Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de

Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Buenas prácticas emergentes de la
Gestión para resultados de desarrollo
Libro de Consulta
Segunda edición
¡Una oportunidad única
para experimentar la GpRD en acción!
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Índice
Agradecimientos ................................................................................................................................ 4
I. Introducción ................................................................................................................................... 6
El progreso ha sido notable .................................................................................................................................. 6
El paso de la primera a la segunda edición del Libro de Consulta: Tres públicos objetivo ..................... 6
Desarrollo de la segunda edición del Libro de Consulta................................................................................. 7
Criterios para la selección de casos ...................................................................................................................... 7
¿Qué es la Gestión para resultados de desarrollo?............................................................................................. 8
Términos clave de la GpRD ................................................................................................................................. 9
La GpRD en acción.............................................................................................................................................. 10
Promoviendo el aprendizaje y compartiendo las buenas prácticas de país a país ...................................... 11
II. Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo para los políticos con
poder de decisión y el personal directivo superior............................................................................12
China: Hacia la planificación estratégica orientada a 14a consecución de resultados................................ 14
Vietnam: Diseño e implementación de la planificación y el monitoreo orientados a la consecución de
resultados..............................................................................................................................................................211
Haití: Enseñanzas del Marco de Cooperación Provisional (MCP) de 2004 a 2006 y el MCP prolongado
y revisado de 2006 en adelante ........................................................................................................................... 27
Perú: Alerta Miraflores: Gestión para aumentar la seguridad del ciudadano – Lima, Perú ...................... 33
Mozambique: Observatorio de la Pobreza y Asociación de Programas de Ayuda (APA): Diálogo de
política, consulta con la sociedad civil y mutua rendición de cuentas de donantes y gobierno ............... 39
III. Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo para los
profesionales técnicos ...................................................................................................................... 45
Chile: Certificado externo de las normas de ISO de los Programas de Mejoramiento de la Gestión en
el Sector Público.................................................................................................................................................... 47
Malasia: Gestión Integrada Basada en Resultados: La experiencia de Malasia .......................................... 53
Rwanda: Financiamiento basado en el desempeño en el sector de salud .................................................... 59
Burkina Faso: Gestión basada en el desempeño: Estudio de caso de la Unidad de Monitoreo y
Evaluación
del PNGT2............................................................................................................................................................. 67
Benin: La experiencia con la Gestión orientada a la consecución de resultados: El caso del Ministerio
del Medio Ambiente, Hábitat y Urbanismo...................................................................................................... 75
IV. Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo en la sociedad civil y
el sector privado ................................................................................................................................81
Mongolia: El papel de la sociedad civil en la GpRD....................................................................................... 83
Ecuador: Iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y
Geneva Global: “El momento es ahora: La movilización estratégica de las organizaciones contra el tráfico humano en
el Ecuador ”.............................................................................................................................................................. 87
Tanzanía y Zambia: Coordinación nacional para mejorar el acceso a Diflucan® .................................... 93
1
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados en el desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Aceh y Nias, Indonesia: Resultados logrados usando la reconstrucción comunitaria después del
desastre del maremoto de diciembre de 2004 .................................................................................................. 99
V. Conclusiones...............................................................................................................................105
2
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
3
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados en el desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Agradecimientos
Esta Segunda edición del Libro de Consulta de las Buenas prácticas emergentes en la gestión para resultados de
desarrollo es el producto de muchos meses de colaboración y análisis dinámicos. El Equipo del Libro de
Consulta (Elizabeth Ashbourne–Gerente Principal de Operaciones, Líder del Equipo; Jeffrey Balkind &
Hannah Cooper–Consultores) con sede en el Banco Mundial, desea agradecer a sus socios dedicados, en
particular a los autores de casos: Xu Lin (Director General, Desarrollo Nacional y Comisión de Reforma,
República Popular China), Wang Mei (Economista Principal, Banco Mundial, Beijing), Carolyn Turk y Rob
Swinkels (Economistas Principales de la Pobreza, Banco Mundial, Hanoi) y Doan de Hong Quang
(Economista Principal, Banco Mundial, Hanoi) Lisa Campeau (consultora, Banco Mundial), Jeff Franco e
Ignacio Soto (Voxiva Inc.), Momade Saide y Virgulino Nhate (Ministerio de Planeamiento y Desarrollo,
Mozambique), Cristian Venegas Díaz, (Coordinador Técnico PRODEV, Departamento de Gestión, Dirección
de Presupuestos, Gobierno de Chile) y Heidi Berner Herrera (Jefa, División Control de Gestión, Ministerio de
Hacienda, Gobierno de Chile), Koshy Thomas (Subsecretario Adjunto, División de Impuestos, Ministerio de
Finanzas, Malasia), Louis Rusa (Coordinador Nacional de PPF, Ministerio de Salud), Gyuri Fritsche,
(Especialista en Financiamiento de Atención de Salud, Management Sciences for Health, Gobierno de Rwanda),
Claude Bationo–Begnadehi (Jefe, Unidad de Monitoreo y evaluación para el Proyecto de Desarrollo Rural
Comunitario–Burkina Faso), Pascal Z. Yaha (Director de Monitoreo de Proyectos, Ministerio de Economía y
Finanzas–Benin), Jargalsaikhan Dambadarjaa (Open Society Forum–Mongolia), Timothy Ogden (Geneva
Global, Inc.), Daniel Aukerman (Vicepresidente, Programas Internacionales, Interchurch Medical Assistance
(IMA), Mavere Tukai, (Gerente Regional Farmacéutico de África Oriental, Tanzanía, (IMA), Heather Lauver,
(Subdirectora, Pfizer Inc., Programa Internacional de Filantropía).
La información de contacto para los autores de casos se encuentra en www.mfdr.org/Sourcebook.
El Equipo del Libro de Consulta también desea agradecer el compromiso indispensable del Panel de Revisión
del Libro de Consulta compuesto por:
Arne Paulson (BID)
Charles Clift (OCDE/CAD–DfID)
Gerardo Martínez-Freyssinier (BID)
Heather Lauver (Pfizer)
Jargal Dambadarjaa (Open Society Forum–Mongolia)
Jeff Franco (Voxiva Inc.)
Jeffrey Gilbert (Banco Mundial)
Lauver de brezos (Pfizer)
Martine Stabile (BID)
Máximo Pulgar-Vidal (BID)
Michelle Gyles–McDonough (PNUD)
Momade Saide (Mozambique)
Nicole Robillard (Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional)
Patricia Rogers (Banco Mundial)
Per Bastoe (Banco Asiático de Desarrollo)
Roberto García-López (BID)
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Ryan Androsoff (Banco Mundial)
Timothy Ogden (Geneva Global, Inc.)
Elizabeth Ashbourne (Banco Mundial) – Presidente del Panel de Revisión
Y muy especialmente al Banco Interamericano de Desarrollo por patrocinar, coordinar y participar en la
sesión del Panel de Revisión.
El Equipo del Libro de Consulta reconoce con agradecimiento la participación generosa y el asesoramiento de
muchos colegas, en particular: Pedro Arizti, Isaac Matzner, Sheila Daunt, Patricia Rogers, Jayme Mendes Dos
Santos (Banco Mundial), Robert T. Schreiber & Caroline Hope (consultores), Benoit-Pierre Laramee, (CIDA),
Pamela Johnson (Voxiva Inc.), Rachel Seligson Carter (Pfizer), Philip Bastiaenen (Ministerio de Relaciones
Exteriores, Países Bajos), Herman Snelder (consultor, OCDE).
En particular, el Equipo del Libro de Consulta quisiera agradecer a Elizabeth Ashbourne y a Susan Stout por su
sobresaliente orientación, coordinación y asesoramiento, sin los cuales el Libro de Consulta no hubiese sido
posible.
5
Introducción
I
Introducción
El progreso ha sido notable
En el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (celebrado en París en marzo de 2005), los países socios y
los donantes multilaterales y bilaterales respaldaron la Declaración de Paris, que compromete a los países y a los
organismos donantes a la eficacia de la ayuda, incluyendo el fortalecimiento de cómo administran para resultados
en el desarrollo. En concreto, adoptaron un conjunto de acciones (tales como fortalecer el liderazgo y mejorar la
capacidad estadística) que les ha ayudado a administrar mejor la ejecución de programas de ayuda, centrándose en
los resultados deseados y en el uso de información para mejorar la toma de decisiones – especialmente la
concentración en los resultados y el impacto real de los programas, no en los insumos usados o los resultados
físicos producidos. La gestión de resultados centrada al nivel de resultados implica que los responsables de las
políticas y los profesionales en los países socios y los donantes necesitan evaluar, por ejemplo, si las mejoras se
están llevando a cabo en la calidad del aprendizaje en las escuelas y en la reducción de las tasas de deserción, no
sólo en el número de aulas construidas o en la cantidad de libros de texto distribuidos. Necesitan evaluar si los
caminos construidos conducen al empleo y a los mercados a través de la regeneración económica, no sólo en
cuántos kilómetros de carreteras se pavimentaron en un proyecto dado; y necesitan ser capaces de adaptar sus
políticas y programas cuando la evidencia demuestra que no se están logrando los resultados deseados.
La primera edición del Libro de Consulta, publicado en marzo de 2006 como un producto del Esfuerzo
Colaborativo OCDE-CAD sobre la Gestión para resultados, proporcionó casos emergentes de este enfoque. La
primera edición se estructuró alrededor de un conjunto de principios centrales que fueron adoptados en la
Segunda Mesa Redonda sobre Gestión para resultados de desarrollo (celebrado en Marrakech, Marruecos, en
febrero de 2004). Unos veinte casos ilustraron cómo los países y los organismos donantes estaban administrando
para resultados. Los casos se organizaron en tres grupos: al nivel nacional, al nivel sectorial y al nivel específico
de proyecto/programa.
El paso de la primera a la segunda edición del Libro de Consulta: Tres públicos objetivo
La gestión para resultados de desarrollo (GpRD) requiere de la participación y el compromiso de todos los socios
y profesionales para el desarrollo: desde el liderazgo político comprometido a un sector público fuerte, a una
sociedad civil empoderada. Por consiguiente esta segunda edición del Libro de Consulta está estructurada para
abarcar a tres públicos objetivo: 1) los políticos con poder de decisión y los cuerpos directivos; 2) los
profesionales técnicos e institucionales; y 3) la sociedad civil y el sector privado.
El nuevo Libro de Consulta les permite a los lectores observar la GpRD en acción. Presenta 14 casos nuevos
seleccionados de las Iniciativas Regionales de Aprendizaje Mutuo (IAM) de OCDE/CAD – talleres regionales en
los cuales los países trataron sus experiencias con la gestión para resultados de desarrollo, así como otras fuentes.
Cada caso se considera un caso sobresaliente o innovador de GpRD en la práctica. No todos los casos presentan
obras completas – de hecho, el énfasis está en mostrar procesos eficaces y exitosos. Los casos muestran que los
tres grupos deben estar plenamente comprometidos si es que la GpRD ha de evolucionar de palabras y
protocolos a los hechos concretos y de los planes del plan maestro a la realidad de la implementación.
Cada caso se divide en cinco secciones, permitiéndoles a los lectores acceder a las áreas de interés específico y a
comparar los enfoques en todos los casos. Las cinco secciones son: i) Introducción – estableciendo el contexto,
es decir, ¿por qué se decidió usar un enfoque de GpRD? ¿De dónde viene el ímpetu?; ii) Aplicación – ¿Cómo es
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
la GpRD en funcionamiento? ¿Cómo se traducen los objetivos de política a un marco de resultados? Una vez se
ha logrado la participación, ¿cómo se sigue para adelante?; iii) Solución de problemas – temas importantes que
surgieron durante la ejecución y estrategias de mitigación; iv) Resultados – ¿Qué se logró con el uso de un
enfoque de GpRD? ¿Se puede repetir el proceso? ¿Qué herramientas pueden usar los lectores para ejecutar un
marco de GpRD similar en sus países?; y v) Conclusión – ¿A dónde irá el proyecto/programa de aquí en más?
Desarrollo de la segunda edición del Libro de Consulta
El Esfuerzo Colaborativo OCDE/CAD en la Gestión para resultados de desarrollo es una plataforma para
compartir las buenas prácticas emergentes de los donantes y los países socios y para promover el aprendizaje
mutuo en el área de la GpRD. El año pasado el Esfuerzo Colaborativo incluyó en su programa de trabajo las
Iniciativas de Aprendizaje Mutuo (IAM) de la GpRD. Las IAM fueron una serie de cuatro talleres regionales
organizados en Singapur, Burkina Faso, Uganda y Uruguay para recoger y difundir las lecciones prácticas de la
experiencia del país con la GpRD. En 2006, estas IAM reunieron a funcionarios de más de 40 países socios que
han estado aplicando los conceptos y los principios de la GpRD en la planificación de su desarrollo y sistemas de
ejecución.
La mayoría de los casos en la Segunda edición del Libro de Consulta se elaboraron a partir de las presentaciones
en las IAM. Cada IAM nominó varios casos para que fueran considerados. Posteriormente, unos 25 casos fueron
examinados por el Panel de Revisión del Libro de Consulta (comprendido de representantes de países socios,
donantes, la sociedad civil y el sector privado). Todos los casos aceptados para el Libro de Consulta fueron
publicados en el sitio Web de GpRD; los casos que no se aceptaron también se encuentran en el sitio Web pero
en otra sección (www.mfdr.org/Sourcebook) y serán considerados para su posible inclusión en ediciones
impresas posteriores del Libro de Consulta.
La GpRD eficaz necesita incluir a los actores fuera de los organismos del sector público estrechamente definidos
– aquellos de la sociedad civil, del sector privado, institutos académicos e instituciones de capacitación. Muchos
de estos actores se encuentran en los países y en organismos regionales—y es allí en donde el nuevo Libro de
Consulta busca promover el conocimiento de las prácticas actuales. Además de los casos que provinieron de los
programas de las IAM, se buscaron casos de una variedad de organizaciones que usan la GpRD en su trabajo de
desarrollo. Estos casos ayudan a ampliar el alcance del diálogo al agregar apreciaciones importantes sobre cómo
el sector privado administra para resultados y cómo la sociedad civil percibe los temas emergentes. Este enfoque
más amplio demuestra la importancia del intercambio de información entre una variedad de grupos y
organizaciones y destaca las enseñanzas extraídas de la implementación de la GpRD que trasciende a los actores
institucionales usuales.
Criterios para la selección de casos
El Panel de Revisión utilizó los siguientes criterios para la inclusión en la edición impresa de la Segunda edición
del Libro de Consulta:
• Solidez y contenido – ¿Es este un buen ejemplo de GpRD? ¿Contribuye al conocimiento actual?
¿Introduce nuevas ideas y demuestra un enfoque nuevo?
• Credibilidad y perspectivas – ¿Existen perspectivas realistas para mayor implementación del marco de
resultados (al nivel nacional, sectorial, o de programa/proyecto)? ¿Existe evidencia de que el enfoque es
repetible en otro sitio?
• Estratificación – ¿Aprovecha el caso o complementa los casos presentados en la Primera edición del
Libro de Consulta? ¿Ofrece variedad regional o contextual?
• Formato y público objetivo – ¿Responde a las necesidades de uno de los públicos objetivo?
7
Introducción
•
Solución de problemas – ¿Demuestra el caso evidencia convincente de identificación de problemas y
presentación de soluciones?
¿Qué es la Gestión para resultados de desarrollo?
La Gestión para resultados de desarrollo (GpRD) es una estrategia de gestión que se centra en el uso de
información sobre resultados para mejorar la toma de decisiones. La GpRD incluye el uso de herramientas
prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo de progreso y la evaluación de
resultados. El programa de resultados tiene sus raíces en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Cuando la
comunidad internacional acordó centrarse en abordar siete aspectos específicos de la pobreza, surgió la pregunta
inevitable: ¿Cómo sabremos si hemos tenido éxito?
Estamos a la mitad de la meta de la fecha establecida para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
¿Estamos logrando avances? ¿Están alcanzando los resultados los países y los donantes? ¿Puede la ayuda
extranjera cumplir con su cometido? ¿Están los gobiernos respondiendo a las prioridades de sus ciudadanos y
demostrando cómo están gastando sus contribuciones tributarias? La necesidad de mayor eficacia y rendición de
cuentas de la gestión para resultados de desarrollo está cambiando la manera en cómo los países socios y los
organismos de desarrollo colaboran. Los ciudadanos tanto en los países socios como en los de los donantes están
exigiendo un mejor desempeño de las intervenciones de desarrollo.
El concepto de GpRD se basa en las teorías del cambio en el desarrollo y la gestión del cambio. Está centrada en
los conceptos de:
Concentración en las metas: El establecimiento de metas claras y resultados proporciona metas para el
cambio y oportunidades para evaluar si los cambios se han dado.
Causalidad (o “cadena de resultados”): Diversos insumos y actividades conducen lógicamente a
productos, resultados e impactos.
El mejoramiento continuo: La medición periódica de los resultados proporciona la base para ajustes
(cambio táctico y estratégico) para mantener los programas al día y para maximizar sus resultados.
Fuente: Documento Temático de Monitoreo y Evaluación: Tercera Mesa Redonda Internacional sobre GpRD, Vietnam, 2007.
La GpRD puede verse a través de tres lentes principales: 1) el nivel de país/macro; 2i) el nivel (micro) del sector
o proyecto/programa específico; y 3) como un desafío administrativo al nivel de organización.
•
La gestión de resultados a nivel de país requiere sistemas sólidos de planificación, planes de asistencia
estratégicos y una presupuestación eficaz que refuerza la ejecución de los planes acordados. La gestión
para resultados de desarrollo al nivel de proyecto/programa comienza con un cambio en la fase de
concepto. En lugar de centrarse en las cantidades de insumos, los gerentes de proyectos o programas
comienzan pensando acerca de las metas y los objetivos finales del proyecto/programa de desarrollo e
identificando los medios para alcanzarlos. El centrarse e informar simplemente sobre los insumos y los
resultados (como suele hacerse todavía en muchos lugares) es un enfoque limitante. Por lo tanto, los
profesionales necesitan establecer puntos de comparación (descripciones cuantitativas del statu quo),
articular objetivos claros (¿por qué emprender el proyecto/programa? ¿Qué se espera lograr?) y
especificar los indicadores de monitoreo (maneras prácticas para medir el progreso y el desempeño). El
proyecto/programa entonces se administra dentro de una estructura que es suficientemente flexible
para permitir cambios y ajustes, según evoluciona el proyecto/programa.
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
•
Al nivel de organización general de la gestión, el enfoque de la GpRD representa un cambio
fundamental al nivel de política, especialmente en la forma de pensar, actuar y administrar dentro del
sector público acerca de lo que se necesita hacer para lograr los beneficios. Esto a su vez tiene
implicaciones para muchos otros aspectos de la gestión, por ejemplo, en los mecanismos existentes de
rendición de cuentas y de recompensa, así como la manera en como el gobierno se relaciona con sus
ciudadanos. Los componentes macro de la GpRD involucran un liderazgo sólido de parte del liderazgo
político y del personal administrativo superior de un país que actúan como un catalizador para el
cambio de cultura. Ellos crean incentivos que conducen a un cambio en el comportamiento
organizacional y cultural.
La gestión para resultados de desarrollo también revisa los temas en cuanto a la oferta y la demanda de
información. Por ejemplo, ¿cuánta información/datos estadísticos tiene disponible un país, una organización o
un proyecto? ¿Están usando los encargados de adoptar las decisiones información sobre el proyecto para la toma
de decisiones? ¿Se retroalimenta la información del proyecto/programa/departamento en las decisiones acerca de
los proyectos/programas/departamentos? ¿Hay interés en la información? ¿Cómo se está usando?
Términos clave de la GpRD
El primer capítulo de la primera edición del Libro de Consulta suministra información adicional sobre los
conceptos y los principios clave de la GpRD. Para llegar a una comprensión común, las siguientes son
definiciones de los términos clave que se usan en el examen de la GpRD—y se encuentran en todos los casos.
Algunos términos tienen significados similares, mientras otros representan vislumbres o matices de diferencias.
Por ejemplo: La gestión para resultados de desarrollo, la gestión orientada a la consecución de resultados, la
medición orientada a resultados y la medición de impactos de desarrollo—para algunos profesionales estos
cuatro términos son sinónimos, pero para otros representan una diferencia en enfoque.
ƒ Insumos: Los recursos financieros, humanos y materiales usados para la intervención de desarrollo (la
cantidad y el volumen de dólares de préstamos, la cantidad de funcionarios que trabajan en un ministerio en
un programa o proyecto particular, la cantidad de libros de texto entregada a las escuelas).
ƒ Resultados: los resultados físicos producidos por la intervención de desarrollo (los kilómetros de caminos
pavimentados todo-clima construidos, el número de centrales eléctricas construidas, el número de
consultorios construidos y las cantidades de medicamentos distribuidos).
ƒ Efectos: El cambio propuesto o no intencional debido directamente o indirectamente a la intervención de
desarrollo (¿Condujo la extensión de microcréditos a empresarios nuevos al crecimiento de las empresas en
el corto plazo así como en el largo plazo?)
ƒ Resultados: Los efectos probables o logrados en el corto y mediano plazos de los resultados de una
intervención (¿Se ha mejorado la calidad de vida de la persona? ¿Hay una reducción de la pobreza como
resultado de la intervención? ¿Hay una reducción de las emisiones de carbono?)
ƒ Impacto de desarrollo: El resultado más amplio del programa a un plazo más largo. ¿Se ha mejorado la
vida de la gente? ¿Se ha mejorado la salud pública como resultado de la intervención (por ejemplo, la
disponibilidad de medicamentos para combatir el VIH/SIDA; ¿se ha reducido el asma en un país (o en una
región/ciudad particular) como resultado de la reducción de las emisiones de carbono?).
9
Introducción
ƒ Marco lógico: El instrumento de gestión utilizado para mejorar el diseño de las intervenciones, más
frecuentemente al nivel de proyecto. Comprende la identificación de los elementos estratégicos (insumos,
resultados, productos, repercusión) y sus relaciones causales, indicadores y las suposiciones o los riesgos que
pueden influir el éxito y el fracaso. Por lo tanto facilita la planificación, la ejecución y la evaluación de una
intervención de desarrollo.
ƒ Resultados: Los resultados y el impacto de administrar activamente en pos de resultados sobre una gama
amplia de intervenciones de desarrollo.
ƒ Cadena de resultados: una intervención que estipula la secuencia necesaria para alcanzar los objetivos
deseados comenzando con insumos, hacia actividades y productos y culminando en resultados, impactos y
retroalimentación periódica a los funcionarios responsables y a los interesados directos de la sociedad civil.
ƒ Marco de resultados: La lógica del programa que explica cómo el objetivo de desarrollo se logrará,
incluyendo las relaciones causales y las suposiciones implícitas.
ƒ Gestión orientada a la consecución de resultados: Una estrategia de gestión que se centra en los logros
de desempeño mediante el uso de indicadores de desempeño clave y el diseño/implementación de sistemas
eficaces de monitoreo y evaluación.
La GpRD en acción
Los avances logrados en los últimos años en la gestión para resultados muestran de forma más efectiva que el
proceso es diverso, adaptativo, creativo e inclusivo. La GpRD como método de gestión del desarrollo está
evolucionando rápidamente, según los profesionales aprenden a través de la práctica. La GpRD tanto lo que los
países están haciendo para administrar hacia resultados y lo que los organismos de desarrollo están haciendo para
medir y monitorear si los recursos que asignan para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico están
logrando un cambio. Al nivel de país beneficiario, las instituciones del sector público (ministerios, organismos de
línea, etc.) y las agencias de desarrollo están usando estrategias de GpRD para planificar y medir la eficacia de sus
organizaciones.
Las teorías de cambio en el desarrollo y del cambio de la gestión se refuerzan entre sí en este proceso. Los
profesionales de desarrollo están aplicando la GpRD a muchos niveles y en muchos contextos: por ejemplo, los
gerentes y el personal en los ministerios nacionales del sector público, las instituciones de desarrollo internacional
y los donantes bilaterales están experimentando con diversos enfoques, mientras agregan tanto al conocimiento
conceptual como al práctico acerca de la GpRD. Los gerentes de organismos de desarrollo y del sector público
son los generadores del conocimiento acerca de las implicaciones de la GpRD y su aplicación práctica dentro de
sus áreas de trabajo. Estas experiencias están documentadas en los ejemplos del Libro de Consulta.
La experiencia con la primera edición del Libro de Consulta muestra que es útil analizar las prácticas emergentes
basadas alrededor de cinco temas: Liderazgo y Rendición de cuentas; Evaluación y monitoreo; Rendición de
cuentas y asociaciones; Planificación y presupuestación; y Estadísticas. Estos temas constituyen los elementos
centrales para desarrollar la capacidad del país para administrar para resultados.
ƒ Liderazgo: Los casos de China, Vietnam, Mozambique, y Lima Alerta Miraflores-Perú muestran cómo el
liderazgo eficaz ha demostrado que se puede lograr un cambio clave.
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
ƒ Evaluación y monitoreo: Los casos de Malasia, Haití, y Benin muestran la necesidad de fortalecer los
nexos entre los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza
formulación/implementación de presupuestos y los sistemas de evaluación de resultados.
(ERP),
la
ƒ Rendición de cuentas mutua: Los casos de Mozambique, Mongolia, Chile, y el Maremoto de Indonesia
muestran que para lograr un mejoramiento eficaz del sector público, es necesario desarrollar la
responsabilidad del grupo y no sólo la responsabilidad individual, proporcionando incentivos para
recompensar la eficiencia y sometiendo estos sistemas al escrutinio externo. También es importante
fortalecer el diálogo con la sociedad civil.
ƒ Planificación y presupuesto: Los casos de China, Vietnam, Malasia y Benin muestran cuán importante es
tener sistemas de presupuestación que refuercen a los sistemas nacionales e infranacionales de planificación y
para dirigir los recursos hacia donde las necesidades son mayores.
ƒ Estadísticas: Los casos de Ecuador, Burkina Faso y Rwanda muestran la urgente necesidad de fortalecer la
capacidad del país para mejorar los datos en todos los organismos centrales (Ministerios de Finanzas,
Comisiones Nacionales de Planificación) sobre el desempeño y los resultados ‘en todas las áreas’. No se
pueden evaluar los resultados si no se les puede medir—esto es válido en todos los casos.
Promoviendo el aprendizaje y compartiendo las buenas prácticas de país a país
Una de las lecciones principales de la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de
desarrollo, fue el extraordinario afán de compartir las buenas prácticas y experiencias comunes. Los países, las
organizaciones, los socios en el desarrollo, están aprendiendo las técnicas de la GpRD y las buenas prácticas en la
práctica. La capacidad de proporcionar el sentido de experiencias diferentes mientras implementan la GpRD
resulta extremadamente valiosa. Estos casos ofrecen ejemplos de proyectos y programas de desarrollo que están
implementando las herramientas y las técnicas de la GpRD. No representan cómo hacer, sino que ayudan a hacer
conocer el alcance amplio y la aplicabilidad de administrar para resultados en el desarrollo. Los materiales de
apoyo adicionales para cada caso se pueden encontrar en el sitio Web del Libro de Consulta:
www.mfdr.com/Sourcebook/html.
“Una estrategia sin métrica es solamente un deseo, y las métricas que no están alineadas con la estrategia son una pérdida de tiempo”
- Emory Powell, Texas Instruments
11
Políticos con poder de decisión y personal directivo superior
II
Buenas prácticas emergentes en la
Gestión para resultados de desarrollo para
los políticos con poder de decisión
y el personal directivo superior
Los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior tienen mucho por ganar de la GpRD.
Primero, estos grupos establecen el programa para la gestión del sector público; impulsan el cambio cultural; y la
toma de decisiones orientada a resultados. El Banco Asiático de Desarrollo explica: “El rol del liderazgo es
esencial no sólo para determinar la dirección y aclarar sistemáticamente las funciones básicas y los objetivos de la
organización sino también para modelar el comportamiento y la actitud para apoyar la orientación a los
resultados”.1
Segundo, la GpRD ofrece beneficios directos a los políticos con poder de decisión como un “medio para
demostrar cómo están atendiendo las necesidades y las inquietudes de sus ciudadanos. De esta forma, puede
representar una herramienta potente para aumentar la credibilidad de las instituciones políticas con las
correspondientes ganancias políticas en algunas jurisdicciones”.2 La GpRD puede ayudar a los líderes
gubernamentales a conceptualizar y comunicar tanto lo que van a hacer y cómo van a hacerlo. La información
eficaz hace que los líderes rindan cuentas de lo que logran, apoya al buen gobierno y proporciona un proceso a
través del cual pueden asegurarse de que no se han salido del camino y alterar las cosas si es necesario.3
En la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de desarrollo, el documento sobre el
Liderazgo y la rendición de cuentas subrayó que: “Los líderes nacionales enfrentan algunos retos clave al adoptar
un programa de GpRD. La aplicación exitosa se basa en la capacidad para crear un liderazgo y una cultura de
gestión que está centrada en la consecución de resultados y no sólo en el cumplimiento, o en la implementación
de sistemas administrativos y operativos nuevos. Viéndolo desde un punto de vista sencillo, el “Sector Público”
es una cultura burocrática administrativa enfocada en la gestión y la medición de insumos, actividades y
resultados. Una cultura orientada a la consecución de resultados, sin embargo, pone el énfasis en el logro, el
monitoreo y la notificación de resultados. La primera requiere gerentes y líderes públicos que conozcan y
apliquen las leyes apropiadas, las jerarquías, los reglamentos y los procedimientos; la segunda requiere gerentes y
líderes que diagnostiquen los problemas, diseñen las soluciones, corran riesgos y desarrollen enfoques de
ejecución que se puedan adaptar. El liderazgo exitoso involucra una combinación apropiada de maneras nuevas y
viejas de operación para asegurar la rendición de cuentas administrativa eficaz combinada con la innovación
centrada en resultados y la movilización de recursos e interesados directos”.
Esta sección proporciona ejemplos de las buenas prácticas emergentes de políticos con poder de decisión y de
personal directivo superior en la gestión para resultados de desarrollo. Los casos destacan:
ƒ Por qué la GpRD es importante para los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior
ƒ Cómo los resultados se realimentan al proceso de toma de decisiones
Banco Asiático de Desarrollo. Una Introducción a la Gestión para Resultados, 2006.
Perrin, Bruce. Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments Around the World. Basado en la Mesa Redonda “Cambiando de
los productos hacia los resultados: Implicaciones para la gestión del sector público”, 15-16 de diciembre de 2004. Patrocinado por el Banco
Mundial y el Centro para el Negocio del Gobierno del IBM.
3 Tercera Mesa Redonda Internacional sobre Gestión para resultados de desarrollo. Documento temático: Leadership & Accountability: Creating
a Culture of Results (Liderazgo y Rendición de Cuentas. Creación de una Cultura de Resultados). 2007.
1
2
12
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
ƒ Cómo los objetivos y las estrategias de política general se traducen en un marco de resultados al nivel de
producto
Los casos ilustran ejemplos de liderazgo del mundo real –donde los políticos con poder de decisión y el personal
directivo superior ha demostrado un compromiso fuerte con la GpRD que ha conducido a un cambio sobre
cómo operan sus países, organizaciones e instituciones.
Por ejemplo, China está aplicando las herramientas de monitoreo y evaluación en la evaluación de su Undécimo
Plan Quinquenal Nacional para el Desarrollo Económico y Social. Con el uso de estas técnicas, los líderes chinos
están mostrando un nuevo compromiso e interés en dar seguimiento e informar sobre los resultados de sus
planes, preparando las condiciones para la rendición de cuentas y la transparencia.
De manera análoga, el Plan de Desarrollo Socioeconómico de Vietnam, que ha sido adoptado a los niveles más
altos del gobierno nacional y ahora se está implementando en las provincias más pobres y las regiones fuera de
las ciudades principales, usa el seguimiento y la evaluación para documentar y demostrar los resultados. Varios
trabajos analíticos de envergadura comisionados bajo el plan de desarrollo, tales como mejorar el régimen
comercial de Vietnam para la entrada en la Organización Mundial del Comercio (OMC), cumplieron una función
clave al aprovechar la energía e impulso del sector privado con el rigor de la planificación central sólida.
El compromiso político con la gestión para resultados de desarrollo se encuentra más allá de las poderosas
economías emergentes. A pesar de los retos de desarrollo extremadamente difíciles, Haití, a través de la sólida
voluntad política nacional e internacional, ha desarrollado un marco robusto de resultados para el Marco de
Cooperación Provisional del país.
El compromiso de los políticos con poder de decisión con los resultados no se limita al sector nacional. En
Miraflores, un municipio en las afueras de Lima, Perú, el alcalde usa la tecnología de resultados para tomar
decisiones importantes acerca de la seguridad de los ciudadanos.
Los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior están también administrando para resultados
a través de su colaboración con la sociedad civil. En Mozambique, los políticos con poder de decisión
reconocieron que el diálogo con la sociedad civil sobre los resultados en el desarrollo necesitaba fortalecimiento.
Se desarrolló un Observatorio de la Pobreza, coordinando el proceso de monitoreo y evaluación de todas las
actividades de reducción de la pobreza y permitiendo la consulta con la sociedad civil en los procesos de
desarrollo nacional.
El personal directivo superior y los políticos con poder de decisión son catalizadores importantes, cuando no
cruciales, al expresar su exigencia de información sobre resultados. Los casos en esta sección demuestran que
exigiendo información sobre los resultados, los políticos y los funcionarios de alto nivel promueven mejor
documentación, informes y difusión de la información sobre los resultados que son de importancia para los
ciudadanos, por lo tanto desencadenando un círculo virtuoso de rendición de cuentas y transparencia. Los
siguientes capítulos muestran que la aplicación eficaz de la GpRD también requiere el compromiso y la
participación de profesionales técnicos, la sociedad civil y el sector privado.
13
Vietnam
China: Hacia la planificación estratégica orientada
a la consecución de resultados
Mei Wang, (Economista Principal, Banco Mundial); Xu Lin, (Director General, Desarrollo Nacional y Comisión de Reforma,
República Popular China)
ƒ China ha logrado un crecimiento y progreso social espectaculares (el índice de recuento de la pobreza
descendió del 32 por ciento al ocho por ciento entre 1990 y 2006).
ƒ Sin embargo, los líderes enfrentan un conjunto de nuevos retos de desarrollo después de décadas de
crecimiento económico centrado en el PIB, incluido un aumento constante de desigualdad de ingresos.
ƒ En todos los niveles, las instancias de formación de política comprenden que es imperativo introducir la
participación, la transparencia y la rendición de cuentas en el trabajo del gobierno. Esto asegura la aplicación
eficaz del nuevo método orientado a la consecución de resultados en la planificación y la entrega de
desarrollo sostenible y más equitativo.
ƒ El Undécimo Plan Quinquenal Nacional contiene indicadores integrales de productos y resultados, que se
monitorean y evalúan cuidadosamente. La población está bien informada a través de los medios de
comunicación y las consultas públicas, que es un avance sin precedentes en China.
Introducción:
El logro económico de China en el último trimestre de un siglo (1978-2006)
es bien conocido. El PIB de China ha estado creciendo alrededor de diez por
ciento por año y su ingreso per cápita ha aumentado seis veces desde 1978.
Cerca de 500 millones de personas han salido de la pobreza al nivel de gasto
de un dólar al día (WDI, 2006). El índice del recuento de la pobreza (el
porcentaje de población que vive en hogares con ingresos por persona
debajo del umbral de pobreza) disminuyó del 32 por ciento al ocho por
ciento entre 1990 y 2006 (Gráfico 1).
35
Gráfico 1. Índice de recuento
de la pobreza
30
25
20
15
10
5
0
1990
2000
2003
Fuente: Banco Mundial, 2006
50
Gráfico 2. Índice Gini
45.3
41.1
40
30
20
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Fuente: Ravallion y Chen (2004) Banco Mundial, tomado de NBS
2003 Encuestas de hogares rurales/urbanos
1
Sin embargo, como el gobierno chino es muy consciente,
China ahora está enfrentando un conjunto de nuevos retos
de desarrollo después de décadas de crecimiento
económico centrado en el PIB. La desigualdad de ingresos
del país ha estado aumentando en forma sostenida, el
Índice de Gini está ahora por encima de 40 (Gráfico 2),1 y
la demanda de recursos naturales también ha causado
creciente inquietud sobre la sostenibilidad del desarrollo
económico de China. En 2004, el PIB de China
representaba sólo el cuatro por ciento del PIB mundial,
pero su proporción del uso mundial de energía era tres
veces más grande, y representaba el 28 por ciento del
consumo mundial de acero laminado y el 50 por ciento
de su uso de cemento (Stiglitz, 2005).
La línea superior aparece sin ajustes del costo espacial de las diferencias del costo de vida y la línea inferior aparece con ajustes.
14
2006
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
A finales de 2003, para abordar este nuevo y más difícil conjunto de retos, el gobierno chino decidió adoptar una
nueva estrategia de desarrollo: “el concepto científico del desarrollo.” Este plan requiere una estrategia integral,
coordinada y sostenible centrada a las personas para promover el desarrollo armonioso general de la economía, la
sociedad y su gente. Bajo este nuevo concepto, el país se centrará en lograr “cinco equilibrios”: equilibrios entre
el desarrollo rural y urbano, el desarrollo interior y costero, el desarrollo social y económico, el desarrollo de la
naturaleza y el hombre y el desarrollo nacional e internacional. En resumen, el país busca crecer de una manera
más sostenible y equitativa.
Este nuevo enfoque, que es más complejo que las estrategias anteriores centradas en el PIB, depende mucho más
en la eficiencia y la eficacia del gobierno. Los líderes nacionales comprendieron que es imperativo introducir la
participación, la transparencia y la rendición de cuentas en el trabajo del gobierno para asegurar la aplicación
eficaz del nuevo concepto de desarrollo y la entrega de desarrollo sostenible y más equitativo. En marzo de 2004,
por ejemplo, el Primer Ministro Wen Jiabao destacó que el país debe “acelerar la formación y el mejoramiento de
los sistemas para tomar decisiones colectivas sobre temas importantes, para solicitar las opiniones de los
expertos, para mantener al público informado y realizar audiencias públicas y para la rendición de cuentas en la
formulación de políticas”.2
Además, la crisis del SAR de 2003 aumentó la demanda de la transparencia de la información y la rendición de
cuentas dentro del gobierno. Dos funcionarios superiores fueron responsabilizados y despedidos por esconder
información de jurisdicción y por su incapacidad de mantener la pandemia bajo control. El Primer Ministro Wen
Jiabao desde entonces ha pedido reiteradamente a los departamentos del gobierno de diversos niveles que
establezcan sistemas de rendición de cuentas y emprendan actividades de monitoreo y evaluación (M&E) (Wen,
2004, 2005, 2006). En 2005 por ejemplo, el Primer Ministro Wen prometió “aumentar la transparencia del
trabajo del gobierno e promover la confianza popular en el gobierno …” y “… establecer un sistema científico
para evaluar el desempeño del gobierno y un sistema para evaluar integralmente el desarrollo económico y
social”.3
Aplicación:
El Plan Quinquenal Nacional para el Desarrollo Económico y Social (PQ) es un documento clave de estrategia
del gobierno chino, que fija las prioridades de desarrollo del país en el respectivo quinquenio. Desde el
establecimiento de la República Popular en 1949, China ha formulado e implementado diez PQ Nacionales y está
ahora implementando el Undécimo PQN (2006-2010).
Examen de mitad del período del Décimo Plan Quinquenal
Hasta 2003, China no monitoreó o evaluó las actividades conducidas como parte de los Planes Quinquenales. El
Departamento de Planificación Estratégica (DPE) de la Comisión de Desarrollo Nacional y Reforma (CDNR), el
organismo encargado de preparar los Planes, llevó a cabo un examen de mitad de período del Décimo PQ (20012005). El examen fue un ejercicio integral, incluyendo a cada provincia y Ministerio y recopiló las opiniones de
100 expertos y de 26 funcionarios del DPE a través de un cuestionario.
El informe examinó la implementación del Décimo PQ en nueve categorías, como las metas macroreglamentarias y temas del medio ambiente e identificó cinco problemas importantes, incluido el modelo
insalubre del crecimiento económico de China. Estos resultados dieron inicio a debates sobre la necesidad de
China de emplear un enfoque nuevo de desarrollo y contribuyó al nuevo concepto de desarrollo centrado en las
personas. Si bien el examen fue informal y de alcance experimental, el mismo representó un cambio significativo
2
3
"Informe anual sobre el Trabajo del Gobierno" presentado al Congreso Popular Nacional, marzo de 2004.
Ibíd., Informe de marzo de 2005.
15
Vietnam
en el modo de pensar de las instancias de formación de política chinas más altas. Por primera vez en la historia,
los líderes chinos examinaron y divulgaron tanto los aspectos exitosos como los negativos del PQ e incorporaron
los resultados y las recomendaciones del examen en el trabajo posterior.
