DERECHOS RESERVADOS

UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y
SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
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DE
Límites de la Potestad Normativa del Poder Ejecutivo para
Dictar Decretos Legislativos en Materia de Derechos
Humanos
Trabajo Especial de Grado para
optar al Título de Abogadas,
realizado por las Bachilleres:
Rivas Raga, Lohal Cayaurima
V.-17.634.452
Salcedo Oñatez, Loanny Inyori
V.-16.988.054
Tutora Académica:
Dra. Innes Faría Villarreal
Maracaibo, mayo de 2007
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Límites de la Potestad Normativa del Poder Ejecutivo para Dictar
Decretos Legislativos en Materia de Derechos Humanos
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DE
A Dios, por guiar nuestro camino hacia
el Conocimiento, por la vida y la salud para
enfrentar los obstáculos que se nos presentaron.
Queremos dar gracias a nuestros
padres, porque sin ellos no hubiésemos
logrado esta meta Los Queremos Mucho.
A nuestros familiares y amigos, que
nos fortalecieron en el sentimiento de
perseverancia para lograr nuestras metas.
A nuestros tutores, Innes Faría y Néstor
Amesty, por los conocimientos impartidos, y
su colaboración en lo largo de nuestra carrera.
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A ti mami, a ti papi, les dedico este
triunfo, sin ustedes no lo hubiese logrado,
los Amo demasiado, y los Admiro Mucho.
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A mis hermanos, sobrinitos
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(Luchi,
Mon,
Diego) los Quiero Mucho
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siempre están en mi mente. Mil Besos.
A ti mi amor, y a esa lucecita que llevo
en mi vientre, ya iluminas mi vida y me
fortaleces para el alcance de mis metas.
A mis tías, amigas, y demás personas
que colaboraron con la realización de esta
Tesis, se la dedico y les deseo lo mejor.
Loa.
A mis padres, porque sin ustedes
este, merito no hubiese sido posible,
los amo a todos, que Dios los bendiga.
A mis hermanas, para que logren el
alcance de sus metas, las quiero mucho.
Y a todas las personas que me
brindaron su colaboración y apoyo
incondicional. También los quiero.
Lohal.
6
Hoja de Evaluación
Este Jurado aprueba el Trabajo Especial de Grado Titulado: “Límites de
la Potestad Normativa del Poder Ejecutivo para dictar Decretos
Legislativos en materia de Derechos Humanos”, que las Bachilleres
Rivas Raga, Lohal Cayaurima y Salcedo Oñatez, Loanny Inyori,
presentaron para optar al Título de Abogadas.
________________________
Dra. Innes Faría Villarreal
V.-9.783.545
Tutora
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DE
__________________
Jurado
______________________
Dra. Anabella del Moral
V.-8.509.609
Directora de la Escuela de Derecho
__________________
Jurado
___________________
Econ. Alfredo León
V.-5.043.476
Decano de la Facultad
de Ciencias Políticas,
Administrativas y Sociales
Maracaibo, 9 de mayo de 2007
7
Resumen
Rivas Raga, Lohal Cayaurima y Salcedo Oñatez, Loanny Inyori. Trabajo
Especial de Grado. “Límites de la Potestad Normativa del Poder
Ejecutivo para dictar Decretos Legislativos en materia de Derechos
Humanos”. Universidad Rafael Urdaneta, Facultad de Ciencias Políticas,
Administrativas y Sociales. Escuela de Derecho. Maracaibo, mayo de
2007.
La Constitución Venezolana de 1999, ha avanzado hacia un modelo de
vanguardia de incersion directa y explícita de los Derechos Humanos, al
establecer una cláusula abierta en su artículo 22. Así mismo, el artículo 23
señala que los tratados, pactos y convenciones relativas a los Derechos
Humanos, tienen jerarquía constitucional y prevalencia sobre el orden
interno. Lo cual aunado a disposiciones como los artículos 2, 19 y 31 de la
Constitución ubican a Venezuela dentro de los sistemas más progresistas
en materia de Derechos Humanos. Por otro lado, y en contradicción a lo
expuesto, en la Constitución, se establece un amplio margen para la
delegabilidad de la función legislativa, sin aparente limitación respecto de
las materias que puedan contener, lo cual resulta un atentado inadmisible
contra el Principio Constitucional de la Reserva Legal, y por supuesto a la
garantía de los Derechos Humanos; debido a que existen determinadas
materias del Estado que no pueden ser reguladas sino mediante una Ley
Formal; desnaturalizando la función primigenia de la Asamblea Nacional
como es la de legislar. El objetivo de la presente investigación es precisar
los límites constitucionales al ejercicio de la potestad legislativa del
Presidente de la República en relación a los Derechos Humanos. Para
alcanzar el objetivo propuesto se desarrolló una investigación de tipo
documental, jurídico propósitiva; se revisó doctrina tanto nacional como
extranjera y jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia. Se concluye, que en la Constitución existen límites
expresos como implícitos que impiden la delegación a través de Leyes
Habilitantes de la potestad de dictar Decretos Legislativos que
desarrollen, limiten o restrinjan Derechos Humanos. Se recomienda incluir
en la reforma constitucional una norma expresa que defina con mayor
claridad lo que la Constitución vigente hace con disposiciones de mediana
claridad y de forma implícita.
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Palabras Clave: Derechos Humanos. Leyes Habilitantes. Decretos
Legislativos. Reserva Legal.
8
Índice General
Pág.
Agradecimiento.
Dedicatoria.
Pagina de Evaluación.
Resumen.
Introducción…………………………………………………………………….06
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1.1.-Concepto…………………………………………………………………15
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1.2.-Naturaleza Jurídica……………………………………………………..17
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DER
1.2.1.-Delegación……………………………………………………….17
Capítulo 1: Leyes Habilitantes.
1.2.2.-Autorización……………………………………………………...19
1.2.3.-Habilitación……………………………………………………….21
1.3.-Fundamento de la Ley Habilitante. (Evolución)……………………..22
1.4.-Requisitos de la Habilitación…………………………………………..23
1.4.1.-Requisitos Objetivos…………………………………………….23
1.4.2.-El Requisito Subjetivo de la Ley Habilitante………………….26
1.5.-Características…………………………………………………………..27
1.6.-La Existencia o Inexistencia de Límites Materiales en el Contenido
de las Leyes Habilitantes……………………………………………….28
1.7.-Eficacia de la Ley Habilitante…………………………………………..30
Capítulo 2: Decretos Legislativos.
2.1.-Antecedentes Históricos……………………………………………….33
9
2.2.-Concepto…………………………………………………………………37
2.3.-Naturaleza Jurídica……………………………………………………..41
2.4.-Clasificación……………………………………………………………..44
2.5.-Elementos………………………………………………………………..46
2.5.1.-Material……………………………………………………………46
2.5.2.-Normativo…………………………………………………………50
2.5.3.-Procedimental……………………………………………………52
2.5.4.-Orgánico…………………………………………………………..55
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2.6.-Materia o Contenido de los Decretos Legislativos en la Constitución
de 1999…………………………………………………………………...56
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2.8.-La Relación
entre los Decretos Legislativos y las Leyes
R
DE
Habilitantes…………………………………………………...…………59
2.7.-Vigencia de los Decretos Legislativos………………………………...57
Capítulo 3: Los Decretos Leyes y los Límites en Materia de Derechos
Humanos.
3.1.-Rango de lo Derechos Humanos en la Constitución Venezolana de
1999. ……………………………………………………………………..61
3.2.- Incorporación del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos en la Constitución Venezolana de 1999. ………………..68
3.2.1.-La Inserción Explícita del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos a la Constitución Venezolana
de 1999…………………………………….…………......71
3.2.2.-La Inserción Implícita del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos a la Constitución Venezolana
de 1999…………………………………………………...76
3.3.-Garantía Constitucional de la Reserva Legal………………………..78
3.3.1.-La Garantía de la Reserva Legal en Materia de Derechos
Humanos, como Límite de la Delegación Legislativa………..80
3.4.-Leyes Orgánicas para el Desarrollo de los Derechos
10
Constitucionales…………………………………………………………83
3.5.- Las Limitaciones a los Derechos Humanos Bajo Estados de
Excepción………………………………………………………………..88
3.6.-Límites a la Potestad Normativa del Poder Ejecutivo para Dictar
Decretos Legislativos en Materia de Derechos Humanos………….91
Conclusiones…………………………………………………………………...93
Recomendaciones…………………………………………………………......97
Bibliografía……………………………………………………………………...99
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11
Introducción
Venezuela desde los inicios de la construcción de los sistemas de
protección internacional de los Derechos Humanos ha asumido una
actitud activa en cuanto a la tutela, desarrollo y estimulo de la protección
de tales derechos. En la actualidad ha suscrito y ratificado más de
cincuenta tratados internacionales relativos a los Derechos Humanos
tanto del sistema universal como del sistema interamericano, obligándose
el Estado, internamente, a reconocer y tutelar los derechos que ellos
consagran.
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En la Constitución
de 1961 no existía una disposición expresa que
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DEla jerarquía y superioridad de los Derechos Humanos, y solo
estableciera
regulaba de forma implícita el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, lo cual podía deducirse del artículo 50 de la derogada Carta
Constitucional.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
promulgada el 30 de diciembre de 1999 ha avanzado hacia un modelo de
vanguardia de inserción directa y explicita, de los Derechos Humanos
internacionalmente protegidos por el Derecho Interno. El artículo 23 de la
nueva Constitución contiene una norma de importante proyección al
señalar que los tratados, pactos y convenciones relativas a los Derechos
Humanos, suscritos y ratificados por Venezuela tienen jerarquía
Constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que
contengan normas sobre su goce y ejercicio mas favorable de las
12
establecidas por la Constitución y leyes de la República, y son de
aplicación directa
por los Tribunales y los demás órganos del Poder
Público.
Así mismo, el artículo 22, regula de manera expresa la existencia
de Derechos Humanos inherentes a la persona humana no reconocidos
directamente en la norma Constitucional y en los instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos. Estos derechos encuentran su
principal fuente, de acuerdo a la doctrina tanto nacional como extranjera,
en los tratados o acuerdos internacionales.
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S R de 1999, se une a la tendencia del
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La ConstituciónH
Venezolana
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DE moderno al dejar, en su artículo 22, abierta una puerta
constitucionalismo
para reconocer como Derechos Constitucionales todos aquellos derechos
inherentes a la persona humana no contenidos en su texto de manera
expresa; e incluye en dicho precepto a los tratados internacionales sobre
Derechos Humanos. Esta cláusula enunciativa sobre Derechos Humanos
es un espacio amplio para tutelar derechos no expresos en el texto
Constitucional, y es una de las características de la progresividad que
dificulta definir como absolutos o definitivos a los Derechos Humanos.
Estas
disposiciones
reconocen
explícitamente
el
rango
Constitucional, mas aún, el rango Supraconstitucional de las normas
favorables a la protección de los Derechos Humanos contenidas en los
tratados sobre la materia que deben prevalecer sobre el orden interno,
incluida la Constitución.
13
En
contradicción a lo anterior, la Constitución actual posee un
amplio margen para la delegabilidad de la función legislativa, sin limitación
respecto de las materias que pueden contener, lo cual podría resultar un
atentado inadmisible contra principios esenciales de todo Estado de
Derecho, dentro de los cuales destaca el principio de la Reserva Legal.
Tal situación resulta exagerada al punto de que se desnaturaliza la
función primigenia que corresponde al Poder Legislativo como es la de
legislar.
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Lo indicado, se realiza por medio de Leyes Habilitantes pues a
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Cde legislar sobre un marco de materias. El principio
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República la R
facultad
DE
través de ellas el órgano legislativo nacional delega al Presidente de la
constitucional de la Reserva Legal como su nombre lo indica, es lo que la
ley se reserva para si, por tanto, debe actuar como freno a la delegación
del poder legislativo al poder ejecutivo, estableciendo determinadas
materias que no pueden ser reguladas sino mediante Ley Formal.
La razón por la cual la Constitución reserva al dominio de la Ley
materias, reside en la importancia que desde el punto de vista social,
económico, político y humano, revisten las mismas para los habitantes de
un país, y en especial por la influencia que estos ejercen en su esfera
privada. La Reserva Legal es un principio establecido a favor de los
ciudadanos como una garantía de que los aspectos fundamentales de
una sociedad no sean normados o regulados a través del Poder Ejecutivo.
No obstante, es importante destacar que en nuestro país el Presidente de
14
la República de conformidad con el numeral 8 del artículo 236 de la
Constitución pueda dictar Decretos Legislativos, pero solo en la esfera
que le sea permitido y no atente contra principios constitucionales.
Una de las materias que abarca este principio de la Reserva Legal
son los Derechos y Garantías Constitucionales, los cuales han sido
considerados como una de las innovaciones mas significativas de la
Constitución de 1999; siendo los mismos inherentes al ser humano, y de
igual manera se reconoce expresamente el principio de progresividad en
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la protección de tales derechos, conforme al cual el Estado garantizará a
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SR
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H
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y ejercicio
R
DE irrenunciable, indivisible
toda persona natural o jurídica, sin discriminación alguna, el respeto, el
goce
e interdependiente de los
mismos.
En este mismo orden de ideas de esa gran amplitud de delegación
de la función legislativa para que el Ejecutivo Nacional quede habilitado a
dictar Decretos Leyes, se convierte en un problema de dimensión
particular cuando se trate de dictar Decretos Leyes restrictivos de los
Derechos Humanos y de las libertades fundamentales, presupuesto que
contradice el artículo 64 y 30 sobre la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Citas que de por si son suficientemente elocuentes
sobre el sentido y razón de seria intangibilidad de la Reserva Legal al
tratar de adoptar medidas que restrinjan, limiten o delimiten los Derechos
Humanos, que tienen un valor de interpretación autentica y que, por lo
15
mismo, la República Bolivariana de Venezuela esta en el deber de acatar
según el articulo 31 se su propia Constitución.
A partir de la habilitación el Presidente o Presidenta de la
República, pueden ejercer la atribución de dictar Decretos Leyes sin otro
presupuesto que su juicio discrecional, y por ello con el enorme riesgo de
ser también arbitrario, sin otra limitación distinta de la que teóricamente
podrían establecerse o no en la Ley Habilitante y sin que recaigan sobre
el ningún tipo de control parlamentario o judicial. Todo este poder
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exacerbado enfrenta categóricamente con el ejercicio democrático y
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C están resguardadas por la Reserva Legal.
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mínimas a losR
ciudadanos
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participativo del gobierno en las vitales materias, que, como garantías
De modo que entre los mayores peligros que asechan a los valores
democráticos, a la vigencia del Estado de Derecho y a la garantía de los
Derechos Humanos y libertades fundamentales, está en la virtual
extirpación de la Reserva Legal, que podría ocurrir si una Asamblea
Nacional habilita al Presidente de la República para legislar por Decretos
sobre materias que en toda la sociedad democrática, están reservadas a
la aprobación del órgano legislativo, como lo son, el presupuesto, las
limitaciones a los Derechos Humanos y las libertades fundamentales,
entre otros.
Actualmente, el Presidente de la República, siguiendo los mismos
pasos que dio en el 2001, pero ahora ante una Asamblea Nacional en la
cual no tiene oposición alguna, ya que está totalmente conformada por
16
sus seguidores, lo cual trajo como consecuencia la sanción de la Ley
Habilitante de fecha 01 de febrero de 2007 Gaceta Oficial número 38.617,
que le permitirá durante un periodo de año y medio, legislar en todas las
materias imaginables. Lo que trae como consecuencia que se borre todo
el régimen jurídico del Estado democrático y social de derecho y el
principio de la Reserva Legal que se estableció en las últimas décadas.
La habilitación legislativa que se pretende, se ha redactado de
forma general y materialmente no encuentra límite expreso alguno,
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atentando completamente el sentido de la separación de los poderes y la
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representación
popular, y conforme a un procedimiento de formación
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DE
necesidad de que en un Estado de Derecho, las leyes emanen de la
prescrito en la Constitución, como lo es la formación de las leyes.
La presente investigación se realiza con la finalidad de determinar
si el ejercicio de la facultad del Poder Ejecutivo para dictar Decretos
Legislativos está limitada en materia de Derechos Humanos. Esta
investigación está enmarcada por la entrada en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 según
Gaceta Oficial número 5.453.
Así mismo, se pretende dar respuesta a la interrogante originada
en virtud de la promulgación de la Ley Habilitante en el año 2000, de la
cual se originaron 49 Decretos Legislativos algunos violentando los límites
consagrados en la Constitución en materia de Derechos Humanos los
cuales no pueden ser normados por el Poder Ejecutivo, sino mediante el
17
Poder Legislativo. Situación que puede repetirse en virtud de la Ley
Habilitante sancionada en febrero del presente año.
