dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 28
# Nº. 28/1997, de 29 de abril.
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración
formulada por S.E.G., como consecuencia de gastos por recurso ante exclusión en la adjudicación
de vivienda de promoción pública.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de 1 de junio de 1995, registrado en la Consejería de Obras Públicas con fecha 1
de agosto de 1995, S.E.G. formuló reclamación de indemnización de 135.124 pesetas en concepto
de responsabilidad patrimonial por los gastos soportados en concepto de honorarios de abogado,
procurador y notaría, generados por asesoramiento y como consecuencia de los recursos
administrativos y contencioso-administrativos interpuestos al haber sido excluido
injustificadamente de las listas de adjudicatarios de 24 viviendas de promoción pública en la
localidad de Cobeja (Toledo),
Instruido el preceptivo expediente, el Secretario General Técnico de la Consejería de Obras
Públicas formuló propuesta de resolución de 31 de marzo de 1997, desestimatoria de la
reclamación de S.E.G.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El interesado se precipitó al solicitar la calificación de acto presunto sin que hubieran
transcurrido los tres meses que prevé la normativa aplicable para entender que se ha producido
un acto presunto desestimatorio del recurso ordinario; no obstante, este hecho no justificaría el
incorrecto actuar de la Administración al incumplir el plazo que la normativa prevé para resolver
el recurso ordinario.
La responsabilidad por anulación de actos administrativos, a tenor del artículo 142.4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, no presupone derecho a la indemnización de forma automática, sino
que dicha responsabilidad debe ubicarse, con sus particularidades, en el marco propio del
régimen general regulador de dicha responsabilidad, siéndole por ello aplicable sus requisitos:
existencia de una lesión antijurídica, relación de causalidad con actuación administrativa, que el
daño sea económicamente evaluable y que no haya prescrito el derecho a reclamar.
Respecto a esta pretensión indemnizatoria, en cuanto vinculada al funcionamiento de un servicio
público, es obligado distinguir en primer término los gastos originados por la asistencia preceptiva
de dichos profesionales de aquellos otros que no revisten tal carácter.
No cabe establecer nexo causal entre el funcionamiento de la Administración y la supuesta lesión
que el reclamante identifica con el coste de unos servicios profesionales generados por su
voluntad.
No cabe considerar como lesión derivada del actuar administrativo los gastos producidos en el
seno del recurso contencioso-administrativo con el fin de hacer efectivo el derecho fundamental a
obtener una tutela judicial efectiva, ni ponerlos en relación directa con su funcionamiento
anormal, sino con el funcionamiento normal del control jurisdiccional de sus actos. El coste que
implican ha de ser soportado en consecuencia por el demandante, si bien éste puede obtener
resarcimiento del mismo mediante la aplicación de las normas procesales que regulan
específicamente esta materia.
CONSIDERACIONES
I
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El expediente que se somete a dictamen plantea una pretensión de indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración, deducida ante la Consejería de Obras Públicas
al amparo de lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
En consecuencia, y de conformidad con lo establecido en el artículo 54, apartado 9.a) de la ley
8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha,
corresponde a este Consejo emitir el presente dictamen con carácter preceptivo.
II
Con carácter previo al examen de la concurrencia, en el supuesto planteado, de los presupuestos
que la normativa vigente exige para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración,
procede analizar en esta consideración el procedimiento seguido en la instrucción del expediente y
su adecuación a la normativa aplicable a este tipo de reclamaciones, que se encuentra regulada
fundamentalmente, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial
aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
La iniciación del expediente ha tenido lugar a instancia del interesado mediante escrito de fecha 1
de junio de 1995; dicho escrito reúne los requisitos exigidos por el artículo 70 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre y se ha dirigido al órgano competente para resolver la reclamación de
responsabilidad, según preceptúa el artículo 6.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que
en el presente caso es el Consejero de Obras Públicas.
Respecto al contenido de la reclamación dispone el párrafo segundo del artículo 6.1 del Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que en la misma "se deberán especificar las lesiones
producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio
público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible y el momento
en que la lesión efectivamente se produjo ..."; partiendo de un contraste entre el contenido del
precepto que se acaba de mencionar y los términos en los que se plantea la reclamación de S.E.G,
procede efectuar las siguientes precisiones.