Monitoreo y evaluación del Undécimo Plan Quinquenal
Habida cuenta del nuevo enfoque de desarrollo adoptado por el gobierno, el Undécimo PQ fue preparado con
un “concepto más científico de desarrollo” y “cinco equilibrios” como principios orientadores, para asegurar que
el crecimiento económico sea compatible con las limitaciones ambientales y de recursos naturales. Además, para
ampliar los beneficios del crecimiento más ampliamente con la mira en crear una sociedad armoniosa. El Plan fue
preparado con la participación de diversos niveles de representantes del gobierno, delegados del Congreso
Popular Nacional (CPN), expertos científicos y económicos así como ciudadanos chinos comunes. Ochenta
individuos fueron recompensados por sus sugerencias, incluido una niña migrante de 12 años de edad quién pidió
una indemnización por el trato injusto que recibió en la escuela. Se hicieron unas 34 revisiones al PQ en base a
las sugerencias de representantes del CPN y se agregaron contribuciones de alta calidad de los niveles de
ministerio y provincial.
La naturaleza integral del Undécimo PQ y la participación de la sociedad en la elaboración de la estrategia ha
obligado a la CNDR a emprender el monitoreo y la evaluación de forma seria y formal de las actividades descritas
en el Plan. Sobre la base del examen de mitad de período del Décimo PQ, la CNDR decidió desarrollar un marco
de M&E para el Undécimo PQ y a establecer una metodología de M&E e institucionalizar arreglos para los
Planes futuros. Para beneficiarse de la experiencia internacional en esta área, la CNDR comisionó un proyecto de
Fondo de Desarrollo Institucional del Banco Mundial para apoyar el esfuerzo.4 El nuevo marco de M&E
comprende dos componentes:
Primero, se introdujo una matriz de indicadores por primera vez en la elaboración del Undécimo PQ. Esta matriz
contiene 22 indicadores con información de base y metas. La introducción de este tipo de matriz fue un
mejoramiento considerable; en los Planes anteriores los indicadores estaban incluidos en el texto sin información
de base. Entre los 22 indicadores, ocho se definen como obligatorios (como la reducción de consumo de energía
por unidad de PIB, total de tierras cultivadas mantenidas y reducción del volumen de emisiones contaminantes
principales), que el gobierno está abiertamente comprometido a cumplir. El gobierno ha acordado intentar crear
un ambiente favorable para ayudar a alcanzar los puntos de referencia previstos de los otros 14 indicadores; sin
embargo, el alcanzar las metas identificadas dependerá principalmente de las fuerzas del mercado. Los 22
indicadores están agrupados en cuatro categorías: crecimiento económico; estructura económica; población,
recursos y el ambiente; y servicios públicos y calidad de vida. Seis indicadores se centran en el crecimiento y la
estructura económica y 16 indicadores están focalizados en el ambiente, los recursos y desarrollo social. Los
responsables de la política se han comprometido a llevar a cabo una evaluación de mitad de período del Plan, a
ser examinado por el Comité Permanente del CPN.
Segundo, la CNDR ha comenzado a establecer un Marco general de M&E para el Undécimo Plan, que es
compatible con la matriz de 22 indicadores, pero de alcance más amplio con diferentes matrices de indicador de
insumos y productos. El marco se usará en la evaluación de mitad de período del Undécimo Plan a mediados de
2008.
El desarrollo del Marco de M&E siguió un modelo reconocido internacionalmente de “Diez Pasos” (Jusek y Rist,
2004) y fue creado conjuntamente por un equipo de expertos internacionales y nacionales. Entre otras
4
Ver "China: Monitoreo y evaluación del progreso del desarrollo", junio de 2004. TF No. 053678.
16
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
actividades, el equipo examinó las experiencias internacionales de la OCDE y de diversos países en desarrollo y
convocó sesiones consultivas con expertos internacionales y nacionales. El modelo se basa en una secuencia de
diez pasos o actividades que se consideran fundamentales para establecer un marco de M&E orientado a la
consecución de resultados. Por ejemplo, la evaluación de la preparación, enunciada por el primer paso del
modelo, reveló que un ambiente político favorable y un campeón bien colocado, el DPE de la CNDR, son
factores que repercuten positivamente en el esfuerzo de M&E chino. Sin embargo, el sistema estadístico
deficiente actual de China, el conocimiento y la capacidad débil de M&E y la desarticulación entre la planificación
y la presupuestación constituyen cuellos de botella. El análisis del equipo recomendó que China no debe apurarse
en el desarrollo de un sistema de M&E técnicamente integral. Un marco de M&E básico, operable, que puede
fortalecerse con el transcurso del tiempo mientras se mejoran los factores limitadores, debe ser la prioridad.
Cuadro 1. Ilustración de los indicadores de producto/resultado del Marco de M&E del Undécimo PQ de China
Cinco
equilibrios
Metas
Promover la
urbanización
Equilibrio
urbano y
rural
Reducir la brecha
de ingresos
urbana/rural
Indicadores de
producto/resultado
Punto de
Comparación
de 2005
43%
Metas/Puntos de
Referencia de 2010
Fuente de
datos
47%
12.600.000
45.000.000
Censo de
población; 1%
Encuesta
muestral de
población
Encuesta de
Hogares
Rurales y
Censo Agrícola
3,22
asd
6,2
asd
Proporción de
Urbanización
Cantidad de
trabajadores
migrantes
convertidos en
residentes urbanos
Tasa de
crecimiento de
ingresos rurales per
cápita
Encuesta de
hogares rurales
y urbanos
Encuesta de
Hogares
Rurales
Regularidad de
recopilación de
datos
Cada 5 años
EHR:
anual;
CA: cada 10
años
Anual
Anual
Fuente: Una Matriz de Monitoreo y Evaluación para los Planes Quinquenales de China. Informe del Proyecto IDF (Borrador), octubre 2005.
El cuadro 1 presenta un ejemplo de la matriz de indicadores de producto/resultado. Se seleccionó un conjunto
de metas para cada uno de los “Cinco Equilibrios” y a su vez, se estableció un conjunto de indicadores para cada
una de las metas. Se seleccionaron casi 70 indicadores candidatos y los indicadores finales se elegirán sobre la
base de factores como la idoneidad técnica, la disponibilidad de información estadística y los organismos
responsables. Las metas/puntos de referencia pertinente a nivel de ministerios y la consulta con expertos
influirán el proceso de selección para las metas/puntos de referencia de 2010.
Cuadro 2. Ilustración de los indicadores de Insumos del Marco de M&E del Undécimo PQ de China
Cinco
equilibrios
Equilibrio
urbano y
rural
Metas
Promover la
urbanización
Reducir la
brecha de
ingresos
urbana/rural
Indicadores de Insumos
Políticas y
reglamentos del
Gobierno
Por ejemplo, permitir
la matrícula de los
hijos de trabajadores
migrantes en las
escuelas
Por ejemplo, eliminar
el honorario
educativo obligatorio
en zonas rurales
Gastos del Gobierno
Por ejemplo,
composición y
distribución del gasto
del gobierno central
Por ejemplo,
transferencias de
pagos del gobierno
central para cubrir los
costos obligatorios
educativos en zonas
rurales
Asignación
de recursos
humanos
Cuota de
personal
Cuota de
personal
Punto de
Comparación
de 2005
06/07/08/09/10
asd
asd
asd
asd
Fuente: Una Matriz de Monitoreo y Evaluación para los Planes Quinquenales de China. Informe del Proyecto IDF (Borrador), octubre 2005.
17
Vietnam
El cuadro 2 presenta una ilustración de la matriz de indicadores de insumos. Para el equilibrio urbano y rural, por
ejemplo, se identificaron dos metas y se eligieron tres conjuntos de indicadores de insumos para cada meta
(políticas y reglamentos del gobierno, gastos públicos y asignaciones de recursos humanos). Esta nueva matriz
ayudará a los líderes a comprender mejor la lógica detrás de los éxitos y los fracasos del PQ. También procura
aumentar la conciencia del gobierno sobre la importante relación entre la planificación y la presupuestación. La
información para el PQ 2006-2010 se recopilará usando los datos del punto de comparación de 2005, que el
gobierno actualmente está en el proceso de identificar.
Solución de problemas: Medidas introducidas para asegurar la implementación
La transición descrita por el Undécimo PQ del crecimiento centrado en el PIB a un enfoque de desarrollo más
equilibrado es una tarea de enormes proporciones para China. Un reto importante para la implementación es
cómo asegurar que los diferentes organismos públicos, especialmente los gobiernos locales, actuarán
correctamente. Para afrontar el desafío, el gobierno central está centrándose en los indicadores obligatorios y ha
introducido una serie de medidas para ofrecer incentivos para la implementación.5
Primero, el Consejo del Estado ha asignado la
responsabilidad
a
las
dependencias
y
departamentos gubernamentales para cada uno de
los ocho indicadores. Por ejemplo, la CNDR es
responsable de la reducción general del consumo
de energía por unidad del PIB y la Administración
de Protección del Ambiente del Estado está a
cargo de la reducción general del volumen total de
emisiones contaminantes principales.
Cuadro 3. Ilustración de la Asignación Provincial:
Reducción del Consumo Energético por Unidad del PIB
Región
Punto de Comp. 2005
Meta 2010
% de
Reducción
Todo el país
Ton. de carbón/
1,000 Yuan
12.2
Ton. de carbón/1,000
Yuan
20%
9.8
Beijing
8
6.4
20%
Jilin
16.5
11.6
30%
Fujian
9.4
7.9
16%
Gansu
22.6
18.1
20%
Fuente: Ver pie de página 3.
Segundo, las metas para la reducción del consumo de energía por unidad del PIB y la reducción del volumen total
de emisiones contaminantes principales se han dividido y asignado a las 27 provincias y cuatro municipios de
nivel provincial (ver ilustración en los cuadros 3 y 4)6 basado en criterios tales como nivel de desarrollo
económico, estructura de industria y consumo total de energía. Estas metas han sido adicionalmente divididas y
asignadas a los niveles inferiores del gobierno y las metas ayudan a rastrear los gastos de las empresas prioritarias.
Cuadro 4. Ilustración de Asignaciones Provinciales: Reducción del Volumen de
Emisiones de COD y SO2
Unidad: 1,000 ton.
Región
Meta 2010
Volumen de Emisiones 2005
% de Reducción
COD
SO2
COD
SO2
COD
SO2
Todo el país
14142
25494
12639
22467
10.6%
11.9%
Beijing
116
191
99
152
14.7%
20.4%
Jilin
407
382
365
364
10.3%
4.7%
Fujian
394
461
375
424
4.8%
8.0%
Gansu
182
563
168
563
7.7%
0.0%
Fuente: Ver pie de página 3.
Tercero, se ha establecido un
sistema de información pública para
la proporción de tierra cultivada, la
reducción del consumo de energía
por unidad del PIB y la reducción
del volumen total de emisiones
contaminantes principales—los tres
indicadores
obligatorios
más
importantes para el gobierno. La
información de monitoreo sobre
estos indicadores, de toda la nación
y para cada provincia se dará a conocer anualmente.
5 Aviso sobre la ejecución de los objetivos principales del Undécimo Plan Quinquenal para el desarrollo nacional económico y social de la
República Popular China y asignaciones de tareas por el Consejo del Estado. Documento 2006, No. 29.
6 La asignación para el total de tierra cultivada se está tratando entre los ministerios pertinentes y las provincias respectivas.
18
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Cuarto, el gobierno central solicitó el Ministerio de Personal que incorporara todos los indicadores obligatorios
en el sistema de evaluación del desempeño para las provincias y los ministerios y requirió que los funcionarios
principales de todas las provincias usen los tres indicadores obligatorios más importantes.
Resultados:
La introducción de los indicadores de producto/resultado con metas y medidas de implementación adoptadas
por el gobierno central ha ayudado a fortalecer la rendición de cuentas y a mejorar la transparencia del trabajo del
gobierno. Ya se ha publicado la información de monitoreo sobre el consumo de energía por unidad del PIB y el
volumen total de emisiones de COD y SO2 durante los seis primeros meses del Undécimo PQ: ninguno de los
niveles ha disminuido como se delinea en el Plan, más bien las cantidades han aumentado debido al crecimiento
económico. Tal nivel de transparencia en la puesta en práctica del Plan históricamente no tiene precedente en
China. La publicidad ha estimulado el debate abierto entre las instancias de formación de política, los expertos y
los medios masivos sobre las causas de los fracasos iniciales y las medidas necesarias para seguir adelante. Los
gobiernos provinciales, guiados por las señales y los incentivos del gobierno central, también han comenzado a
tomar medidas concretas, integrales para asegurar la implementación. El recuadro 1 presenta un conjunto
pequeño de las medidas generales introducidas por la Provincia de Zhejiang para el ahorro de energía y la
protección ambiental. La provincia también ha desarrollado un conjunto nuevo de criterios de desempeño (en
una encuesta de opinión pública) para evaluar a los funcionarios superiores, que incluye preguntas sobre el
ambiente, la energía y el apoyo a los pobres.
Recuadro 1. Provincia de Zhejiang: Ejemplo de medidas tomadas para asegurar el progreso en el
ahorro de energía y la protección del ambiente
Se eligieron cien empresas para experimentar los indicadores nuevos para la producción limpia, el ahorro de
energía y de materias primas y la utilización integral de los residuos sólidos. Se estableció un sistema de
información estadística para monitorear el uso de energía, materias primas, agua y la omisión de
contaminantes principales de estas 100 empresas. Para 2007, la tasa de reutilización de agua por estas
empresas debe alcanzar el 65% y el 90% de residuos sólidos. El sistema vigilará los esfuerzos de las
empresas para transformar los parques industriales existentes a través de la transformación ecológica como
el uso integral de los recursos, el aprovechamiento conjunto de la tierra, el tratamiento de desechos
concentrado y la compartición de la electricidad. Para 2007, deben haberse establecido diez parques
industriales ecológicos demostrativos. En esos parques, más del 70% de las empresas deben pasar el
examen de producción limpia o ser aceptadas por el sistema de gestión ambiental ISO14000. La tasa de
tratamiento de aguas residuales debe alcanzar el 80%. Las empresas también serán clasificadas por su
capacidad para establecer un grupo de arquitecturas y comunidades verdes. Para 2007, el 50% de edificios
comerciales nuevos deben cumplir con la norma para el ahorro de energía, como el uso de paredes que
ahorran energía, ventanas, sistemas de calefacción y aire acondicionado y utilizar energía solar. Las
comunidades verdes deben establecer establecimientos para ayudar a utilizar integralmente las aguas
residuales tratadas y el de lluvia y fluvial y para reciclar la basura. Además, las empresas de energía pesada
y las de consumo de agua serán estrechamente monitoreadas y se esperará la transformación técnica. Cada
trimestre las dependencias gubernamentales responsables informarán sobre el progreso a los funcionarios
provinciales en sus áreas respectivas.
Conclusiones:
China está preparada para afrontar los retos del desarrollo resultante de su espectacular crecimiento económico a
lo largo de tres décadas y seguir adelante hacia la planificación estratégica orientada a la consecución de
resultados. Con la meta general de buscar un enfoque de desarrollo equilibrado y sostenible, por primera vez en
19
Vietnam
la historia, China ha introducido indicadores de resultados obligatorios con metas en su nuevo Undécimo Plan
Quinquenal y ha adoptado medidas institucionales sistemáticas y transparentes para implementar el Plan. Estos
esfuerzos han traído un nivel sin precedentes de la transparencia a la implementación del PQ de China, que está
dando lugar a la transformación institucional y de políticas del país. China está también trabajando para crear su
primer marco general de M&E del PQ y usará el marco para conducir una evaluación a mitad del período del
Undécimo Plan. El marco de M&E, incluyendo indicadores de insumo y de producto, permitirá tanto el
monitoreo del progreso de la puesta en práctica del Plan y el análisis de las causas potenciales de éxito y/o
fracaso.
La experiencia internacional sugiere que el M&E orientado a la consecución de resultados es una herramienta
potente para asegurar la eficacia de las políticas de desarrollo de un país y la entrega de resultados tangibles por
parte del gobierno. Sin embargo, el desarrollo y la implementación del marco son procesos difíciles y
prolongados. Los esfuerzos recientes de M&E nacionales de China ilustra cómo un país grande con poca
experiencia de M&E puede establecer un sistema de planificación estratégica orientado a la consecución de
resultados basado en mayor transparencia y la rendición de cuentas.
20
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Vietnam: Diseño e implementación de la planificación y el monitoreo
orientados a la consecución de resultados7
Carolyn Turk y Robar Swinkels (Economistas Principales de Pobrezas, Banco Mundial, Hanoi)
y Quang Hong Doan (Economista Principal, Banco Mundial, Hanoi)
ƒ El progreso económico y social de Vietnam resalta entre los países de Asia Oriental. La tasa de pobreza ha
caído de 58 por ciento en 1993 a menos de 20 por ciento en 2004.
ƒ El país está pasando por una transformación de gran alcance de una economía planificada hacia el interior a
una economía globalizada, basada en el mercado e integral.
ƒ La transición de un enfoque de control central hacia un plan de desarrollo económico basado más en el
mercado dio lugar a una realización creciente dentro del Gobierno de Vietnam de la necesidad de cambiar de
la planificación orientada a metas de producción hacia la planificación para lograr resultados sociales.
ƒ El debate en el Gobierno y la Asamblea Nacional ha cambiado de un único énfasis sobre el ‘ritmo’ del
crecimiento a un debate más amplio sobre la ‘calidad’ del crecimiento. Este cambio refleja la idea que el
lograr el crecimiento económico y el desarrollo de infraestructura no son fines en sí mismos, sino que deben
traducirse en mejores vidas para la gente.
ƒ El próximo paso fundamental es monitorear el progreso hacia los resultados deseados, usando un claro y
eficaz sistema de M&E nacional.
Introducción:
Desde 2001, los procesos de planificación nacionales han experimentado considerables reformas.
Tradicionalmente, los proyectos de planes eran secretos, y los debates durante el proceso de redacción en gran
parte se daban sólo dentro del gobierno. Sólo se usaban datos de los sistemas de notificación del gobierno para
asegurar la dirección estratégica o para informar sobre el progreso pasado. Los últimos cinco años han visto un
cambio hacia un nuevo método de planificación que se basa en consultas con una gama amplia de interesados
directos y usa datos de encuestas independientes sobre la pobreza y otros resultados sociales.8 Este nuevo
enfoque ha ayudado al gobierno a desarrollar un enfoque claro en los resultados en la planificación y el
monitoreo del desarrollo a mediano plazo. Esta transformación no ocurrió de la noche a la mañana. Fue el
resultado de un período largo de colaboración del gobierno, los donantes y las organizaciones sin fines de lucro
(ONG) (la mayoría de la administración de donantes ha sido en el país). El proceso involucró pasos graduales
apoyado por los recursos de donantes receptivos y flexibles, en lugar de un único paquete de reformas radicales.
Hay dos dimensiones principales a las reformas analizadas en este caso: la introducción de procesos de
planificación sobre la base de evidencias, usando consultas y datos de alta calidad y la introducción de los
principios aceptados a nivel mundial de M&E.
Aplicación:
Vietnam depende tradicionalmente de los Planes Quinquenales de Desarrollo Socioeconómico (PQDSE) para
elaborar sus estrategias de desarrollo a mediano plazo, plantear metas de desarrollo e identificar políticas para
lograr estas metas. Hasta la producción más reciente del PQDSE 2006-2010, la redacción del Plan se caracterizó
por la participación limitada de interesados directos fuera del gobierno. El proceso de planificación en sí estaba
limitado a los funcionarios del Gobierno y los borradores de los documentos eran confidenciales. Los planes
Este caso aprovecha el caso "Vietnam: Una estrategia integral para el crecimiento y la reducción de la pobreza", Primera edición del Libro
de Consulta de GpRD, página 44.
8 Ver la evolución de la planificación y el monitoreo orientados a la consecución de resultados en el Informe de desarrollo de Vietnam 2007.
7
21
Vietnam
contenían demasiadas metas para la inversión y la producción de productos industriales y productos básicos
agrícolas, con poco énfasis en los resultados.
El punto decisivo en el cambio hacia un enfoque de GpRD involucró una reforma sustancial de planificación,
específicamente la preparación y la implementación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y el
Crecimiento Integral (ERPCI). La intención del Gobierno de preparar una estrategia integral para reducir la
pobreza fue inicialmente anunciada en diciembre de 1999 en la reunión del Grupo Consultivo (GC) con los
donantes. Los donantes, alentados por iniciativas más institucionalizadas para introducir los documentos de
estrategia para la reducción de la pobreza (DERP), se emprendieron un largo período de apoyo para reformar los
procesos de planificación de Vietnam. El primer documento de estrategia para la reducción de la pobreza de
Vietnam (DERP) se redactó en Vietnamita por funcionarios y consultores locales, pero el proceso incluyó
muchas interacciones con donantes y ONG. Esta colaboración impulsó varias innovaciones en el método de la
planificación como un proceso consultivo apuntado hacia la introducción de una orientación hacia resultados en
la estrategia. Como parte del proceso de la ERPCI, el Gobierno emprendió una ronda intensiva de consultas con
las comunidades pobres que proporcionó retroalimentación sobre el borrador del plan – fue la primera vez que
un ejercicio como este había sido parte de un proceso de planificación del gobierno. El Gobierno también
solicitó apoyo para fortalecer su capacidad para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El
trabajo colaborativo en algunas áreas temáticas proporcionaron la base analítica para localizar los ODM en un
conjunto de Objetivos de Desarrollos de Vietnam (ODV). Estos objetivos y las metas correspondientes
formaron la espina dorsal del ERPCI y su marco de monitoreo, asegurando un énfasis en los resultados y
sirviendo como un punto de referencia para las directrices de planificación. La ERPCI representó el primer
esfuerzo en serio para cambiar de una plantificación operativa concentrada en los insumos, hacia planes
orientados a la consecución de resultados formulados en un proceso participativo.
La ERPCI fue programada para su implementación en 24 provincias en Vietnam. El proceso de prueba recibió el
apoyo decidido de los donantes y las ONG. La retroalimentación de los funcionarios provinciales brindó pruebas
sólidas de la relevancia, factibilidad y superioridad del nuevo enfoque de planificación. La puesta en marcha de la
ERPCI condujo a cambios en los reglamentos vinculados al nuevo PQDSE 2006-2010. Estos incluyen la
Directiva del Primer Ministro 33, instruyendo a los ministerios y a las provincias acerca de cómo preparar el
PQDSE 2006-2010 y las directrices posteriores expedidas por el Ministerio de Planeamiento e Inversión que
condujo a consultas generalizadas con personas ajenas al gobierno y se centró al logro de resultados sociales
como se indica en los ODV. El impulso adicional hacia un enfoque orientado a la consecución de resultados ha
venido de las reformas de la administración pública, mayor participación de personas fuera de las estructuras
tradicionales en los procesos de formulación de políticas, la revisión de la ley del presupuesto (2002) que requiere
mayor transparencia en la información del presupuesto y el uso de Marcos de Gasto a Mediano Plazo
experimentales (MGMP). El PQDSE fue aprobado por la Asamblea Nacional en junio de 2006.
La introducción de un enfoque en los resultados en el PQDSE 2006-2010 incluyó:
El fortalecimiento de la base de la evidencia – Si bien los PQDSE anteriores eran estrictamente
confidenciales, las consultas participativas sobre el proyecto de PQDSE 2006-2010 involucraron a los interesados
directos de dentro y fuera del Gobierno, tanto a los niveles nacionales y subnacionales. Las consultas incluyeron
talleres con funcionarios de las dependencias Gubernamentales locales, el sector privado nacional, las
asociaciones locales, las ONG internacionales, las ONG locales, los socios para el desarrollo y los investigadores.
Se solicitaron los puntos de vista de las mujeres, de las comunidades y de los funcionarios locales mediante
investigaciones intensivas al nivel de la comunidad. A petición del MPI, las ONG locales e internacionales
facilitaron algunas de las consultas. El MPI colaboró con estos socios para desarrollar un marco común de
consulta basado en el borrador del PQDSE y la experiencia de las ONG en las comunidades pobres. La
22
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
retroalimentación de comunidades pobres en los ejercicios de investigación participativa en 17 sitios en todo el
país reveló que las consultas lograron un cambio real en el contenido y la relevancia del Plan.
Al reconocer los puntos débiles de los procesos de presentación de informes internos, los planificadores
concluyeron que necesitaban datos independientes y fidedignos sobre la pobreza y otros resultados sociales para
la planificación. El PQDSE 2006-2010 incluye trabajo de diagnóstico respecto a los retos clave. Además de los
datos tradicionales y a veces poco fiables sobre la pobreza y otros resultados sociales recogidos a través de
mecanismos de notificación de los ministerios sectoriales, los planificadores han usado datos de gran calidad de la
encuesta producidos por la Oficina General de Estadística (OGE)—el producto de diez años de trabajo
colaborativo entre donantes y la OGE para implantar encuestas de alta calidad del nivel de vida—para describir
los retos de reducir la pobreza. Los institutos de investigación también produjeron estudios usando datos de la
OGE a petición del MPI.
Concentración en los resultados – la transición de un enfoque de control central hacia un plan de desarrollo
económico basado más en el mercado dio lugar a una realización creciente dentro del Gobierno de la necesidad
de cambiar de la planificación orientada a metas de producción hacia la planificación para lograr resultados
sociales. Esta transición en parte se debió al trabajo en los ODV; las directrices para preparar el PQDSE requirió
que los ODV fueran centrales al PQDSE para asegurar una orientación fuerte a los resultados. En consecuencia,
el PQDSE 2006-2010 es mucho más equilibrado entre el crecimiento económico y los objetivos de desarrollo
social.
Algunas iniciativas para la innovación se originaron en los ministerios sectoriales. Por ejemplo, cuando el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) comenzó a preparar su nuevo plan sectorial quinquenal en
2005, se basó en su experiencia anterior con el proceso de la ERPCI. Bajo el liderazgo del Ministro de MADR,
los donantes colaboraron intensivamente con el personal del MADR y produjeron marcos lógicos y los marcos
de monitoreo orientado a la consecución de resultados para su plan quinquenal. Los resultados fueron
presentados en seminarios que generaron gran interés de parte de otros ministerios. Más tarde en 2005, el MPI
vinculó el proyecto de PQDSE 2006-2010 a un marco de monitoreo orientado a la consecución de resultados y
solicitó ayuda y capacitación de los donantes para esta tarea. Los donantes respondieron conjuntamente,
haciendo considerables aportes en este proceso.
Solución de problemas: Retos y soluciones
Los planes del Gobierno anteriores consistían de largas listas de metas generales, con poca estructura que
mostrara cómo las metas generales se traducían en grupos de objetivos específicos. Si bien se usaban muchos
indicadores, a menudo éstos no estaban vinculados a ninguno de los objetivos del plan. Como solución, el nuevo
marco de monitoreo rompe con esta tradición y vincula las principales metas generales a un conjunto de
objetivos claros y específicos. Cada uno de estos objetivos está vinculado a un insumo/una actividad, indicadores
de productos y resultados. Como tal, presenta una ‘cadena de resultados’ (Cuadro 1), proporcionando una base
sólida para monitorear los resultados del PQDSE 2006-2010. El marco de monitoreo abarca cuatro pilares de
desarrollo: crecimiento económico, progreso social, medio ambiente y gobernanza.
23
Vietnam
Cuadro 1: Ejemplo de una cadena de resultados para uno de los objetivos del PQDSE
Cambios bajo el control del Gobierno
Cambios fuera del control del
Gobierno
Objetivo
Actividad/insumo
Producto
Resultado/impacto
2.2.2 Asegurar el
acceso a los
servicios de
atención de salud
para todos
Universalizar la
cobertura del
seguro de salud
Proporción de
personas con
seguro de salud;
proporción de
pobres y casi pobres
con seguro de salud
gratuito
Proporción de personas que reportan
satisfacción con el servicio obtenido
con el seguro de salud, por grupo
étnico y quintil
Fuente: Marco de monitoreo del PQDSE 2006-2010
La falta de incentivos y de capacidad fueron dos de los retos más importantes al aplicar el nuevo método del
proceso de planificación del PQDSE. Los planificadores en los departamentos sectoriales y las provincias no
estaban seguros acerca de cuán lejos podían ir en reorientar sus planes sin poner en peligro las perspectivas de la
aprobación del plan y estaban preocupados de que la presentación de planes que eran radicalmente diferentes a
los formatos anteriores daría lugar a menos financiamiento. En un sistema en el cual los planificadores están
acostumbrados a seguir las instrucciones de planificación expedidas por las autoridades de nivel más alto, el
compromiso no ambiguo, de nivel central de reformar los procesos de planificación y las estructuras de
incentivos es extremadamente importante. Para recalcar la determinación del Gobierno de adoptar un enfoque
orientado a la consecución de resultados en el PQDSE 2006-2010, el Primer Ministro expidió la Directiva 33 y el
Ministro del MPI publicó la Circular de seguimiento 7681. Estas ordenanzas explícitamente exigían que los
planificadores se centrasen en la orientación a resultados del ERPCI incorporando los ODV como componentes
centrales del PQDSE. Al desarrollar el marco de monitoreo, el MPI usó principios y conceptos de M&E
internacionalmente aceptados para producir un marco de resultados que va más allá de los ODV.
La adopción de una fuerte concentración en los resultados exigió aptitudes no utilizadas en el pasado en los
planes orientados a insumos. Parte de la solución fue intensificar los programas de capacitación ofrecidos a los
funcionarios en planificación participativa orientada a la consecución de resultados, el diseño de sistemas de
M&E, y la información. La ERPCI incluyó varios cursos de capacitación para el personal del MPI, otros
ministerios sectoriales y el personal en las provincias participantes en el proceso de implementación
(complementado mediante sesiones de capacitación fuera de la capital en M&E orientado a la consecución de
resultados para planificadores de diversos niveles). Los participantes fueron capacitados sobre cómo mejorar la
estructura de los planes, definir objetivos claros y vincular estos objetivos a los indicadores. Se elaboró un manual
de planificación para proporcionar orientación básica sobre la aplicación de los principios clave en el método
orientado a la consecución de resultados en la planificación. Fue importante la colaboración con actores fuera del
gobierno para introducir formas participativas de capacitación y para transferir nuevas aptitudes a los oficiales del
gobierno. La colaboración intensiva con las ONG proporcionó pericia específica para organizar las consultas con
las comunidades. El MPI trabajó al lado de las ONG en el diseño del marco de investigación para las consultas,
ejecutando el trabajo sobre el terreno y analizando los resultados.
Resultados:
Cambios en el modo de pensar – En los últimos años, el debate en el Gobierno y en la Asamblea Nacional se ha
alejado de un único énfasis sobre la ‘cantidad’ de crecimiento a un debate más amplio sobre la ‘calidad’ del
crecimiento. Este cambio refleja la idea de que el logro del crecimiento económico y el desarrollo de
infraestructura no son fines en sí mismos, sino que deben traducirse en mejores vidas para la gente.
24
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Cambios en el contenido del PQDSE – La evidencia usada para apoyar la dirección estratégica del PQDSE ha
entregado mejoras importantes en su alcance y contenido. Las consultas jugaron un papel importante en la
configuración del PQDSE 2006-2010 final. La influencia en el documento final va desde la ampliación de algunas
secciones (género y niños) a cambios estructurales en énfasis (integración de temas de pobreza más allá de los
programas focalizados), hasta cambios en el lenguaje del texto (especialmente con respecto a actividades
anteriormente descritas como ‘males sociales’). OXFAM reconoció el rol de las consultas comunitarias en
mejorar la calidad del PQDSE (Banco Mundial, 2006).
El uso de datos cuantitativos y cualitativos de alta calidad en el análisis ha alentado al PQDSE a reconocer a
ciertos grupos marginados que no se han beneficiado del crecimiento económico del país. Los análisis anteriores
se habían limitado a datos oficiales y eran menos eficaces en describir las privaciones de grupos como las
minorías étnicas, las personas con discapacidades y los migrantes rurales-urbanos que enfrentan dificultades en
obtener acceso a los servicios sociales y administrativos por razones de su estado de registro. Como resultado,
hay un enfoque uniforme en todo el PQDSE para reducir la pobreza al incluir a los más pobres en los planes de
crecimiento económico y en asistir a los grupos desfavorecidos mediante la entrega de servicios públicos
establecidos.
Cambios en los enfoques de M&E – El marco de M&E orientado a la consecución de resultados está
estructurado alrededor de los cuatro pilares del PQDSE y tiene puntos fuertes importantes. Primero, el marco
incluye un pilar sustancial para medir el progreso en la promoción del buen gobierno. Este desarrollo representa
un progreso importante, ya que las tentativas anteriores para medir sistemáticamente los resultados de las
reformas de gobernanza fueron débiles. Aunque se habían incluido algunos indicadores de gobernanza en el
marco anterior como el monitoreo de la promoción de la democracia local, el progreso se medía normalmente a
través de la auto-notificación de las comunas y por consiguiente carecía de comprobación independiente. El pilar
de gobernanza compromete al Gobierno a medir el progreso en la mejora de la transparencia y la participación, el
fortalecimiento de la descentralización y la administración de recursos públicos. El MPI mostró un fuerte
compromiso político con el desarrollo de un marco de monitoreo para el PQDSE 2006-2010 que aplica
principios válidos de M&E orientado a la consecución de resultados. Gran parte de la información deberá
proporcionarse o comprobarse a través de encuestas independientes, un cambio de la modalidad anterior de
depender en los sistemas administrativos para la medición y notificación de resultados.
Los donantes que apoyaron el V Crédito de Apoyo para la Reducción de la Pobreza (CARP) (la Comunidad
Europea, Australia, Dinamarca, Países Bajos e Irlanda) han subrayado la importancia de un enfoque armonizado
y bien coordinado. Este enfoque conjunto ha ayudado a afilar el énfasis en el M&E, dado que la medición de los
resultados y el impacto de los programas de desarrollo es una prioridad tanto de los donantes como del
Gobierno. El marco de resultados del CARP V consiste de Objetivos de Desarrollo del Programa (ODP) claros e
indicadores integrales de resultados. Las medidas de política cubren lo siguiente:
(i) Completar la transición a una economía de mercado mediante acciones para mejorar la integración comercial,
fortalecer la base de patrimonio neto/capital base de las Empresas Estatales, acelerar la reforma bancaria y
mejorar el clima de inversiones; (ii) asegurar la inclusión social y el desarrollo sostenible mediante acciones para
mejorar el financiamiento de la atención de salud para los pobres, la calidad de la educación para grupos
desfavorecidos y la protección del ambiente; y (iii) construcción de la gobernanza moderna mediante la adopción
de un proceso de planificación focalizado en los resultados en el desarrollo, fortaleciendo la transparencia y la
administración de los fondos públicos, la simplificación de procedimientos para obtener servicios públicos y la
lucha contra la corrupción. Se usan más de cincuenta indicadores para seguir el progreso real. El progreso es
25
Vietnam
satisfactorio o sumamente satisfactorio en todas las áreas salvo por la reforma de empresas estatales, que también
muestra cierta mejora.
Conclusiones:
1.
Si bien el PQDSE ha sido elogiado por su proceso abierto, mejor contenido y énfasis en los resultados
deseados, esta no ha sido una transformación rápida. Los procesos de planificación nacionales establecidos
han estado evolucionando desde 2000. Además de la voluntad política de las esferas gubernamentales más
altas, se ha necesitado de un paso provisional de un plan “paralelo” y del apoyo sostenido, flexible de
donantes administrado en el país para cambiar lentamente de un proceso de planificación cerrado orientado
a describir las metas de insumos-productos a un plan ampliamente consultado que se centra en los
resultados. Quedan aún retos por sortear en varios niveles, incluyendo la mejora de los nexos entre los
Planes y los presupuestos para proporcionar una determinación más detallada de los costos y una mejor
correspondencia entre los objetivos y los insumos. Esto requiere la cooperación eficaz entre el MPI, el
Ministerio de Finanzas (MdF) y otros Ministerios y organismos responsables de la implementación del
PQDSE. Las reformas de la planificación necesitan abarcar los niveles provinciales y subnacionales e incluir
los cambios institucionales para fortalecer la planificación espacial.
2.
Es fundamental continuar los esfuerzos para mejorar la rendición de cuentas. La corrupción representa uno
de los riesgos más significativos al crecimiento y a la reducción sostenida de la pobreza durante el período
del Plan. El Gobierno es plenamente consciente de la amenaza que la corrupción plantea al logro de los
resultados del Plan y está altamente comprometido a luchar contra la misma. En 2006, el Gobierno aprobó
una ley anticorrupción (que otorga un rol a los medios masivos y a la sociedad civil para asegurar la
integridad de los funcionarios del gobierno) y estableció un comité directivo de alto nivel para supervisar la
implementación de la estrategia anticorrupción. El Gobierno está planeando ratificar el convenio
internacional contra la corrupción a principios de 2007. Se han investigado tres casos destacados de
corrupción en gran escala y los autores han sido enjuiciados. Sin embargo, una descentralización mayor en la
asignación y en el uso de recursos públicos está potencialmente asociado con un ascenso probable en la
corrupción a menos que la descentralización esté acompañada de mayores mejoras en la planificación y en la
administración de los recursos públicos, incluyendo una mejor selección y evaluación de la inversión pública
y un sistema eficaz de M&E orientado a la consecución de resultados.
3.
El monitoreo orientado a la consecución de resultados es un nuevo concepto en Vietnam. El uso de
resultados para el monitoreo del progreso puede conducir a la confusión ya que funcionarios del gobierno
no siempre comprenden por qué necesitan medir cosas que están fuera del control del gobierno. Además, el
uso de encuestas independientes de hogares o de empresas para medir los resultados es un fenómeno nuevo
para muchos funcionarios. Por consiguiente es importante que los funcionarios de gobierno redacten
directrices para la aplicación del marco de monitoreo orientado a la consecución de resultados en todos los
ministerios y provincias. Estas deben incluir explicaciones claras de la terminología de monitoreo y los
conceptos que se están aplicando, la definición de cada indicador, su fuente de datos y las responsabilidades
de recopilación y frecuencia. El proceso de redacción requiere una estrecha colaboración entre el MPI y la
Oficina de Estadísticas.
26
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Haití: Enseñanzas del Marco de Cooperación Provisional (MCP)
de 2004 a 2006 y el MCP prolongado y revisado de 2006 en adelante
Lisa Campeau, (Consultora, Unidad de Licus/Estados Frágiles, Banco Mundial)
ƒ Durante muchos años, Haití ha experimentado una inestabilidad prolongada y un lento crecimiento
económico, pero la situación está cambiando con un liderazgo más fuerte y un programa de apoyo
coordinado de los donantes externos.
ƒ La gestión para resultados de desarrollo en esta situación requiere muy especialmente de un liderazgo
comprometido, consultas amplias con los interesados directos, el diálogo público sobre los resultados e
iniciativas sólidas de aumento de la capacidad.
ƒ La evidencia clara de los resultados iniciales es crucial para un enfoque de GpRD para ganar impulso y
revertir la marcada desigualdad de ingresos y la violencia en todo el país.
ƒ El Marco de Cooperación Provisional de Haití es un buen ejemplo de un programa orientado a la
consecución de resultados usado para redactar un plan global para la gestión y la coordinación de la ayuda en
un ambiente de seguridad desafiante.
Introducción:
La deteriorada situación política y económica de Haití requería un enfoque eficaz y coordinado para la
reconstrucción y fomento, de ahí el nacimiento del proceso de gestión para resultados del país, conocido como el
Marco de Cooperación Provisional (MCP). La secuencia de los sucesos que conducen al programa de resultados
incluye los siguientes pasos:
La Resolución 1529 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) ordenó una evaluación
rápida para evaluar las necesidades transitorias de Haití. Dado que Haití estaba plagado de conflictos
políticos de larga data y desastres naturales, la Resolución 1529 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de
febrero de 2004, autorizó el despliegue inmediato y temporero de una fuerza multinacional para evaluar las
necesidades humanitarias y de seguridad así como elaborar el plan de acción humanitario de las Naciones Unidas
para el país.
Los donantes apoyaron al gobierno transitorio a lanzar el MCP, a condición de que previamente se
cumplieran ciertas condiciones. Sobre la base de la Resolución 1529 del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas, se propuso realizar una evaluación conjunta de necesidades en una reunión informal de donantes en
Washington, D.C. en marzo de 2004. El objetivo de la evaluación de necesidades fue el de elaborar un programa
de reconstrucción y fomento nacional, abarcando tanto las prioridades a corto y a mediano plazo durante un
período transitorio de dos años. En esta reunión, el gobierno haitiano y las organizaciones internacionales
también acordaron que se necesitarían diversas condiciones previas para elaborar e implementar un marco
orientado a la consecución de resultados, incluyendo seguridad, un entorno político estable y suficiente capacidad
del gobierno para llevar a cabo el ejercicio.
La Resolución 1542 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas autorizó la Misión de Estabilización
de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y sugirió la formación de una estrategia de desarrollo a
largo plazo. Conjuntamente con una misión de estabilización multidimensional, en abril de 2004, el gobierno
transitorio recién nombrado en Haití lanzó el MCP. La resolución 1542 del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas autorizó una fuerza de seguridad desplegada principalmente para cubrir el proceso de elección, reformar
la policía haitiana e implementar un programa de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR). La
27
Haití
‘
resolución de Naciones Unidas también instaba a la comunidad internacional a ayudar al gobierno transitorio a
diseñar una estrategia de desarrollo a largo plazo que estabilizaría el país y combatiría la pobreza.
El gobierno presentó el MCP, que abarcaba el período transitorio de dos años. En julio de 2004, el
gobierno transitorio presentó el MCP en una conferencia de donantes en Washington, D.C.