Estas respuestas las obtendremos por el uso de un tipo de
investigación Jurídico-Propósitiva, puesto que el desarrollo de ésta busca
dar solución al problema que origina la Constitución Venezolana al no
establecer de manera clara y expresa los lìmites de la potestad normativa
por parte del Presidente de la Republica al momento de dictar Decretos
Legislativos mediante una Ley Habilitante, en materia de Derechos
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Humanos, el método de investigación utilizado es de tipo documental, ya
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Cy para ser mas preciso aquellos relacionados con la
E
encuentra enR
textos
DE
que la información para cumplir con los objetivos planteados, se
materia de Derechos Humanos, Derecho Constitucional, Derecho
Administrativo muy especialmente en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, así como también la jurisprudencia emanada
de sus Tribunales, que sea necesaria. Y, opiniones consultivas de la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos.
Esta investigación está estructurada en tres Capítulos: el Capítulo I,
se refiere a las Leyes Habilitantes comprende los conceptos básicos y su
naturaleza jurídica; el Capítulo II abarca lo referente a los Decretos
Legislativos, su evolución histórica, naturaleza jurídica y elementos; y el
Capítulo III, contiene las posiciones doctrinarias sobre los límites para
dictar Decretos Legislativos que desarrollen, restrinjan o limiten los
Derechos Humanos.
18
Por estas razones es necesario señalar que todas las personas
que
habitan en el territorio nacional y mas aun los estudiantes de
Derecho y Ciencias Políticas deben y tienen la obligación de conocer todo
lo referente a los límites ante la habilitación que realiza la Asamblea
Nacional al Poder Ejecutivo para dictar Decretos Legislativos que traten
de vulnerar sus Derechos Humanos debido a que solo pueden ser
regulados mediante Ley Formal cumpliendo todos los parámetros
establecidos en la Constitución Venezolana de 1999.
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19
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DE
Capítulo I: Leyes Habilitantes.
20
1.1.-Concepto.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
introduce, de forma originaria y expresa en el ordenamiento constitucional
patrio, el nombre jurídico: Ley Habilitante. En efecto los artículos 203,
tercer aparte, y, 236, numeral 8, de la Constitución de 1999, contemplan
la Ley Habilitante como el acto jurídico normativo dictado por el Poder
Legislativo Nacional, por órgano de la Asamblea Nacional, y orientado a
transferir materias de su competencia al Poder Ejecutivo Nacional, por
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órgano del Presidente de la República en Consejo de Ministros, para que
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DE
De
una forma más precisa se puede citar otro concepto de las
este ultimo las regule mediante la emisión de decretos con fuerza de ley.1
Leyes Habilitantes, un poco más amplio y completo concibiéndolo como:
…el acto jurídico de contenido normativo y carácter permisivo,
dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución,
sancionado exclusiva y excluyentemente por las tres quintas
partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, órgano
perteneciente al Poder Legislativo Nacional, por cuyo
intermedio se delega la posibilidad de ejercer la función
legislativa, con arreglo a ciertas directrices, propósitos y marco
en materia de competencia nacional, reservadas a actos con
fuerza o rango de ley, de forma exclusiva y excluyente a un
solo destinatario, el Presidente de la República en Consejo de
Ministros, órgano del Poder Ejecutivo Nacional; y, además, se
autoriza a éste último órgano para dictar, en un plazo
determinado, actos de contenido normativo con fuerza o rango
2
de ley, denominados decretos con fuerza de ley. (resaltado
nuestro)
1
Cf. Tavares, Fabiola y otros. “Elemento Material de los Decretos con Fuerza de Ley
Propiamente Dichos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999”.
Maracaibo, Venezuela. Financiado por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico
(CONDES) de La Universidad del Zulia (LUZ). Trabajo Mimeografiado. 2006. p. 21.
2
Ibidem. p. 22.
21
Dentro del contenido del artículo 203 de la Constitución de la
República
Bolivariana
de
Venezuela,
se
encuentran
las
Leyes
Habilitantes, las cuales son definidas por el referido artículo en su parte in
fine de la siguiente manera: “…son leyes habilitantes las sancionadas por
la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes a fin
de establecer las directrices, propósitos y el marco de las materias
que se deleguen al Presidente de la República, con rango y valor de ley.
Las Leyes Habilitantes deben fijar el plazo para su ejercicio”. (resaltado
nuestro)
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Cal Presidente de la República
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legislador autoriza
R
DE
Como se puede apreciar, a través de las Leyes Habilitantes el
para que ejerza
funciones legislativas, delegándole las materias sobre las cuales debe
legislar; sujetándolo a las condiciones y plazos, establecidos en el texto
de la misma Ley Habilitante. Esta función legislativa, la ejerce el
Presidente de la República mediante Decretos Legislativos.3
Ahora bien, a la luz de las exposiciones anteriores es posible
concluir que el precepto regulador de las Leyes Habilitantes, expuesto por
los autores Tavares Fabiola y otros, es el más acertado al momento de
definir este tipo de acto jurídico, debido a que contiene todos los
3
Cf. Parra, Galsuinda. Manual de Derecho Administrativo General. Valencia, Venezuela. Edit.
Hermanos Vadel. 2005. p. 106.
22
elementos objetivos y subjetivos que serán estudiados posteriormente al
momento de establecer los requisitos de la habilitación.∗
1.2.-Naturaleza Jurídica.
En el Derecho Constitucional Venezolano, encontramos varias
posiciones que tratan de explicar la naturaleza jurídica de la habilitación
legislativa.
1.2.1.-Delegación.
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OS Rconlleva a una delegación del Poder
236 numeral 8 de C
la H
Constitución
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Esta posición establece que la habilitación contenida en el artículo
Legislativo. Podemos señalar que la delegación para legislar es la
atribución de dicho poder o de dicha facultad a otro órgano. Es una
atribución derivada. Es el acto por el cual el Poder Legislativo confiere al
Ejecutivo, dentro de ciertos límites temporales y materiales, el ejercicio de
la función de legislar.4
Esta posición ha sido sostenida en Venezuela, por Eloy Lares
Martínez y por Gonzalo Pérez Luciani. Al respecto el primer autor sostiene
que”…el Congreso tiene la facultad de delegar en materia económica o
financiera, agregando que aparte de esa disposición, ninguna otra de la
Constitución autoriza la delegación legislativa. No puede por tanto, el
∗
Ver referencia No. 2.
Cf. Fernández, Gerardo. Los Decretos-Leyes (La Facultad Extraordinaria del Artículo 190,
Ordinal 8º de la Constitución). Caracas, Venezuela. Edit. Jurídica Venezolana. 1992. p. 41.
4
23
Congreso hacer delegación alguna fuera de la materia económica o
financiera”.5
El profesor Pérez Luciani sostiene, que: “La delegación es un acto
que presupone en el delegante una competencia propia en orden al objeto
de la misma, ya que sin esta no se tendría una verdadera delegación, sino
más bien, una atribución de competencia a titulo originario”.6
El Profesor Luciani rechaza la tesis de que la Ley de Habilitación
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Constitución, es evidente que no se trata
de un acto o procedimiento
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O no consiste en un juicio que emite el Poder
autorizatorio, porque elH
mismo
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Legislativo.
constituye un acto autorizatorio, ya que frente al mecanismo previsto en la
7
Resulta claro a la luz de los preceptos constitucionales que la Ley
Habilitante se inscribe dentro de la técnica de la legislación delegada,
razón por la cual su naturaleza jurídica se corresponde con la de una Ley
de delegación. El constituyente refuerza esta tesis, porque aun cuando
desde el anteproyecto hasta casi al final de ese iter, se mantuvo bajo la
denominación de Ley de base, pero siempre predomino la idea de
conceptuarla como una Ley de delegación, al punto que como quedó
5
Idem.
Pérez, Gonzalo. “La Actividad Normativa de la Administración”. En: Revista de Derecho
Público. Caracas, Venezuela. Edit. Jurídica Venezolana. 1980. No. 1. p. 35.
7
Idem.
6
24
dicho en el momento de modificar el texto el proponente combellas invoco
el carácter de leyes de delegación que revisten las Leyes Habilitantes.8
No dejemos de reconocer que la redacción utilizada por el
constituyente puede generar confusión, ya que en lugar de establecer
claramente que la finalidad de la Ley Habilitante es delegar al Presidente
de la República la potestad legislativa, permitiéndole de esa manera dictar
actos normativos con rango de Ley, lo que hizo fue fijar los parámetros
que debía contener la Ley Habilitante, con el objeto de acotar el ejercicio
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de la potestad legislativa transferida al Poder Ejecutivo. Así se desprende
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de establecerR
las
directrices propósitos y marco de las materias que se
DE
indudablemente del articulo 203 constitucional la referida finalidad “…a fin
delegan…”.9 Si el constituyente hubiese seguido la redacción de
establecer la naturaleza jurídica o finalidad de la Ley Habilitante como de
legislación delegada, se habría facilitado el estudio de esta institución o
serían significativamente menores las discusiones al respecto. Por las
razones expuestas precedentemente, consideramos que la naturaleza es
la propia de una Ley de delegación.
1.2.2.-Autorización.
En la figura de la autorización no hay transmisión de poderes de un
órgano a otro, sino que el ente u órgano autorizado poseía los poderes,
solo que era necesario que los mismos fuesen activados mediante el acto
8
Cf. Peña, José. Manual de Derecho Administrativo Adaptado a la Constitución de 1999 (2).
Volumen Primero. Caracas Venezuela. Edit. Texto, C.A. 2004 p. 306.
9
Ibidem. p. 307.
25
autorizatorio. Este último lo que hace es levantar un obstáculo jurídico que
afectaba al órgano autorizado para el ejercicio de una facultad
preexistente en su seno. El órgano que autoriza no crea la facultad que
constituye un subpunto, sino que permite con su actuación que la misma
pueda ser ejercida.10
Es cierto que el articulo 236, numeral 8 de la Constitución, cuando
atribuye la potestad al Presidente de la República para dictar Decretos
Leyes alude una previa autorización por una Ley Habilitante, lo que
podría conducir
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sostener que es una Ley de naturaleza autorizatoria,
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Canteriormente; en segundo lugar, por la voluntad del
E
sustantivo expuesto
R
DE
pero tal tesis debe rechazarse, en primer lugar, atendiendo al concepto
constituyente de crear ex novo una categoría de leyes que el mismo se
encarga de imprimirle su naturaleza, al especificar que se trata de
delegación de la potestad legislativa,∗ en tercer lugar, la revisión de los
antecedentes constituyentes contribuye a reafirmar la tesis del carácter de
Ley de delegación de la Ley Habilitante.11
Y en cuarto y último lugar, estimamos que cuando el constituyente
utilizo en el artículo 236, numeral 8 constitucional, la expresión previa
autorización, incurrió en la inercia constituyente, repetición automática de
preceptos contenidos en constituciones anteriores, lo que le impidió
percatarse que al consagrar la aludida concepción de Ley Habilitante en
10
Ibidem. p. 305.
Ver el último aparte del artículo 203 de la Constitución Venezolana.
11
Ibidem. pp. 306-307.
∗
26
realidad, lo que se pretendía era incluir en el texto constitucional la
delegación legislativa, como ocurría en la Constitución de 1961.12
De allí pues debe rechazarse la tesis de los autores que sostienen
únicamente que del articulo 236, numeral 8 de la Constitución de 1999, se
desprenda la naturaleza jurídica de la Ley Habilitante como autorizatoria.
1.2.3.-Habilitación.
La figura de la habilitación no significa la transmisión de potestades
OS
D
A
RV
públicas en forma general sino el otorgamiento de una investidura para
E
S
E
SR
O
H
EC operar en determinado campo. La habilitación por
habilitado E
solo
puede
R
D
activar ante ciertas circunstancias concretas. En la habilitación el órgano
una parte tiene una naturaleza extraordinaria y unido a ello la razón que la
determina es el interés público. En todo caso, tenga la naturaleza de
delegación o de autorización, la denominación habilitante lo que hace es
traducir el apoderamiento al Presidente de la República para dictar
Decretos Leyes, pero en el caso de la Constitución Venezolana, como
veníamos señalando, es mediante delegación.13 Por lo tanto es erróneo
que la frase Habilitante este dentro de la clasificación de la naturaleza
jurídica de las Leyes Habilitantes.
12
13
Ibidem. pp. 307-308.
Ibidem. p. 309.
27
1.3.-Fundamento de la Ley Habilitante. (Evolución).
En realidad los primeros antecedentes de las Leyes Habilitantes
Venezolanas deben buscarse en la Reforma Constitucional de 1945
propuesta por el Presidente Medina Angarita, sancionada por el Congreso
de ese mismo año, en la cual se confiere por primera vez la potestad al
Presidente para dictar medidas extraordinarias en materia económica y
financiera, cuando la necesidad y conveniencia del país lo requerían,
previa autorización mediante Ley Formal ordinaria sancionada por el
OS
D
A
RV
Parlamento. Y nace de esa manera una ley que atendiendo a su
E
S
E
SR
O
H
C en las Constituciones de 1947 y 1961, siendo
E
con algunas R
matizaciones
DE
contenido se denomina Ley Autorizatoria. Este dispositivo se mantuvo
aplicado en siete oportunidades durante la vigencia de esta ultima, dando
lugar a que tanto la doctrina como la jurisprudencia denominasen a las
medidas extraordinarias dictadas por el Presidente de la República
Decretos Leyes, y al instrumento normativo sancionado a tal efecto por el
Parlamento Ley Autorizatoria y Ley Habilitante.14
Ahora bien, resulta lógico presumir que los constituyentes de 1999
debieron tener en cuenta la regulación contenida en la Constitución de
1961, sobre la Ley Autorizatoria y las medidas extraordinarias en materia
económica y financiera, al momento de introducir la figura de la Ley
Habilitante, así como la de los Decretos Leyes, o mejor Decretos con
Fuerza de Ley. Pero si efectivamente ocurrió de esa manera fue muy
14
Cf. Peña, José. Los Tipos Normativos en la Constitución de 1999 Colección de Estudios
Jurídicos (1). Caracas, Venezuela. Tribunal Supremo de Justicia No. 14. 2005. pp. 145-146.
28
poco, pues todo indica que el modelo seguido fue la regulación sobre las
leyes de delegación y los Decretos Legislativos de la Constitución
Española
de 1978, y ello explica que el dispositivo del anteproyecto
aprobado en la primera y segunda discusión aparecía bajo la
denominación de Ley de base, la modificación mas significativa que
sufrió el dispositivo bajo examen durante todo el iten constituyente es el
cambio de nombre de Ley de base a Leyes Habilitantes. De modo, pues,
que el antecedente inmediato del precepto que regula a las Leyes
OS
D
A
RV
Habilitantes artículo 203, tercer aparte, de la Constitución de 1999, es la
E
S
E
SR
O
H
C
E
1.4.-Requisitos
de la Habilitación.
R
DE
Constitución Española de 1978.15
A los fines de examinar la anterior definición de la Ley Habilitante,
que reviste un carácter descriptivo en el marco de la Constitución
Venezolana, pasamos a examinar cada uno de los requisitos de la misma.
1.4.1.-Requisitos Objetivos.
Quizás en virtud de que se amplio de forma casi ilimitada el
ámbito de las materias sobre las cuales se puede delegar la potestad
legislativa, mediante las Leyes Habilitantes, a diferencia de la Constitución
de 1961, que estaba restringida a la materia económica y financiera, la
disposición Constitucional actual establece un procedimiento mas
agravado, que el exigido para las Leyes Orgánicas, en cuanto a la
15
Idem.
29
mayoría requerida. En efecto, conforme al artículo 203 de la Constitución
Venezolana, para la sanción de las Leyes Habilitantes se requiere el
voto favorable de las tres quintas partes de los integrantes de la
Asamblea Nacional. En cambio para calificar las orgánicas se requiere el
voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes presentes
en la sesión, antes de iniciarse la discusión del proyecto.16
Sin dudas al haberse eliminado en la Constitución Venezolana de
1999 la limitación relativa al ámbito económico y financiero que permitía al
OS
D
A
RV
Presidente solo en esas materias dictar medidas extraordinarias, resulta
E
S
E
SR
O
H
Clas Leyes Habilitantes establezcan las directrices,
E
expresamente
que
R
DE
de especial importancia que el artículo 203 de la Constitución exija
propósitos y marcos que delimitan las materias sobre las cuales el
Presidente podrá legislar. Aquí debemos señalar que los tres términos
expresados, aunque similares, no son sinónimos; por lo cual, en nuestro
parecer si la Ley Habilitante no expresa sobre que materias versa la
habilitación, cual es el objetivo que persigue al delegar al Presidente la
función legislativa y a que tipo de medidas o situaciones deben ser
tratadas para lograr la Ley Habilitante, no cumplió con los requisitos
formales antes señalados.17
La fijación del plazo para el ejercicio de la potestad legislativa
delegada es otro de los requisitos objetivos de la Ley, la obligación del
establecimiento de un plazo durante el cual el Presidente de la República
16
17
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (2). p. 310.
Ibidem. pp. 311-312.
