Exp: 11-005560-007-CO Res: 2013

Exp: 11-005560-007-CO
Res: 2013-05151
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
San José, a las dieciséis horas del diecisiete de abril de 2013.Acción de inconstitucionalidad promovida por [….], contra el Decreto
N° 36320-MP-MTSS de 10 de diciembre de 2010, por medio del cual se
reformó el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil y el
transitorio segundo del mismo Decreto. La acción se fundamenta en que dicho
decreto es contrario a los artículos 30, 33, 191 y 192 de la Constitución
Política. Intervinieron también en el proceso el representante de la
Procuraduría General de la República, los representantes de la Dirección
General del Servicio Civil.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:10 horas del
11 de marzo de 2011, los accionantes pretenden que se declare
inconstitucional el decreto N° 36320 de 10 de diciembre de 2010 (vigente a
partir del 22 de diciembre de 2010, fecha de su publicación en el Diario
Oficial La Gaceta) por medio del cual se reformó el artículo 11 del
Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (decreto n.° 21 del 14 de diciembre
de 1954) y el transitorio segundo del mismo Decreto. El texto de dicho decreto
dispone: “Artículo 1 - Adiciónese un párrafo segundo al artículo 11 del
Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, Decreto Ejecutivo No. 21 del 14
de diciembre de 1954, para que se lea de la siguiente manera: “ Artículo 11.(…) Los servidores interinos que se encuentren en el registro de elegibles y
que hayan acumulado dos o más años de nombramiento interino continuo al
servicio del Estado en puestos vacantes del Régimen de Servicio Civil, aunque
sea en instituciones y puestos diferentes, de los cuales al menos un año hayan
ocupado el puesto vacante en el que se encuentran nombrados en forma
interina a la fecha de la entrada en vigencia del presente decreto, tendrán
derecho a que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante en que se
encuentran nombrados interinamente, a la institución en la que prestan sus
servicios. De la misma forma, las Oficinas de Recursos Humanos deberán
proceder con la conformación de ternas, observando lo establecido en este
párrafo, para los puestos que por la naturaleza de sus funciones requieren
esencialmente destreza manual, fuerza física o el dominio de un oficio
mecánico de conformidad con el artículo 15 del presente Reglamento. (…)
Artículo
2-
DISPOSICIONES
TRANSITORIAS. TRANSITORIO
I.
La
Dirección General de Servicio Civil deberá enviar en el plazo de seis meses
como máximo, contado a partir de la entrada en vigencia del presente
decreto, las ternas correspondientes a la totalidad de los puestos cubiertos
por el Título I del Estatuto de Servicio Civil, que a la fecha de la entrada en
vigencia de este decreto estén siendo ocupados por servidores interinos y que
cumplan los requisitos mencionados en el párrafo segundo del artículo 11 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil modificado mediante el presente
decreto. TRANSITORIO II. Los funcionarios interinos que a la entrada en
vigencia de este decreto, hayan acumulado dos o más años de nombramiento
interino continuo al servicio del Estado, en puestos vacantes del Régimen de
Servicio Civil, aunque sea en instituciones y puestos diferentes, de los cuales
al menos un año hayan ocupado el puesto vacante en el que se encuentran
nombrados en forma interina a la fecha de entrada en vigencia del presente
decreto y que no se encuentren en el registro de elegibles, tendrán derecho a
que la Dirección General de Servicio Civil les aplique las pruebas necesarias
para tener opción de ingresar al registro de elegibles de la clase de puesto y
especialidad en la cual se encuentran nombrados al momento de la entrada en
vigencia del presente decreto, y los que alcancen tal elegibilidad, tendrán
derecho a que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante en que se
encuentran nombrados interinamente, a la institución en la que prestan sus
servicios. La Dirección General de Servicio Civil deberá realizar los procesos
de aplicación de las pruebas, comunicado de los resultados de tales pruebas y
envío de los funcionarios interinos que resulten elegibles para la clase de
puesto y especialidad que ocupan en forma interina, en las respectivas ternas
de la institución en donde se encuentran nombrados interinamente, dentro de
un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de este
decreto. TRANSITORIO III. Las Oficinas de Recursos Humanos de las
instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil deberán conformar en
el plazo de seis meses como máximo, contado a partir de la entrada en
vigencia del presente decreto, las ternas correspondientes a la totalidad de los
puestos cubiertos por el Título I del Estatuto de Servicio Civil, que estén
enmarcados por el artículo 15 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y
que a la fecha de la entrada en vigencia de este decreto estén siendo ocupados
por servidores interinos que cumplan los requisitos mencionados en el
párrafo segundo del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil
modificado mediante el presente decreto. En los casos de los funcionarios
interinos que cumplan con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 11
del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil adicionado mediante el presente
decreto, que no se encuentren elegibles en los diferentes registros que al
respecto posean las Oficinas de Recursos Humanos, deberán éstas en un
plazo no mayor de nueve meses contado a partir de la entrada en vigencia del
presente decreto, aplicar las pruebas correspondientes, comunicar los
resultados a los interesados y confeccionar las correspondientes ternas.
TRANSITORIO IV. Lo establecido en este Decreto será de aplicación por una
única vez para los funcionarios interinos que ocupan puestos cubiertos por el
Título I del Régimen de Servicio Civil a la entrada en vigencia del presente
decreto y que cumplan con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 11
del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil creado mediante este Decreto.
TRANSITORIO V. La eficacia de este Decreto será de un año a partir de su
publicación. Artículo 3 - Rige a partir de su publicación”. Manifiestan los
accionantes que la normativa impugnada viola el principio de igualdad
respecto al acceso a los cargos públicos, principio que se desprende no solo
del artículo 33 de la Constitución Política, así como el artículo 21 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos. Señalan que son oferentes e
integran la lista de elegibles del Servicio Civil, en la especialidad “Medicina
Veterinaria”-, pero a la fecha no son funcionarios públicos cubiertos por el
Régimen de Servicio Civil. Agregan que se encuentran interesados en plazas
del SENASA, las cuales a la fecha se encuentran ocupadas por funcionarios en
condición de interinidad, pues la mismas no han sido designadas por medio
del sistema previsto en el Estatuto de Servicio Civil, sea por medio de
concurso público, y para ello cuentan con todos los requisitos de ley.
Sostienen que para asegurar el cumplimiento del principio de igualdad en el
acceso a cargos públicos, debe utilizarse el criterio de idoneidad comprobada
previsto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, idoneidad que
se demuestra por medio de la realización de un concurso por cargo, a efecto de
que tengan acceso a él las personas que hayan obtenido la puntuación mayor.
Indican que el decreto impugnado puede ser interpretado como una orden al
Servicio Civil para que remita ternas a la Administración , pero para que las
remita integrándolas necesariamente con interinos, sin tomar en cuenta la
calificación de los integrantes de la terna, y por ende el orden de prevalencia.
Consideran que el decreto impugnado viola el principio de nombramiento por
idoneidad, pues modifica el procedimiento para seleccionar a los candidatos
idóneos para ocupar un cargo público. Agregan que según esa normativa, para
que un interino integre una terna basta con que se encuentre en el registro de
elegibles, independientemente de la calificación que haya obtenido en los
exámenes, lo cual estiman irregular. Indican que no existe otro elemento para
establecer quiénes son los candidatos más idóneos para integrar una nómina o
en su caso, una terna, más que la calificación recibida. Agregan que el
procedimiento para establecer la idoneidad es modificado con la adición al
artículo 11 del Reglamento al Estatuto. En efecto, para que una terna sea
integrada por interinos es suficiente que este funcionario se encuentre en el
registro de elegibles, de modo que independientemente de la calificación que
haya obtenido ese interino, por el sólo hecho de ocupar el puesto al menos por
un año, puede integrar la terna para el puesto que ocupa. Manifiestan que un
año de interinazgo en el mismo puesto no es razonable para variar los
requisitos en materia de selección y nombramiento. Afirman que incluir a los
interinos dentro de las ternas, independientemente de su ubicación dentro del
registro de elegibles, implica desplazar al menos a una persona que tiene
mejor calificación que el interino, restringiendo con ello la posibilidad de que
esa persona sea seleccionada para el puesto. Estiman que el Decreto
impugnado otorga un derecho al interino que ocupa la plaza un derecho de
integrar la terna con preferencia a otras personas que hayan obtenido una
mayor calificación en las pruebas. En esa medida, exclusivamente al primero
de la lista, le permite analizar las condiciones de los 3 oferentes y determinar
cuál de ellos cumple realmente el perfil que el puesto requiere; lo cual –a su
juicio- es sano pues eventualmente aun tratándose de profesionales en el
mismo campo, puede ser que el primero de la tema por calificación tenga un
énfasis distinto al que requiere el cargo y sea el último en la terna quien posea
la especialidad o perfil idóneo para el cargo que se ostenta. Señalan los
accionantes que el requisito de continuidad en el puesto no se evidencia como
indispensable, sin embargo, de acuerdo con el Decreto impugnado, basta que
se haya laborado en el mismo puesto un año para que se considere que hay
continuidad. Si bien se hace referencia a un requisito de dos años, lo cierto es
que estos dos años no se refieren necesariamente al puesto que se ocupa.
