1 La conflictividad laboral y social peruana en los dorados años del

La conflictividad laboral y social peruana en los dorados años del
crecimiento económico
Alfredo Villavicencio Ríos
Sara Esteban Delgado
Introducción
El nuevo siglo y los años que lo precedieron no han sido testigos de una
actividad sindical fructífera en el Perú. En un contexto dictatorial (la década de
Fujimori con que concluyó el siglo XX), o de restauración democrática
fundamentalmente política (lo que llevamos andado en siglo XXI), las
organizaciones sindicales han tenido que enfrentar un marco estatal,
económico y productivo contrario a su surgimiento y actuación, por lo que se
han ido debilitando hasta encontrarse ahora muy lejos de los niveles de
presencia que tuvieron en los años 70 y 80. Cierto es que el 2007 parece
marcar un repunte que rompe la tendencia de los 4 últimos lustros, y no sólo
por las horas no laboradas por huelgas, sino por el crecimiento del número de
organizaciones y delegados sindicales, pero, como es obvio, resulta temprano
para extraer conclusiones definitivas al respecto.
De allí que cuando aceptamos la cordial invitación de los directores de la
revista a escribir este artículo, pensamos que sería interesante no concentrar la
atención únicamente en el ámbito de las relaciones laborales, sino ampliar su
espectro a lo que viene sucediendo con la conflictividad social en general.
El artículo, entonces, parte de un marco conceptual y un desarrollo más
detenido de lo que viene aconteciendo en el mundo de las relaciones laborales,
y termina presentado una radiografía más completa de los conflictos que
vienen atravesando a la sociedad peruana en los albores del siglo en curso,
poniendo la lupa también en los alcances y limitaciones de su judicialización.
1. Conflicto y relaciones laborales en la globalizaciòn: manteniendo la
esencialidad pero requiriendo apuntalar la eficacia
A estas alturas de la civilización se puede observar que las teorías que veían al
conflicto laboral como patológico, disfuncional o ideológico languidecen por
falta de adeptos.
Por el contrario, mírese a donde se mire, se puede encontrar que en el mundo
del análisis del sistema de relaciones laborales, las huestes de quienes
consideran al conflicto inmanente, consustancial, natural, esencial, dinámico,
fértil, son ampliamente mayoritarias y vienen respaldadas por datos básicos e
incontrastables de la realidad: la existencia de esferas de colisión de intereses
entre trabajadores y empleadores, la relación de subordinación que los vincula
y que conduce a que los primeros vean predeterminada y fiscalizada su
prestación de servicios por los segundos y el respeto a la pluralidad que
enmarca a todo Estado democrático.
1
Por esto, se puede coincidir plenamente con la afirmación de ERMIDA cuando
sostiene que en el mundo de las relaciones laborales, el conflicto «que
aparenta atipicidad es, en verdad, el tipo, el principio. El principio, el objetivo, el
fin, la razón de ser, la naturaleza de las cosas (de estas cosas), es el
pluralismo, la autonomía, el conflicto, la protección o tutela, la autotutela, la
huelga 1».
Todo ello, inmerso, también, en una visión sistémica de la autonomía colectiva,
que lleva a ver al surgimiento y autoconfiguración de los sujetos colectivos,
como su presupuesto (autoorganización), a la producción de normas colectivas,
como su expresión (autorregulación), y a la posibilidad de recurrir a la huelga y
otras medidas de conflicto, como su garantía de eficacia (autotutela).
Y esta eficacia de la autonomía colectiva, no es un mero ejercicio de
laboratorio, sino que se traduce en mejoras concretas en la posición de los
trabajadores (individual y colectivamente considerados) en la sociedad. En
mejores condiciones de trabajo, en una mayor equidad en el reparto de la renta
empresarial y nacional, en avances, cada vez más significativos en las
condiciones de alimentación, educación y salud de sus hijos, etc. (función
equilibradota del sindicato y de la huelga). Es decir, en la consecución de
mayores cuotas de progreso social o igualdad sustancial, que es finalmente el
norte del Estado Social de Derecho y de su sucesor, el Estado Constitucional
de Derecho.
Con estos fundamentos, las relaciones laborales han tenido y tienen todavía
que enfrentar el cambio de paradigma productivo que viene de la mano de la
globalización. Frente al fordismo (central o periférico) y a la guerra fría, que
alimentaron unas relaciones laborales con sujetos colectivos fuertes y
legitimados (hasta ideológicamente), el mundo se ve inmerso crecientemente
en un conjunto de cambios en el sistema productivo que impactan
significativamente en la regulación laboral, en general, y en el campo de la
tutela colectiva, en lo que aquí interesa. Entre ellos se pueden destacar los
siguientes:
-
-
Sacralización de la competitividad como el nuevo super valor alrededor del
cual se estructuran la producción y el intercambio, con el consiguiente
retroceso de la cohesión social y la redistribución de la riqueza
Mayor autonomía y movilidad del capital
Internacionalización de la producción
Desplazamiento del lugar de adopción de decisiones hacia el campo
transnacional
Intenso y constante desarrollo tecnológico
Surgimiento de la empresa virtual
Deslocalización de la producción o simple utilización de esta posibilidad
para reducir estándares laborales legales y convencionales
Descentralización productiva a través de segmentación empresarial, la
subcontratación y el recurso al trabajo autónomo
Florecimiento de los grupos de empresas y las empresas en red
1
Para decirlo en los siempre precisos términos ERMIDA URIARTE, Oscar, “La flexibilización de
la huelga”, Fondo de Cultura Universitaria, Montevideo, 1999, pág. 11.
2
-
Flexibilidad organizacional máxima para adecuarse just in time a la
demanda
Flexibilización cada vez mayor de las condiciones de trabajo, abandono de
instrumentos homogenizadores y mayor diferenciación de las mismas
Pérdida de peso del trabajo asalariado típico e incremento de las
modalidades atípicas y precarias
Reducción de los puestos de trabajo y crecimiento del sector informal
Revisión a la baja de las condiciones de trabajo
Mayor diferenciación de las condiciones laborales
Estos cambios están produciendo, entre otros efectos macro, una revisión
cuantitativa y cualitativa de los alcances del Derecho del Trabajo y un
reordenamiento de las fuentes del Derecho del Trabajo. El Estado disminuye su
presencia y su condición tutelar, dando mayor protagonismo a la autonomía
colectiva (que también se descentraliza), en algunos países, y directamente al
contrato de trabajo o a la simple voluntad empresarial, en otros2. Todo ello, en
un contexto de fortalecimiento negocial inédito de los empresarios, con la
consiguiente reducción del poder sindical y de la eficacia de la tutela colectiva.
En este marco, las transformaciones en el sujeto empresarial son
especialmente resaltantes. La empresa fordista, a cuyo reflejo surgió y actuó
eficazmente el sindicalismo y los demás institutos colectivos, se viene
transformando por la vía de la descentralización productiva, la externalización,
la subcontratación, las nuevas tecnologías, en un sujeto inmaterial, casi
intangible e inasible, que ya no congrega factores de producción y
trabajadores, sino que, en algunos casos, como afirma GARMENDIA 3, se
convierte en un conjunto de contratos organizados, en una entidad articuladora
de transacciones, lo que, aunque parezca paradójico, ha llevado a que el sujeto
empleador concentre más poder que cuando actuaba unitariamente. Estamos
ante la empresa flexible, en red o virtual como gran protagonista de este inicio
de siglo, emancipada, además, en el caso de las grandes empresas, del marco
institucional de los Estados.
Esta nueva configuración empresarial ha impactado severamente en la
estructura ocupacional o composición de la mano de obra, de modo que donde
había un colectivo de empleados muy homogéneo, subordinados
jurídicamente, con contratos indefinidos y condiciones de trabajo similares,
tenemos ahora un complejo haz de relaciones que involucran a diferentes
empleadores, con contratistas y subcontratistas, con un núcleo de trabajadores
muy cualificados y un gran componente de trabajo precario, subcontratado,
parasubordinado o autónomo, e incluso con una apertura a la competencia
internacional de los trabajadores..
2
Como lo hace notar SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo, “El espacio de la autonomía colectiva
en la ordenación del mercado global”, en VV.AA., “Globalización económica y relaciones
laborales”, Ediciones Universidad de Salamanca, 2003, pág. 214.
3
GARMENDIA ARIGON, Mario, “La nueva consideración de la empresa y su influenza sobre la
caracterización de las relaciones laborales“, en Revista Derecho del Trabajo, Barquisimeto, Nª
2, 2006, pág. 164.