30
tiene que ejercer la potestad legislativa transferida. La Asamblea Nacional
puede acudir a cualquier modalidad para la fijación de dicho plazo, por
ejemplo establecer una fecha cierta: 31 de marzo de 2000, o bien fijar el
plazo en tres, seis meses, un año, etcétera, cuyo de curso suele iniciarse
generalmente desde la publicación de la Ley Habilitante.18
La Constitución de 1999, siguiendo las constituciones Italiana y
Española, establece como requisito de validez el establecimiento de las
directrices, propósitos y marcos de la materia que se delegan al
OS
D
A
RV
Presidente de la República. Esta premisa debe orientar al intérprete la
E
S
E
SR
O
H
C al Presidente de la República, estableciendo los
E
legislativa que
transfiere
R
DE
inequívoca voluntad de la Constitución de acotar o limitar la potestad
propósitos, fijando pautas de dirección, así como los lineamientos
fundamentales que deberá necesariamente seguir el Ejecutivo al dictar los
Decretos Leyes. En la Constitución de 1961 este ámbito material venia
acotado por la propia Carta Fundamental en materia económica y
financiera.19
Vale decir, no aparece en la Constitución de 1999 ninguna
exigencia adicional en cuanto al carácter necesario o razones de interés
público ni de otra índole como requisito formal e intrínseco que justifique
la habilitación, lo cual, es otra evidencia clara del excesivo poder que la
nueva Constitución confiere al Presidente de la República.20
18
Idem.
Ibidem. pp. 315-317.
20
Ibidem. pp. 313.
19
31
1.4.2.-El Requisito Subjetivo de la Ley Habilitante.
En
el
artículo
203,
tercer
aparte,
Constitucional,
emerge
inequívocamente el requisito subjetivo de validez de la Ley Habilitante,
debido a que dicho dispositivo preceptúa que el texto legislativo debe ser
sancionado por la Asamblea Nacional, y la competencia debe ser
delegada al Presidente de la República, el cual debe dictar los Decretos
con Fuerza de Ley, de conformidad con el numeral 8 y el primer aparte
del articulo 236 de la Constitución Venezolana de 1999, en Consejo de
OS
D
A
RV
Ministro. De modo pues que la titularidad para sancionar la Ley Habilitante
E
S
E
SR
O
H
C
E
mismo el titular
en quien se debe delegar la potestad legislativa es el
R
DE
esta reservada por la Constitución en la Asamblea Nacional, y así
Presidente de la República.21
La delegación debe ser expresa, la Ley Habilitante debe de
indicar el objeto definido como dice la Constitución italiana, sobre el cual
el Ejecutivo Nacional tiene que ejercer la potestad que se le transfiere
esto es la materia o materias que serán objeto de Decretos Leyes,
evitando de esa manera la posibilidad de las denominadas leyes de
plenos poderes o las leyes que contienen delegaciones genéricas o en
blanco.22
La tendencia en el Derecho Comparado es que uno de los
requisitos esenciales para la validez de la delegación legislativa, es que la
21
22
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (1). pp. 147-148.
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (2). pp. 313-314.
32
respectiva ley tenga un objeto, definido y concreto, esto es, el
señalamiento concreto y especifico del contenido material de la
delegación, pues de lo contrario se corre el riesgo de sancionar una Ley
de plenos poderes, que no sólo es contrario a la noción conceptual de
delegación, sino que repugna en el marco de un Estado democrático y de
derecho.23
1.5.-Características.
OS
D
A
RVes el Presidente de la
generalidad de la Ley, pues su destinatario
E
S
E
R
S
República. No contienen
HO preceptos normativos como tales, sus
C
E
DERson solo enunciaciones de las directrices, propósitos, y
disposiciones
Las Leyes Habilitantes no participan de la calificación de la
marco normativo dentro de los cuales el Presidente ha de desarrollar los
Decretos Legislativos. No requieren del cumplimiento del procedimiento
especial de las Leyes Orgánicas, contempladas en el artículo 203 de la
Constitución, como son, Admisión por la Asamblea y el Control Previo de
la Sala Constitucional.
Otra característica importante es que son de carácter temporal, es
decir, su ejercicio está limitado al plazo fijado en su mismo texto. Están
incluidas dentro de la cuarta categoría de Leyes Orgánicas que esta
23
Idem.
33
establecido así: las que sirven de marco normativo a otras leyes, y por
estar contenidas dentro del artículo 203 referidos a las Leyes Orgánicas.24
1.6.-La Existencia o Inexistencia de Limites Materiales en el Contenido
de las Leyes Habilitantes.
Ciertos autores nacionales han sostenido una tesis que postula la
inexistencia de limites materiales a la potestad legislativa que delega la
Asamblea Nacional al Poder Ejecutivo, razón por la cual la delegación
OS
D
A
V de la Asamblea
Rmaterial
que entran en la esfera de competencia
E
S
E
R
S
Nacional, deslindada en
HelOarticulo 187 de la Constitución Venezolana de
C
E
ER
1999. D
contenida en la Ley Habilitante recaería sobre cualquiera de las materias
Esta tesis encontró respaldo en una serie de Sentencias dictadas
por la Sala Constitucional entre los meses de septiembre y octubre de
2001, mediante los cuales valido un conjunto de Decretos Leyes
Orgánicos o Decretos Leyes con Fuerza de Ley Orgánica. En esas
Sentencias la Sala se pronunciaba partiendo de que la nueva Carta
Magna estableció formalmente en su articulo 236, numeral 8, la
posibilidad de que la Asamblea Nacional delegue su potestad normativa
sin ningún tipo de limites de contenido.
Al contrario de lo previsto en la Constitución de 1961, donde
efectivamente limitaba expresamente el contenido de las Leyes
24
Cf. Parra, Galsuinda. Ob. Cit. pp. 108-109.
34
Autorizatorias a las materias económicas y financiera, articulo 190 ordinal
8º de la Constitución de 1961.25
El primer error de la tesis descrita reside en la realización de la
comparación, en virtud de que esos dispositivos no resultan comparables,
ya que el primero aludía a una Ley Formal ordinaria autorizatoria, y a la
potestad legislativa del Presidente que le eran conferidos por la
Constitución; y el segundo a un tipo normativo diferente al de las leyes
ordinarias de las Leyes Habilitantes, que no contempla para nada
OS
D
A
RV
potestad legislativa alguna conferida al Presidente de la República, y cuyo
E
S
E
SR
O
H
C
E
conclusión Esta
tesis resulta totalmente
R
DE
núcleo radica en la delegación de manera discrecional al Presidente. En
errónea, porque pretende
sustentarse en dos clases de leyes que no admiten comparación por ser
totalmente diferentes, una Ordinaria y otra de Delegación.26
Otros
autores
infranqueables, por
sostienen
los
la
legisladores
tesis
al
de
límites
momento
de
materiales
delegar
la
competencia legislativa al Poder Ejecutivo ya que existen materias
residuales para cada tipo de leyes, como son las Leyes Orgánicas y las
Leyes de Bases. De la lógica de la normativa constitucional, la cual
impone soluciones hermenéuticas que obligan al legislador abstenerse
de delegar competencias al Poder Ejecutivo para que dicte Decretos
con Fuerza de Ley en determinadas y precisas materias. Así, por ejemplo
resulta contrario admitir que la Asamblea Nacional sancione una Ley
25
26
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (1). pp. 177-179.
Idem.
35
Habilitante mediante la cual delegue al Poder Ejecutivo la potestad de
dictar Decretos con Fuerza de Ley aprobatorios de leyes de presupuesto
o tratados internacionales.27
En esas hipótesis se trata de leyes particulares mediante las cuales
el Parlamento ejerce el control, de allí que esas dos hipótesis pueda
predicarse la existencia de limites implícitos derivados de la lógica del
sistema derivado de la Constitución.
OS
D
A
V
Rmateriales
existe constitucionalmente claros límites
que no pueden
E
S
E
S R al sancionar las Leyes Habilitantes,
O
ser traspasados por los
legisladores
H
C
E
R
DEde que mediante ellas no resulta posible transferir la
en virtud
A la luz de los razonamientos precedentes, no cabe duda, que
competencia legislativa, para que el Presidente de la República regule
Decretos con Fuerza de Ley de las materias antes identificadas.28
1.7.-Eficacia de la Ley Habilitante.
Pensamos que las Leyes Habilitantes contempladas en el articulo
203, tercer aparte Constitucional, ciertamente tienen eficacia material,
debido a que una vez publicadas son susceptibles de ser impugnadas
mediante el Recurso de Inconstitucionalidad, aun antes de que sean
dictados los correspondientes Decretos con Fuerza de Ley, cuando por
ejemplo no contenga las directrices, propósitos, o sencillamente no hayan
fijado el termino de duración de la habilitación.
27
28
Ibidem. p. 180.
Ibidem. p. 184.
36
No obstante, es necesario reconocer que la concepción que impera
en Venezuela acerca de las leyes, conduce a negar que las normas
contentivas
de
las
directrices
y
criterios
puedan
ser
aplicadas
directamente sin ninguna vinculación con el respectivo Decreto con
Fuerza de Ley. Sin embargo, reconocemos que esas normas contentivas
de las directrices y propósitos a que alude la Constitución, cobran toda su
virtualidad jurídica, no sólo porque el Poder Ejecutivo ejerce la delegación,
sino sobre todo porque se anudan, a las normas de detalles del Decreto
OS
D
A
RVpues, que en Venezuela
disciplina sobre la respectiva materia. DeE
modo,
S
E
R
S
la Ley Habilitante, si bien
HOtiene eficacia material, la cual queda reflejada
C
E
DEdeRla emanación del Decreto con Fuerza de Ley, en realidad
aun antes
con Fuerza de Ley, para de esa manera configurar la correspondiente
cobra toda su virtualidad después que el Presidente de la República en
Consejo de Ministros dicte el correspondiente Decreto con Fuerza de
Ley.29
29
Ibidem. pp. 188-191.
37
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
Capítulo II: Decretos Legislativos.
38
2.1.-Antecedentes Históricos.
La potestad del Poder Ejecutivo en cabeza del Presidente de la
República, para dictar normas con rango y fuerza de ley, previa
autorización, fue consagrada por primera vez en Venezuela, en la
Constitución de 1945, a través de dos disposiciones, que rezan:
Artículo 78: La Cámara de Diputados y la del Senado, al actuar
como
cuerpos
colegisladores,
tiene
las
siguientes
atribuciones:…Numeral 23: Autorizar al Presidente de la
República, para ejercer determinadas y precisas facultades
extraordinarias, destinadas a proteger la vida económica y
financiera de la Nación, cuando la necesidad y la conveniencia
pública lo requieran.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
Artículo 104: Son atribuciones del presidente de los Estados
Unidos de Venezuela:...Numeral 29: Ejercer en los términos
que fije el Congreso, la facultad de dictar medida
extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y
financiera de la Nación, cuando la necesidad y la conveniencia
pública lo requiera.
En efectos, antes de la Constitución de 1945, el Poder Ejecutivo
por la imposibilidad de dictar Decretos Legislativos y ante los efectos
inmediatos de la guerra mundial, considerados como una calamidad
pública, decretó cuarenta Decretos Leyes de restricción de la libertad
económica.
Asimismo en la Constitución de 1947 se mantenía la misma
redacción de los artículos transcritos, salvo algunas variaciones, referidas
a la temporalidad de las facultades extraordinarias del Presidente de la
República; así como el cambio de numeración de los artículos en
referencia.
39
En este mismo sentido en la Constitución de 1961, se le atribuye
de nuevo al Presidente de la República facultades para dictar medidas
extraordinarias, previa autorización legislativa, en los siguientes términos:
“Artículo 190: Son atribuciones y deberes del Presidente de la
República:…Numeral 8: Dictar medidas extraordinarias en materia
económica y financiera, cuando así lo requiera el interés público y haya
sido autorizado para ello por la ley especial”.
OS
D
A
RV de dictar medidas
al establecer la facultad o atribución delEPresidente
S
E
R
S
extraordinarias, no hacían
HOreferencia a la facultad de dictar Decretos
C
E
DER
Legislativos,
sino que establecían como atribución del Presidente de la
Como podemos apreciar las Constituciones de 1945, 1947 y 1961,
República ejercer las facultades extraordinarias
destinadas
a
proteger la vida económica y financiera de la Nación. Esta situación,
trajo serios inconvenientes, pues se discutía, si la terminología facultades
o medidas extraordinarias era equivalente a Decretos Legislativos
o
Decretos Ley previa autorización legislativa, a que hacia alusión el
Derecho Comparado. De manera, que paulatina y
pacíficamente, se
estuvo de acuerdo en revestir con la forma de Decretos a los referidos
instrumentos normativos dictados por el Presidente. Al referido termino
Decreto se le adicionaban o agregaban, palabras como con Rango
40
Fuerza de Ley o con Fuerza de Ley a fin de hacer alusiones a actos
contentivo de normas legales. 30
La facultad del Presidente de dictar Decretos legislativos se
encuentra consagrada en la constitución de 1999, en el artículo 236,
numeral 8 tercer aparte, que reza:
“Artículo 236: Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta
de la República:…Numeral 8: Dictar, previa autorización por una ley
OS
D
A
RV
habilitante, Decretos con fuerza de ley”. (resaltado nuestro)
E
S
E
SR
O
H
EC
verdaderaE
ruptura
de la evolución constitucional iniciada en 1945, en
R
D
En virtud de que en la Constitución de 1999 se produce una
materia de lo que doctrinariamente sen conocía en Venezuela como
Decretos Leyes medidas extraordinarias en materia económica o
financiera, la cual se había se había seguido desde ese año la misma
línea conceptual, con ligeras modulaciones.
Ahora bien, resulta necesario hacerle un seguimiento al iter
constituyente que dio lugar a la aprobación de la disposición
consagratoria de los Decretos con Fuerza de Ley. En ese orden de ideas
cabe observar que en el anteproyecto de la Constitución presentado a la
Asamblea Nacional Constituyente el 12 de octubre de 1999, la aludida
disposición estaba contenida en el numeral 9 del artículo 269, regulatorio
de las atribuciones del Presidente de la República, y aparecía concebida
30
Cf. Parra, Galsuinda. Ob. Cit. pp. 123-127.
41
así:
“Son
atribuciones
y
deberes
del
Presidente
de
la
República:…Numeral 9: Dictar previa autorización de una ley de bases,
decretos con fuerza de ley”
En concordancia con dicha disposición, el artículo 288 que definía
las leyes de base, preceptuaba: “Son Leyes de base, las sancionadas por
la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus miembros, a fin
de establecer las directrices, propósitos y el marco de las materias en las
cuales delega al Presidente de la República con rango y valor de ley”
OS
D
A
RV
Conviene destacar en este orden de
razonamientos
que la revisión
E
S
E
SR
O
exhaustiva del Diario
de Debates de la Asamblea Constituyente
H
C
E
R
DEque el dispositivo Constitucional que consagra al Presidente
demuestra
de la República la potestad para dictar Decretos Leyes, fue sancionado en
los mismos términos contenidos en el anteproyecto de Constitución, por lo
que insólitamente no mereció ni siquiera un simple comentario por parte
de alguno de los treinta y un constituyentes que integraban la Asamblea, y
como es dable imaginarse mucho menos fue objeto de discusión. En
efecto sólo cambió el número del artículo que pasó del 269, numeral 9,
del anteproyecto, al 236, numeral 8, en el texto Constitucional.
Ahora bien, es importante destacar que desde el punto de vista
conceptual se produjo una modificación importante en virtud de que se le
42
cambió el nombre a la Ley que autoriza al Presidente de la República de
Ley de bases, al significativo de Ley Habilitante.31
Los Decretos Leyes en un primer momento se establecieron como
medidas
extraordinarias
en
materia
económica
o
financiera
y
posteriormente a partir de la Constitución de 1999 se denominan
Decretos Leyes, es decir primeramente se establece esta potestad al
Poder Ejecutivo solo en situación de necesidad, en busca de una solución
para enfrentar emergencias económicas, sin necesidad de suspender las
OS
D
A
RV
garantías, y en la Constitución de 1999 siendo mas abierta esta potestad
E
S
E
SR
O
H
C
Asamblea deR
lo E
cual se evidencia la poca diligencia por los constituyentes
DE
resulta casi inexistentes por lo menos en el curso del debate formal de la
de 1999.
2.2.-Concepto.
En situaciones, se suscitan en el país circunstancias imprevistas,
de orden social, político, económico o ecológico, de suma gravedad, que
afectan sensiblemente la convivencia o la vida de la nación, ante tales
situaciones excepcionales, el Estado, si no cuenta o son insuficientes los
medios ordinarios que posee para afrontar tales circunstancias, debe
implementar o generar una serie de medidas, en el menor tiempo posible,
que permitan resolver los problemas presentados y restablecer la
normalidad del país.
31
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (2). pp. 464-469.