Aplicación:
El MCP fue inspirado en ejercicios similares y las enseñanzas de Timor Oriental, Afganistán e Iraq, y siguiendo el
modelo de la Evaluación Conjunta de Necesidades de Liberia y el proyecto de nota conceptual de la Misión
Conjunta de Evaluación Sudanesa. El proceso de desarrollo del MCP resultó no sólo en el establecimiento de las
metas clave de reforma para la reconstrucción y la rehabilitación de Haití, sino también en un fuerte apoyo
nacional e internacional al programa en su totalidad. Estos resultados se lograron mediante el uso de los
siguientes métodos:
Se crearon grupos temáticos o mesas sectoriales para la preparación del MCP. Los interesados directos se
dividieron inicialmente en grupos temáticos y posteriormente se convirtieron en mesas sectoriales. Cada mesa
sectorial temática fue conducida por un representante del gobierno e incluyó la participación de donantes
multilaterales y bilaterales y miembros de los organismos internacionales.
ƒ Se elaboró la matriz del MCP centrada en resultados. Se prepararon matrices detalladas de resultados
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
para cada grupo temático que luego se combinaron en una matriz general de resultados transitorios. El
documento resumía las metas específicas de desarrollo, estimados de costos y describía la ejecución de las
intervenciones prioritarias durante el período de transición. El plazo del MCP también incluía una
superposición de seis meses luego del mandato del gobierno transitorio para poner a la disposición del
nuevo gobierno los recursos financieros.
Se realizaron consultas y talleres de difusión de información con los multi-interesados directos. Las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil participó en talleres regionales y un Taller de
Consulta Nacional para preparación del MCP. Las recomendaciones también se trataron en la capital y en
otras tres comunas en todo Haití mediante varios talleres organizados por el gobierno que incluyó a los
partidos políticos, la sociedad civil y las autoridades locales.
Liderazgo comprometido del Primer Ministro al asumir la presidencia del Comité Conjunto para la
Implementación y Monitoreo del MCP con participación de otros representantes del gobierno,
interesados directos nacionales y la comunidad internacional.
Una Unidad de Ejecución y Seguimiento funcionó como la secretaría del Comité Conjunto,
prestando apoyo operativo y supervisando la recopilación y la compartición de la información sobre el
progreso de la implementación.
La sociedad civil, el sector privado y un grupo de estudios nacional participaron en un comité
consultivo para la supervisión y el monitoreo. El rol del comité fue el de asegurar que los programas y
los proyectos mantuvieran el curso y hacer que tanto los donantes como el gobierno se hicieran responsables
de cumplir con el cronograma para los resultados. El sector privado también estuvo representado en el
comité para monitorear la implementación de las reformas de gobernanza económica.
Además de estos diversos mecanismos de coordinación, el gobierno y los donantes mantuvieron el diálogo a
través de reuniones regulares de coordinación de los donantes en Puerto Príncipe y el exterior.
Solución de problemas:
La implementación del MCP 2004-2006 resultó en los siguientes temas, estrategias de mitigación y enseñanzas
extraídas, algunos de los cuales están aplicándose al MCP revisado de 2006/07:
28
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
1.
Lecciones sobre capacidad institucional, gestión de proyectos y coordinación de
resultados/información
ƒ La calidad y cantidad inadecuada de recursos humanos afectaron la implementación del MCP.
Una escasez de mano de obra calificada y la falta de incentivos adecuados para atraer, mantener y
motivar a los funcionarios públicos ha sido un gran impedimento para la eficiencia del sector público y
la implementación eficaz del MCP. Se requieren reformas a mediano plazo y una reestructuración
sistémica de más largo plazo de la administración pública para aumentar la eficiencia de los escasos
recursos humanos.
ƒ Las oficinas de país son necesarias para la toma de decisiones descentralizada de los donantes.
Algunos socios externos han fortalecido su presencia en el país para participar mejor en las discusiones
diarias y el monitoreo. Sin embargo, la formación de la capacidad institucional sigue siendo un reto que
requiere mucha asistencia financiera y técnica tanto del gobierno como de los donantes.
ƒ Todavía se requiere el aumento de la capacidad institucional y la asistencia técnica para la
implementación eficaz del MCP. Para asegurar la implementación eficaz de un plan orientado a la
consecución de resultados se requiere no sólo una estrategia detallada para crear el marco general, sino
que también un compromiso con el sistema nuevo. Se ha elaborado un plan de acción para aumentar la
capacidad en estrecha colaboración con la oficina del Primer Ministro y actualmente está bajo
consideración. Además, si bien existen mecanismos de supervisión, éstos necesitan refuerzo técnico.
ƒ Múltiples Unidades de Implementación de Proyectos (UIP) afectaron el aumento de la
capacidad y crearon superposición. Para facilitar la implementación de proyectos y asegurar la
responsabilidad fiduciaria, los donantes establecieron unidades de implementación de proyectos (UIP),
que a menudo se volvieron estructuras paralelas de implementación de proyectos. Tales estructuras en
último término obstaculizaron el fortalecimiento institucional, porque el gobierno no recibió los medios
para mejorar las capacidades nacionales de implementación, ni tenía la experiencia para coordinar la
asistencia externa. Si bien las UIP paralelas todavía se usan en casi todos los proyectos financiados
externamente, los socios externos están adoptando medidas para consolidarlas y depender de UIP
únicas para coordinar las actividades financiadas por múltiples socios. Los donantes también están
planeando crear UIP conjuntas y mecanismos adicionales para fortalecer la capacidad dentro de los
ministerios.
ƒ Se necesitan procesos de coordinación y el establecimiento de puntos focales permanentes.
Muchos coordinadores de los comités de supervisión y monitoreo, puntos focales en la fase
preparatoria del MCP, no fueron renombrados, lo que atrasó la implementación del MCP. La
producción de listas de verificación, un método frecuentemente usado para integrar los temas
intersectoriales, no es suficiente para asegurar que la sensibilidad a los conflictos está incorporado en un
marco de resultados y que es tomado en cuenta en la implementación de programas.
2.
Lecciones sobre la calidad de los datos de las metas de producto/resultado, monitoreo e
información
ƒ La insuficiencia de monitoreo y evaluación afectó la información del MCP. Aunque el MCP
2004-2006 incluyó un proceso coordinado para la implementación a nivel de país, los procesos de
monitoreo y evaluación todavía se encuentran en una fase inicial. Se necesita información más regular
sobre la implementación del MCP, con mejor información sobre los desembolsos de proyectos en
relación con las metas acordadas.
29
Haití
‘
ƒ La falta de datos disponibles repercutió en el desarrollo de metas de resultados del MCP y en el
monitoreo de los resultados reales. El conflicto prolongado de Haití afectó la disponibilidad de datos
pertinentes necesarios para los indicadores de puntos de comparación. La falta de una política coherente
sobre el uso de datos para los indicadores de puntos de comparación ha impactado el monitoreo y la
evaluación de la implementación del MCP. Ciertas discrepancias de datos se pueden resolver con la
tercera Encuesta de Salud Demográfica en 2006. Además, el gobierno tiene planes de desarrollar una
estrategia de perfeccionamiento de las capacidades estadísticas.
3.
Lecciones sobre la vinculación entre la seguridad, la velocidad de la implementación y los
beneficios rápidos
ƒ Insuficiente conexión entre la preparación del MCP y el despliegue de la MINUSTAH. La
MINUSTAH se desplegó en mayo de 2004 después que los grupos temáticos habían redactado el MCP.
Si bien los grupos temáticos abarcaron sectores como la Policía, DDR, las elecciones, la justicia y las
prisiones en el proceso de desarrollo del marco, hubiese sido beneficioso contar con mayor atención a la
vinculación general con el mantenimiento de la paz o los temas de consolidación de la paz, con
intervenciones de desarrollo claras incluidas en el MCP. Al final se hicieron vinculaciones entre la
misión encargada del mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, MINUSTAH y el MCP, aunque
sólo hacia el final del trabajo de los equipos temáticos.
ƒ Es imperativo obtener resultados inmediatos de implementación y beneficios rápidos. Luego de
la finalización del marco de resultados en Haití, tomó de seis a ocho meses establecer los mecanismos
de implementación, que funcionaron a diversos grados de eficacia. Se debió haber puesto atención en
trazar los proyectos o programas donde el financiamiento estaría disponible de inmediato para el
desembolso y donde los resultados inmediatos se podrían haber visto en el primer trimestre.
4.
Lecciones sobre la transparencia, la rendición de cuentas, la comunicación y la difusión de la
información
ƒ Se necesita mayor atención a la comunicación y a la difusión de información. Si bien se hicieron
esfuerzos claros para hacer el proceso del MCP participativo y consultivo, los actores de la sociedad
civil sintieron que las ONG locales y otros interesados directos nacionales, como la prensa, no se
incluyeron adecuadamente en los grupos temáticos del MCP y en la planificación e implementación posMCP. Además, una estrategia de comunicaciones pudo haber ayudado a formar conciencia acerca del
proceso del MCP y manejar las expectativas con respecto a los resultados de la implementación.
ƒ Es necesario difundir la información del presupuesto y de las adquisiciones para mayor
transparencia y rendición de cuentas. Desde 2004, para asegurar la transparencia y el acceso a la
información de interesados directos, el gobierno ha difundido la información sobre las asignaciones
presupuestarias y la implementación y los contratos de adquisiciones a través del sitio Web del
Ministerio de Finanzas.
5.
Lecciones sobre cómo diferenciar entre las necesidades de asistencia para el desarrollo, el
presupuesto y la información
ƒ Se necesita una distinción clara entre las necesidades humanitarias y la asistencia para el
desarrollo. Si bien las necesidades humanitarias no se presupuestaron específicamente en el MCP, fue
difícil para los equipos de evaluación distinguir entre las necesidades humanitarias y las de desarrollo
durante la evaluación. Además, como Haití fue afectado gravemente por inundaciones inmediatamente
30
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
después de la conferencia de donantes, se lanzó un Llamamiento Urgente en septiembre de 2004,
desviando la atención y la concentración del MCP. Con el tiempo se llegó a un acuerdo que el
Llamamiento Urgente abarcaría la ayuda humanitaria, mientras que el MCP abarcaría las necesidades de
desarrollo transitorias y a mediano plazo.
Resultados:
1.
Resultados del MCP
Se han logrado algunos resultados, pero mayores desembolsos son aconsejables. Además de crear las
condiciones para elecciones libres y justas (celebradas en febrero y abril de 2006), mejorar el acceso de la
población a los servicios básicos, rehabilitar la economía en deterioro (después de años de crecimiento
negativo) y ser reconocido como apto para alivio de la deuda, también se pueden citar muchos resultados
visibles del proceso del MCP de Haití. Algunos de los resultados logrados incluyen la reforma de la policía, la
elaboración del documento provisional de la estrategia para reducir la pobreza (DERP), mayor transparencia
en el uso de recursos públicos, provisión de electricidad, reconstrucción de caminos primarios y secundarios
en todo el país, distribución de semillas y herramientas, mejor acceso a servicios básicos, distribución de
materiales escolares y rehabilitación de escuelas.
ƒ Los funcionarios de gobierno recién elegidos están ampliando y revisando el MCP transitorio
para la coordinación continua de donantes y la eficacia de la asistencia. Sobre la base de los
resultados logrados bajo el MCP 2004-2006 iniciado por el gobierno transitorio anterior, el recién
elegido Presidente Préval y su administración presentó un MCP de un año ampliado y revisado durante
una conferencia de donantes celebrada en Puerto Príncipe en julio de 2006. El programa recibió un
sólido apoyo de la comunidad donante y de los representantes de la sociedad haitiana, incluido el
Parlamento. El MCP ampliado está enfocado en la infraestructura, la seguridad, la gobernanza, la
educación primaria, electricidad y servicios básicos.
ƒ El marco del MCP ha mejorado la participación del gobierno con los donantes y los interesados
directos nacionales. Haití ha recorrido un largo camino, considerando la falta de mecanismos de
coordinación y los nexos deficientes entre el gobierno, los donantes y los interesados directos nacionales
del pasado. Existe una voluntad sólida de parte del gobierno y apoyo entre algunos donantes para una
mejor coordinación y asignación de prioridades de los recursos. Más específicamente, el gobierno desea
mejorar el impacto de los fondos comprometidos bajo el MCP original y el MCP ampliado, aunque no
existe consenso sobre cómo avanzar en este tema. El gobierno también ha tomado medidas para
avanzar hacia presupuestos orientados a la consecución de resultados en algunos ministerios en
conformidad con la Ley Orgánica sobre la Preparación y la Implementación de Presupuestos adoptada
en 2004.
ƒ Las lecciones del MCP también se aplican a los documentos de estrategia para la reducción de
la pobreza (DERP). El MCP sirvió como puente para un documento provisional de estrategia para la
reducción de la pobreza (DPERP). Usando un proceso y lecciones similares extraídas del primer MCP,
el DPERP describe el plan de consulta del gobierno para la preparación de un DERP completo en
2006/07, con un calendario para las consultas nacionales y locales.
2.
Replicación del MCP
ƒ Si bien la creación del MCP fue un proceso eficaz impulsado por el país, resultando en un plan de
desarrollo integral, las oportunidades para mejorarlo al repetir un proceso similar podría incluir: i) más
coordinación entre la asistencia de emergencia y la de desarrollo para evitar redundancias; ii) un análisis
mejorado de la capacidad institucional existente y planes claros para el perfeccionamiento de
capacidades; iii) mejor integración de las cuestiones transversales en el desarrollo de metas y el
31
Haití
‘
monitoreo de resultados; iv) el desarrollo de criterios más detallados para los interesados directos; y v) la
mancomunación conjunta de fondos o el encauzamiento de recursos a través de un único fondo
fiduciario o un mecanismo de de transferencia de fondos único para asegurar la eficacia de la ayuda, la
transparencia y la información/seguimiento claro de los desembolsos.
Conclusiones:
Con la revisión del MCP y la aprobación amplia de diversos interesados directos, los próximos pasos incluyen:
1. Entrega de beneficios rápidos para la aplicación eficaz de los resultados en el desarrollo a más
largo plazo
ƒ La violencia criminal y política generalizada sigue repercutiendo en la implementación del
MCP. A pesar del despliegue de la MINUSTAH con un mandato explícito para restaurar la seguridad,
los delitos violentos proliferaron durante el período transitorio. Si bien el mandato de MINUSTAH ha
sido extendido hasta marzo de 2007, crear y mantener un ambiente seguro y estable será una meta
compleja a mediano plazo. Este objetivo requerirá recursos institucionales y financieros importantes
para el desarme y la reintegración, reforma/reestructura de la policía y una reforma de las instituciones
de justicia.
ƒ “Beneficios rápidos” a implementarse con el apoyo de los donantes. Desde su elección, mientras
crea credibilidad para conseguir financiamiento externo para Haití, el Presidente Préval ha trabajado
implacablemente para apaciguar al país. La nueva administración ha prometido “beneficios rápidos” en
el área del desarrollo social y el empleo con el fin de lograr mayor estabilidad.
ƒ Planes para el diálogo de alcance nacional inclusivo con todas las fuerzas políticas y sociales.
Fundamental para la estabilidad política, el plan del gobierno de llevar a cabo un proceso consultivo
para la preparación del DERP quizá brinde la oportunidad para un diálogo amplio. La naturaleza de un
gobierno multipartidista y la participación de líderes de partidos de oposición en los viajes del
Presidente al exterior también ayuda a crear diversidad política y el diálogo.
2.
Mejorar la planificación de resultados y los procesos de implementación para mejorar la
prestación de servicios
ƒ Los procesos y productos del MCP revisados todavía tienen que ser determinados por el
gobierno recién elegido. Como resultado de la elección del nuevo gobierno, la revisión de las matrices
y las estructuras de coordinación del MCP están en suspenso. En base a las enseñanzas del MCP
provisional, el nuevo gobierno tiene una oportunidad única para mejorar el proceso orientado a la
consecución de resultados en Haití. Para el MCP revisado, el gobierno haitiano ha recalcado
específicamente la importancia de la armonización de la ayuda, según los principios de la Declaración de
Paris de 2005 y en particular la alineación de la ayuda internacional con las prioridades del país.
ƒ Los desembolsos de monitoreo siguen siendo un reto. Debido a la ausencia de un mecanismo
conjunto para administrar los fondos, ha habido una falta de información exacta, oportuna y coordinada
sobre los resultados de desembolsos. Las cifras compuestas presentadas en las conferencias de donantes
no se han podido comprobar y en el mejor de los casos parecen ser conjeturas. Así las cosas, no existe
consenso respecto a los fondos realmente utilizados en el MCP. Sin embargo, sobre la base de
resultados reales visibles, todos están de acuerdo en que la utilización de los recursos en la
implementación del MCP provisional ha sido sub-óptima. Se ha establecido una unidad especial en el
Primature (Célula de Coordinación) para hacer el seguimiento de los desembolsos relacionados con el
MCP. El gobierno también ha asignado recursos para reforzar su propia capacidad en este respecto.
32
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Perú: Alerta Miraflores: Gestión para aumentar la seguridad del
ciudadano – Lima, Perú
Jeffrey Franco e Ignacio Soto, (Voxiva Inc.)
ƒ Este caso demuestra el uso sólido de toma de decisiones basada en evidencia y la gestión para resultados;
ƒ También muestra el liderazgo y el compromiso político al nivel del gobierno local con una orientación a
resultados; y
ƒ Es un buen caso de monitoreo público de los resultados.
Introducción:
Miraflores, uno de los 42 municipios de Lima, Perú, alberga a aproximadamente 100.000 residentes y es un
centro animado comercial, residencial y turístico. Miraflores es bien conocido por ideas innovadoras en la gestión
citadina, que incluye la introducción de una fuerza policial municipal –el Seranazgo– para complementar a la
Policía Nacional peruana. No obstante, en los años noventa, Miraflores experimentó un aumento en el crimen
(por ejemplo, robos, asaltos y posesión de drogas) que estaba teniendo un impacto negativo sobre la calidad de
vida y amenazaba con obstaculizar el turismo y las actividades económicas. En efecto, más del 70 por ciento de
los ciudadanos en la zona metropolitana de Lima clasificó el crimen como el mayor problema de la ciudad.
Para las elecciones de 2002, el crimen se había convertido con mucho en la mayor preocupación de los
ciudadanos de Miraflores. El Alcalde recién elegido hizo la reducción del crimen y la seguridad de los ciudadanos
su prioridad máxima. En base a su experiencia anterior en Miraflores y como un asesor anterior en la zona
metropolitana de Lima, el Alcalde sabía que la información buena y oportuna era un factor clave para administrar
verdaderamente la seguridad de los ciudadanos1 y cumplir con su promesa. Él quería reemplazar el existente
sistema ineficiente basado en papel con un nuevo sistema de gestión que le permitiría a él y a sus empleados
municipales centrarse en la reducción del crimen, responder rápidamente a los crímenes reportados e involucrar a
los ciudadanos en la seguridad.
Aplicación:
Según la ley municipal, el Alcalde preside un Comité de Seguridad del Ciudadano y es responsable de la seguridad
de los ciudadanos de Miraflores. Su primera acción oficial después de la elección, fue visitar a los jefes de las dos
estaciones de la Policía Nacional ubicadas en Miraflores para recalcar la importancia de trabajar como un equipo
y ejercer un efecto multiplicador con información fidedigna para luchar contra el crimen. El municipio también
empezó a colaborar con Voxiva, una empresa privada basada en Lima que es un proveedor principal a nivel
mundial de soluciones de información práctica para mejorar la seguridad, fortalecer los sistemas de atención de
salud y mejorar la prestación de servicios públicos.2 Juntos, diseñaron Alerta Miraflores, un enfoque modelo para
manejar el crimen que usa la red de Voxiva y la tecnología basada en teléfono para:
ƒ Brindarles a los ciudadanos una manera de reportar incidentes a los funcionarios de seguridad locales para
que los registren y adopten las medidas correspondientes;
ƒ Captar datos electrónicamente y mostrarlos en los informes y mapas para permitirle a los funcionarios de
seguridad pública localizar las áreas desde dónde están llamando los ciudadanos, definir las prioridades y
enviar a los oficiales que están más cerca;
1 El ex Comisionado de la Policía de Nueva York, William Bratton, también recalcó este punto en un informe para el municipio de la zona
metropolitana de Lima.
2 Por ejemplo, Voxiva trabajó con la Armada peruana para implementar la aplicación HealthNet de la empresa para apoyar la vigilancia de
enfermedades en algunas de las zonas más remotas de la cuenca amazónica. La solución ha sido ampliada por la Armada a todos sus
establecimientos y ha sido introducida en cinco países latinoamericanos más.
33
Perú
ƒ Permitirles a los funcionarios municipales administrar la seguridad de los ciudadanos de manera proactiva,
responder más rápidamente y analizar los resultados; y
ƒ Crear mayor transparencia y responsabilidad por los resultados, promoviendo así mayor participación de
parte de los ciudadanos.
El número del teléfono central de Alerta Miraflores está desplegado por toda la ciudad. Cuando los residentes lo
marcan, se conectan a un sistema automatizado de notificación de incidentes. Ellos pueden conversar con un
operador o grabar su mensaje. Cuando una persona llama para reportar una emergencia, los funcionarios
confirman los detalles del incidente y despachan de inmediato una unidad policial o una ambulancia. En los casos
que no son emergencia, los informes se registran y los funcionarios inician una acción y llaman de vuelta al
ciudadano oportunamente. Todos los informes son capturados instantáneamente en una base de datos central en
tiempo real que se monitorea 24 horas al día por funcionarios de seguridad en un centro de control. La base de
datos incluye informes registrados por los ciudadanos (mediante una interfaz de Respuesta de Voz Interactiva) y
por operadores policiales municipales (a través de la interfaz de la Web) quienes reciben la información por otros
canales como comunicaciones UHF de radio y de oficiales policiales municipales en el terreno. Actualmente,
todos los informes de crímenes en Mirafloresse son registrados en el CitizenNet (un sistema basado en Internet y
de respuesta de voz interactiva).
El uso de la información por la policía ha reducido el crimen de varias maneras. En los casos urgentes, ellos usan
las llamadas para despachar oficiales a la escena y para intervenir apropiadamente. La policía emplea el sistema
para clasificar las llamadas que no son de emergencia para asignar los recursos más eficientemente. Y el sistema
se usa para identificar los “puntos conflictivos” y las tendencias para planificar enfoques más estratégicos para las
áreas problema.
El sistema también registra las acciones que la policía u otros funcionarios han tomado (y si el caso está en
proceso o ha sido resuelto). Esta información se registra en la base de datos central, que es accesible a cualquier
usuario autorizado y aumenta enormemente la transparencia y la rendición de cuentas. Se mantiene un registro
histórico continuo de todos los casos reportados que está disponible para ser revisado. Los datos también son
examinados por el Comité de Seguridad del Ciudadano, el propio Alcalde y los expertos de análisis de
información para buscar tendencias y para implementar iniciativas estratégicas basadas en los resultados.
Desde una perspectiva de tecnología, Alerta Miraflores apoya la comunicación integrada a través de canales
(teléfono, Web, mensajes de texto y correo electrónico). Los ciudadanos pueden dejar mensajes de voz que se
almacenan en la base de datos centralizada en un formato de clip de voz y las autoridades pueden responder por
teléfono usando mensajes de texto para las alertas internas.
Voxiva también trabajó con el municipio para establecer un Centro de Control que se convirtió rápidamente en
el núcleo de las actividades de Miraflores para la “gestión para resultados de desarrollo”. El Centro de Control
funciona como un Centro de Datos para la Seguridad del Ciudadano y una sala de situación estratégica.
ƒ El gerente de seguridad pública de Miraflores regularmente genera un informe integral de cuadros y gráficos
que muestran las estadísticas del crimen por tipo, ubicación, hora del día, el día de la semana y el mes del
año. Esta información es accesible en el Centro de Control y se ha usado para reasignar recursos a los
lugares y en los tiempos de mayor necesidad así como para justificar recursos adicionales.
ƒ Cada semana, el Alcalde reúne al Comité de Seguridad del Ciudadano en el Centro de Control y realiza un
examen con todas las autoridades pertinentes. Alerta Miraflores proporciona al Comité un conjunto de datos
valiosos para el análisis, la toma de decisiones y el monitoreo de las tendencias y los resultados. El Alcalde
34
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
lidera a todos los funcionarios pertinentes en una evaluación de dichos resultados; adoptan decisiones acerca
de la estrategia, coordinan las acciones de las fuerzas policiales nacionales y municipales y adoptan las
medidas correctivas.
ƒ El Centro de Control es una herramienta potente de relaciones con la comunidad. Las sesiones de
información a la prensa se celebran en el centro y permite al municipio comunicarse de forma más eficaz
con la comunidad.
ƒ Por último, el Centro de Control enfoca y da visibilidad a los datos acerca de los resultados. Ha establecido
un sentido de pertenencia entre la comunidad de la solución tecnológica y, lo que es más importante, la
apropiación del proceso de lograr resultados.
La introducción de Alerta Miraflores ha gozado del apoyo político de alto nivel. Con el uso de este sistema, el
Alcalde puede y lo hace de forma regular monitorear personalmente los informes de los ciudadanos. Él lo asume
como su responsabilidad para asegurar que los ciudadanos son atendidos adecuadamente y que su protocolo de
una “respuesta inmediata a cada informe” se cumple. La eficacia de este monitoreo ha sido notable para la
disciplina y la moral.
Solución de problemas:
Alerta Miraflores ha resultado ser una herramienta de solución de problemas sencilla y eficaz, apoyando los
esfuerzos de un municipio importante para encarar un problema de gran preocupación para sus ciudadanos. Dos
áreas adicionales específicas merecen mención.
Participación ciudadana: Estaba claro desde el comienzo que un grado alto de participación de los ciudadanos
era EL factor de éxito fundamental para este proyecto. La seguridad de los ciudadanos era el problema clave
percibido por la gente y la solución dependía de la participación de los ciudadanos junto a Serenazgo, la policía
nacional y otras acciones.3 El número de teléfono de Alerta fue ampliamente publicado en toda la ciudad. Se
alentó a los ciudadanos a informar cualquier actividad sospechosa. Sin embargo, la falta de financiamiento limitó
la campaña para promover el uso del sistema y cómo informar. Como resultado, el municipio tuvo que depender
de que se pasara la voz entre la gente, de la cobertura periodística y de la promoción en eventos locales e
internacionales. El énfasis se puso en promover la reducción del crimen como consecuencia de la participación
de los ciudadanos. El concepto de la participación continua de los ciudadanos para reducir el crimen fue muy
eficaz en ganar la aceptación del sistema por la ciudadanía.
Innovación tecnológica: Como el socio tecnológico, Voxiva introdujo una
serie de innovaciones tecnológicas para abordar problemas específicos. Las
innovaciones importantes también han venido del Comité de Seguridad de
los Ciudadanos. Un director de una de las Comisarías de la Policía Nacional
propuso un enfoque innovador para abordar las inquietudes respecto a la
seguridad de parte de los negocios locales. Esto condujo a una asociación
entre Voxiva y Visanet, el procesador de las tarjetas Visa, para permitir
dispositivos en el punto de ventas que envían alarmas de urgencia silenciosas
a Alerta (POS SOS). Se llegó a un acuerdo entre el municipio, Visanet y
Voxiva para asegurar la acción policial inmediata y el uso responsable de la
alarma por los operadores empresariales. Menos de 3 meses después que Alerta fuese instalado, la Policía
Nacional, junto con as fuerzas Serenazgo de Miraflores y San Isidro,4 utilizaron los informes de una POS SOS así
Otras maneras de fomentar la participación tal como someter quejas y recibir información individual se implementaron con el uso de un
módulo adicional y luego se desarrolló un tercero para ofrecer a los ciudadanos una manera de monitorear los servicios municipales.
4 Un distrito vecino que también es uno de los clientes de Voxiva.
3
35
Perú
como los informes adicionales de ciudadanos en el sistema Alerta para capturar a dos asesinos. A Voxiva y a
Visanet se les otorgó el Premio a la Creatividad Empresarial de 2006 en el Perú por el uso del POS SOS para
mejorar la seguridad ciudadana.
Resultados:
Aumento de la participación ciudadana: El módulo
métrico introducido desde el comienzo fue la reducción
del crimen como consecuencia de la participación
ciudadana. En total, se han registrado 133.000 informes
en Alerta Miraflores desde 2003 con un aumento cada
año. El cuarenta y siete por ciento de los informes al
sistema son de ciudadanos reportando actividades
sospechosas en sus vecindarios. El mapa de SIG al
costado muestra los informes de ciudadanos de junio de
2003 a junio de 2006. La distribución de los informes
muestra que los ciudadanos en todas las zonas de
Miraflores han participado en el sistema de seguridad
ciudadana reportando actividades sospechosas en sus
vecindarios.
Logrando resultados para la ciudadanía: Al mejorar
su capacidad para responder rápidamente a los incidentes
reportados, ofreciendo retroalimentación oportuna a los ciudadanos; y captando información detallada sobre los
crímenes, el municipio está más capacitado para prevenir el crimen
y aumentar la seguridad de los ciudadanos. El gráfico al costado
fue generado por el sistema Alerta y demuestra una disminución en
los robos durante los últimos tres años. De hecho, Alerta
Miraflores ha reportado una disminución del 68% en robos desde
2003. En parte, las mejoras han mejorado la eficacia táctica: varios
de los informes han hecho posible la aprehensión inmediata de los
ladrones. Además, el número cada vez mayor de llamadas de
ciudadanos ha fomentado medidas preventivas. Otros resultados
han tenido una repercusión sobre la calidad de vida. Por ejemplo,
las llamadas de disturbios de ruidos que fueron clasificadas por
tipo (ver el cuadro abajo) y localizadas usando el mapeo de SIG
Los oficiales municipales analizan los datos de Alerta
hizo que el concejo municipal de Miraflores implementara una
Miraflores para detectar tendencias diarias, semanales,
ordenanza de reducción de ruidos en 2004. Algunos resultados han
mensuales y anuales.
sido más estratégicos, permitiendo al municipio a mejorar la
planificación y la asignación de recursos. En total, los funcionarios municipales calculan que ha habido una
reducción del 30 por ciento de asaltos y una reducción significativa del crimen general.
36
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Suma del número
informes, por tipo
total
Tipo
de
‘’Año
2003
2004
2005
2006
Total general
Agresión/robo
2,019
5,857
4,131
2,221
14,228
Accidente
1,273
3,842
3,467
2,599
11,181
Actividad sospechosa
1,480
4,734
9,035
13,944
13,533
16,530
14,667
11,804
38,715
47,012
8,160
13,785
21945
45,821
45,076
133,081
Disturbio de ruido/Vecino
Otro
Total global
9,506
32,678
Fuente: Alerta Miraflores
Alta fiabilidad de los informes: Alerta Miraflores recibe un porcentaje muy bajo de informes falsos. Desde su
lanzamiento en 2003, el 98% de los informes registrados por el sistema fueron incidentes confirmados como
ruido y accidentes, o actividad sospechosa o delictiva (robo, asalto, posesión de drogas, prostitución y
delincuencia). La alta fiabilidad de los informes asegura que el personal municipal dedique su tiempo a responder
a casos legítimos.
Transparencia e inclusión ciudadana: Cada informe se mantiene en la base de datos, proporcionando tanto a
los ciudadanos como al municipio con antecedentes y fomentando la rendición de cuentas. La transparencia del
sistema le permite al Alcalde y a su personal a llamar a los ciudadanos para reconocerles por sus informes
valiosos o pedirles disculpas en caso de equivocaciones. El sistema es directo y fácil de usar; se han registrado
llamadas telefónicas para informar sobre crímenes y otras incidencias por todos los ciudadanos, incluyendo
personas de edad y niños. Hay un sentido de confianza renovada y colaboración entre los ciudadanos de
Miraflores y la fuerza policial.
Gestión de la seguridad: La introducción de Alerta ha servido como catalizador para la gestión mejorada de la
seguridad ciudadana. La coordinación entre todos los involucrados es un gran logro: dos organizaciones policiales
diferentes y otras fuerzas auxiliares como los bomberos están trabajando como un equipo unificado con un único
enfoque, mejorar la seguridad de los ciudadanos y reducir el crimen. Cualquier ayuntamiento latinoamericano
estaría orgulloso de este logro. Como dijo un funcionario policial nacional: “Ahora conocemos mejor a nuestro
enemigo.” Este tipo de información permite actividades de inteligencia contra pandillas y, en general, un trabajo
policial más complejo e informado.
Replicabilidad: El éxito del sistema Alerta Miraflores ha llamado la atención como un modelo para otros
municipios dentro del Perú y en el exterior. Hasta la fecha, ocho municipios en Lima han contratado la Solución
de Seguridad Ciudadana de Voxiva. Dos municipios ya están funcionando con el sistema en Argentina. Una de
las soluciones de seguridad ciudadana de la Argentina está bajo la égida de un acuerdo de asociación entre Voxiva
y Microsoft para desplegar el Producto CitizenNet de Voxiva en toda América Latina. CitizenNet no sólo es un
sistema tecnológicamente innovador sino que también es eficaz en función de los costos. Si bien Miraflores es un
municipio relativamente próspero, otras comunidades más pobres como Villa María del Triunfo también lo han
presupuestado con éxito y están implantando sistemas similares.
Conclusiones:
Alerta Miraflores ha contribuido a mejorar el proceso mediante el cual el Municipio de Miraflores está afrontando
el crimen y resolviendo los problemas que enfrentan sus ciudadanos. Ha mejorado verdaderamente la capacidad
37
Perú
de organización del municipio para reducir la actividad delictiva dentro de sus límites. A continuación se detallan
algunas conclusiones a las que se llegó:
ƒ La participación de los ciudadanos ha sido un factor fundamental en lograr resultados importantes de
desarrollo.
ƒ La colaboración de todas las organizaciones y los organismos a través del Comité de Seguridad de los
Ciudadanos y una alianza pública-privada entre el municipio y Voxiva fueron factores importantes para el
éxito.
ƒ La información oportuna proporcionada por los ciudadanos ha estimulado la mejora de la gestión de las
fuerzas de seguridad de Miraflores, tanto en tácticas como en estrategia. También ha ayudado a los
funcionarios a traer mayores recursos financieros y equipo.
ƒ Los datos oportunos, transparentes son útiles para guiar las respuestas y también para proporcionar al
municipio con un conjunto de datos robustos para el análisis, la toma de decisiones y el monitoreo de los
resultados.
Alerta Miraflores ha probado su valor: la combinación de liderazgo eficaz, recursos suficientes y tecnología
novedosa ha comprometido a los ciudadanos y continúa contribuyendo a una reducción significativa del crimen
en Miraflores.
Miraflores ha estado muy dispuesto a compartir su experiencia con otras comunidades en el Perú y América
Latina y ha ayudado a fundar una red, “Ciudades Digitales/Comunidades Seguras”, establecida por Voxiva y
Microsoft para promover la seguridad ciudadana y los servicios.
El municipio está trabajando con apoyo de Voxiva y Microsoft para mejorar sus capacidades analíticas, adoptar
herramientas analíticas más potentes y hacer mejor uso predictivo de sus datos actuales e históricos. Por ejemplo,
Voxiva participó en el lanzamiento de la plataforma Windows Vista y Office 2007 con Alerta Miraflores. El
nuevo Excel de Microsoft es una herramienta analítica potente que los municipios pueden usar para mejorar la
calidad de sus informes y las aptitudes analíticas.
Miraflores sigue agregando otros servicios para los ciudadanos al conjunto de aplicaciones de Voxiva como
módulos adicionales para prestar un apoyo más amplio a la gestión municipal. Por ejemplo, un Módulo de
Participación Ciudadana recibe las quejas, las sugerencias y las consultas de los ciudadanos sobre cualquier tema
fuera de la notificación de crímenes. Los oficiales deben devolver todas las llamadas dentro de un período
preestablecido. Otro módulo, el Módulo Municipal de Servicios, proporciona a los ciudadanos información
actual de sus cuentas tributarias cuando introducen su número de Contribuyendo o de identidad. Se siguen
desarrollando nuevos módulos para ampliar el acceso de los ciudadanos a los servicios municipales y para apoyar
la ampliación del Gobierno Electrónico dentro de Miraflores.
38
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Mozambique: Observatorio de la Pobreza y Asociación de Programas de
Ayuda (APA): Diálogo de política, consulta con la sociedad civil y mutua
rendición de cuentas de donantes y gobierno
Momade Saide y Virgulino Nhate (Ministerio de Planeamiento y Desarrollo, Mozambique)
ƒ El observatorio de la Pobreza de Mozambique demuestra que se puede obtener la medición clara de los
resultados.
ƒ El Observatorio de la Pobreza estimula el diálogo de política, la consulta de la sociedad civil y la alineación
de los donantes y el Gobierno de Mozambique (GdM) alrededor del monitoreo y la evaluación (M&E).
ƒ El Observatorio de la Pobreza no sólo constituye los pilares para la participación, sino que también fortalece
el eje territorial del país en la implementación de su sistema de M&E de la Estrategia para la Reducción de la
Pobreza, como una herramienta para medir los resultados y el diálogo de política.
ƒ Todos los actores reconocen que su participación es esencial para aumentar la eficiencia y la eficacia de las
políticas públicas orientadas hacia la reducción de la pobreza y para fomentar el sentido de propiedad
nacional de la estrategia para la reducción de la pobreza mediante la democratización del proceso de toma de
decisiones. Les proporciona a los beneficiarios una voz en la formulación de políticas públicas.
ƒ El Observatorio de la Pobreza de Mozambique ha demostrado que los sistemas de M&E participativos a
nivel de país pueden ser un éxito; y (ii) la meta de la mutua rendición de cuentas entre los donantes y el
gobierno es posible.
Introducción:
El Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Absoluta (ERP), o “Plano de Acção para a Redução da
Pobreza Absoluta (PARPA),” para 2006-09, la segunda ERP de Mozambique, describe una estrategia para lograr
objetivos de desarrollo del país de acuerdo con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y con los
objetivos amplios del Programa de Mozambique 2025. El PARPA II tiene por objeto reducir la incidencia de la
pobreza de 54 por ciento a 45 por ciento para el año 2009. Actualiza el PARPA I para 2001-05. Incluye la
revisión de las estrategias a mediano plazo de algunos sectores, incluido el Programa Estratégico del Sector de
Educación para 2005-09, la Estrategia Nacional de Infección por el VIH/SIDA para 2005-09 y el Plan
Estratégico para el Sector de la Salud para 2005-10, todos incorporados en el PARPA II y el Programa
Quinquenal del Gobierno para 2005-09.
El Gobierno de Mozambique (GdM) ha aplicado este concepto en sus relaciones tanto con la sociedad civil y los
donantes y de ese modo ha podido ser más eficaz y eficiente en la formulación e implementación de sus políticas
nacionales, específicamente al vincular el marco de referencia a nivel macro del país con las políticas sectoriales.
El GdM ha vinculado la planificación y el monitoreo con el presupuesto y ha creado mecanismos eficaces para el
monitoreo participativo de la pobreza y la coordinación de la ayuda. Esto es un paso importante hacia delante en
la gestión para resultados en comparación con el sistema antiguo, en el que había una brecha entre las políticas
macro y las sectoriales, sin ningún vínculo transparente con los presupuestos, la participación insuficiente de la
sociedad civil y una falta de coordinación y armonización con y entre los donantes.
En la secuencia de establecer un sistema inclusivo de M&E del PARPA y después de estudiar la experiencia de
otros países, ciertas organizaciones de la sociedad civil solicitaron la creación de un Observatorio de la Pobreza
(OP) con el objetivo de facilitar la interacción entre la sociedad civil y el Gobierno en el proceso de toma de
decisiones con respecto a actividades de reducción de la pobreza. El GdM respondió positivamente a la solicitud
y, en 2003, creó un Observatorio Nacional de la Pobreza como un foro consultivo para tratar los temas relativos
a la reducción de la pobreza, que incluye a representantes del Gobierno y la sociedad civil y los socios
39
Mozambique
internacionales. Por lo tanto, si bien el impulso inicial de desarrollar un OP vino de la sociedad civil, fue el
Gobierno en realidad quien decidió crear este mecanismo. Esta decisión ha conducido a un diálogo fructífero y a
un conjunto de acciones armonizadas desde 2003.
Aplicación:
El Observatorio de la Pobreza está organizado alrededor de los siguientes principios: (i) la transparencia mutua,
(ii) rendición de cuentas recíproca, y (iii) diálogo democrático. Es importante recalcar que las deliberaciones del
Observatorio de la Pobreza se tienen en cuenta en la formulación de políticas y en la planificación al nivel
nacional y provincial. Esto es crucial para un país que es geográficamente grande como Mozambique.
El objetivo del Observatorio de la Pobreza es acompañar y coordinar el proceso de monitoreo y evaluación de
todas las actividades propuestas para la reducción de la pobreza basado en los planes estratégicos nacionales y
provinciales, incluyendo los informes de la sociedad civil. Estos foros se reúnen al menos dos veces por año
durante el ciclo de planificación. La selección de los representantes de la sociedad civil se lleva a cabo por la
propia sociedad civil en coordinación con el Gobierno y se consultan las siguientes instituciones: instituciones
religiosas, sindicatos de trabajadores, asociaciones del sector privado (gremios, asociaciones industriales); las redes
de ONG, las asociaciones científicas y las universidades.