3
De modo que asistimos a un proceso muy complejo en el cual el contexto
económico-productivo, el Estado, las dos partes tradicionales de la relación
laboral y ésta misma han sufrido cambios y transformaciones muy relevantes,
cuyo impacto inocultable en el Derecho del Trabajo va más allá del
desmantelamiento o deconstrucción de los tradicionales instrumentos de tutela
del trabajo, generando un proceso de redefinición de sujetos, categorías,
instituciones, roles y relaciones. Estamos asistiendo al surgimiento de Derecho
del Trabajo de geometría variable, que debe acomodar su función equilibradota
a la gran variedad de supuestos en que se presta el trabajo ahora.
Y aquí, nos interesa resaltar particularmente la significativa merma de eficacia
de la acción sindical, que está llevando a que el juego de pesos y contrapesos
que subyace al reconocimiento de la propiedad privada sobre los medios de
producción y de la libertad de empresa, junto a los correlativos derechos
colectivos, esté perdiendo virtualidad y funcionalidad, al no generar los
equilibrios necesarios para seguir sustentando al gran pacto social, entre
capital y trabajo sobre el que se construye el Estado Social de Derecho.
De un lado, los sujetos y la acción sindical no están pudiendo adherirse a las
múltiples formas que los empresarios están imprimiendo a la organización del
trabajo a nivel nacional e internacional, y, de otro lado, la difuminación de la
empresa en grupos y redes, la tercerización, la reducción del trabajo estable y
el consiguiente incremento del trabajo precario, el aumento del desempleo y la
explosión sector informal, están conduciendo a privar de facto a muchos
trabajadores del derecho de huelga, a la par que debilitan su ejercicio en
quienes todavía se encuentran en condición de ejercerla. Y esta inadecuación
de la huelga para garantizar una tutela colectiva efectiva está afectando a la
autonomía colectiva en su totalidad, ya que la huelga es el mecanismo que
garantiza el funcionamiento del ordenamiento jurídico autónomo.
Todo ello no conduce, creemos firmemente, a la desaparición de los sindicatos
y de la tutela colectiva de los trabajadores, en la medida que su finalidad no se
encuentra satisfecha sino que las razones de su existencia aún son mayores;
pero si resulta imprescindible una adecuación de aquellos y ésta al nuevo
paradigma productivo, para lo que se requiere, entre muchas cosas, de una
parte, la reafirmación del sindicato como sujeto político en los ámbitos nacional
e internacional4, y de otra, su adaptación al nuevo paradigma productivo,
enlazando sus elementos externos, provenientes de la globalización, e
internos, que llevan, según PÉREZ DE LOS COBOS 5, a diversificar los
intereses que busca conjugar y representar, a partir de la segmentación de la
empresa, la diversificación del estatuto jurídico del trabajador, los nuevos
modos de trabajar, la feminización del empleo, etc. De este modo, conjugando
ambas esferas, el sindicato, como reclama BAYLOS GRAU 6, debería
4
Ver, sobre el particular, ROMAGNOLI, Umberto, “El renacimiento de la palabra sindicato”, en
Revista del Trabajo, Barquisimeto, Nª 2, 2006, págs. 109-122.
5
PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, Francisco, “El sindicato ante las transformaciones
económicas y sociales”, en Revista Española de Derecho del Trabajo, Madrid, Nª 134. 2007,
pág. 301.
6
BAYLOS GRAU, Antonio, “Democracia política y sistema sindical: reflexiones sobre la
autonomía del sindicato”, en VV.AA., “Sindicatos y cambios económicos y sociales”, Ediciones
Universidad de Salamanca, 2002, pàg. 20.
4
trascender la esfera de la determinación de condiciones salariales, para
convertirse en «un actor social que expresa la identidad de los trabajadores en
su conjunto, y que se relaciona con el resto de actores sociales y políticos
como representante de la ciudadanía social».
Finalmente, y en el concreto plano de la tutela colectiva, se requiere también
una adecuación de los parámetros legales de ejercicio de la huelga y de las
tradicionales formas de expresión del conflicto a los cambios del paradigma
productivo y político, de modo que, se pueda volver a darle efectividad a este
tan relevante instrumento de equilibrio e inclusión social. Al respecto, es
necesario que, como reclaman SUPIOT o BAYLOS GRAU 7, se garantice la
negociación con el empleador real y no con el aparente, neutralizando la
interferencia de las opciones organizativas del empresario en la tutela colectiva,
se pueda suspender de la duración de un contrato de trabajo de duración
determinada, por el período que dure la huelga, con el aplazamiento del
término finalización correspondiente, se establezca una base jurídica para
permitir la huelga internacional, así como la obligación de negociar con los
huelguistas, se reconozca el pleno de la huelga en el sector público, con la
búsqueda de un equilibrio negociado en el caso de los servicios esenciales, se
facilite la utilización de los medios de comunicación electrónica para fines
sindicales, a la par que se ponga en debate el tema de la huelga de los
trabajadores independientes, que implementan paralizaciones diversas de
labores para conseguir ciertas medidas estatales que protejan a sus intereses,
como veremos con más detalle en el caso peruano.
Las ventajas de Internet para el movimiento sindical y su actividad conflictiva
son muy grandes puesto que permiten mantener al colectivo involucrado
informado al instante y comunicado vía chats, foros y conferencias virtuales,
etc., a la par que se pueden celebrar asambleas virtuales que permitan tomar
decisiones a la mayor velocidad posible. También está mejorando la prestación
de servicios a los afilados y evitando la injerencia empresarial en la
comunicación. Al respecto, SASTRE IBARRECHE presenta un detallado
análisis de las virtudes de la red para la acción sindical, señalando, en lo a
nosotros interesa, su contribución al nacimiento de manifestaciones
cibernéticas equivalentes a las tradicionales huelgas, a las de celo, o, incluso,
sabotaje, revitalizando modalidades clásicas como la huelga de solidaridad o
apoyo, así como ciertas formas de boicot, a la par que posibilitando la
ampliación de la protesta incluso a niveles supranacionales, y generando
posibilidades para llevar a cabo piquetes cibernéticos8.
2. Las relaciones laborales peruanas del siglo XXI: más desequilibrio y
menos inclusión
La última década del siglo pasado, comienza con la implementación de una
política de ajuste muy drástica, tras la catástrofe económica que dejó el primer
7
SUPIOT, Alain, “Revisiter les droits d’action collective”, Droit Social N|7/8, julio-agosto 2001,
págs. 690 y sgtes.; y, BAYLOS GRAU, Antonio, “Formas nuevas y reglas viejas en el conflicto
social”, en Derecho Social, Nª 2, 1998, págs. 75 y sgtes.
8
SASTRE IBARRECHE, Rafael, “Algunas claves para un sindicalismo también globalizado”, en
VV.AA. “Globalización económica y relaciones laborales”, cit., págs. 198-200.
5
gobierno de Alan García. Para ordenar la casa, en agosto de 1990, a pocos
días de asumir la Presidencia de la República, Alberto Fujimori impuso un
shock económico que elevó más de 30 veces el precio de los productos
esenciales y pulverizó la capacidad adquisitiva de las remuneraciones, con lo
que contuvo la inflación con la conocida fórmula de secar la demanda a partir,
sobretodo, de evaporar la capacidad de compra de los trabajadores.
Pero allí no quedó el tema en el mundo de las relaciones laborales. A
continuación se implementó un intenso proceso de desregulación en materia de
derechos individuales (1991) al que sigue, tras el autogolpe de Alberto Fujimori,
la promulgación de un Decreto Ley normando conjunta e inéditamente
sindicación, negociación colectiva y huelga (julio 1992) 9.
En el primer caso, con la promulgación del Decreto Legislativo N° 728,
denominado Ley de Fomento del Empleo, se dio inicio a una retirada del
Estado de la regulación de los derechos individuales, que en mucho llegó a
constitucionalizarse en 1993, y que tuvo como principales hitos:
a. En el ámbito de la estabilidad laboral de entrada, se incrementaron a 10
las modalidades contractuales a plazo fijo (contratación que podía llegar
hasta 5 años consecutivos), acabando con el principio de causalidad, al
permitir el recurso a los contratos temporales incluso para prestar
servicios permanentes o principales. Se incrementó la duración de estos
contratos y se eliminó el requisito de aprobación previa por el Ministerio
de Trabajo (se convirtió en automática a la presentación de los mismos).
b. En el ámbito de la estabilidad laboral de salida, se terminó con la
estabilidad laboral absoluta (que acarreaba reposición, en caso de
despido injustificado), sustituyéndola por una indemnización (primero
para los nuevos trabajadores, pero desde 1995 para todos). Asimismo,
se regula un mayor número de causales de despido y se amplía y facilita
el cese colectivo, de modo que la sola presentación de la solicitud
administrativa suspende los contratos de los trabajadores involucrados.
c. En el ámbito de la flexibilidad interna, se instituyeron los criterios de
productividad y competitividad en la determinación de las jornadas de
trabajo y descansos.
d. Se deslaboralizaron los contratos de formación juvenil y prácticas
preprofesionales. Se incrementa hasta 25 años la edad de los jóvenes
que pueden prestar servicios bajo estas modalidades y se amplía el
contrato de formación juvenil a quienes siguen estudios superiores y se
duplica el porcentaje máximo que puede tener una empresa bajo esta
modalidad.
e. Se permitió el recurso a la intermediación laboral incluso para labores
permanentes, hasta un 20% de la plantilla de la empresa y se abre esta
triangulación a las cooperativas de trabadores. En 1995, se eleva este
porcentaje al 50% de la plantilla.
