Guía metodológica para formular programas regionales de Población.

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ÍNDICE
PRESENTACIÓN
MARCO NORMATIVO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE POBLACIÓN
ASPECTOS CENTRALES PARA LA GESTIÓN DE PROGRAMAS
REGIONALES DE POBLACIÓN
MÓDULO 1
ORGANIZANDO LA POLÍTICA DE POBLACIÓN EN EL ÁMBITO REGIONAL
MÓDULO 2
ANÁLISIS SITUACIONAL DE POBLACIÓN
MÓDULO 3
DISEÑO DEL PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIÓN
MÓDULO 4
APROBACIÓN DEL PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIÓN
CRÉDITOS
Ana Jara Velásquez
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
Julio Rojas Julca
Viceministro de Poblaciones Vulnerables
Víctor Alfredo Alfaro Herrera
Director General de Población y Desarrollo
Luzmila Schabauer Ontaneda
Directora (e) de Población
Equipo Técnico
Edgardo López Mendoza
Juan Carlos Blas Falcón
Andrés La Torre Zúñiga
Jorge Colina Portal
Norka Rojas Arteaga
María Alina Cueva Ríos
Liz Oliveros Huerta
Claudia Cáceres Gonzales
Diseño y Diagramación
Of. Comunicación - MIMP
Tiraje: 1,000 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012-07396
Impresión:
C.D. MERCHANDISING E.I.R.L.
Jr. Chota 1263, Of. 203 - Lima
Junio 2013, Lima - Perú
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La presente guía tiene el propósito de facilitar la asistencia técnica en materia de
Población y específicamente en el diseño de Programas Regionales de Población. El
público al que se orienta son: autoridades, funcionarios y representantes de la
sociedad civil.
La metodología propuesta se apoya en el marco conceptual del planeamiento
estratégico y proporciona las pautas necesarias para que los equipos de planificación
de los gobiernos regionales puedan formular de manera adecuada Programas
Regionales de Población, señalándose también los procedimientos y estrategias que
deberán seguir a fin de asegurar que los procesos correspondientes puedan
efectuarse de manera participativa, conjuntamente con los actores sociales
directamente involucrados en la problemática poblacional y en la problemática del
desarrollo económico y social de cada departamento.
La guía metodológica no constituye un manual en donde se van a encontrar
respuestas a todas las necesidades e inquietudes del equipo planificador, sino, más
bien, un instrumento útil que permitirá el adecuado abordaje de un tema complejo y
sensible como es el de población y desarrollo, y que cuenta además con
características de flexibilidad y adaptación para las distintas realidades que
constituyen los diferentes gobiernos regionales del país.
La guía metodológica comienza exponiendo algunas consideraciones básicas sobre el
marco normativo de la política nacional de población y aspectos centrales a tener en
cuenta para el diseño de Programas Regionales de Población. También considera la
importancia del Plan Nacional de Población 2010-2014 como un derrotero de acción
con objetivos a lograr, y algunas áreas y temas en donde las intervenciones en materia
de población podrían tener un mayor grado de contribución al desarrollo, dependiendo
de las particularidades de cada departamento.
Se ha considerado que la guía metodológica mantenga una integralidad y una relación
lógica sólo para el diseño del Programa, ya que la implementación por tratarse de un
tema igual de complejo será materia de otra guía metodológica, en tal sentido se
presentan cuatro módulos que incluyen la organización del tema de población en el
ámbito regional, el análisis situacional de población, el diseño del Programa Regional
de Población y los mecanismos a tener en cuenta para la aprobación del mencionado
Programa.
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Constitución Política del Perú - 1993
La Constitución Política del Perú de 1993, establece explícitamente, en los numerales
2.1 y 2.11 de su artículo 2º que toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a
su integridad moral, psíquica y física, y a su libre desarrollo y bienestar, así como a
elegir su lugar de residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar
en él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicación
de la ley de extranjería.
De igual forma, el artículo 6º, establece que, la política nacional de población tiene
como objetivo difundir y promover la paternidad y maternidad responsables. Reconoce
el derecho de las familias y las personas a decidir. En tal sentido, el Estado asegura
los programas de educación, la información adecuada, y el acceso a los medios que
no afecten la vida o la salud.
Decreto Legislativo Nº 346 – Ley de la Política Nacional de
Población
Nuestro país cuenta desde el año 1985, con una Ley de Política Nacional de Población
que garantiza los derechos de la persona humana, como el derecho a la vida desde la
concepción; a formar una familia y al respeto de su intimidad; a la libre determinación
del número de hijos; a la salud integral y al libre desarrollo de su personalidad; a
habitar un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado; a elegir su lugar de
residencia y a transitar libremente por el territorio nacional; a la igualdad ante la Ley,
sin discriminación alguna; y a los demás derechos reconocidos por la Constitución e
inherentes a la dignidad humana.
La Política Nacional de Población tiene por objeto planificar y ejecutar las acciones del
Estado relativas al volumen, estructura, dinámica y distribución de la población en el
territorio nacional, contribuyendo a mejorar las condiciones socioeconómicas y
culturales de la población. Establece como objetivos: (i) promover una relación
adecuada entre la población nacional y el desarrollo del país; (ii) garantizar la decisión
libre y consciente de las personas sobre el número de sus hijos; (iii) disminuir la morbimortalidad materno infantil y elevar la calidad de vida; y, finalmente, (iv) propugnar una
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mejor distribución de la población en el territorio, en armonía con el desarrollo regional
y la seguridad nacional.