Para garantizar la participación eficaz de todos los ciudadanos de diferentes niveles del país en el sistema de
M&E, en 2004 los gobiernos provinciales promovieron el establecimiento del Observatorio Provincial de la
Pobreza (OPP). Este ejercicio fue un logro considerable en el monitoreo participativo de la pobreza. El
Observatorio de la Pobreza, como un mecanismo en curso para el diálogo participativo de política, continua
adquiriendo fuerza. Por ejemplo, información significativa de desarrollo, tanto en portugués e inglés, está cada
vez más disponible en el sitio Web del Observatorio de la Pobreza (www.op.gov.mz).
Con el fin de obtener medidas más claras de los resultados, se incorporaron dos componentes clave en el sistema
de M&E del PARPA: (i) el fortalecimiento de los vínculos entre la planificación, la presupuestación y los
instrumentos de monitoreo, y (ii) una mejor alineación con el ciclo de planificación en todos los niveles del
Gobierno y de la comunidad internacional. Para alcanzar esta meta, en abril de 2004 se estableció una Asociación
de Programas de Ayuda (APA) entre el Gobierno y el grupo de donantes de apoyo presupuestario a través de un
Memorando de Entendimiento (MdE), que estableció los principios, mandatos y operaciones para la asociación.
Actualmente hay 18 miembros y el grupo se conoce como los G-18 o los APA. El MdE aclara el desempeño y
los compromisos de información del Gobierno, así como los de los APA. Si bien el GdM tiene que rendir
cuentas en base a los términos de su Marco de Evaluación del Desempeño (MED), los APA también han
aceptado algunos compromisos específicos. Estas obligaciones son un esfuerzo para implementar eficazmente las
inquietudes de la Declaración de Paris a nivel de país y para proporcionar un mecanismo bien estructurado de
diálogo y la alineación entre los socios en la reducción de la pobreza.
El objetivo general de la Asociación de Programas de Ayuda es contribuir a la reducción de la pobreza en todas
sus dimensiones apoyando la evolución y la implementación del Plano da Acção para a Redução da Pobreza
Absoluta (PARPA). El APA hace esto de las siguientes maneras:
ƒ Crea una asociación basada en el diálogo franco y abierto sobre el contenido y el progreso de la estrategia de
reducción de la pobreza de Mozambique según se establece en el PARPA y la operatividad a través del
Marco Fiscal a Mediano Plazo (Cenário Fiscal de Médio Prazo - CFMP), el Plan Económico y Social (Plano
Económico e Social - PES), que incluye indicadores prioritarios y metas tal como se definen en el MED y el
Presupuesto del Estado (Orçamento do Estado - OE).
40
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
ƒ Proporciona financiamiento al sector público para la reducción de la pobreza que está claramente y
transparentemente vinculado al desempeño. Mejora la eficacia de la ayuda y el sentido de propiedad del país
del proceso de desarrollo; reduce los costos de transacción; permite la eficiencia distributiva en el gasto
público y lo predecible de los flujos de ayuda; aumenta la eficacia del Estado y la administración pública;
mejora el monitoreo y la evaluación (M&E); y fortalece la rendición de cuentas nacional.
Los procesos de monitoreo y diálogo siguen un proceso de revisión anual alineado con la planificación, la
presupuestación y el ciclo de monitoreo del Gobierno de Mozambique. Los procesos de monitoreo y diálogo
usan varios tipos de documentos:
ƒ Los documentos de planificación que incluyen los del PARPA, PES, CFMP y OE;
ƒ Los documentos de monitoreo incluidos la Revisión del PES (a mediados de año), los Informes de
Implementación de Presupuestos, la Cuenta General del Estado e informes anuales de auditoría (incluido el
Informe del Tribunal Administrativo), una auditoría de Precio Razonable y un informe sobre la evaluación
del PFM.
Hay dos revisiones conjuntas GdM-APA sobre los programas de ayuda: la revisión anual (después de producida
la revisión del PES) y una revisión de mediados de año (antes de la presentación del PES y del OE al
Parlamento).
La revisión anual se centra en llegar a un criterio conjunto sobre el desempeño, que sirve como base para los
compromisos. La revisión de mediados de año centra el diálogo en la planificación y la presupuestación
anticipada y el acuerdo sobre el MED. El criterio conjunto sobre el desempeño puede incluir opiniones
divergentes si son aceptables a todos los signatarios. En el caso excepcional de que no se pueda llegar a un
criterio conjunto, avanzando el diálogo a un nivel cada vez más alto, los criterios se informarán por separado.
Además, los APA tienen términos de referencia elaborados que definen la estructura organizacional y las
responsabilidades a diferentes niveles para apoyar eficazmente la estrategia de reducción de la pobreza del
Gobierno. Además de evaluar el desempeño del Gobierno a través de una concentración en el MED, la Revisión
Conjunta del Programa de Apoyo Presupuestario también incluye una revisión independiente del desempeño de
los APA medido contra los indicadores en la matriz del MED.
Solución de problemas: Enfrentando los problemas al nivel de política
El Observatorio de la Pobreza facilita un diálogo regular entre el GdM y los interesados directos en los objetivos
de desarrollo y los problemas de la pobreza. Por ejemplo, en 2004 las organizaciones de la sociedad civil
decidieron elaborar un Informe Anual de la Pobreza (IAP) y procedió a presentarlo para ser tratado en el
Observatorio Nacional de Pobreza. El IAP contenía cuatro objetivos primarios: identificar la evolución de la
percepción de la gente de la pobreza; evaluar el impacto del PARPA más cerca a las comunidades; comprobar el
crecimiento y la distribución de la riqueza nacional; y establecer un diálogo abierto acerca de las causas de la
pobreza en Mozambique e identificar las maneras para superarlas.
Con respecto a la pregunta de apropiación y liderazgo del Gobierno en la preparación del PARPA II, se crearon
22 grupos de trabajo que incluyó la participación del Gobierno, la sociedad civil y los socios internacionales.
Estos grupos trabajaron a lo largo del año para producir informes sectoriales para el PARPA y contribuciones
para las revisiones conjuntas y las de mediados de año. Se celebraron dos OP a nivel nacional para presentar y
tratar las versiones preliminares del documento. Para captar el punto de vista de las provincias con relación al
PARPA II, se organizaron nueve OPP. El PARPA II y sus indicadores estratégico de M&E se completó y acordó
en junio de 2006. Este proceso resultó ser admirablemente consultivo. El uso del OP en el proceso o la revisión
41
Mozambique
del PARPA como un canal para crear un ambiente sano para el diálogo de política, demostró una vez más la
importancia de este tipo de foro.
El debate sobre un diseño más robusto de los indicadores de M&E para monitorear la eficacia de la asistencia
para el desarrollo dio comienzo a una nueva era con el nuevo PARPA. El PARPA II tiene una matriz estratégica
y los indicadores del MED utilizados por los donantes para evaluar el desempeño del GdM es un subconjunto de
esta matriz estratégica sin crear ninguna imposición al Gobierno por parte de los donantes.1 Esto representa un
paso fundamental hacia adelante en cuanto al establecimiento de prioridades, monitoreo de los resultados y la
alineación de los donantes a las elecciones de políticas del Gobierno.
El desempeño contra los compromisos centrales del MdE se ha vuelto más fuerte que el desempeño contra los
compromisos más amplios de la eficacia de la ayuda. Las mejoras son particularmente obvias en las áreas de
alineación y armonización, aunque los APA son instados a mejorar lo predecible de los desembolsos dentro del
año.
Resultados:
Hasta la fecha, además de la creación del primer Observatorio de la Pobreza a nivel nacional, también se han
creado nueve Observatorios Provinciales de la Pobreza (OPP). La meta del Gobierno es aumentar este número a
once en 2007 y a mantener ese nivel durante unos cuantos años para consolidar la experiencia. El aumento del
número de los OPP es un indicador de resultado. Sin embargo, en el área fundamental de gobernanza y reforma
del sector público, el MED incluye indicadores de resultados específicos que miden la construcción de un sistema
unificado de personal, eficiencia de los tribunales, ampliación de la extensión de la descentralización (aumentando
el número de municipios participantes) y la ampliación de las “metas proporcionales” para implementación
directa del presupuesto a través del e-SISTAFE (sistema de administración del presupuesto electrónico). En el
área de las adquisiciones, los indicadores de resultados incluyen metas para hacer el sistema de adquisición de
bienes y servicios del Gobierno más transparente y eficiente.
De estos logros, está claro que en verdad está surgiendo un sistema de M&E participativo a nivel nacional. El
Observatorio de la Pobreza no sólo constituye los pilares para la participación, sino que también fortalece el eje
territorial en la implementación del sistema de M&E del PARPA como una herramienta para medir los resultados
y el diálogo de política. Todos los actores reconocen que su participación es esencial para aumentar la eficiencia y
la eficacia de las políticas públicas orientadas hacia la reducción de la pobreza y para fomentar el sentido de
propiedad nacional de la estrategia para la reducción de la pobreza democratizando el proceso de toma de
decisiones. La necesidad de participación en la planificación y en el monitoreo y la evaluación aumenta
proporcionalmente según se baja en la jerarquía administrativa-política. Dado que los problemas surgen al nivel
local, la eficacia de la intervención política se debe reconocer y monitorear conjuntamente con la población
beneficiaria (sociedad civil), los socios internacionales y el Gobierno.
Actualmente, el financiamiento de los donantes que depende de los sistemas del país y la coordinación entre los
socios internacionales y el Gobierno se está aplicando más ampliamente en Mozambique. El sistema de apoyo
directo al Presupuesto del Estado a través de los APA ha mejorado la calidad y el sentido de propiedad de la
ayuda extranjera según los principios de la Declaración de Paris. En Mozambique, el apoyo presupuestario
representa 30 por ciento de la asistencia total para el desarrollo. En 2005-2006, los miembros de APA
proporcionaron aproximadamente treinta por ciento de su asistencia a través del presupuesto ordinario, por lo
Para facilitar el logro de las metas del PARPA, el Gobierno ha incitado a los donantes a implementar la Declaración de Paris
descentralizando la autoridad a las misiones locales y a respetar las metas definidas: 85 por ciento de la ayuda externa se debe incluir en el
presupuesto general (no más del 15 por ciento extrapresupuestario); y 70 por ciento de la ayuda debe estar disponible a tiempo.
1
42
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
tanto dependiendo de los sistemas del país. El proceso de monitoreo del MED depende principalmente en los
ministerios sectoriales y en los sistemas descentralizados de M&E a nivel del gobierno para seguir el progreso de
la implementación del PARPA. Se están realizando esfuerzos para fortalecer estos sistemas.
Conclusiones:
El Gobierno cree que un diálogo franco y abierto entre todos los actores involucrados en la lucha contra la
pobreza es crucial para lograr resultados satisfactorios de desarrollo y fortalecer la joven democracia del país. Los
Observatorio de Pobreza, como foros consultivos, desempeñan esta función a todos los niveles y brinda una
oportunidad a los interesados directos de la sociedad civil para influir el curso de la implementación de políticas;
en otras palabras, los Observatorios de Pobreza les da una voz a los beneficiarios en la política pública. De
manera análoga, el Gobierno y los socios internacionales deben usar estas ocasiones para aprender de y revisar su
desempeño con respecto a las actividades contra la pobreza.
Proporcionar financiamiento al sector público para la reducción de la pobreza que esté clara y transparentemente
vinculado a medidas de desempeño es una parte crucial para mejorar la eficacia de la ayuda y darle al país un
sentido de propiedad del proceso de desarrollo. La lección clave es que un sistema participativo de M&E a nivel
de país puede surgir con éxito. El Gobierno sostiene que el Apoyo Presupuestario es la mejor modalidad de
ayuda para mantener un plan de reducción de la pobreza de amplio alcance en un país democrático,
económicamente estable como Mozambique.
A largo plazo, Mozambique querría reducir la dependencia en la ayuda exterior y aumentar los recursos internos a
través del crecimiento económico sostenido, amplio y una mejor recaudación tributaria. Se reconoce que en el
futuro inmediato, el país necesitará la ayuda para apoyar su estrategia de reducción de la pobreza. Por
consiguiente es importante que los mecanismos de financiamiento de los donantes dependan de los sistemas del
país, en lugar de socavarlos, para asegurar la máxima eficiencia. La confiabilidad de los datos al nivel distrital y la
necesidad de los responsables de política locales de comprender la dinámica de la pobreza son algunos temas que
todavía quedan por encarar.
43
Mozambique
44
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
III
Buenas prácticas emergentes
en la Gestión para resultados de desarrollo
para los profesionales técnicos
La gestión para resultados de desarrollo requiere la participación y el compromiso de los profesionales técnicos.
El “apoyo decidido de los niveles políticos o administrativos más altos es esencial para proporcionar legitimidad y
prioridad … pero a menos que también haya apoyo a través del sistema, en particular al nivel de la gerencia de
nivel medio – un enfoque de resultados corre el riesgo de convertirse en un mero ejercicio administrativo en
lugar de representar un cambio real en el pensamiento o modo de pensar de los gerentes … en particular, un
enfoque orientado a resultados tiene mayores probabilidades de ser pertinente y de ser percibido como útil
cuando hay flexibilidad suficiente de tal manera que las áreas programáticas puedan desarrollar un enfoque que es
significativo para su propio contexto y cuando todo el personal participa activamente en el proceso de
desarrollo”.1
La gestión para resultados de desarrollo incluye un cambio en la cultura de la organización y una orientación
hacia los resultados, así como un interés en usar los resultados para la toma de decisiones tanto de parte de los
políticos como de la sociedad civil. La implementación de la Gestión para resultados de desarrollo también
requiere de técnicas y herramientas.
Esta sección intenta proporcionar a los profesionales de la GpRD las buenas prácticas emergentes en cuanto a
herramientas, técnicas y metodologías de la GpRD. En concreto,
ƒ Resultados en la acción: Pasar de los objetivos de política a los programas
ƒ Cómo administrar para resultados en un sector (salud, ambiente, educación) o en un ministerio central
(finanzas, presupuesto, planificación)
ƒ Ir más allá de la ciudad capital (cómo mover la GpRD del nivel nacional a las regiones/provincias)
ƒ ¿Cuáles son algunas herramientas prácticas, métodos, enfoques para la GpRD?
Los casos en esta sección dependen de las referencias a herramientas específicas y dirige a los lectores a esas
herramientas. Los lectores pueden recurrir a estos casos y aplicarlos en sus situaciones técnicas específicas.
Por ejemplo, en Chile, el gobierno busca apoyar y fortalecer su Programa de Mejoramiento de la Gestión
mediante la evaluación del impacto sobre las instituciones públicas de implementar la certificación externa
independiente del cumplimiento del programa con la Organización Internacional de Normalización (ISO).
En Malasia la Gestión Integrada Orientada a la Consecución de Resultados (GBR) está a la vanguardia de la
administración moderna del sector público bajo la cual fuertes incentivos – tanto positivos (mediante
recompensas financieras por buen desempeño) como negativos (mediante multas y sanciones) ayudan a impulsar
la eficiencia del sector público. Los sistemas de M&E claros son el núcleo del complejo sistema de seguimiento
de la administración pública de Malasia.
1 Perrin, Bruce. Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments around the World. Basado en la Mesa Redonda “Cambiando de
los productos hacia los resultados: Implicaciones para la gestión del sector público”, 15-16 de diciembre de 2004. Patrocinado por el Banco
Mundial y el Centro para el Negocio del Gobierno del IBM.
45
Profesionales Técnicos
En Rwanda, la contratación basada en el desempeño en el sector salud tiene como finalidad mejorar el seguro de
salud en general. Es un ejemplo excelente de los mismos principios, pero ahora aplicado al nivel sectorial. La
evidencia preliminar muestra que el PBC en Rwanda ha logrado mejoras considerables en la prestación de
servicios de salud en los distritos clave en y en los alrededores de Kigali.
En Burkina Faso, el Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario del Gobierno – Fase 2 (PNGT2) demuestra los
esfuerzos realizados para implementar sistemas de monitoreo y evaluación al nivel local. Este programa tiene
cobertura nacional y destaca una fuerte voluntad de entregar e monitoreo y la evaluación de los programas de
desarrollo a los beneficiarios de las actividades de los programas. Los resultados logrados del programa
comienzan al nivel comunitario, teniendo una influencia sobre las políticas y los procesos de toma de decisiones
nacionales.
Respondiendo a un aumento de presiones ambientales y políticas, los profesionales técnicos implementaron
prácticas de gestión orientadas a la consecución de resultados en el Ministerio del Hábitat, Ambiente y
Urbanismo (MEHU) de Benin. Debido a este cambio, el MEHU enuncia claramente las necesidades de
financiamiento y las prioridades al gobierno central, siendo premiado con un aumento del presupuesto y
responde mejor a las necesidades de los constituyentes que sirve.
Los profesionales técnicos no operan aislados. Su tarea es implementar las políticas que son adoptadas por sus
líderes. Por lo tanto, el enfoque visionario respaldado por los líderes políticos y el personal administrativo
superior sólo puede ser eficaz si los sistemas técnicos que soportan estas políticas están diseñados e
implementados profundamente. Esto requiere buen seguimiento de la información y la voluntad de hacer
correcciones o ajustes a mitad del período cuando sea necesario. La GBR de Malasia es un buen ejemplo de
cómo los ajustes a mitad del período realmente se hacen, ya que la información presupuestaria se correlaciona
estrechamente con el sistema de seguimiento del gasto. Lo mismo se aplica en los casos de China y de Vietnam.
46
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Chile: Certificado externo de las normas de ISO
de los Programas de Mejoramiento de la Gestión en el Sector Público
Cristian Venegas Díaz, (Coordinador Técnico PRODEV, Departamento de Gestión, Dirección de Presupuestos,
Gobierno de Chile) y Heidi Berner Herrera (Jefa, División Control de Gestión,
Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile)
ƒ Para mejorar la gestión de las instituciones públicas de Chile, se aplicó la certificación de normas de ISO a
los Programas de Mejoramiento de la Gestión del gobierno.
ƒ Los beneficios principales del proceso de certificación comprende la mejora del uso de la información de
gestión en el proceso de toma de decisiones; el cambio a una cultura de mejoramiento continuo; y hacer el
sistema más transparente ante la sociedad, mostrando la voluntad del gobierno de ser evaluado por una
norma internacional.
ƒ Además, el proyecto tendrá un impacto social positivo que mejora la gestión de las instituciones públicas de
Chile en las áreas que repercutirán favorablemente, directa o indirectamente, a los chilenos como usuarios de
los servicios públicos.
ƒ También habrá mayor transparencia: el ‘Pago por el Desempeño’ en todo el sector público es una iniciativa
notable que muestra la voluntad del gobierno de ser juzgado por una norma internacional, no sólo por una
elaborada por sí mismo.
Introducción: Pasos que condujeron al Programa de Mejoramiento de la Gestión Pública
(PMG)
Las iniciativas de Chile para mejorar la gestión pública cubren áreas tan importantes como las finanzas, los
recursos humanos, los controles internos, la gobernanza electrónica y la descentralización. Para asegurar la
asignación y el uso eficaz de los recursos públicos, el Gobierno adoptó el concepto de la presupuestación
orientada a la consecución de resultados, en el desarrollo de instituciones para la evaluación de la gestión de la
medición del desempeño y la evaluación de los resultados relacionados con el presupuesto. Estas iniciativas
comenzaron en los años noventa con el diseño y la implementación de instrumentos específicos—indicadores de
desempeño y evaluaciones de programas— que dieron el punto de comparación, comenzando en 2001, para
implementar un sistema de control de gestión orientada a la consecución de resultados administrado por la
Oficina del Presupuesto Nacional (DIPRES) del Ministerio de Finanzas (MdF).
La finalidad del sistema de control administrativo es asignar recursos públicos a los diversos programas,
proyectos e instituciones más eficientemente, por lo tanto mejorando la gestión institucional. Este sistema ha
proporcionado un modelo para evaluar y monitorear el proceso administrativo del presupuestario, incorporando
los conceptos de la presupuestación basada en resultados, que incluye los siguientes instrumentos: definiciones
estratégicas, indicadores de desempeño, evaluaciones de programas e instituciones, informes integrales de gestión
y programas de mejoramiento de la gestión. Los instrumentos desarrollados, además de estar todos integrados al
proceso presupuestario, generan una sinergia derivada de sus elementos de diseño conceptual y los procesos que
controlan su implementación.
Uno de los instrumentos del sistema de control administrativo chileno es el Programa de Mejoramiento de la
Gestión (PMG), lanzado en 1998, con la promulgación de la Ley No. 19.553.1 Esta ley requirió que cada
institución se comprometa anualmente a lograr objetivos de gestión cuyo logro está vinculado a un incentivo
monetario para todos los empleados en la nómina de la institución. La ley ya mencionada establece que una vez
alcanzados los objetivos de gestión a los cuales se han comprometido en un PMG anual, esos funcionarios
1
Ley 19.553 de febrero de 1998 y Decreto 475 de mayo de 1998.
47
Chile
públicos recibirían un aumento salarial al año siguiente. Este aumento sería de 5% si la institución donde trabajan
alcanzara el 90% o mejor de sus metas anuales comprometidas. El aumento sería de 2,5% si la institución
alcanzara un 75% o mejor y menos de 90%2 y no hay ningún aumento si la institución no alcanza al menos el
75% de sus metas comprometidas.
Aplicación: Descripción del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG)
El Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) tiene tres períodos de desarrollo claramente definidos, con el
logro de los siguientes objetivos de gestión y los compromisos incluidos:
4.
5.
6.
El logro de las metas establecidas sobre la base de indicadores (1998–2000).
El logro de los objetivos de los sistemas de gestión establecidos en el Programa Marco Básico del PMG
(2001–2004).
El logro de los objetivos de los sistemas de gestión establecidos en el Programa Marco Avanzado del
PMG, que incluye los requisitos del modelo de certificación externa, como la norma ISO 9001:2000
(2005 hasta la fecha).
1998–2000: Durante el primer año del programa, los objetivos de gestión comprometidos se expresaron en
indicadores. Un porcentaje alto de estos se refería a actividades institucionales corrientes, centradas en procesos y
con objetivos o metas bastante realizables. Como resultado, los esfuerzos desiguales eran premiados por igual y
para la gran mayoría de las instituciones, lograr los objetivos del PMG no requería esfuerzos de gestión que
fueran pertinentes o relevantes, que es una situación indeseable para un programa que vincula los incentivos
monetarios a las mejoras de la gestión. Los resultados desiguales se explicaban, entre otras razones, por el nivel
desigual de la capacidad de gestión en las diversas instituciones y el trabajo técnico insuficiente en la
comprobación del logro de los compromisos.
2001–2004: Se incorporaron modificaciones en la formulación y la aplicación de los PMG a partir de 2001 en
adelante, con el objetivo de contribuir al desarrollo de áreas estratégicas de la gestión pública. La elaboración del
Programa Marco y otros procesos usados anualmente en el desarrollo de los PMG incluye un conjunto de
principios o requisitos para este proceso. Estos principios son que los sistemas de gestión incorporados en el
programa marco deben ser pertinentes, sencillos, comprensibles, exigentes/comparables, participativos, flexibles
y comprobables.
El Programa Marco de los PMG tiene 5 áreas para la mejora de la gestión, común a todas las instituciones del
sector público (recursos humanos, servicio al cliente, planificación y control administrativo, gestión financiera y
género). Cada área consta de sistemas que derivan de las políticas formuladas para la modernización de la
administración pública. Estos once sistemas corresponden a lo siguiente:
Áreas
Recursos humanos
Servicio al cliente
Planificación y control administrativo
Gestión financiera
Enfoque al género
2
Sistemas
Capacitación
Evaluación del desempeño
Higiene, seguridad y ambiente de trabajo mejorado
Sistema de servicio integral al cliente
Gobernanza electrónica
Auditorías internas
Gestión territorial integrada
Planificación y control administrativo
Compras del sector público
Gestión financiera–contable
Enfoque al género
La Ley 19,882 de 2003 modificó el porcentaje establecido en la Ley 19553 de 3% y 1.5%.
48
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Para cada sistema de gestión incluido en el Programa Marco, se identificaron diferentes etapas para lograr el
objetivo del sistema (4 o 6 etapas de desarrollo definidas). Cada etapa se define específicamente con sus
contenidos y requisitos de tal manera que, una vez completada, avanza el desarrollo de cada sistema según sus
características y requisitos básicos,3 conforme a las normas de un modelo de acreditación. El PMG de cada
institución pública consiste en la identificación de la etapa de desarrollo propuesta a ser alcanzada por cada
sistema en el Programa Marco cada año. La etapa comprometida constituye sus “objetivos de gestión”. La
evaluación de los logros de la etapa comprometida la realiza una red de expertos de las instituciones del sector
público que tienen responsabilidad en cada uno de los sistemas.
2005 – Después de cuatro años de aplicación del Programa Marco Básico de los PMG, los resultados obtenidos y
la opinión de la gran mayoría de los actores involucrados, mostró que este modelo de implementación del PMG
era un instrumento que ayudaba a mejorar la gestión pública. Por consiguiente, se dio un paso nuevo en el
desarrollo de los sistemas de gestión del PMG, considerando que en 2004 un número importante de instituciones
había llegado a las etapas más altas definidas en el Programa Marco Básico. Este nuevo paso incorpora la
certificación de los sistemas de gestión del PMG, aplicando una norma externa que no sólo promovería la
excelencia continua, pero también haría los logros de los programas fácilmente reconocibles en la sociedad en
general. Por lo tanto, el Programa Marco Avanzado incorpora los objetivos del Programa Marco Básico y los
requisitos de la norma ISO 9001:2000, incluyendo etapas nuevas del sistema, cumpliendo gradualmente con un
modelo externo de certificación como la norma ISO 9001:2000. El proceso completo de certificación ISO
9001:2000 del PMG se calcula que cubre alrededor de 105 instituciones públicas incluyendo, aproximadamente,
45.000 empleados del sector público.
La certificación ISO 9001:2000 es un proceso en que las entidades de certificación acreditadas evalúan los
procesos que una organización debe tener para certificar sus sistemas de gestión. La norma ISO establece los
requisitos mínimos que se deben lograr para que las organizaciones sean certificadas como que cuentan con
sistemas de gestión de calidad, con un énfasis en las mejoras continuas en la operación de estos sistemas. La
norma es aplicable a 9 de los 11 sistemas que constituyen el Programa Marco del PMG. La aplicación de esta
norma hará a estos sistemas más rigurosos y permitirá la certificación.
En la formulación de los PMG de 2006, los sistemas incorporados en el Programa Marco Avanzado son
capacitación, evaluación del desempeño, higiene, seguridad y mejor ambiente de trabajo, sistema integral de
servicio al cliente, auditorías internas y planificación/control administrativo. Para el proceso de 2007, el PMG
incluirá el sistema de compras del sector público.
Para fortalecer la implementación del Programa Marco Avanzado, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
y el Gobierno chileno acordaron una cooperación técnica bajo el marco de PRODEV.4 El objetivo de la
cooperación técnica es apoyar y fortalecer en el sistema de control administrativo chileno el Programa de
Mejoramiento de la Gestión (PMG). Esta cooperación técnica consiste de diversos actores que participan y
colaboran en diferentes momentos en la formulación y la aplicación del PMG. Los actores son: i) el BID, que
suministra la cooperación técnica no reembolsable, ii) DIPRES, que implementa la cooperación técnica, iii) el
Instituto de Normalización Nacional, que capacita a los profesionales y los técnicos que trabajan en los institutos
públicos, iv) el Contralor General de la República, que verifica los estados financieros de PRODEV, y v) los
Ver el documento: Medios de Verificación PMG 2006 en www.dipres.gob.cl Sistema de Control Administrativo/Programa de
Mejoramiento de la Gestión/Formulación 2006.
4 El programa para ejecutar el pilar externo del MTAP para la eficacia del desarrollo (PRODEV), documento GN-2346-5, sitio Web del BID.
3
49
Chile
Institutos del Público, que actúan como co-ejecutores de la cooperación técnica que proporciona la capacitación
y la certificación del proyecto.
La cooperación técnica consta de tres componentes. Componente 1 – Evaluación de Impacto del Programa de
Mejoramiento de la Gestión. Componente 2 – Apoyo a instituciones públicas que obtendrán la certificación ISO
9001:2000 para sus sistemas de gestión. Componente 3 – Desarrollo de elementos de apoyo técnico y
fortalecimiento de la entidad responsable de la coordinación y el desarrollo técnico y operativo del PMG.
La evaluación de impacto del componente del PMG, que será realizada por expertos de evaluación, incluye
evaluar los resultados, los resultados de mitad del período y los resultados logrados por el PMG. Se esperan
recomendaciones para mejorar el diseño y la gestión del PMG.
Se desarrollarán dos fases para apoyar a las instituciones públicas que obtendrán la certificación ISO 9001:2000
de sus sistemas de gestión, a saber: (i) preparación, y (ii) certificación. Se necesita la capacitación de las
instituciones públicas participantes. El proceso de certificación incluye auditorías a llevarse a cabo por entidades
externas acreditadas.
El componente final incluye el desarrollo de elementos de apoyo técnico y el fortalecimiento de la entidad a cargo
de coordinar y supervisar el desarrollo técnico/operativo del PMG. Este componente impartirá la capacitación a
esta unidad en la aplicación de las normas ISO 9001:2000 aplicadas a los sistemas del PMG. Además, este
componente ayudará a la DIPRES a preparar, actualizar y distribuir los manuales de referencia a ser usados por
las instituciones públicas que llevan a cabo el proceso de implementación y certificación. Estos manuales
documentan todos los requisitos para la certificación ISO 9001:2000, identificando los requisitos técnicos socios
con los diversos sistemas del PMG y las directrices con respecto a cualquier excepción.
Solución de problemas:
Durante el proceso de certificación de los sistemas de gestión del PMG de los institutos públicos llevados a cabo
en 2005–2006, se detectaron los siguientes problemas: i) dificultades en comprender el texto complejo y técnico
de la norma, ii) la lenta apropiación del sistema de gestión de calidad dentro de las instituciones; iii) la inquietud
por parte de los gerentes responsables de los sistemas cubiertos por las auditorías internas, iv) la falta de procesos
de comunicación y socialización dentro de las instituciones; v) la tendencia a desarrollar procedimientos
excesivamente complejos, vi) la tendencia a mejorar los procesos de gestión al mismo tiempo que se están
implementando en el marco de las normas 9001:2000; y vii) la dificultad de incorporar a todo el personal de la
institución en el proceso de certificación.
Las dificultades encontradas se abordaron a través de: i) capacitación de los empleados del sector público en las
normas ISO asociadas al PMG antes de iniciar el proceso de certificación, así como durante el proceso; ii)
implementación de una política de comunicación y socialización del proceso de certificación en la institución; iii)
involucrar a un mayor número de empleados en el proceso de certificación; y iv) conseguir el apoyo de
consultores externos para simplificar el proceso.
Resultados:
Con el desarrollo de PRODEV, se espera lograr los siguientes resultados: i) La certificación ISO 9001:2000,
certificación de 58 instituciones públicas, donde cada una tendrá al menos 4 fuera de 11 sistemas de PMG
certificados; ii) Evaluación de Impacto de los PMG durante 2001–2005, donde se esperan recomendaciones para
mejorar el diseño y aspectos de gestión de los PMG; iii) 698 representantes del gobierno capacitados en los
reglamentos ISO; y iv) la preparación de 9 Manuales de Referencia.
50
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Se espera implementar el proyecto en un período de 26 meses que comienza a partir de la fecha de elegibilidad de
este acuerdo. El acuerdo se firmó el 8 de mayo de 2006. La Oficina Nacional de Presupuesto del MdF (DIPRES),
a través de su División de Control de Gestión, es responsable de la implementación del proyecto. DIPRES está a
cargo de los aspectos técnicos y operativos del proyecto y coordina todas las actividades requeridas durante las
etapas de formulación, implementación y evaluación del proyecto. La estructura, operación y administración del
proyecto se ha realizado con el marco institucional creado por el gobierno para los PMG. Para esta operación, la
División de Control de Gestión de DIPRES servirá como la unidad coordinadora, a través de su Departamento
de Gestión, que está compuesto de nueve profesionales con experiencia en el diseño y procesos de
implementación de instrumentos públicos de gestión. El departamento es apoyado por otras unidades del MdF
en los aspectos administrativos y de contabilidad del proyecto. La División se fortalecerá mediante la
contratación de profesionales certificados, asegurando el cumplimiento con las normas ISO.
El acuerdo entre el BID y Chile se firmó en mayo de 2006. Los resultados logrados hasta la fecha (ver cuadro
abajo) muestra que el elemento más avanzado está relacionado con la capacitación de empleados de DIPRES (15
capacitados). Otro resultado importante es el número de sistemas certificados hasta la fecha (46 sistemas). Con
respecto a los manuales de referencia, el Manual para las Compras del Sector Público se preparó en 2006, ya que
es el sistema nuevo que ha entrado al Programa Marco Avanzado en 2007. El resto de los manuales serán
actualizados en 2007. Todos los empleados del sector público en el Proyecto recibirán capacitación en 2007.
Además, durante 2006 se proporcionó apoyo técnico a las instituciones públicas a través de: i) el desarrollo de
talleres para analizar la conexión entre los requisitos técnicos de los sistemas del PMG y los requisitos de las
normas ISO, ii) la elaboración de los términos de referencia a usarse como un marco para contratar consultores
externos para la certificación ISO 9001:2000, iii) el registro del Instituto Nacional de Consultores de
Normalización, iv) la asignación de recursos para financiar el 75% del costo de la Certificación, con el 25%
restante financiado por cada institución pública.
Metas logradas a diciembre de 2006
Compromisos
Elemento
totales de
proyectos
Evaluación
PMG5
de
Impacto
del
No. servicios certificados A
Total
programado
para 2006
Total
completado
a diciembre
2006
% completado
del programa
de 2006
% de
Compromisos
de Proyectos
completados
-
-
1
-
6
-
58
22
22
100%
38%
7
105%
40%
No. servicios certificados B
116
44
46
No.
empleados
capacitados
698
336
08
0%
0%
10
10
15
150%
150%
14%
11%
públicos
No. empleados de DIPRES
capacitados–Red Experta
Manuales de referencia
9
7
9
1
La Evaluación de impacto del PMG comenzará con el proceso de contratación de consultores durante el primer trimestre de 2007.
La evaluación de Impacto se desarrollará durante 2007.
7 21 Instituciones certificaron 2 sistemas cada una y una Institución certificó 4 sistemas.
8 10 cursos de capacitación se celebrarán entre mayo y enero de 2007. Se capacitarán 297 empleados públicos; el resto recibirá la capacitación
durante la segunda mitad de 2007.
9 En diciembre de 2006 se envió el manual de referencia a las instituciones. La versión actualizada de los 6 manuales de referencia existentes
estarán a disposición de las instituciones a principios de 2007: Los manuales cubren Capacitación, Higiene/Seguridad y mejor ambiente de
trabajo, Evaluación del Desempeño, Auditoría Interna, Servicio integral al cliente, Planificación y Control Administrativo.
5
6
51
Chile
Los aspectos clave de la certificación son: i) La participación completa de las autoridades y ii) el uso de
especialistas externos que pueden ayudar a implementar el sistema de gestión de calidad dentro de la institución
pública.
Conclusiones: Beneficios y riesgos del proyecto
Los beneficios principales del proceso de certificación del sistema del PMG son: i) mejora de los procesos y los
procedimientos en la institución; ii) mejora del uso de información de gestión en el proceso de toma de
decisiones; iii) el cambio a una cultura de mejoramiento continuo; y iv) hacer el sistema del PMG más
transparente ante la sociedad, mostrando la voluntad del gobierno a ser evaluado por una norma internacional.
Además, las instituciones públicas se modernizarán porque: i) un concepto de "calidad" está fuertemente
instalado en la prestación de bienes y servicios; ii) la concentración se pone en las necesidades del "cliente", iii) se
reduce la improvisación y la gestión "se profesionaliza"; y iv) el concepto de gestión de calidad se introduce en
toda la institución.
El proyecto tendrá un impacto social positivo que mejora la gestión de las instituciones públicas de Chile en las
áreas que repercutirán favorablemente, directa o indirectamente, a los chilenos como usuarios de los servicios
públicos. También habrá mayor transparencia: i) el ‘Pago por el Desempeño’ en todo el sector público es una
iniciativa notable que muestra la voluntad del gobierno a ser juzgado por una norma internacional, no sólo por
una elaborada por sí mismo. ii) El Certificado Externo de Normas ISO del Programa de Mejoramiento de la
Gestión en el sector público no será afectado por los cambios en el gobierno, porque esto forma parte de un
acuerdo entre el Congreso y DIPRES.
Los riesgos críticos considerados en el proceso de certificación son: i) no contar con apoyo pleno y el liderazgo
del Director de la Institución, ii) no conocer y comprender la metodología de las normas ISO, iii) no alinear los
procesos con las exigencias de las normas ISO, y vi) no vincular los objetivos estratégicos institucionales con la
exigencia de ejecutar el Sistema de Gestión de Calidad de acuerdo a la norma ISO 9001:2000.
52
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Malasia: Gestión Integrada Basada en Resultados:
La experiencia de Malasia
Koshy Thomas, (Subsecretario Adjunto, División Tributaria, Ministerio de Finanzas)
ƒ “El Sistema Modificado de Presupuestación (SMP) de Malasia brinda mayor flexibilidad administrativa y rendición de
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
cuentas … funciona a la par de las mejores prácticas internacionales y se está usando en algunos países en desarrollo como un
modelo.”(Informe del Banco Mundial (1999) en Gestión del Gasto Público en Malasia: El desempeño de
Malasia.
El Sistema Integrado de Gestión Basada en Resultados incorpora un marco de macro-planificación a largo
plazo a través de la integración horizontal y vertical eficaz para el desarrollo nacional y la formación de
capacidad.
El Marco Integrado de Gestión del Desempeño, parte de la Presupuestación Basada en Resultados,
proporciona datos de partida que permite la medición del progreso comparable y los resultados a intervalos
predeterminados. Los datos de desempeño están centrados explícitamente en la medición de áreas de
progreso de desempeño tales como áreas de resultados clave (ARC), metas, objetivos, resultados, productos
y actividades. Tales datos de desempeño se monitorean contra metas predeterminadas.
Un plan estratégico a nivel nacional bien estructurado sienta las bases para los planes al nivel sectorial y de
programa y permite a los ministerios y departamentos a establecer los vínculos a las áreas de resultados
clave de más alto nivel. Las metas bajo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) normalmente
forman parte de dicho marco macro de planificación estratégica.
El sistema es fundamental para cubrir las necesidades nacionales de Malasia y los retos de la globalización y
la competencia regional.
Introducción:
La economía de Malasia funciona muy bien en una región asiática oriental extremadamente competitiva,
conducida por una asociación sólida entre la gestión eficiente del sector público y el espíritu empresarial del
sector privado. La Gestión basada en Resultados (GBR) es un enfoque de gestión contemporáneo que ayuda a
habilitar economías con éxito. Se centra en el logro apropiado y oportuno de metas y objetivos pertinentes
mediante la planificación estratégica, la implementación sistemática y el uso de recursos, el monitoreo del
desempeño, la medición y la información así como el uso sistemático de información de desempeño para mejorar
la toma de decisiones de política y el desempeño del programa en todos los niveles. La GBR pone el énfasis en la
importancia de lograr resultados a través de metas y objetivos sistemáticos y declara con claridad cómo deben
lograrse los resultados. El enfoque de la GBR se ha usado en muchos países como una herramienta de
planificación de desempeño estratégico – y fue introducida en Malasia en 1990 y ahora se está adoptando en
varios países como India (Kerala), Filipinas, Namibia, Mauricio, Bhután, Nepal, Bangladesh, Pakistán, Botswana,
Vietnam y Sudáfrica, para mencionar algunos.
Los primeros años de la GBR provienen del enfoque de la Gestión por Objetivos (GPO) y el Sistema de
Presupuestación basado en el Desempeño del Programa (SPDP) desarrollado en los años sesenta, las cuales
fueron tentativas tempranas de concentración en el logro de resultados y objetivos. Sin embargo, estos procesos
carecían de sistemas detallados para su implementación. En los años setenta, se introdujo el enfoque del Marco
Lógico (ML) con el fin de mejorar el seguimiento del proceso. El ML se usó ampliamente en muchos países y
organizaciones en los años ochenta y noventa en diversas formas como una herramienta de gestión y
planificación. El ML posteriormente evolucionó a las versiones rudimentarias de la GBR, que ha sido usado con
53
Malasia
éxito por algunos países para dirigir una planificación e implementación más enfocada de los programas del
sector público.