9
Hasta entonces, sindicación, negociación colectiva y huelga no habían tenido una regulación
de rango legal, sino que habían sido objeto tan sólo de Decretos Supremos de los años 1961,
1971 y 1917, respectivamente.
6
Una vez recuperada la democracia, tras la caída del régimen de Fujimori se
han producido algunos cambios en la legislación laboral, siendo los principales,
la declaración de inconstitucionalidad del despido sin alegar causa alguna; la
reducción de la duración del convenio de formación laboral juvenil a un año
(por empresa), la edad a 21 años y el porcentaje máximo de jóvenes a 10%; la
sustitución total de la regulación preexistente en materia de intermediación
laboral, limitándola a a labores temporales (sólo ocasionales o de suplencia)
complementarias o especializadas y con un máximo de 20% de la plantilla
(aunque luego se excluyó reglamentariamente de esta regulación a las formas
de tercerización); y la aprobación de una nueva regulación en materia de
inspección de trabajo, con el fin de potenciar los fines de esta importante
actividad.
En el campo de las relaciones colectivas, en 1992 (3 meses después del
golpe del 5 de abril), se promulgó el Decreto Ley 25593, que mereció 16
observaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, las que fueron
parcialmente levantadas recién a comienzos del 2003. Las características
generales de la regulación originaria son las siguientes:
a. Es una regulación heterónoma, que no fue negociada con los actores del
sistema de relaciones laborales, siendo una de las expresiones más
acabadas del modelo tradicional latinoamericano de regulación de las
relaciones colectivas de trabajo, ratificando sus rasgos autoritario
reglamentarista (al detalle) y restrictivo.
b. Es una regulación que por primera vez trató sistemáticamente los 3
institutos principales que conforman la autonomía colectiva, por lo que
supera la dispersión normativa existente.
c. Se refuerza el tradicional modelo descentralizado de relaciones
laborales, en el que lo sindical gira alrededor de la empresa. Se fulmina
a la negociación de rama de actividad, al obligar que las partes revisen
el nivel negocial sectorial en los 30 días siguientes a su promulgación, a
sabiendas que los empresarios habían manifestado su voluntad de salir
de este ámbito y la llevaron a cabo inmediatamente. En conjunto, se
favorece abiertamente la sindicación en este ámbito, lo mismo que la
negociación colectiva y la huelga, concentrando la conflictividad laboral
en una atomizada empresarial.
d. En el ámbito de la sindicación, se predetermina una estructura sindical
(4 tipos) siendo posible realmente sólo el sindicato de empresa. Se
imponen requisitos excesivos para constituir o afiliarse a sindicatos o ser
dirigentes (número de 100 afiliados para cualquier sindicato
supraempresarial, superación del período de prueba o antigüedad
superior a un año en la empresa, respectivamente). Se establece una
disfuncional duplicidad de personalidades jurídicas, con la sola finalidad
(no confesada, por supuesto) de permitir la cancelación administrativa
del registro sindical e impedir así la representación de los trabajadores
en el ámbito laboral. Se consagra un fuero sindical simbólico y limitado,
puesto que no existe un proceso específico ni medidas procesales
eficaces cuando se viola la libertad sindical y se reduce la protección
legal al despido o traslado injustificado.
7
e. En materia de negociación colectiva, si bien se abandona el arbitraje
obligatorio del Estado, se impone en la práctica, como ya se dijo, la
negociación sólo a nivel de empresa, se establece la «caducidad» de los
convenios colectivos al término de su vigencia temporal, se impide la
negociación en el primer año de vida de la empresa, se establece un
arbitraje caro y poco razonable, ya que obliga al árbitro a optar por la
última propuesta de cada parte, que debe presentarse al momento de
comenzar el arbitraje.
f. El tratamiento del conflicto obedece a una consideración poco menos
que patológica del mismo, de modo que se le brinda un espacio mínimo
de expresión, configurando una regulación que se adscribe a un modelo
casi contractual, al permitirse la huelga fundamentalmente dentro del
proceso de negociación colectiva, con requisitos muy exigentes (mayoría
absoluta de los trabajadores de la empresa o unidad) e ilegalizando
todas las modalidades de huelga que no consistan en una de
suspensión total de actividades, con abandono del centro de trabajo y
para fines estrictamente profesionales (huelgas intempestivas,
neurálgicas, trabajo a desgano, a ritmo lento, a reglamento, reducción
deliberada del rendimiento o cualquier paralización en la que los
trabajadores permanezcan en el centro de trabajo y la obstrucción del
ingreso al centro de trabajo, según el artículo 81 del Decreto Ley 25593).
Se prevé una posibilidad de huelga frente a incumplimientos legales o
convencionales del empleador pero solo una vez que se ha obtenido una
sentencia judicial firme al respecto, lo que impide la materialización
práctica de la medida de presión.
La Ley 27912, publicada a comienzos de Enero del 2003, que buscaba levantar
las observaciones que formulara el Comité de Libertad Sindical de la OIT,
reformó la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo eliminando las
prohibiciones generales respecto de la actividad política del sindicato, el
requisito de superación del período de prueba para poder afiliarse a una
organización sindical; la potestad administrativa de cancelar el registro sindical;
la potestad del Poder Ejecutivo de ordenar la reanudación de las labores,
cuando se trate de una huelga que se prolongue excesivamente en el tiempo y
comprometa gravemente a una empresa o sector productivo, o derive en actos
de violencia o asuma características graves; derogó la caducidad de los
convenios colectivos y redujo a 50 el número de trabajadores necesarios para
constituir un sindicato supraempresarial.
En todo caso, habiéndose levantado las principales restricciones en materia de
sindicación y negociación colectiva, las que se mantienen vivas son las
referidas a la huelga, sobre todo a la adscripción total al modelo clásico,
apriorístico o estático de huelga, con ilegalización de todas las modalidades
que la propia OIT ha admitido como válidas, salvo que pierdan su carácter
pacífico, y la determinación administrativa de la legalidad de la huelga, también
cuestionada por la propia OIT, por carecer de garantías de imparcialidad.
8
Estas restricciones son las puntas de lanza que coronan una inveterada
tradición de declara ilegales prácticamente todas las huelgas10, de modo que
su duración se restringe hasta que termina el procedimiento administrativo,
puesto que a partir de la declaración firme de ilegalidad comienzan a correr los
3 días previstos para poder despedir válidamente a los trabajadores por
abandono de sus labores.
Hasta la fecha, y con sólo dos excepciones (correspondientes a los mandatos
de los Ministros Carlos Blancas y Javier Neves), la autoridad administrativa de
trabajo declara ilegales la práctica totalidad de huelgas, llegando hasta
extremos de formalismo tan injustificables como elocuentes. Así, y a guisa de
ejemplo, en una ocasión reciente declararon ilegal una paralización porque la
ley dice que el preaviso al Ministerio debía estar firmado por todos los
dirigentes sindicales y faltaba una firma de once, puesto que la persona había
suspendido su afiliación al haber sido ascendido a un cargo de confianza. Peor
aún, en un caso anterior se utilizó el mismo criterio cuando el dirigente que no
firmaba había fallecido, pero ni ello sirvió para flexibilizar la interpretación literal
del funcionario.
Obviamente, no se trata de un amor desmedido por las formas, sino de toda
una cultura muy especializada de la administración del trabajo de detección del
más mínimo resquicio, para recortar la efectividad de la medida de tutela
colectiva. Estamos ante una expresión generalizada de una actuación estatal
dirigida a impedir que la huelga fortalezca el brazo negocial de los trabajadores,
aunque los trajes de la misma busquen mostrar un especial celo en el
cumplimiento de las normas. Se deja de lado, por supuesto, que la
interpretación de los derechos es siempre amplia y que las limitaciones son las
que deben interpretarse estrictamente.
La breve reseña de la reforma laboral que en sus trazos esenciales sigue
vigente en nuestro país 11, pone en evidencia muchas cosas, de las que nos
interesa resaltar su secuencia y sus consecuencias en el terreno de la tutela
colectiva.