Estiman que no resulta lógico que el artículo 1° del decreto impugnado
adicione el párrafo segundo del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de
Servicio Civil y que luego, el artículo 3 del decreto indique que esa normativa
será eficaz solamente por un año a partir de su publicación, pues ello
evidencia que no se está ante una norma de alcance general e indeterminado,
sino ante una reforma específica dirigida a beneficiar a un grupo de personas
determinado, como lo es el de los interinos. Sostienen que el decreto que se
solicita anular ordena al Servicio Civil que envíe las ternas de las plazas
vacantes en el plazo de seis meses contado a partir de la vigencia del decreto,
pero no ordena enviar todas las ternas de las plazas vacantes, sino solamente
las de aquellas que estén siendo ocupadas por interinos que cumplan además
con los requisitos de la reforma al artículo 11 del Reglamento al Estatuto de
Servicio Civil. Ello evidencia, a juicio de los accionantes, que solo se pretende
favorecer a unos pocos y no resolver la inercia de la Dirección General de
Servicio Civil. Indican que darle al interino la posibilidad de ingresar al
registro de elegibles por medio de un sistema de excepción que consiste en
realizar exámenes extraordinarios implica otorgarles un trato desigual
(privilegiado) respecto a otros posibles oferentes que sí han cumplido ya con
todos los requisitos. Afirman que la normativa impugnada viola el principio de
transparencia en la función pública el cual exige que los nombramientos en el
sector público se hagan mediante un concurso público claro. Además,
cuestionan la falta de acceso a la información administrativa, específicamente,
a las calificaciones de los otros concursantes, por lo que solicitan, aparte de
que se declare inconstitucional el Decreto N° 36320 citado, se dé publicidad a
las calificaciones y a la posición de los oferentes elegibles en el concurso NE01-2010 del Servicio Civil.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover
esta acción de inconstitucionalidad, señalan que la legitimación de los
accionantes proviene del recurso de amparo número 10-017894-0007-CO, en
el cual se otorgó el plazo correspondiente por resolución número 2011-3087
de las 10:58 horas del 11 de marzo de 2011, para la interposición de la acción
de inconstitucionalidad.
3.- Por resolución de las 10:34 horas del 27 de julio de 2011, se le dio
curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la
República.
4.- Por resolución de las a las 14:35 horas del 4 de octubre de 2011, se
amplió el curso de la acción, en el sentido de que se le da audiencia al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y a la Dirección General de Servicio
Civil.
5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 165,
166 y 167 del Boletín Judicial, de los días 29, 30 y 31 de agosto de 2011
(constan las publicaciones).
6.- Ana Lorena Brenes Esquivel, en calidad de PROCURADORA
GENERAL DE LA REPÚBLICA, rindió su informe de ley. Señala: como
desarrollo de los principios que emanan de los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política, el artículo 23 del Estatuto de Servicio Civil dispone que
para el ingreso al Régimen de Servicio Civil “… se concederá preferencia (…)
a los servidores y exservidores públicos según lo establecerá en detalle el
reglamento respectivo”. (El subrayado indica es suyo). Agrega que el
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, por su parte, ha normado varias
situaciones en las cuales se manifiesta esa preferencia que debe otorgarse a los
servidores y exservidores públicos para el acceso al Régimen. Por ejemplo, el
propio artículo 11 de ese Reglamento dispone que cuando un puesto excluido
del Régimen pasa al sistema de méritos, el servidor que lo esté desempeñando
podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección
General de Servicio Civil ha demostrado, o demuestra idoneidad por los
procedimientos que esa Dirección señale y siempre que tenga más de dos años
de prestar servicios ininterrumpidos al Estado. Explica que se debe tomar en
cuenta que se trata de una preferencia que se otorga al servidor que venía
desempeñando el puesto, la cual le permite acceder al Régimen realizando
pruebas que son, incluso, sin oposición. Agrega que el artículo 11 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil le otorga preferencia para ingresar
al Régimen al servidor sustituto interino, con dos o más años de laborar
ininterrumpidamente en el mismo puesto, cuando el titular de éste último, por
cualquier circunstancia, no regrese a ocupar el cargo, de manera tal que el
puesto quede vacante. En este caso, basta con que el servidor sustituto interino
se encuentre en el registro de elegibles para que sea nombrado en propiedad
sin concurso por oposición. Añade en esa misma línea, el artículo 14 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil establece que el servidor que
hubiere prestado servicios en alguna institución cubierta por el Régimen de
Servicio Civil, por un periodo no inferior a 5 años, cuyos servicios hayan sido
desempeñados con reconocida eficiencia, podrá reingresar dentro de
la
década siguiente a la misma clase de puesto que ocupaba sin participar en
concurso alguno. Señala que ese artículo indica además que podrán reingresar
al servicio civil, sin concurso, los exservidores cuyos puestos hubieren sido
suprimidos por ley o por reducción forzosa de servicios. Por su parte, el
artículo 17 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil dispone que todo
oferente que participe en concursos para plazas en el Régimen de Servicio
Civil, gozará de un puntaje adicional sobre la calificación final por haber
prestado servicios remunerados al Estado. Explica que la anterior enunciación
es útil para constatar que la prestación eficiente de servicios al Estado es un
elemento que acredita la idoneidad de una persona para ingresar al Régimen
de Servicio Civil, de manera tal que el decreto que se impugna no está
innovando en esta materia, ni infringiendo los principios que rigen el ingreso
al servicio civil, sino facilitando a las personas que han prestado servicios al
Estado (como lo dispone el artículo 23 del Estatuto de Servicio Civil) su
ingreso al Régimen, siempre que tengan 2 años de servicio para el Estado, 1
año de servicio en el puesto específico que pretenden ocupar en propiedad y
formen parte del registro de elegibles. A su juicio, la normativa impugnada no
viola el principio de igualdad como afirman los accionantes, pues quienes no
han prestado servicios al Estado, ni ocupado las plazas interinamente al
momento de la emisión del decreto que se impugna, no se encuentran en una
misma situación fáctica que las personas a las que se refiere el decreto.
Expone que estos últimos han prestado servicios al Estado, han recibido
inducción y adiestramiento y tienen experiencia en el ejercicio de las labores
específicas que deben desarrollar, todo lo cual hace que su situación sea
distinta, y que no necesariamente deba darse a ambas categorías un
tratamiento igual. Señala sobre el argumento de los recurrente alusivo a que
incluir a un servidor interino dentro de la terna, independientemente de su
ubicación dentro del registro de elegibles, implica desplazar al menos a una
persona que tiene mejor calificación que el interino, restringiendo con ello la
posibilidad de que esa persona sea seleccionada para el puesto; sin embargo,
considera que debe tomarse en cuenta que no siempre que se envía una terna a
una institución pública, esa terna está compuesta por las personas que se
encuentran en los tres primeros puestos del registro de elegibles, pues en la
práctica, ante la necesidad de enviar ternas de un mismo tipo de puesto a
distintas dependencias públicas, ocurre reiteradamente que se envían los tres
primeros oferentes del registro de elegibles a una institución, los tres
siguientes a otra, y así sucesivamente, de manera tal que en algunos casos
ingresan primero al Régimen personas que no ocupan los primeros lugares en
el registro de elegibles. Manifiesta, no siempre las ternas están conformadas
por quienes ocupan los primeros lugares en el registro de elegibles. El hecho
de que a un servidor interino que está en el registro de elegibles, y que por
tanto ha aprobado los exámenes para el ingreso al Régimen de Servicio Civil,
se le otorgue la oportunidad de integrar una terna, no conlleva tampoco una
violación al principio de idoneidad, pues esa persona ha demostrado su aptitud
para desempeñar el puesto tanto con la aprobación de las pruebas, como con la
prestación de servicios específicos para los que se le requiere. Considera, el
plazo de 2 años de prestación de servicios al Estado que exige el decreto
impugnado para formar parte de una terna, no es caprichoso ni antojadizo.