Aplicación:
El Sistema Integrado de GBR (SIGBR): Un énfasis en los resultados. A pesar de estos desarrollos tempranos, los
enfoques integrados para transformar el sistema de GBR en un sistema integral, dinámico y práctico de gestión
del desempeño para su implementación en todo el gobierno eran limitados. Las versiones tempranas de la GBR
estaban centradas ya sea en el sistema de presupuestación o en el sistema de desempeño del personal y con
mínima o ninguna integración entre ambos. También había una mínima integración entre el desarrollo
(programas de inversión del sector público) y los presupuestos de operación en estos países. Además, estos
sistemas no reflejaban el hecho que la mayoría de los países en desarrollo cuentan con capacidad limitada de
recursos humanos y tecnológicos. En consecuencia, en 1990 se introdujo un sistema de GBR desarrollado a fines
de los años noventa basado en el marco de desempeño en el sector público malasio bajo el Sistema Modificado
de Presupuestación (SMP).1 Sin embargo, el marco original de desempeño no fue integrado a los presupuestos
operativos y de desarrollo ni al sistema de desempeño del personal y creó sólo vínculos limitados entre el
desempeño presupuestario, el uso de recursos y la implementación de políticas. Estas brechas se identificaron
como eslabones perdidos fundamentales en esta versión del sistema de GBR.2
Basado en las enseñanzas extraídas desde 1990 y las deficiencias identificadas en el sistema original de GBR, en
1999 se desarrolló un Sistema Integrado de GBR (SIGBR) revisado,3 usando un Marco Integrado de Gestión del
Desempeño (MIGD). A diferencia de los sistemas comunes de GBR, el sistema de SIGBR toma en cuenta e
integra los componentes fundamentales de desempeño como el sistema de Presupuestación Basada en
Resultados (PBR) y el Sistema de Desempeño del Personal (SDP), los cuales utilizan el MIGD. El sistema de
SIGBR requiere que los directivos dentro del Ministerio y los Departamentos participen activamente en la
planificación estratégica del desempeño, en los esfuerzos de consulta y en el logro del consenso con los niveles de
gestión más bajos. Este sistema se centra esencialmente en el análisis de las necesidades y los problemas de los
clientes y en los resultados en las diversas etapas de la implementación de programas, como la utilización eficaz
de recursos (insumos), finalización de actividades, finalización de productos y el logro de resultados/impacto.
La piedra angular del Sistema Integrado de Gestión Basada en Resultados es su uso estratégico del enfoque de
Programas y Actividades dentro de un marco de macro-planificación a largo plazo. Se centra en la medición
sistemática y estructurada del desempeño e incluye la vinculación con la formulación de políticas, la gestión de
recursos, el mejoramiento del desempeño del programa y otros factores esenciales de éxito en la gestión del
desempeño. El sistema integrado de GBR consta de cinco componentes clave—dos componentes primarios y
tres complementarios o de apoyo. Los componentes primarios son el Sistema de Presupuestación Basada en
Resultados (PBR) y el Sistema de Desempeño del Personal Basado en Resultados (SDP). Los tres componentes
de apoyo son:
ƒ Se usa el Sistema de Monitoreo y la Evaluación (M&E) orientado a la consecución de resultados para la
planificación sistemática y enfocada de programas, el monitoreo del desempeño, la evaluación del
desempeño, la información del desempeño y la utilización de la información para mejorar el programa y la
toma de decisiones de políticas. Este factor ayuda a asegurar la planificación sistemática y estructurada del
desempeño, la gestión y la medición bajo la GBR y ayuda a forjar vínculos más estrechos entre el uso de
los recursos y la implementación de políticas.
Rasappan, Arunaselam (1994), “How to measure success”, Khidmat, Kuala Lumpur, octubre, p. 27-29.
Rasappan, Arunaselam. (1999), “Budget Reform - Malaysia”, Documento presentado en el Taller sobre Presupuestación y Gestión del
Desempeño del Banco Mundial, Washington DC, julio 15-16.
3 Ibíd.
1
2
54
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
ƒ El Sistema de Información Administrativa (SIA) se usa para proporcionar la base para un sistema eficaz de
apoyo a las decisiones a diferentes niveles de una organización.
ƒ Un sistema de Gobierno Electrónico (GE) habilitante.
Los componentes primarios del SIGBR proporciona el marco necesario para planificar, implementar, monitorear
e informar sobre el desempeño organizacional, con vínculos sistemáticos al desempeño del personal. El M&E, el
SIA y los componentes de apoyo del GE proporcionan la dimensión dinámica a todo el marco de desempeño. El
sistema le da vida a la información estática al establecer las relaciones entre la causa y el efecto, lo cual es
importante para las decisiones de asignación de recursos por la Oficina Central del Presupuesto.4
La presupuestación basada en resultados (PBR) es un instrumento de gestión estratégica diseñado para mejorar la
gestión de recursos y la rendición de cuentas del sector público. El núcleo del sistema de PBR es el MIGD y se
centra principalmente en la medición del desempeño y los vínculos con la formulación de políticas y la gestión de
recursos. Está orientado a los resultados de los programas y las actividades emprendidas por las dependencias
gubernamentales usando los recursos públicos. Los resultados de la PBR se clasifican bajo diversos componentes
de desempeño: insumos, procesos, productos, resultados e impacto. Aunque tradicionalmente se ha puesto
demasiado énfasis en los productos y la medición de resultados, la PBR también se centra en la aplicación
intencional de insumos y la finalización de actividades, reconociendo la estrecha relación entre el uso de insumos
y el desempeño del producto. Diversas dimensiones del desempeño del producto también afectan el resultado
deseado del programa o la actividad. Por consiguiente, la PBR mide los resultados logrados en casi todas las
etapas del proyecto respecto a la aplicación de insumos, la finalización de actividades, la entrega de productos y el
logro de impactos, usando un enfoque único de Escalera de Resultados.5
La PBR conduce al sistema de GBR y se implementa usando el Sistema Modificado de Presupuestación (SMP).
El Acuerdo de Desempeño para el MIGD normalmente se prepara usando una herramienta única de lógica del
programa llamado el ProLLTM como parte del proceso presupuestario.6 El fuerte énfasis del sistema de PBR en
los resultados es evidente en el enfoque y en los componentes estratégicos usados en el proceso de planificación
del MIGD. La PBR requiere considerables insumos estratégicos y requiere evaluaciones antes de fijar las metas y
los objetivos de cada programa y proyecto. Un buen sistema de presupuestación no sólo debe tener vínculos
fuertes entre el uso de los recursos, el logro de productos y los subsiguientes resultados del programa sino que
también debe estar estrechamente vinculado con la implementación de políticas.
¿Quién conduce al sistema? La Tesorería conduce la reforma de GBR del sector público y el programa de
desempeño usando el Marco Integrado de Gestión del Desempeño como parte del sistema de PBR. Esto permite
que el marco de planificación se integre con el proceso de presupuestación, para que los gerentes puedan rendir
cuentas de los recursos que se les ha proporcionado. Dado que los programas planificados se conducen a través
del MIGD, el capital humano desempeña una función central en el desempeño organizacional y del personal.
Estas dinámicas son capturadas en un sistema de monitoreo integrado que forma la base de un SIA integral.
Aunque el foco de la medición del desempeño con el SIGBR reside en los resultados (productos, resultados e
impacto) y sus diversas dimensiones, también se pone un énfasis igual en el uso y gestión eficaz de los insumos y
los procesos de trabajo.
4
La versión malaya del SIGBR ha estado siendo implementada durante los últimos años con el apoyo técnico y de desarrollo de
capacidad del Centro para el Desarrollo y la Investigación en Evaluación (CEDRE) de Malasia. CeDRE Malasia es un centro de
desarrollo e investigación en Malasia, conduciendo M&E y análisis presupuestario. El centro también sirve como asesor técnico a varios
gobiernos en Asia y África sobre el sistema integrado de GBR.
5 Rasappan, Arunaselam (2000), “Moving to Performance-Based Management”, Asia Development Forum Workshop: “Public Expenditure
Management: New Processes and Technologies: From Rules To Results: Singapore: June 7-8
6 ProLL es el Modelo de Lógica de Programas y Vínculos desarrollado para la planificación y la evaluación de programas del sector público
por Arunaselam Rasappan, instructor/asesor en SPM y evaluación del Gobierno de Malasia desde 1991.
55
Malasia
Solución de problemas: Marco Integrado de Gestión del Desempeño (MIGD)
El MIGD es obligatorio como el marco de planificación estratégica bajo el SIGBR. Por consiguiente, todos los
ministerios y departamentos están obligados a preparar su plan estratégico para la asignación de recursos usando
el MIGD como parte del sistema de PBR. El MIGD ha sido diseñado con suficiente detalle para captar
información específica en diversos niveles, así como para establecer los vínculos estratégicos entre un nivel y el
siguiente. La información está enfocada en resultados en diferentes niveles que son de importancia para los
interesados directos pertinentes. La naturaleza integral del MIGD también se centra en las metas a largo plazo
que se desglosan en objetivos a corto plazo vinculados al presupuesto. La GBR se suscribe firmemente a la teoría
de sistemas que permiten no sólo la integración vertical, sino también la integración horizontal al nivel de
programas. Los programas se definen normalmente a los niveles nacionales y sectoriales y los dieciocho
componentes en el MIGD malasio ordinario proporciona suficientes detalles del punto de comparación que los
gerentes pueden usar para la planificación de programas y la fijación de metas. El MIGD también establece los
vínculos necesarios entre los sectores y crea coordinación interinstitucional. Como resultado de la naturaleza
integrada del MIGD, este se ha convertido en la herramienta primaria de monitoreo e información del
desempeño.
Resultados:
Los datos de partida del MIGD permiten la medición del progreso comparable y de los resultados a intervalos
predeterminados, los que dependen de la naturaleza del programa que se está midiendo. Los datos de partida se
pueden clasificar en datos de perfil y datos de desempeño. Los datos de perfil suministran la información
fundamental acerca de la entidad medida y que normalmente no es propensa a modificaciones importantes. Los
ejemplos de datos de perfil incluyen información general acerca de la naturaleza de una entidad así como los
perfiles de los clientes, los interesados directos, el personal y el presupuesto. Los datos de perfil, tales como la
asignación presupuestaria y el personal, pueden cambiar en el curso del año y por consiguiente se deben
monitorear e informar periódicamente. Los datos de desempeño están centrados explícitamente en la medición
del progreso del desempeño de áreas como áreas de resultados clave (ARC), metas, objetivos, productos,
resultados y actividades. Tales datos de desempeño se monitorean contra metas predeterminadas. Un plan
estratégico a nivel nacional bien estructurado sienta las bases para los planes enfocados al nivel sectorial y de
programa y le permite a los ministerios y departamentos a establecer vínculos a las áreas de resultado clave de
nivel más alto. Por ejemplo, las metas bajo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) normalmente forman
parte de dicho marco macro de planificación estratégica.
Los Sistemas de Desempeño del Personal, de SIA y de M&E deben estar vinculados entre sí. Es
necesario establecer líneas claras de rendición de cuentas dentro del MIGD de forma tal que se puedan crear los
vínculos entre el desempeño organizacional y el desempeño del personal. El programa de trabajo de un individuo
se vincula al MIGD a través del programa de trabajo del grupo resultando en programas más focalizados y
eficaces de Desarrollo de Recursos Humanos (DRH) y Gestión de Recursos Humanos (GRH). El Sistema de
Desempeño del Personal Basado en Resultados proporciona una mejor base para la planificación y la
implementación de DRH/GRH.
El M&E y los componentes del SIA deben conducir los vínculos dentro del MIGD para producir información
oportuna, exacta y fidedigna tanto para el mejoramiento de programas y la toma de decisiones de políticas. El
monitoreo de programas le da seguimiento a los indicadores de desempeño clave (IDC), tanto operativos como
orientados a la consecución de resultados, a diferentes niveles de los programas, de forma que se puedan tomar
las medidas oportunas y apropiadas para mantener los programas en curso y para asegurar que se alcancen sus
objetivos o metas de la manera más eficaz. Los IDC generan informes para interesados directos y para grupos de
usuarios específicos incluyendo a la Oficina del Presupuesto, el Gabinete, los Secretarios Permanentes, los
56
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Directores de Departamento y los Organismos de Donantes y ayuda.7 La información puede agregarse en un
sistema de alerta anticipada o panel de información para la gestión, suministrando información útil sobre
insuficiencias en la utilización de recursos, gastos superiores a los previstos, variaciones en los logros y la
identificación de puntos débiles para que se puedan tomar las acciones correctivas. Este proceso permite que se
tomen decisiones oportunas en el financiamiento y la distribución de los recursos, el despliegue de recursos
humanos, el ajuste de políticas y el mejoramiento de los programas.
Conclusiones:
Es fundamental que la planificación y la implementación de programas del sector público se lleven a cabo de una
manera sistemática e integrada. Dada las crecientes limitaciones de recursos que enfrentan los gobiernos y las
crecientes exigencias del público de servicios de mejor calidad y más receptivos, los planificadores del sector
público deben estar más orientados a la consecución de resultados en la planificación y la entrega de programas
para obtener la mejor ‘optimización de los recursos’. El sistema integrado de GBR, con su enfoque integrado al
mejoramiento del desempeño, es una solución práctica y comprobada a la planificación sistemática de programas,
la implementación, el monitoreo, la evaluación y mejor toma de decisiones de políticas en el sector público. Y
Malasia sigue mejorando el sistema integrado de GBR para responder a las necesidades del país. Por ejemplo, la
introducción en 2004 de una solución de aplicación computadorizada única, el PPMSTM,8 aumentó la eficiencia
del sistema.
7 Se generan iinformes semanal, mensual, trimestral, o anualmente y la frecuencia (y profundidad de los informes) se determina por el nivel de
gerentes.
8
El software PPMS fue desarrollado por el CeDRE para el sistema integrado de GBR – ver www.cedre.org.my/ppms.
57
Malasia
58
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Rwanda: Financiamiento basado en el desempeño en el sector de salud
Louis Rusa (Coordinador Nacional de FBD - Ministerio de Salud de Rwanda) y
Gyuri Fritsche (Especialista en Financiamiento de Atención de Salud - Management Sciences for Health)
ƒ El financiamiento basado en el desempeño en Rwanda puede servir de guía para otros países que deseen
aplicar esquemas similares.
ƒ Los elementos esenciales para el éxito fueron el ‘plan extensible’ y el liderazgo sólido y uniforme al nivel más
alto en el Ministerio de Salud.
Introducción:
Rwanda es uno de los países más pobres en el mundo y tiene un perfil epidemiológico característico del África
subsahariana. El rwandés medio vive con menos de US$0,70 por día. El gasto de salud anual per cápita promedia
cerca de US$14, del cual los donantes financian más del 40%, el gobierno cerca de un tercio y los beneficiarios
contribuyen con aproximadamente un cuarto.1
El financiamiento basado en el desempeño (FBD) es un método de financiamiento sanitario que desplaza la
atención de los insumos a los productos – y, con el tiempo, a los resultados – en los servicios de salud. Aunque
los insumos son necesarios para financiar los servicios de salud, un énfasis predominante en los insumos no ha
logrado entregar los resultados que el país necesita para lograr sus Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La premisa clave en la asistencia basada en los productos es que “busca tratar los puntos débiles delegando la prestación de
los servicios a un tercero bajo contratos que vinculan el pago a los productos o resultados entregados. Por lo tanto, tiene el potencial
para mejorar los incentivos y la rendición de cuentas, al tiempo que amplía las oportunidades para la movilización de la financiación
privada. El foco se desplaza no sólo de los insumos a los productos, sino también hacia el Santo Grial de los efectos de desarrollo”.2
Rwanda ha incrementado el seguro de salud comunitaria del 7 al 51 por ciento de la población entre 2003 y 2006,
conduciendo a un mayor acceso a los servicios de salud. Uno de los desafíos clave que enfrentan los encargados
de formular las políticas es garantizar una prestación suficiente de servicios de calidad razonable para satisfacer
esta creciente demanda. Las características universales de los servicios de salud en los países pobres son la
ineficiencia, una manera poco económica de utilizar los recursos, la mala calidad de los servicios y una fuerza
laboral sin motivación. Los instrumentos de financiamiento a disposición de los donantes y Gobiernos parecen
incapaces de abordar estas causas centrales de una manera eficaz; prueba de ello es que de los considerables
recursos puestos a disposición del sector de la salud en un país como Rwanda, sólo una pequeña porción llega a
los centros de salud.3
El financiamiento basado en el desempeño, o ‘pago por desempeño’ o ‘asistencia basada en los productos’, según
se lo denomina generalmente, consta de una familia de diversos métodos y enfoques, todos ellos dirigidos,
mediante diferentes niveles de intervención, a vincular los incentivos con el desempeño.4 Por ejemplo, en un
Cuentas Nacionales de Salud 2003.
“Contracting for Public Services; Output-based Aid and its Applications” (Contratando servicios públicos: Asistencia basada en los productos y sus
aplicaciones), BM/FMI 2001, página 91.
3 “Paying for Health in two Rwandan Provinces: Financial Flows and Flaws” (Pagando la salud en dos provincias de Rwanda: Flujos y defectos
financieros), Andreas Kalk, Jean Kagubare Mayindo et al, Tropical Medicine and International Health, Tomo 10, No. 9 pp 872-878,
septiembre de 2005.
4 “Can ‘Pay for Performance’ Increase Utilization by the Poor and Improve the Quality of Health Services?” (¿Puede el ‘pago por desempeño’ aumentar el
uso de los servicios de salud y aumentar su calidad?), Rena Eichler, Documento de trabajo para la primera reunión del Grupo de Trabajo para
Incentivos Basados en el Desempeño, Center for Global Development.
1
2
59
Rwanda
programa de salud en Haití, el Ministerio de Salud de Haití convirtió el 10% del presupuesto histórico de las
ONG beneficiarias en una bonificación por desempeño, por alcanzar ciertas metas predeterminadas de
desempeño; en Afganistán, los acuerdos de Asociación Basada en el Desempeño celebrados entre el Ministerio
de Salud y organizaciones no gubernamentales abarcaron 10 provincias y las ONG pueden recibir hasta el 11%
del monto del contrato si se desempeñaban excepcionalmente bien.
La contratación y el financiamiento basados en el desempeño están vinculados. La contratación es la
‘herramienta’ que se usa para hacer operativo al financiamiento basado en el desempeño. La bibliografía sobre el
financiamiento basado en el desempeño está, por consiguiente, estrechamente vinculada a la bibliografía sobre la
contratación, la ‘teoría del contrato’ o la ‘teoría del incentivo’.
El financiamiento basado en el desempeño (FBD) tuvo sus comienzos en Rwanda ya desde 2001. Varios factores
condujeron a esto: Las ONG que trabajaban en Rwanda allí percibían que, aunque pagaban a los trabajadores de
salud un suplemento salarial como ‘bonificación’, los productos de los servicios de salud se estaban estancando y,
en algunos casos, aun deteriorando. Otra razón fue que se repitieron experiencias de otros contextos, como un
innovador plan piloto de contratación de servicios de salud en Camboya.5 Diversas organizaciones, incluso
ONG, que habían trabajado en los planes piloto encontraron maneras nuevas e innovadoras de mejorar el
desempeño de los servicios de salud. Esta experiencia se aplicó a Rwanda.
En el suroeste de Rwanda, la ONG Memisa/Cordaid comenzó un esquema de FBD en la provincia de Cyangugu
en 2001,6 y la ONG HealthNet International comenzó un esquema similar en la provincia sureña de Butare en
2002.7 En 2005, la Cooperación Técnica belga (CTB) comenzó también un esquema de FBD. El ‘modelo
Cyangugu’ y el ‘modelo Butare’, aunque con un sistema diferente, resultaron tan eficaces que cuando ambas
ONG tuvieron problemas de financiamiento, el Ministerio de Salud decidió financiar la compra de los productos
(2004-2006). El Ministerio de Salud decidió extender el financiamiento basado en el desempeño a todos los
establecimientos de salud en Rwanda.8 Una revisión que comparó ambos esquemas con un esquema de
financiamiento tradicional (basado en los insumos) encontró que el esquema basado en el producto era superior.9
Un documento reciente proporciona una descripción excelente del modelo de FBD rwandés.10
Aplicación:
La firme voluntad política y el apoyo del Ministerio de Salud llevaron al Financiamiento Basado en el Desempeño
a la fase de implementación. El Ministerio vio al financiamiento basado en el producto como una manera de
mejorar la calidad, como un método para contrarrestar algunos de los efectos negativos de los planes de prepago
obligatorio en el comportamiento de los proveedores y como una manera para motivar a la mal remunerada
fuerza laboral de la salud. Debido a la enorme presión por resultados, sencillamente se carecía de tiempo para
http://www.cgdev.org/doc/ghprn/PBI%20Background%20Paper.pdf
5 Para una descripción de la experiencia de contratación de Camboya, véase “Buying Results: Contracting for Health Services in Developing Countries”
(Comprando resultados: Contratación de servicios de salud en países en desarrollo), Benjamin Loevinsohn, April Harding, Lancet 2005; 366:
676-81 y “Achieving the Twin Objectives of Efficiency and Equity: Contracting Health Services in Cambodia” (Alcanzar el doble objetivo de eficiencia y
equidad: Contratatación de servicios de salud en Camboya), ERD Policy Brief Series No. 6. Banco Asiático de Desarrollo, marzo de 2002.
Blushan I, S. Keller S. y B. Schwartz “Improving Government Health Services through Contract Management: A Case from Cambodia” (Mejorando los
servicios de salud gubernamentales mediante la gestión de contratos: Un caso de Camboya), Rob Soeters R y F. Griffiths, Health Policy and
Planning, 18 (1): 74-83, 2003.
6 ‘Performance-Based Financing and Changing the District Health System: Experience from Rwanda’ (Financiando y cambiando el sistema de salud distrital
en base al desempeño: La experiencia de Rwanda), Rob Soeters et al, Boletín de la OMS, noviembre de 2006, 8 (11).
7 ‘Reviewing Institutions of Rural Health Centers: The Performance Initiative in Butare, Rwanda’ (Examinando las instituciones de centros de salud
rurales: La Iniciativa de Desempeño en Butare, Rwanda), Bruno Meesen et al, TMIH, Tomo 11, No 8, páginas 1303-1317, agosto de 2006.
8 ‘Política para el sector de Salud’, Gobierno de Rwanda, febrero de 2005.
9 “Comparison of two Output-Based Schemes in Butare and Cyangugu Provinces with Two Control Provinces in Rwanda” (Comparación de dos planes
basados en los productos en las provincias de Butare y Cyangugu, con dos provincias control en Rwanda), Global Partnership on OutputBased Aid (GPOBA), Banco Mundial, Robert Soeters, Laurent Musango, Bruno Meesen, septiembre de 2005.
10 ‘Rwanda: Performance-Based Financing for Health’ (Rwanda: Financiamiento basado en el desempeño para la salud), Grupo de Trabajo sobre
incentivos basados en el desempeño, Center for Global Development, Miriam Schneidman, Louis Rusa, 20 de octubre de 2006.
60
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Figura 1. Las tres Fases: Fase 0, los esquemas existentes de FBD; Fase 1, los distritos en los que se
introducirá el FBD y Fase 2, los siete distritos de control.
emprender ciclos de planificación largos y meticulosos, con marcos de resultados claros. De hecho, el objetivo
abarcador era clarísimo: implantar el FBD, cuanto antes, en todos los niveles del Sistema de Salud rwandés; en el
nivel comunitario, en el nivel de centro de salud y en el nivel de hospital de distrito. Un estudio de intervención
rigurosa, o ‘plan extensible’ proporcionó una hoja de ruta, incluyendo esquemas cronológicos, para la
implementación.11
La USAID, la Cooperación Técnica Belga, el Banco Mundial y las ONG HealthNet International y Cordaid
proporcionaron al Ministerio la asistencia técnica para implementar el FBD. Se inició un enfoque colaborativo,
que incluía a todos los actores. En la fase de implementación se siguieron los hitos citados a continuación:
1.
2.
3.
4.
El diseño, durante 2005, de un plan extensible nacional, que permitiría una evaluación minuciosa del impacto
del FBD sobre los servicios de salud en Rwanda;
Un período de 45 días de revisión y comparación de los esquemas piloto de FBD existentes;
Dos talleres nacionales en enero de 2006: El primero, un taller de dos días en la capital y el segundo, un
retiro de una semana con todos los socios clave con la finalidad de tratar los resultados, la formación de
equipos y el plan para los próximos pasos;
Un taller nacional de tres días a mediados de febrero de 2006 en Kigali, en el que participaron todos los
interesados directos clave, para diseñar un modelo común de FBD. El objetivo final era buscar el punto de
confluencia y el logro del consenso entre socios con diferentes modelos; el consenso se estableció usando
técnicas como Delphi12 y Six Thinking Hats.™13 El diseño de un modelo nacional de FBD para centros de
salud con una opción para una separación de funciones, un diseño de ‘mercado interior’ o ‘casi mercado’ y
gobernanza descentralizada a través de comités directivos de nivel distrital. El modelo nacional es una
11 “Proposed Evaluation and Roll-Out plan, Performance Based Contracting Rwanda.” (Evaluación y plan extensible propuestos: Contratación basada en
el desempeño en Rwanda), Versión 12, diciembre de 2005, BM y Ministerio de Salud.
12 De ‘Prioritization Process Using Delphi Technique’ (El proceso de asignación de prioridades usando la técnica Delphi), informe oficial por Alan
Cline, Carolla Development h t t p : / / www. c a r o l l a . c o m/ wp - d e l p h . h t m
13 ‘Six Thinking Hats’ (Seis sombreros para pensar), Edward De Bono, 1ª edición en rústica corregida y actualizada, Back Bay edit., 1999.
61
Rwanda
mezcla entre los dos modelos de FBD más antiguos, basado predominantemente en el ‘modelo Butare’, pero
con algunos elementos cruciales del ‘modelo Cyangugu’;
5. Poco después del taller de febrero, el diseño de los modelos de contrato que serían usados por el Ministerio
y el Gobierno local;
6. La división de los 23 distritos Fase 0 y Fase 1 en áreas donde los socios proporcionarían asistencia técnica al
Ministerio para el plan extensible;
7. Una ‘fase de incertidumbre y transición’: entre fines de febrero y mediados de mayo de 2006, en la que los
socios tuvieron que cambiar sus modelos existentes de FBD y elaborar los planes operativos para los nuevos
distritos de FBD.
8. Entre mayo y julio de 2006: extensión del nuevo modelo nacional de FBD para los Centros de Salud a 23
distritos.
9. De mediados de mayo a mediados de julio de 2006: un grupo de trabajo técnico redactó un modelo nacional
de FBD para los Hospitales de Distrito, pruebas en el campo, modificación y adaptación del nuevo modelo
de FBD para hospitales de distrito durante un taller de dos días a mediados de julio.
10. Despliegue del modelo nacional de FBD para los hospitales de distrito desde mediados de julio en adelante.
A partir de diciembre de 2006: introducción del nuevo modelo en 23 hospitales de distrito.
Solución de problemas:
Los problemas que surgieron durante el diseño y las fases de ejecución fueron:
1.
2.
3.
Criterios divergentes sobre los diferentes modelos y el mejor modelo: los modelos existentes de FBD de
Centro de Salud tuvieron partidarios y adversarios, diversos diseños se basaban en preferencias
personales en lugar de en la ciertamente escasa o aun ausente base fáctica. La ‘dependencia en la
trayectoria’ (path-dependency) parecía determinar las preferencias, en lugar de una lógica sólida o la
referencia a la bibliografía publicada revisada por expertos profesionales. Estrategias de mitigación:
intentar técnicas de logro de consenso, resaltar los puntos comunes en lugar de las diferencias; apuntar
hacia un modelo común de FBD de Hospital de Distrito para trabajar para la normalización de todos
los modelos en un futuro cercano;
La coordinación es un reto en una fase de implementación ajetreada: mientras que en el segundo
trimestre de 2006 se habían realizado 12 reuniones del grupo de trabajo técnico, en el tercer trimestre
sólo se realizaron dos reuniones debido a la intensa fase de implementación. Estrategias de mitigación:
intentar mantener reuniones regulares y bien documentadas. Desplazar la atención a las áreas de interés
común como el Monitoreo y la Evaluación, el análisis de los resultados y la creación de una base de
datos nacional de FBD.
Asistencia técnica a las autoridades sanitarias distritales y al departamento central de FBD: la
insuficiencia de personal en todos los departamentos del Ministerio de Salud debida a las reformas
administrativas recientes; sólo 3 técnicos en el departamento central de FBD responsables de realizar los
pagos, además de las funciones de establecimiento de políticas, supervisión, coordinación y normativa
reglamentaria. Sin ningún personal en los departamentos de salud distritales con ‘comprobación o
control’ en su descripción de puesto. Estrategias de mitigación: trabajar con un enfoque de equipo
extenso: utilizar personal de todos los organismos involucrados en el FBD para llenar los vacíos. La
capacitación de un grupo de instructores maestros, de todos los organismos interesados, en el
conocimiento de las técnicas modernas de facilitación y el nuevo modelo nacional de FBD. La creación
de una base de datos nacional de FBD, usando la recientemente (junio de 2006) desarrollada red 3G que
tiene una cobertura del 90% en Rwanda. Encontrar fondos adicionales para pagar los recursos
adicionales—humanos y de otro orden—necesarios para la función de ‘comprobación/control’.
62
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
4.
Despliegue del FBD de manera paralela a la introducción de reformas administrativas de gran alcance:
Las reformas administrativas paralelas para que los establecimientos de salud respondan ante la oficina
del Alcalde en vez del MS central, la descentralización de la gestión de personal y la creación de una
nueva ‘oficina de salud distrital’ con una función política en lugar de una función técnica médica
conducen a la confusión y al conflicto de funciones. Estrategias de mitigación: el diseño del nuevo
modelo nacional de FBD para centros de salud tiene en cuenta estas reformas administrativas; la
separación de las funciones, separando la función de la auditoría (nueva oficina de salud distrital) de la
función de reglamentación de calidad (Hospital). Comenzar el Programa Virtual de Desarrollo de
Liderazgo y los ejercicios de formación de equipos entre los equipos de salud de los distritos y los de los
hospitales.
Resultados:
Los elementos esenciales para el éxito fueron el ‘plan extensible’ y el liderazgo firme y uniforme en los altos
niveles del Ministerio de Salud. Las mejoras en el desempeño que han sido documentadas en Rwanda luego de la
introducción de los incentivos al desempeño para la atención primaria de salud y los productos de servicio para el
VIH/SIDA han sido notables. Por ejemplo:
ƒ Para el ‘modelo Cyangugu’: los resultados en los indicadores de atención primaria de salud incluyen el
aumento del número de nuevos usuarios de 0,31 consultas/cápita/año en 2002 a 0,75 consultas/cápita/año
en 2005; el aumento del número de partos institucionalizados, del 27% en 2002 al 40% en 2005; el aumento
del porcentaje de niños plenamente vacunados, del 70% en 2002 al 77% en 2005 y el aumento de la tasa de
uso de anticonceptivos, del 0,44% en 2002 al 7% en 2005.
ƒ Para el ‘modelo Butare’: Los resultados de dos diferentes distritos incluyen: el aumento de nuevas consultas
de 0,36 y 0,47 en 2001 a 0,65 y 0,85 consultas/habitante/año respectivamente; de los partos
institucionalizados, del 7% y 13% en 2001 al 24% y 39% en 2005, respectivamente, y el aumento del
porcentaje de mujeres con entre 2 y 5 vacunaciones antitetánicas, del 32% y 47% en 2001 al 51% y 78% en
2005, respectivamente.
Tales mejoras en el desempeño no se han producido por sí solas. Con frecuencia uno se refiere a la así
denominada ‘caja negra’ del espíritu emprendedor de la gerencia, que, guiada por una ‘mano invisible’ de
incentivos financieros, conduciría a decisiones de gestión correctas y a crear intervenciones de gestión apropiadas
para maximizar los beneficios. Sin embargo, esto no ha conducido a un enfoque de ‘laissez faire’ en los exitosos
programas piloto de FBD en Rwanda. En Rwanda, los organismos de apoyo ayudaron a los proveedores de
servicios en la creación de estrategias fructíferas para estimular la productividad de los centros de salud, ya
mediante componentes incorporados en el programa como el ‘plan de negocios’ o mediante la facilitación del
intercambio regular entre los proveedores de servicios, en el que los proveedores podían aprender de ellos
mismos y emular las intervenciones exitosas.
Una extensión a escala nacional podía repetirse, como lo demostró la introducción del FBD en la República
Democrática del Congo y en Burundi. Las herramientas esenciales usadas fueron: (i) las visitas de estudio; (ii) la
consulta de bibliografía pertinente; y (iii) la celebración de un taller nacional o una serie de talleres a nivel
nacional, facilitado por los encargados de adoptar las decisiones (que trajo el convencimiento de políticos y
técnicos por igual).
63
Rwanda
Conclusiones:
El despliegue nacional del FBD en Rwanda ha sido notable. Este es un proceso continuo de implementar lo que
se sabe que funciona, examinar los resultados y adaptar el sistema de acuerdo a ello. La descentralización, en un
futuro cercano, de los presupuestos del FBD a los distritos introducirá un elemento nuevo que podría ser vital en
el éxito de la introducción en toda la nación del FBD. El ‘espíritu emprendedor de la gerencia’ no puede
administrarse de forma centralizada.
Los próximos pasos importantes para el despliegue nacional incluyen la introducción de una base de datos
nacional del FBD que asistirá a los comités directivos distritales y al nivel nacional en la administración del
modelo nacional del FBD. 14 La idea básica es hacer que el personal del departamento de salud del distrito y el
personal de los hospitales de distrito hagan la entrada de datos a través de Internet, en una base de datos central
administrada por un proveedor de servicios profesionales. Esta solución técnica ha sido posible mediante la
introducción de tecnología de tercera generación (GPRS) por un proveedor de telefonía móvil. Una cobertura
excelente de cerca del 90% de Rwanda por el proveedor de telefonía móvil, permite el acceso a Internet a una
velocidad lenta pero razonable con una conexión bastante estable.
Esta base de datos permitirá a los usuarios ingresar datos (los resultados de la comprobación de cantidades por la
Unidad de Salud Familiar (USF), los resultados de la supervisión de calidad por el hospital de distrito) y a
imprimir sus facturas trimestrales para ser tratadas en las sesiones trimestrales del comité directivo del FBD. Es
más, la base de datos le ofrecerá la oportunidad al personal del distrito de analizar sus propios resultados de FBD
mediante una función incorporada de gráfico Pivot.
Además de todo lo anterior, que ayudará al distrito en la administración de los resultados de FBD y en la toma de
decisiones alrededor de los pagos y, al nivel nacional en la compilación y comunicación de los resultados, se
agregarán los siguientes módulos:
1)
Una interfaz del Sistema de Información Geográfica, que permitirá presentar y analizar datos usando
mapas, para uso a nivel nacional.
2)
Un módulo que permitirá a los usuarios a nivel nacional modelar indicadores basados en un
presupuesto dado, usando puntos de comparación del año anterior. Tal módulo puede además ser
inestimable para los usuarios del nivel de distrito, cuando se descentralice el presupuesto de FBD, lo
cual está planeado para un futuro cercano. Los usuarios del nivel de distrito podrían luego decidir
usar diferentes valores unitarios para los indicadores, según las decisiones locales, en lugar de
decisiones centralizadas, como es el caso actualmente.
3)
Un módulo que permitirá a los usuarios automatizar la redacción de los contratos y sus enmiendas,
usando datos almacenados en la base de datos para modelar el crecimiento futuro.
La sostenibilidad del nuevo sistema de FBD rwandés hasta el presente ha sido buena. En primer lugar, está
inserta en la nueva política sanitaria nacional; segundo, el apoyo político es sólido; tercero, las compras del
gobierno, financiadas por el presupuesto, un paquete básico de indicadores de salud de toda la nación; cuarto,
diversos donantes (USAID, BM/MAPA, GF, programa nacional de control de la malaria, programa nacional de
control de tuberculosis, etc.) están adquiriendo indicadores de desempeño específicos para VIH/SIDA, la malaria
y la tuberculosis, usando el mismo modelo administrativo. El Gobierno, como una demostración de su
14
http://www.FBDrwanda.org.rw, se espera esté en operación a fines de diciembre de 2006.
64
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
compromiso, recientemente ha aumentado considerablemente el presupuesto asignado a adquirir indicadores de
salud básicos.
65
Rwanda
66
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Burkina Faso: Gestión basada en el desempeño:
Estudio de caso de la Unidad de Monitoreo y Evaluación del PNGT2
Bationo Begnadehi Claude, Socio-economista, (Jefe, Unidad de Monitoreo y Evaluación para el Proyecto de Desarrollo Rural
Comunitario - PNGT2)
ƒ El Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario del Gobierno de Burkina Faso – Fase 2 (PNGT2) demuestra
sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) que han sido desarrollados localmente.
ƒ El programa tiene cobertura nacional y destaca una firme voluntad de colocar el M&E de los programas de
desarrollo en las manos de quienes se benefician de las actividades del programa.
ƒ Los efectos logrados del programa se elevan desde el nivel comunitario, teniendo una influencia sobre las
políticas y procesos de toma de decisiones nacionales.
ƒ Es por lo tanto un buen ejemplo de la contribución de ciudadanos locales que conduce a iniciativas
nacionales para fortalecer la GpRD.
Introducción:
El primer programa del Gobierno de Burkina Faso de Desarrollo Rural Comunitario logró resultados
importantes. Consecuentemente, se llegó a un acuerdo entre el Gobierno y sus socios técnicos y financieros1 para
financiar una segunda fase, el PNGT2, que oficialmente se inició el 19 de febrero de 2002. Este segundo
Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario apoya al Programa Nacional para el Desarrollo Rural Descentralizado
(PNDRD). Su objetivo primario es formar la capacidad de la gente para que puedan administrar su propio
desarrollo sostenible, equitativo y productivo y facilitar la implementación por las comunas rurales. Forma parte
de una estrategia integral de reducción de la pobreza elaborada por el Gobierno burkinabé.
El objetivo general del PNGT2 es reducir la pobreza rural rápidamente y promover el desarrollo
humano sostenible. Para alcanzar esta meta, el programa tiene tres objetivos específicos:
ƒ Desarrollar las capacidades de organización y de gestión de las aldeas y de grupos de aldeas;
ƒ Mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales mediante inversiones productivas e
infraestructuras socioeconómicas en las zonas rurales de Burkina Faso; y
ƒ Preservar y restaurar los recursos naturales de los territorios locales (agua, suelo, vegetación, fauna).
La estrategia de la intervención del PNGT2 es “aprender haciendo”. El programa se implementará a lo largo de
15 años en tres fases, cada una de las cuales durará cinco años. El PNGT2 abarca las 45 provincias de Burkina
Faso usando dos diferentes modalidades de intervención: directa e indirecta. La modalidad de intervención
directa se usa en 26 provincias, mientras las otras 19 provincias usan la modalidad de intervención concertada. En
el último caso, el PNGT2 interviene poniendo a la disposición fondos de inversión locales a otros proyectos y
programas en gran escala ya implantados en el terreno.
El PNGT2 ha hecho un uso integral de las herramientas de monitoreo participativo diseñadas para que las
comunidades beneficiarias monitoreen y evalúen la ejecución de las actividades del proyecto. Esto es coherente
con el contexto del PNGT2, que se clasifica como un proyecto de “desarrollo descentralizado y participativo
(DPD)”. En Burkina Faso, uno de los principios más importantes de la Carta de Política de Desarrollo Rural
Descentralizado (LPDRD)2, adoptada en julio de 2002, incluye la responsabilidad completa de las comunidades
Los socios técnicos y financieros incluyen al Banco Mundial (IDA), el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (IFAD), el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), y el Organismo Danés para el
Desarrollo Internacional (DANIDA).
1
2
LPDRD: el documento de referencia en lo que respecta al desarrollo rural descentralizado y participativo.
67
Burkina Faso
del nivel de aldea por la realización de las acciones de desarrollo llevadas a cabo a su nivel. El uso de
herramientas de monitoreo participativo contribuye a desarrollar las capacidades de estos interesados directos y
mejorar su capacidad de planificar, monitorear y evaluar las actividades. El advenimiento de la gestión basada en
el desempeño (GBD) debe acreditarse a la ACDI, el Banco Mundial y algunos otros socios bilaterales y
multilaterales. El Gobierno de Burkina Faso adoptó el enfoque después de reconocer su relevancia para el
monitoreo y la evaluación de las políticas, proyectos y programas de desarrollo. El deseo de armonizar los
instrumentos y métodos de gestión para facilitar la agregación de datos y, en particular, la obligación de informar
sobre la gestión de la asistencia oficial para el desarrollo, guió la aceptación total de los principios de la GBD de
parte del Gobierno de Burkina Faso.
Aplicación:
El PNGT2 desarrolló herramientas de gestión y evaluación participativas (GEP) y las puso a disposición de las
comunidades al nivel de aldea (beneficiarios). Estas herramientas de GEP son una parte integrante del
mecanismo de monitoreo y evaluación del PNGT2, que tiene dos subcomponentes plenamente
complementarios:
1.
2.
El monitoreo del desempeño (ejecución); y
El monitoreo de tres áreas de impacto:
ƒ El impacto socioeconómico, o sea, el impacto en las condiciones de vida, los ingresos y la pobreza en
las zonas rurales;
ƒ El impacto institucional, o el impacto sobre las capacidades institucionales descentralizadas; y
ƒ El impacto ambiental o ecológico.
El monitoreo y evaluación en el contexto del PNGT2 está diseñado para suministrar información para facilitar la
toma de decisiones en tres niveles:
1.
2.
3.
Al nivel del Estado y de los socios técnicos y financieros, para:
ƒ Asegurar una adecuada ejecución técnica y financiera;
ƒ Monitorear los desarrollos con relación a los objetivos establecidos; y
ƒ Suministrar información a las misiones externas de monitoreo.
Al nivel de la estructura de gestión de programas, para:
ƒ Monitorear el desempeño de la implementación; y
ƒ Seguir los resultados producidos por las intervenciones.
Al nivel de las comunidades beneficiarias, para:
ƒ Participar en la planificación, el monitoreo y la evaluación de los resultados de sus logros.
El monitoreo de la ejecución del PNGT2 permite evaluar periódicamente (cada trimestre):
ƒ El progreso de la ejecución física y financiera del proyecto;
ƒ La medida en que se han logrado los efectos físicos y financieros; y
ƒ Cualquier dificultad/problema encontrado, medidas correctivas propuestas y ajustes hechos.
