Informe Carolina Zelaya

 Asesoría en el marco reglamentario para el
traspaso de computadores portátiles a docentes,
para el Programa de Informática Educativa,
Enlaces
Informe Final Consultoría
Carolina Zelaya Ríos
5 Abril 2008
Fundación País Digital
2
1. Introducción
Una de las estrategias que el Programa Informática Educativa, Enlaces
del Ministerio de Educación, en adelante el Ministerio, está evaluando
es la provisión de portátiles a los profesores, lo que se prevé impactaría
en las prácticas pedagógicas en la medida en que el uso regular de estos
equipos contribuiría en forma importante en la apropiación de las TIC
por parte de los docentes.
Objetivo
En este contexto, el Ministerio, a través de su Programa Enlaces, ha
contratado esta consultoría para asesorar en la elaboración y descripción
del marco reglamentario y normativo necesario para la transferencia de
computadores portátiles a docentes en las modalidades mas
convenientes para la obtención de los mismos en condiciones
preferenciales.
Para alcanzar su objetivo, la consultoría
actividades, entre las cuales destacan:
ha
realizado
diversas
a) Coordinación y estudio de los resultados de una consultoría
complementaria contratada por Enlaces relativa a la experiencia
internacional en este tipo de iniciativas y las comunidades y
ámbitos del trabajo docente que podrían ser enriquecidos con el
uso personal de computadores portátiles.
b) Coordinación y estudio de los resultados de una consultoría
complementaria contratada por Enlaces relativa al estudio de
factibilidad de adquisición de portátiles para docentes.
c) Revisión y análisis de las normas legales y reglamentarias del
Programa Enlaces en particular y del Ministerio de Educación en
general.
3
I. Revisión y análisis del marco legal actual del Proyecto Enlaces.
A. Marco legal del Programa Enlaces
Ley de Presupuestos
El Programa Enlaces fue creado a través de ley de Presupuestos, en el
año 1993, y así durante todos estos años hasta la fecha ha sido
reconocido en las distintas leyes de presupuestos que se han venido
dictando desde esa fecha.
Para el año 2008, la Ley lo contempla en la Partida 09, Capítulo 01,
Programa 11 (Subsecretaría de Educación, Recursos Educativos),
Subtítulo 33, Ítem 03, Subítem 026, Programa de Informática Educativa
en Escuelas y Liceos.
La glosa presupuestaria 04, correspondiente a dicho Subtítulo, señala
que el Programa se ejecutará conforme lo establecido en los Decretos
Nº209, de 1995, Nº216, de 1996, y el Decreto N°101, de 2006, todos
del Ministerio de Educación y sus modificaciones.
Señala además la Glosa 04, que dicho Programa contempla recursos
destinados a la adquisición, para los establecimientos educacionales
regidos por el D.F.L. Nº 2 de 1998 y el D.L. 3.166, como para las
instituciones que realizan la asistencia técnica, de:
I. Configuración computacional
¾ Equipamiento
¾ Programa
¾ Insumos computacionales
II. Mobiliario
III. Asistencia Técnica
IV. Capacitación
V. Renovación y/o ampliación de recursos informáticos
VI. Contratación de servicio de banda ancha
VII. Servicios de consultoría, estudios, evaluaciones y asesorías
necesarios para el desarrollo de las distintas líneas de acción
del programa
Finalmente la glosa señala que “los bienes inventariables que se
transfieran a los establecimientos educacionales pasarán al
patrimonio de sus sostenedores. Dicha transferencia estará sujeta
a la condición de destinar los bienes a la atención del respectivo
servicio educacional. En caso de no cumplirse con esta condición o
disolverse la persona jurídica receptora de los bienes de que se
4
trate, tales bienes revertirán al dominio del fisco, a través del
Ministerio de Educación, quién podrá transferirlo a otro
establecimiento educacional”.
Cabe destacar que la Ley de Presupuestos hace remisión a los distintos
reglamentos que regulan el Programa, para efectos que complementen,
bajo ciertas directrices, su contenido básico.
La Ley de Presupuestos
señala las Bases, criterios o parámetros
generales que encuadran el ejercicio de la Potestad Reglamentaria, es
decir corresponde al Ejecutivo o al órgano administrativo detallar su
ejecución.
Dada su característica de ser una Ley de carácter anual, se hace
necesario que el Ejecutivo, anualmente, someta a aprobación del
Legislativo, no sólo los recursos destinados al financiamiento del
Programa sino que la respectiva glosa que define su marco legal, con su
respectiva remisión reglamentaria, que señala las bases de la
institucionalidad del Programa.
B. Marco Reglamentario del Programa Enlaces
A manera de introducción, podemos decir que los Reglamentos son
actos unilaterales escritos de la administración, que crea normas
jurídicas generales y que se encuentran subordinados a la Ley y a la
Constitución.
