Declaración de Inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos Nº

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Declaración de Inconstitucionalidad de los
Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978
Ficha Técnica
Autor : Sally Gabriela Guillermo Mendoza*
Título : Declaración de Inconstitucionalidad de los
Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978
Fuente : Actualidad Empresarial, Nº 188 - Primera
Quincena de Agosto 2009
1. Introducción
El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley Nº 28932, así
como de los Decretos Legislativos Nº 977 y
Nº 978, en relación al expediente
Nº 0016-2007-PI/TC. Dicha sentencia fue
publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 7 de abril de 2009, declarando
fundada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de
Economistas de Ucayali.
De otro lado, es importante mencionar
que para efectos tributarios la jurisprudencia no solo deriva de las Resoluciones
del Tribunal Fiscal, siendo también el
Tribunal Constitucional un órgano Resolutor que emite sentencias vinculantes
para todo el derecho en general, y en
los últimos tiempos ha cobrado mayor
importancia en materia tributaria, más
aún porque es el encargado de velar por
el respecto de la Norma Fundamental
(Constitución Política del Perú).
2. Materia controvertida
Consiste en determinar si la Ley Autoritativa Nº 28932 cumple con lo exigido por
la Constitución, en cuanto a la materia y
plazo señalado para regularla. Asimismo,
se debe verificar si los Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978 vulneran o no
los principios tributarios de legalidad y
reserva de ley.
De otro lado, el Tribunal Constitucional
verificará el cumplimiento de las normas constitucionales que regulan estos
aspectos (específicamente en cuanto al
tratamiento tributario especial, y que se
encuentran regulados por los artículos
que a continuación se señalan: 68º, 69º,
74º, 79º, 101º, 104º, y 204º.
3. Argumentos del demandante
En primer término, el demandante
cuestiona el Decreto Legislativo Nº 977
señalando que la misma contraviene los
principios constitucionales de legalidad
1. Abogada de la Pontificia Universidad Católica del Perú
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Primera Quincena - Agosto 2009
y reserva de ley previstos en el artículo
74º de la Constitución. Asimismo, señala
que la Ley Autoritativa Nº 28932 no
conto con la aprobación de la mayoría
calificada de congresistas establecida en
el artículo 79º de la Constitución.
De otro lado, respecto del Decreto
Legislativo Nº 978 señala que resulta
discriminatorio y en consecuencia se
vulnera el artículo 2º inciso 2 de la
Constitución Política, dado que dicha
norma fundamental, establece que se
puede otorgar un trato diferenciado a
quienes se encuentran en una material
situación de desigualdad, lo que no
ocurre en el caso de los departamentos
de la Amazonía.
Asimismo, señala que el otorgar tratamientos diferenciados en territorios
amazónicos contraviene lo señalado
por el artículo 69º de la constitución, la
misma que señala la existencia de una
concepción unitaria de la Amazonía.
Por último, cuestiona el hecho de haberse
regulado mediante Decretos Legislativos,
un régimen tributario especial para una
determinada zona del país, dado que al
existir una reserva de ley formal, se ha
infringido la Constitución al regular una
materia constitucionalmente prohibida a
este tipo de normas.
4. Argumentos de la parte demandada
En primer lugar, señala que si bien es
cierto que la Constitución Política en su
artículo 203º inciso 7 otorga legitimidad
restringida a los Colegios Profesionales,
no se observa que el Colegio de Economistas tenga interés en las materias que
afectan el ámbito tributario.
De otro lado, cuestiona que el Colegio
de Economistas de Ucayali, no ostente
alcance nacional, así como; el hecho de
que no puede ampliarse el contenido del
término “economía” a efectos de ver si
tuviera algún tipo de vinculación con las
normas cuestionadas.
Así, sus argumentos de fondo se centran
en instar al Tribunal Constitucional en
que su análisis debe referirse a evaluar
la constitucionalidad de los Decretos
Legislativos Nº 977 y Nº 978 y no la Ley
Nº 28932, dado que en tal situación
debió dirigirse al Poder Legislativo.
También señala, que la Ley Autoritativa
cumple con las exigencias previstas por el
artículo 104º de la Constitución, en cuanto a la delimitación y temporalidad de la
ley, así como; en relación a las materias
sobre las que versa, y consecuentemente
los decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978,
los cuales han sido emitidas respetando
lo previsto por la norma pertinente en
cuanto a su promulgación, publicación,
vigencia, y efectos, a las mismas normas
que rigen para la ley.