El monitoreo de impactos tiene como finalidad evaluar en qué medida cada una de las diversas actividades del
PNGT2 ha logrado sus objetivos de desarrollo (en términos de los indicadores de impacto primario
seleccionados).
68
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Desde un punto de vista institucional, el monitoreo de la ejecución de programas se lleva a cabo en dos niveles
complementarios e interdependientes: central y descentralizado.
ƒ El nivel central incluye la Unidad de Monitoreo y Evaluación, integrada por cuatro funcionarios superiores
y tres funcionarios de apoyo. Es responsable de centralizar periódicamente todos los datos sobre la ejecución
del PNGT2 y de producir informes sobre los progresos del programa. Además, contribuye a la organización
y la realización de la evaluación trimestral y los talleres de programación de actividades. Por último, trabaja
para desarrollar las capacidades de los interesados directos involucrados en la implementación del sistema de
monitoreo y evaluación del PNGT2.
ƒ El nivel descentralizado consiste de los niveles de provincia y de aldea.
− Cada una de las 18 oficinas provinciales de coordinación incluye a un funcionario superior responsable
del monitoreo y la evaluación. La colección y el envío de los datos del nivel de aldea al nivel de
provincia son realizados por proveedores de servicio, previamente capacitados bajo el PNGT2 como
parte de la formación de capacidad comunal para dominar las herramientas de monitoreo participativo
(capacitación en cascada).
− En el nivel de aldea, se proporciona un mecanismo participativo de monitoreo y evaluación. Se han
puesto a disposición de las comunidades herramientas gráficas para permitirles planificar, monitorear y
evaluar las actividades de desarrollo en sus territorios. Cada comisión de nivel de aldea (CVGT) ha
nombrado a tres de sus miembros para recibir capacitación en el uso de estas herramientas.
ƒ Una base de datos de monitoreo y evaluación (BDSE), inicialmente desarrollada en MS Access y
posteriormente en SQL-Server, debe permitir aprovechar toda la información sobre el progreso del PNGT2.
En el PNGT2 se monitorean tres áreas de impacto. Estas áreas son: (i) socioeconómica; (ii) institucional; y (iii)
ambiental. En el nivel central, tres funcionarios superiores son responsables de cada una de las áreas de impacto.
Se han establecido tres comités de monitoreo nacionales integrados por todos los socios involucrados u
ocupados con los impactos, uno para cada una de las tres áreas mencionadas, para participar en la validación de
los diversos efectos identificados.
Se espera que la Secretaría Permanente del Marco Nacional para la Concertación de los Socios para el Desarrollo
Rural (SP/CNCPDR) asuma la propiedad de todos los mecanismos desarrollados por el PNGT2, así como sus
resultados, para asegurar su sostenibilidad en el ámbito nacional.
El enfoque general para cada una de las tres áreas supone primero preparar documentación metodológica y
técnica. Luego, estos documentos metodológicos y técnicos se usan para realizar estudios de referencia, cuyos
resultados servirán como puntos de referencia para las evaluaciones futuras. Para hacerlo, se ha definido una
batería mínima de indicadores que será actualizada y analizada periódicamente para determinar el impacto del
programa en el área pertinente.
Solución de problemas:
Las enseñanzas principales son:
ƒ La población destinataria mostró un interés genuinamente entusiasta en usar las herramientas de monitoreo
participativo para monitorear y controlar sus actividades;
ƒ El uso de figuras e imágenes para simbolizar los diferentes períodos del año y distinguir entre las actividades
programadas permitieron a las poblaciones destinatarias asumir rápidamente la ‘propiedad’ de los contenidos
de los instrumentos de gestión participativa, lo que también facilitó su uso;
69
Burkina Faso
ƒ Las herramientas de GEP son ahora una parte integrante de la vida cotidiana en las aldeas, que han tenido la
oportunidad de experimentar con ellas en la acción y de "aprender haciendo";
ƒ La capacitación y uso de proveedores de servicios como intermediarios entre el nivel de aldea y el nivel de
provincia permitió al PNGT2 proporcionar asistencia práctica a todos las aldeas comprendidas;
ƒ La calidad de los datos recogidos se garantiza cuando se dota de medios a la gente;
ƒ El bajo nivel de alfabetización de las personas retrasa el dominio de las herramientas de GEP en algunos
poblados;
ƒ Establecer y parametrizar una base de datos para el monitoreo de proyectos de desarrollo descentralizado y
participativo (DPD) ha resultado difícil y complejo;
ƒ El costo de implementar el mecanismo es alto e incluye la formación de la capacidad de los interesados
directos, el monitoreo práctico, la compra de soporte físico de computación compatible y equipo, etc.
ƒ Paliar las diversas limitaciones requiere recursos sustanciales, en particular para:
ƒ Proporcionar conocimientos básicos a los interesados directos pertinentes para ayudarles a asumir la
propiedad de las herramientas de monitoreo participativo;
ƒ Evaluar y proporcionar a cada interesado directo los recursos financieros y el equipo esencial para hacer
operativo al mecanismo;
ƒ Poner recursos financieros a disposición de los interesados directos en los niveles central y provincial
para garantizar el control de calidad de la información recogida y de ese modo asegurar la credibilidad
del sistema en su totalidad; e
ƒ Identificar y determinar los parámetros para una base de datos sencilla y fácil de usar para el
almacenamiento y uso de la información sobre la ejecución del programa.
Es más, los dos componentes del mecanismo de monitoreo y evaluación del PNGT2 se implementaron en
conformidad con el manual de procedimientos de monitoreo y evaluación. Sin embargo, durante la ejecución del
programa se determinó que faltaba un enlace esencial: los resultados intermedios. El monitoreo del desempeño se
basa en aspectos cuantitativos y cualitativos de la ejecución del proyecto y el hecho de que el monitoreo del
impacto es nacional hace imposible individualizar los efectos imputables estrictamente a las actividades del
PNGT2.
En consecuencia, fue necesario introducir un mecanismo complementario para identificar estos efectos. La
Unidad de Monitoreo y Evaluación, por consiguiente, elaboró una metodología para monitorear estos efectos,
cuya implementación apunta a los siguientes objetivos:
▪ Evaluar la medida en que los logros financiados por el PNGT2 contribuyen a alcanzar los tres objetivos
específicos del programa;
▪ Generar la información necesaria para evaluar la contribución del PNGT2 a la reducción de la pobreza de las
zonas rurales y a la promoción del desarrollo sostenible.
El primer estudio sobre los resultados intermedios se llevó a cabo en la primera mitad de 2006.
Resultados:
En términos de los resultados o los beneficios, después de cinco años de operación, el mecanismo de monitoreo
y evaluación del PNGT2 ha permitido actualizar en forma sistemática la tabla de indicadores de desempeño clave
del PNGT2 así como identificar los impactos del programa. Los datos de los principales indicadores de
desempeño, desde el principio del proyecto hasta el 30 de septiembre de 2006, pueden resumirse de la
siguiente manera:
70
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
▪ La capacitación de más de 16.000 representantes comunales (cerca del siete por ciento de los cuales eran
mujeres) en el dominio y uso de los instrumentos de gestión participativa;
▪ La cobertura eficaz de 3.013 aldeas;
▪ El apoyo al establecimiento de 2.961 CVGT;
▪ El apoyo a la preparación de 2.986 Planes de Gestión de Territorios (PGT);
▪ 5.454.952 horas/persona de capacitación proporcionada a las aldeas destinatarias en diversos temas
(instrucción elemental, monitoreo y evaluación participativos, adquisiciones, gestión financiera, técnicas de
producción agrícola, etc.);
▪ Firma de 9.234 acuerdos de cofinanciación con CVGT al nivel de aldea;
▪ La transferencia efectiva de CFAF 21.552.778.578 a cuentas de las CVGT para llevar a cabo 15.197 micro
proyectos al nivel de aldea, micro proyectos cuya supervisión es proporcionada totalmente por las
comunidades beneficiarias;
▪ La firma efectiva de 79 acuerdos con Comités Provinciales de Coordinación Técnica (CCTP);
▪ La transferencia efectiva de CFAF 2.961.466.878 para financiar 299 micro proyectos estructurales; y
▪ El establecimiento de infraestructuras socioeconómicas consideradas económicamente viables y
técnicamente valiosas en las siguientes proporciones:
− 100 por ciento para infraestructuras sanitarias; 87,5 por ciento para escuelas; 98,6 por ciento para
infraestructuras de educación informal; 91,8 por ciento para trabajos de abastecimiento de agua; 93,4 por
ciento para las infraestructuras de almacenamiento; y 98,7 por ciento para centros de vacunación;
− el 83 por ciento de las tierras aluvionales mejoradas y el 64,91 por ciento de los anillos hortícolas están en
uso; y
− el 97,5 por ciento de los productores declara que ha adoptado técnicas de conservación del agua y el suelo
y de defensa y restauración de suelos (CES/DRS).
Con respecto a las tres áreas de impacto del PNGT2, el progreso desde el 31 de marzo de 2006 puede
resumirse de la siguiente manera:
▪ Impacto sobre las condiciones de vida, los ingresos y la pobreza rurales, según los resultados del estudio de
referencia realizado en 2004:
• El ingreso anual per cápita en las zonas rurales se estimó en CFAF 53.762;
• El umbral de pobreza rural se evaluó en CFAF 41.884 (con este umbral, el 41,58 por ciento de los
residentes rurales fue clasificado como pobre);
• El 55 por ciento de los hogares en zonas rurales tuvo acceso al agua potable; y
• Las mujeres tuvieron que viajar un promedio de 1,8 kilómetros para recoger el agua.
▪ Impacto ambiental según los resultados de los estudios de referencia y las evaluaciones:
•
•
Se observó la existencia de tres tipos de áreas clasificadas: (i) aquellas caracterizadas por una
considerable intrusión humana (actividades agrícolas): por ejemplo, en un único decenio (1992-2002),
cerca del 30 por ciento del área de Dida clasificado bosque se convirtió en tierras agrícolas; (ii) aquellas
donde los desarrollos han sido positivos (regeneración): por ejemplo, en 1992, el 15 por ciento del
bosque clasificado Maro fue ocupado por actividades agrícolas, comparado con el cuatro por ciento en
2002, debido a intervenciones del PNGT2; y (iii) aquellas donde la situación ha permanecido inalterada
gracias a las acciones de otras partes, como en el caso de los bosques Reserva Nazinga, Parque Nacional
KABORE Tambi, etc.
Entre 1992 y 2002, un diez por ciento (1.444.316,3 hectáreas) de las formaciones naturales (sabana,
estepas, bosques) se convirtió en tierras agrícolas.
71
Burkina Faso
•
•
•
•
•
Ha habido una disminución gradual en las áreas quemadas anualmente por los incendios de malezas
(5.818.618,75 hectáreas durante la temporada de cosecha 2001/2002, 5.520.037,5 hectáreas en
2002/2003 y 4.601.668,75 hectáreas en 2003/2004).
Ha habido una disminución en el volumen de agua drenada de las cuencas principales entre 2003 y
2004. Las reducciones fueron las siguientes: 1.511,8 millones de metros cúbicos para la cuenca Comoé,
2.799,8 millones de metros cúbicos para la cuenca Mouhoun, 690,5 millones de metros cúbicos para la
cuenca Nakambé y 1.473,4 millones de metros cúbicos para la cuenca del Níger.
Se observó una mejora en la actividad clorofílica en el Sahel y una disminución en el nivel para la Meseta
central y la región central del sur.
La situación con relación al área de suelo desnudo permanece inalterada.
Ha habido un aumento de la superficie de las masas de agua, de 78.311,3 hectáreas en 1992 a 104.695,54
hectáreas en 2002.
▪ Según los resultados del estudio de referencia de 2004 respecto al impacto institucional:
•
•
•
•
Cerca del 34 por ciento del territorio nacional se estructura alrededor de las CVGT. Casi el 53 por
ciento de las CVGT eran funcionales, de acuerdo con los siguientes criterios: (i) la realización de
sesiones generales; (ii) la participación en las sesiones generales; (iii) la recaudación de contribuciones
estatutarias; (iv) la ejecución de las actividades bajo el programa anual de inversiones; y (v) la realización
de reuniones de oficina.
El 52 por ciento de los Comités Técnicos Provinciales (CCTP) eran funcionales, sobre la base de los
siguientes criterios: (i) la realización de sesiones generales; (ii) la participación en las sesiones; (iii) las
contribuciones financieras de los miembros del CCTP; y (iv) la ejecución de las decisiones tomadas por
los CCTP.
Las evaluaciones de impacto que habrían permitido medir los cambios entre estas instituciones no se
han realizado debido al cambio institucional al nivel de aldea.
Se ha creado el marco nacional para la concertación de los socios para el desarrollo rural (CNCPDR) y
está operativo.
Según los resultados del estudio intermedio No. 1 realizado en 2006 para evaluar los efectos del PNGT2:
• Casi todas las infraestructuras socioeconómicas y educativas establecidas tienen comités de gestión.
• El acceso de la gente a los servicios sociales básicos ha mejorado como resultado de los esfuerzos de
infraestructura en las áreas de la educación básica, la salud y el agua potable.
• Es más, las inversiones productivas (tierras aluvionales, áreas o anillos hortícolas, etc.) han permitido a
las comunidades a diversificar sus fuentes de ingresos.
Asimismo, los resultados obtenidos en las áreas de impacto se difunden entre los encargados de formular las
políticas como una herramienta de ayuda en la toma de decisiones. En cuanto al uso de la información, las
siguientes acciones son dignas de mención: (i) el envío periódico de los informes del PNGT2 a la Dirección de
Investigación y Planificación del ministerio responsable de la agricultura, para fines de consolidación para evaluar
el progreso del Programa Público de Inversiones desde un punto de vista sectorial (agricultura, abastecimiento de
agua y recursos pesqueros); (ii) el uso de datos del PNGT2 y muchos otros programas por el personal de la
Oficina del Primer Ministro para preparar estados del programa y el informe del estado de la nación que el
Primer Ministro presenta anualmente al Parlamento burkinabé; y (iii) el envío de informes sobre el monitoreo del
desempeño a los socios técnicos y financieros, pero también a los ministerios técnicos que tienen un interés en
los resultados del programa (Ministerio de Ambiente y Condiciones de Vida, Ministerio de Economía y
Desarrollo, Ministerio de Finanzas y Presupuesto, etc.). En el nivel de ejecución del programa, los diversos
72
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
resultados obtenidos periódicamente se remiten a la administración nacional a través de las Direcciones de
Investigación y Planificación de los departamentos ministeriales, así como a los socios técnicos y financieros.
Conclusiones:
El mecanismo de monitoreo del PNGT2 permite informar sobre el desempeño del programa. Es adecuado a la
modalidad de intervención participativa porque incluye y da poder a los interesados directos, desde el nivel de
aldea hasta el nivel central. Las bases de datos provinciales son provistas con datos y actualizadas regularmente.
Habida cuenta de los resultados obtenidos por el PNGT2, el Gobierno de Burkina Faso ha expresado su
intención de extender la segunda fase en el mayor grado posible a todo el territorio nacional.
Los próximos pasos incluyen: 1) un segundo estudio sobre el mecanismo de monitoreo y evaluación realizado en
la primera mitad de 2007; 2) en cuanto al impacto institucional, la actual revisión del documento metodológico
para tomar en cuenta los cambios relativos al progreso dentro del proceso de descentralización, así como el
componente de capital social; 3) la finalización en 2007 de un documento resumido sobre el impacto ambiental
para superponer los diversos indicadores que se monitorearon y de ese modo caracterizar la situación con
relación a los incendios de maleza, el uso de tierras y la cubierta vegetal en Burkina Faso; y 4) la difusión continua
de los diversos resultados obtenidos con respecto a la implementación del mecanismo de monitoreo y
evaluación.
73
Burkina Faso
74
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Benin: La experiencia con la Gestión orientada a la consecución de
resultados: El caso del Ministerio del Medio Ambiente, Hábitat y
Urbanismo
Sr. Pascal Z. Yaha (Director de Control de Proyectos, Ministerio de Desarrollo Económico y Finanzas)
ƒ Benin, un país que enfrenta serias limitaciones de recursos, ha podido no obstante, usar la Gestión Orientada
a la Consecución de Resultados durante varios años, específicamente en el Ministerio del Medio Ambiente,
Hábitat y Urbanismo (MEHU). El MEHU trabaja estrechamente con el Ministerio de Finanzas y reporta a él
en lo que respecta a la ejecución y el progreso del presupuesto.
ƒ La Gestión Orientada a la Consecución de Resultados fue adoptada con la meta de permitir a los diversos
ministerios de Benin involucrarse directamente en la preparación, implementación, ejecución y el monitoreo
y la evaluación del presupuesto de programas en un marco centrado en los resultados.
ƒ El MEHU enfrentó obstáculos, pudo superarlos y ha demostrado un firme progreso en el desarrollo de sus
sistemas de monitoreo de resultados en pueblos y aldeas.
Introducción:
Benin adoptó la reforma de Gestión Basada en el Desempeño (GBD) en 1999, a continuación de un seminario
del gobierno. El objetivo primario de la reforma es iniciar un proceso de transición gradual, de la gestión de
presupuestos basada en recursos a la gestión de presupuestos centrada en los objetivos. Esta transición se logrará
mediante (i) una mayor rendición de cuentas del gasto en los ministerios en la preparación, ejecución y monitoreo
y evaluación de sus Presupuestos de Programas (PP) en el contexto de la gestión basada en el desempeño; y (ii) el
uso estratégico, eficiente y equitativo de todos los recursos públicos con miras a promover el crecimiento y
mejorar las condiciones de vida de las personas y de ese modo reducir la pobreza en Benin. Para mejorar la
probabilidad de éxito de la reforma, se realizó una fase piloto que incluía al Ministerio de Educación Nacional, al
Ministerio de Obras Públicas y Transporte, al Ministerio de Salud Pública, al Ministerio de Desarrollo Rural y al
Ministerio del Medio Ambiente, Hábitat y Planificación Urbana (MEHU).
El MEHU adoptó voluntariamente esta reforma en el momento del seminario del gobierno por una variedad de
razones. Desde su creación en julio de 1991, a pesar de los esfuerzos propuestos por el gobierno, el MEHU había
experimentado graves problemas para hacer progresar sus diversas prioridades. Por ejemplo, más del 86 por
ciento de la tierra cultivable de Benin estaba degradada. Los estudios sobre la calidad del aire revelaron que el
costo de la contaminación en Cotonou había alcanzado el 1,2 por ciento del PNB de Benin. Las zonas urbanas
tendían a observar un mayor aumento de la pobreza y en Benin más del 40 por ciento de la población estaba
viviendo en las zonas urbanas (que se prevé ascenderá al 50 por ciento para 2010). Es más, había necesidad de
unas 6.000 unidades habitacionales por año en las cinco ciudades más grandes en Benin. Benin también
experimentó una producción significativa de residuos sólidos (342.000 toneladas métricas en 1998, el 60 por
ciento sólo de Cotonou). Por último, el MEHU reconoció que tenía una capacidad deficiente para la preparación
de presupuestos para abordar estos problemas crecientes.
Aplicación:
La ejecución de la reforma del presupuesto empezó en 1999 con la preparación del Presupuesto de Programa
(PP). Esta herramienta presupuestaria permite establecer las conexiones lógicas entre los objetivos sectoriales, las
acciones y los efectos del programa que deben definirse. Los indicadores de desempeño cumplen una función
clave en este enfoque, tanto como una herramienta de monitoreo y evaluación (M&E) como información a tener
en cuenta para finalidades de asignación de recursos.
75
Benin
La primera experiencia con la preparación del PP consideró a los Efectos de la Eficacia y los Indicadores de
Desempeño como herramientas para la preparación y el monitoreo y evaluación del presupuesto. Los puntos
fuertes de esta experiencia inicial fueron (i) la capacidad del MEHU para definir una estructura del programa que
reflejase las conexiones entre sus actividades y los objetivos específicos definidos; y (ii) la presentación para cada
programa de un marco lógico que entrelaza los objetivos, los proyectos, las actividades y los indicadores. Los
puntos débiles incluían (i) el problema de asegurar consistencia entre las políticas y estrategias existentes, los
objetivos y los recursos para la implementación; y (ii) la poca fiabilidad del marco de gasto del programa (que
abarcaba un marco temporal de un año) al establecer proyecciones para actividades técnicas y financieras.
Solución de problemas:
Para abordar estos puntos débiles, en 2002-2003, el PP se usó para elaborar un Plan Estratégico Quinquenal
(2002-2006), sirviendo como un marco de referencia para (i) mejorar la fiabilidad de los ejercicios de preparación
del próximo PP; (ii) proporcionar al MEHU una base sólida para las acciones de corto, mediano y largo plazo
para mejorar la dirección y la eficacia de la intervención del gobierno en el terreno; y (iii) consolidar las políticas
subsectoriales existentes y armonizar la estrategia sectorial con los Estudios de la Perspectiva Nacional a Largo
Plazo (NLTPS-Benin 2025), el Programa de Acción del Gobierno (PAG) y el documento de estrategia para la
reducción de la pobreza (DERP). En consecuencia, los objetivos de política se desglosan en acciones en los PP,
que se preparan ahora cada tres años sobre la base del Plan Estratégico y contienen un programa de acciones
usadas como la base para seleccionar las actividades a ejecutar.
Al mismo tiempo, se lanzó un estudio sobre la auditoría de organización e institucional del MEHU para abordar
todas las reformas iniciadas en el país (reforma presupuestaria, reformas administrativas y
descentralización/desconcentración). Los resultados de este estudio se tuvieron en cuenta en la preparación del
PP.
El proceso de preparación del PP se fortaleció mediante la introducción del Marco de Gasto a Mediano Plazo,
usado como apoyo presupuestario al DERP, lo que ocurrió por primera vez en el PP para 2002-2004. Sirve como
el marco de referencia para la programación de los gastos presupuestarios. Posteriormente, la asignación de
presupuestos se ha puesto a disposición del MEHU, que sirve como la entidad que autoriza el pago bajo los
auspicios de un Delegado del Contralor Financiero en el Ministerio de Finanzas.
Además se tomaron algunas medidas asociadas, no sólo para fortalecer el ejercicio de preparación del PP, sino
también para fortalecer todos los mecanismos implantados en el contexto de la reforma presupuestaria. Para
hacerlo operativo, el tramo anual para el PP se desglosa en un Plan de Trabajo Anual (PTA), un Plan de
Consumo de Asignaciones (PA) y un Plan de Adquisiciones (PA) (ver el Anexo).
Para satisfacer los requisitos de la reforma del presupuesto, el MEHU fortaleció su sistema de programación y
M&E mediante la creación de (i) unidades especiales, a saber, Unidades de Monitoreo y Evaluación (UME),
Unidades de Adquisiciones (UA) y Unidades de Comunicación (UC), integradas exclusivamente por
profesionales capacitados y provistas con los materiales y los recursos financieros necesarios; (ii) subunidades
dentro de las estructuras técnicas, dedicadas a la programación y M&E y encabezadas por puntos focales
reclutados o designados para este propósito; y (iii) el nombramiento de un Supervisor por programa como parte
del Consejo de la Oficina del Ministro (ver el organigrama).
Las herramientas necesarias para que el sistema funcione son preparadas sobre la base del PP y principalmente
incluyen:
76
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
ƒ El Plan de Trabajo Anual (PTA) o Plan Operativo Anual, un documento de referencia técnico para la
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implementación y monitoreo y evaluación, que incluye las actividades y tareas, su cronograma y ponderación,
las partes responsables y las modalidades de ejecución;
El Plan proyectado de Consumo de Asignaciones (PCA), que delinea los desembolsos mensuales a
realizar para cada proyecto o acción;
El Plan de Adquisiciones (PA), que establece la planificación de todos los contratos a adjudicarse en
conexión con la ejecución de los diversos proyectos incluidos para el año;
Las cartas de misión enviadas por el Ministro a las cabezas de todas las estructuras (administren
asignaciones o no) y a todos los supervisores de la estructura (miembros de la Oficina del Ministro) para
identificar la misión asignada para el año y los criterios para evaluar su ejecución;
Los informes mensuales y trimestrales del estado de la ejecución del PTA;
Las cartas de evaluación del Ministro a cada cabeza de estructura, en las que se proporciona una
evaluación cualitativa y cuantitativa de las misiones asignadas a ese funcionario para el año (ver el Anexo); y
El informe a mediados de año sobre el monitoreo y evaluación del PP, que examina el nivel de la
ejecución física y financiera de los diversos programas y el desempeño logrado durante un período de medio
año.
Además se tomaron medidas adicionales mediante la ejecución de un Programa de Formación de Capacidad
financiado con apoyo presupuestario, que se centró en (i) el reclutamiento y redistribución de personal; (ii) el
equipo; (iii) la organización de diversos módulos de capacitación; (iv) la realización de estudios y encuestas
focalizados (por ejemplo, un manual de procedimientos de gestión de presupuestos y el establecimiento de un
sistema de recopilación de datos estadísticos, análisis, tratamiento y publicación); y (v) la
computarización/formación de redes/capacitación (por ejemplo, hubo un aumento del 537 por ciento de la base
instalada de computadoras y la red Intranet, con un aumento de 30 microcomputadoras en 1999 a 161 en 2003 –
71 de ellas conectadas a la red de Intranet que ha estado operativa desde 2001).
Para asegurar la gestión eficaz del sistema, se han establecido los siguientes marcos de acción
concertada:
ƒ El Consejo de la Oficina del Ministro, que se reúne cada lunes y realiza un examen mensual del PTA del
MEHU;
ƒ Revisiones trimestrales de la ejecución del PTA presididas por el Ministro en persona;
ƒ Los comités de gestión, que se reúnen cada jueves dentro de cada estructura (revisión semanal del PTA);
ƒ La Junta Directiva, que se reúne cada dos semanas;
ƒ Las reuniones mensuales de los superintendentes; y
ƒ Las reuniones trimestrales del Comité de Programación y Monitoreo de Inversiones (CPMI) del MEHU.
Todos estos marcos de acción concertada están sujetos a informes que identifican las tareas e instrucciones, así
como las fechas límite para mejorar el desempeño logrado o modificar el enfoque. El DIVI y la Cámara de
Cuentas también efectúan auditorías de los informes de ejecución del PP de mediados de año y anuales y
formulan recomendaciones que se deben implementar. La ejecución del sistema de M&E del MEHU presentado
es posible debido al marco institucional para el monitoreo y evaluación descrito anteriormente, que está
compuesto de las unidades y subunidades de Monitoreo y Evaluación y la unidad de adquisiciones bajo la
supervisión atenta de la Oficina del Ministro.
Los resultados logrados durante un quinquenio (2000-2004):
Administración
ƒ Triplicación del presupuesto, entre 1999 y 2004, a más de CFAF 29 mil millones en 2004;
77
Benin
ƒ El Plan de Inversión Prioritaria (PIP) del MEHU para 2004 representa el 14,51 por ciento del PIP nacional
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(comparado con el 3,9 por ciento en 1999);
Se ha preparado una guía sectorial o “KIT” sobre la asociación con las comunas, que indica y describe
claramente los tipos de asociación que deben existir entre las comunas y el MEHU;
Se llevó a cabo una actualización del Plan Estratégico 2002-2006 para reflejar los cambios en curso
(descentralización, desconcentración, reformas del presupuesto y el apoyo a la reducción de la pobreza—
ARP);
Ha habido un aumento del 537 por ciento de la base instalada de computadoras y la red de Intranet, con un
aumento de 30 microcomputadoras en 1999 a 161 en 2003, (71 están conectadas a la red de Intranet que ha
estado operativa desde 2001);
Se han introducido la gestión estratégica y la adopción de la gestión por objetivos en todos los niveles de las
estructuras del Ministerio;
Los servicios prestados a la comunidad se han mejorado mediante la creación y la puesta en operación de
una oficina de usuarios;
La productividad (PIP ejecutado por funcionario) mejoró de CFAF 43,6 millones en 1999 a CFAF 70,5
millones en 2003; y
El presupuesto del MEHU para el ejercicio fiscal 2003 había sido ejecutado en más del 95 por ciento al 31
de diciembre de 2003.
Desarrollo ambiental/territorial
ƒ La ley marco traducida a siete idiomas nacionales (Fon, Baatonu, Adja, Yoruba, Ditamari, Dendi y Peulh);
ƒ La educación ambiental en las escuelas primarias y secundarias y la experimentación con un paquete
didáctico en seis escuelas secundarias piloto desde octubre de 2002;
ƒ Las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) para todos los nuevos proyectos (78 casos evaluados y 61
evaluaciones de impacto validadas con certificados de conformidad ambiental desde 1997 a 2002);
ƒ Las auditorías de ciertos subsectores y/o establecimientos industriales (más de 25 fábricas auditadas desde
1997 a 2002);
ƒ La construcción de dos subunidades para la planta de tratamiento de cieno residual en Parakou;
ƒ La creación, instalación y equipamiento de las unidades ambientales en los ministerios, con la misión básica
de asegurar la inclusión de los aspectos ambientales en las políticas, planes, programas y proyectos de
desarrollo (unidades implantadas en cinco ministerios: Transporte, Energía; Finanzas, Comercio, Seguridad y
Planificación);
ƒ La validación de 77 evaluaciones de impacto ambiental;
ƒ El monitoreo de diez planes de gestión ambiental;
ƒ El monitoreo y la auditoría de diez unidades industriales; y
ƒ La capacitación de 172 personas en evaluación ambiental.
ƒ Policía Ambiental:
o
o
o
o
o
12 nuevos oficiales prestaron juramento el 26 de agosto de 2002;
2.664 inspecciones en 2001 (222 inspecciones por mes);
622 inspecciones desde enero a junio de 2002 (103 inspecciones por mes);
La organización de Días de Salud Ambiental Mensual (JMES) a partir de marzo de 2000; y
Adopción de la estrategia para combatir la contaminación atmosférica en agosto de 2000.
ƒ Reglamentación:
o
Los Decretos y las Órdenes Interministeriales aprobadas en la República de Benin que establecieron
los estándares de calidad del aire, reglamentaron la importación, comercialización y distribución de los
78
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
o
o
o
o
o
o
o
materiales usados y los bienes de capital, establecieron el porcentaje aceptado de aceite en el
combustible de los vehículos de dos ruedas (seis por ciento) y reglamentaron la importación de las
sustancias que agotan la capa de ozono y los dispositivos y equipos que usan tales sustancias;
La capacitación de 292 mecánicos de automóviles y motocicletas en los departamentos de Benin;
La inspección de 4.658 vehículos automotores, en 44 sesiones desde junio de 2003 a de diciembre de
2003;
La disminución en el porcentaje de vehículos de cuatro ruedas con elevados niveles de
contaminación, del 62 por ciento al 37 por ciento (del 72 por ciento al 43 por ciento para vehículos de
dos ruedas) desde 2002 a 2003;
La construcción y la observación de 87 marcadores geodésicos de segundo orden para mejorar la
densidad de la red de marcadores de primer orden;
Ejecución del Proyecto Corredor Verde en los diez distritos urbanos (CU) de Benin;
Las campañas de reforestación que resultaron en un millón de siembras desde 1998 a 2001; y
El Plan Municipal de Acción Ambiental (PMAE) implementado en 24 ciudades secundarias desde
1997 a 2001 (incluidas 19 ciudades comenzando en 1999) junto con 1.326 micro proyectos (217 de
los cuales son proyectos prioritarios implementados para beneficiar a poblaciones rurales).
Planeamiento urbano/saneamiento
ƒ Caminos y saneamiento:
Se han completado caminos y trabajos de saneamiento en 29 ciudades: Kouandé, Bassila, Ouaké,
Banikoara, Djougou, Kandi, Savè, Savalou, Glazoué, Aplahoué, Azovè, Comé, Dogbo, Grand-Popo,
Bopa, Pobè, Avrankou, Adjohoun, Kétou, Sakété, Dassa-Zoumè, Sakété, Ouidah, Allada, Cotonou,
Dassa-Zoumè, Abomey, Parakou y Porto-Novo. Estos trabajos corresponden al pavimentado y drenaje de
cerca de 80,404 Km. de caminos, la construcción de 83,267 Km. de desagües y 19,28 Km. de
alcantarillas colectoras, el drenaje y el reafirmado de 5,623 Km. de caminos y el pavimentado de 10,672
Km. (Parakou).
ƒ Promoción de bienes raíces:
o
o
o
o
El mejoramiento de la tierra periurbana en Abomey Calavi (50 hectáreas) y Agblangandan, en el
antiguo campo de tiro (105 hectáreas), para la construcción de viviendas de bajo costo (con agua y
conexiones de electricidad, teléfono y caminos primarios y secundarios) por un costo total de cerca de
CFAF seis mil millones;
Dos promotores de bienes raíces seleccionados por licitación competitiva ocupados en los programas
de vivienda en Abomey Calavi: (i) el Grupo BETSAEEL BUILDING (GBB) S.A., SPI1 y SPI 2
(1.100 unidades habitacionales planificadas; 169 unidades comenzadas y 28 completadas); y (ii) el
Grupo BENIN KASHER (BK) S.A.R.L., SPI3 (600 unidades habitacionales planificadas; 75 unidades
comenzadas y 4 completadas);
2.000 unidades habitacionales planificadas en Agblangandan: cuatro lotes separados adjudicados a dos
promotores de bienes raíces mediante una licitación (3.803 unidades habitacionales comprometidas
en total); y
La finalización de los estudios sobre el proyecto para construir la torre administrativa en Cotonou y la
sede de diversas instituciones (Asamblea Nacional, Autoridad Superior Audiovisual y
Comunicaciones, Consejo Económico y Social, Tribunal Constitucional, Cancillería Superior, MCRISCBE y Tribunal Superior de Justicia), como parte del Programa Especial para la Rehabilitación de la
Ciudad de Porto-Novo.
79
Benin
Interesados directos
ƒ El Ministro del Medio Ambiente, Hábitat y Urbanismo proporciona supervisión, actúa como
Presidente del Arbitraje de Presupuestos en el Ministerio y Presidente de las sesiones trimestrales de
monitoreo;
ƒ Los Miembros de la Oficina del Ministro (Coordinador de la Gestión Ejecutiva, Coordinador
Adjunto de la Gestión Ejecutiva, asesores técnicos), designados como supervisores del programa bajo el
PP, son responsables de la aprobación, facilitación y monitoreo;
ƒ El Secretario General del MEHU actúa como el Coordinador de la Reforma de Gestión Basada en el
Desempeño y prepara e implementa el Plan de Adquisiciones (PA);
ƒ El Director de Programación y Proyección (DPP) se centra en la programación y M&E, la coordinación
de la preparación del PP y el PTA y la preparación de los Informes de Desempeño del PP;
ƒ Los miembros de la Unidad de Monitoreo y Evaluación (reporta directamente al DPP y está
encabezada por un equipo de tres especialistas calificados) monitorean la ejecución del PTA y son
responsables de las visitas en el terreno para inspeccionar logros físicos;
ƒ El Jefe de la Oficina de Estadísticas contribuye a preparar los indicadores de desempeño y a medirlos a
través de encuestas socioeconómicas focalizadas;
ƒ Los Directores Centrales y los Directores Desconcentrados producen sus respectivos presupuestos por
programas, PTA y PPM con asistencia de sus Puntos Focales (planificadores económicos o estadísticos),
quienes son corresponsales con el DPP y la Unidad de Monitoreo y Evaluación;
ƒ Los Coordinadores de Proyecto y Programa de Desarrollo, o Directores Técnicos, informan
mensualmente al DPP acerca del progreso de sus proyectos respectivos usando hojas de monitoreo;
ƒ El Director de Inspección y Auditoría Interna (DIVI) realiza una auditoría interna del informe de
desempeño del PP del MEHU, preparado por el DPP;
ƒ Los Auditores de la Cámara de Cuentas de la Corte Suprema reciben el Informe de Desempeño y
realizan una auditoría externa para la aprobación final o las posibles correcciones; y
ƒ El Jefe de la Unidad de Comunicaciones del Ministerio divulga los logros del MEHU y realiza
encuestas de opinión, usadas para mejorar el desempeño.
Conclusiones:
Este programa ha obtenido resultados gradualmente y su éxito es atribuible al apoyo constante al nivel más alto
del MEHU (el propio Ministro). Para asegurar la sostenibilidad del sistema, es importante evitar la incongruencia,
que puede poner en peligro la participación de los principales interesados en la implementación. Al Secretario
General del Ministerio, generalmente en funciones por un período de cinco años, debe dársele la responsabilidad
suficiente para servir como el eje operativo en el sistema, a fin de evitar cualquier daño en caso de un cambio de
Ministro. La implementación de la reforma presupuestaria posibilitó que el MEHU formase sus capacidades, al
permitirle una transición gradual de un presupuesto basado en los recursos a un presupuesto basado en el
desempeño. El sistema de M&E efectuó una contribución enorme al éxito del MEHU en este programa, ya que
es una herramienta potente para evaluar el desempeño del programa y la toma de decisiones en cuanto a la
operacionalización de las estructuras del ministerio. El desarrollo de tal sistema de Presupuesto de Programa es
una condición previa esencial para el éxito de la gestión basada en el desempeño.
80
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
IV
Buenas prácticas emergentes
de la Gestión para resultados de desarrollo
en la sociedad civil y el sector privado
La participación de la sociedad civil en la GpRD promueve la transparencia en el sector público, al estimular una
demanda de resultados del sector público por parte de la sociedad civil, la que a menudo al menos reclama
expresar la voz de los ciudadanos. Las ONG, las organizaciones comunitarias y el sector privado son todos
socios en el desarrollo internacional y tienen un papel importante para desempeñar en la Eficacia de la Ayuda y la
GpRD. La sociedad civil estimula y desencadena el compromiso cívico y puede catalizar una cultura de resultados
dentro de la población del país en general. También constituyen socios para el desarrollo, al usar la GpRD en su
trabajo en los proyectos y programas de desarrollo.
Es interesante que la gestión para resultados de desarrollo tiene sus orígenes en el sector privado: “Mientras la
GpRD es un concepto nuevo en la comunidad de desarrollo, el concepto central está bien establecido y se ha
aplicado en muchas organizaciones públicas y privadas en los dos últimos decenios. Estas otras organizaciones
han usado términos como la ‘gestión orientada a la consecución de resultados’, ‘gestión del desempeño’ y
‘gestión para resultados’. El núcleo de estos diversos conceptos es básicamente el mismo… La gestión para
resultados tiene sus raíces en las teorías de gestión de negocios, la investigación social aplicada, la evaluación de
programas y la gestión de gastos. El enfoque, inicialmente aplicado en organizaciones del sector privado, se
trasladó rápidamente al sector público como parte de los esfuerzos de reforma en los años ochenta y noventa.”1
A menudo, sin embargo, el grupo de la sociedad civil no se considera activamente en las discusiones sobre
GpRD. Tienden a limitarse a la sección pública. Esta sección destaca algo del trabajo en curso de la sociedad civil
y del sector privado en la GpRD. Brinda ejemplos de los lugares en que la sociedad civil y el sector privado están
ocupándose activamente de la creación de una cultura de gestión para resultados de desarrollo y/o están
ejecutando las técnicas de GpRD a través de su trabajo en el desarrollo internacional. En concreto, los casos
demuestran que:
ƒ La sociedad civil y el sector privado son socios importantes en el desarrollo internacional y tienen un papel
importante que desempeñar en la Eficacia de la Ayuda y la GpRD
Es más, “un enfoque de productos [enfoque orientado a resultados] requiere un enfoque estratégico central a la
razón de ser del gobierno y directamente conectado a algo que realmente importe a la ciudadanía, como un
énfasis en la reducción de la pobreza o en la democracia”.2
En la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de desarrollo en Hanoi, Vietnam,
Kumi Naidoo, Secretario General de CIVICUS, declaró:
Banco de Desarrollo Asiático. “Introduction to Results Management: Principles, Implications, and Applications” (Introducción a la Gestión para
Resultados: Principios, implicaciones y aplicaciones) , ADB: 2006,
2 Perrin, Bruce “Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments Around the World” (Pasar de Productos a Resultados: Consejos
prácticos para gobiernos en todo el mundo), basado en la Mesa Redonda “Pasar de Productos a Resultados: Implicaciones para la gestión del
sector público”, 15–16 de diciembre de 2004, patrocinada por el Banco Mundial y el Centro para el Negocio de Gobierno de IBM.
1
81
La sociedad civil y el sector privado
“El éxito en la gestión de los recursos de ayuda para los resultados en el desarrollo requiere que la sociedad civil
no sea sólo un movilizador de grupos e individuos locales, ni aún un “fiscalizador” de los resultados, sino que sea
también una parte esencial en la toma de decisiones a todos los niveles. La sociedad civil debe ir más allá de
actuar como un catalizador del cambio al nivel local, para incluir el ejercer presión para el cambio en las
estructuras de poder y así permitir a los grupos marginados a desempeñar un rol mayor en influir las decisiones
que afectan sus vidas”.
En Mongolia, por ejemplo, el Foro de la Sociedad Abierta creó un “Diálogo de Desarrollo Nacional” donde los
expertos tratan y contribuyen a la evaluación de las políticas económicas nacionales. Los mongoles de diferentes
grupos etarios también usaron el Diálogo de Desarrollo Nacional para compartir situaciones y suscitar el debate
sobre el futuro de Mongolia.