Son unilaterales porque no requieren la conformidad de las personas a
las cuales alcanza. Esto sin perjuicio que para su perfeccionamiento
requieren de la participación de la Contraloría general de la república,
pues de acuerdo a nuestro ordenamiento, los reglamentos van a la toma
de razón.
Otro elemento importante de los reglamentos es que crean normas
generales, obligatorias y permanentes. La infracción a un reglamento
lleva a un procedimiento de ejecución forzosa o bien a las sanciones
respectivas.
Por último es necesario destacar que los reglamentos se encuentran
subordinados a la Ley y a la Constitución, es decir son normas
subalternas, secundarias, inferiores y complementarias a la Ley. La
vinculación a la ley y a la Constitución emana del principio de legalidad.
La sumisión a la Ley es absoluta, porque no puede regular materias
5
propias de ley, ni menos dejar sin efecto preceptos legales o
contradecirlos.
Los reglamentos se expresan a través de un decreto supremo, en
consecuencia, todos los requisitos formales de un reglamento son los de
un decreto.
La flexibilidad de la norma reglamentaria y su capacidad de
adaptabilidad y rapidez de reacción frente a ciertos fenómenos le pone
en mucho mejor pie que la Ley para resolver problemas de solución
directa e inmediata.
Reglamentos del Programa Enlaces:
1.- Decreto Nº 209.- Marzo de 1995: Reglamenta El Programa de
Informática Educacional en las Escuelas;
2.- Decreto Nº 101.- Marzo 2006: Ministerio de Educación Subsecretaria
de Educación : Reglamenta el Programa de Informática Educativa en la
Educación Parvularia;
3.- Decreto Nº 216.- Marzo de 1996: Reglamenta el Programa de
Informática Educativa del Programa de Modernización de la Educación
Media;
Los Reglamentos individualizados precedentemente establecen los
objetivos del Programa; sus acciones principales, tales como el dotar de
configuración computacional, otorgar a los establecimientos capacitación
y asistencia técnica y pedagógica; los criterios y procesos de selección
de los establecimientos beneficiarios; y describe la estructura básica de
la Red Nacional de Informática Educativa.
Se recomienda refundir, coordinar y sistematizar las diversas
modificaciones de que han sido objeto estos Reglamentos durante el
curso de estos últimos años, a fin de que se puedan revisar y utilizar
con mayor facilidad.
6
II. Propuestas Regulatorias nuevas o de adecuación, si se
estiman necesario, para apoyar las líneas de acción operativas
para implementar el Programa de entrega de computadores a
docentes.
Se concluye del análisis realizado en la Parte I de este Informe, que el
marco legal que sustenta el Programa Enlaces, Ley de Presupuestos
(2008), lo autoriza solamente para adquirir configuración computacional
para los establecimientos educacionales subvencionados y para la Red
de Asistencia Técnica. Por lo tanto el marco jurídico de que dispone el
Programa actualmente no permite que se adquieran computadores para
que sean entregados directamente en propiedad u otra calidad jurídica a
los profesores.
En el marco de la Propuesta de la Consultoría Complementaria
contratada por Enlaces relativa a la “Estrategia general para
masificación de portátiles en profesores”, se señala en particular una
estrategia combinada para cumplir con el objetivo de entrega de
computadores portátiles. Esta estrategia combinada sería por una parte
focalizada y por otra masiva, es decir una estrategia focalizada en
función de ayudar a una estrategia masiva.
II.a. Entrega en propiedad: En relación con una estrategia de
entrega Masiva de portátiles
A fin de poder otorgar en propiedad a los docentes equipamiento
computacional, no bastaría con modificar los reglamentos del Programa,
sino que se requeriría una norma legal, por ejemplo la Ley de
Presupuestos o idealmente otra de carácter mas permanente, que lo
autorizara, ya que como mencionamos en la Parte I precedente de este
Informe, los reglamentos se encuentran subordinados a la Ley y a la
Constitución, es decir son normas subalternas, secundarias, inferiores y
complementarias a la Ley.
Cabe recordar que en el año 2007, el Ministerio propuso modificar la
glosa presupuestaria del Programa Enlaces del Proyecto de Ley de
Presupuestos del Ministerio, para el año 2008, a fin de incluir a los
docentes como beneficiarios de equipamiento computacional, propuesta
que no llegó a término en la instancia de discusión con la Dirección de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
7
Sin perjuicio de lo anterior, se pueden visualizar alternativas a la
entrega a docentes de computadores en propiedad, mientras se dan las
condiciones para su aprobación.
II. b. Entrega del uso y goce, Comodato: En relación con
estrategias de entrega Focalizada de portátiles a docentes.
Otorgar en comodato los computadores portátiles: Vía Indirecta
y Directa.