Menciona, si el servidor interino no mostró idoneidad en el desempeño del
cargo durante su prestación de servicios al Estado, no puede optar por la
aplicación de las disposiciones impugnadas, pues obtener esa calificación
constituye falta grave de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, lo que llevaría consigo la
obligación del Ministro, o del jerarca institucional, de decretar su despido,
como lo ordena esa misma norma. En todo caso, explica que integrar la terna
no asegura al interino su ingreso al Régimen, pues la institución destinataria
de la terna podría seleccionar a alguna de las otras 2 personas que la
conforman, ya sea por su especialidad, por su mejor disposición, o por
cualquier otra circunstancia. Por otro lado, señala que los accionantes
cuestionan, se adicione el artículo 11 del Reglamento al Estatuto del Servicio
Civil con una vigencia solamente de 1 año, pues afirman que ello evidencia
que no se está ante una norma de alcance general e indeterminado, sino ante
una reforma dirigida a beneficiar a los servidores interinos. Al respecto,
considera la Procuraduría que la razón por la cual la normativa que se
impugna se emitió con una vigencia limitada, obedece a que su objetivo es
solucionar una situación concreta y excepcional, como lo es el interinato
acumulado durante años, de más de cinco mil -5000- servidores públicos que
prestan servicios en las distintas dependencias del Poder Ejecutivo, con la
correspondiente incerteza y zozobra económica que ello representa para esas
personas, y con los problemas que ello genera para una eficiente prestación de
los servicios públicos. Una vez superada esa situación excepcional con el
nombramiento ya sea de los servidores interinos o de los otros oferentes que
integran la terna, no es necesaria la existencia de disposiciones como la que se
impugna, por lo que su vigencia restringida considera es razonable. Asimismo
afirman los accionantes, el problema del interinato dentro del régimen no se
soluciona con el decreto impugnado, pues este último, en su transitorio I, solo
ordena a la Dirección General de Servicio Civil enviar dentro del plazo de 6
meses las ternas de las plazas que estén siendo ocupadas por interinos que
cumplan los requisitos mencionados en el párrafo segundo del artículo 11 del
Reglamento al Estatuto, y no las de los demás puestos que estén siendo
ocupados por personas que no los cumplan. Sobre este punto, indica, si bien
es cierto la normativa impugnada dispone que la Dirección General de
Servicio Civil debe enviar las ternas de las plazas vacantes que cumplan con
los requisitos de la reforma en un plazo de 6 meses, ello no implica que ese
órgano se encuentre impedido para enviar, dentro de ese mismo plazo, las
ternas de otras plazas vacantes. El decreto que se impugna no impone
prohibición alguna en ese sentido, por lo que no incurre en la irregularidad que
advierten los accionantes. En lo que se refiere a lo dispuesto en el decreto
impugnado en relación con la realización de exámenes extraordinarios a los
servidores interinos, estima la Procuraduría que esa disposición no es
inconstitucional por sí misma, pues lo que permite es dar al servidor interino
la posibilidad -que ya tuvieron otros oferentes- de aplicar las pruebas. Distinto
sería si se niega a una persona, o a un grupo de ellas, la posibilidad de realizar
las pruebas, pues ello implicaría desconocer las obligaciones que en esa
materia tiene la Dirección General de Servicio Civil; sin embargo, no es eso lo
que establece el decreto impugnado. Argumento que aparte de la anulación del
decreto N° 36320 citado, los accionantes solicitan, se le dé publicidad a las
calificaciones y a la posición que ocuparon los oferentes elegibles dentro del
concurso NE-01-2010 del Servicio Civil; no obstante considera, disponer el
acceso de los accionantes a esa información es un asunto que no puede ser
resuelto dentro de la presente acción de inconstitucionalidad, sino en el
recurso de amparo que le sirve de base. Ese Órgano Asesor sugiere declarar
sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
7.- Por medio de escrito recibido en la Secretaría de esta Sala el 22 de
julio de 2011, los recurrentes solicitan se les indique sobre los alcances del
transitorio V del Decreto impugnado dentro del plazo de su vigencia –con
vencimiento al 22 de diciembre de 2011- y los efectos de su aplicación previo
a la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad.
8.- José Joaquín Arguedas Herrera, en calidad de DIRECTOR
GENERAL DE SERVICIO CIVIL, rindió su informe de ley. Señala: la
creación del Decreto Ejecutivo en cuestión parte de que los funcionarios
públicos deben ser nombrados con base a “idoneidad comprobada” y dentro
de los requisitos que deben cumplir, está el encontrarse dentro de la lista de
elegibles, o en su defecto, contar con la aprobación de las pruebas que se les
realizará. Es por ello que cuentan con igual oportunidad para integrar la lista
de elegibles y, en consecuencia existe igualdad en el acceso a los cargos
públicos. Añade, la norma impugnada viene a ayudar a resolver un problema
que se viene arrastrando tiempo atrás, referente a los cargos ocupados por el
Título I del Estatuto de Servicio Civil en las dependencias del Poder
Ejecutivos sobre la reiterada prolongación de los más de 5000 interinos.
Explica que dicha normativa obedece a un interés público esencial para el
funcionamiento adecuado, efectivo y eficaz de la Administración Pública.
Añade, anteriormente se ha dado gran cantidad de nombramientos en
propiedad en plazas vacantes, ya que los funcionarios han sido ascendidos
académicamente, lo cual da como consecuencia que actualmente las listas de
elegibles se encuentren desactualizadas, por lo cual se pierde eficacia en
cuanto a su uso y se deben devolver sin resolver. Agrega, lo anterior genera
que los pocos funcionarios interinos que son nombrados en propiedad,
escogidos por medio del procedimiento ordinario de terna o nómina,
posteriormente se les traslade, interinstitucionalmente, una vez concluido el
periodo de prueba para volver a ocupar sus antiguos cargos, ello en razón que
la institución de la que provenían reconoce la experticia y el desempeño
positivo del funcionario, lo cual provoca movilidad laboral horizontal y da
como resultado, nuevamente, quede vacante la plaza que recién en la cual se
había realizado el nombramiento. Añade, esa Dirección atiende las normas
dictadas y por el tipo de norma de que se trata, deben actuar con austeridad.
Ello porque la situación, embarga económicamente a la Administración e
imposibilita la creación de nuevas plazas para cubrir las necesidades de
empleo público que existen. Señala además que esa Dirección, únicamente, se
limita a cumplir con las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado.
Argumenta, la Administración Pública debe actuar bajo los parámetros de
orden, racionalidad, eficacia, eficiencia, razonabilidad y proporcionalidad,
además del interés público sobre los servicios públicos y del interés de la
Hacienda Pública. Añade, por medio de la circular número 0012-2012 de 22
de diciembre de 2010, se le solicitó a las distintas dependencias ministeriales e
instituciones cubiertas por el régimen de méritos, certificar los datos
necesarios que incluyeran el nombre de los interinos, número de cédula de
identidad, fechas de ocupación de los puestos y clases, ello con el fin de
determinar quienes podrían beneficiarse de la aplicación del decreto
impugnado. Es por ello, esa sede administrativa integró las ternas o nóminas
tomando en cuenta la respectiva calificación, la cual no determina el derecho a
ser nombrado; sino solamente el derecho a integrar la terna. Tal terna sirve
para hacer los nombramientos en propiedad de quienes se encuentren elegibles
y cumplen con los requisitos señalados; de quienes pueden ser llamados a
pruebas si no se encuentran elegibles y cumplen con los requisitos
establecidos; o ser llamados a pruebas si no se encuentran elegibles y cumplen
con los requisitos al efecto -según el transitorio que integra el Decreto en
cuestión-. Añade, siempre que un funcionario interino elegible propuesto para
conformar una terna debe ser acompañado con dos candidatos idóneos más,
quienes deben ser declarados elegibles. Es así que los tres candidatos que
conforman la terna concursan en igualdad de condiciones. Por lo anterior, la
escogencia nunca es automática -como bien los señalan los recurrentes-.