Para la consecución de los objetivos propuestos la Ley contiene cuatro grupos de
políticas: 1.- en relación a la familia contempla la solidaridad, la paternidad
responsable y la igualdad entre los sexos mediante la promoción de la mujer; 2.respecto a la educación en población, busca concienciar sobre la influencia recíproca
entre la dinámica poblacional y el desarrollo socioeconómico; 3.- en salud se orienta a
garantizar el ejercicio de la paternidad responsable, la planificación familiar y a evitar el
aborto1; y 4.- sobre desarrollo nacional y distribución de la población, subraya la
necesidad de una estrategia descentralizada, basada en la generación de empleo
productivo y oportunidades de ingresos.
Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales
La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, y su modificatoria la Ley Nº 27902,
establece en su Artículo 50º, funciones específicas en materia de población:
a) Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en materia
de población a nivel regional, en concordancia con la política y plan nacional de
población, en coordinación con los gobiernos locales.
b) Promover la educación e información en materia de población, contribuyendo a
consolidar una cultura demográfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales, hábitos de vida saludables y prácticas orientadas a la solución de los
problemas de población, en especial la reversión de los saldos migratorios
negativos provinciales, la redistribución espacial de la población y la atención al
envejecimiento demográfico.
c) Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial de la
población en función a las potencialidades del desarrollo regional y en base a
los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de las ciudades para
absorber flujos migratorios.
d) Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos en los planes
y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinación con los gobiernos
locales.
e) Generar alternativas a la emigración rural a través del fortalecimiento de
capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el
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En su modificatoria, Ley Nº 26530, la Política Nacional de Población explícitamente indica que se
excluye el aborto como método de planificación familiar y que la adopción de los métodos se basa en el
libre ejercicio de la voluntad personal, sin que medien estímulos o recompensas materiales.
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equipamiento de los centros poblados, que permitan la atención a las
necesidades de la población rural dispersa y aislada.
f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el deterioro
ambiental y de salud en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas de
riesgo para la vida y la salud, en coordinación con los gobiernos locales,
garantizando el pleno respeto de los derechos constitucionales de las
personas.
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El Concepto de Política de Población
Una política de población es una de las políticas del Estado con diversos objetivos o
metas relativos a variables demográficas, tomando en cuenta el comportamiento
global que la respectiva variable demográfica muestra, como resultado conjunto de la
conducta individual de las personas que determinan la composición y nivel de dicha
variable.
Esto significa que las decisiones de política que buscan sobre todo elevar el nivel y la
calidad de vida de la población, de ninguna manera debe ser producto de una
imposición unilateral por parte del Estado, sino más bien del consenso de los distintos
grupos sociales. Esto es, que la política de población debe respetar los derechos
humanos fundamentales, principalmente los derechos reproductivos de la mujer y los
derechos de los niños, y buscar ante todo la eliminación de las inequidades sociales.
Así, el Perú ha asumido compromisos internaciones en materia de Población y
Desarrollo que se concretizan en los acuerdos del Programa de Acción de la
Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, celebrada en El Cairo en
1994, y sus aplicaciones para la región de América Latina. Asimismo, de manera
complementaria, constituye también una principal referencia las recomendaciones de
la Conferencia de la Mujer, llevada a cabo en Beijing en 1995.
El Plan Nacional de Población 2010-2014
El 21 de julio del 2010, se aprobó el Plan Nacional de Población (PNP) 2010-2014
mediante Decreto Supremo N° 005-2010-MIMDES. El PNP 2010-2014 se plantea
como objetivo general, “incorporar las oportunidades y retos del cambio demográfico
en las políticas y estrategias de desarrollo, para contribuir a superar la pobreza y a
eliminar las inequidades y desigualdades sociales, económicas y territoriales del país”.
Asimismo, se propone de manera específica:
1. Aprovechar la oportunidad que brinda el bono demográfico en la próxima década,
respondiendo al reto de priorizar la inversión en capital humano sobre todo para
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la población joven, en especial la afectada por la pobreza y ubicada en el medio
rural y en las ciudades del interior del país.
2. Atender los retos que presentan las ciudades con gran crecimiento y congestión
urbana, caracterizadas por problemas de saneamiento, seguridad, vivienda,
transporte y promoción de oportunidades de trabajo y empleo, promoviendo
servicios públicos de calidad y la descentralización de la inversión privada.
3. Atender las necesidades de las regiones de sierra y selva caracterizadas por una
gran dispersión poblacional para contribuir a dotarlas de servicios básicos con
nuevas tecnologías y a definir e implementar políticas y programas de
adecuación territorial en el ámbito nacional y regional en función de las
potencialidades y oportunidades de cada espacio geográfico.
4. Promover e impulsar el ejercicio libre, responsable e informado de los derechos
de las personas, particularmente de los derechos sexuales y reproductivos.
5. Analizar y proponer políticas y programas de atención para las personas adultas
mayores en especial en los ámbitos de avanzada transición demográfica para
contribuir a su seguridad económica, atención de su salud y a una vida digna.