Es menester recordar algunos de los principales aspectos o elementos
básicos de un contrato de comodato.
El comodato se encuentra regulado en las disposiciones del Código
Civil, artículos 2174 y siguientes:
-Su definición dice: “El comodato o préstamo de uso es un contrato en
que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie,
mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la
misma especie después de terminado el uso.
Este contrato no se perfecciona sino por la tradición de la cosa”.
™ Algunas consideraciones relevantes que habría que tener
presentes respecto de este tipo de contrato:
- El comodatario debe usar la cosa prestada en el uso que se haya
estipulado o acordado; en el caso de contravención, el comodante
puede exigir la reparación de todo perjuicio, y la restitución
inmediata, aunque para la restitución se haya estipulado plazo.
- El comodatario se obliga a emplear el mayor cuidado en la
conservación de la cosa y es por tanto responsable de todo
deterioro que no provenga de la naturaleza o del uso legítimo de la
cosa; y si este deterioro es tal que la cosa no pueda ser susceptible
de emplearse en su uso ordinario, el comodante puede exigir el
precio anterior de la cosa, abandonando su propiedad al
comodatario.
8
- El comodatario es obligado a restituir la cosa prestada en el tiempo
convenido; o a falta de acuerdo, después del uso para que ha sido
prestada.
- La restitución deberá hacerse al comodante, o a la persona que
tenga derecho para recibirla a su nombre según las reglas
generales.
Se propone que los docentes focalizados reciban portátiles con un
subsidio alto, lo que claramente requiere de una Ley que lo permita, sea
en la Ley de presupuestos o idealmente en una ley de carácter mas
permanente, especialmente diseñada al efecto o alguna Ley existente
que requiera una modificación en orden a incorporar esta modalidad de
asignación. Mientras esta legalidad no esté disponible, se puede optar
por entregar computadores portátiles en comodato indefinido, los que
posteriormente pueden ser dados de baja y entregados a sus
portadores.
i. Comodato Indirecto: Mineduc /Enlaces- Establecimiento
(sostenedor)- Docentes
En este escenario bastaría utilizar los mismos procedimientos de
entrega que actualmente está realizando el Programa, a los
establecimientos. Es decir el proveedor que se adjudicara los
computadores portátiles, debiera entregarlos en los establecimientos
educacionales.
La relación contractual se daría entre el sostenedor o a quien delegue
la atribución según las normas vigentes y el respectivo docente
beneficiario, siendo el sostenedor el Comodante y el docente el
Comodatario. El comodatario se obliga a adquirir compromisos de uso
del portátil.
En consecuencia, en este escenario no se requerirían cambios
normativos mayores. Sin embargo se sugiere, aún cuando no es
indispensable en una primera instancia, regular este escenario por la
vía reglamentaria, es decir sería recomendable considerar una
modificación en los Reglamentos de ejecución del Programa, para
9
incorporar expresamente dentro de sus líneas, la entrega de
portátiles a docentes, por la vía del comodato por parte de los
sostenedores, con sus procedimientos asociados. Se sugiere además
elaborar un formato de contrato de comodato a suscribir entre
establecimiento y docente beneficiario, con las cláusulas esenciales
de este tipo de contrato, además de un anexo de protocolo o planes
de usos del portátil como herramienta pedagógica.
ii.
Comodato Directo: Mineduc/Enlaces- Docentes.
Esta alternativa supone una entrega en comodato directa desde el
Mineduc al docente beneficiario. Dado que en esta alternativa, sería
discutible la entrega de portátiles en forma directa al docente, porque
no estaría expresamente contemplado en la glosa pertinente de la
Ley de Presupuestos 2008, se podrían utilizar procedimientos y
mecanismos de entrega actualmente existentes en el Mineduc, de
algún programa que considere atribuciones del Mineduc para
entregar recursos en forma directa a docentes, para los efectos de no
requerir nueva institucionalidad para ello, siempre y cuando los
docentes beneficiarios de esos programas coincidan con los
potenciales docentes beneficiarios de computadores portátiles.
En la red de Maestros de Maestros regulada por Ley Nº 19.715 y su
Reglamento: Decreto Nº 270 de 2002: se otorgan recursos a
profesores que han sido seleccionados para integrar esa red previo
haberse acreditado para percibir asignación de excelencia
pedagógica.
Tal como se menciona en el Informe Final del Estudio contratado por
Enlaces “Factibilidad de adquisición de portátiles para docentes”,
…….. “la red de Maestros de Maestros es un punto clave para ser
dotado de laptops, con nítidos usos, formas claras de compromiso del
uso y con efectos demostradores de estas prácticas hacia toda la
comunidad docente”.
Es el CPEIP quien administra la red y la operacionaliza. Este
departamento, entrega recursos a través de concursos de proyectos
y la suma adicional que señala el artículo 17 de la Ley 19.715.-
10