Explica que el envío de las ternas de las plazas vacantes en el plazo de 6
meses desde la publicación del decreto impugnado, es una directriz
Presidencial no un Decreto Ejecutivo. El cual es dictado por la Presidencia de
la República y el Ministerio de Hacienda, bajo el número 13H-MP-MH de
marzo de 2011. Lo anterior con el objetivo de no utilizar las plazas vacantes
hasta que sea contrariado por las autoridades emisoras de la norma. Aúna, la
realización de pruebas de idoneidad puede darse con carácter extraordinario o
de discrecionalidad, por parte de la Dirección General de Servicio Civil, ello
con fundamento en el artículo 15 de Reglamento del Estatuto de Servicio
Civil. Lo anterior respalda la necesidad del interés público de atender las
situaciones y conflictos que surjan de las diferentes instituciones de la
Administración Pública, y logren su efectividad. Expone, los registros de
elegibles están constituidos por una lista dinámica sujeta a cambios diarios
durante un plazo, ello en razón que muchos actos ejecutados dentro de la
Dirección de Servicio Civil hace que sufra tal registro modificaciones
innecesarias. En referencia a la validez del Decreto en cuestión y el contenido
del artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, señala, el
artículo 23 del Estatuto en mención dispone que para el ingreso al Régimen de
Servicio Civil se concederá preferencia a los servidores y exservidores
públicos según lo establece el Reglamento, y reitera los argumentos de la
Procuraduría General de la República en su escrito de contestación de la
presente acción. Solicita se declare sin lugar la presente acción de
inconstitucionalidad en todos sus extremos.
9.- Por medio de escrito recibido en la Secretaría de esta Sala el 14 de
septiembre de 2011, los recurrentes reiteran sus argumentos y refutan los
argumentos de la Procuraduría General de la República.
10.- Consta escrito presentado ante la Secretaria de la Sala del 6 de
febrero de 2012, en el cual los señores Alfaro Zúñiga Carlos, Alpizar Hidalgo
Greedvin Evelio, Bolaños Iñiguez María Alejandra, Campos Araya María del
Pilar, Cascante Ugalde Mario, Chaverri Suarez Federico, Coghi Arias Rita
Mayela, Cordero Chaverri Minor, González Badilla Jessica, Guzmán
Arguedad José Hugo, Herrera Camacho Viviana María, Hutter Hitter Sabine,
Jiménez Chavarría Tatiana, Leadro Loría Danilo, León Rodríguez Bernal,
Mora Castellón José Andrés, Mora Castillo Ronald, Niño Villamizar Silvia,
Pizarro Castillo Marco, Sánchez Mora Allan, Sandí Lizano Mónica Beatriz,
Vargas Chavarría Manuel y Zamora Chaverri Luis, solicitan la coadyuvancia a
la presente acción y se resuelva de conformidad.
11.- Por resolución de las 10 horas 43 minutos del 12 de diciembre del
2011 se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General
de la República.
12.- No aparece que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social haya
presentado escrito o documento alguno, para rendir el informe que se le
solicitó en la resolución dictada a las 14:35 horas del 4 de octubre de 2011.
13.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala
el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en
principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
14.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- De previo. Por extemporánea no se admite la coadyuvancia
presentada el 06 de febrero del 2012, pues conforme el artículo 83 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, estas deben interponerse en los quince días
posteriores a la primera publicación, la cual se dio desde el 29 de agosto del
2011.
II.- Objeto de la impugnación. Los accionantes, en tanto oferentes e
integrantes de la lista de elegibles del Servicio Civil en la especialidad de
“Medicina Veterinaria” interesados en plazas del SENASA, impugnan el
Decreto N° 36320 de 10 de diciembre de 2010 (vigente a partir del 22 de
diciembre de 2010, y hasta el 22 de diciembre del 2011) por medio del cual,
por un lado, se adicionó un párrafo segundo al artículo 11 del Reglamento al
Estatuto de Servicio Civil (Decreto N° 21 del 14 de diciembre de 1954) y, por
otro lado, se estableció un transitorio segundo. El texto de dicho decreto
dispone:
“Artículo 1.- Adiciónese un párrafo segundo al artículo 11 del Reglamento
del Estatuto del Servicio Civil, Decreto Ejecutivo No. 21 del 14 de diciembre
de 1954, para que se lea de la siguiente manera:
“Artículo 11.- (…) Los servidores interinos que se encuentren en el registro
de elegibles y que hayan acumulado dos o más años de nombramiento
interino continuo al servicio del Estado en puestos vacantes del Régimen de
Servicio Civil, aunque sea en instituciones y puestos diferentes, de los cuales
al menos un año hayan ocupado el puesto vacante en el que se encuentran
nombrados en forma interina a la fecha de la entrada en vigencia del presente
decreto, tendrán derecho a que se les envíe en terna para el mismo puesto
vacante en que se encuentran nombrados interinamente, a la institución en la
que prestan sus servicios. De la misma forma, las Oficinas de Recursos
Humanos deberán proceder con la conformación de ternas, observando lo
establecido en este párrafo, para los puestos que por la naturaleza de sus
funciones requieren esencialmente destreza manual, fuerza física o el dominio
de un oficio mecánico de conformidad con el artículo 15 del presente
Reglamento. (…) (lo destacado no es del original)
Artículo 2- DISPOSICIONES TRANSITORIAS.
TRANSITORIO I. La Dirección General de Servicio Civil deberá enviar en el
plazo de seis meses como máximo, contado a partir de la entrada en vigencia
del presente decreto, las ternas correspondientes a la totalidad de los puestos
cubiertos por el Título I del Estatuto de Servicio Civil, que a la fecha de la
entrada en vigencia de este decreto estén siendo ocupados por servidores
interinos y que cumplan los requisitos mencionados en el párrafo segundo del
artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil modificado mediante
el presente decreto.
TRANSITORIO II. Los funcionarios interinos que a la entrada en vigencia de
este decreto, hayan acumulado dos o más años de nombramiento interino
continuo al servicio del Estado, en puestos vacantes del Régimen de Servicio
Civil, aunque sea en instituciones y puestos diferentes, de los cuales al menos
un año hayan ocupado el puesto vacante en el que se encuentran nombrados
en forma interina a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que
no se encuentren en el registro de elegibles, tendrán derecho a que la
Dirección General de Servicio Civil les aplique las pruebas necesarias para
tener opción de ingresar al registro de elegibles de la clase de puesto y
especialidad en la cual se encuentran nombrados al momento de la entrada en
vigencia del presente decreto, y los que alcancen tal elegibilidad, tendrán
derecho a que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante en que se
encuentran nombrados interinamente, a la institución en la que prestan sus
servicios. La Dirección General de Servicio Civil deberá realizar los procesos
de aplicación de las pruebas, comunicado de los resultados de tales pruebas y
envío de los funcionarios interinos que resulten elegibles para la clase de
puesto y especialidad que ocupan en forma interina, en las respectivas ternas
de la institución en donde se encuentran nombrados interinamente, dentro de
un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de este
decreto (lo subrayado no es del original)
TRANSITORIO III. Las Oficinas de Recursos Humanos de las instituciones
cubiertas por el Régimen de Servicio Civil deberán conformar en el plazo de
seis meses como máximo, contado a partir de la entrada en vigencia del
presente decreto, las ternas correspondientes a la totalidad de los puestos
cubiertos por el Título I del Estatuto de Servicio Civil, que estén enmarcados
por el artículo 15 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y que a la
fecha de la entrada en vigencia de este decreto estén siendo ocupados por
servidores interinos que cumplan los requisitos mencionados en el párrafo
segundo del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil
modificado mediante el presente decreto. En los casos de los funcionarios
interinos que cumplan con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 11
del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil adicionado mediante el presente
decreto, que no se encuentren elegibles en los diferentes registros que al
respecto posean las Oficinas de Recursos Humanos, deberán éstas en un
plazo no mayor de nueve meses contado a partir de la entrada en vigencia del
presente decreto, aplicar las pruebas correspondientes, comunicar los
resultados a los interesados y confeccionar las correspondientes ternas.
TRANSITORIO IV. Lo establecido en este Decreto será de aplicación por una
única vez para los funcionarios interinos que ocupan puestos cubiertos por el
Título I del Régimen de Servicio Civil a la entrada en vigencia del presente
decreto y que cumplan con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 11
del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil creado mediante este Decreto.