Análisis
Análisis Jurisprudencial
Jurisprudencial
Área
Área Tributaria
Tributaria
De otro lado, manifiesta que lo señalado
por el artículo 79º de la Constitución
constituye una reserva relativa de ley,
dado que no solo por ley ordinaria expedida por el congreso se puede legislar
en materia tributaria, pues es posible
regularlo también por otras normas con
rango de ley.
Dentro de sus argumentos fuertes, señala
que no se esta otorgando un tratamiento tributario especial en determinada
zona, sino que lo que busca es eliminar
beneficios y exoneraciones tributarias
básicamente en los casos en que no se ha
cumplido su finalidad y por el contrario
han sido perjudiciales.
De allí, que señale que los Decretos
Legislativos cuestionados se sustentan
sobre la base de lo necesario, idóneo
y proporcional, además de obedecer a
cuestiones técnicas y de oportunidad,
enmarcándose dentro de los parámetros
establecidos.
Respecto de la alegada vulneración del
artículo 69º de la Constitución, señala
que por desarrollo sostenible de la Amazonía no debe entenderse únicamente
como el establecimiento de exoneraciones o incentivos tributarios, sino, como
cualquier mecanismo que tenga como
objeto el desarrollo de la Amazonía.
5. Posición del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional señala, que
si bien el demandante solicitó que se
declare la inconstitucionalidad de los
Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978,
también resulta necesario revisar la
constitucionalidad de la Ley Autoritativa
Nº 28932.
Así, de conformidad con lo regulado
en el artículo 78º del Código Procesal
Constitucional, no se puede dejar de
cuestionar dicha ley específicamente los
incisos 1 y 5 del artículo 2º, por cuanto
la misma delegó al Poder Ejecutivo la
potestad de legislar mediante Decreto
Legislativo sobre materia tributaria,
otorgando la facultad de prorrogar o eliminar las exoneraciones y los beneficios
tributarios vigentes.
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Jurisprudencial
Análisis Jurisprudencial
6. Análisis y fundamentos del
Tribunal Constitucional
6.1. Cuestiones procesales previas
En primer lugar, el Tribunal Constitucional
consideró que era necesario notificar al
Congreso de la República por cuanto el
cuestionamiento de los Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978 implica también
a la Ley Nº 28932, siendo que dicha ley
es considerada integrante del parámetro
de control constitucional respecto a lo
previsto en el último párrafo del artículo
79º de la Constitución.
En segundo Lugar, la parte demandada
ha cuestionado que el Colegio de Economistas de Ucayali tenga legitimidad
para obrar en cuanto que dichas normas
cuestionadas no se encuentran dentro
del ámbito en que se desarrolla sus
intereses.
Mediante Resolución del Tribunal Constitucional Nº 0005-2005-PI/TC y lo
regulado por el artículo 79º de la Constitución (que las leyes de índole tributaria
referidas a beneficios o exoneraciones
requieren previo informe del Ministerio
de Economía y Finanzas) se tiene como
fundamento la especialidad técnica para
sustentar la necesidad y legitimidad de la
dación de una norma de índole tributaria.
Por lo tanto, el Tribunal concluye que el
Colegio de Economistas de Ucayali tiene
legitimidad para obrar de conformidad
con el artículo 203.7º de la constitución.
También, señala el Tribunal Constitucional que debe desestimarse el hecho de
que dicho Colegio de Economistas no
cuente con alcance general, siendo que
la misma constitución no hace diferencia
de ello, por lo que; no se debe distinguir
donde la norma no distingue.
6.2. Control Constitucional de las leyes
autoritativas
El Tribunal Constitucional define a las
leyes autoritativas, como las prescripciones normativas generales y escritas
emanadas del Congreso de la República,
conforme a un procedimiento prefijado
por la Constitución. Esto se ve sustentado,
porque el artículo 104º de la Constitución
dispone que puede delegarse en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante
Decretos Legislativos, sobre la materia
específica y por el plazo determinado
establecidos en la ley autoritativa, no
obstante ello; no pueden delegarse las
materias indelegables contenidas en el artículo 101º de la Constitución, y que son
las siguientes: la reforma constitucional,
aprobación de tratados internacionales,
leyes orgánicas, Ley del Presupuesto y Ley
de la Cuenta General de la República.
Dentro de estas materias indelegables,
no se encuentra la materia tributaria sin
embargo, el último párrafo del artículo
79º de la Constitución señala también a
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Pacífico
los regímenes tributarios como materia
indelegable. Dado que la interpretación de la Constitución debe hacerse
respetando los principios de unidad de
la Constitución, corrección funcional,
concordancia práctica, fuerza integradora
y normativa de la Constitución.