43
Ahora bien, gran parte de las medidas a tomar, tocan el orden
jurídico; de manera que tienen que implementarse medidas a través de
normas jurídicas, específicamente de leyes; pero como dichas leyes
revisten el carácter de urgente, no pueden serles asignadas su
elaboración al Poder Legislativo Asamblea Nacional dado lo tardío del
procedimiento establecido en la Constitución, para la elaboración de las
mismas. Aparte del carácter de órgano colegiado de la Asamblea
Nacional, cuyas desiciones requieren el consenso de un gran número de
OS
D
A
RVnecesaria para solventar
dichas circunstancias dicte la normativaE
legal
S
E
R
S
esos Estados de Excepción
HOy lograr la normalidad del país.
C
E
DER
personas. Por ello la Constitución faculta al Poder Ejecutivo, para que en
32
A esta normativa con rango y fuerza de ley, que dicta el Poder
Ejecutivo en circunstancias excepcionales, se denominan Decretos Leyes.
En efecto, los Decretos Leyes, aun cuando constituyen verdaderas leyes,
no provienen de su órgano originario, es decir, del Poder Legislativo
Asamblea Nacional sino del Poder Ejecutivo, Presidente de la República y
éste actúa, para las desiciones de mayor jerarquía, a través de Decretos,
de allí su denominación de Decretos Leyes.
Los Decretos Legislativos, resultan de una actuación previa del
Parlamento, la aprobación de una Ley Habilitante, y una vez dictados
éstos tiene una vigencia definida.
32
Cf. Parra, Galsuinda. Ob. Cit. p. 140.
44
A esta normativa con rango y fuerza de ley, que dicta el Poder
Ejecutivo en circunstancias excepcionales, se denominan
Decretos Leyes. Se trata como puede apreciarse de una
terminología compuesta por nombres de instrumentos jurídicos
de diferente naturaleza. En efecto, los decretos leyes, aun
cuando constituyen verdaderas leyes, no provienen de su
órgano originario, es decir, del Poder Legislativo (Asamblea
Nacional) sino del Poder Ejecutivo (Presidente de la República)
y éste actúa, para las desiciones de mayor jerarquía, a través
de decretos, de allí su denominación de decretos leyes.33
(resaltado nuestro)
“Los Decretos Legislativos son actos con fuerza y rango de Ley,
emanados del gobierno Ejecutivo, sobre la base de una Ley de
delegación sancionada por el Parlamento, en la cual se establecen los
OS
D
A
RV
criterios, principios y controles a que debe sujetarse dichos actos”.34
E
S
E
De manera que a través
S R de los Decretos Leyes, la función
O
H
ECdel Poder Ejecutivo puede legislar sobre materias
R
legislativa E
por
parte
D
determinadas y esta función es asumida temporalmente hasta tanto duren
las circunstancias excepcionales, en tal sentido los Decretos Leyes
también son definidos de la siguiente manera:
“Son reglas de derecho dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional o
quien haga sus veces, sobre materias propias de Ley Formal. Se
distingue de los decretos ordinarios por su contenido, pues estos no
regulan materias legislativas, sino asuntos propios de la competencia del
Poder Ejecutivo”.35
Se entiende por Decretos Leyes, los actos dictados por el
Presidente de la República en Consejo de Ministros, a través de los
33
Ibidem. p. 141.
Peña, José. Ob. Cit. (2). pp. 444-445.
35
Arismendi, Alfredo. Derecho Constitucional. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas UCV.
Caracas, Venezuela. 2001. p. 668.
34
45
cuales se declaran los Estados de Excepción, entendiéndose por tales las
circunstancias de orden social, económico, político o ecológico, que
afecten gravemente la seguridad de la nación, de los ciudadanos y de las
instituciones, cuando resulten insuficientes las facultades o medios
ordinarios que dispone el estado para afrontarlos. Pudiendo restringir
temporalmente las garantías Constitucionales salvo los derechos
intangibles. Por la magnitud de esta facultad concebida al Presidente de
la República en Consejo de Ministros, los Decretos Leyes están
OS
D
A
RV
sometidos a controles parlamentarios y jurisdiccionales.36
E
S
E
SR
O
H
Cal Presidente de la República para dictar medidas
E
potestad concebida
R
DE
Los Decretos Leyes en la derogada Constitución de 1961 era una
extraordinarias en materia económica y financiera, potestad que se le
otorgaba al Ejecutivo cuando así lo requería el interés público y debía ser
autorizado por Ley especial, en la Constitución de 1999 la doctrina
venezolana lo ha denominado actos de carácter legislativo y contenido
normativo, actos de contenido normativo y de fuerza igual a la Ley,
Decretos Leyes, los cuales según el artículo 236, numeral 8,
es una
autorización concebida al Presidente o Presidenta de la República para
dictar Decretos con Fuerza de Ley.37
En tal sentido, se hace una autorización por una Ley Habilitante a
fin de establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se
delegan al Ejecutivo, con rango y valor de Ley la cual debe fijar el plazo
36
37
Cf. Parra, Galsuinda. Ob. Cit. pp. 157-158.
Idem.
46
fijo de su ejercicio. En efecto el Poder Ejecutivo dicta los Decretos Leyes
los cuales en un sentido mas amplio se puede definir como un acto
jurídico dictado por el Presidente o Presidenta de la República de
contenido normativo, con fuerza rango o valor de Ley, en ejercicio de la
función legislativa y deben ser discutidos, sancionados y promulgados por
el Presidente de la República en Consejo de Ministros sin límites
materiales y sometido a directrices, propósitos y marco en materias de
competencia nacional establecidos en la Ley Habilitante.
2.3.-Naturaleza Jurídica.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
Los Decretos Leyes
modifican leyes, son modificados por leyes y
H
C
E
R
E
actúan D
dentro del ámbito material de la Ley, sin embargo, es posible que
los podamos catalogar como leyes o denominarlos como tal, porque en
realidad emanan del Poder Ejecutivo y la Constitución es muy clara en
determinar que es lo que debemos llamar Decretos Leyes.38
La doctrina Venezolana al analizar el problema de la naturaleza
jurídica de los Decretos Leyes se ha limitado en señalar, que estos son
decisiones con fuerza de ley adoptadas por el Poder Ejecutivo. Los
Decretos Leyes son actos que el Ejecutivo dicta basándose en la
autorización congresional contenida en la Ley de habilitación, teniendo
rango legal y pudiendo, por lo tanto, modificar o derogar el derecho
vigente, así como crear reglas con el mismo valor jerárquico de la Ley.
38
Cf. Fernández, Gerardo. Ob. Cit. pp. 76-77.
47
En el Derecho Venezolano no esta prevista la ratificación por parte
del Parlamento de los Decretos Leyes, con lo cual no se le podría revestir
a dichos Decretos Leyes con un carácter netamente legislativo. El
carácter y los efectos, se determinarían desde el momento de la
promulgación del Decreto Ley por el Presidente, en Consejo de Ministros.
Los Decretos Leyes son actos del Ejecutivo y, por tanto, tienen una
naturaleza
reglamentaria;
sin
embargo
teniendo
una
naturaleza
reglamentaria son actos que no podemos confundir con los actos dictados
OS
D
A
RV
por el Ejecutivo en el ejercicio de su poder reglamentario ordinario.
E
S
E
SR
O
H
Cque se Amplía gracias a una Ley de autorización.
E
poder excepcional
R
DE
Consideramos que los Decretos Leyes son la expresión de un
Dicha Ley habilita al Presidente para dictar las medidas, dentro del
ámbito de la Ley. Esta Ley especial nos ayuda a diferenciar los Decretos
Leyes, actos de naturaleza reglamentaria, de los otros actos emanados
del Ejecutivo producto de la facultad o del poder ordinario de
reglamentación.39
Esta Ley especial de habilitación tendrá como efecto inmediato
extender el poder reglamentario del Presidente y trae como consecuencia
que el principio de la sujeción del reglamento a la Ley quede suspendido
a título excepcional, así que, el solo efecto de la Ley de habilitación es el
de dar temporalmente al poder reglamentario clásico la posibilidad de
intervenir dentro de las materias legislativas o de modificar la Ley.
39
Idem.
48
La habilitación al Presidente o Presidenta de la República
suspende objetivamente el principio de la jerarquía de los actos jurídicos y
las relaciones entre la Ley y el Decreto y permite que éste actúe en el
ámbito y sobre las materias que la Ley precisa generalmente. Esto no
hace que la naturaleza de uno o del otro acto en presencia cambie, es el
principio de la sumisión del Decreto a la Ley que se ve suspendido.
La facultad que tiene el Presidente de la República para dictar
medidas extraordinarias mediante la habilitación legislativa debe estar
sujeta a un control. 40
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
E
desarrollo de
un poder propio del gobierno,
R
DE
La doctrina mayoritaria, estima que los Decretos Leyes expresan el
cuya eficacia está
condicionada por la temporánea conversión o convalidación legislativa, y
cuyo ejercicio también aparece condicionado al presupuesto fundamental
de la configuración de la extraordinaria y urgente necesidad.
Esta necesidad no se puede entender como una necesidad
absoluta que suponga un peligro grave para el sistema Constitucional o
para el orden público entendido como normal ejercicio de los derechos
fundamentales y libertades públicas y normal funcionamiento de los
servicios públicos, sino que debe entenderse con mayor amplitud, como
necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos
gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una
acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la
40
Ibidem. p. 78.
49
vía
normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación
parlamentaria de las leyes.41
La naturaleza jurídica de los actos del Poder Ejecutivo, producto
del ejercicio de la facultad extraordinaria que le confiere la Constitución es
de contenido normativo con rango, valor y fuerza de Ley, caracterizado
de esta manera por la misma Constitución en sus artículos 203, 336,
numerales 1 y 3, pues los Decretos están colocados en la misma
situación posicional que la Ley emanada de la Asamblea Nacional.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C Venezolana contempla como ya se ha establecido
E
La Constitución
R
DE
2.4.-Clasificación.
en su articulo 236, numeral 8, la potestad para dictar, previa autorización
por una Ley Habilitante, Decretos con Fuerza de Ley. Esto significa que la
Asamblea Nacional tiene facultad para delegar en el Poder Ejecutivo la
función de legislar. Estos Decretos Leyes son los denominados regulados,
y lo único que contempla la Constitución Venezolana. Por otra parte, no
existe entre nosotros disposición alguna que autorice directamente al
Ejecutivo, cuando a su juicio existan circunstancias que lo justifiquen, para
dictar Decretos Leyes.
En nuestro país es inadmisible, como antes se estableció, la
delegación legislativa, fuera de los casos taxativamente contemplados por
el constituyente. Y con mayor razón seria inaceptable que el Poder
41
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (2). pp. 459-460.
50
Ejecutivo, sin asidero Constitucional, ni en una Ley de habilitación,
fundado en el estado de necesidad, asumiera el ejercicio de la función
legislativa.
En ciertas situaciones de emergencia o de urgencia nacional o
internacional, por su por su extrema gravedad, se suele prever en los
textos Constitucionales que los poderes del estado, particularmente del
Poder Ejecutivo, pueden tomar desiciones de carácter legislativos, pero
sin seguirse en ningún caso el procedimiento normal para la emisión de
esas normas jurídicas.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
Otros de los casos
en que surgen los Decretos Leyes es cuando
H
C
E
R
DEel órgano legislativo, y sus funciones son absorbidas por el
desaparece
Poder Ejecutivo. Es lo que ocurre al instaurarse los regimenes de facto,
ya sea en virtud de una rebelión militar, una inserrucción popular o de un
golpe de Estado en que el titular del Poder Ejecutivo, haciendo uso de la
fuerza, disuelva el cuerpo legislativo y concentran en sus manos los
poderes de administrar y legislar.42
La Constitución Venezolana de 1961 establecía dos tipos de
Decreto Ley, en su articulo 190, numeral 7, autoriza al Presidente para
dictar medidas extraordinarias en las materias económicas y financieras, y
previa ley, que ha sido llamada Habilitante. Esta facultad Constitucional
42
Cf. Martínez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas UCV. Caracas, Venezuela. 2001. pp. 95-100.
51
está sometida a dos restricciones sólo puede ser ejercida en materia
económica.
El segundo tipo Decreto Ley de Necesidad, es aquel que
establece el artículo 241 de la Constitución derogada que permite al
Ejecutivo suspender
las garantías Constitucionales, en caso de
conmoción que pueda perturbar la paz o graves circunstancias que
afecten la vida económica o social.
OS
D
A
RV por las Cámaras, en
garantías Constitucionales y debe ser ratificada
E
S
E
R
S
O
virtud del Decreto Ley,H
temporalmente
al menos quedarán sin vigencia las
C
E
DER
leyes respectivas.
En este caso, el Decreto Ley se limita a la suspensión de las
43
2.5.-Elementos.
Debemos distinguir cuatro elementos fundamentales de los
Decretos Legislativos.
2.5.1.-Material.
El termino materia se refiere al asunto de que se compone una
obra, en consecuencia, la expresión del elemento material significa la
parte o componente relativo al asunto, materia o a la forma, de un
conjunto. Ese conjunto se encuentra representado por el concepto de los
Decretos con Fuerza de Ley Propiamente Dichos, cuyo elemento material
43
Cf. Leal, Salvador. Manual de Derecho Administrativo. Ediciones Astro Data S.A.
Maracaibo, Venezuela. 1994. pp. 28-30.
52
atiende a los asuntos o las materias susceptibles de ser reguladas
mediante los nombrados actos jurídicos normativos.
…el decreto con fuerza de ley propiamente dicho como el acto
jurídico de contenido normativo y carácter permanente, con
fuerza, rango o valor de ley formal o dictado en ejecución
directa e inmediata de la Constitución de 1999, iniciado,
discutido,
sancionado
y
promulgado
exclusiva
y
excluyentemente por el Presidente de la Republica en Consejo
de Ministros, órgano perteneciente al Poder Ejecutivo Nacional,
en ejercicio de la función legislativa por delegación de la
Asamblea Nacional, órgano perteneciente al Poder legislativo
Nacional, y en colaboración con la misma, con ausencia de
límites materiales expresos en la Constitución de 1999 y
sometidos directrices, propósito y marco en materias de
competencia nacional establecidos en la ley habilitante,
dirigido a los entes y órganos del Poder Publico Nacional,
Estadal y Municipal, y a los administrados: personas naturales
44
y jurídicas no estatales. (resaltado nuestro)
OS
D
A
RV
E
S
E
R es posible distinguir el elemento
En atención al concepto
Stranscrito,
O
H
C de los Decretos con Fuerza de Ley Propiamente
E
R
material del
concepto
DE
Dichos en la expresión: “…ausencia de límites materiales expreso en la
Constitución de 1999∗ y sometido a directrices, propósitos y marcos en
materia de competencia nacional establecidos en la ley habilitante…”.45
Así, las directrices dispuestas en la Ley Habilitante constituyen las
pautas directivas o las condiciones de la materia a las cuales se
encuentra en la obligación de ajustarse el Presidente de la República en
Consejo de Ministros al dictar Decretos con Fuerza de Ley. La palabra
propósitos denota el objeto que se pretende conseguir, o la finalidad que
se pretende alcanzar o lograr. Por consiguiente, los propósitos fijados en
la Ley Habilitante configuran los objetivos y las finalidades de las materias
que el Presidente de la República se encuentra en la obligación de
44
Tavares, Fabiola y otros. Ob. Cit. p. 5.
Ver página 28-30.
45
Idem.
∗
53
alcanzar mediante la emanación de los Decretos con Fuerza de Ley. El
marco regulado en la Ley Habilitante son los lineamientos fundamentales,
por cuanto se refieren a los límites o la demarcación de los asuntos,
contenidos o materias a los cuales se encuentra en la obligación de
circunscribirse el Presidente de la República al momento de dictar
Decretos con Fuerza de Ley.
El artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999 preceptúa la distribución vertical y horizontal del
OS
D
A
RV
Poder Público. Así, las materias de Competencia Nacional aluden a los
E
S
E
SR
O
H
C por la Constitución a las ramas horizontales del
E
obligaciones,R
asignadas
DE
asuntos o los contenidos sobre los cuales versan las facultades y las
Poder Público
Nacional, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder
Judicial, Poder Ciudadano y Poder Electoral.
Esas materias de competencia nacional son enumeradas en el
artículo 156 de la Constitución de 1999 de manera enunciativa y no
taxativa, pues, con arreglo a su numeral 33 se reconocen otras materias,
denominadas materias de Competencia Nacional adicionales. Por lo que
el articulo 156, numeral 32, ejusdem, especifica alguna de las materias
que precisan ser reguladas por medio de actos jurídicos normativos con
fuerza, rango o valor de Ley.46
En atención a lo anteriormente expuesto, ante la habilitación que
hace el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo para dictar Decretos con
46
Ibidem pp. 17-20.