Población y Desarrollo Regional
Las desiguales dinámicas demográfica y del desarrollo que se presentan en las
diferentes regiones al interior del país, plantean desafíos de diferente índole que sus
propias comunidades deberán establecer, en la perspectiva de incorporarlos en sus
programas regionales de población.
a) Eliminar la pobreza extrema y disminuir significativamente las condiciones de
pobreza, lo cual implica tanto la eliminación de las disparidades reflejados en los
indicadores demográficos de los grupos sociales más afectados, como el
mejoramiento de la distribución del ingreso a nivel nacional.
b) Las acciones relacionadas a la regulación de la fecundidad deberán plantearse
en relación al reto de las dispares transiciones demográficas al interior del país,
contando con una visión amplia y democrática de los servicios de salud,
especialmente de salud reproductiva.
c) Cada departamento del país deberá tener presente las posibles implicaciones
futuras que representa una disminución significativa de sus tasas de fecundidad y
los correspondientes cambios en la estructura por edades de su población. Tener
en cuenta que el promedio reproductivo esconde importantes desigualdades
internas.
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d) El hecho de contar para las próximas décadas con una mayor proporción de
personas en edad de trabajar, implica un desafío que puede exceder la
capacidad de respuesta de la mayor parte de regiones del país, en términos de
generación de fuentes de empleo y, de mejora de la oferta educativa en cantidad
y calidad.
e) Hacer frente al hecho de que, en las próximas décadas, el incremento en la
proporción de personas adultas mayores se presente en la mayoría de regiones
del país, en contextos de marginación y exclusión social, económica y familiar, y
probablemente con un sistema de salud no muy capacitado y preparado para
atender sus demandas.
f)
En relación a la distribución territorial de la población, los departamentos deben
encontrar mecanismos para una mayor integración entre las ciudades y las áreas
rurales, en donde las ciudades deben jugar un importante rol articulador e
impulsor del desarrollo rural. Un reto importante es convertirse en espacios de
cohesión social y motores del desarrollo descentralizado en el departamento.
g) Las regiones deberán encontrar el camino adecuado para que las ciudades
intermedias se conviertan en espacios de mayor eficiencia y productividad, para
atraer flujos migratorios, impulsar el desarrollo urbano sustentable y superar las
inequidades territoriales.
h) Los actuales y futuros desafíos poblacionales, así como las atribuciones y
competencias que han asumido los Gobiernos Regionales en materia de
población, les exigirá fortalecer y modernizar su marco institucional.
i)
La política y programa regional de población demandará en cada región, una
mayor participación y colaboración de las organizaciones de la sociedad civil, y
un nuevo diseño de espacios institucionales de participación y consenso
ciudadano, tanto en la formulación como en la ejecución, seguimiento y
evaluación de los mismos.
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Para iniciar cualquier trabajo es necesario tener un mínimo de organización y más aún
si el trabajo tiene que ver con el diseño o implementación de políticas públicas.
Se plantea la conformación de un equipo técnico para el diseño del Programa
Regional de Población. Este grupo de trabajo puede ser liderado, en el mejor de los
casos, por la Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobierno Regional. El equipo
técnico tendría las siguientes funciones en la gestión del Programa Regional de
Población:
•
Convocar a los diferentes actores relacionados con el tema de población.
•
Elaborar el análisis situacional de población.
•
Diseñar el Programa Regional de Población.
•
Hacer seguimiento a la aprobación e implementación del Programa Regional
de Población.
Es posible que el equipo técnico vigile el cumplimiento de las funciones que tiene el
Gobierno Regional en materia de población estipuladas en el Artículo 50 de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.
Reunión técnica de inducción y conformación del equipo técnico para la
elaboración del Programa Regional de Población
La Gerencia Regional de Desarrollo Social convoca a una reunión con los
profesionales relacionados con el tema de población. La agenda de la convocatoria
deberá contener como punto primordial la conformación del Equipo Técnico para la
Formulación del Programa Regional de Población.
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Para contar con una Comisión Regional Multisectorial de Población se pueden
identificar dos grupos de actores:
-
Actores directos.- Son aquellos que están involucrados directamente
con la experiencia, ya sea a través de la toma de decisiones o en la
ejecución de las acciones previstas (pueden considerarse como
actores directos a los responsables del diseño e implementación del
Programa Regional de Población, los representantes de los
Sectores y organismos descentralizados involucrados en proyectos
de población y desarrollo).
-
Actores indirectos.- Son aquellos que aunque no han formado parte
del grupo de intervención directa, han tenido una influencia
importante sobre la experiencia a través de sus decisiones o
acciones (pueden considerarse como actores indirectos, por
ejemplo, los representantes de la cooperación internacional,
representantes del gobierno local y sociedad civil organizada.
Para identificar a los actores con mayor precisión es necesario ubicarlos según su
ámbito de acción (local, regional y nacional) y el sector del que proceden (público,
privado, sociedad civil).
Luego, se debe hacer un análisis del campo de fuerzas de los actores para identificar
el papel (a favor o en contra) que cada actor desempeña en el desarrollo de la
experiencia. Para ello se asigna un puntaje que va de 0 (totalmente en contra) a 10
(completamente a favor).