En el primer caso, se comenzó por restringir a mínimos la protección estatal
sobre el trabajador individual, al eliminar la estabilidad laboral, permitir una
desenfrenada contratación temporal y un recurso ciertamente abusivo a la
subcontratación de mano de obra y de servicios, reforzando los poderes
empresariales, que pasaron a tener como único freno la razonabilidad y
necesidades del centro de trabajo. Y esta repetición de los principales hitos de
la desregulación no es gratuita sino que permite comprender fácilmente que su
implementación tuvo consecuencias que trascendieron inmediatamente la
esfera de lo individual para remover los cimientos del sindicalismo y originar
una fuga de afiliados ante la amenaza cierta de despido ad nutum, no
10
La legislación prevé que las huelgas atípicas, dan lugar a la declaratoria directa de ilegalidad,
en tanto que las tradicionales comienzan con un procedimiento que analiza su procedencia por
el cumplimiento de requisitos formales y si se declara su improcedencia se comienza de oficio
el procedimiento de ilegalidad.
11
Que se da en un contexto muy negativo para la tutela colectiva, como hemos reseñado en el
primer capítulo de este trabajo.
9
renovación de contrato temporal e irrupción masiva de empresas de
intermediación o tercerización que se entronizó.
En este contexto de pánico laboral-sindical, se pasó a regular las relaciones
colectivas, acentuando el modelo descentralizado de relaciones laborales y
profundizando las restricciones a la sindicación y la huelga, principalmente, con
lo que se puede concluir que el proceso de desregulación no condujo a un
traslado del centro normativo legal al ámbito de la tutela colectiva, sino que
llevó simplemente a una individualización
Y como no hubo contrapartidas empresariales en materia de planes de
formación profesional de los trabajadores, I+D, mejora de la productividad vía
nuevas tecnologías o procesos productivos, etc., se puede ver con claridad que
la política de desregulación laboral sólo tenía como norte fortalecer los poderes
empresariales y abaratar la mano de obra, es decir, en este último caso,
trasladar recursos económicos que antes estaban en la cuenta remuneraciones
a la de ingresos empresariales.
La apreciación general que se puede formular, a la par que da cuenta de la
esquizofrenia normativa existente entre lo previsto en la Constitución y lo
regulado por las normas de rango inferior, muestra a un Estado cooptado por
una ideología neoliberal que ve en el Derecho del Trabajo un obstáculo
institucional para el funcionamiento de los diversos ámbitos productivos, por lo
que lo reduce a mínimos, en la búsqueda de fortalecer la posición económica y
directriz del sujeto empresarial, en el que depositan todas sus esperanzas de
crecimiento económico.
Las consecuencias de ello trascienden largamente el período en que se
produjeron tales medidas, por lo que se puede compartir la opinión de IGUIÑIZ
cuando afirma que «el mercado laboral está diseñado desde el gobierno de
Fujimori para que, tras años de reactivación, las remuneraciones de muchísima
gente no se eleven y para que el incremento del poder adquisitivo tenga que
hacerse con largas jornadas laborales, con varios miembros de la familia
trabajando, incluso en el extranjero, sin tiempo ni posibilidad física para las
labores de cuidado del hogar 12».
Al respecto, valgan algunos datos relevantes en los campos de ingresos,
tiempo de trabajo y de distancia entre ricos y pobres, que corroboran el
planteamiento acabado de glosar. En el primer caso, la remuneración promedio
por hora de trabajo para Lima Metropolitana se ha reducido en 49% en
términos reales, entre 1985 y el 2000, un 33.4% de los trabajadores laboran 60
o más horas por semana 13 en el año 2002, y el número de horas
extraordinarias que se trabajan en Lima y no se pagan, según el propio
Ministerio de Trabajo es de 378,000, en el año 2004. Asimismo, la brecha entre
los ricos y pobres se ha ampliado, habida cuenta que en el 2002, año en que
comienza la ola de crecimiento que llega hasta nuestros días, los ingresos del
12
IGUIÑIZ, Javier, “El yo acuso les llegó a los padres de familia”, Revista Ideele N° 186, 2008,
pág. 35.
13
Véase YAMADA, Gustavo, “Horas de trabajo: determinantes y dinámica en el Perú urbano”,
Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, 2005, mimeo, págs. 2 y siguientes.
10
20% más rico eran 3.3 veces mayores que los del 50% más pobre, en tanto
que el 2006, este ratio se había elevado a 4.4 veces 14.
3. Los conflictos laborales en los años dorados del crecimiento
económico.
Veamos, si lo dicho hasta aquí tiene un firme soporte en los hechos, teniendo
en cuenta que nos encontramos en el mejor momento económico de las
últimas décadas, con indicadores macroeconómicos que están llevando a
hablar del modelo peruano de crecimiento económico, tras más de 80 meses
consecutivos de cifras muy positivas.
La apreciación de la conflictividad laboral en el Perú de los últimos 22 años,
para comenzar con los datos previos a la reforma laboral fujimorista, muestra
un claro declive en todos los rubros: número de huelgas, trabajadores
comprendidos y horas-hombre no laboradas15, como se ve en el Cuadro N° 1.
CUADRO N° 1
HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE
NO LABORADAS EN EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN AÑOS
1985 - 2007
NIVEL NACIONAL
AÑOS
HUELGAS
TRABAJADORES
COMPRENDIDOS
HORAS - HOMBRE
NO LABORADAS
1985
579
237,695
12,228,220
1986
648
249,374
16,867,444
1987
720
309,407
9,067,930
1988
814
693,252
38,274,969
1989
667
208,235
15,223,166
1990
613
258,234
15,067,880
1991
315
180,728
8,880,886
1992
219
114,656
2,319,379
1993
151
41,474
2,167,764
1994
168
62,940
1,936,647
1995
102
28,182
1,048,753
1996
77
36,242
1,399,886
1997
66
19,196
319,414
1998
58
17,333
323,168
1999
71
52,080
724,260
2000
37
5,280
181,691
14
ESCOBAL, Javier, Intervención en Mesa: “Porqué no se reduce la pobreza rural en el Perú”,
www.sepia.org.pe, 2007, pág. 4.
15
En las estadísticas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se habla de horashombre perdidas por huelgas, pero nosotros preferimos nombrarlas como horas-hombre no
laboradas para evitar la connotación negativa de la primera expresión.
11
2001
40
11,050
488,930
2002
64
22,925
912,648
2003
68
37,323
881,362
2004
107
29,273
582,328
2005
65
19,022
478,738
2006
67
19,565
446,584
2007
73
48,096
2,216,520
FUENTE: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
DIRECCIONES REGIONALES I ZONAS DE TRABAJO
ELABORADO: OFICINA DE ESTADISTICA E INFORMÁTICA I OFICINA DE ESTADISTICA
Teniendo a la vista el rubro de horas-hombre no laboradas, el tema resulta
muy, pudiendo anotarse que la sumatoria de todas las horas no laboradas por
huelgas desde el inicio de la reforma laboral (1991) hasta el 2007 fueron
25’308,958, es decir, 2/3 partes de las que se dejaron de trabajar por esta
causa en un solo año: 1988. Yendo al otro extremo, la suma de las horas
dejadas de laborar del 2000 al 2007, es de 6’188,801, es decir, 2/3 partes de
las correspondientes a 1987, el año más bajo en este rubro en el quinquenio
final de la década de los 80.
Esta enorme diferencia de horas hombre no laboradas se explica por la
reducción de la actividad reinvindicativa producto de la disminución de
negociaciones colectivas a nivel de empresa y la desaparición de la misma a
nivel de rama de actividad, con la sola excepción, en este último caso del
sector construcción civil que recuperó en el 2004 su ámbito negocial y desde la
fecha ha aprobado convenios colectivos en trato directo sin necesidad de
recurrir a la huelga. En el gráfico N°1, se puede ver como tanto los pliegos
como los convenios se redujeron en un 75%, mostrándose también una
inflexión en el 2007 que habrá que ver si se confirma como tendencia.
Gráfico N° 1
Pliegos de reclamos presentados y convenios colectivos registrados 1990-2007
2,500
500
Solucionados - registrados
1,461
1,059
1,350
883
1,271
803
998
623
846
627
728
564
652
468
576
409
533
418
524
444
535
371
494
384
528
390
541
453
641
470
1,000
273 (*)
1,500
Presentados
2,015
1,762
1,941
1,402
1,104
2,000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
(*) Data correspondiente a Lima Metropolitana
Pero no sólo es eso. Hay un porcentaje significativo de horas no laboradas por
paros nacionales convocados por las centrales sindicales para luchar contra la
política económica y laboral de los gobiernos, cuya realización desapareció a
12
comienzos de los años 90 y que recién comienza a reaparecer este año (2008)
con el paro que llevarán a cabo las dos principales centrales sindicales (CGTP
y CUT) el 9 de julio.