La sociedad civil ecuatoriana, en colaboración con Geneva Global y la USAID, usó un marco simplificado de
GpRD en sus esfuerzos para reducir el tráfico humano. Y a dos años del mortífero maremoto en Asia Oriental,
las comunidades afectadas están usando la GpRD en sus proyectos de reconstrucción. Estos casos demuestran la
propagación de la GpRD más allá del sector público y cómo la sociedad civil y el sector privado están jugando un
papel clave en la creación de una cultura de GpRD.
Es más, empresas como Pfizer están usando la gestión orientada a la consecución de resultados para mejorar la
distribución gratuita de Diflucan en Tanzanía y Zambia. Al usar un enfoque de resultados, Pfizer y su asociado,
Interchurch Medical Assistance (Asistencia Médica Interiglesias), han observado un aumento de la información sobre
el uso de Diflucan; una mejora en la entrega del producto por todo el país y el aumento del acceso al producto.
El caso de reconstrucción comunitaria de Aceh y Nias después del maremoto demuestra cuán vital puede ser la
función de la sociedad civil, especialmente cuando el gobierno está abrumado por la magnitud de un desastre de
esa magnitud. Las ONG jugaron un papel crucial al entregar productos que lograron un cambio en las vidas
cotidianas de las personas que luchan por reconstruir sus hogares y encontrar nuevamente su sustento
económico.
82
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Mongolia: El papel de la sociedad civil en la GpRD
Jargalsaikhan Dambadarjaa (Foro de la Sociedad Abierta - Mongolia)
ƒ Como resultado de los frecuentes cambios de la estructura orgánica, el pensamiento a corto plazo, la
escasa rendición de cuentas de parte de los líderes públicos y la ausencia de sistemas de medición del
desempeño, Mongolia ha enfrentado muchos retos en su transición de una economía de planificación
centralizada a una economía de mercado.
ƒ Las iniciativas como el Diálogo de Desarrollo Nacional, el Modelo Piloto de Auditoría Social para la
Evaluación y el Monitoreo Participativos, la Encuesta de Monitoreo del Gasto Público del Banco Mundial
y el Foro de la Sociedad Abierta (OSF) están ayudando a establecer un diálogo y una visión nacional
compartida con éxito para el futuro de Mongolia.
ƒ El papel activo de la sociedad civil es un factor clave para el éxito de estas iniciativas. Esto requiere la
participación informada de los ciudadanos en los procesos de formulación de políticas, la ejecución y el
monitoreo de la gestión pública.
Introducción:
Durante los últimos 15 años, Mongolia ha experimentado una transición de una economía de planificación
centralizada a una economía de mercado. El país ha enfrentado retos en la gestión para resultados debido a
estrategias de desarrollo nacional rápidamente cambiantes, la rendición de cuentas mínima de parte de los
líderes públicos y cambios impredecibles y frecuentes en los mecanismos de gestión pública tales como la
estructura orgánica, el proceso legal y el ambiente administrativo. La caótica cultura organizativa crea
incertidumbre y pensamiento a corto plazo por parte del sector privado, lo que a su vez limita el pensamiento
estratégico y la inversión importante extranjera y nacional.
El bajo rendimiento en el sistema de gestión pública también se debe a la virtual ausencia de cualquier tipo de
sistema de medición de desempeño. El hecho de que los oficiales públicos reciban sueldos bajos reduce los
incentivos para la eficiencia y aumenta la corrupción. Cuando los funcionarios mongoles informan sobre el
progreso de los proyectos del gobierno, la cantidad de dinero invertido es la medida primaria. Este tipo de
evaluación refleja una digresión al uso de los métodos de monitoreo de una economía de planificación
centralizada, donde el indicador gubernamental primario del desempeño es el número de bienes y servicios
producidos.
A pesar de estos retos, la sociedad civil de Mongolia ha estado activamente comprometida a la reforma de la
gestión pública y sostiene que el país podría crear una transición más exitosa si los líderes y los ciudadanos
aunaran eficientemente sus esfuerzos para lograr resultados en el desarrollo.
Aplicación:
Un número significativo de organizaciones no gubernamentales (ONG) está comprometido en encarar los
temas descritos anteriormente. Una de las organizaciones más conocidas, el Foro de la Sociedad Abierta (OSF,
en inglés), tiene como objetivo el apoyar la participación activa de ciudadanos informados en la conformación
de las políticas públicas, así como en el monitoreo e implementación del progreso de estos programas. El OSF
ha elaborado algunos programas en el pasado y las siguientes secciones demuestran el compromiso de la
organización con este tema.
83
Mongolia
Planificación de estrategias de desarrollo económico nacional
El requisito previo de una estrategia fructífera para el desarrollo económico es el compromiso de los
interesados directos del sector privado y de la sociedad civil a delinear una visión compartida del futuro del
país. El OSF estableció el “Diálogo de Desarrollo Nacional,” un foro para que los expertos traten regularmente
los temas nacionales y contribuyan a la identificación y la evaluación de las políticas económicas fundamentales.
Uno de los programas bajo esta nueva iniciativa fue una serie de conferencias y debates conducidas por
economistas y dirigidos a los encargados de formular las políticas mongolas y otros en la comunidad política.
En 2005, el OSF copatrocinó dos eventos separados en Mongolia que presentaron a dos economistas
ganadores del premio Nóbel, Robert Mundell y el profesor Joseph Stiglitz.
Los resultados de otro programa, un debate público de las hipótesis de desarrollo nacional futuras, se
publicarán como una revista. Mongoles de diferentes grupos etarios y experiencias crearon las hipótesis como
artículos a publicarse en formato de revista en todo el mundo en el año 2025. Los contenidos de la revista son
sencillos y presentados de una manera entretenida. De igual modo, el OSF patrocinó una página Web para estas
hipótesis, lo que inició posteriores discusiones y debates en línea.
El tercer programa bajo la iniciativa fue el desarrollo de un portal en la Web, que desde entonces se ha
transformado en una de las herramientas principales para llegar directamente al público sobre este tema. En
este sitio Web (ver: www.opensocietyforum.mn), el OSF coloca artículos sobre temas de política escritos por
economistas destacados y permite a la audiencia de la Web enviar sus propias observaciones.
Solución de problemas:
Monitoreo del desempeño de la gestión pública
En Mongolia, la etapa inicial de la integración de la medición de la calidad del desempeño en la gestión pública
se caracteriza por un cambio de los productos a los resultados.
La primera prioridad de la sociedad civil fue recoger toda la información disponible de la gestión del sector
público y hacerla accesible a la sociedad; en otras palabras, crear la transparencia de la gobernanza pública. Esta
información incluye temas económicos clave, proyectos, procesos de toma de decisiones y las influencias sobre
ellos, nombres de las personas involucradas, magnitud de los presupuestos y resultados finales de los proyectos.
El OSF apoya esta iniciativa para dar amplio acceso público a los recursos de información acerca de las
políticas, las leyes y los reglamentos. Ha creado un espacio físico y virtual para la investigación y el análisis de la
calidad de la política y la gobernanza en los campos de desarrollo económico y social. Como resultado de
muchos años de propugnación por el OSF y otras organizaciones de la sociedad civil, el Parlamento Mongol
adoptó en enero de 2005 la ley de “Radiodifusión Pública de Servicios (PSB)” y el anterior servicio estatal de
Radio y Televisión Nacional se transformó en una entidad pública de radiodifusión.
La segunda prioridad de la sociedad civil ha sido hacer valer la obligación de rendir cuentas de los funcionarios
de los gobiernos locales y central. Para abordar este tema, el OSF inició y desarrolló una coalición de
organizaciones para promover procesos de presupuestación abiertos y responsables. Todo el documento de
presentación del marco del presupuesto para 2006 se publicó por primera vez en el sitio Web del OSF.
Además, el OSF organizó el primer debate público sobre el presupuesto del gobierno con el Ministro de
Finanzas, la sociedad civil, las instituciones donantes y los representantes de provincia locales. El OSF también
se asoció a la convocatoria a reuniones mensuales sobre la armonización de las actividades de donantes
centradas en las empresas de pequeño y mediano tamaño (PYME) y el desarrollo del micro-crédito. Se solicitó
a funcionarios relacionados que hicieran los informes de avance en términos de resultados en lugar de
84
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
productos. Por último, se planea un memorando de entendimiento entre el Ministerio de Finanzas, el Comité
Permanente del Parlamento y el OSF acerca de la difusión regular de la información detallada del presupuesto,
la cooperación en el área de los debates públicos y el análisis de los documentos del presupuesto.
Monitoreo de proyectos individuales
Monitoreo de presupuestos de educación secundaria
El OSF, en colaboración con el Banco Mundial, analizó el gasto presupuestario del sector educativo en
Mongolia, centrándose en el subsector de educación secundaria. Se aplicó el método de Encuesta de
Seguimiento del Gasto Público (ESGP), desarrollado por el Banco Mundial para evaluar la transparencia del
proceso de presupuestación (por ejemplo, el acceso público a la información del presupuesto). La meta del
ejercicio fue identificar el uso indebido de los fondos educativos, que causa retrasos y obstaculiza la entrega
eficaz de los servicios de educación en las escuelas urbanas y rurales.
Los datos del presupuesto se recogieron de las autoridades locales de educación, 118 escuelas seleccionadas
aleatoriamente (representando a un conjunto nacional de más de 700 escuelas) y del Ministerio de Educación.
Se prepararon informes analíticos extensos y exhaustivos alrededor de los temas esenciales para la
programación de presupuestos de educación, como las leyes y reglamentos del presupuesto educativo, la
asignación de fondos (salarios y gastos no salariales por escuelas) y procesos de presupuestación (de
presentación, aprobación y desembolso de presupuestos). El informe se usará como base para los debates
públicos sobre la transparencia en el sistema de finanzas educativas, que son necesarias para crear conciencia
pública y oportunidades de participación. La base de datos compilada bajo esta iniciativa fue la primera
colección de información del presupuesto escolar al nivel nacional, que estará a disposición del público en línea.
El informe final se publicó en el otoño de 2006, en inglés y mongol.
Se espera que los resultados de esta investigación tengan un impacto visible sobre la toma de decisiones del
sector de educación, especialmente en el área del gasto de presupuestos participativos en los niveles de escuela,
así como alguna repercusión sobre las decisiones de asignación de recursos en el nivel central. Por ejemplo, el
estudio muestra que el 80 por ciento de los costos fijos del sistema escolar se gasta en la calefacción de los
edificios y el 70 por ciento de los costos variables por estudiante se gasta en los sueldos de los docentes.
Este estudio también ayudó al OSF a aprender directamente acerca de la aplicación de las herramientas de
investigación de nivel internacional y a ganar pericia en la implementación de estudios de monitoreo del
presupuesto. Esta experiencia permitirá al OSF aplicar las mismas habilidades en la investigación de otros
sectores sociales (por ejemplo, salud) y a implementar actividades dirigidas a monitorear la asignación y gasto de
fondos públicos.
Proyecto de Monitoreo de la Calidad de los Servicios Sociales
El OSF inició el Modelo Piloto de Auditoría Social para la Evaluación Participativa y el Monitoreo de la
Calidad de los Servicios Sociales recopilando datos pertinentes. El reto clave en la evaluación de los servicios
sociales es la falta de buenos estudios analíticos y de evaluaciones sistémicas. Dado que el público tiene
información y conocimientos limitados sobre el desempeño de los servicios sociales, no hay una demanda clara
de mejora. Para presentar una evaluación de la situación existente y ofrecer opciones de política alternativas, el
OSF ordenó un estudio en uno de los distritos de la ciudad de Ulaanbaatar en Mongolia.
Songino-Khairkhan (SK) es una área importante de inmigración de Ulaanbaatar. En este distrito, las casas de
departamentos y “gers” (casas de nómades) están predominantemente pobladas por migrantes de zonas rurales.
La investigación del OSF abarcó temas relacionados con las condiciones de vida, el acceso a la educación, la
85
Mongolia
salud y los servicios administrativos en SK. Los problemas importantes incluían: datos censales confusos de
diversas fuentes, falta de registro de los migrantes y acceso limitado al agua potable, a las escuelas públicas y a
los servicios de policía y salud.
Resultados:
ƒ La sociedad civil es un participante integral en el monitoreo del desempeño de la gestión pública.
ƒ El monitoreo de la información debe difundirse a todos los niveles de la sociedad y la comunidad de
profesionales de GpRD debe hacer disponibles los datos a sus distritos.
ƒ La capacidad de la sociedad para crear un diálogo amplio sobre los efectos de la gestión pública es esencial
para el éxito.
ƒ La cooperación con las instituciones del gobierno es también importante para asegurar un monitoreo
preciso.
ƒ Las instituciones multilaterales y bilaterales tienen ricas experiencias en la implementación de sistemas de
GpRD.
ƒ El monitoreo del desempeño público es posible sólo cuando el gobierno está plenamente comprometido.
ƒ Los incentivos para la GpRD deben ser creados por la sociedad civil.
ƒ El monitoreo del desempeño de la gestión pública es un trabajo grande, costoso y a largo plazo.
Conclusiones:
El OSF está interesado en establecer una comunidad local de profesionales que incluya a los investigadores
individuales, los encargados de formular las políticas y representantes académicos, de organizaciones públicas y
de las ONG, para centrarse en lograr resultados de desarrollo en toda la nación. El propósito de esta
comunidad de la práctica (CoP) será involucrar más eficazmente a las comunidades en la implementación y
monitoreo de proyectos.
En el desarrollo de este programa, el OSF debe reconocer que es fundamental que cada interesado directo
individual contribuya a la evaluación del desempeño de la gestión pública en los niveles local, regional y
nacional y que la integración de medidas de desempeño en la presupuestación y gestión públicas debe hacerse
sobre una base gradual.
Al comienzo, la iniciativa se centrará en temas específicos del programa de desarrollo y la comunidad local será
un “órgano de monitoreo de proyectos y programas” (OMPP). La primera acción inmediata será capacitar a las
ONG en los conceptos de la gestión orientada a la consecución de resultados y el monitoreo. La capacitación
se centrará en la participación comunitaria en la ejecución de proyectos y el monitoreo de proyectos.
La CoP tendrá un sitio Web en lenguaje mongol e inglés que se actualizará a diario con información y
comentarios de las ONG. Se centrará en los resultados de los proyectos mediante la medición del desempeño y
programas relacionados. El sitio Web, un punto de contacto visible, mostrará información bien estructurada
con una base de datos creativa y eficaz para evitar el riesgo de convertirse en un espacio de conversación
interactiva. Los participantes serían los beneficiarios reales de proyectos internacionales y bilaterales y las
sociedades civiles locales. (no comprendo esta oración)
Por último, esta comunidad será responsable de incorporar indicadores de desempeño en la creación de
proyectos; de examinar cómo se reciben, cómo se incluyen en el presupuesto y cómo se usan los recursos de
ayuda; y de identificar a la persona a cargo de medir los resultados finales.
86
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Ecuador: Iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID) y Geneva Global:
“El momento es ahora: La movilización estratégica de las organizaciones
contra el tráfico humano en el Ecuador ”
Timothy Ogden (Geneva Global Inc.)
ƒ La USAID y Geneva Global (contratista) reconocieron que para fortalecer los esfuerzos contra el tráfico
humano de la sociedad civil local en Ecuador, las organizaciones locales tenían que crear sus propias metas
y objetivos.
ƒ Para evaluar sus proyectos, incluido el desarrollo de programas contra el tráfico humano, Geneva Global
solicita a las organizaciones no gubernamentales (ONG) en los países beneficiarios que usen un marco
simplificado basado en resultados – “Necesidad – Programa - Resultados” (NPR) – para asegurar que los
gerentes de proyectos han identificado apropiadamente las necesidades locales, definido los resultados
previstos y diseñado medios claros para medir el progreso real.
ƒ La buena gestión de proyectos, usando este enfoque de resultados, jugó un papel vital en permitir a los
ejecutores del programa contra el tráfico humano en Ecuador lograr mejores resultados que los previstos.
Introducción:
El tráfico de personas es una actividad delictiva que ocurre en todo el mundo. La Oficina de las Naciones Unidas
contra las Drogas y el Crimen (UNODC) ha hallado que más de 130 países son fuentes o receptores de personas
traficadas. El tráfico de personas ha sido un problema particular en el Ecuador: el país sirve de punto de tránsito
para las redes internacionales de tráfico y una fuente de víctimas traficadas internacionalmente y dentro del país.
En 2003, la OIT calculó que 5.000 niños en el Ecuador fueron forzados a practicar la prostitución. Sin embargo,
como el tráfico es una actividad delictiva, su alcance es difícil de evaluar. Medir el problema del tráfico humano
en el Ecuador fue especialmente complicado por varias razones. Primero, no había ninguna terminología común
para describir el tema. Además, en las áreas rurales e indígenas, los traficantes explotaban la práctica cultural de
colocar a los niños con familiares distantes para aprender habilidades o conseguir acceso al trabajo remunerado,
para hacer presa de estos niños lejos de los ojos atentos de sus padres. Por último, aunque el Ecuador fue uno de
los primeros países en suscribir un acuerdo internacional que aborda la lucha contra el tráfico humano, “El
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Castigar el Tráfico Humano, en particular de Mujeres y Niños” (conocido
como el Protocolo de Palermo), el país no tenía un marco jurídico nacional apropiado para tipificar como delito y
encausar el tráfico de personas. Como resultado, en 2005, el Ecuador fue calificado como un país de Nivel 3,
definido como “no cumple plenamente con las normas mínimas para la eliminación del tráfico humano y no
realiza esfuerzos significativos para hacerlo”.
En 2005, Geneva Global Inc. y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
celebraron un esfuerzo colaborativo para abordar el tema del tráfico de personas en todo el Ecuador. Geneva
Global es una firma de servicios profesionales que proporciona investigación independiente, servicios de
asesoramiento y gestión de subvenciones a donantes privados y técnicos que invierten en las naciones en
desarrollo del mundo. Para evaluar todos los proyectos que investiga, Geneva Global requiere que las
organizaciones no gubernamentales (ONG) usen una versión simplificada del marco de Gestión para resultados
de desarrollo (GpRD), para asegurar que los proyectos han identificado apropiadamente las necesidades locales,
definido los resultados esperados y diseñado los medios para medir el progreso. Geneva Global denomina a este
enfoque “Necesidad – Programa – Resultados” (NPR). En otras palabras, una ONG debe describir las
necesidades fundamentales en una comunidad, enunciar un programa que claramente está dirigido a satisfacer
esas necesidades y definir los resultados cuantificables esperados para atender la necesidad y sus causas
87
Ecuador
fundamentales. Geneva Global aplicó el marco NPR al esfuerzo colaborativo contra el tráfico humano en el
Ecuador.
Aplicación:
Geneva Global y la USAID reconocieron que para fortalecer los esfuerzos de la sociedad civil local en el
Ecuador contra el tráfico humano, las organizaciones locales de la sociedad civil tenían que crear sus propias
metas y objetivos. Por consiguiente, estas dos organizaciones convocaron a una serie de reuniones y conferencias
con las organizaciones privadas e instituciones del gobierno interesadas. Casi 30 ONG que operan en el Ecuador
y tratan diversos aspectos del trabajo infantil, temas del niño y la familia, la educación y el tráfico humano
asistieron a las reuniones.
Durante estas reuniones y conferencias, las ONG locales fueron capacitadas en los fundamentos del marco de
NPR. Los foros también se esforzaron por formar un consenso general sobre el alcance y la definición del tráfico
humano en el Ecuador. Este proceso ayudó a asegurar el acuerdo entre las ONG sobre las prioridades
programáticas y demostrar la relación entre diversos proyectos propuestos dentro de la iniciativa contra el tráfico
humano. Sobre la base de estas sesiones, las ONG individuales pudieron decidir si estaban interesadas en
participar en la iniciativa y, en ese caso, aprender cómo proponer un proyecto. Se desarrolló –y seleccionó para el
financiamiento por la USAID y Geneva Global– una cartera variada de 11 proyectos de 11 ONG de ejecución.
Los proyectos cubrían una base geográfica amplia, con intervenciones divididas en tres esferas de interés: la
prevención, el rescate y la rehabilitación y la legislación y el patrocinio legal. El foco principal estuvo en la
prevención, especialmente en la instrucción acerca del tráfico. Esta prioridad se estableció porque las
organizaciones locales estuvieron de acuerdo en que la sociedad ecuatoriana tenía escaso conocimiento del tema.
El éxito a largo plazo requería ayudar a la sociedad a comprender el problema del tráfico, su alcance en el
Ecuador y el precio que la sociedad en su totalidad estaba pagando debido al endémico tráfico de personas,
especialmente de menores.
A continuación aparecen los objetivos acordados (en conjunto para los 11 proyectos) a través de las tres esferas
de interés:
Prevención
Las campañas de prevención de tráfico humano están dirigidas a las personas que corren peligro de ser víctimas
de los traficantes, así como a las personas que están en la mejor posición para ayudar a las víctimas potenciales
del tráfico. Las intervenciones incluyen talleres de prevención, seminarios de capacitación y el trabajo
colaborativo entre las organizaciones. Se acordaron los siguientes puntos de referencia para medir el progreso de
los proyectos de prevención de tráfico humano:
Objetivo:
ƒ 40.000 a 60.000 víctimas potenciales serán instruidas directamente a través de las escuelas, las comunidades y
los talleres e indirectamente a través de campañas en los medios de comunicación acerca del riesgo de caer
presas del tráfico. Esta difusión de la información sobre cómo identificar y evitar el engaño reducirá
significativamente el número de víctimas potenciales que es atraído a situaciones peligrosas.
Objetivo:
ƒ 10.000 a 14.000 miembros de la comunidad, docentes y líderes serán instruidos acerca del peligro del tráfico
humano. Todos estos individuos serán luego movilizados para instruir a otros y evitar que las niñas y
mujeres jóvenes sean presa de los traficantes.
88
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Objetivo:
ƒ 1.500 a 2.000 víctimas del tráfico humano, individuos en riesgo y proveedores para estos individuos recibirán
trabajo y capacitación en habilidades y ayuda económica para proporcionarles opciones para ganar dinero
legítimamente, de modo que sean menos vulnerables al tráfico.
Rescate y rehabilitación
Las víctimas del tráfico humano requieren significativa asistencia psicológica, médica y legal para superar el
trauma. Además, el estigma cultural puede obstaculizar su reintegro en la sociedad. Una de las prioridades de la
iniciativa de la USAID y Geneva Global es asegurar que las víctimas sean cuidadosamente alimentadas y que se
les proporcione atención psicológica constante.
Objetivo:
ƒ 1.000 a 1.500 niños y mujeres jóvenes víctimas recibirán atención psicológica y médica personalizada para
recuperarse del abuso sufrido. Estos servicios, además de la capacitación en habilidades esenciales,
permitirán a estos niños y mujeres reintegrarse a la sociedad.
Legislación y patrocinio legal
Cuando se lanzó esta iniciativa, el Ecuador no tenía la infraestructura para controlar y reprimir la industria del
tráfico humano. Las ONG ecuatorianas financiadas por el programa decidieron independientemente que un
objetivo clave de la iniciativa sería abogar por la aceptación de la legislación contra el tráfico humano por la
legislatura ecuatoriana. Además, planificaron maneras de trabajar junto a los funcionarios policiales y los
abogados para que las leyes contra el tráfico humano pudieran ser plenamente implementadas y hechas cumplir.
Objetivo de legislación:
ƒ 150 a 200 funcionarios y abogados recibirán capacitación en el combate eficaz del tráfico humano a través de
la legislación. A la larga, estas intervenciones conducirán a mejoras legales, políticas y culturales en el
enfoque del Ecuador hacia el tráfico humano.
ƒ Habrá esfuerzos para propugnar dentro de la legislatura ecuatoriana la adopción de leyes para hacer cumplir
los convenios internacionales contra el tráfico humano que el Ecuador ya apoya en un nivel mundial.
Objetivo de patrocinio legal:
ƒ 250 a 300 víctimas femeninas del tráfico humano recibirán asistencia legal directa que conducirá a la
movilización del sistema de justicia y a más enjuiciamientos.
Solución de problemas:
El tráfico humano es una actividad delictiva y hay un conocimiento limitado del alcance del problema general;
por consiguiente, una de las dificultades mayores en el desarrollo de iniciativas contra el tráfico humano fue
identificar puntos de referencia utilizables y resultados cuantificables. Como consecuencia de la falta general de
comprensión acerca del tema, así como de los esquemas para traficar niños sin el conocimiento de sus padres, la
educación se convirtió en una prioridad para muchas de las ONG locales. Instruir al público en general acerca de
la naturaleza y la estructura del tráfico humano en el Ecuador fue no sólo una estrategia eficaz para abordar el
problema; los resultados de los esfuerzos de instrucción se volvieron esenciales para generar futuras encuestas y
mediciones que pudieran proporcionar datos fidedignos sobre el éxito de las iniciativas. Para captar estos datos,
la mayoría de los proyectos centraron las mediciones en los productos que podrían esperarse razonablemente.
Por ejemplo, en lugar de tratar de medir el impacto directo de la instrucción sobre el tráfico, las iniciativas se
centraron en la calidad de la instrucción que recibían los individuos. Una medición fue un examen tomado a
todos los asistentes al seminario de instrucción después de las reuniones para evaluar su conocimiento y
89
Ecuador
comprensión del tema. Estos tipos de mediciones fueron diseñados para dar a los evaluadores una idea cierta del
aprendizaje y la comprensión de los asistentes, en vez de proporcionar datos sin sentido, como números de
personas asistiendo a talleres o clases.
Resultados:
Prevención
Resultados:
ƒ 71.966 personas fueron instruidas acerca de los riesgos del tráfico humano mediante diversas campañas
mediáticas. La meta original fue excedida en un 120%.
ƒ 251.961 miembros de la comunidad, incluidos maestros y líderes, aprendieron acerca de los peligros del
tráfico humano y cómo prevenirlo en sus comunidades. Esta meta fue excedida en un 1.799%.
ƒ 1.632 víctimas del tráfico humano y sus proveedores recibieron capacitación de aptitudes y orientación para
ganar dinero legítimamente. Esta meta fue excedida en un 82%.
ƒ Un resultado inesperado de esta iniciativa fue la cobertura que recibió en los medios de comunicación.
Aunque el tráfico humano no ha sido tratado ampliamente en el Ecuador, el tema está lentamente llamando
la atención general.
Rescate
Resultados:
ƒ 2.521 niños y mujeres jóvenes víctimas recibieron atención psicológica y médica personalizadas para
recuperarse del abuso sufrido. También recibieron orientación y apoyo para desarrollar aptitudes para
convertirse en menos vulnerables al tráfico humano. Esta meta fue excedida en 168%.
Legislación y patrocinio legal
Resultados:
ƒ En mayo de 2005, gracias al trabajo de grupos de la sociedad civil, incluidas algunas de las organizaciones
que implementaban esta iniciativa, el Congreso del Ecuador aprobó la “Ley Reformatoria al Código Penal”
para los crímenes de explotación sexual contra menores. Esta ley creó procesos penales y lineamientos de
sentencias para diferentes tipos de delitos de tráfico humano (prostitución de menores, explotación sexual,
pornografía infantil, turismo sexual, etc.) y fue firmada por el Presidente y publicada en el Registro Oficial en
junio de 2005. Esta es legislación sin precedentes en la batalla contra el tráfico de personas.
ƒ 2.245 líderes sociales recibieron capacitación sobre la Ley Reformatoria al Código Penal y el Código de la
Niñez y Adolescencia. También recibieron capacitación sobre el protocolo para denunciar casos de tráfico
humano.
ƒ 131 víctimas del tráfico humano, principalmente mujeres y niños, recibieron apoyo legal de los abogados de
las organizaciones participantes.
ƒ A través de esta alianza, se ha establecido un patrocinio legal eficaz que ubica a los organismos ejecutores
participantes como pioneros en patrocinar casos para las víctimas del tráfico humano, en particular los casos
de explotación sexual, en los tribunales ecuatorianos. Hasta la fecha, siete casos han sido encausados con
éxito por los tribunales y han sentado precedentes en la jurisprudencia ecuatoriana.
Conclusiones:
Alianzas estratégicas
La USAID y Geneva Global promovieron y cultivaron alianzas estratégicas entre los organismos
implementadores y otras instituciones comprometidas en esfuerzos contra el tráfico humano. Uno de los focos
principales del personal de Geneva Global en el terreno ha sido promover y facilitar las oportunidades para
compartir información y recursos. Además, los organismos implementadores han mostrado creatividad para
90
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
encontrar maneras nuevas y eficaces de colaborar, tanto con otros socios en esta iniciativa como con diversas
organizaciones dedicadas a campañas de prevención del tráfico fuera del alcance de este programa. Dichos
organismos adoptaron una variedad de métodos, incluida la capacitación de periodistas y otros miembros de los
medios de comunicación, para maximizar la exposición y crear conciencia sobre los temas relacionados con el
tráfico humano.
Relaciones
Las relaciones establecidas entre los organismos implementadores y las instituciones locales permitieron el
desarrollo de mejores prácticas y un mejor desempeño de intervención. A través de esta iniciativa se ha creado y
desarrollado una fuerte red local. Sin embargo, actualmente no existe una red nacional. Aunque hay diferencias
en los focos conceptuales y metodológicos dentro de la red actual, la importancia de aumentar el alcance y la
influencia de esta red es crucial para un impacto más extenso. El establecimiento de alianzas estratégicas es un
modelo que debe repetirse y el aunar recursos y el compartir información son estrategias necesarias para lograr
éxito en las áreas donde se han iniciado proyectos y para llevar este modelo a más partes del Ecuador y a otros
países.
Legislación y retos legales
El proceso de interposición de una acción judicial no ha sido fácil a pesar de la aprobación de la nueva ley. Los
casos de tráfico humano no son casos individuales, sino que están altamente vinculados a organizaciones
criminales y las víctimas, sus familias y las organizaciones de la sociedad civil temen enfrentarse con estas redes
del crimen organizado en los tribunales. Además, los ciudadanos y muchos funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley todavía no tienen el conocimiento apropiado de la ley y su aplicación. La falta de aclaración ha
dejado ciertas lagunas jurídicas que pueden explotarse y permiten liberar sin castigo a los condenados. Quedan
aún otros retos dentro del sistema judicial y deberán tomarse medidas adicionales antes de que los responsables
del tráfico experimenten todo el peso de la ley.
El combate al tráfico humano está claramente vinculado a los niveles políticos y operativos del gobierno. La
participación de los gobiernos locales, como defensores o líderes en el desarrollo de varias iniciativas, permite y
seguirá permitiendo enfocarse en el tráfico humano. Aunque todavía no es posible hablar de una voluntad
política clara y definida, es evidente que ciertas administraciones municipales han mostrado un conocimiento
básico del tema cuando han participado en proyectos para combatir al tráfico humano. Es importante que los
gobiernos locales elaboren políticas públicas dirigidas a los grupos vulnerables, coordinen el trabajo de las
instituciones locales y desarrollen definiciones más claras de leyes y reglamentos específicos.
Actitudes cambiantes
El tema del tráfico humano se ha considerado una norma cultural no difundida en los medios de comunicación y,
en gran parte, pasada por alto por la sociedad ecuatoriana. Por los resultados de los proyectos en esta iniciativa,
está claro que la alianza de los organismos ejecutores ha tenido impacto sobre las actitudes sociales
predominantes, haciendo que muchos reconsiderasen lo que es permisible dentro de la cultura. Sin embargo, el
temor a las represalias también ha obstaculizado la capacidad de hablar abiertamente y tratar los temas del tráfico
humano. La fuerza y la influencia de la red de tráfico son de gran alcance, lo que ha significado que superar estas
normas culturales a menudo tácitas ha resultado un gran reto para los implementadores. Esto es trabajo a largo
plazo que requiere una inversión continua para mantener el impulso que se ha establecido. La implementación de
nuevas leyes y el debate en los medios masivos nacionales acerca de los temas del tráfico humano son pasos en la
dirección correcta. Se necesitará un tiempo considerable antes que pueda sentirse el impacto total de los cambios
en las perspectivas culturales.
91
Ecuador
Buenas prácticas
Hay necesidad de centros especializados para ayudar a las víctimas, así como necesidad de una metodología
común para que las intervenciones sean apropiadas. Las brechas en la comprensión cultural de la verdadera
naturaleza del tráfico humano, acopladas con la falta de buenas prácticas generalmente aceptadas, ha resultado en
que los casos a menudo se sacan del contexto y las intervenciones no son tan eficaces como podrían ser. Sin
embargo, diferentes organismos implementadores han aplicado algunos recursos innovadores que serán útiles
para las iniciativas futuras. También han aprendido a mejorar la gestión de sus programas y procedimientos de
información de resultados.
Planificación para el futuro
Teniendo en cuenta las condiciones actuales en el Ecuador y el conocimiento obtenido de esta iniciativa
novedosa, las condiciones están dadas para un programa más estratégico y coordinado nacionalmente. De los
resultados de este proyecto surge claramente que un gran número de estos organismos implementadores ha dado
pasos enormes con recursos relativamente pequeños. Para que ellos continúen avanzando con este trabajo, es
necesaria la inversión estratégica en todo el país de parte del gobierno nacional y de otras organizaciones de
financiamiento.
Conclusiones
El número real de vidas impactadas por esta iniciativa excede enormemente el número esperado. Los informes de
proyectos individuales muestran la capacidad de los implementadores para responder a la demanda dentro de las
comunidades donde trabajan. La buena gestión de los proyectos ha jugado un papel vital, permitiendo a los
implementadores lograr resultados mayores que los previstos. El impacto a largo plazo de los proyectos es difícil
de medir, ya que es difícil evaluar los impactos mediatos. Sí sabemos que muchos profesionales, líderes
comunitarios y familias han llegado a una mejor comprensión del tráfico humano y su repercusión en sus
comunidades.
92
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Tanzanía y Zambia: Coordinación nacional
para mejorar el acceso a Diflucan®
Daniel Aukerman, (V.P.International Program Development and Technical Support, I.M.A).,
Mavere Tukai, (Gerente Farmacéutico Regional de África Oriental, Tanzanía,., I.M.A) y
Brezo Lauver, (Subdirector, Pfizer International Philanthropy Program).
ƒ El Programa de Asociación Diflucan® (Diflucan® Partnership Program) e Interchurch Medical Assistance,
Inc. (DPP/I.M.A) aumentó la capacidad nacional para distribuir, entregar y fortalecer los sistemas de
gestión de medicamentos en Tanzanía y Zambia.
ƒ Este programa amplió la cobertura de la disponibilidad del medicamento y promovió la calidad de la
atención en dos países y puede repetirse en otros lados.
ƒ Al comparar la experiencia entre países, en este caso en el área de salud, el proceso de GpRD se refuerza y
puede evolucionar en un programa más fuerte con el transcurso del tiempo.
ƒ El papel del sector privado (como donante) es especialmente valioso en la entrega de medicamentos
eficaces a los pacientes y sistemas de M&E necesarios para hacer el seguimiento de la entrega, el uso y que
no hayan pérdidas.
Introducción:
El Programa de Asociación Diflucan® (DPP, en inglés) es una iniciativa de Pfizer Inc. para hacer disponible en
forma gratuita su medicamento fungicida, Diflucan® (fluconazol), para el tratamiento de Meningitis Criptococcósica
(MC) y Candidiasis Esofágica (CE), dos infecciones oportunistas asociadas con la infección por el VIH/SIDA.
Hasta el verano de 2006, el DPP había tratado a más de 200.000 personas en todo el mundo, lanzado la
programación en cuarenta y seis países y entregado cinco millones de comprimidos para ayudar a los pacientes de
VIH a vivir más confortablemente. Dada la magnitud del proyecto mundial, la programación del DPP ha
solicitado principalmente a los ministerios de salud y a los solicitantes en el país, ordenar, recibir, distribuir y
monitorear el Diflucan®. La distribución y el monitoreo del medicamento una vez que Diflucan® llega al puerto
depende de los sistemas nacionales y, por lo tanto, limita el alcance potencial del DPP. Efectos tales como una
mayor notificación de utilización, mejor entrega de productos a través del país y la ampliación del acceso al
producto, que es sistémico y se extiende geográficamente, han sido un reto. En la etapa de diseño del programa,
el DPP planificó una ejecución consecuente con los dos primeros principios de la Gestión para resultados de
desarrollo (GpRD): 1) centrar el diálogo en los resultados y 2) alinear la programación, el monitoreo y la
evaluación con los resultados. El DPP aborda el Objetivo de Desarrollo del Milenio Seis de las Naciones Unidas
(UN) para combatir la infección por el VIH/SIDA y el Objetivo Ocho para trabajar a través de alianzas
mundiales para el desarrollo.
Centrar el diálogo en los resultados: El DPP plantea tanto un objetivo cuantitativo (ampliar la cobertura de
disponibilidad del medicamento a hospitales adicionales), como una meta cualitativa (elevar la calidad de la
atención). La MC es nefasta si no se trata, y como las tasas de recaída son tan altas como el 50-60 por ciento, se
requiere una terapia de mantenimiento, como Diflucan®, para prevenir su reaparición. La CE contribuye a la
desnutrición al causar dolor intenso y dificultad para tragar al comer, contribuyendo de ese modo al progreso de
la infección por el VIH/SIDA y a la muerte prematura. En Tanzanía, el DPP colocó metas para la inscripción a
instituciones e inscribió a 60 personas en el término de dos años. Interchurch Medical Assistance, Inc. (I.M.A.)
capacitó al personal en el manejo de inventarios de medicamentos y en la forma adecuada de recetar, para
mejorar la calidad de la atención de los pacientes de infección por el VIH/SIDA. El DPP busca asegurar que
Diflucan® se use para condiciones graves relacionadas con el VIH.
93
Tanzania & Zambia
La segunda meta del DPP es fortalecer la gestión de medicamentos en los sistemas nacionales de atención de
salud mediante capacitaciones y supervisión de apoyo. Específicamente, el DPP se esfuerza por mejorar la
capacidad del personal de atención de salud para controlar las infecciones oportunistas y de practicar la buena
implementación de programas (es decir, automonitoreo, notificación y gestión racional de medicamentos). El
DPP también contribuye directamente al siguiente objetivo nacional: “fortalecer la estructura de atención de
salud de Tanzanía mediante la expansión del personal de atención de salud, los establecimientos y el equipo y la
capacitación integral en la atención y el tratamiento de personas infectadas por el VIH/SIDA (PLWHA)”.1
Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados: El incremento de la inscripción y
la preparación de sitios nuevos para recibir productos ha sido la primera prioridad del DPP/I.M.A. Aunque el
número de instituciones es cuantificable, los métodos de medición de la forma adecuada de recetar y de manejar
productos son, en el aspecto cualitativo, más subjetivos. I.M.A. organizó equipos para salir a capacitar en el
terreno en Tanzanía. Para el seguimiento del progreso del programa ha sido necesaria una comunicación abierta y
frecuente con las instituciones. Los coordinadores nacionales asumieron la responsabilidad de monitorear el flujo
del producto dentro de sus zonas de influencia e informar sobre cualquier desvío.
Con respecto a la meta secundaria de reforzar la gestión de medicamentos, el DPP/I.M.A. proporciona:
ƒ La capacidad de los socios de DPP y las instituciones para abordar las necesidades del sistema de la cadena
de producción y distribución;
ƒ La capacidad para monitorear y formular recomendaciones para mejorar las prácticas farmacéuticas que,
aunque en el contexto de un programa específico, tienen una aplicabilidad más amplia; y
ƒ La capacidad para entregar calidad de atención y tratamiento para las personas infectadas por el VIH/SIDA
que sufren de infecciones oportunistas (el DPP/I.M.A. mide esta meta siguiendo el porcentaje de
instituciones beneficiarias que informan).
Aplicación:
El enfoque de implementación de I.M.A.: El enfoque de I.M.A se centra en la asociación, en particular con
las misiones de la Asociación Cristiana de Salud (o CHA, por Christian Health Association) en el extranjero. La
iniciativa de DPP/I.M.A. ha hecho aportes técnicos y operativos para el apoyo farmacéutico para asegurar la
disponibilidad de Diflucan®. El trabajo de apoyo del Gerente Farmacéutico Regional ha incluido la difusión de
información, la preparación de solicitantes y la ayuda para completar las solicitudes. I.M.A. también ha asesorado
sobre los enfoques logísticos, tales como si los hospitales deben organizar un sistema de adquisiciones
compartido o adquisiciones individuales no coordinadas, o determinar los requisitos para instituir un sistema de
arrastre (pull system) en vez de un sistema de empuje (push system) para volver a encargar el producto.
El DPP/I.M.A. tuvo que ajustar los esfuerzos de implementación para reconciliar las diferencias entre los
sistemas de distribución de medicamentos en los dos países. En Zambia, la Asociación Cristiana de Salud de
Zambia (CHAZ) ha obtenido y distribuido Diflucan® usando su propio sistema de distribución y todo el
Diflucan® recibido se almacena en depósitos de la CHAZ y se distribuye a hospitales. En Tanzanía, Diflucan®
es distribuido por el Departamento de Almacenes Médicos (MSD), el sistema de distribución nacional manejado
por el gobierno. El sistema de adquisiciones nacional de Tanzanía no tiene tanta flexibilidad como el de Zambia.
Directriz Nacional de Tanzanía para la Atención y Tratamiento del VIH/SIDA, del Plan Nacional de Atención y Tratamiento del
VIH/SIDA 2003-2008, Ministerio de Salud de Tanzanía.