También, se debe precisar que en
cualquier otro caso, las leyes de índole
tributaria requieren previo informe del
Ministerio de Economía y Finanzas, y sólo
por ley expresa aprobada por mayoría
absoluta podrá establecerse selectiva y
temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona
del país.
En relación a las exoneraciones y regímenes tributarios especiales a determinadas
zonas del país, en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional ha considerado a las exoneraciones como regímenes
tributarios especiales, así por ejemplo en
la sentencia Nº 6567-2006-PA/TC.
De otro lado, también ha señalado la
temporalidad de estos beneficios, y en
caso no se establezca un plazo operará el
señalado en el Código Tributario, puesto
que este beneficio no puede otorgarse
ad infinitum, esto fue señalado en la
sentencia Nº 10138-2005-AC/TC.
Así, el Tribunal Constitucional hace una
distinción entre “exoneraciones tributarias” y “tratamiento tributario especial”,
señalando que existe relación entre ellas
pero estas no se asimilan, las primeras
siempre forman parte de un tratamiento
tributario especial, pero no viceversa.
Finalmente, señala que cuando las exoneraciones tributarias formen parte de un
tratamiento tributario especial a una determinada zona del país, su modificación
o eliminación queda comprendida bajo el
principio de reserva de ley absoluta.
7. Análisis y comentarios de la
sentencia
7.1 Análisis de las normas constitucionales
De otro lado, es importante señalar que el
principio de “reserva de ley” se encuentra
vinculado al principio de legalidad, es decir; que determinadas materias deben ser
reguladas solo por ley. No obstante ello,
es posible en materia tributaria regular
algunos beneficios y exoneraciones por
norma con rango de ley, siendo en tal
caso una reserva de ley relativa y de otro
lado, la reserva de ley absoluta, respecto
de materias que son indelegables.
Así tenemos, que el artículo 104º de la
Constitución señala que puede delegarse
al Poder Ejecutivo la facultad de legislar
sobre una materia específica y por el plazo
determinado los mismos que se encuentran delimitados en la ley autoritativa,
sin embargo; no pueden delegarse todas
las materias, hay restricciones en cuanto
a algunas materias que son indelegables
a la comisión permanente.
De otro lado, el artículo 101º numeral 4,
de la Constitución señala que las materias
indelegables son las que están referidas
a reforma constitucional, aprobación de
tratados internacionales, leyes orgánicas,
Ley del Presupuesto y ley de la Cuenta
General de la República.
No obstante ello, debemos mencionar
que estas no son las únicas materias indelegables, si revisamos el artículo 79º de la
Constitución en su último párrafo, podremos darnos cuenta que la misma norma
señala que solo por ley expresa, aprobada
por dos tercios de los congresistas, puede
establecerse selectiva y temporalmente un
tratamiento tributario especial para una
determinada zona.
Estando a lo dicho, es necesario precisar
que mediante la Ley de Amazonía, se
estableció un régimen tributario especial
para toda esa zona, por lo que es razonable que cualquier modificación de esta ley
debió darse respetando el procedimiento
establecido en la Constitución. Siendo que
se trata de una materia indelegable, las
normas cuestionadas vulneran el principio
de reserva legal absoluta.
8. Respecto de los efectos de la
sentencia
En relación a los efectos de la sentencia
que declaró la inconstitucionalidad de la
Ley Nº 28932 y de los Decretos Legislativos
Nº 977 y Nº 978 se debe precisar que al
haberse declarado la “vacatio sententiae”,
los efectos han quedado suspendidos en
el tiempo en tanto no sean reemplazadas
las normas declaradas inconstitucionales,
las que deberán ser dictadas respetando
el procedimiento establecido en el artículo
79º de la constitución.
Esto se sustenta, porque el Código Procesal Constitucional, de manera específica
señala en su artículo 81º que cuando se
declare la inconstitucionalidad de normas
tributarias por violación del artículo 74º
de la Constitución, el Tribunal Constitucional debe determinar de manera expresa
en la sentencia los efectos de su decisión
en el tiempo, para resolver las situaciones
jurídicas producidas mientras estuvo en
vigencia.
A manera de colofón, es necesario dejar en
claro que siendo que, la Ley Nº 27037 (la
misma que fue modificada parcialmente
por los Decretos Legislativos Nº 977 y
Nº 978 y que han sido declaradas inconstitucionales) no recobrará vigencia,
para evitar el vacío legal y la inseguridad
jurídica era necesario dejar en suspenso
los efectos de la sentencia en tanto no se
promulguen las normas que van a reemplazar a las normas cuestionadas.
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