En primer lugar, especifica la "lesión" sufrida en sus bienes y derechos identificándola con los
gastos de abogado, procurador y notario "por los honorarios de asesoramiento y de interposición
de recursos, escritos, etc.", aportando al efecto tres minutas de honorarios que ascienden al total
de 135.124 pesetas, de las cuales 81.000 pesetas es la cantidad que aparece en la minuta de
honorarios devengados por el letrado, correspondiendo 50.000 pesetas a los gastos de
interposición del recurso ordinario y el resto a la interposición del recurso contenciosoadministrativo; 49.784 pesetas es la cantidad a la que asciende la minuta de honorarios del
procurador, y 4.150 pesetas corresponden a gastos notariales.
Por lo que respecta a la presunta relación de causalidad entre las lesiones descritas y el
funcionamiento del servicio público, el interesado expresa en su reclamación que aquéllas han
sido generadas "por la exclusión injustificada de las listas de adjudicatarios", sin aludir a los
actos concretos de la Administración de los cuales derivarían las lesiones que se alegan.
La interposición de la reclamación que tuvo lugar con fecha 1 de agosto de 1995 se encuentra
dentro del plazo legal, por cuanto la fecha desde la que ha de computarse éste es la de la
notificación al reclamante de la resolución dictada por el Secretario General Técnico de la
Consejería de Obras Públicas, estimatoria de su recurso ordinario, en cuyos fundamentos de
derecho se considera "injustificada su exclusión de la lista definitiva de adjudicatarios". Por
tanto, y aún cuando no existe constancia en el expediente de la fecha de notificación de dicha
resolución, resulta evidente que habiéndose dictado ésta con fecha 19 de octubre de 1994, la
reclamación ha sido presentada dentro del plazo de un año que prevé el artículo 142.5 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
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Consta igualmente en el expediente el trámite de audiencia al interesado con vista del expediente sin que éste haya formulado alegación alguna al respecto-, los informes emitidos por el Servicio
de Vivienda de la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas en Toledo y por el
Servicio de Asuntos Jurídicos de dicha Consejería, así como la petición de informe al Gabinete
Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, exigido por el artículo 11.h) del
Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, de organización y funciones de dicho órgano.
Figura por último la propuesta de resolución desestimatoria de la pretensión formulada que reúne
básicamente los requisitos exigidos por el artículo 13.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo
y la petición de dictamen a éste Órgano Consultivo como preceptúa el artículo 12 de dicha norma
reglamentaria.
Puede, en consecuencia, afirmarse que en el procedimiento tramitado se ha dado cumplimiento a
los requisitos formales esenciales exigidos legal y reglamentariamente para las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial, por lo que procede examinar en las siguientes consideraciones las
cuestiones que afectan al fondo de la reclamación planteada.
III
Conforme se ha señalado en la consideración anterior la actuación de la Administración, de la
cual trae causa la reclamación de responsabilidad patrimonial que plantea el interesado, se
concreta finalmente en la resolución dictada por la Administración estimatoria del recurso
ordinario interpuesto previamente por aquél; dicha resolución, por una parte, implica la
revocación del acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Vivienda el 10 de marzo de 1994
en cuanto excluía a S.E.G. de la lista definitiva de adjudicatarios, exclusión que los fundamentos
jurídicos de la misma consideran injustificada. Por otra parte, dicha resolución fue dictada por la
Administración fuera de los plazos previstos legalmente para ello lo cual habría motivado la
interposición del recurso contencioso-administrativo por parte del interesado al no recibir
contestación a su recurso ordinario en plazo.
Respecto a la última cuestión apuntada, conviene detenerse en un estudio de los plazos que
resultan aplicables en las distintas actuaciones planteadas en el expediente. Partiendo de la fecha
de interposición del recurso ordinario por el interesado, el 18 de abril de 1994, la Administración
a partir de la misma, dispone de un plazo de tres meses para resolver dicho recurso, plazo que
vencería el 18 de julio de 1994 a tenor de lo dispuesto en el artículo 117 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre; transcurridos tres meses es cuando se entendería desestimado el recurso ordinario
y en ese momento el interesado podría haber optado, bien por solicitar la certificación de acto
presunto a que se refiere el artículo 44 de la mencionada Ley, en cuyo caso y una vez transcurrido
el plazo de veinte días que la Administración dispone para emitirla, quedaría abierta la vía
jurisdiccional, o bien por interponer directamente recurso contencioso-administrativo en los
plazos previstos en el artículo 58 de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Del examen del expediente se deduce que el interesado se precipitó al solicitar la calificación de
acto presunto con fecha 20 de mayo de 1994, sin que hubieran transcurrido los tres meses que
prevé la normativa aplicable para entender que se ha producido un acto presunto desestimatorio
del recurso ordinario; no obstante, este hecho no justificaría el incorrecto actuar de la
Administración al no haber emitido la certificación de acto presunto en el plazo de 20 días desde
que se solicitó, según prevé el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y haber dictado
la correspondiente resolución del recurso ordinario una vez transcurridos seis meses desde la
interposición de éste. Cabe concluir, por tanto, que ha existido un funcionamiento anormal de la
actuación administrativa que se traduce en el incumplimiento injustificado del plazo que la
normativa prevé para resolver el recurso ordinario.