El producto esperado al concluir este paso es una descripción de actores que resuma
su contribución a la experiencia en términos de tiempo dedicado, aporte financiero,
logístico, técnico y de relaciones y contactos.
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El análisis situacional de población tiene como propósito la identificación de problemas
sociodemográficos que constituyen limitaciones y posibilidades de afectación al
desarrollo del departamento, así como la determinación de sus relaciones causaefecto con procesos y variables económicas y sociales.
Paso 1.- Recopilación de Información
En este primer paso se debe recolectar toda la información que será necesaria para la
formulación del análisis situacional de población.
Por lo general, se reconocen dos fuentes de información básica, las fuentes primarias
y las fuentes secundarias. Las primarias son aquellas que se generarían en el proceso
mismo de formulación del Programa Regional de Población, y que permitirían contar
con información y datos que, además de no encontrarse disponibles en ninguna
publicación, se consideran como imprescindibles para llevar adelante todo el proceso
de formulación.
Salvo que se considere necesario preparar una ficha de información primaria que
implique captar observaciones, hacer entrevistas o procesar datos primarios no
elaborados, lo más probable es que se utilicen fuentes secundarias, es decir,
información secundaria que se encuentra registrada, procesada y publicada por alguna
fuente confiable de información. Esta es la información que habitualmente se utiliza
para trabajar temas propios del área poblacional, cuya fuente principal se encuentra en
las publicaciones y registros del INEI, los Ministerios, los Gobiernos Regionales y
Locales, y otros organismos del Estado, así como también en algunos organismos
internacionales e instituciones académicas y de investigación pertenecientes al sector
no gubernamental.
Paso 2.- Elaboración del Análisis Situacional de Población
Para la elaboración de este análisis se tomará en cuenta el desarrollo de los siguientes
puntos:
Estado Situacional de Población
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Población por área, población por distrito, población por grupos especiales de edad,
densidad poblacional, tasa global de fecundidad por grupos de edades quinquenales,
razón de dependencia, pirámide poblacional por grupos quinquenales de edad y por
sexo, nivel educativo alcanzado por sexo, tasa de actividad, principal actividad,
seguros de pensión, pobreza por NBI´s, conocimiento y uso de métodos
anticonceptivos por grupos de edades quinquenales de la mujer, conocimiento del
período fértil).
Dinámica Demográfica del Departamento
Referida a la tasa de crecimiento de la población y migración por departamento.
Transición Demográfica
Identificación de los estadios de la transición demográfica: incipiente, moderada, plena
y avanzada.
Paso 3.- Interpretación de los Resultados del Análisis Situacional de
Población
Tiene por objeto facilitar la labor de identificación de problemas demográficos que
constituyen limitaciones o posibilidades de afectación al desarrollo del departamento,
así como determinar las relaciones causa-efecto con procesos y variables económicas
y sociales. La interpretación de los resultados nos llevaría a la determinación de tres
aspectos importantes:
Determinación de los Espacios o Zonas Territoriales Críticas.Los puntos o áreas geográficas que agrupan un conjunto de procesos demográficos
expresados en niveles de variables demográficas que constituyen problema para el
desarrollo.
Determinación de los Problemas Demográficos Principales.Los principales problemas demográficos y sociodemográficos, que puedan ser
identificados como problemas o limitaciones para el desarrollo del departamento,
identificando los factores que representan las causas directas e indirectas de esos
problemas, así como los efectos que podrían tener en las diferentes variables o
procesos de desarrollo del departamento.
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Determinación de los Aspectos Institucionales en Materia de Población.Aspectos institucionales relacionados a la administración y gestión del tema
poblacional, considerando los asuntos legales, organizacionales, funcionales y de
recursos que en la actualidad dispone el Gobierno Regional de acuerdo a las
competencias que le corresponde asumir.
Luego se podría usar el método del árbol de problemas para analizar las causas y
efectos de los problemas demográficos encontrados.
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Para iniciar este módulo conviene diferenciar los términos referidos a los distintos
niveles de planificación. Por ejemplo, un plan hace referencia a las decisiones de
carácter general, el plan tiene por finalidad trazar el curso deseable del desarrollo
nacional, departamental o local, o del desarrollo de un sector.
Un programa, en sentido amplio, trata de concretar las líneas generales contenidas en
un plan. Un plan, por tanto, está constituido por un conjunto de programas. Y un
programa es un conjunto organizado y coherente de servicios que se descompone en
varios proyectos de similar naturaleza.
El diseño de un Programa Regional de Población consiste en determinar un problema
específico, cuya solución da origen a la estructura articulada de productos, los que son
diseñados sobre la base de la evidencia que grafica su capacidad de resolver ese
problema específico. Esta estructura origina el Programa, y está en el marco de los
objetivos del Plan Nacional de Población.
Se denomina Programa a la categoría que constituye un nivel de la planificación, que
es una unidad de programación de las acciones de las organizaciones, las que
integradas y articuladas se orientan a proveer productos, para lograr un resultado
específico en la población y así contribuir al logro de un resultado Final asociado a un
objetivo de política pública.
El Proyecto es la unidad más pequeña que se desprenden de las líneas de acción del
Programa como la operación de inversión bien definida para alcanzar ciertos objetivos
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del desarrollo, la célula básica de cualquier plan de desarrollo está compuesta por
proyectos, sin ellos no puede haber ejecución posible de plan alguno.