También de debe señalar, teniendo a la vista el Cuadro N° 1, que si bien hay
un incremento notorio en el campo de los trabajadores involucrados y de las
horas hombre, ello no responde a una ola huelguística, puesto que el número
de paralizaciones es más bien similar al de años anteriores, explicándose por
una mezcla de diversos factores, entre los que se pueden mencionar a una
importante huelga sectorial, la duración de los conflictos y el surgimiento de
nuevos sindicatos y de delegados de personal, como veremos posteriormente.
De otra parte, veremos a continuación lo que viene aconteciendo en materia de
movimiento huelguístico en el año 2007, en la medida en que se consolidan
algunas tendencias cualitativas generales, refiriéndonos a otros años, cuando
haya un cambio cuantitativo o cualitativo relevante 16.
Vamos a comenzar el análisis por el rubro tipo de organización sindical, en la
medida que ello permite vislumbrar algunas señas centrales de nuestro sistema
de relaciones laborales.
Cuadro N° 2
NIVEL NACIONAL
HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE PERDIDAS EN EL
SECTOR PRIVADO, SEGÚN ORGANIZACIÓN SINDICAL
2007
ORGANIZACIÓN
SINDICAL
HUELGAS
ABSOLUTO
%
TRABAJADORES
COMPRENDIDOS
ABSOLUTO
%
HORAS - HOMBRE
PERDIDAS
ABSOLUTO
%
SINDICATO DE
EMPLEADOS
2
2.74
95
0.2
1,310
0.06
SINDICATO DE
OBREROS
37
50.68
10,027
20.85
362,530
16.36
SINDICATO ÚNICO
16
21.92
12,836
26.69
533,544
24.07
DELEGADOS DE
EMPLEADOS
-
-
-
-
-
-
DELEGADOS DE
OBREROS
16
21.92
5,602
11.65
704,632
31.79
2
73
2.74
100.00
19,536
48,096
40.62
100.00
614,504
2,216,520
27.72
100.00
FEDERACIÓN
TOTAL
FUENTE
: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
DIRECCIONES REGIONALESIZONAS DE TRABAJO
ELABORADO: OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICAIOFICINA DE ESTADÍSTICA
16
Para tales efectos, utilizaremos la información estadística presentada en dos publicaciones
del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: “Las huelgas en el Perú 2007”, Oficina de
Estadística e Informática, Lima 2008; y “Anuario estadístico 2007”, Oficina de Estadística e
Informática, Lima, 2008.
13
A la luz de tales datos se puede resaltar el carácter hiper-descentralizado de
nuestro sistema de relaciones laborales, al girar la actividad conflictiva
alrededor de los sindicatos y de los delegados de obreros, teniendo en cuenta
que estos últimos son una forma no institucionalizada de actuación sindical,
que se presenta fundamentalmente en las empresas en las que no se puede o
no existe un sindicato propiamente dicho (son elegidos por la mayoría absoluta
de los trabajadores). Al respecto, les corresponden más del 97% de las
huelgas. casi el 60% de los trabajadores comprendidos y el más del 70% de las
horas hombre no laboradas.
Dentro de ellos, destaca la preponderancia del mundo obrero organizado, que
es responsable por ¾ partes de las huelgas y tiene en la forma menos
institucionalizada (delegados) al mayor porcentaje de horas hombre no
laboradas, 31.79%, a lo que si le agregamos el 16.36% de las correspondientes
a sindicatos de obreros deja ver que el mundo obrero organizado tiene más de
la mitad de las horas hombre involucradas en conflictos laborales.
Finalmente, en el 2007, y no en años anteriores, ha tenido especial relevancia
la huelga sectorial llevada a cabo por la Federación Nacional de Trabajadores
Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú, que da cuenta del 27.72%, de
las horas dejadas de laborar, en un conflicto no vinculado con la negociación
colectiva, habida cuenta que ésta no puede llevarse a cabo a este nivel porque
los empleadores peruanos son totalmente reticentes a llevarla a cabo en
cualquier ámbito supraempresarial. Esta es una de las causas que explican de
manera más convincente el antes esñalado carácter hiper-descentralizado de
nuestro sistema de relaciones laborales.
También apunta a explicar el repunte de la conflictividad laboral, el incremento
significativo de delegados y sindicatos inscritos en el registro sindical, que,
como se ve en el Cuadro N° 3, llega a un 50%, en el primer caso, y a un 60%,
en el segundo. A diferencia del anterior, este elemento si tiene una proyección
más clara, en la medida que consolida una tendencia al alza con un fuerte salto
hacia adelante.
Cuadro N° 3
NIVEL NACIONAL
REGISTROS SINDICALES EN EL SECTOR PRIVADO
1993 - 07
REGISTROS SINDICALES
AÑOS
DELEGADOS SINDICATOS FEDERACIONES CONFEDERACIONES
1993
80
180
3
-
1994
89
100
8
-
1995
46
87
5
-
1996
72
52
1
-
14
1997
67
47
-
-
1998
79
47
-
-
1999
68
37
3
-
2000
85
38
3
-
2001
80
89
4
-
2002
91
114
2
-
2003
95
147
1
-
2004
72
86
4
-
2005
121
118
1
-
2006
106
123
10
2
2007
158
196
10
-
FUENTE
: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
DIRECCIONES REGIONALESIZONAS DE TRABAJO
ELABORADO: OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICAIOFICINA DE ESTADÍSTICA
Si nos acercamos al universo de las causas de las huelgas en el 2007, y casi
lo mismo sucede con los años anteriores, veremos que el campo tradicional de
la negociación colectiva no es el principal contribuyente a la bolsa de horas no
laboradas por huelga, sino que suma tan sólo el 18.55%, en tanto que el
incumplimiento de normas legales y el despido ocupan largamente los primeros
lugares, con 45.08% y 33.01%, respectivamente, como se ve en el Cuadro N°
4. Y aquí tenemos otro rasgo fundamental de nuestros sistema de relaciones
laborales, cuyo funcionamiento fluido se ve permanente interferido por una
gama de conflictos vinculados con la observancia de las obligaciones legales o
la instalación de prácticas antisindicales, que ya están siendo difundidas en la
prensa más o menos cotidianamente, que llevan a que 3 de cada 4 horas no
laboradas por huelga se refieran a comportamientos patológicos de los
empleadores que deberían merecer una respuesta contundente del Estado.
Resulta muy importante tener conciencia de ello, porque el predominio
neoliberal en los medios de prensa a llevado a satanizar el conflicto sindical en
atención al sujeto que la impulsa, cuando el conocimiento de las causas de las
huelgas tiene que llevar a colocarle la responsabilidad a quien corresponda.
Cuadro N° 4
A NIVEL NACIONAL
HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE PERDIDAS EN EL SECTOR
PRIVADO, SEGÚN CAUSAS
2007
CAUSAS
TRABAJADORES
COMPRENDIDOS
HUELGAS
HORAS - HOMBRE
PERDIDAS
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
NEGOCIACIÓN COLECTIVA
19
26.03
8,260
17.17
411,072
18.55
Solución al Pliego de Reclamos
19
26.03
8,260
17.17
411,072
18.55
15
INCUMPLIMIENTO DE NORMAS
LEGALES Y/O CONVENCIONALES
33
45.21
25,864
53.78
999,152
45.08
Falta de pago de Remuneraciones,
Reintegros, Horas Extras e
Incumplimiento de Acuerdos
33
45.21
25,864
53.78
999,152
45.08
DESPIDO - AMENAZA DE DESPIDO
16
21.92
12,176
25.32
731,704
33.01
Reducción de Personal, Despido masivo
sin causa justificada
16
12,176
21.92
OTROS MOTIVOS
Defensa de los puertos, no a la
Privatización y Otros.
TOTAL
FUENTE
731,704
25.32
33.01
5
6.85
1,796
3.73
74,592
3.37
5
73
6.85
100
1,796
48,096
3.73
100
74,592
2,216,620
3.37
100
: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
DIRECCIONES REGIONALES /ZONAS DE TRABAJO
ELABORADO: OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA/OFICINA DE ESTADÍSTICA
Si vemos los conflictos laborales según los días de duración, de los datos
consignados en el Cuadro N° 5 se puede deducir claramente la predominancia
de los conflictos de corta duración, al punto que casi la mitad son sólo de 24
horas. La casi totalidad se concentra hasta 15 días, puesto que a partir de allí
se puede aplicar el despido si la huelga fue declarada ilegal (sólo 3 llegan a 16
días o más), y ello es así históricamente (en el 2006, por ejemplo, sólo 2
superaron los 15 días). Además de ello, del universo de las 73 huelgas del
2007, sólo 2 fueron declaradas legales, por lo que la conjunción de ambos
datos confirma la aseveración precedente. Hay que notar, sin embargo, que el
número de horas no laboradas por huelga en los 3 conflictos que superan los
15 días representa un 1/3 del total, lo que se debe a la extensión temporal del
conflicto.