Respecto al contenido de la resolución administrativa estimatoria del recurso ordinario
interpuesto por el interesado, conforme ha quedado señalado, además de incluir a éste en la lista
definitiva de adjudicatarios de viviendas de promoción pública, supone la revocación de la dictada
anteriormente por la Comisión Provincial de Vivienda el 10 de marzo de 1994; nos encontramos
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por tanto ante un supuesto de anulación de acto en vía administrativa del cual el interesado hace
derivar su derecho a obtener una indemnización y, en consecuencia, resulta de aplicación lo
dispuesto en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a tenor del cual "la
anulación en vía administrativa o por el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo de los
actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización ...".
El contenido de dicho precepto, reproducción del derogado artículo 40.2 de la Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado, fue objeto de un amplio tratamiento por parte de
reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 3 de abril de 1984, Ar.
2554, 31 de mayo de 1986, Ar. 4693, 11 de abril de 1989, Ar. 3341) la cual ha dejado
categóricamente establecido que la previsión del mencionado artículo determina que la simple
anulación de un acto administrativo no comporta automática y necesariamente el derecho del
administrado a ser indemnizado. En el mismo sentido, la doctrina del Consejo de Estado expresa
que dicho precepto "no pretende exonerar a la Administración de responsabilidad por las
consecuencias lesivas derivadas de los actos anulados", sino que "persigue tan sólo el estricto
rigor en la determinación y calificación de la lesión como indemnizable, en el bien entendido de
que se halla vedada la pretensión de reducir los requisitos a la mera asociación entre un posible
daño y la anulación del acto administrativo de la que se sigue o por la que se exterioriza". Así,
entre otros varios, los dictámenes números 592/1991, 1.077/1991, 1.254/1991, 305/1992,
1.119/1994 y 2.635/1994.
De acuerdo con la línea jurisprudencial apuntada anteriormente, la doctrina actual entiende que
la responsabilidad de la Administración por anulación de actos se ubica, con sus particularidades,
en el marco propio del régimen general regulador de dicha responsabilidad, siéndole por ello
aplicable sus requisitos: existencia de una lesión antijurídica, relación de causalidad con
actuación administrativa, que el daño sea económicamente evaluable y que no haya prescrito el
derecho a reclamar. Será por tanto la concurrencia de estos requisitos en el supuesto planteado, la
que permitirá apreciar la existencia o no de responsabilidad patrimonial de la Administración.
IV
Según dispone el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo , el dictamen de este
Órgano Consultivo tiene como objeto esencial el pronunciamiento sobre la existencia o no de
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida; procede
en consecuencia analizar la concurrencia de dicho nexo causal en el supuesto planteado, por lo
cual resulta necesario detenerse ahora en el examen de la lesión alegada por el reclamante para
establecer qué relación existe con la actuación administrativa analizada en la anterior
consideración.
Conforme ha quedado señalado en la segunda consideración, el reclamante identifica la "lesión
sufrida en sus bienes y derechos" con la cantidad satisfecha en concepto de honorarios
profesionales devengados por el letrado, procurador y notario. Respecto a esta pretensión
indemnizatoria, en cuanto vinculada al funcionamiento de un servicio público, es obligado
distinguir en primer término los gastos originados por la asistencia preceptiva de dichos
profesionales de aquellos otros que no revisten tal carácter.
Así, en un primer término y, según se indica en la propuesta de resolución del expediente, no se
aprecia lesión alguna en cuanto a los gastos originados por la interposición del recurso ordinario
(50.000 pesetas) dado que en estos casos no se requiere asistencia letrada en razón al principio de
gratuidad que informa el procedimiento administrativo; resulta por tanto improcedente resarcir al
reclamante los gastos que haya ocasionado dicha intervención por cuanto, en la producción de los
mismos, ha intervenido exclusivamente la propia voluntad del interesado. No cabe, por tanto,
establecer nexo causal entre el funcionamiento de la Administración y la supuesta lesión que el
reclamante identifica con el coste de unos servicios profesionales generados por su voluntad.