Paso 1.- Desafíos Prioritarios y Lineamientos de la Política Regional
de Población
La identificación y el análisis de problemas es el primer paso para la identificación de
los objetivos estratégicos de desarrollo.
Para presentar las relaciones de causalidad del problema identificado se podrá elegir
la modalidad del árbol de problemas. Este tipo de método es el que se utiliza para la
identificación de alternativas de solución a un determinado problema; y constituye, por
tanto, la primera fase de un proceso de planificación.
Para tal efecto se siguen los siguientes pasos:
-
Analizar e identificar los que se consideren que son los principales problemas
de la situación analizada.
-
A partir de esta primera “lluvia de ideas”, se establece cuál es, a juicio del
grupo, el problema central que los afecta.
-
Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de tal forma de
analizar y verificar su importancia. Se trata de tener una idea del orden de
gravedad de las consecuencias que tiene no resolver la problemática que se ha
detectado y que hace que se amerite la búsqueda de soluciones.
-
Anotar las causas del problema central detectado.
-
Diagramar el árbol de causas y efectos asociado al problema.
-
Revisar la validez e integralidad del árbol dibujado todas las veces que sea
necesario.
19
Ejemplo:
En base a los resultados del análisis de los problemas demográficos principales, en
este paso se deben proponer los retos o desafíos prioritarios en materia de población y
desarrollo que serán abordados por el Programa Regional de Población, y cuya
respuesta constituirá una expresión del escenario poblacional que se desea en el
departamento al final del período de vigencia.
En esta definición, será de gran ayuda, además, tomar como referencia los objetivos,
que para el conjunto del país, se proponen en el Plan Nacional de Población 20102014:
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Paso 2.- Definición de Objetivos del Programa Regional de
Población y Determinación de los Proyectos
Esta es la etapa del direccionamiento estratégico y se refiere al procedimiento a través
del cual los retos o desafíos prioritarios y los objetivos deben mantener la necesaria
coherencia y consistencia en su direccionalidad, para superar la problemática
poblacional actual.
En esta fase, se debe procurar una descripción de la situación esperada, la imagen
objetivo que se espera alcanzar en la medida de que se pueda solucionar el problema
central que se ha detectado. Esta lógica nos permite identificar las posibles
alternativas de solución, que bajo la forma de proyectos o programas de inversión
pueden contribuir a superar esta situación.
Para la elaboración del árbol de objetivos (también denominado árbol de medios y
fines), se sugiere seguir los siguientes pasos:
-
Poner en positivo todas las condiciones negativas del árbol de problemas que
se estime que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Al hacer esto, todas
las que eran causas en el árbol de problemas se transforman en medios y los
que eran efectos se transforman en fines. Como se puede comprender, si el
segundo no es más que poner en blanco el primero, es muy importante haber
confeccionado bien el árbol de causas y efectos para poder llegar a buenos
fines y medios. La importancia, además, radica en que de este último se
deberán deducir las alternativas de solución que se deben plantear para
superar el problema.
-
Una vez que se ha construido el árbol de objetivos es necesario examinar las
relaciones de medios y fines que se han establecido, para, de este modo,
garantizar la validez e integridad del esquema de análisis. Si al revelar el árbol
de causas y efectos se determinan inconsistencias, es necesario volver a
revisarlo para detectar las fallas que se pueden haber producido.
En este contexto, lo que era el problema central ahora se transforma en el gran
objetivo de planificación. Para alcanzar este logro, los que eran efectos ahora son
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fines. Las que eran las causas que provocaban el problema ahora son los medios para
resolverlo. Esto resulta importante, porque si las causas han sido bien identificadas, se
está muy cerca de identificar los medios, las alternativas, para la resolución del
problema.
Ejemplo:
Luego se usa el enfoque de Marco Lógico2 para resumir en una matriz los niveles de
objetivo del Programa: fin, objetivo general, objetivos específicos y actividades.
2
En el enfoque de Marco Lógico se considera que la ejecución de un plan, programa o proyecto es
consecuencia de un conjunto de acontecimientos con una relación causal interna. Estos se describen en:
insumos, actividades, resultados, objetivo general y fin. Las incertidumbres del proceso se explican con
los factores externos (o supuestos) en cada nivel.
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Paso 3.- Determinación de las Metas
Son los logros cuantificables al final de un proceso usando los criterios de cantidad,
calidad y tiempo.
La exigencia de considerar METAS para cada nivel de la Jerarquía de Objetivos se
fundamenta en la necesidad de explicar qué cosas queremos lograr específicamente
con los procesos de cambio enunciados en ellos.
Una meta debe reunir los siguientes requisitos:
-
Debe ser precisa, por lo que tiene que estar enunciada en términos concretos,
utilizando un lenguaje directo evitando conceptos ambiguos.
-
Debe ser medible, lo que significa que tiene que contener criterios de cantidad,
los que podrán ser medidos por medio de cierto número de indicadores.
-
Debe ser alcanzable, lo que significa que debe ser posible su logro en relación
al entorno al que se refiere.
-
Debe tener un período de duración; debe ser alcanzada en un tiempo
determinado.
-
Debe ser coherente; debe tener una relación con el objetivo del que forma
parte.