TRANSITORIO V. La eficacia de este Decreto será de un año a partir de su
publicación.
Artículo 3 - Rige a partir de su publicación”.
Manifiestan los accionantes que la normativa impugnada viola el principio
de igualdad respecto al acceso a los cargos públicos (artículo 33), la idoneidad
para el desempeño en cargos del servicio público (artículos 191 y 192) y el
acceso a información pública (artículo 30), con fundamento en las siguientes
razones:
A. Violación al principio de igualdad (artículo 33) e idoneidad para el
desempeño de cargos públicos (artículos 191 y 192): pues la adición
del artículo 11 al Reglamento al Estatuto de Servicio Civil y la
inclusión del transitorio II, realizada por el decreto impugnado, permite
que los servidores interinos formen parte de una terna para el puesto
que ocupan, sin tomarse en cuenta en dicha terna la calificación de
todos los integrantes. Así que no existe mayor elemento para establecer
los candidatos más idóneos para integrar la terna, mas que ser interino,
con independencia de la calificación recibida, reformando con ello la
forma de establecer la idoneidad. Consideran que el interino puede ser
elegible e integrar una terna, pero de acuerdo con la calificación que
haya obtenido, pues lo contrario sería como estimar que el interino
tiene derecho al puesto por el único hecho de haberlo ocupado en
forma interina. Por ello, el decreto impugnado otorga un derecho al
interino de integrar la terna con preferencia a otras personas que hayan
obtenido una mayor calificación, violentando con ello el principio de
igualdad y el de idoneidad para el acceso a cargos públicos. De igual
forma, el transitorio II, al darle al interino no elegible la oportunidad de
que cumpla con un requisito esencial (elegibilidad), bajo un régimen de
excepción es un trato desigual respecto a los otros posibles oferentes
elegibles que si han cumplido ya con el requisito.
B.Violación al principio de transparencia y derecho de acceso a la
información administrativa (artículo 30): por cuanto las calificaciones
de los participantes en un concurso por un puesto dentro del Servicio
Civil, son considerados secretos de Estado.
De todo lo cual, esta Sala procederá al examen únicamente del primer
alegato, pues en cuanto al segundo, tal como lo expone en el informe la
Procuraduría General de la República, aparte de la anulación del Decreto N°
36320 citado, los accionantes solicitan que se le dé publicidad a las
calificaciones y a la posición que ocuparon los oferentes elegibles dentro del
concurso NE-01-2010 del Servicio Civil; no obstante, disponer el acceso de
los accionantes a esa información es un asunto que no puede ser resuelto
dentro de la presente acción de inconstitucionalidad, sino en el recurso de
amparo que le sirve de base. Así entonces, este segundo argumento no será
analizado en la presente acción.
III.- Sobre la legitimación de la parte accionante y la admisibilidad
de la acción. La acción en estudio es admisible en atención a que se sustenta
en un recurso de amparo que ha sido admitido para su estudio, que se
promovió contra el Ministro de la Presidencia y la Ministra de Trabajo y
Seguridad Social, y que se tramita en expediente número 10-017894-0007CO, pendiente de resolución ante esta Sala y dentro del cual se otorgó plazo
para el planteamiento de la acción. Además, aunque la normativa impugnada
estuvo vigente únicamente durante un año, el cual se cumplió el pasado 22 de
diciembre del 2011, en virtud de los efectos que pueda tener dicha norma,
corresponde siempre realizar el análisis de constitucionalidad. Así las cosas, se
ha cumplido con los requisitos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional respecto de la legitimación de los accionantes, por lo que
corresponde entrar a conocer el fondo del asunto.
IV.- Explicación general del decreto impugnado y los derechos que
se establecieron para los interinos. Tal como se pude apreciar en los
considerandos del decreto ejecutivo impugnado, se estableció que dicha
normativa tenga una vigencia de un año, para solventar el problema de los
interinazgos prolongados, particularmente de los funcionarios interinos
nombrados en puestos vacantes, para así no crear nuevas plazas. Lo anterior,
debido a que el porcentaje de interinos en relación con los servidores totales es
muy alto. Según el Director General de Servicio Civil, se trata de más de cinco
mil personas. Con fundamento en tal consideración, se adicionó un párrafo
segundo al artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y se
establecieron varios transitorios. De ellos se extrae que dicho decreto
ejecutivo nace con una finalidad muy particular y, en virtud de ello, hace dos
distinciones de interinos en plazas vacantes: 1) interinos que se encuentren en
el registro de elegibles; 2) interinos que no se encuentren en el registro de
elegibles. Veamos lo que dispone el decreto para cada caso.
1) Interinos que se encuentren en el registro de elegibles
(contemplados en la adición del párrafo segundo del artículo 11 del
Reglamento del Estatuto de Servicio Civil): son aquellos interinos que ocupan
una plaza vacante, y que ya previamente habían realizado y aprobado las
pruebas de ingreso al Servicio Civil, por ello es que justamente están dentro
del Registro de Elegibles. Los cuales -dispone el decreto impugnado- tienen
derecho a que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante siempre y
cuando hayan acumulado dos o más años de nombramiento interino continuo
en puestos vacantes (de los cuales, al menos un año en el puesto vacante en el
que se encuentra nombrado de forma interina), entendiéndose que ello es así,
con independencia de la calificación obtenida. Conformar una terna significa
que irá acompañado en la postulación con otros candidatos idóneos –que
también han sido declarados elegibles-, todos los cuales concursan en igualdad
de condiciones, aunque ciertamente, ello no significa que será nombrado
automáticamente por el solo hecho de ser interino.
2) Interinos que no se encuentren en el registro de elegibles
(contemplados en el Transitorio II del artículo 2 del decreto impugnado): son
aquellos interinos en plazas vacantes que por no haber aplicado las pruebas
respectivas no están dentro del registro de elegibles. Los cuales -dispone el
decreto impugnado- tienen derecho a que la Dirección General de Servicio
Civil les aplique las pruebas necesarias para tener opción de ingresar al
registro de elegibles de la clase de puesto y especialidad en la cual se
encuentran nombrados, siempre y cuando hayan acumulado dos o más años de
nombramiento interino continuo en puestos vacantes (de los cuales, al menos
un año en el puesto vacante en el que se encuentra nombrado de forma
interina). Nótese que el derecho que se establece es que se le apliquen las
pruebas necesarias para tener opción de ingresar al registro de elegibles, y los
que alcancen tal elegibilidad tendrán también derecho a que se les envíe en
terna.
V.- Sobre el principio de idoneidad comprobada para el acceso a
cargos públicos. El Régimen de Servicio Civil se fundamenta en lo
establecido en el Título XV de la Carta Fundamental, denominado “Servicio
Civil”, que en sus artículos 191 y 192 expresa lo siguiente:
“ARTÍCULO 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las
relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el
propósito de garantizar la eficiencia de la administración.