Cuadro N° 5
NIVEL NACIONAL
HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS - HOMBRE PERDIDAS EN
EL SECTOR PRIVADO, SEGÚN DÍAS DE DURACIÓN
2007
DURACIÓN DE LAS
HUELGAS
UN DÍA (24 HORAS)
DOS DÍAS (48
HORAS)
TRES DÍAS (72
HORAS)
CUATRO A SIETE
DÍAS
TRABAJADORES
COMPRENDIDOS
HUELGAS
HORAS - HOMBRE
PERDIDAS
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
34
46.58
8,993
18.7
72,464
3.27
6
8.22
2,781
5.78
44,496
2.01
7
9.59
2,366
4.92
56,784
2.56
12
16.44
24,807
51.58
842,840
38.03
16
OCHO A QUINCE
DÍAS
DIESISEIS DÍAS A
MÁS
TOTAL
FUENTE
11
15.07
5,522
11.48
418,016
18.86
3
73
4.11
100
3,627
48,096
7.54
100
781,920
2,216,520
35.28
100
:MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
DIRECCIONES REGIONALES/ZONAS DE TRABAJO
ELABORADO :OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA / OFICINA DE ESTADÍSTICA
De otra parte, si vemos el carácter determinado o indefinido que los propios
huelguistas dieron a su medida, 47 responden al primer tipo y 26 al segundo
(64%-36%), diferencia que se invierte cuando se ve el número de trabajadores
(28%-72%) y sobre todo en el caso de horas no laboradas, en donde sólo el
15% es consecuencia de paralizaciones con término fijo y el 85% no lo tuvo.
Nuevamente, la duración del conflicto explica esta situación, aunque en los
términos vistos anteriormente, es decir que la gran mayoría finalmente no
supera los 15 días.
Finalmente, si vemos lo sucedido en el movimiento huelguístico según
sectores de actividad, se nos termina de aclarar la gran incógnita referida al
incremento notorio de los trabajadores y horas no laboradas ocurrido en el
2007. El Cuadro N° 6 nos muestra como el 39.73% de las huelgas, el 86.65% y
el 92.81% de las horas no laboradas estuvieron en la explotación de minas y
canteras. Este sector, que duda cabe, es el motor del crecimiento peruano y, a
su vez, es el ámbito donde se ha manifestado con mayor perniciosidad la
tercerización e intermediación laboral. Justamente por ambas cosas, ha sido el
ámbito también del reestreno del conflicto laboral a nivel sectorial, lo que se ha
repetido en el 2008, aunque con niveles de mayor permeabilidad del gobierno,
habida cuenta que nuestro país esta siendo sede de dos trascendentales citas
internacionales: la Cumbre Unión Europea, América Latina y El Caribe y la
Cumbre de APEC. Es también, el que mayores problemas acarrea en el ámbito
de los conflictos sociales, sobre todo los vinculados con el medio ambiente,
como veremos en el siguiente capítulo.
Cuadro 6
NIVEL NACIONAL
HUELGAS, TRABAJADORES COMPRENDIDOS Y HORAS. HOMBRE PERDIDAS EN EL SECTOR
PRIVADO, SEGÚN ACTIVIDAD ECONÓMICA
2007
TRABAJADORES
COMPRENDIDOS
HUELGAS
HORAS - HOMBRE
PERDIDAS
ACTIVIDAD ECONÓMICA
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
AGRICULTURA, GANADERIA,
CAZA Y SILVICULTURA
2
2.74
800
1.66
6,400
0.29
29
39.73
41,676
86.65
2,057,232
92.81
EXPLOTACIÓN DE MINAS Y
CANTERAS
17
INDUSTRIA
MANUFACTURERA
SUMINISTRO DE
ELECTRICIDAD, GAS Y
AGUA
8
10.96
1,089
2.26
24,368
1.10
3
4.11
518
1.08
9,776
0.44
9
12.33
730
1.52
25,792
1.16
13
17.81
2,736
5.69
87,632
3.95
1
1.37
8
0.02
64
0.00
2
2.74
100
0.21
800
0.04
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
y DEFENSA
4
5.48
386
0.80
4,032
0.18
ENSEÑANZA
2
2.74
53
0.11
424
0.02
73
100
48,096
100
2,216,520
100
CONSTRUCCIÓN
TRANSPORTE,
ALMACENAMIENTO Y
COMUNICACIONES
INTERMEDIACIÓN
FINANCIERA, AFP
ACTIVIDADES
INMOBILIARIAS,
EMPRESARIALES Y DE
ALQUILER
TOTAL
FUENTE
: MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
DIRECCIONES REGIONALES/ZONAS DE TRABAJO
ElABORADO : OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA/OFICINA DE ESTADÍSTICA
En conclusión, el breve panorama descrito nos muestra los rasgos centrales de
un sistema de relaciones laborales hiper-descentralizado, muy afectado por los
cambios de paradigma productivo y por una reforma laboral desreguladora y
antisindical, así como por una cultura administrativa de restricción máxima de la
legalidad de las huelgas, que lleva a que las expresiones de este derecho
fundamental tengan el espacio más reducido posible. Se ha mutilado muchos
alcances de la tutela colectiva para colocarla en un lecho de Procusto, de modo
que tiene muy pocas posibilidades u ocasiones de proteger y menos de mejorar
los intereses colectivos que le corresponden. En síntesis, se puede percibir una
alianza entre el Estado y los empleadores que ha atenazado a la autonomía
colectiva, de modo que no puede cumplir su rol de firme aporte a una sociedad
más igualitaria, con la salvedad del sector minero donde el boom de los
comodities a él vinculados ha llevado a un crecimiento sustancial de los niveles
de organización y actividad sindical, y, consecuentemente con todo lo anterior,
a mejoras significativas de la situación económica y social de estos
trabajadores.
4. Los conflictos sociales en los años dorados del crecimiento
económico
La redefinición de la relación entre Estado, trabajadores y empresarios que ha
llevado a la individualización de las relaciones laborales y consecuente
valoración negativa del sindicato como sujeto colectivo, tal como se describe en
18
los acápites anteriores; se inscribe en el contexto mayor de redefinición de las
relaciones entre Estado, sociedad y Mercado.
En efecto, entre el modelo pluralista y el corporativista existen muchas
variantes 17, o modelos mixtos, que el Estado puede asumir para establecer sus
relaciones con la sociedad civil y con el Mercado. En el Perú, tal como ha
sucedido en la mayoría de los países de la región, se ha optado porque las
políticas neoliberales sean las que definan las relaciones entre estos actores.
Desde esta perspectiva se asume que los integrantes de la sociedad civil
tienen iguales condiciones y oportunidades que los agentes del Mercado para
relacionarse con el Estado y para hacerle llegar sus demandas; si es que por
supuesto, antes no pueden ellos mismos ponerse de acuerdo.
Este modelo ha redituado en un claro y palpable aumento de la conflictividad
social en los últimos años, fenómeno que para el caso peruano no queda claro
si trató de ignorarse expresamente, si fue minimizado dentro del contexto de
los conflictos que enfrentaban los países centroandinos 18, o si es que su
aumento es un fenómeno de la última década 19. Sin embargo, el punto de
inflexión de la conflictividad social se dio cuando en el 2004 se registraron las
imágenes del linchamiento de un alcalde en una plaza pública de una ciudad
del sur andino. Desde entonces, la Defensoría del Pueblo –en adelante la
Defensoría— se encargó de registrar mensualmente los que consideraba los
principales conflictos sociales que generaban brotes de violencia, pero, sobre
todo, graves problemas para la gobernabilidad a nivel nacional.
Un poco más tarde, el Gobierno Central constituía su Unidad de Prevención de
Conflictos Sociales con la finalidad de controlar y disminuir la conflictividad
social y sobre todo de asegurar la gobernabilidad democrática del país 20. Sin
embargo, esta entidad no ha tenido mayor presencia en la solución de estos
conflictos ni en el manejo de los factores que los producen.
Por lo tanto, los 50 reportes mensuales que a lo largo de los últimos cuatro
años ha elaborado la Defensoría constituyen la fuente de información más
sistematizada sobre los niveles de conflictividad social que existen en el país.
En éstos se describen los hechos que constituyen las causas del conflicto, los
17
SCHMITTER, Philippe, "Still the century of Corporatism?" En: The Review of Politics, 1974,
No. 36. y WILLIAMSON, Peter, Corporatism in perspective. An introductory guide to
corporatism theory, London: Sage Publications.
18
En efecto, en el 2000 Bolivia los movimientos sociales, entre ellos el movimiento indígena
desató un conflicto nacional conocido como la “guerra del agua”, lo que continuo en iguales o
mayores proporciones el 2003 con la conocida “guerra del gas”; mientras que en Ecuador los
movimientos sociales provocaban que dos presidentes democráticos no pudiesen terminar su
mandato (en 1998 fue Abdalá Bucaram y en el 2000 fue Yamil Mahuad).