El resto de las pretensiones indemnizatorias vienen constituidas por gastos que, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 33 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
derivan de una intervención preceptiva de procurador y letrado. Pero sólo en este sentido y en
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relación al servicio público de la Administración de Justicia cabe reputarlos obligados para el
reclamante.
En efecto, los gastos a los que alude el reclamante se han producido en el seno del recurso
contencioso-administrativo y con el fin de hacer efectivo el derecho fundamental a obtener una
tutela judicial efectiva. No cabe en modo alguno considerarlos por tanto, lesión derivada del
actuar de la Administración, ni ponerlos en relación directa con su funcionamiento anormal, sino
con el funcionamiento normal del control jurisdiccional de sus actos. El coste que implican ha de
ser soportado en consecuencia por el demandante, si bien éste puede obtener resarcimiento del
mismo mediante la aplicación de las normas procesales que regulan específicamente esta materia.
Tales gastos, en definitiva, han de reputarse como costas del proceso siendo tal carácter el que le
otorgan los artículos 421 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil y en dicha vía procesal
encuentran no sólo la causa directa de su producción sino también la de su eventual
resarcimiento. Así lo ha entendido el Tribunal Supremo en la Sentencia de 19 de junio de 1985
(R.J. Aranzadi 4145) donde considera que "mientras que el principio de responsabilidad civil de
la Administración es uno de los que caracterizan el moderno régimen jurídico-administrativo, en
cambio, la pretensión de la actora, al pretender resarcirse con ella de los gastos que le han
ocasionado los procesos que ha mantenido con el Ayuntamiento demandado, tiene por contenido
un objeto regulado exclusivamente, no por el Derecho Administrativo, sino por el procesal, por ser
gastos producidos dentro de los procesos aludidos que son su causa y su razón de ser"; y a
continuación se afirma en la misma Sentencia que "no es posible suplantar el orden procesal y
dándole la vuelta, recurrir al administrativo, como aquí intenta la accionante, basándose en una
institución, como es la responsabilidad civil de la Administración, que presupone un
funcionamiento de un servicio público administrativo productor de unos daños o perjuicios que el
perjudicado no está obligado a soportar; y no es posible porque en el supuesto que nos ocupa el
servicio que ha provocado los gastos aquí reclamados es el servicio judicial, cuyo costo ha de ser
distribuido de acuerdo con las normas rectoras del propio servicio, esto es, de acuerdo con las
normas procesales".
En el mismo sentido que la Sentencia aludida se expresa la de 11 de mayo de 1988 (R.J. Aranzadi
4493), reproduciendo otra de 27 de septiembre de 1985 (R.J. Aranzadi 4295) la cual declara que
"cuando los honorarios de Letrados se produzcan en la obtención de la tutela jurisdiccional, la
vía propia para su resarcimiento viene determinada por la resolución que recaiga en materia de
costas".
Teniendo en cuenta la doctrina expuesta, ha de afirmarse que la "lesión" que alega haber sufrido
el interesado consistente en los gastos devengados por la asistencia letrada en el proceso
contencioso-administrativo así como los honorarios de procurador y notario, son costas del
proceso y es, por tanto, la Sala de lo Contencioso Administrativo correspondiente, la que ha de
pronunciarse sobre las mismas al dictar Sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes
que se promuevan imponiéndolas a tenor de lo establecido en las normas procesales de aplicación.
En el presente caso, el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia en Albacete de fecha 26 de abril de 1995, que puso fin al proceso iniciado por el
reclamante, se expresa en los siguientes términos: "Se declara desistido del presente recurso al
procurador D. F.P.R., que actúa en nombre y representación de D. S.E.G., decretándose la
terminación del procedimiento, archivándose el mismo y devolviendo el expediente administrativo
a la oficina de la que proceda, sin hacer imposición en cuanto a costas"; ello implica en definitiva
que tales gastos deben ser satisfechos por la parte a cuya instancia se devengaron, sin que sea
posible repercutirlos, como aquí pretende el reclamante, en la Administración demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que no existiendo relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento del
servicio público administrativo, no cabe apreciar responsabilidad patrimonial de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha en el expediente objeto de dictamen, por lo que procede
desestimar la reclamación formulada por S.E.G.".
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Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.