ARTÍCULO 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el
estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán
nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser
removidos por las causales de despido justificado que exprese la
legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de
servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor
organización de los mismos”
En tal sentido, la Sala ha dado explicaciones importantes respecto del
significado del Régimen de Servicio Civil. Así, en sentencia número 12005 de
las 9:27 horas del 23 de noviembre de 2011, se pronunció en este sentido:
“(…) en la sentencia número sentencia número 1696-92 de las quince horas
treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos, se
indica:
"V Después de aprobado el Capítulo de las Instituciones Autónomas, los
constituyentes entraron a conocer el Título y Capítulo Unico del Servicio
Civil, artículos que definieron el ámbito de aplicación y sus principios. En
aquellas fechas, muchos de los servidores públicos, eran removidos de sus
puestos para dar cabida a los partidarios del nuevo gobierno, lesionando el
funcionamiento de la administración pública. Precisamente para atacar este
mal, un grupo de constituyentes propugnó la creación de ese instrumento
jurídico a fin de dotar a la Administración Pública de una mayor eficiencia
administrativa y funcional. El primer artículo propuesto establecía que "Un
estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los
servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de los
servicios, los cuales serán desempeñados con un criterio técnico y por el
personal estrictamente necesario." (…) Se insistía en que la sola enunciación
de la Ley de Servicio Civil en la Constitución Política nada decía, pues había
que citar los principios fundamentales del estatuto de la función pública, la
forma de nombramiento a base de idoneidad comprobada, y su remoción,
mediante una legislación predeterminada como lo era la legislación de
trabajo, o para casos de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de
fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos…" De igual
forma, en sentencia número 0140-93 de las dieciséis horas cinco minutos del
doce de enero de mil novecientos noventa y dos, se ampliaron los conceptos
anteriores, para delinear los principios constitucionales relacionados
recogidos en relación con el tema:
(…) Desde una perspectiva histórico-jurídica, los dos artículos antes
transcritos son el producto de un intenso debate en el seno de la Asamblea
Constituyente de 1949, que tuvo por objeto: - Eliminar la práctica del
"botín" -como se le llamó-, aludiendo al comportamiento que los políticos
habían tenido tradicionalmente, consistente en que con cada nuevo Gobierno
o Administración, se despedía a los servidores públicos, para poner en su
lugar a los seguidores del partido político ganador; y, - Conformar una
Administración Pública con recursos humanos de la mejor calidad y
condición (moral, técnica y científicamente hablando), a efecto de hacerla
eficiente para el cumplimiento de sus objetivos.- (Véanse al respecto, Actas
de la Asamblea Nacional Constituyente Nos. 167, 177 y 182). (…) La
Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y
el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero
de estos dos principios significa que es condición necesaria para el
nombramiento de los servidores públicos, "con las excepciones que esta
Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las
características y condiciones que los faculten para desempeñarse
óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público,es decir, reunir los
méritos que la función demande (…)” (lo resaltado no es del original)
Propiamente respecto de la idoneidad comprobada, la sentencia de
cita señaló lo siguiente:
“El concepto constitucional de idoneidad. (…) "III.- Indudablemente, la
Constitución protege una importante cantidad de bienes jurídicos que
funcionan en una delicada armonía tendente a lograr la sana convivencia de
una determinada comunidad. Ello significa que no basta ver los artículos en
forma aislada, sino en relación como un todo que se complementa. De allí que
no es satisfactorio diseñar un sistema de carrera judicial que pretenda lograr
la idoneidad en los cargos, si ello no se hace con respeto a los demás
derechos y principios constitucionales; entre ellos, la igualdad y
razonabilidad." (…) Indudablemente que fijar los requisitos de selección para
lograr la idoneidad en los puestos, no atenta contra éste derecho, salvo que
éstos impongan a las personas tareas determinadas que irrespeten su
selección en uso de su libertad, o bien de que se trate de requisitos
irrazonables, o, de imposible o difícil cumplimiento. (…)"
En otras
palabras, las valoraciones médicas, psicológicas y socio–económicas deben
ser efectuadas de manera paralela al examen de las restantes características
de los candidatos en el plano académico y profesional, nunca de modo previo
y como condicionante para lo segundo. (...) Tiene efectivamente un claro
sentido señalar que la idoneidad de los servidores públicos no solamente debe
entenderse en un sentido específico, "académica" o "física" por ejemplo,
sino que debe más bien asumirse como una conjunción de elementos o
factores de diversa índole que, valorados en su conjunto producen que una
persona resulte ser la más idónea para el cargo (…)” (lo resaltado no es del
original)
Por otra parte, en sentencia número 2010-021051 de las 14:57 horas del
21 de diciembre de 2010, este Tribunal indicó que:
“SOBRE
EL
LIBRE
ACCESO
A
CARGOS
PÚBLICOS
EN
CONDICIONES DE IGUALDAD. Debe indicarse, en primer lugar, que en
lo referente a la relación de empleo entre el Estado y los servidores públicos,
así como lo relativo a sus nombramientos, los artículos 192 y 193 de la
Constitución Política garantizan el derecho de libre acceso a los cargos
públicos, en condiciones de igualdad y a partir del sistema de méritos que el
propio constituyente denominó "idoneidad comprobada". En concordancia
con lo anterior, los concursos públicos destinados a conformar los registros
de elegibles que han de servir como base para efectuar nombramientos en
propiedad o de forma interina, les permiten a las personas interesadas ser
nombradas en determinado puesto o cargo público, concursar por un
nombramiento y enfrentarse con los demás aspirantes, en un plano de
igualdad y en el marco de una evaluación objetiva de sus antecedentes y
condiciones personales. Ello, a fin de establecer si cumplen los requisitos y
características necesarias para desempeñarse óptimamente en determinada
plaza, es decir, que reúnen los méritos que la función demanda. Dicho
procedimiento confiere a los oferentes –como ya se indicó- la posibilidad de
concursar y acceder en condiciones de igualdad, en resguardo de los
derechos fundamentales establecidos en los artículos 33 y 56 de la
Constitución Política. En ese mismo contexto, este Tribunal ha señalado que
la libertad de trabajo garantiza la libre escogencia entre el sinnúmero de
ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade al administrado para el
logro de su bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no
imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección. Para
lo cual el Estado debe implementar políticas en las instituciones estatales,
para establecer los requisitos adecuados para desempeñar un puesto, los
cuales además deben basarse en parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad (…)” (lo resaltado no es del original).
El cumplimiento de estos elementos básicos de la función pública
solamente pueden ser alcanzados, si la propia Administración Pública
establece medios adecuados que posibiliten la contratación de personal
debidamente capacitado y con un marco ético apropiado, toda vez que el
empleado público es quien finalmente ejecuta el servicio público y, en
consecuencia, quien define, con su accionar cotidiano, el rumbo y la forma en
que el Estado cumple sus tareas. Sobre este punto, en sentencia número 2010011691 de las 15:22 horas del 06 de julio de 2010, la Sala señaló:
“Con base en la doctrina expuesta en los considerandos anteriores, la
actuación de la Dirección General de Servicio Civil lesiona el principio de
eficacia, pues la mecánica dispuesta para configurar el registro de elegibles
propiamente docentes, al basarse en datos desactualizados, atenta contra los
objetivos de seleccionar personal en condiciones de igualdad y con
fundamento en la idoneidad. Precisamente, se configura un trato
discriminatorio, en la medida que a los trabajadores que se han superado y
obtenido nuevos conocimientos y destrezas, la Administración les impide la
correspondiente valoración actualizada de sus atestados y los coloca en el
mismo nivel de quienes no han hecho mayor esfuerzo por mejorar su
calificación. Asimismo, se violenta el principio de idoneidad porque no se
escoge al funcionario que en realidad y en el momento propio de la
selección, cuenta con el mejor atestado. De igual modo se lesiona el
principio de eficiencia, ya que no se está procurando el uso racional del
recurso humano, lo que afecta, además, al derecho a la educación, pues no se
escogen los docentes mejor calificados, requerimiento sine que non para la
buena calidad de la educación pública en Costa Rica. En virtud de lo
expuesto, el amparo deviene del todo procedente” (lo resaltado no es del
original)
Así las cosas, el Constituyente promovió la necesaria instauración de un
sistema de gestión en los procesos de acceso al empleo público basado en
parámetros objetivos a fin de asegurar el principio de idoneidad en la función
pública. Con base en los ordinales 191 y 192 de la Constitución se promulgó
el Estatuto de Servicio Civil, cuerpo normativo encargado de regular las
relaciones entre servidores públicos y el Estado, así como de establecer los
requerimientos necesarios para acreditar la idoneidad de los postulantes.
Estos principios han sido, a su vez, recogidos en la Carta Iberoamericana de la
Función Pública, aprobada en la V Conferencia Iberoamericana de Ministros
de Administración Pública y Reforma del Estado celebrada Santa Cruz de la
Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003. En tal instrumento se estatuyó, entre
otros principios rectores de todo el sistema de función pública, que el mérito,
desempeño y capacidad son criterios orientadores del acceso, la carrera y las
restantes políticas de recursos humanos, lo que evidentemente incluye la
gestión de empleo público (artículo 8). Específicamente, en lo concerniente a
la gestión de los procesos de acceso al empleo público, entre otras
características, se destaca que la elección del mejor candidato debe darse de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad (artículo 20 g), para cuyo
efecto se pueden utilizar diversos instrumentos de selección, como el análisis
de la información biográfica de los candidatos y la valoración de sus méritos y
referencias, pruebas de conocimiento -orales o escritas-, físicas, o de aptitudes
o capacidades, ejercicios y simulaciones demostrativos de la posesión de
habilidades y destrezas, superación de pruebas psicométricas relacionadas con
la exploración de rasgos de personalidad o carácter, exámenes médicos,
entrevistas de selección, cursos selectivos de formación, períodos de prueba o
prácticas (artículo 21).