54
fuerza, rango y valor de Ley existe una ausencia de límites materiales en
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, lo cual
no ocurría en las Constituciones anteriores ya que esta habilitación se
limitaba exclusivamente en materia económica y financiera. Ahora bien,
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla en
su articulo 236, numeral 8, la atribución del Presidente de la República en
Consejo de Ministros para dictar Decretos Leyes previa Ley Habilitante
autorizada por el Poder Legislativo quien según esta norma lo autoriza
OS
D
A
V amplísima delegación
Runa
determinadas, de lo cual se desprende
E
S
E
R
S
O Al respecto frente a una delegación
legislativa al Poder H
Ejecutivo.
C
E
DEtanRamplia los límites de la misma derivan de los propios
legislativa
para legislar durante un tiempo determinado pero no sobre materias
principios constitucionales.
Los límites inmanentes están determinados por las ideas
fundamentales que se encuentran en la base de una Constitución
parlamentaria y democrática, de allí resulta que el parlamento, cuando
delega el ejercicio del Poder Legislativo, está obligado a observar las
restricciones que le imponen la estructura de la Constitución y los
principios fundamentales, así se conforma un Estado de Derecho, y estos
límites no pueden ser franqueados por el legislador.47
Los límites materiales implícitos o tácitos, con respecto a las
materias susceptibles de regulación por parte del Presidente de la
47
Ibidem p. 10.
55
República en Consejo de Ministros mediante Decretos con Fuerza de Ley,
derivados
de
los
principios
fundamentales
previstos
expresa
o
implícitamente en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999, se encuentran representados por las materias de
competencia exclusiva y excluyente de la Asamblea Nacional y, por ende,
excluidas del ámbito competencial de tales decretos.48
2.5.2.-Normativo.
OS
D
A
V en la expresión:
Rdistingue
con Fuerza de Ley propiamente dichos,Ese
S
E
R
S
O normativo…con fuerza, rango o valor
“…actos jurídicos deH
contenido
C
E
ER
de leyDformal o dictados en ejecución directa e inmediata de la
El elemento normativo, contenido en el concepto de los Decretos
Constitución de 1999…”.∗
Se destacan tres concurrentes subelementos conformadores del
elemento normativo. Los actos jurídicos llamados Decretos con Fuerza
de Ley constituyen declaraciones unilaterales de voluntad del Presidente
de la República en Consejo de Ministros, órganos del Poder Ejecutivo
Nacional, destinadas a producir efectos jurídicos consistentes en el
establecimiento de situaciones jurídicas generalizadas, al desarrollar
directrices, propósitos y marco especificados en la Ley Habilitante,
dirigidas a los entes y órganos del Poder Público Nacional, Estadal y
Municipal y los administrados. En este orden de ideas, el Decreto con
48
∗
Ibidem p. 12.
Ver página 44.
56
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de
2001 configura una figura jurídica, en la modalidad de acto jurídico.
Ahora bien, La presencia de la estructura lógica de la norma
jurídica y de los caracteres de la norma jurídica general en normas de los
Decretos con Fuerza de Ley permite argüir su contenido normativo y, en
consecuencia, calificarlos en términos de la jurisprudencia y la doctrina
patria como: actos normativos, cuerpo de normas o cuerpos normativos,
instrumentos normativos, productos normativos y textos normativos.
OS
D
A
V de Ley Formal, valor
Rrango
Las expresiones fuerza de Ley Formal,
E
S
E
R
S
de Ley Formal y dictado
HO en ejecución directa e inmediata de la
C
E
DERen 1999 configuran subelementos o vertebradotes del
Constitución
elemento normativo de los Decretos con Fuerza de Ley. La palabra rango
significa, nivel o situación jerárquica que la Ley Formal y los Decretos con
Fuerza de Ley, ocupan en la pirámide kelseniana, o en el ordenamiento
jurídico, la cual aparece identificada por estar debajo de la constitución,
pero a la vez por encima de los instrumentos reglamentarios.49
Por consiguiente, los Decretos con Fuerza de Ley constituyen
actos jurídicos o declaraciones de voluntad dictadas por el Presidente de
la República en Consejo de Ministros, en virtud de una Ley Formal
denominada Ley Habilitante, para actuar como cuerpo legislador en
ejercicio por delegación de la función legislativa, conceptuada como la
manifestación del poder general del Estado orientada a la proposición,
49
Ibidem. pp. 20-21.
57
deliberación, creación, modificación y extinción de normas de rango legal,
y en consecuencia, regular materias expresamente delegadas, de
acuerdo a los artículos 236, numeral 8 y 203, tercer aparte, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, así los
Decretos con fuerza de ley son productos de la función legislativa y esta
no es disponer en forma de Ley, sino dictar normas sobre ciertas materias
con rango de Ley Formal.50
2.5.3.-Procedimental.
OS
D
A
RV
Este elemento se relaciona con elE
procedimiento
de formación de
S
E
SR
O
Leyes las cuales a través
de fases deben someterse a una promulgación
H
C
E
R
DEcon una serie de requisitos que culminara con la aprobación
cumpliendo
de dicha ley por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
la cual tiene la última palabra para decidir.
Entre las fases tenemos la iniciativa, la discusión, la sanción, la
promulgación, y la publicación. Las tres primeras son competencia del
Poder Legislativo y las otras dos corresponden al Poder Ejecutivo.
La iniciativa legislativa es la primera fase del procedimiento en la
formación de la Ley Ordinaria. Aquí se establece que el procedimiento
comienza con la presentación del proyecto de Ley ante la Asamblea
Nacional, ante la comisión delegada y a las comisiones permanentes de
la Asamblea Nacional en un número no menor de tres, y al Tribunal
50
Ibidem pp. 19-20.
58
Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización
y procedimientos judiciales.
En cambio, cuando se trate de leyes aprobatorias, tratados,
convenios o acuerdos internacionales o de contratos de interés Nacional
la iniciativa corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Es así como
la Asamblea Nacional, se limita en estos casos a aprobar o improbar
ciertas leyes las cuales no podrán ser dictadas sino a solicitud del
Ejecutivo Nacional. Los proyectos de ley pueden ser presentados por los
OS
D
A
RV
electores y electoras para iniciarse la deliberación de los proyectos de ley.
E
S
E
S R a la deliberación que comprende
O
La segunda fase
corresponde
H
C
E
R
DE dos discusiones en días diferentes hasta su aprobación. Si
por lo menos
se aprobare sin modificaciones, quedara sancionada la Ley, en caso
contrario deberán en sesión conjunta resolver las discrepancias.
Sancionada la Ley, se redactara por duplicado al final de la deliberación,
ambos ejemplares serán firmados por el Presidente o Vicepresidente y los
Secretarios de la Asamblea Nacional a los fines de su Promulgación.
La promulgación es la tercera fase, que corresponde al
Presidente de la República, el cual se ejecuta mediante la publicación de
la ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. El
Presidente deberá promulgar la ley dentro de los diez días siguientes a
aquel en que la haya recibido.
59
Posteriormente, la Asamblea Nacional decidirá acerca de los
aspectos planteados por el Presidente de la República, por mayoría
absoluta de los diputados y le remitirá la Ley para la promulgación. Y este
deberá promulgar dentro de los cinco días siguientes a su recibo. Cuando
el Poder Ejecutivo haya alegado la inconstitucionalidad de la Ley el
Presidente de la República podrá solicitar al Tribunal Supremo de Justicia
se pronuncie acerca de la inconstitucionalidad invocada o no, decidiendo
dentro del termino de diez días, el Presidente deberá promulgar la Ley
OS
D
A
RV
dentro de los cinco días siguientes a la decisión del Tribunal Supremo de
E
S
E
SR
O
H
C
E
La última
fase es la publicación, la cual alcanza su fin, cuando la
R
DE
Justicia o al vencimiento del termino.
Ley queda promulgada y publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela.
Nuestra Constitución, también es clara en proveer que en el caso
de que el Presidente de la República, no promulgue la Ley, autorizara, al
Presidente o Vicepresidente de la Asamblea Nacional para que proceda a
su promulgación, la cual podrá hacerse en este caso en la Gaceta Oficial
de la Asamblea Nacional.51
Ahora bien, si bien es cierto que el Poder Ejecutivo ante la
habilitación para dictar Decretos con Fuerza, Rango y Valor de Ley
cumple una función legislativa de manera temporal, pero estos actos
51
Cf. Lares de Colmenares, Crisolia. “Naturaleza Jurídica de la Ley Habilitante, Alcance y
Consecuencias”. Tesis de Grado Para Optar al Titulo de Abogado no Publicada Maracaibo.
Universidad Rafael Urdaneta. Mayo de 2006. pp. 53-56.
60
jurídicos no poseen el carácter abstracto que caracterizan las leyes, en
razón de que es el mismo Órgano, es decir el Poder Ejecutivo quien inicia,
sanciona, discute y promulga la ley para lo cual no requiere del
cumplimiento especial de las leyes orgánicas contemplado en el articulo
203 de la Constitución. En tal sentido solo debe ser admitido por la
Asamblea Nacional y debe estar sujeto a un control previo por parte de la
Sala Constitucional.
2.5.4.-Orgánico.
OS
D
A
V
R
Es uno de los elementos esenciales
que conforman los requisitos
E
S
E
R
S
de los Decretos Legislativos,
HO el cual esta constituido por los órganos o
C
E
ER
entes D
procesales como son; el Ejecutivo Nacional, y la Asamblea
Nacional; la cual mediante un acto legislativo en calidad de delegante,
sede al Ejecutivo Nacional lineamientos generales que ha de tener la
normativa delegada.
Entre las facultades amplias del Ejecutivo Nacional como órgano
delegado encontramos un fundamento legal establecido en el artículo
236, numeral 8.∗ Como podemos observar, es evidente la eliminación de
los límites materiales dentro del texto constitucional que implica que se
trata de una delegación, caso contrario, ocurre, en el último párrafo del
artículo 233 de nuestra Constitución Nacional.52
∗
Léase la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ibidem. pp. 56-57.
52
61
2.6.-Materia o Contenido de los Decretos Legislativos en la Constitución
de1999.
La Constitución de 1999 establece una modificación importante, en
relación a las Constituciones anteriores, ya que suprimió las limitaciones a
que estaban sometidos los Decretos Legislativos.
En consecuencia la Constitución de 1961 señalaba, que el
Presidente solamente podía dictar medidas extraordinarias en materia
económica y financiera; mientras que la Constitución vigente no establece
OS
D
A
RV
límites, cualquier materia puede ser regulada a través de Decretos
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
Legislativos.
De manera que la Asamblea Nacional tiene amplios poderes en la
determinación de las materias a delegar, y en la misma relación son
amplios los poderes del Presidente para legislar.
Cabe destacar que el Presidente de la República en ejercicio de
esas amplias facultades para legislar puede modificar o derogar leyes
dictadas por la Asamblea Nacional e inclusive invadir la Reserva Legal.
Los Decretos Legislativos tienen el mismo rango y valor que las
leyes dictadas por la Asamblea Nacional.53
Como antes señalamos la Asamblea Nacional no puede delegar en
el Presidente de la República la facultad de legislar en aquellas materias
que la Constitución reserva a la Ley Orgánica para lo cual la Constitución
53
Cf. Parra, Galsuinda. Ob. Cit. p. 137.
62
exige un procedimiento especial. Por otra parte, la Constitución reserva a
la Ley Orgánica el desarrollo de los derechos constitucionales, lo que le
da a estos una protección superior a la que puede darle una Ley
Ordinaria. Es decir la Asamblea Nacional no puede delegar la función de
desarrollar el contenido de los Derechos Humanos, ya que si esta función
pudiera delegarse en el Presidente de la República la protección de tales
derechos quedaría gravemente comprometida.
2.7.-Vigencia de los Decretos Legislativos.
OS
D
A
RV deben ser remitidos
Los Decretos Legislativos, una vez
dictados,
E
S
E
R
S
por el Presidente de H
la O
República, dentro de los ocho días continuos
C
E
DEaR
siguientes,
la Asamblea Nacional, para su consideración y aprobación.
Si el Presidente se demorase en enviar el Decreto Ley o no lo enviase en
este plazo, la Asamblea Nacional, lo declarará recibido de oficio, inclusive
en el menor tiempo posible antes de que fenezca el plazo, pues la Ley
ordena a la Asamblea Nacional celebrar una sesión especial para
considerar y aprobar el decreto, dentro de las cuarenta y ocho horas, de
haberse hecho público el decreto.
Cuando la Asamblea Nacional este de receso, la Comisión
Delegada deberá recibir el Decreto Ley y convocar una sesión
extraordinaria de la Asamblea Nacional, dentro de las cuarenta y ocho
horas de haberse hecho público el referido Decreto. Solo en caso de no
lograrse la realización de la referida sesión, la Comisión Delegada podrá
pasar a considerar el Decreto Ley.
63
Ahora bien, recibido el Decreto Ley, la Asamblea procederá a su
consideración en sesión especial, que realizará sin previa convocatoria, la
consideración del Decreto Ley, por parte de la Asamblea Nacional, implica
la revisión tanto de las condiciones para la declaratoria de los Estados de
Excepción, como de los requisitos para la restricción de las Garantías
Constitucionales.
Una vez verificado o no el cumplimiento o no de las condiciones y
requisitos, la Asamblea Nacional procederá aprobar o desaprobar el
OS
D
A
RV
Decreto Ley, a través de un acuerdo. El acuerdo dictado por la Asamblea
E
S
E
SR
O
H
C
E
la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela. Así mismo el
R
DE
Nacional, entrará en vigencia inmediatamente y deberá ser publicado en
Presidente de la Asamblea está obligado a enviar el acuerdo a la Sala
Constitucional, dentro de los ocho días siguientes a su emisión.
Los Decretos Leyes no entran en vigencia después de su
aplicación en la Gaceta Oficial, sino una vez que hayan sido dictadas por
el Presidente en Consejo de Ministros, contrariándose de esa manera el
principio universal de la publicidad de las leyes, según el cual las leyes
son obligatorias desde el momento de su publicación en el órgano de
divulgación oficial, mas aún si se trata de restricción de garantías
Constitucionales.54
54
Ibidem. pp. 152-154.
64
2.8.-La Relación Entre el Decreto con Fuerza de Ley y la Ley Habilitante.
No existe ninguna diferencia entre la Ley Habilitante y el Decreto
con Fuerza de Ley que sea dictado en ejecución de la misma, púes
ambos tienen fuerza de Ley, que es lo mismo que decir que tienen rango
y valor de Ley. Y ello resulta del hecho, ya examinado, concerniente al
deber ineludible del Poder Ejecutivo, de ajustarse a los límites
Constitucionales de la legislación delegada. De modo, pues, que existe
una graduación entre Ley Habilitante y el Decreto con Fuerza de Ley que
OS
D
A
RV
solo es perceptible a lo interno de la relación misma de la técnica de
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE en que esa graduación no significa la existencia de una
Insistimos
legislación delegada que se configura entre los dos actos normativos.
supremacía jerárquica entre la Ley y el Decreto, porque la primera no
puede derogar al segundo, salvo que se trate en el caso excepcional de la
revocatoria de la delegación. De lo anterior se revela la paridad de ambos
instrumentos normativos, por tener la misma fuerza, y por estar ubicados
en el mismo rango: el legal.55
55
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (1). pp. 232-233.
65
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
Capítulo III: Los Decretos Leyes y los Límites en
Materia de Derechos Humanos.
66
Existen tanto en doctrina como en jurisprudencia el criterio de que
el Presidente de la República en Consejo de Ministros mediante la
emisión de Decretos Legislativos puede regular la materia de: derechos,
deberes y garantías constitucionales; enunciadas, entre otras en el
artículo 156, numeral 32, el cual concatenado con el artículo 187, numeral
1, ejusdem, establecen la Reserva Legal de forma implícita.
Tal posibilidad, se concretó en ocasión de los 49 Decretos con
Fuerza de Ley dictados por el Presidente de la República Rafael Chávez
OS
D
A
RV
Frías, en Consejo de Ministros durante el período comprendido entre el 13
E
S
E
SR
O
H
C
legislativa delR
13E
de noviembre de 2000. Y Está abierta aparentemente la
DE
de noviembre de 2000 y el 13 de noviembre de 2001, previa habilitación
posibilidad de que se repita en virtud de la Ley Habilitante otorgada el 1º
de febrero de 2007.
Sin embargo, se considera con criterio que se comparte con un
importante sector de la doctrina venezolana, existen dentro del sistema
constitucional e internacional de protección de los Derechos Humanos
límites implícitos al ejercicio de la Potestad Normativa del Presidente de la
República. Los límites referidos son objeto de estudio a continuación:
3.1. -Rango de los Derechos Humanos en la Constitución
Venezolana de 1999.
En la Constitución vigente predomina una concepción de los
Derechos Humanos que supera su distinción de los Derechos
67
Fundamentales, lo cual se explica en el valor superior que afirma la
Constitución con la preeminencia de los Derechos Humanos. Combellas
explica el valor superior de la siguiente forma:
La calidad preeminente dota a los Derechos Humanos de un
rango de superioridad respecto a las autoridades, poderes y
órganos del Estado.