19
Para Tanaka el conflicto social es un fenómeno que sólo se advierte con mayor fuerza desde
fines de los noventa; puesto que durante la década que duró el gobierno de Fujimori éste se
agenció de los mecanismos políticos de control y cooptación necesarios para mantener la
protesta social en bajos niveles. La inversión social focalizada constituyó uno de los principales
medios usados para concretar esta estrategia. (TANAKA, Martín, La dinámica de los actores
regionales y el proceso de descentralización: ¿el despertar del letargo?, Lima: IEP, 2002)
20
Resolución Ministerial 380-2006-PCM, del 23 de octubre del 2006.
19
participantes del mismo, así como el desarrollo de éste y la forma en que
concluyó en caso de haber finalizado.
De la revisión de estos informes pueden advertirse algunos aspectos
cuantitativos y cualitativos de los conflictos sociales durante los últimos años,
que podrían ayudarnos a percibir mejor las variables que parecerían estar
contribuyendo a su producción, así como a su re-producción. Poniendo
especial atención en la conexión que existe entre el incentivo por acudir a un
vía de protesta social y una vía institucional de concurrencia a las instancias
judiciales para solucionar el conflicto.
Una mirada cuantitativa de los conflictos sociales
Hay muchas maneras de contar cuantos conflictos sociales se suscitan en el
país. La Defensoría cuenta el número de conflictos activos, latentes y resueltos
por cada mes; es decir presenta un corte transversal de los mismos. Nosotros
consideramos que luego de cuatro años resulta interesante contar los conflictos
de manera longitudinal, durante el periodo: abril del 2004 a marzo del 2008.
De esta manera lo primero que puede advertirse es que en estos cuatro años
se han registrado 257 conflictos sociales, de los cuales habrían concluido 182,
y 75 se encontrarían pendientes de una solución definitiva. Si clasificamos los
conflictos por materia podemos observar, como se ve en el Cuadro No. 1, que
mas del 60% de los temas que generan la protesta y el conflicto social son: (i)
la mala gestión de los alcaldes; (ii) los problemas generados por actividades
extractivas que afectan el medio ambiente; y (iii) los problemas generados por
la indefinición de los límites territoriales y los problemas de acceso a la tierra.
La gestión de los alcaldes de distrito es la que más conflictos genera, dejando
en segundo lugar a los alcaldes de las provincias y de los centros poblados. A
su vez, la mayoría de los conflictos suelen generarse por los malos manejos de
los recursos económicos del municipio y la falta de transparencia en su gestión.
Los menos, son los casos referidos a la gestión de servicios públicos o
decisiones concretas adoptadas por el Alcalde.
Esto llama la atención en un contexto en el cual desde el 2003 se viene
implementando diferentes instituciones que pretenden canalizar la participación
de los ciudadanos en la gestión pública local, tales como el presupuesto
participativo, el Comité de Vigilancia de obras y proyectos, y los Consejos de
Coordinación Local; los mismos que deberían trabajar conjuntamente con las
autoridades políticas; es decir, con el alcalde y consejo municipal o regional 21.
En efecto, ello indica la poca implementación o efectividad de las normas que
regulan la participación de los ciudadanos; la mayoría de las veces debido a la
complejidad técnica que suponen, y a la poca preparación de estos agentes
para afrontarla.
21
Así lo regulan la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley 28056; Ley de Participación
Ciudadana, Ley 26300; Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 y la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, Ley 27867.
20
Cuadro No. 1
Casos por materia del conflicto (2004-2008)
36,19%
22,18%
2,72%
1,94%
1,17%
0,78%
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3,5%
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3,9%
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4,67%
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4,28%
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30
25
20
15
10
5
0
Los conflictos medioambientales se deben principalmente a la intervención de
las empresas mineras, dejando en un segundo plano el caso de las empresas
petroleras y gasíferas, o de los mineros informales. Sin embargo, a diferencia
del caso anterior, en esta materia no existe un tema que monopolice la causa
de los conflictos, pues se presentan indiferentemente las referidas al
incumplimiento de acuerdos por parte de las empresas extractivas, la oposición
a proyectos mineros o petroleros o a su expansión, la indemnización por uso de
tierras o por daños ambientales, la compensación social por la industria
extractiva y la contratación de los pobladores como trabajadores de la
empresa.
Por último, los conflictos referidos a los límites territoriales se dividen en dos
tipos, aquellos provocados por la indeterminación de límites entre comunidades
campesinas o nativas y el generado por la falta de claridad en los límites de las
unidades político administrativas, dándose incluso algunos referidos a la
inadecuada superposición de límites políticos y comunales.
Si repartimos el conflicto en el mapa nacional, podemos advertir que según su
distribución geográfica lo primero que llama la atención es que solo un
departamento no registra en estos cuatro años ningún conflicto social. Este es
el caso del departamento de Madre de Dios, el cual si bien no es el más pobre
si es el menos poblado de los 24 departamentos. Lo cual indica una relación
entre la organización y la protesta social. Cuadro No. 2
Asimismo, Puno reúne aproximadamente el 10% de la conflictividad nacional,
lo cual resulta significativo si recordamos que en este departamento se ubica
Ilave cuyo conflicto a nivel municipal constituye precisamente el punto de
inflexión de la conflictividad social a la que nos referíamos anteriormente.
Asimismo, el sur andino, subregión reconocida por los niveles de conflictividad,
concentra el 27,24% de los conflictos sociales a nivel nacional. Por lo tanto,
siendo esta la zona que agrupa la mayor población indígena a nivel nacional22,
es posible hacer la relación entre origen étnico y conflictividad social.
22
TRIVELLI, Carolina, Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú. Una mirada a partir de la
información cuantitativa, Lima: IEP, 2005. pág.12.
21
Cuadro No. 2
Número de conflictos por departamento (2004-2008)
Hasta el Informe No. 49
25
23
20
18
17
15 15
14 14
12
11 10 10
8
8
8
7
7
5
4
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30
25
20
Ahora bien, los conflictos sociales se han vuelto una constante en el panorama
nacional, prueba de ello es que los informes de la Defensoría no dejan de
registrar un promedio de 70 conflictos mensuales entre activos y latentes. En
efecto, como puede advertirse en el siguiente cuadro, los tres tipos de conflicto
mayoritario demoran entre 10 y 17 meses en solucionarse de manera definitiva.
Los conflictos que mayor tiempo toma en solucionarse son los conflictos
derivados de problemas de límites y acceso a la tierra, y los que toman menos
tiempo son aquellos referidos a la gestión de centros educativos, en su mayoría
casos de universidades o Institutos superiores.
Cuadro No. 3
Tiempo promedio en meses que toma resolver
un conflicto (2004-2008)
15,75
14,98
13,8
9,81
9,5
8,13
7,6
Político
Administración
Pública
Elecciones
municipales
Reclamos
laborales
Medio
Ambiente
Oposición a
Resolución
judicial
Mala gestión
Alcalde
Acceso a
RRNN
5,64
4,54
Gestión CCEE
17
Problema de
tierras y
límites
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
De otra parte, si bien uno de los principales factores a los cuales se atribuye la
generación de conflictos sociales está conformado por los altos niveles de
desigualdad que existen en el país; lo que ha provocado que se afirme que a
mayor crecimiento económico tendremos mayores niveles de conflicto social;
llama también la atención que gran parte de estos conflictos podrían, por lo
menos teóricamente, ser solucionados por las instituciones democráticas
establecidas con este fin. Sobre todo, por las vías administrativas o judiciales.
22
En el siguiente cuadro podemos observar la diferencia que existe entre los
casos que podrían ser resueltos por la vía judicial, a los que llamamos
judicializables; y los que efectivamente se han conducido por esta vía
institucional. Puede advertirse entonces, que los conflictos sociales que más se
judicializan son los referidos a la gestión municipal (61,84%), seguidos de los
conflictos sobre límites o acceso a la tierra (53,84%) y los que menos se
judicializan son los referidos a la Administración Pública y al acceso a recursos
naturales (0% en ambos casos).
Además, el gran número de conflictos medioambientales se caracteriza por no
ser conducidos por la vía institucional, ya que sólo en el 22,85% de casos se
opta por asistir a esta vía, casos que están representados por acciones
adoptadas por la empresa extractiva antes que por la comunidad afectada, o
que es mas frecuente en el caso que se refiera a mineros informales o
empresas pequeñas.
Cuadro No. 4
Relación entre casos judicializables y judicializados
por materia del conflicto (2004-2008)
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
93
76
57
Judicializados
35
21
3 2 1
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M
Total
Judicializables
47
Esto grafica no solo el poco incentivo que tienen los actores sociales en
conducir los conflictos por la vía institucional, sino además la poca efectividad
que tienen esta vía para solucionarlos, lo cual queda reflejado con mayor
claridad si recordamos que el 3,5% de los conflictos se genera por las
resoluciones judiciales que ciertos ciudadanos o empresas se resisten a
admitir. Y que al mismo tiempo, sólo el 5,83% de los conflictos ha sido resuelto
por un proceso judicial en forma exclusiva o conjunta con otras medidas.