23
-
Debe representar un reto; para alcanzarla se debe emplear todos los esfuerzos
posibles.
-
Debe ser realista; en relación a los medios disponibles.
Ejemplo:
24
Paso 4- Determinación de los Indicadores
El indicador revela el progreso de los objetivos. Es un medio para medir lo que
realmente sucede y compararlo con lo que se ha planificado en cuanto a cantidad,
calidad y oportunidad. Es una variable cualitativa o cuantitativa que provee una base
simple y confiable para valorar los logros, el cambio o el desempeño.
Los indicadores de desempeño son “medidas que describen cuán bien se están
desarrollando los objetivos de un Programa. Los movimientos en estos reflejan los
cambios que se producen gracias a la intervención que recibe la población u objeto de
la intervención.
Un indicador de desempeño tiene dimensiones de eficacia, eficiencia, calidad, y/o
economía.
-
Eficiencia.- cuando se mide la relación entre la producción de un bien o
servicio, y los insumos que se utilizan.
-
Eficacia.- cuando mide el grado de cumplimiento de los resultados u objetivos
de política.
-
Calidad.- cuando mide la capacidad de la intervención para responder a las
necesidades de su población objetivo.
-
Economía.- cuando mide la capacidad para administrar los recursos
financieros.
La medición de los indicadores debe hacerse utilizando medios de verificación
adecuados, que cumplan con las siguientes características:
-
Replicables: Los procedimientos utilizados para calcular los indicadores deben
ser transparentes y replicables a partir de información disponible (sistematizada
en bases de datos).
-
Costo-eficientes: La información y la generación del indicador debe ser lo
menos costosa posible en relación a los resultados del mismo.
-
Oportunos: Debe permitir que el indicador sea generado en el momento
oportuno, dependiendo de sus características y de la necesidad de
información.
-
Accesibles: Se debe garantizar que la información sea de fácil acceso y
presentada en forma que facilite su entendimiento por parte de los usuarios.
25
-
Confiables: La información debe ser elaborada garantizando la confiabilidad de
los datos utilizados y la calidad técnica de los indicadores resultantes.
Los indicadores se establecen a nivel de resultado final, resultado específico y
producto.
Para medir el objetivo general se usan indicadores de impacto, para medir el o los
objetivos específicos se usan indicadores de efecto y para medir las actividades se
usan indicadores de cumplimiento.
26
Ejemplo:
27
Paso 5.- Los Medios de Verificación
Son las fuentes de información o evidencia que permiten constatar que un producto,
resultado específico o resultado final ha sido logrado en términos de cantidad, calidad
y oportunidad.
Se debe especificar cuál es la fuente de datos requerida para calcular el indicador,
identificando el tipo de información necesaria para la elaboración de los indicadores y
el instrumento utilizado para la recopilación de los datos, ya sean encuestas, censos,
registros contables, administrativos y de operaciones, entre otros mecanismos que
forman parte de los sistemas de información de las distintas entidades.
Ejemplo:
28
Paso 6.- Los Supuestos
Los Programa Regionales de Población pueden comprender diferentes riesgos;
financieros, institucionales, sociales, políticos u otros factores que pueden hacer que el
programa no logré los productos y/o el resultado específico. La matriz lógica requiere
la identificación de los riesgos en cada etapa: Actividad, Producto y Resultado
Específico. El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para
avanzar al nivel siguiente de objetivos.
El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las acciones indicadas y ciertos
supuestos se cumplen, entonces produciremos los productos indicados. Si producimos
los productos indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos los
resultados propuestos.
Cabe recordar que para que una acción / factor se constituya en un supuesto, esta
deberá estar fuera del ámbito de control (competencias) de la entidad / unidad
responsable del Programa.
No constituyen supuestos:
-
La no asignación de recursos financieros por parte del Estado.
-
Temas relacionados a la medición de los indicadores.
Se identificarán y registrarán supuestos en la matriz lógica, sólo cuando existe una
condición que pone en riesgo la provisión / logro de los productos /resultados.
Ejemplo:
29
Paso 7.- Determinación de la Línea de Base de los Indicadores
La línea de base para cada indicador señala el punto o nivel en que se encuentra en el
momento de la partida o inicio del programa. Una línea de base de desempeño es toda
información, cuantitativa o cualitativa, que proporciona información al comenzar el
período de monitoreo, lo cual permite una lectura respecto de los niveles recientes y
sobre pautas de desempeño en el indicador y, principalmente, medir el desempeño del
Programa.
En tal perspectiva, un reto importante es obtener la información confiable para la línea
de base de los indicadores de los objetivos específicos (resultado) del Programa. El
siguiente cuadro puede ayudar a construir esta información:
Ejemplo:
30
31
Paso 9.- Elaboración del Documento “Programa Regional de
Población”
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PRESENTACIÓN
Presentación del documento por parte de la autoridad regional. Se menciona la
importancia del PRP, así como, la oportunidad que brinda contar con el documento.
Contiene breve resumen del desarrollo del proceso de elaboración y aprobación del
PRP y de los participantes que formaron parte.
RESUMEN
Contiene los objetivos que propone el PRP y describe el grupo poblacional que será
atendido. Menciona también las principales metas a lograr.