Los Derechos Humanos son superiores a la Constitución,
tienen jerarquía supraconstitucional.
La Constitución reconoce numerosas aperturas (sic) en materia
de Derechos Humanos, inherentes a la persona (articulo 22),
acordes a su dignidad, que valen independientemente de su
reconocimiento explicito por la Constitución.
S
O
D
A
El reconocimiento como Derechos HumanosV
a
R Constitucionales
E
aquellos recogidos por tratados y S
convenciones
internacionales
E que además prevalecen
suscritos y ratificados por R
Venezuela,
S
O (articulo 23). Se habla de un principio
en el orden H
interno
C
implícito
de
subordinación de la Constitución a los Derechos
E
R
Humanos.
DE
Se reconoce igualmente el principio de progresividad conforme
al cual el Estado garantiza el goce y ejercicio irrenunciable,
indivisible e interdependiente de los Derechos Humanos, sin
discriminación alguna.
De su carácter preeminente se deriva el principio de aplicación
Constitucional directa de los Derechos Humanos.
Su superior los dota de un sistema de protección que no se
agota en el ordenamiento jurídico nacional, sino que se amplia
56
a los sistemas de protección internacional (articulo 31).
(resaltado nuestro)
La Exposición de Motivos de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, amplía conceptualmente la protección de los
Derechos Humanos con una marcada influencia ius naturalista, tal
afirmación es ratificada en el preámbulo de forma implícita cuando se
afirma como uno de los fines esenciales del Estado “…la garantía
universal e indivisible de los Derechos Humanos…”.
56
Combellas, Ricardo. Derecho Constitucional. (2). Caracas, Venezuela. Edit. Mc Graw Hill.
2001. p. 63.
68
Lo anterior lo complementan disposiciones como la contenida en el
artículo 2 el cual señala que “Venezuela se constituye en un estado
democrático y social de derecho y de justicia, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la
libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social y, en general la preeminencia de los derechos
humanos, la ética y el pluralismo político”, reconociendo conforme a la
corriente ius naturalista que los Derechos Humanos al encontrar su fuente
OS
D
A
RVla efectividad
entre sus finalidades principales garantizar
E
S
E
R
S
derechos.
HO
C
E
DER
en la dignidad humana son anteriores y superiores al Estado quien tiene
de tales
57
El rango Constitucional y por ende preconstitucional de los
Derechos Humanos los ubican en un ámbito especial de protección en el
cual su desarrollo queda restringido al ámbito legislativo como
representante del pueblo en donde descansan la titularidad de los
derechos tanto de forma individual como colectivo.
A lo anterior se suma el artículo 22 de la Constitución de la
República Bolivariana de 1999, siguiendo las pautas del artículo 50 de la
Constitución de 1961, se une a la tendencia del constitucionalismo
moderno de dejar abierta una puerta para el reconocimiento como
Derechos Constitucionales todos aquellos derechos inherentes a la
persona humana no contenidos en su texto de manera expresa; yendo
57
Cf. Martínez, Agustina y otros. “La Cláusula Enunciativa de los Derechos Humanos en la
Constitución de 1999”. En: Revista de Derecho. Caracas, Venezuela. Tribunal Supremo de
Justicia. 2004. No. 13. p. 137.
69
incluso mucho mas allá, al incluir en dicho precepto legal a los tratados
internacionales sobre Derechos Humanos, razón por la cual no debe
entenderse el catalogo de derechos en ella contenido y en los tratados
internacionales como absolutos o definitivos. Así el artículo 22 de la
Constitución Nacional textualmente señala: “La enunciación de los
derechos y garantías contenidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales sobre Derechos Humanos no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona, no figuren
OS
D
A
RV
expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos
E
S
E
SR
O
H
C citada, contenida en
E
La disposición
R
DE
no menoscaba el ejercicio de los mismos”.58
este artículo, extiende los
efectos de los derechos y garantías que ella enuncia a otros que siendo
inherentes a la persona humana no están regulados literalmente en su
cuerpo normativo y en los tratados internacionales sobre Derechos
Humanos.
Surge en este punto la interrogante, de ¿Qué debe entenderse por
derecho inherente a la persona humana? Para dar una respuesta a la
pregunta planteada es necesario adentrarse en el fundamento filosófico
jurídico de los Derechos Humanos específicamente la tesis ius
naturalista.59
58
59
Ibidem. p. 139.
Idem.
70
Para los seguidores de la corriente filosófica ius naturalista, al
hombre, por naturaleza y esencia, le corresponden ciertos derechos que
le son indispensables para vivir una vida consola con su categoría de
personas, la cual lo eleva por encima del resto de los habitantes de la
tierra. Toda persona humana, ha sido creada a semejanza de Dios, y por
tanto, requieren de una existencia digna, lo cual sólo es posible si se le
reconocen y protegen determinados derechos que son anteriores
inclusive al mismo Estado, el cual debe limitarse ha admitirlos y aceptarlos
OS
D
A
RV
consagrándolos en su ordenamiento jurídico.60
E
S
E
SR
O
H
C por la escuela del Derecho Natural, pueden ser
E
sostenida y defendida
R
DE
De tal forma, que los Derechos Humanos de acuerdo a la tesis
considerados inherentes a la persona por ser innatos a su esencia.
En efecto, si bien los derechos son innatos al ser humano y están
con el desde su nacimiento, estos no han sido identificados y reconocidos
como tales, en un solo momento, si no que por el contrario dependiendo
de las circunstancias históricas en una u otra etapa, unos han tenido
mayor relevancia que otros, así las declaraciones de 1976 y 1789,
destacan los Derechos Civiles y Políticos por encima de los Económicos
Sociales y Culturales, porque como consecuencia de las circunstancias
propias de la época en la cual surgieron ambas declaraciones comparten
el mismo objetivo de proteger a los ciudadanos del absolutismo.61
60
61
Ibidem. p. 140.
Ibidem. p. 141.
71
Con lo anteriormente expuesto, no se quiere significar que ellos
hayan sido producto de esas circunstancias específicas, sino que esos
acontecimientos impulsaron la positivización de esos derechos, los cuales
por ser innatos están acompañados al género humano desde siempre,
solo que el hombre fue reconociéndolos con el devenir histórico y la
fuerza de los acontecimientos.
Con esto no se admite el carácter histórico de los Derechos
Humanos, sino el carácter histórico del reconocimiento de tales derechos,
OS
D
A
RV
y el principio de progresividad según el cual la formulación del contenido
E
S
E
SR
O
H
C
desarrollandoR
losE
pueblos y se van generando necesidades que deben ser
DE
de los Derechos Humanos es perceptible, a medida que se van
satisfechas, se amplia el ámbito de protección de los Derechos
Humanos.62
Del mismo modo, es importante destacar en este análisis y tal como
lo hace Nikken en la norma comentada resalta como jurídicamente
importante el carácter o no de inherente a la persona humana siendo esto
determinante a la hora de establecer si gozan de tutela jurídica y “…es
por esa razón y no por el hecho de figurar en el articulado de la
Constitución, que esos derechos deben ser considerados como atributos
inviolables que por fuerza de la dignidad humana deben ser objeto de
protección y garantía del Estado…”.63
62
63
Idem.
Nikken, Pedro. Ob. Cit. (1). p. 44.
72
De acuerdo, a la afirmación anterior, una distinción en cuanto al
tratamiento y régimen jurídico de los derechos basada en el criterio de
que figuren o no literalmente en el texto de la Constitución carece de
validez, ya que lo verdaderamente desicivo para determinar si se está
frente a un derecho que merezca la protección que la Constitución
acuerda para los expresamente numerados en ella, no es tanto que
figuren en tal enunciado, sino que puedan ser considerados como
inherentes a la persona humana. De tal forma, que del artículo 22 de la
OS
D
A
V humana, que por
protección mas por ser atributos innatosE
aR
la persona
S
E
R
S
figurar expresamente H
en O
el enunciado constitucional o en un instrumento
C
E
DER
internacional.
Constitución de 1999 resulta que los Derechos Humanos merecen
Del análisis referido de la cláusula enunciativa contenida en el
artículo 22 de la Constitución, se concluye el valor superior de los
derechos humanos en el sistema constitucional, y por tanto debe
acordarse un régimen apropiado de protección conforme a su entidad, el
cual debe comprender la exclusividad de su regulación y desarrollo para
el órgano legislativo. Sobretodo por cuanto en el texto constitucional no
sólo se encuentran derechos expresamente reconocidos y regulados, sino
que
también
se
encuentran
expresamente en sus artículos,
derechos
implícitos
no
contenidos
y, que por tanto, no cuentan con
parámetros constitucionales para su regulación.
73
3.2.-Incorporación del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos en la Constitución Venezolana de 1999.
En la Constitución Venezolana de 1999, según el artículo 23 se le
reconoce de forma explícita a los Derechos Humanos contenidos en
tratados internacionales jerarquía sobre el orden interno y son
considerados Derechos Constitucionales. A diferencia de la Constitución
de 1961 la cual no contenía una norma que expresamente estableciera la
jerarquía de los Derechos Humanos. Así, la rama del Derecho
OS
D
A
RV
Internacional de los Derechos Humanos cobra mayor fuerza a partir de la
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos es, en
constitución vigente.
general, de fuente convencional. Aun cuando alguna doctrina
ha sostenido que ciertas normas jurídicas internacionales han
cristalizado como Derecho Consuetudinario, o constituyen
principios generales del Derecho o hasta parte integrante de
ius cogens, la verdad es que el relativamente rápido desarrollo
de la protección internacional de los derechos humanos es
obra de los tratados multilaterales que se han adoptado
después de la creación de las Naciones Unidas.
Esos tratados, por una parte (A), han mostrado tener una
naturaleza particular que los caracteriza, en si mismos, dentro
del Derecho convencional general, algunos de cuyas reglas y
principios no son aplicables al régimen de los derechos
humanos. (B), su contenido, su desarrollo histórico y su misma
aplicación han ido configurando un conjunto de características
propias, que dan fisonomía particular al Derecho internacional
64
de los derechos humanos. (resaltado nuestro)
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos es un derecho
ideológico, en el sentido que parte de la noción de la superioridad de los
atributos inherentes a la dignidad humana, cuya inviolabilidad debe ser
respetada
64
en
todo
momento
Nikken, Pedro. Ob. Cit. (1). pp. 18-19.
por
el
Estado;
es
un
derecho
74
complementario del Derecho Interno, ya que como se ha visto las
primeras instituciones jurídicas orientadas hacia la afirmación y defensa
de los Derechos Humanos frente al Estado se originan en el Derecho
Constitucional. El Derecho Internacional se ocupa de la verificación de
que, en la práctica, especialmente cuando el poder se ejerce de modo
arbitrario los recursos del Derecho Interno son a menudo ilusorios para
salvaguardar a la victima indefensa y de que la ofensa a los valores
superiores de la dignidad humana, donde quiera que se cometa, afecte a
la humanidad como un todo.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
E
que a través
R
DE el desarrollo de la protección
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos es progresivo,
ya
internacional de los
Derechos Humanos demuestra la existencia de una tendencia manifiesta
hacia la extensión de su ámbito de modo continuado e irreversible tanto
en lo tocante al número y contenido de los derechos protegido como en lo
que se refiere a la eficacia y el vigor de las instituciones internacionales
de protección.
Por lo demás, las convenciones sobre Derechos Humanos son
frecuentemente compromisos dotados de gran flexibilidad, cuyos
dispositivos permiten que su alcance
se vea extendido para ciertos
Estados, con su sola declaración unilateral de voluntad, a partir de un
cuerpo central de obligaciones que vinculan por igual a todas las partes.65
65
Ibidem. pp. 22-25.
75
Los tratados internacionales sean multilaterales o bilaterales,
persiguen un intercambio de beneficios y ventajas. De allí resulta una
correlación entre los derechos y los deberes que sean pactados por esa
convención. En esa perspectiva el equilibrio entre la posición de las partes
delimita, en buena medida, los efectos del Tratado. Ello no ocurre en las
convenciones relativas a los Derechos Humanos a las que deben
considerarse no como un medio para equilibrar recíprocamente intereses
entre los Estados, sino para el establecimiento de un orden público
OS
D
A
RV
común, cuyos destinatarios no son los Estados, sino los seres humanos
E
S
E
SR
O
H
C de 1999 ha mantenido la inserción implícita del
E
La Constitución
R
DE
que pueblan sus territorios.66
Derecho Internacional de los Derechos Humanos al rango constitucional
que podía deducirse del artículo 50 de la Constitución de 1961. La
Constitución actual ha avanzado hacia un modelo de vanguardia de
inserción directa y explícita con consecuencias concretas de los Derechos
Humanos internacionalmente protegidos al Derecho interno; y ha
agregado como nota inédita el derecho de petición o denuncia individual
ante los órganos de protección internacional de los Derechos Humanos
con el deber del Estado de dar cumplimiento a las decisiones de tales
órganos, artículo 31 de la Constitución de 1999.
66
Ibidem. pp. 19-20.
76
3.2.1.-La Inserción Explícita del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos a la Constitución Venezolana
de 1999.
El artículo 23 de la Constitución de 1999∗, contiene una norma de
inserción directa de los Derechos Humanos Internacionalmente protegido
por convenciones internacionales que vinculan a la República. Lo hace en
términos que, por su generalidad y alcance, superan otras disposiciones
OS
D
A
RV
similares de Constituciones Latinoamericanas. El artículo 23 merece tres
E
S
E
OS Rel rango constitucional de los tratados
Se reconoceC
explícitamente
H
E
R
E
D
comentarios.
sobre Derechos Humanos que comprometen a Venezuela, con todas las
consecuencias que ello implica, respecto de la defensa constitucional,
tanto en el plano individual como en lo que corresponde al control de
constitucionalidad de los actos del Poder Público, aunque esta
atribución, en relación con este tipo de Convenciones, no figure
expresamente entre las que competen a la sala Constitucional del
Tribunal
Supremo
de
Justicia.
Más
aún
reconoce
el
rango
supraconstitucional de las normas favorables a la protección de los
Derechos Humanos contenidas en los tratados sobre la materia, que
deben prevalecer sobre el orden interno incluido la misma Constitución.67
∗
Léase la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Cf. Nikken, Pedro. Ob. Cit. pp. 6-7.
67
77
De la interacción entre el Derecho Internacional y el Derecho
Constitucional va a resultar que si un mismo derecho es regulado de
modo diferente por la Constitución y por un tratado, debe aplicarse la
disposición más favorable al ser humano. Un tratado no puede restringir
los derechos constitucionales de modo que siempre habría que aplicar la
norma constitucional más amplia que la internacional68
Por disposición expresa del articulo 23 de la Constitución, la
interpretación pro homine autorizada por una convención internacional
OS
D
A
RV
prevalece sobre el texto constitucional mismo. Este ha de ser el principio
E
S
E
SR
O
H
C
E
Humanos ofrecida
por la Constitución de 1999.
R
DE
rector para la interpretación del alcance de la protección a los Derechos
69
Deja fuera de toda discusión el carácter auto ejecutivo o self
executing de los tratados sobre Derechos Humanos, pues explícitamente
ordena que dichos tratados sean de aplicación inmediata y directa por los
Tribunales y demás órganos del Poder Público.70
Aunado a la incorporación explicita que hace la carta Fundamental
del derecho Internacional de los Derechos Humanos conforme al artículo
23, debe considerarse el rango constitucional del derecho de petición
individual ante los organismos internacionales de protección de los
derechos humanos y la valoración de sus decisiones que se deducen del
artículo 31 constitucional, el cual dispone:
68
Idem.
Idem.
70
Idem.
69
78
Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos por
los tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos
ratificados por la República, a dirigir peticiones o quejas ante
los órganos internacionales creados para tales fines, con el
objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos.
El Estado adoptará, conforme a procedimientos establecidos
en esta Constitución y la ley, las medidas que sean necesarias
para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los
órganos internacionales.
En este artículo resalta el hecho de que se reconoce rango
constitucional a los procedimientos internacionales de tutela de los
Derechos Humanos; el valor histórico del derecho de petición y
OS
D
A
desarrollo progresivo de los sistemas de protección,
RV tanto en el ámbito
E
S
RE la interacción con el artículo 25 de
universal como regional; O
y, finalmente
S
H
C
E
la Convención
DERAmericana, el cual reconoce a toda persona el derecho a
participación individual en los procedimientos internacionales, para el
un recurso sencillo y rápido que lo ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales.
Las normas indicadas crean un marco constitucional que permite
en caso de dudas o contradicciones en cuanto a la protección de los
derechos humanos a nivel de Derecho Interno estatal acudir al derecho
internacional, e incluso considerar las opiniones, recomendaciones o
decisiones emanadas de los organismos internacionales.