A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional Español también ha
promocionado los principios de igualdad, mérito y capacidad en la gestión de
función pública. Así, en sentencia número 37/2004, ese Tribunal estableció lo
siguiente:
“En la STC 96/2002, de 25 de abril, señalábamos que «la valoración que se
realice en cada caso [del principio de igualdad en la Ley] ha de tener en
cuenta el régimen jurídico sustantivo del ámbito de relaciones en que se
proyecte». Y, en lo que afecta al derecho de acceso a las funciones públicas,
es la propia Constitución la que dispone, en su art. 103.3, que el acceso a la
función pública debe atenerse a los principios de mérito y capacidad. Por
eso hemos señalado anteriormente y debemos ahora reiterar que, en lo que
aquí interesa, «el art. 23.2 CE impone la obligación de no exigir para el
acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible
a los indicados conceptos de mérito y capacidad, de manera que pueden
también considerarse violatorios del principio de igualdad todos aquéllos
que, sin esa referencia, establezcan una diferencia entre los ciudadanos
[SSTC 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 8;
73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 b)]» (STC 138/2000, de 29 de mayo, FJ 5.b).
Como se desprende de una reiterada doctrina (compuesta, además de las ya
citadas, por las SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 2 ss.; 27/1991, de 14 de
febrero, FJ 4; y 99/1999, de 31 de mayo, FJ 4), el art. 23.2 CE «no priva al
legislador de un amplio margen de libertad en la regulación de las pruebas
de selección de funcionarios, y en la determinación de los méritos y
capacidades que se tomarán en consideración", pero establece límites
positivos y negativos a dicha libertad que resultan infranqueables. En
positivo, se obliga al legislador a implantar requisitos de acceso a funciones
públicas que, establecidos en términos de igualdad, respondan única y
exclusivamente a los principios de mérito y capacidad" (STC 185/1994, FJ 3;
SSTC 293/1993; 353/1993 ó 363/1993, entre otras) y, como consecuencia,
desde una perspectiva negativa, se proscribe que dicha regulación de las
condiciones de acceso a funciones públicas, se haga en términos concretos e
individualizados", que equivalgan a una verdadera y propia acepción de
personas (STC 185/1994, FJ 4 y las que en ella se citan)» (STC 269/1994, de
3 de octubre, FJ 5)”
VI.- Sobre la inconstitucionalidad del decreto impugnado por
vulneración al principio de idoneidad comprobada.
La mayoría de esta Sala estima que las normas cuestionadas resultan
inconstitucionales
porque son contrarias al principio de idoneidad
comprobada, derivado de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.
El Decreto N° 36320 de 10 de diciembre de 2010 (vigente a partir del 22 de
diciembre de 2010, y hasta el 22 de diciembre del 2011), en su artículo 1,
adicionó un párrafo segundo al artículo 11 del Reglamento al Estatuto de
Servicio Civil (Decreto N° 21 del 14 de diciembre de 1954). Como resultado
de tal adición, aquellos interinos que se encontrasen en el registro de elegibles
y hubiesen acumulado dos o más años de nombramiento interino continuo al
servicio del Estado en puestos vacantes del Régimen de Servicio Civil, aunque
fuese en instituciones y puestos diferentes, de los cuales al menos un año
hubiesen ocupado el puesto vacante en el que se encontrasen nombrados en
forma interina a la fecha de la entrada en vigencia del decreto impugnado,
tendrían derecho a que se les enviase en una terna para el mismo puesto
vacante en que se encontrasen nombrados interinamente, a la institución en la
que prestasen sus servicios. Nótese que tal sujeto tendría derecho a conformar
una terna aun cuando no hubiese obtenido la calificación suficiente para
formar parte de la misma. Al respecto, si bien de tal normativa no se infiere
que irremediablemente se dé un nombramiento automático del interino
beneficiado, no menos cierto es que colocar a una persona en una terna sin
tomar en consideración su calificación en el registro de elegibles, atenta
abiertamente contra el principio de idoneidad. El derecho a formar parte de
una terna, en virtud de dicho principio, surge cuando la persona ha demostrado
tener la calificación requerida para poder conformarla. Tal calificación no se
puede suponer por el mero transcurso del tiempo en que un funcionario ha
ostentado un puesto, sino que debe derivarse de diversas pruebas y aspectos,
en lo que la experiencia en el puesto constituye tan solo un elemento más. Si
un funcionario integra una terna con independencia de la calificación
obtenida, se produce, además, el efecto perverso de tener que desplazar a otro
funcionario a pesar de que hubiese obtenido la calificación necesaria para
conformar tal terna. Semejante situación, amén de lesionar el principio de
idoneidad, vulnera el derecho a la igualdad estipulado en el numeral 33 de la
Constitución Política, toda vez que se da un trato discriminatorio injustificado
al permitir que una terna sea integrada por un grupo de funcionarios con la
nota requerida y uno que no la tiene.
Por otro lado, el artículo 2 del Decreto impugnado estatuye un
transitorio II, según el cual los funcionarios interinos que a la entrada en
vigencia de este decreto, hubiesen acumulado dos o más años de
nombramiento interino continuo al servicio del Estado, en puestos vacantes
del Régimen de Servicio Civil, aunque fuese en instituciones y puestos
diferentes, de los cuales al menos un año hubiesen ocupado el puesto vacante
en el que se encontrasen nombrados en forma interina a la fecha de entrada en
vigencia del decreto en mención y que no estuviesen en el registro de
elegibles, tendrían derecho a que la Dirección General de Servicio Civil les
aplicase las pruebas necesarias para tener opción de ingresar al registro de
elegibles de la clase de puesto y especialidad en la cual se encontrasen
nombrados al momento de la entrada en vigencia del presente decreto, y los
que alcanzasen tal elegibilidad, tendrían derecho a que se les enviase en terna
para el mismo puesto vacante en que estuviesen nombrados interinamente, a la
institución en la que prestasen sus servicios. Este Transitorio II también
deviene inconstitucional pues comparte la misma lógica del párrafo segundo
adicionado al artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil,
referido a los interinos que de antemano sí se encuentran en el registro de
elegibles, según lo explicado en el párrafo anterior. En este caso, los interinos
que luego de las pruebas respectivas viniesen a resultar elegibles, igualmente
tendrían derecho a integrar de manera automática la correspondiente terna. Lo
anterior tiene los mismos efectos negativos ya señalados: primero, se omite
exigir que la calificación obtenida por el interino sea suficientemente alta
como para integrar la terna de acuerdo con su propio mérito. Segundo, la
introducción de un funcionario sin la nota requerida, implica venir a desplazar
al último integrante de dicha terna, esto es, a una persona mejor calificada. Así
las cosas, este Transitorio II también deviene inconstitucional y, por ello, se
acoge la acción en cuanto a este extremo.
VII.- Conclusión. De conformidad con los argumentos expuestos en
esta sentencia, la mayoría de esta Sala considera necesario declarar con lugar
la acción y, en consecuencia, anular el párrafo segundo del artículo 11 del
Reglamento al Estatuto de Servicio Civil y el Transitorio II, ambos
adicionados mediante Decreto Ejecutivo N° 36320 de 10 de diciembre de
2010. Con el debido respeto, estimamos que una interpretación conforme
resulta jurídicamente insostenible, porque no se puede interpretar contra el
sentido expreso de la norma, ni pretender por esa vía variar en 180 grados su
ratio iuris.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el párrafo
segundo del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil y el
transitorio segundo, ambos adicionados mediante Decreto Ejecutivo N° 36320
de 10 de diciembre de 2010. El Magistrado Jinesta y la Magistrada Pacheco
dan razones adicionales. El Magistrado Cruz salva el voto y declara sin lugar
la acción, siempre y cuando se interprete la adición al párrafo segundo del
artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en el sentido que el
derecho allí establecido para los servidores interinos que se encuentren en el
registro de elegibles a que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante
en que se encuentran nombrados interinamente, lo es siempre y cuando hayan
alcanzado la calificación suficiente para ello. Esta sentencia tiene efectos
declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma impugnada, sin
perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Publíquese íntegramente en el
Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese a la
Procuraduría General de la República y a la Dirección General de Servicio
Civil. Comuníquese al Poder Ejecutivo.Gilberth Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
Mc/oc.-
Exp. 11-005560-0007-CO
Voto Salvado del Magistrado Cruz:
José Paulino Hernández G.