ANTECEDENTES
Consta de 3 partes:
1) Breve desarrollo de los Lineamientos de Política Nacional de Población: Se
menciona brevemente el marco normativo de la política nacional de población
en el cual desarrolla el PRP.
2) Articulación con el Plan Nacional de Población 2010 – 2014: Se toma como
marco general de referencia al PNP 2010 – 2014 y los desafíos priorizados en
materia de población.
3) Vínculos del tema de población con la planificación del desarrollo regional: Se
menciona como el tema de población logra articular la panificación del
desarrollo en los tres niveles de gobierno.
I. ANÁLISIS SITUACIONAL DE POBLACIÓN
El Análisis Situacional de Población consta de 3 partes:
a) Estado Situacional de Población: se refiere al análisis de las siguientes
variables:
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36
37
38
b. Dinámica Demográfica del Departamento: Se refiere al análisis de las
siguientes variables
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C. Transición Demográfica del Departamento: Se analizan las siguientes
variables:
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Todas las tablas deben ser analizadas para sustentar con evidencias los desafíos que
serán priorizados por el Programa Regional de Población.
II. PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIÓN
El PRP debe identificar y priorizar los desafíos en población, así como los
problemas y la población a intervenir teniendo en cuenta los desafíos del Plan
Nacional de Población 2010 – 2014 y la evidencia estadística del análisis
situacional de población:
• Bono demográfico
• Salud sexual y reproductiva
• Dispersión de la población
• Aglomeración urbana
• Envejecimiento de la población
a. Desafíos identificados, desafíos priorizados, problema determinado,
población potencial, población objetivo y población a intervenir.
b. Identificación de problemas, cusas y efectos
Una vez llenada la Matriz Nº 01, se procede a trabajar el árbol de problemas,
para hallar causalidad y efecto. Este trabajo se debe realizar con cada uno de
los problemas determinados.
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El árbol de problemas debe contener las causas directas teniendo en cuenta la
consistencia y coherencia de las mismas y basadas en las estadísticas del
Análisis Situacional de Población.
En el caso de los efectos directos estos deben estar relacionados con cada una
de las causas directas.
c. Objetivo general y objetivos específicos
Los objetivos aluden al cambio que se espera lograr.
d. Actividades estratégicas
Son las que buscan revertir las causas directas que originan el problema.
Para la determinación de las metas se debe tener en cuenta lo siguiente:
e. Metas, indicadores de desempeño, fuentes y responsables
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Metas: Son los logros cuantificables al final de un proceso usando los criterios de
cantidad, atributo y tiempo.
Proceso de formulación de una meta:
Línea de Base: Datos e información que describe la situación previa a una
intervención para el desarrollo y con la cual es posible hacer seguimiento y monitorear
una política, programa o proyecto o efectuar comparaciones relacionadas.
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Indicadores de Desempeño: Son instrumentos que proporcionan información
cuantitativa sobre el desenvolvimiento y logros de una institución, programa, actividad
o proyecto a favor de la población u objeto de su intervención, en el marco de sus
objetivos estratégicos y su misión.
Los indicadores de desempeño establecen una relación entre dos o más variables, las
cuales comparadas con períodos anteriores, productos similares o metas establecidas,
permiten realizar inferencias sobre los avances y logros de las instituciones y/o
programas.
Proceso de formulación de un Indicador:
Fuentes de Verificación: Las fuentes de verificación son los medios a través de los
cuales podremos constatar, conocer y verificar el cumplimiento de las metas
establecidas en la Jerarquía de Objetivos (Propósito, Resultados y Acciones).
Existen dos tipos de fuentes:
-
Primarias: hacen referencia a las personas.
-
Secundarias: hacen referencia a los datos, espacios o documentos.
Es importante no confundir las fuentes de verificación con los instrumentos de
recolección de información (encuestas, entrevistas), éstos últimos deberán ser
diseñados en el sistema de evaluación y monitoreo de proyectos.
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Responsables: Son las instituciones encargadas del cumplimiento de las metas y de
brindar la información de avance de las mismas.
f.
Matriz resumen del Programa Regional de Población
III. MATRIZ DE SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA REGIONAL DE POBLACIÓN
Paso 9.- Validación del Programa Regional de Población
Una vez terminada la propuesta del Programa Regional de Población, éste se somete
a un proceso de consulta en un taller organizado por el equipo técnico regional. En
esta parte es importante que el proceso sea participativo donde estén involucrados los
principales actores del ámbito regional.
El taller estará centrado en la revisión de cada uno de los pasos desarrollados para la
elaboración del Programa. Previamente, se deberá hacer una presentación de los
principales temas desarrollados en el Programa. Luego se formarán grupos de trabajo
para revisar de manera participativa los determinados aspectos.
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Finalmente, si existieran aportes de los participantes al programa planteado, éstas se
tomarán en cuenta de acuerdo a las evidencias que las sustentan.
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Es importante destacar que le dimensión poblacional se institucionalice en la gestión
del Gobierno Regional, por ello se sugiere que el Programa Regional de Población sea
aprobado con una Ordenanza Regional.
Tareas a desarrollar:
•
Elaboración de la propuesta de Ordenanza Regional.Es necesario que se discuta la elaboración de una propuesta de Ordenanza
Regional. Aunque en esta guía se presenta un modelo, es necesario que se
socialice con los tomadores de decisiones para definir detalles propios de los usos
y costumbres de cada Gobierno Regional.