Sin embargo, esas normas de avanzada han tropezado con
sorprendentes interpretaciones en la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en varios fallos. Se destaca la sentencia 1.013 de 19
de julio de 2001, la cual insinuó el desconocimiento de la preeminencia
del orden internacional mas favorable en contradicción con el analizado
79
artículo 23, lo cual fue reforzado en el acuerdo institucional adoptado el 25
de julio de 2001, donde se anunciaba que Venezuela se pondría muy
pronto al margen del Derecho Internacional y especialmente el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, violentando principios básicos
del Derecho Internacional convencional y consuetudinario, así como la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia de los
organismos del sistema interamericano y la misma Constitución de 1999.
Las amenazas finalmente las cristalizó la sentencia 1942, dando al traste
OS
D
A
RV de la
constitucional, para someterlos a los requerimientos
E
S
E
R
S
nacional.
HO
C
E
DER
con lo preeminencia de los derechos humanos consagrada en el orden
soberanía
Pero, por encima de lo dicho por el Máximo Tribunal de la
República está lo establecido de manera clara y precisa por la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los artículos
estudiados, así se deriva del artículo 7 constitucional cuando señala que
la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico y a el
deben sujetarse el ejercicio del poder público.
Y es precisamente en
aplicación de ese principio que se afirma que la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, que en Venezuela tiene rango constitucional y
es de aplicación prevalente al Derecho interno.
Pues precisamente de la Convención Americana, se extrae que
las restricciones al goce de los derechos y libertades reconocidos en la
Constitución no pueden ser regulados, sino conforme a leyes que se
80
dicten por razones de interés general y con el propósito por el cual han
sido establecidas.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en ejercicio de la
facultad consultiva que le atribuye el artículo 64 de la Convención
Americana, ha interpretado in extenso en cuanto a los mecanismos
legítimos de restricción de los derechos humanos, en ocasión de la
consulta formulada a la Corte por el Gobierno de Uruguay, el 14 de
agosto de 1985, en relación al significado de la expresión “leyes”
OS
D
A
RV
empleada en el artículo 30 del mismo Pacto de San José, como medios
E
S
E
SR
O
H
C concluyó por unanimidad que la palabra leyes en
E
la Corte interamericana
R
DE
lícitos para restringir los derechos reconocidos por el tratado. En ese caso
el artículo 30 de la Convención significa norma jurídica de carácter
general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos
constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada
según el procedimiento establecido por las constituciones de los estados
partes para la formación de las leyes. Aplicado lo anterior al caso de
Venezuela Asamblea Nacional conforme al Procedimiento establecido
para la formación de las leyes en la Constitución.
En consecuencia, la Ley Habilitante que dicte la Asamblea
Nacional delegando la potestad legislativa en el Presidente de la
República,
no
podrían
constitucionalmente
atribuir
al
Presidente
competencia alguna para dictar normas que impliquen restricción o
limitación a los derechos y garantías constitucionales, pues de lo contrario
81
se violaría al principio de la Reserva Legal que como garantía
constitucional fundamentales de tales derechos, está establecido en la
Constitución.∗
En este sentido los decretos dictados como consecuencia de la
Ley Habilitante del 13 de noviembre de 2000 están viciados de nulidad
por violar la Reserva Legal en materia de Derechos Humanos, institución
que como se ha apuntado en líneas anteriores constituye una piedra
angular de la garantía debida por el Estado a tales derechos.
OS
D
A
RV
E
S
E
S aRla Constitución Venezolana de
O
Derechos
Humanos
H
C
E
R
DE1999.
3.2.2.-La Inserción Implícita del Derecho Internacional de los
Como ya se ha mencionado anteriormente, el artículo 22 de la
Constitución de 1999, mantiene en lo sustancial el texto del artículo 50 de
la Constitución de 1961. Pero introduce sin embrago, una ligera
modificación, que puede ampliar sustantivamente la interacción entre el
Derecho Internacional y el domestico en el camino de la protección de los
Derechos Humanos.
El enunciado del artículo 22 se sitúa en una incorporación
implícita de los derechos inherentes a la persona humana en
particular de los internacionalmente reconocidos al orden jurídico
constitucional. Cabe destacar que en lo relativo al contraste con el
∗
Estudiado en las páginas 80 y siguientes.
82
artículo 50 de la derogada norma se hace expresa mención a los
instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos. Este contraste
también se hace presente respecto de la mención específica
a los
tratados, pactos y convenciones relativos a los Derechos Humanos,
suscritos y ratificados por Venezuela, contenida en el artículo 23 de la
Constitución de 1999.71
En efecto, la noción de instrumento internacional es mas amplia
que la de un tratado ratificado por el país, pues puede y debe entenderse
OS
D
A
RV
como comprensiva de las llamadas declaraciones de Derechos Humanos,
E
S
E
SR
O
H
CDerecho Internacional consuetudinario;
E
cristalización Rdel
DE
que en mas de una ocasión han sido el punto de partida para la
para ser
términos de referencia para la interpretación de tratados, como las Cartas
de la Naciones Unidas o de la Organización de los Estados Americanos,
o, incluso para hacer fuente de inspiración directa o punto de partida, para
la adopción de una convención internacional sobre una materia que, en su
primera impresión instrumental fue tan solo una declaración.72
En todo caso, las declaraciones, como todos los instrumentos de
su género, son actos solemnes por medio de los cuales quienes los
emiten proclaman su apoyo a principios de gran valor, juzgados como
perdurables. Tanto la Declaración Universal como la Americana han
tenido gran autoridad, ambas tienen efectos vinculantes obligatorios y
automáticos.
71
72
Ibidem. p. 8.
Ibidem. p. 9.
83
El progreso marcado por la Constitución venezolana de 1999 no se
detiene, sin embargo, solo en éste aspecto. Y es mucho más significativa
la inserción explicita del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
al Derecho Constitucional.
3.3.-Garantía Constitucional de la Reserva Legal.
La Reserva Legal es un principio establecido a favor de los
ciudadanos, como una garantía de que los aspectos fundamentales de
OS
D
A
RVde órganos, como es en
jurídicos de rango legal o sublegal provenientes
E
S
E
R
S
este caso el Poder Ejecutivo,
HO a los cuales les corresponde a su vez su
C
E
R los efectos nefastos que esto acarrea. Es por ello que la
DEdado
ejecución,
una sociedad no sean regulados o normados a través de instrumentos
Reserva Legal es uno de los principios sobre el cual descansa el
Estado Derecho.73
Como su nombre lo indica la Reserva Legal, es lo que la ley se
reserva para sí, es decir, está constituida por aquellas materias que solo
pueden ser reguladas por leyes, en consecuencia no pueden ser
normadas a través de Reglamentos, Decretos Ejecutivos y otros
instrumentos jurídicos que no tengan rango y fuerza de Ley.
A tal efecto nuestra Constitución establece como Reserva Legal las
materias relativas a: tributos artículo 317, penas y sanciones artículo 49,
numeral 6; limitaciones a la propiedad artículo 115; la organización y
73
Cf. Parra, Galsuinda. Ob. Cit. pp. 120-121.
84
funcionamiento de los órganos del Poder Público artículo 136 y
siguientes; los deberes, derechos y garantías constitucionales, entre otros
artículo 156, numeral 32.74
El Principio de la Reserva Legal de acuerdo a la regulación de los
Derechos Humanos solo puede hacerse mediante una Ley general. La
justificación de este principio esta en que el Parlamento o Asamblea de
representantes, como Poder Legislativo, es la garantía de la participación
del común de los ciudadanos para resolver un asunto como lo es la
OS
D
A
RV
regulación de los derechos, y por consiguiente no puede dejarse a la
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
De
igual manera, este principio puede inferirse del artículo 19 de la
voluntad y el arbitrio del Poder Ejecutivo.
Constitución de 1999, el cual encuentra
una garantía especial de
protección en las Leyes Orgánicas, leyes dotadas de particulares
exigencias para su aprobación, y uno de cuyos supuestos de regulación lo
constituye precisamente el desarrollo de los Derechos Constitucionales,
artículo 203 constitucional de lo cual se colige que son materias
reservadas de las Leyes Orgánicas, y por tanto los Derechos Humanos
reconocidos por la Constitución, incluidos los recogidos por los tratados
de Derechos Humanos, no pueden ser objeto de regulación por cualquier
otra modalidad legislativa, y menos ser objeto de delegación al Poder
Ejecutivo.75
74
75
Idem.
Cf. Combellas, Ricardo. Ob. Cit. (2). pp. 66-67.
85
3.3.1.-La Garantía de la Reserva Legal en Materia de Derechos
Humanos, como Límite de la Delegación Legislativa.
En la Constitución de 1999, se ha regulado una amplísima
posibilidad de delegación legislativa, sin limitación expresa respecto de
las materias que pueden contener, lo cual podría resultar un atentado
inadmisible contra el Principio Constitucional de la Reserva Legal. Sobre
esta delegación legislativa incluso, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, según sentencia de fecha 19/01/06 se ha
OS
D
A
RV
pronunciado sin fijarle o buscarle límites, admitiendo, incluso que, de
E
S
E
SR
O
H
C
E
en cuanto al objeto
R
DE o contenido del Decreto Ley.
acuerdo con el nuevo régimen constitucional, no existe un límite material
76
Sin embargo a pesar de la aparente ausencia de límites de la
delegación legislativa, el régimen de los Derechos Constitucionales
previstos en la Constitución, que tiene prevalencia sobre cualquier otro,
impone una limitación esencial a la delegación legislativa, de manera que
tal delegación no es posible en materias que impliquen limitación o
restricción a los Derechos y Garantías Constitucionales.77
En efecto, lo mas importante de la garantías de los Derechos
Constitucionales, tal y como resulta de toda la regulación contenida en los
artículos 19 al 129 de la Constitución, es la de la Reserva Legal, es decir,
que solo mediante Ley puede limitarse o restringirse los derechos
76
Cf. Allan, Brewer. “Comentarios Sobre el Proyecto de Ley Habilitante Venezuela 2007”.
Libre
Acceso.
Dirección
de
acceso
al
día
de
la
consulta:
http://www.analitica.com/va/politica/3968845.pdf.
77
Idem.
86
garantizados en la Constitución. El texto constitucional, además reserva
dichas regulaciones a la Ley nacional, es decir, la emanada de la
Asamblea Nacional, teniendo esta entre sus atribuciones, según el
artículo 187 numeral 1 de la Constitución Nacional “El legislar en las
materias de competencia Nacional y sobre el funcionamiento de las
distintas ramas del Poder Nacional”. Entre ellas, la legislación en materia
de Derechos Deberes y Garantías Constitucionales.78
Conforme
a
lo
anterior,
las
regulaciones,
restricciones
OS
D
A
RV
y
limitaciones a Derechos y Garantías Constitucionales sólo puede ser
E
S
E
SR
O
H
C
Constitución,R
noE
es otra cosa que “…el acto sancionado por la Asamblea
DE
establecida mediante Ley Formal, y Ley, conforme al artículo 202 de la
Nacional como cuerpo legislador…”, es decir, el acto normativo emanado
del cuerpo que conforma la representación popular. Por lo que las
limitaciones o restricciones a los Decretos y Garantías Constitucionales,
de acuerdo con la Garantía Constitucional de la Reserva Legal, solo
puede ser establecido por el órgano colegiado que represente el pueblo,
es decir la Asamblea Nacional.
Así pues, resulta que frente a la delegación legislativa tan amplia
que regula la Constitución, y se pretende en el proyecto de Ley Habilitante
de 2007, los límites a la misma derivan de los principios constitucionales.
De ello deriva que siendo la Garantía Constitucional de la Reserva
Legal la esencia del régimen constitucional del Estado de Derecho, la
78
Idem.
87
delegación legislativa mediante Leyes Habilitantes al Presidente de la
República para dictar Decretos con Rango y Valor de ley, no puede
abarcar materias que se refieran al régimen de restricción o limitación a
los Derechos y Garantías Constitucionales.79
En el año del 2001 la Federación de Cámaras y Asociaciones de
Comercio y Producción de Venezuela, interpuso Recurso de Nulidad ante
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y uno de sus
argumentos, fue precisamente la invocación de la garantía de la Reserva
OS
D
A
RV
Legal, para sostener que de conformidad con los artículos 19 al 129 de la
E
S
E
SR
O
H
C De los Derechos Humanos y Garantías, y de
E
el Título III denominado
R
DE
Constitución Venezolana de 1999, los cuales conforman casi totalmente,
los Deberes, la delegación contenida en la Ley Habilitante era nula en
todos aquellos casos en que se habilitaba al Poder Ejecutivo para regular
o restringir algunos de esos derechos, pues esas regulaciones
únicamente podían provenir del Parlamento mediante Ley Formal.80
En ese orden de razonamiento identificaron veinticinco de los
Decretos con Fuerza de Ley dictados por el Poder Ejecutivo, los cuales
como consecuencia de la indicada delegación, habrían violado la
señalada prohibición, en virtud de que se infringían la Reserva Legal
respecto al Derecho de Propiedad, del Libre Ejercicio de la Libertad
Económica, a la Seguridad Personal, a la Identificación Personal y al
ejercicio de las Profesiones Liberales.
79
80
Idem.
Cf. Peña, José. Ob. Cit. (1). pp. 202-203.
88
Cuando sostenemos que todos los límites están previstos en la
Constitución, no pretendemos afirmar que todos estén expresamente
contenidos en el artículo 203, sino que se encuentran en toda su
normativa, vista desde una perspectiva sistemática, que es a la que se ha
hecho referencia para postular la existencia de los límites materiales,
antes
identificados,
dentro
de
los
cuales
están
los
Derechos
Constitucionales, por ser el objeto reservado por la Constitución al
subtipo normativo denominado Leyes Orgánicas para desarrollar los
OS
D
A
RV
Derechos Constitucionales.81
E
S
E
SR
O
H
C
E
Constitucionales.
R
DE
3.4.-Leyes Orgánicas para el Desarrollo de los Derechos
En un país que se constituye como Estado democrático y social de
derecho y de justicia se hace necesario introducir en su sistema de
fuentes del Derecho un subtipo de Leyes Orgánicas destinado a regular el
desarrollo de los derechos fundamentales con la finalidad de garantizar su
pleno ejercicio a los ciudadanos.
Peña Solís, señala que en la Constitución Española, en el artículo
81.1 que al definir las Leyes Orgánicas dispone “Son leyes orgánicas las
relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas…”. En el análisis de la citada disposición en España, se
contrapone la tesis maximalista y la tesis minimalista imponiéndose la
ultima de acuerdo a la cual, una ley tiene carácter orgánico cuando
81
Ibidem. p. 204.
89
desarrolla
directa,
frontal
y
globalmente
uno
de
los
derechos
fundamentales, excluyendo todo intento de disciplinarlos de manera
indirecta o tangencial, atendiendo a esa premisa casi ninguna Ley
escaparía a la calificación de orgánica, lo que resultaba no solamente
contrario a la Constitución sino a principios lógicos elementales.82
La referida tesis se considera aplicable en Venezuela por cuanto no
existe en ningún país Ley alguna que no discipline de forma indirecta o
tangencial
Derechos
Fundamentales
lo
cual
desnaturalizaría
OS
D
A
RV
la
calificación de ley orgánica, pero sobre todo porque a diferencia de
E
S
E
SR
O
H
C
E
amplísima, pues
son todos los derechos contenidos
R
DE
España el numero de derechos que pueden ser objetos de desarrollos es
en el Título III
“Derechos Humanos, Deberes y Garantías”.83
En todo caso, en nuestro país el control a priori
de la
constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley por la Sala
Constitucional, luce teóricamente como un correctivo eficaz en la hipótesis
de que la Asamblea Nacional realice una calificación errónea, y así mismo
el recurso de inconstitucionalidad en la hipótesis de que el legislador
invada el campo de las Leyes Orgánicas mediante una Ley Ordinaria.84
Al establecer un ámbito para un tipo de ley específica, a saber,
Leyes
Orgánicas
para
desarrollar
Derechos
Constitucionales,
se
desprenden límites materiales implícitos en la Ley Habilitante que cobran
82
Ibidem. p. 93.
Idem.
84
Ibidem. p. 94.
83
90
virtualidad en cada ámbito acotado, pues ello implica Reserva
Constitucional de determinadas materias, las cuales solo pueden ser
reguladas mediante el tipo normativo correspondiente.
En ese orden de razonamientos, es obvio que mediante una Ley
Habilitante no se puede delegar la competencia para que el Poder
Ejecutivo dicte Decretos con Fuerza de Ley que disciplinen materias
propias de la Leyes Orgánicas, ni pueden delegarse la competencia para
que dicte Decretos que disciplinen materias propias de las Leyes de Base.