El suscrito Magistrado procede a salvar el voto y declarar sin lugar la
acción, siempre y cuando se interprete la adición al párrafo segundo del
artículo 11 del Reglamento de Estatuto de Servicio Civil, en el sentido que el
derecho allí establecido para los servidores interinos que se encuentren en
el registro de elegibles a que se les envíe en terna para el mismo puesto
vacante en que se encuentran nombrados interinamente, lo es, siempre y
cuando hayan alcanzado la calificación suficiente para ello. Lo anterior,
conforme las razones que se explican a continuación.
Los accionantes, en tanto oferentes e integrantes de la lista de elegibles
del Servicio Civil en la especialidad de “Medicina Veterinaria” interesados
en plazas del SENASA, impugnan el decreto N° 36320 de 10 de diciembre
de 2010 (vigente a partir del 22 de diciembre de 2010, y hasta el 22 de
diciembre del 2011) por medio del cual por un lado, se adicionó un párrafo
segundo al artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (decreto
n.° 21 del 14 de diciembre de 1954) y por otro lado se estableció un
transitorio segundo.
Dicho decreto ejecutivo hace dos distinciones de interinos en plazas
vacantes:
1) interinos que se encuentren en el registro de elegibles (contemplados en
la adición del párrafo segundo del artículo 11 del Reglamento del Estatuto
de Servicio Civil): son aquellos interinos que ocupan una plaza vacante, y
que ya previamente habían realizado y aprobado las pruebas de ingreso
al Servicio Civil, por ello es que justamente están dentro del Registro de
Elegibles. Los cuales -dispone el decreto impugnado- tienen derecho a
que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante siempre y cuando
hayan acumulado dos o más años de nombramiento interino continuo en
puestos vacantes (de los cuales, al menos un año en el puesto vacante en
el que se encuentra nombrado de forma interina), entendiéndose que ello
es así, con independencia de la calificación obtenida. Conformar una
terna significa que irá acompañado en la postulación con otros
candidatos idóneos –que también han sido declarados elegibles-, todos los
cuales concursan en igualdad de condiciones, aunque ciertamente, ello
no significa que será nombrado automáticamente por el sólo hecho de ser
interino.
2) interinos que no se encuentren en el registro de elegibles (contemplados
en el Transitorio II del artículo 2 del decreto impugnado): son aquellos
interinos en plazas vacantes que por no haber aplicado las pruebas
respectivas no están dentro del registro de elegibles. Los cuales -dispone el
decreto impugnado- tienen derecho a que la Dirección General de
Servicio Civil les aplique las pruebas necesarias para tener opción de
ingresar al registro de elegibles de la clase de puesto y especialidad en la
cual se encuentran nombrados, siempre y cuando hayan acumulado dos
o más años de nombramiento interino continuo en puestos vacantes (de
los cuales, al menos un año en el puesto vacante en el que se encuentra
nombrado de forma interina). Nótese que el derecho que se establece es
que se le apliquen las pruebas necesarias, pero no a ser nombrado
automáticamente por el sólo hecho de ser interino.
En cuanto a estos últimos, considera el suscrito Magistrado que no existe
inconstitucionalidad sobre el derecho a realizar exámenes: Conforme se
explicó, la normativa impugnada establece que, los interinos en plazas
vacantes que por no haber aplicado las pruebas respectivas no están
dentro del registro de elegibles, tienen derecho a que la Dirección General
de Servicio Civil les aplique las pruebas necesarias para tener opción de
ingresar al registro de elegibles de la clase de puesto y especialidad en la
cual se encuentran nombrados, siempre y cuando hayan acumulado dos
o más años de nombramiento interino continuo en puestos vacantes (de
los cuales, al menos un año en el puesto vacante en el que se encuentra
nombrado de forma interina). De lo cual, no se encuentra trasgresión
alguna en el hecho de otorgarles a los interinos el derecho de realizar
extraordinariamente pruebas de idoneidad, pues ello no les asegura per se
ningún derecho a ser nombrado, sino simplemente a obtener una
calificación y determinar si forman parte del registro de elegibles. Se
entiende que ello es una forma de regularizar una situación irregular, cual
es, ser interino sin haber pasado las pruebas respectivas. Pero como el
modo alguno de allí se pueda derivar que el interino será nombrado, no se
encuentra trasgresión al principio de idoneidad, y tampoco al principio de
igualdad, porque justamente no se encuentran en situación similar el
interino que ya ha prestado servicios al Estado que un aspirante particular.
Así que no hay trasgresión al derecho a la igualdad por permitirle a uno
realizar pruebas extraordinarias, sino que, antes bien, ello contribuye a
regularizar la situación en aras del principio de idoneidad. Entendiéndose
que, el interino que pase los exámenes podrá concursar para obtener la
plaza en igualdad de condiciones que el resto de oferentes y formando
parte de la terna si es que la calificación obtenida es suficiente para ello; y
que el interino que no pase los exámenes podrá ser cesado de su cargo.
Ahora bien, sobre el primer tipo de interinos, y el derecho a integrar la
terna, la normativa impugnada establece que, aquellos interinos que
ocupan una plaza vacante, y que ya previamente habían realizado y
aprobado las pruebas de ingreso al Servicio Civil, tienen derecho a que se
les envíe en terna para el mismo puesto vacante siempre y cuando hayan
acumulado dos o más años de nombramiento interino continuo en puestos
vacantes (de los cuales, al menos un año en el puesto vacante en el que
se encuentra nombrado de forma interina). Nótese que, ello debe
interpretarse en el sentido de que, es requisito que el interino haya
obtenido la calificación suficiente para formar parte de la terna. Así que,
para que la norma resulte razonable y constitucional debe entenderse que
el derecho a formar parte de la terna lo es, siempre y cuando el interino
alcance la calificación suficiente. Es decir, el derecho a formar parte de la
terna surge una vez que el interino demuestre haber alcanzado la
calificación necesaria para ello, lo cual significa que estuvo dentro de las
tres mejores notas. Pues no podría el interino formar parte de una terna con
independencia de la calificación obtenida ni pasándole por encima a
otros oferentes con mejor calificación. Lo anterior, aunque claro está, el
Servicio Civil esté facultado para otorgarle un porcentaje adicional por
haber prestado ya servicios para el Estado conforme lo establece el
artículo 17 del Reglamento. Esto último con el objetivo de reconocer su
experiencia adicional.
Así entonces, para el suscrito Magistrado esta acción debe declararse sin
lugar, interpretándose, en cuanto a la adición al artículo 11 del
Reglamento al Estatuto de Servicio Civil sobre el derecho de los interinos a
formar parte de una terna, que ello es así, siempre y cuando el interino
alcance la calificación suficiente para ello.
Una interpretación tal sería lo menos gravoso, pues, no sólo dejaría vigente
la norma –con la salvedad establecida-, sino que, no tornaría en más
complicada aún la situación que se vive en la Administración Pública de
contar con una gran cantidad de interinos.
Fernando Cruz C.
Magistrado
Exp. No. 11-005560
RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO JINESTA Y LA
MAGISTRADA PACHECO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO.
Estimamos que las normas impugnadas, tienen un vicio de inconstitucional
adicional, el cual consiste en que se le da preferencia para los nombramientos
a los interinos que "hayan acumulado dos o más años de nombramiento
interino continuo al servicio del Estado en puestos vacantes", siendo que
pueden haber interinos con menor tiempo que hayan acreditado mejor
idoneidad, que es el principio y criterio constitucional rector en materia de
función pública. Consecuentemente, la norma discrimina a interinos con
menor tiempo, sin existir motivos objetivos o razonables (artículos 33
constitucional y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), y
, adicionalmente, soslaya, así, el criterio constitucional de la idoneidad
comprobada (artículo 192 constitucional).
Ernesto Jinesta L.
Aracelly Pacheco S.
Nota del Magistrado Rueda
En la especie, conviene aclarar que este asunto me fue pasado para redacción del voto de
mayoría luego de su votación el 17 de abril de 2013, toda vez que con anterioridad la
instrucción del asunto correspondió al Magistrado Fernando Cruz.
Paul Rueda