•
Aprobación del PRP en la agenda de sesión de Consejo Regional.Una vez elaborado el acta de aprobación de la propuesta de Programa y contando
con la propuesta de Ordenanza se hacen las negociaciones respectivas para
agendar la aprobación del Programa en la sesión de Consejo Regional. Es
importante que los Consejeros participantes tengan el Programa y una ayuda
memoria del proceso de formulación.
•
Sustentación del Gerente Regional de Desarrollo Social en sesión de Consejo
Regional.El día de la sesión de consejo, el Gerente de Desarrollo Social sustenta la
propuesta y la importancia de implementar la política de población en el ámbito
departamental. Solicita a la mesa directiva la aprobación del Programa y esta de
acuerdo a los procedimientos establecidos consulta a la sesión su aprobación.
•
Aprobación y publicación de la Ordenanza Regional.Aprobado el Programa, se hacen las coordinaciones necesarias con la Secretaría
General para la elaboración de la ordenanza, para ello se puede tomar como
modelo la propuesta de Ordenanza de esta guía. Esta Ordenanza también es
elaborada en coordinación con el órgano de asesoría jurídica del Gobierno
Regional.
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Modelo de Ordenanza Regional de Aprobación del Programa
Regional de Población
ORDENANZA REGIONAL N° …..-20……..
EL PRESIDENTE REGIONAL DEL GOBIERNO REGIONAL DE ……………....…………..
POR CUANTO:
En sesión ordinaria del Consejo Regional de fecha … de ……………….. de 20……, sobre el
proyecto de aprobación del Programa Regional de Población, presentado por la Oficina de
Planificación y Presupuesto con Informe Nº ……- ……-……, con Registro Nº ………; y,
CONSIDERANDO:
Qué, el Decreto Legislativo Nº 346 – Ley de la Política Nacional de Población indica que La Política
Nacional de Población tiene por objeto planificar y ejecutar las acciones del Estado relativas al
volumen, estructura, dinámica y distribución de la población en el territorio nacional, contribuyendo
a mejorar las condiciones socioeconómicas y culturales de la población. Establece como objetivos:
(i) promover una relación adecuada entre la población nacional y el desarrollo del país; (ii)
garantizar la decisión libre y consciente de las personas sobre el número de sus hijos; (iii) disminuir
la morbi-mortalidad materno infantil y elevar la calidad de vida; y, finalmente, (iv) propugnar una
mejor distribución de la población en el territorio, en armonía con el desarrollo regional y la
seguridad nacional.
Qué, la Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y su modificatoria, la Ley Nº
27902, establece en su Artículo 50º, funciones específicas en materia de población donde una de
las cuales señala: Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en materia
de población a nivel regional, en concordancia con la política y plan nacional de población, en
coordinación con los Gobiernos Locales.
Que, el Plan Nacional de Población, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2010-MIMDES
establece como objetivo general: “incorporar las oportunidades y retos del cambio demográfico en
las políticas y estrategias de desarrollo, para contribuir a superar la pobreza y a eliminar las
inequidades y desigualdades sociales, económicas y territoriales del país”.
Que, estando a lo acordado por el Consejo Regional en su sesión ordinaria y en uso de sus
facultades conferidas en el artículo 38º de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
y su modificatoria Ley Nº 27902, el Consejo Regional ha emitido lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO
APROBAR el Programa Regional de Población como instrumento de planificación de la dimensión
poblacional en al ámbito departamental.
ARTÍCULO SEGUNDO
AUTORIZAR al señor Presidente Regional a dictar las medidas complementarias necesarias para
la eficiente y eficaz gestión e implementación del Programa.
ARTÍCULO TERCERO
ENCARGAR el cumplimiento de la presente Ordenanza Regional a la Gerencia Regional de
Desarrollo Social, Gerencia Regional de Planificación y Presupuesto y demás dependencias del
ramo, con los actos administrativos pertinentes.
ARTÍCULO CUARTO
CONFORMAR la Comisión Regional de Población para la implementación del Programa Regional
de Población.
ARTÍCULO QUINTO
PUBLÍQUESE la presente Ordenanza Regional, que rige a partir del día siguiente de su
publicación; y, ENCARGAR a la Unidad de Relaciones Públicas la difusión de la presente
Ordenanza Regional en los medios de comunicación.
REGÍSTRESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
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Bibliografía de Consulta
-
Directiva N° 002-2012-EF/50.01. Resolución Directo ral N° 004–2012-EF/50.01.
Proceso presupuestario del sector público año fiscal 2013 y anexos.
-
Guía metodológica para la formulación de políticas y programas de población
en el ámbito de los Gobiernos Regionales (documento de trabajo). Enero 2011.
-
Normas y lineamientos para el monitoreo y evaluación sectorial. Resolución
Ministerial Nº 412-2011-MIMP.
-
Plan Nacional de Población 2010 – 2014. MIMP. Segunda edición, 2011.
50
“Incorporar las oportunidades y retos del cambio demográfico en
las políticas y estrategias de desarrollo, para contribuir a superar y
a eliminar las inequidades y desigualdades sociales, económicas y
territoriales del país”.
Objetivo General del Plan Nacional de Población 2010 – 2014.
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