OS
D
A
V
RFederación
De allí, pues, que el argumento de
la
de Cámaras y
E
S
E
SR
O
Asociaciones de Comercio
y Producción de Venezuela, luce a la luz de la
H
C
E
R
DE
sistemática constitucional equivocado∗, porque en el supuesto negado de
que las materias reservadas a las Leyes Orgánicas, y mas concretamente
las atinentes al desarrollo de los Derechos Constitucionales, pudiera ser
disciplinadas mediante Leyes Habilitantes, en esa hipótesis no existiría
ningún impedimento para que mediante este tipo de leyes se delegara la
potestad legislativa en el Poder Ejecutivo, pues al fin y al cabo la
excepcionalidad de la delegación legislativa consiste precisamente en
legitimar un quiebre de la Reserva Legal, al permitir que el Presidente
dicte normas con rango de Ley en materias reservadas por la Constitución
al Parlamento.85
∗
Ver página 82.
Ibidem. p. 204.
85
91
Para que se comprenda mejor el argumento expuesto, es
necesario hacer el planteamiento siguiente:
Si dentro de las leyes orgánicas no estuviere claramente
diseñado un subtipo destinado a regular en forma exclusiva y
excluyente el desarrollo de los derechos constitucionales, y
solo existieran las leyes orgánicas por denominación
constitucional, no se configuraría impedimento constitucional
para que el desarrollo de los derechos constitucionales se
hiciera mediante leyes ordinarias y es bien sabido que el
ámbito exclusivo de la delegación legislativa es el que
corresponde a las leyes ordinarias. Por lo tanto no existiendo
una disposición que expresamente excluyera del campo
acotado de las leyes habilitantes a los derechos
constitucionales, resulta lógico que podrían ser regulados por
las leyes habilitantes. Lo que queremos decir es que invocando
la
trascendencia
e
importancia
de
los
derechos
constitucionales, y si se quiere inclusive dentro de ello es a la
categoría de los derechos humanos, no se puede pretender
crear un límite a al técnica de la delegación legislativa, pues
todos los límites en esa hipótesis están previstos en la
Constitución, o son desarrollados en sintonía con los mismos
86
en la ley habilitante.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
Recientemente, la sancionada Ley que autoriza al Presidente de la
República para dictar Decretos contentivos de los actos con, Rango,
Valor, y Fuerza de Ley en las materias que se delegan de fecha 1 de
febrero de 2007, contiene en su artículo 2 de la Ley Habilitante que en
el caso de que se trate de un anteproyecto de Decreto con Fuerza de Ley
que tenga carácter de orgánico, deberá someterse al control a priori de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, motivo por el cual
resulta concluyente que la delegación contenida en la Ley Habilitante
se extiende a cualquier materia reservada por la Constitución a las Leyes
Orgánicas. Ahora bien, debemos dejar sentado previamente que
conocemos las sentencias en las cuales la Sala Constitucional declaró
que todas las materias objeto de las Leyes Orgánicas, podían ser
86
Ibidem. p. 204-205.
92
reguladas mediante Decretos con Fuerza de Ley basados en Leyes
Habilitantes.87
Rechazamos la tesis sostenida por la mencionada Sala, acerca de
la inexistencia de límites materiales a la delegación legislativa, porque en
el artículo 203 constitucional se haya suprimido la referencia a la materia
económica o financiera de la Constitución de 1961, pues por esa vía
absurda, habría que admitir que se puede delegar la competencia al
Presidente de la República para que apruebe la Ley de Presupuesto o la
OS
D
A
RV
Ley aprobatoria de un tratado internacional, o sencillamente para que
E
S
E
SR
O
H
C
E
mediante Decreto
con Fuerza de Ley.
R
DE
dicte un decreto Ley Habilitante, o para modificar la Ley Habilitante
Esas
sentencias
desconocen
la
nueva
concepción
del
constituyente en torno a las leyes recogida en los artículos 203 y 165 de
la Constitución, en virtud de que la construyó a partir de la reserva de un
número identificado de materias para cada tipo normativo, por tanto, esa
materias identificadas constitucionalmente sólo pueden ser reguladas por
la clase de Ley respectiva: Ordinaria, Orgánica, Habilitante y de Bases,
con la particularidad de que casi todas las materias reservadas a la
87
Cf. Pabon, Jorge y otros. “Ante la Sanción y Promulgación de “La Ley que Autoriza al
Presidente de la República para Dictar Decretos Contentivos de Actos con, Rango, Valor y
Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan” (Ley Habilitante) de Fecha 01 de febrero de
2007”.
Libre
Acceso.
Dirección
de
acceso
al
día
de
la
consulta:
http://www.juri.ucv.ve/cambio_constitucional/pagina3.htm.
93
primera clase, Ordinarias, pueden ser delegadas al Presidente de la
República, para que las regule mediante Decretos con Fuerza de Ley.88
En ese orden de ideas en materia de Leyes Orgánicas existe una
reserva de Ley de parlamento, por cuanto la Constitución reservó un
conjunto limitado de materias que únicamente pueden ser disciplinadas
por el Parlamento mediante Leyes Orgánicas. En otros términos, existe
una interdicción absoluta para la Asamblea Nacional de delegar en el
Presidente de la República la competencia
legislativa en materias
OS
D
A
RV
reservadas a las Leyes Orgánicas; de allí pues, que cuando en la Ley
E
S
E
SR
O
H
C 203 constitucional, la cual si no es corregida a
E
trasgresión alRartículo
DE
Habilitante, se realiza la aludida transferencia, se incurre en una clara
tiempo, dado el objeto indefinido de la Ley, permitirá que el Presidente de
la República dicte Decretos con Fuerza de Ley en materias que forman
parte de las Leyes Orgánicas por denominación constitucional, de las
Leyes Orgánicas para desarrollar los Derechos Constitucionales y para
organizar los Poderes Públicos.89
3.5.-Las Limitaciones a los Derechos Humanos Bajo Estados de
Excepción.
Los Derechos garantizados pueden verse expuestos a limitaciones
excepcionales frente a ciertas emergencias que entrañen grave peligro
88
89
Idem.
Idem.
94
público o amenaza a la independencia o seguridad del Estado. En tales
circunstancias el gobierno puede suspender las garantías.
A este respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
enfatizado que, dentro del sistema de la Convención, se trata de una
medida enteramente excepcional, que se justifica porque puede ser en
algunas hipótesis el único ,medio para atender a situaciones de
emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad
democrática.90
OS
D
A
RV a que ha dado origen,
Sin embargo, evocando quizás losE
abusos
S
E
R
S
O no puede desvincularse del ejercicio
que la suspensión de
Hgarantías
C
E
ER
efectivoD
de la democracia representativa a que alude el artículo 3 de la
Carta de la Organización de Estado Americanos y que ella no comporta la
suspensión temporal del Estado de Derecho ni autoriza a los gobernantes
a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben
ceñirse.91
La suspensión de las garantías está sujeta, además, a cierto
número de condiciones, como son la estricta necesidad lo cual debe ser
indispensable para atender a la emergencia; la proporcionalidad, lo que
indica que solo cabe suspender aquellas garantías que guarden relación
con las medidas excepcionales necesarias para atender la emergencia; la
temporalidad, que implica que sólo pueden quedar suspendidas por el
90
Cf. Nikken, Pedro. La Garantía Internacional de los Derechos Humanos (2). Caracas,
Venezuela, Colección Estudios Jurídicos No. 78. Edit. Jurídica Venezolana. 2006. pp. 26-27.
91
Idem.
95
tiempo estrictamente necesario para superar la emergencia; respeto a la
esencia de los Derechos Humanos, existe un núcleo esencial de
derechos cuyas garantías no pueden ser suspendidas bajo ninguna
circunstancia. La lista de garantía no susceptibles más amplia es,
probablemente la contenida en el artículo 27 de la Convención Americana
sobre Derechos Humano, según el cual están fuera de ámbito de los
Estados de Excepción los siguientes Derechos: el Derecho a la Vida, el
Derecho a la Integridad Personal, la prohibición de esclavitud y
el Derecho
S a la
O
D
VA los Derechos
R
Personalidad Jurídica, el Derecho a la
Nacionalidad,
E
S
E
R
OS los Derechos del Niño, así como las
Políticos, la libertad de
conciencia,
H
C
E
R
E
D Judiciales, incluidos el Amparo y el Habeas Corpus.
Garantías
servidumbre,
la
prohibición
de
discriminación,
92
Este enunciado debe considerarse incluido en la Constitución de
1999, toda vez que su artículo 337 prohíbe la restricción las Garantías
Constitucionales respecto de los “…derechos a la vida, prohibición de
incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la
información y los demás derechos humanos intangibles”. Por ultimo, otra
de las condiciones es la publicidad, por lo que el acto de la suspensión
de garantías debe publicarse por los medios oficiales del Derecho Interno
de cada país y comunicarse a la Comunidad Internacional, según lo
pautan algunas Convenciones sobre Derechos Humanos.93
92
93
Ibidem. p. 28.
Idem.
96
3.6.-Límites de la Potestad Normativa del Poder Ejecutivo para dictar
Decretos Legislativos en Materia de Derechos Humanos.
Existen claros y expresos límites en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999, al establecerse en el artículo 203
Constitucional que sólo mediante Leyes Orgánicas se podrá legislar en
materia de Derechos Humanos, ante lo cual resulta imposible e
inaceptable una delegación legislativa con tal amplitud que carezca de
límites y que habilite al Presidente de la República para dictar Decretos
OS
D
A
RV
Legislativos sobre cualquier materia inherente a la Reserva Legal,
E
S
E
SR
O
H
C
E
materias sobre
las que el Ejecutivo Nacional
R
DE
estableciendo solo limitaciones formales y ninguna respecto de las
podría eventualmente
legislar.
Al mismo tiempo, existen límites implícitos como la garantía de la
Reserva Legal, la cual se constituye en otro límite al establecer dentro de
su ámbito los Derechos Humanos, que no pueden ser delegados
mediante una Ley Habilitante, ni regulados por Decretos Legislativos,
siendo este un principio constitucional el cual garantiza un Estado social
democrático y participativo del gobierno en las vitales materias que, como
garantías mínimas a los ciudadanos están resguardas.
Aunado a lo anterior se encuentra el sistema de protección
constitucionalmente establecido para los derechos humanos, como límite
implícito. Conforme a éste sistema se otorga rango supraconstitucional a
los Derechos Humanos y se hace una inserción explícita e implícita del
97
derecho internacional de los derechos humanos, resultando contradictorio
luego de establecer un sistema
tan vanguardista y progresivo dejar
abierta la posibilidad de poner en riesgo los derechos, al permitir que la
Asamblea Nacional delegue en el Presidente de la República la facultad
de desarrollar los derechos humanos o lo que es mas grave limitarlos o
restringirlo. Lo congruente con el sistema de protección es limitar la
potestad normativa del presidente de la República en materia de
Derechos Humanos.
OS
D
A
RV
En consecuencia, las regulaciones, restricciones y limitaciones a
E
S
E
SR
O
H
C
E
mediante LeyR
Formal.
DE
los Derechos y Garantías Constitucionales sólo pueden ser establecidas
98
Conclusiones
Las Leyes Habilitantes, aquellas dictadas por la Asamblea
Nacional, deben cumplir con todos los requisitos objetivos y subjetivos
para que tengan validez; como son, el establecer las directrices,
propósitos y marco que delimitan las materias sobre las cuales el
Presidente podrá legislar. Así mismo, debe tener un objeto definido y
concreto. Contener la fijación del plazo para el ejercicio de la potestad
normativa, cuyo de curso suele iniciarse generalmente desde la
OS
D
A
RV
publicación de la Ley. Resulta claro a la luz de los preceptos
E
S
E
SR
O
H
C razón por la cual
E
legislaciónRdelegada,
DE
constitucionales que la Ley Habilitante se inscribe dentro de la técnica de
la
su naturaleza jurídica se
corresponde con la de una Ley de delegación. Así se desprende
indudablemente del artículo 203 constitucional al señalar que deben
establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se
delegan.
Constan límites materiales infranqueables, al momento de delegar
la competencia legislativa al Poder Ejecutivo pues existen materias
residuales para cada tipo de leyes, como son las Leyes Orgánicas, lo cual
impone y obliga al legislador a abstenerse de delegar competencias al
Poder Ejecutivo para que dicte Decretos Legislativos en determinadas y
precisas materias.
En la Constitución de 1999, no aparece ninguna exigencia en
cuanto al carácter necesario o razones de interés público o de otra índole
99
que como requisito formal e intrínseco justifique la habilitación, ni mucho
menos límites expresos en cuanto a las materias objeto de la potestad
normativa, lo cual es una evidencia clara del excesivo poder que la
Constitución vigente confiere al Presidente de la República. Al contrario
de lo previsto en la Constitución de 1961, donde efectivamente se limitaba
expresamente el contenido de las Leyes autorizatorias a las materias
económicas y financieras solo cuando existiese una situación de
necesidad. De allí, se observa la poca diligencia de los constituyentes de
1999.
OS
D
A
RV
E
S
E
SR
O
H
C con rango y valor de Ley, definidos como el
E
los DecretosR
Legislativos,
DE
El Poder Ejecutivo, al momento de realizarse la habilitación, dicta
acto jurídico dictado por el Presidente o Presidenta de la República en
ejercicio de la función legislativa y los cuales deben ser discutidos,
sancionados y promulgados por el Presidente en Consejos de Ministros y
sometidos a directrices, propósitos y marco en materia de competencia
nacional establecidos en la Leyes Habilitantes. Este acto tiene una
naturaleza reglamentaria pero no se puede confundir con los actos
dictados por el Ejecutivo en el ejercicio de su poder reglamentario
ordinario. Resultaría inadmisible, la legislación legislativa fuera de los
casos taxativamente contemplados por el constituyente, y con mayor
razón seria inaceptable que el Poder Ejecutivo sin asidero constitucional,
ni en una Ley de habilitación, fundado en el estado de necesidad
asumiera el ejercicio de la función legislativa.
100
De los diversos criterios, explanados por la doctrina en la
investigación, como son el rango constitucional de los Derechos Humanos
en la Constitución de 1999, la cual se desprende del artículo 22, así como
la incersion implícita y explícita del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, la Garantía de la Reserva Legal como límite de la Delegación
Legislativa, que consagra las limitaciones o restricciones a los Derechos y
Garantías Constitucionales, se llegó a la conclusión de la clara evidencia
que en la Constitución vigente existen límites expresos como implícitos
OS
D
A
V normativa, cuando
Ejecutivo, al momento de hacer uso deE
laR
potestad
S
E
R
S
pretenda dictar Decretos
HOLegislativos que desarrollen o restrinjan los
C
E
R
DE
Derechos
Humanos.
que impiden la delegación a través de las Leyes Habilitantes al Poder
Así mismo, queda notoriamente establecido que la Ley Habilitante
sancionada en el 2001 de la cual surgieron 49 Decretos Legislativos, está
afectada de graves vicios. Peligro que se corre con la actual Ley
Habilitante sancionada en febrero del 2007 por no contener expresamente
el objeto definido, carecer de propósitos y directrices, y el término de un
año y medio resulta exagerado y contrario a la naturaleza de la legislación
delegada. Y al no consagrar las materias sobre las cuales el Poder
Ejecutivo podrá legislar, se invade el Principio Constitucional de la
Reserva Legal, esencia del régimen Constitucional del Estado de
Derecho, al buscar desarrollar los Derechos Humanos, configurando de
esa manera una indudable violación al citado artículo 203 Constitucional,
101
y un atentado desde luego a los tratados relativos a Derechos Humanos
suscritos por Venezuela.
E
S
E
SR
O
H
C
E
R
DE
OS
D
A
RV
102
Recomendaciones
Se recomienda incluir en la reforma constitucional una norma que
de forma expresa defina con mayor claridad lo que la Constitución vigente
hace con disposiciones de mediana claridad como lo es establecer los
límites a la amplia delegación legislativa, que autoriza a la Asamblea
Nacional, para habilitar al Presidente o a la Presidenta de la República
para dictar Decretos con fuerza de Ley en materia de Derechos Humanos,
que sean definidos por la Constitución, y no dejados a la discreción de la
OS
D
A
RV
Asamblea Nacional, ya que es ésta la que esta facultada para fijar las
E
S
E
SR
O
H
C legislativa se deberían definir expresamente en el
E
límites de la habilitación
R
DE
directrices, propósitos y el marco de las materias que se delegan. Los
Título de los Derechos Humanos, Deberes y Garantías Constitucionales,
o en el artículo referente a las Leyes Habilitantes el cual debe excluir
manera clara que los Derechos y Garantías Fundamentales de la
posibilidad de delegación al Poder Ejecutivo.
Así mismo, se recomienda que el ejercicio de la potestad delegada
esté sujeto a controles eficaces, de manera que no desvirtué, ni pueda
utilizarse para desvirtuar, el carácter fundamental de los derechos y
libertades
protegidos
por
la
Constitución
y
los
instrumentos
internacionales.
En esta misma reforma debería establecerse los presupuestos
excepcionales para que la Asamblea Nacional habilite al Presidente o
Presidenta de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley; que
103
no baste con la sola aprobación de la Ley Habilitante por las tres quintas
partes de la Asamblea Nacional y se establezcan los límites materiales
que están resguardadas por la Reserva Legal, y que solo están
reservadas al órgano legislativo.
E
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