1
94
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
El monitoreo y la generación de informes es integral en los sistemas de ambos países:
Tanzanía: En Tanzanía, el Programa Nacional de Control del SIDA (PNCS) coordina todas las actividades de
infección por el VIH/SIDA en el país, incluida la ejecución del DPP. Para que el DPP/I.M.A. promoviese
eficazmente un marco de resultados, el trabajo tuvo que hacerse conjuntamente con el PNCS usando los
siguientes mecanismos:
1.
2.
3.
4.
Solicitudes de los establecimientos de tratamiento: Las instituciones presentan evidencia de la necesidad al
PNCS, que aprueba a los receptores de Diflucan®.
Informes de los establecimientos de tratamiento: Se requiere a los hospitales que presenten informes
trimestrales al PNCS. Sobre la base de estos informes, el PNCS (trabajando con el MSD e I.M.A) decide la
cantidad de Diflucan® a suministrar regularmente a los puntos de atención desde los centros de
abastecimientos.
Informe sobre los progresos del programa nacional de DPP: Para un mejor desempeño y más frecuente
monitoreo del progreso, el DPP ha solicitado que el PNCS compile los informes y las solicitudes cada seis
meses. Este informe, junto con un aviso de expedición debidamente llenado, se envía al director del
programa DPP en Axios para una revisión inicial. Después de la revisión inicial, Axios envía sus
recomendaciones a revisores superiores de Pfizer e I.M.A. para refinamiento y aprobación.
Informes de entrega de producto multi-etapa: a) El PNCS declara el recibo de la Guía de Transporte Aéreo y
lo comunica al MSD; b) el MSD notifica al PNCS la ubicación del producto después que autoriza el envío
con una exoneración de impuestos y coloca el producto en sus depósitos de almacenamiento en todo el país;
y c) los hospitales y los depósitos locales del MSD notifican al PNCS cuando las instituciones retiran sus
partidas asignadas del depósito.
El marco de información del PNCS tiene algunas ventajas evidentes. El sistema está centralizado y da una
perspectiva general del país si todos los insumos son oportunos. Es más, los interesados directos, es decir, las
instituciones, los socios del DPP, PNCS y MSD, todos colaboran para alcanzar el mismo objetivo. La naturaleza
centralizada de este programa contribuye a vínculos fáciles entre el DPP y otros programas como el despliegue
del tratamiento antirretrovírico y el tratamiento de infecciones oportunistas.
Las actividades del DPP/I.M.A. en Tanzanía han reforzado los cuatro pasos en el proceso descrito
anteriormente:
1.
2.
3.
4.
La capacitación en el lugar de más de quinientos miembros de personal hospitalario en el manejo del
DPP ha contribuido a duplicar el número de personal capacitado en el DPP en todo el país en un
período de dieciocho meses.
La tutoría en el lugar y la disponibilidad continua ha mejorado el número y la calidad de los informes de
los establecimientos de tratamiento. El apoyo en el lugar también ha permitido la redistribución de
Diflucan® de los establecimientos de consumo lento; por ejemplo, en un año, se redistribuyeron más
de 40.000 comprimidos en riesgo de expiración en los establecimientos.
El personal de I.M.A. ha facilitado la preparación de los informes nacionales del DPP, consolidando los
informes de los establecimientos religiosos, participando en la redacción de informes y organizando el
monitoreo por el comité directivo nacional de infecciones oportunistas que supervisa el proyecto.
I.M.A. ha organizado reuniones para reunir a los diversos interesados directos del sistema de
distribución que forman el sistema logístico nacional de tratamiento antirretrovírico para tratar y
proponer maneras de mejorar.
95
Tanzania & Zambia
Zambia: En Zambia, la CHAZ ha establecido un sistema de distribución para los productos básicos esenciales
apoyados por diversos socios, como el Fondo Mundial para el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (FMSTM).
Como un medio de reforzar este sistema y asegurar el acceso de Diflucan® para los hospitales de misión
disociados del sistema público existente, el DPP/I.M.A. trabajó con la CHAZ para desarrollar un mecanismo
sencillo de suministro, guiado por los informes de consumo de hospitales, para formar una base para la
adquisición de nuevos suministros de la CHAZ.
Diflucan® se ha entregado a: a) los hospitales públicos a través del Almacén Médico Central del gobierno de
Zambia y b) los miembros de CHAZ para todos los hospitales que están bajo el auspicio de la CHAZ. Sin
embargo, estos dos programas de DPP/I.M.A. no están vinculados. Dada esta división de la responsabilidad y el
deseo del Ministerio de Salud (MS) de administrar su propio sistema, los esfuerzos de coordinación del
DPP/I.M.A. se han centrado exclusivamente en instituciones de la CHAZ. Las cuatro etapas básicas de
monitoreo en el marco de resultados son similares al enfoque de Tanzanía; sin embargo, unas pocas diferencias
del programa de Zambia son notorias:
1.
2.
3.
4.
Solicitudes de los establecimientos de tratamiento: Las nuevas solicitudes van directamente a la CHAZ
para su aprobación.
Informes de los establecimientos de tratamiento: Los informes mensuales sobre los progresos realizados
se presentan a la CHAZ para su revisión.
El Informe de Avance del Programa de CHAZ DPP/I.M.A.: En vez de integrar su información en un
informe nacional abarcador, las actualizaciones y las solicitudes de reposición de existencias se envían
directamente a Axios.
Informes de entrega de producto multi-etapa: La comunicación con respecto a la ubicación del
producto en el país ocurre estrictamente entre la CHAZ y sus hospitales miembros.
La CHAZ, teniendo autoridad para la toma de decisiones independiente, puede avanzar con la ejecución a su
propio ritmo, sin esperar a que se publique el informe del gobierno. La CHAZ también tiene flexibilidad y un
tiempo de respuesta rápido. La capacidad para determinar las políticas del programa, tal como la regla “sin
informe, no hay producto” para los establecimientos, establece la rendición de cuentas. Para asegurar que la
entrega del producto sea fluida, oportuna y eficiente, el DPP/I.M.A. y la CHAZ han creado un modelo
centralizado de adquisiciones a través del cual los hospitales reciben capacitación, apoyo técnico y el acceso al
Diflucan®.
Solución de problemas:
Tanzanía: Los múltiples participantes dentro del sistema tanzano enfrentan desafíos continuos. Ha habido
retrasos porque los establecimientos no pueden ir directamente a los distribuidores de Diflucan® para
reabastecerse. En cambio, el PNCS debe establecer las cantidades a distribuir a los establecimientos. Para mitigar
este reto logístico, el DPP/I.M.A. ha propuesto un nuevo plan mediante el cual los hospitales presentan los
informes al MSD en vez de al PNCS o I.M.A.
Dado que el PNCS está sobrecargado por las demandas nacionales de la infección por el VIH/SIDA, no cuenta
con el personal para procesar los informes de Diflucan® que se originan en las instituciones externas al
Ministerio de Salud. Reconociendo estos retos, el DPP/I.M.A se acercó al PNCS para ofrecer asistencia para la
implementación del programa nacional. Como resultado, se encargó al DPP/I.M.A. la coordinación de todas las
actividades de implementación del DPP para los hospitales de la misión. La actividad de I.M.A., el coordinador
del país, es supervisada oficialmente por el PNCS, que también recibe los informes trimestrales del coordinador.
El DPP/I.M.A. ha instituido los informes mensuales de los hospitales de misión, un enfoque que es más eficaz
96
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
porque aún los hospitales que no logran informar durante un mes tienen la capacidad para presentar un informe
el siguiente mes, que en último término se consolidará en el informe trimestral.
El rol de I.M.A. es prestar apoyo asesorando a los hospitales sobre procedimientos de pedido, ya que el proceso
de volver a pedir se acopla con la notificación de consumos anteriores. Actualmente, los hospitales sencillamente
presentan sus requisitos al MSD. Este proceso se percibe como con un impacto negativo sobre el proyecto
porque los hospitales reciben Diflucan®, sea que proporcionen informes o no. I.M.A ha asesorado a los
hospitales y al MSD en el proceso de volver a hacer los pedidos. El progreso fue evidente cuando el PNCS,
I.M.A y MSD se reunieron para establecer la “norma de la práctica” para la regulación de la oferta de Diflucan®
en julio de 2006.
Zambia: A diferencia de Tanzanía, la ampliación del DPP en Zambia ha tenido éxito más fácilmente porque la
CHAZ tiene propiedad del programa y sirve como el único coordinador del DPP para los establecimientos que
administra. La gestión de la farmacia al nivel de establecimiento es a menudo llevada a cabo por personal sin
capacitación formal y es un obstáculo enfrentado por el programa zambiano. Por lo tanto, el DPP/I.M.A. se ha
centrado en mejorar la buena práctica estándar de farmacias. Se ha recalcado el monitoreo detallado y atento de la
llegada y la utilización del producto. Además, la capacitación en la gestión de inventarios se ha integrado en la
capacitación del tratamiento antirretrovírico brindada en los establecimientos de la CHAZ.
Resultados:
Cuadro 1: Resumen de diez meses de logros con el DPP apoyado por I.M.A en Tanzanía y Zambia
Número de hospitales afiliados
Número
de
hospitales
receptores
de
Tanzanía
Zambia
Total
33
28
61
30
24
54
558
28
586
1.602
1.534
3.136
248
454
702
Diflucan®
Número de personal de hospital capacitado
Número de OC tratados
Número de casos de MC tratados
En ambos programas, la meta principal fue aumentar el número de establecimientos que reciben Diflucan®.
Cincuenta y cuatro instituciones están recibiendo actualmente el medicamento debido a los esfuerzos del
programa.
La meta secundaria fue fortalecer el sistema de gestión de medicamentos. En Zambia, el DPP/I.M.A alcanzó con
éxito una generación de informes del 100 por ciento para los establecimientos de la CHAZ, como resultado de la
clara política “sin informe, no hay Diflucan®”. La CHAZ es también responsable de los inventarios de depósito
y distribución, dándole el control del suministro para los establecimientos incumplidores. En Tanzanía, personal
inadecuadamente capacitado, la infraestructura deficiente y la negligencia han contribuido a una deficiente
generación de informes. Aun con estos desafíos, I.M.A. ha logrado mantener los registros actualizados (se han
obtenido informes actualizados de 28 de 32 hospitales, el 87,5 por ciento). A las dificultades para alcanzar el 100
por ciento de generación de informes contribuye el hecho de que la red religiosa no abastece o distribuye de
forma independiente. La gestión del suministro de Diflucan® en Tanzanía necesita una revisión minuciosa para
establecer un sistema de suministro y generación de informes fácil de usar para promover la participación
colectiva en la mejora del acceso a Diflucan®. Para abordar este tema, I.M.A empezó a redactar procedimientos
estándar de trabajo para la distribución del producto de los hospitales y el MSD en Tanzanía.
97
Tanzania & Zambia
Conclusiones:
Más de tres mil pacientes se han beneficiado del DPP sólo en Zambia y Tanzanía. El trabajo con diferentes
dinámicas de país y diferentes enfoques dio lugar a varias enseñanzas:
1.
En todas las fases del programa, centrar el diálogo de resultados sobre la integración con los
sistemas nacionales, los organismos de desarrollo y otros interesados directos. La asociación y los
diálogos son factores clave en la mejora de los proyectos de desarrollo. El trabajo con el sistema nacional
puede ser difícil al comienzo, pero tiene más impacto y efectos a más largo plazo. Este enfoque ha sido
prometedor, ya que el proceso de generación de informes y pedidos del DPP es más eficiente y la
capacitación forma parte del programa de estudios nacional.
2.
Alinear la programación real, las actividades de monitoreo y evaluación con los resultados
previstos. Tanto en Zambia como en Tanzanía, el DPP/I.M.A. aprendió rápidamente que la capacidad
humana era el mayor reto, desde el nivel de coordinación nacional hasta el nivel de establecimiento. Cada
paso de la implementación del DPP se ha enfrentado con la escasez o falta de personal capacitado para la
buena gestión de suministros y atención clínica para las personas infectadas por el VIH/SIDA. Dada la
conexión fundamental entre los recursos humanos y el logro de resultados, la programación del DPP se
centró en el desarrollo de capacidades humanas. La intensidad y la frecuencia de la supervisión de apoyo ha
sido eficaz para reforzar las habilidades del personal que trabaja en hospitales de misión, a menudo en áreas
remotas y desfavorecidas.
3.
Mantener el sistema de información de resultados sencillo y fácil de usar. En ambos países, la gestión
mediante un modelo asistencial logró resultados positivos más allá de los esperados. Aunque viajar de
establecimiento a establecimiento supuso mayor esfuerzo del personal del DPP, estas visitas permitieron la
capacitación de una mayor cantidad de personal hospitalario y presenciar demostraciones de trabajo en la
práctica. El trabajo con los técnicos de farmacia en las instituciones permitió un intercambio directo de
experiencias acerca de cómo facilitar el uso del sistema de generación de informes.
4.
Administrar para, no por, los resultados mediante la organización de los recursos para lograr
resultados. La dinámica nacional (liderazgo, gestión, organización, equipos y socios) juega un papel clave en
el desarrollo y en la implementación de programas. Un énfasis persistente en los resultados, la cobertura
ampliada y mejor calidad permitieron que el trabajo en Tanzanía mantuviese una visión a largo plazo, aunque
los resultados a corto plazo fueran lentos en aparecer. El DPP/I.M.A. reconoció la necesidad de desplazar
los esfuerzos hacia una mayor participación con el Ministerio de Salud. Sin embargo, la eficiencia en Zambia
se aumentó ubicando las actividades de monitoreo operativo bajo una unidad de la asociación.
5.
Usar la información de resultados para el aprendizaje de gestión, la toma de decisiones, la
generación de información y la rendición de cuentas. El examen de la obtención de resultados menos
que óptimos darán a la gerencia la oportunidad para mejorar el sistema general. Los factores clave como la
escasez de fuerza laboral, capacidad insuficiente y procesos ineficientes, son susceptibles de corregirse.
Cuando la gerencia del programa demuestra capacidad para hacer el trabajo más fácil para los socios
institucionales y nacionales, el programa gana confianza y los socios sienten que todos están colaborando
para una meta común.
98
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
Aceh y Nias, Indonesia: Resultados logrados usando la reconstrucción
comunitaria después del desastre del maremoto de diciembre de 2004
Lisa Campeau, (Licus/Unidad de Estados Frágiles, Banco Mundial)
ƒ Este caso analiza la reconstrucción de las provincias indonesias de Aceh y Nias luego del maremoto
devastador de diciembre de 2004 y el posterior terremoto en Nias en marzo de 2005.
ƒ El caso se centra en la participación comunitaria en la priorización y secuenciación de las necesidades, la
planificación y la ejecución de proyectos y el monitoreo y la evaluación del progreso.
ƒ Puede aprenderse mucho de los retos de implementar programas de Desarrollo Conducido por la
Comunidad (DCC) en Aceh y Nias, incluyendo la necesidad de i) integrar el establecimiento de prioridades y
el monitoreo en programas gubernamentales más amplios y ii) mejorar la generación de informes y el
seguimiento de los resultados.
Introducción:
El 26 de diciembre de 2004, un terremoto en Andaman-Sumatra desencadenó varios tsunamis impresionantes
que devastaron comunidades costeras en Indonesia, Sri Lanka, Tailandia, la India y las Maldivas. Uno de los
peores desastres naturales en 100 años, el maremoto destruyó la mayor parte de la infraestructura existente en
Aceh y Nias, incluidas las casas, los barcos, las escuelas, los dispensarios, las líneas de energía eléctrica, los
caminos y los puertos.
ƒ El desastre requirió la reconstrucción comunitaria en gran escala. Las evaluaciones de daños de Aceh
y Nias muestran que la destrucción ascendió a aproximadamente el 100 por ciento del PIB, con 167.000
muertos o desaparecidos y unas 500.000 personas desplazadas de sus hogares. Tres meses después, la
provincia de Nias fue golpeada por un violento terremoto que mató a 900 personas, desplazó a 13.500
familias e impactó aproximadamente al diez por ciento de la economía de la provincia del norte de Sumatra.
Aceh y Nias eran pobres antes de los desastres y la recuperación en Aceh se complicó con la guerra. Con tal
destrucción (aproximadamente 6.400 aldeas en Aceh y Nias fueron afectadas), la priorización comunitaria de
necesidades y la autosuficiencia se tornaron fundamentales.
ƒ La infraestructura institucional de la comunidad estaba ya implantada con cobertura amplia. Antes
del maremoto, los donantes y las organizaciones no gubernamentales (ONG) estaban contribuyendo a varios
programas de Desarrollo Conducido por la Comunidad1 (DCC). Por consiguiente, ya estaba en
funcionamiento una infraestructura institucional que permitió la movilización inmediata para el alivio del
desastre y la participación continua en la posterior reconstrucción y luego en las actividades de rehabilitación.
Dos proyectos a nivel comunitario en gran escala tenían una red bien adiestrada de facilitadores
comunitarios y profesionales para ayudar a las comunidades afectadas por el maremoto a planificar sus
respuestas de recuperación: el Proyecto de Desarrollo de Kecamatan (PDK) y el Proyecto de Pobreza
Urbana. En lugar de crear instituciones y procesos nuevos, estos proyectos fueron ampliados y extendidos
para responder a las necesidades de recuperación urgentes.
ƒ Los exámenes demuestran que el DCC es menos costoso y más eficiente. La prestación de los
servicios a través del desarrollo comunitario cuesta en promedio un 56 por ciento menos que los mismos
servicios prestados mediante la contratación ministerial y gubernamental. El DCC está orientado a las
La siguiente definición de Desarrollo Conducido por la Comunidad es tomada de la ‘Caja de herramientas’ para África y el Sitio Web ESSD
del Banco Mundial. DCC “es el proceso por el que los grupos de la comunidad asumen el control y la autoridad sobre las decisiones y los recursos en proyectos de
desarrollo que afectan a sus vidas. Esto significa transferir el control y la obligación de rendir cuentas de las autoridades centrales a las organizaciones comunitarias en
la iniciación, implementación, operación, mantenimiento y evaluación de proyectos de desarrollo, con los organismos desempeñando una función de apoyo. El desarrollo
conducido por la comunidad se usa más apropiadamente para la provisión de bienes locales, servicios básicos y la gestión de recursos naturales.”
1
99
Indonesia
necesidades locales de infraestructura en pequeña escala y necesidades domésticas. Es también adecuado
para la resolución de controversias en áreas en conflicto (por ejemplo, Aceh).
Aplicación:
ƒ Las comunidades ayudaron en la evaluación preliminar de daños y en la planificación de los
programas de reconstrucción prioritarios. Mientras que el ya débil gobierno local fue abrumado aún más
por el tamaño del desastre, los líderes comunitarios tenían el conocimiento y la capacidad para ayudar de
inmediato en la recopilación y la difusión de información. Los facilitadores del PDK y del Programa de
Pobreza Urbana y los aldeanos locales ayudaron a las comunidades a preparar mapas que mostraban el grado
del daño en cada pueblo y a planificar los programas de rehabilitación prioritarios.
ƒ Dos años después del maremoto, los programas DCC también se usaron para la toma de
inventarios. El DCC ha ayudado a realinear la programación general de reconstrucción para centrarse en los
efectos o resultados reales logrados y aplicar la información de resultados al aprendizaje y la toma de
decisiones. Para proporcionar un panorama exacto del estado actual de la reconstrucción de aldeas a través
de Aceh y Nias, el PDK está actualmente emprendiendo una evaluación social y de infraestructuras:
1) Los facilitadores locales recopilan los datos. Aunque limitados en habilidades y capacitación, se
utiliza a los facilitadores locales del PDK para recoger los datos. Son, en último término, más eficaces
que los empadronadores de evaluación externos debido a su capacidad de involucrar a los especialistas
pertinentes de la aldea, su sensibilidad a las circunstancias locales y su conocimiento de los factores
desencadenantes de conflicto potencial.
2) Las evaluaciones de los resultados repercuten en las futuras asignaciones del gobierno. La
información recogida por las comunidades acerca de los efectos reales se usará para influir en el gasto y
las asignaciones generales para la reconstrucción de los gobiernos nacional y provinciales en diversos
sectores desde el EE07 en adelante.
3) Datos puestos a disposición para un uso amplio. Los datos de la evaluación se pondrán a
disposición de las dependencias gubernamentales, los donantes, las ONG, los investigadores y otros y
servirá como un recurso para los profesionales de desarrollo, los estudiosos y los funcionarios de
gobierno, complementando las bases de datos existentes al nivel de la aldea.
4) Dos tipos de evaluaciones planificadas. i) una evaluación social para proporcionar una “fotografía
instantánea” de cada aldea; y ii) una evaluación de infraestructuras.
Solución de problemas:
Enseñanzas de la implementación: Velocidad de entrega de los resultados y su calidad
1) Centrarse en la formación de capacidad a largo plazo frente a asegurar la velocidad de la
entrega. Los estudios muestran que traer fondos “en presupuesto”2 y apoyar su asignación a través de
las estructuras regulares del Ministerio de Finanzas o de Planificación fortalece significativamente la
capacidad y la sostenibilidad de los programas al implementarlos mediante el proceso presupuestario.
Lamentablemente, en este caso, el usar sistemas “en presupuesto” retrasó significativamente los
desembolsos de los proyectos (el presupuesto del gobierno para proyectos de reconstrucción fue
aprobado sólo a fines de junio de 2005). Aunque generalmente considerados “más rápidos”, algunos
donantes bilaterales y ONG “fuera de presupuesto” sufrieron retrasos debidos a sus propios
procedimientos lentos.
2 Los fondos canalizados a través del presupuesto gubernamental son definidos como “en presupuesto”. Los fondos
canalizados directamente de los donantes a los programas o proyectos son definidos como “fuera de presupuesto”.
100
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
2) Uso de proyectos existentes frente a la implementación de proyectos nuevos. Aunque el uso de
procesos “en presupuesto” puede haber dado lugar a un proceso de desembolso más prolongado para
los proyectos planificados de DCC, los objetivos se lograron igualmente en forma oportuna ampliando
proyectos existentes, en lugar de preparar e implementar proyectos nuevos.
3) Asegurar la reconstrucción rápida frente a usar un más prolongado establecimiento de
prioridades conducido por la comunidad. Los proyectos de DCC no son un “arreglo rápido”, sino
una inversión a largo plazo en tiempo y recursos humanos de un organismo de implementación. En las
circunstancias de gran estrés, cuando las necesidades básicas son la prioridad, las comunidades y los
individuos vulnerables pierden el entusiasmo por los proyectos participativos a largo plazo en favor de
la acción rápida o las donaciones. Algunas necesidades básicas fueron satisfechas temporalmente
mediante la operación de alivio; sin embargo, el uso del DCC para otros requisitos de la comunidad
llevó más tiempo.
4) Uso de los métodos de adquisición del DCC frente a la compra y contratación del sector
público. Aunque el uso de un proceso participativo de DCC puede parecer prolongado, la evaluación
de los proyectos de reconstrucción a lo largo de su duración, del comienzo al fin, ha mostrado que el
DCC es posiblemente más rápido que otros métodos. Los proyectos implementados por la comunidad
pueden saltar los procesos de adquisición complicados usando trabajo local o de nivel comunal y
aplicando procedimientos de “comparación de precios” antes que emplear procesos de adquisición
internacionales o procesos de “licitación” nacionales. El uso de procedimientos de adquisición sencillos
ha sido crucial para asegurar la pronta entrega de proyectos y el enfoque del DCC ha probado tomar
menos tiempo que los contratos del gobierno.
5) Asegurar la reconstrucción rápida frente a la recuperación gradual usando la formación de
capacidad y la generación de empleo. En Aceh y Nias, muchos pueblos pusieron énfasis en la
formación de capacidad y la generación de empleo para las personas e instituciones locales, en lugar de
usar mano de obra externa para lograr el desarrollo de infraestructuras. Esto requirió capacitar a
personas locales en oficios como carpintería y otras habilidades. Aunque hizo más lento el ritmo de los
resultados físicos de la reconstrucción comunitaria, tal proceso no sólo benefició a los aldeanos con la
generación de empleo, sino que también aseguró la apropiación de la infraestructura, proporcionando
un mayor incentivo a los aldeanos para mantener esas instalaciones.
6) Satisfacer las prioridades de la comunidad frente a seleccionar los proyectos sobre la base de la
capacidad de entregar resultados de calidad. Aunque exitosos en para movilizar rápidamente al
personal, muchos organismos en Aceh podrían haber logrado resultados de calidad más rápidamente si
hubiesen dado prioridad a las solicitudes de la comunidad conforme a sus mejores aptitudes. El PDK
sostiene un menú abierto, con una lista de proyectos que abarca diversos sectores y una ONG tiene la
oportunidad de seleccionar su proyecto comunitario basada en los puntos fuertes de su organización, en
contraposición con elegir proyectos basados en las preferencias de la comunidad.
Enseñanzas acerca del uso del DCC para la reconstrucción por desastres
1) Emplear la participación comunitaria frente a implementar las solicitudes de la comunidad y/o
administrar sus expectativas. Si bien el programa de DCC en Aceh y Nias tiene posiblemente la
participación más amplia de las comunidades en cualquier campaña de recuperación luego de un
desastre o conflicto, el uso de este método para una amplia reconstrucción en pequeña escala tiene sus
desventajas. La consulta, aunque beneficiosa para las finalidades de “apropiación”, también puede crear
expectativas de que se recibirá ayuda en el futuro. Después de incorporar a las comunidades al principio
de los procesos de consulta y establecimiento de prioridades, se requiere la difusión de más información
sobre los planes de reconstrucción reales, no sólo para manejar las expectativas, sino también con fines
de transparencia.
101
Indonesia
2) Implementar el establecimiento comunitario de prioridades frente a aplicar procesos de
planificación elaborados en forma centralizada. Con demasiada frecuencia los ejercicios de
coordinación han estado concentrados en Banda Aceh en lugar de en las comunidades. Aunque la
recopilación de datos, el análisis y la difusión para la política y la programación a nivel de la comunidad
a menudo pueden ser menos que perfectos, alguna recopilación de datos podría haber sido más exacta
de haber estado basada en la comunidad o subdistrito. La recopilación general de datos podría
mejorarse mediante la retroalimentación continua que supone consolidar los datos de la comunidad y
los centrales y difundirlos luego en la comunidad.
3) Usar la asignación de prioridades y la implementación comunitarias del DCC frente a emplear
la planificación y la implementación más amplia del gobierno. Hay una coordinación insuficiente
entre la planificación y fijación de prioridades del DCC, conocida como “imaginando la aldea” y el
establecimiento de las prioridades más amplias del gobierno para la reconstrucción y la rehabilitación.
Hay discusiones en marcha para emplear los métodos de asignación de prioridades de los facilitadores
del PDK y de las comunidades de DCC para la planificación más amplia del gobierno. Sin embargo, la
transición de proyectos planificados, diseñados y administrados en forma centralizada, a planes y
plataformas de gestión del DCC y del gobierno local tomará tiempo.
4) Aceptar el monitoreo y la evaluación de nivel comunal frente al monitoreo y la generación de
informes sobre las inversiones generales del DCC a través de todas las comunidades. El PDK
usa el monitoreo de nivel comunal colocando información pertinente de la implementación de
proyectos (fondos recibidos, costos del proyecto, contribuciones de nivel comunal, etc.). Sin embargo,
desarrollar sistemas de evaluación y monitoreo para seguir todas las inversiones a través de un número
tan grande de comunidades ha probado ser difícil. El monitoreo y la evaluación es fundamental para
mejorar los resultados y asegura las correcciones continuas, simplificaciones de diseños y mejoras.
5) Aceptar las inversiones privadas frente a sólo permitir la reconstrucción de bienes públicos. Los
programas de DCC tienen por objeto ayudar en la reconstrucción y la rehabilitación del bien público.
Considerando la magnitud de las pérdidas personales en el caso del maremoto, se aceptó el uso de
subvenciones de DCC para la recapitalización de los bienes privados y personales perdidos (en lugar del
seguro tradicional). La DCC y las subvenciones comunitarias han resultado eficaces para la
recapitalización al enfocarse en los grupos vulnerables; sin embargo, no han sido tan adecuados para los
proyectos de micro-finanzas.
Enseñanzas acerca de los procesos de coordinación, monitoreo y evaluación y generación de
informes
1) Centrarse en la planificación estratégica para los resultados proyectados frente a emplear
exclusivamente procesos sencillos de intercambio de información. Aunque la coordinación entre
los diversos organismos fue adecuada en el corto plazo, las estructuras existentes no eran apropiadas
para la reconstrucción a largo plazo. La coordinación de la recuperación fue poco más que un ejercicio
de intercambio de información, en contraposición con un proceso que incluyera la planificación
estratégica general, la distribución de la responsabilidad y la secuenciación de las acciones prioritarias.
No se utilizaron mecanismos o criterios para determinar las funciones de los organismos en temas
específicos y consultas de políticas. Aunque evitó la duplicación, dicho proceso de coordinación dejó
problemas fundamentales y brechas sin tratar.
2) Usar enfoques con uso intensivo de mano de obra frente a aplicar complicados sistemas de
información de resultados. Con más de 300 participantes y 1.500 proyectos en Aceh y Nias, la
generación de informes sobre los resultados se volvió particularmente desafiante. Hasta la fecha, no hay
ningún sistema integral unificado para recoger, monitorear e informar sobre los resultados. Se creó un
102
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
complejo sistema de información basado en Internet que requiere ingreso de datos sobre los productos
o resultados, sin embargo, muchos encontraron al sistema difícil de comprender y cesaron de actualizar
su información. Los interesados directos aprendieron la importancia de monitorear los efectos y captar
a los socios para el desarrollo, pero también reconocieron que es imperativo contar con un sistema
sencillo de generación de informes.
Resultados:
ƒ A corto plazo: Los programas de DCC representan el 20 por ciento de la cartera general de
reconstrucción de las comunidades donantes (US$5 mil millones). Los Programas DCC se ubican en
tercer lugar entre los mayores receptores de financiamiento, después de los proyectos de caminos y puentes y
de gobernanza y administración (El PDK es principalmente un proyecto de gobernanza que construye
infraestructura comunal). Los exitosos resultados de reconstrucción y rehabilitación de DCC han conducido
a un mayor financiamiento adicional para el EE07.
ƒ A corto plazo: Los proyectos de DCC desembolsaron los fondos antes de lo previsto. Para diciembre
de 2006, 18 meses antes de lo previsto, el PDK había desembolsado todos los fondos del proyecto, que
sumaban US$65 millones. Se está desarrollando un nuevo esquema de financiación para subvenciones
comunitarias adicionales. Los desembolsos ($1,5 mil millones) mediante el programa de desarrollo
comunitario son notables, considerando que sólo el 30 por ciento de los fondos ha sido desembolsado de los
fondos mundiales de reconstrucción.
ƒ A largo plazo: Los programas de DCC produjeron más productos que cualquier otro programa. En
agosto de 2006, los productos de la reconstrucción (financiados por el Fondo Fiduciario Multi-Donante)
incluyeron caminos, puentes, escuelas, casas, agua/saneamiento, alumbrado público, dispensarios y sistemas
de eliminación de desechos.
ƒ A largo plazo: Los programas de DCC también contribuyeron a resultados a más largo plazo. Los
auditores internacionales encontraron que las tasas de corrupción eran de menos del tres por ciento entre los
programas de DCC en los pueblos y las zonas urbanas—muy inferiores a las de la mayoría de los demás
proyectos del gobierno que se han auditado.
ƒ Duplicación: El DCC puede duplicarse cuando existe un compromiso a largo plazo, en contraposición con
la dependencia en los arreglos rápidos para proporcionar la rendición de cuentas instantánea. Los programas
DCC pueden ser menos eficaces si no están instalados antes de un desastre, ya que hacen uso intensivo de
recursos humanos y requieren asistencia técnica extraordinaria. El DCC requiere una presencia de donantes
más activa que los proyectos ordinarios, para establecer precedentes anticorrupción y de libre elección en el
terreno, cosa que los consultores contratados por el gobierno rara vez tienen la autonomía para hacer,
especialmente en los países en transición, crisis o posconflicto.
Conclusiones:
ƒ Realizar una evaluación basada en la comunidad y alimentar los datos en un proceso más amplio
de generación de informes de resultados. Buenos datos y buena información y comunicación son
fundamentales para la planificación de la reconstrucción, la formulación de políticas y resultados de
implementación satisfactorios. A pesar de la atención mundial en la reconstrucción de Aceh, no hay ningún
sistema integral unificado para recopilar y difundir los datos clave. Sin embargo, el ejercicio de evaluación del
DCC debe producir datos valiosos sobre los efectos logrados en Aceh y Nias.
103
Indonesia
ƒ Aplicar las enseñanzas del DCC y usar procesos participativos para resultados gubernamentales
más amplios al planificar, ejecutar, monitorear e informar sobre los resultados. Para una coordinación
e implementación eficaces de resultados globales esperados entre diversos grupos de interesados directos se
deben establecer procesos, responsabilidades y estructuras claras. Esto requiere cooperación entre los
gobiernos provinciales y distritales, los líderes comunitarios, los organismos de implementación y los
donantes.
ƒ Ampliar los programas de DCC para incluir a personas afectadas por conflictos y a los repatriados.
La historia de conflicto de Aceh ha conducido a altos niveles de desconfianza entre las comunidades, el
gobierno y el Movimiento Aceh Libre. Los programas de DCC pueden jugar un rol neutral importante para
contribuir a la estabilidad y la paz, apoyando la reintegración de los excombatientes en las estructuras y las
actividades locales. Incluir zonas más amplias afectadas por el conflicto requerirá la capacitación de los
facilitadores de DCC y cabezas comunales en las técnicas de resolución de conflictos.
ƒ Pasar de las áreas afectadas sólo por el maremoto a todos los subdistritos en Aceh y Nias. En lugar
de centrarse exclusivamente en las zonas afectadas por el maremoto, el próximo paso será asegurar una
cobertura más amplia de los servicios sociales en todo Aceh y Nias y la transición de la rehabilitación y la
reconstrucción al desarrollo sostenible de más largo plazo. Ahora que la emergencia inicial ha pasado, se
necesita mayor coordinación en la formulación y adopción de un plan de desarrollo a mediano plazo,
participativo y centrado en resultados. Este plan debe centrarse en las enseñanzas obtenidas de la
planificación participativa y el monitoreo comunitarios y en facilitar la cooperación entre la comunidad y sus
interesados directos. Los programas DCC siguen desempeñando una función, no sólo en promover las
elecciones de inversiones conducidas por la comunidad, sino también en asegurar la gobernanza y la
rendición de cuentas a los ciudadanos.
104
Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición
V
Conclusiones
Expandiendo sobre la Primera edición, la Segunda edición del Libro de Consulta pone el énfasis en la experiencia
con la GpRD en acción. Esta edición del Libro de Consulta busca ayudar a los lectores a identificar casos
orientados hacia estos tres públicos destinatarios. Los lectores pueden identificarse con una (o más) de las
audiencias y seleccionar los casos que sean más relevantes para sus intereses y pericias. Es más, los casos
siguieron el mismo formato de cinco partes: Antecedentes, Aplicación, Resolución de problemas, Resultados y
productos y Conclusiones, que permite a los lectores hacer referencias cruzadas de los diversos enfoques en todo
el libro.
Otro componente único del Libro de Consulta fue que los países seleccionaron ellos mismos sus propios
ejemplos de buenas prácticas. Los casos fueron presentados en cuatro Iniciativas de Aprendizaje Mutuo
regionales y luego evaluados por un Panel de Revisión independiente integrado por donantes, socios del país, la
sociedad civil y el sector privado. Muchos de los casos en la Segunda Edición fueron también presentados por los
países, tanto en el Mercado de Resultados de la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para
resultados de desarrollo en Hanoi, Vietnam, (www.GpRD.org/RT3) como en forma de ejemplos de enfoques de
vanguardia de GpRD en reuniones individuales.
¿Cuáles son las enseñanzas clave del Libro de Consulta? ¿Cuán repetibles son los casos entre países de diferentes
niveles de ingresos y diferentes capacidades institucionales y con antecedentes históricos dispares al ingresar en el
campo en rápida evolución de la GpRD? Es importante observar que hay muchos países que pueden mostrar
progreso en GpRD que no se mencionan aquí. Algunos de ellos se tratan en el Primer Libro de Consulta, como
Brasil, Uganda, Tanzanía y Nepal, donde estos países y sus organismos de línea están mejorando sus sistemas de
macro planificación y de medición de resultados. Otros tienen puntos nuevos interesantes para demostrar, como
el trabajo en el sector de la salud de Rwanda para mejorar los incentivos para el seguro de salud y la contratación
individual basados en el desempeño. El progreso es también evidente en Benin, donde las técnicas de gestión
para resultados están mejorando su capacidad de manejo de tierras urbanas, o en el Ecuador, donde están
reduciendo la tendencia de los casos de tráfico humano. Otros han tenido que lidiar con programas de
recuperación de emergencia, como la Estabilización de Haití o la Reconstrucción del Maremoto de Indonesia y
están comprensiblemente centrados en el corto plazo, pero también saben que a largo plazo su capacidad básica
para entregar resultados está comprometida.
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El tamaño no importa: Existen experiencias exitosas tanto en países pequeños como en grandes al haber
adoptado el principio. Los países muy grandes como China y la India están desarrollando programas
eficaces de gestión para resultados mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales y persistiendo en
sistemas de descentralización.
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El nivel de ingresos puede afectar los resultados. Los países con más recursos son más capaces de preparar
encuestas y desarrollar instituciones que pueden diseñar, implementar y monitorear la eficacia de los
programas. También tienden a tener un número suficiente de organismos, tanto en el gobierno como en el
sector de las ONG, que pueden monitorear el progreso y solicitar reformas.
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Por el contrario, los países que tienen escasos recursos están constantemente apagando incendios y tienen
dificultades para dedicar el tiempo que requiere una GpRD eficaz. La gestión para resultados puede ser un
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Conclusiones
elemento importante de los esfuerzos que los estados frágiles hacen para desarrollar sistemas eficaces de
gobernanza. No obstante, la tentativa de ahorrar tiempo puede ser muy costosa al final. Los marcos de
resultado elaborados con premura pueden terminar atrapando a los funcionarios en un ejercicio fútil
tratando de implementar algo que al final termina siendo echado por la borda.
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Todos los países necesitan buenos datos. Si bien lograr esto puede constituir un desafío mayor en los
países geográficamente grandes, donde los datos de censos y las encuestas son costosos de organizar y que
es particularmente todo un reto en los países de bajos ingresos, esta tarea se debe hacer. El apoyo de los
socios para el desarrollo de sistemas y datos es crucial. Los casos de Vietnam enh localizar los ODM, la
Recuperación de Haití y el lidiar con el crimen local en el Perú, son buenos ejemplos de cuán importantes
pueden ser las mejoras en los sistemas de información. Sin capacidad estadística, incluyendo el desarrollo
de sistemas tecnológicos, es imposible administrar eficazmente para resultados.1
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La participación y la interacción regular con el público es clave para asegurar la responsabilidad por los
resultados. El Observatorio de la Pobreza de Mozambique y el Foro de la Sociedad Abierta de Mongolia
son buenos ejemplos. Si el gobierno deja afuera a la sociedad civil, la eficacia de la GpRD se minará. La
fuerza de la GpRD viene de la acción conjunta, no de medidas separadas tomadas aisladamente.
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La capacidad para administrar para resultados existe en todos los países, pero necesita ser liberada. El
desarrollo de capacidades para la GpRD (así como el desarrollo sustantivo de capacidades nacionales en
general) puede liberar y ayudar a motivar a los recursos humanos existentes y mejorar la rendición de
cuentas.
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El cambio necesita incentivos. En general, tanto las personas como las organizaciones se motivan cuando
ven la evidencia de los resultados. La GpRD requiere un cambio cultural en el comportamiento. Las
señales formales e informales son esenciales para hacer realidad el cambio institucional. Encender la chispa
del deseo para el cambio requiere de un liderazgo fuerte y comprometido.
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La distribución de los ingresos y las desigualdades en el acceso a la infraestructura y los servicios sociales
minarán la entrega de la gestión eficaz para resultados en todos los países.
El debate de estos temas seguirá configurando el trabajo entre los países socios y la comunidad de donantes
mientras se preparan para el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Ghana en 2008. Los
participantes en la Mesa Redonda de Hanoi expresaron su fuerte deseo de un mayor aprendizaje entre países para
enfrentar estos temas y otros que puedan surgir en el próximo año.
Como foro para tal conocimiento, se está considerando un Libro de Consulta de GpRD anual, dado que los
usuarios han indicado que el Libro de Consulta es una herramienta valiosa que brinda una oportunidad para
exhibir ejemplos de buenas prácticas en GpRD en una variedad de entornos, así como para poner sobre la mesa
los temas pendientes. La Mesa Redonda y el Esfuerzo Colaborativo en la GpRD de la OCDE/CAD propusieron
varias posibilidades para la próxima edición del Libro de Consulta que aprovechará esta demanda de ejercicios y
eventos de aprendizaje cada vez más especializados entre países y entre socios.
1 En las reuniones de Gobernadores del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional realizadas los días 14 y 15 de abril de 2007 en
Washington, D.C., los países aprobaron un plan para acelerar el refuerzo de las capacidades para el acopio de datos en países socios. Esta fue
una de las acciones sugeridas por la Mesa Redonda de Marrakech (2004) y reafirmada en Hanoi.
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