El hecho que según los reportes de la Defensoría más del 50% de los conflictos
se presenten en zonas rurales y el 44% en zonas de pobreza o pobreza
extrema, indica que la pobreza es una variable con algún poder explicativo de
su surgimiento. Pero, es interesante advertir que al mismo tiempo la pobreza
23
también ha sido considerada por la literatura 23 como una de las principales
causas de la baja concurrencia de los ciudadanos a la vía judicial para resolver
sus conflictos. De esta manera, la pobreza podría reforzar el hecho de que se
generen conflictos, dado el poco incentivo que tienen quienes se encuentran en
esta situación de acudir a instancias institucionales para solucionar sus
conflictos.
Según esta teoría, debería esperarse que cuando se reduzcan los niveles de
pobreza aumenten los niveles de concurrencia de los ciudadanos al poder
judicial para resolver sus conflictos. Sin embargo, como puede apreciarse en el
siguiente cuadro, esta relación no parece verificarse, por lo menos, en el corto
plazo. Pues la reducción de la pobreza esta acompañada de una reducción de
la concurrencia a las instancias judiciales.
Cuadro No. 5
Relación entre la concurrencia judicial y el IDH para
Cada distrito judicial
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Ingreso 2003
IDH-2003
Ingreso 2005
IDH-2005
Fuente: IDH elaborado para cada distrito judicial en base a los IDH distritales del PNUD.
Ingresos por cada 10 mil habitantes, fuente: Hernández 2006 / Elaboración propia
Ello nos introduce en el tema del siguiente acápite. Pues, si la disminución de
los niveles de pobreza no necesariamente genera un aumento de la
concurrencia a las instancias judiciales; entonces cabe esperar, por una
inferencia indirecta, que tampoco su reducción coadyuve a la disminución de
los conflictos. Esto puede apreciarse mejor cuando nos internamos en la lógica
de actuación de los actores sociales involucrados en estos escenarios
Una mirada cualitativa de los conflictos sociales
23
SADEK, María Teresa, “El poder judicial brasileño: una institución refractaria al cambio”, en
Luis Pásara, comp., En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en América
Latina, Universidad Nacional Autónoma de México, México D.F.: 2004.
24
El conflicto es considerado por algunos como el principal recurso de
negociación política que tiene un colectivo social; afirmación que en el caso de
los conflictos judicializables hace referencia a la poca eficacia de los
mecanismos institucionales de resolución.
Nosotros, consideramos pertinente observar el conflicto como un proceso de
aprendizaje en el cual los actores sociales involucrados conocen los beneficios
y dificultades que un determinado contexto institucional ofrece para el
desarrollo del conflicto, así como para su eficacia. Conocimiento que les
permite a su vez generar estrategias o cursos de acción que se van reforzando
mutuamente, hasta el punto de hacer cada vez más difícil el abandono de este
nuevo espacio alternativo de resolución de conflictos que el actor ha
descubierto.
En efecto, si se revisan los 257 conflictos como historias singulares, puede
advertirse que existen ciertas lógicas de actuación que demuestran el
conocimiento que los actores sociales están adquiriendo y las estrategias que
desarrollan para hacer efectivo su reclamo; así como la apariencia de
efectividad que muchos casos podrían presentarse como engañosas.
i)
Si no se prueba no se gana
Según la actuación de los agentes sociales en los tres principales tipos de
conflictos (medioambientales, gestión municipal y problema de límites y acceso
a tierras) que se registran, puede afirmarse que éstos han aprendido el valor
que tiene la prueba en una demanda (social o judicial) y también el alto costo
que implica conseguirla. Por ello, resulta una constante que a penas instalado
el conflicto los actores sociales intenten obtenerla por diferentes vías.
En el caso de los conflictos generados por la mala gestión de los alcaldes, la
población, los frentes de defensa o los comités de lucha exigen la presencia de
la Contraloría General de la República (CGR), y en menos ocasiones la del
fiscal, para que inicien un procedimiento de investigación a la gestión
cuestionada y elaboren un informe final estableciendo responsabilidades. Este
informe permitirá iniciar un proceso judicial o reforzar el que se encuentra en
trámite, permitiendo que los opositores al alcalde sientan así haber recorrido
más de la mitad del camino hacia la obtención de su reclamo.
En el caso de los conflictos medioambientales los frentes de defensa, las
comunidades o rondas campesinas solicitan que se realice un estudio sobre los
efectos de la minería en el medio ambiente –uno adicional al estudio de
impacto ambiental que por ley presenta la empresa—, por lo general a cargo de
una institución independiente. En estos casos, confían muy poco o casi nada
en los informes prestados por las instituciones estatales de sanidad y a decir
verdad consiguen muy pocas veces que estos estudios se lleven a cabo,
aunque sea un reclamo que está presente a lo largo de toda la vida del
conflicto. Esta exigencia de parte de los actores de la protesta social y la
resistencia de parte de la empresa cuestionada ha llevado, en el mejor de los
casos, a un punto intermedio: la realización de actividades de monitoreo
ambiental compartido por ambas partes del conflicto.
25
En el caso de los conflictos originados por la delimitación o el acceso de tierras,
la exigencia de la constitución de un medio de prueba extra-proceso es mucho
menor, pero también se encuentra presente. Los actores en este caso
requieren los informes de las autoridades administrativas encargadas de decidir
sobre la ordenación territorial.
Ii)
Si no se presiona no se gana
El alto número de conflictos sociales que combinan en forma simultánea
acciones de protesta y acciones de reclamo por las vías institucionales es
muestra de que los agentes sociales saben intercalaran con mucho cuidado
ambas acciones, de tal manera que las vías de protesta se activan cada vez
que ellos consideran que las institucionales están perdiendo efectividad.
En efecto, cuando el proceso judicial cae en su normal letargo, los agentes de
la protesta organizan marchas frente a los locales judiciales o solicitan a la
Defensoría que vigile el proceso de manera constante; o cuando se rehúsa
constituir una Mesa de Diálogo o esta no quiere aceptar sus propuestas, los
agentes toman los locales de la contraparte o realizan paros o marchas.
En suma, los nuevos actores sociales aprenden rápidamente que no puede
esperar eficacia ni beneficios de ninguna acción conducida por una vía
institucional, si es que no se cuenta con un mecanismo paralelo de presión.
Si bien esto no es ninguna novedad para los agentes sociales más
experimentados, como los empresarios o los grupos de interés, que siempre
han contado con herramientas como la prensa o los lobbies para presionar el
funcionamiento de las instituciones; resulta un descubrimiento para los agentes
tradicionalmente marginados de estos escenarios. La utilización de estas
herramientas serán las que los pongan en situación de igualdad con los otros
agentes sociales, y sobre todo, con las instituciones.
Sin embargo, lo que no siempre han aprendido a medir los actores sociales es
que las vías institucionales son más efectivas como herramientas de represión,
y por lo tanto, suele suceder que es más rápida su detención o la expedición de
una sentencia en su contra por utilizar mecanismos de presión, que los
beneficios que puedan conseguir por los mismos.
ii)
La ilusión de la Comisión de Alto Nivel y de la Mesa de Diálogo
Otro pedido que es reiterado por los agentes sociales que intervienen en el
conflicto es la constitución de una Comisión de Alto Nivel y/o de una Mesa de
Diálogo. El peldaño previo a estas instancias está constituido por las simples
reuniones entre los agentes de la protesta y las autoridades políticas o
administrativas.
Las Comisiones de Alto Nivel garantizan un interlocutor con poder de ejecución
de los acuerdos a los que se lleguen, mientras que una Mesa de Diálogo
asegura una instancia en la cual los agentes sociales puedan también ser
26
reconocidos como un interlocutores válidos del grupo social, cuya opinión deba
ser tomada en cuenta.
No puede negarse que en algunas oportunidades estas nuevas instancias –
Mesas de Diálogo— han servido para acercar a las partes y para conseguir
acuerdos que solucionan el conflicto. Sin embargo, también es cierto que se
han utilizado como un medio para “agradar” a los agentes de la protesta. Se los
incorpora, se los escucha y se les toma en cuenta en los temas menores; sin
embargo, no son las principales instancias donde consiguen la solución a sus
pedidos.
En efecto, la Mesa de Diálogo corre el riesgo permanente de convertirse en
una institución formal más; es decir, en un escenario en que los agentes de
protesta pierden poder; para evitarlo, la mayoría de las veces es necesario
recurrir a la estrategia paralela de la presión mediante la protesta.
Los “peligros” de la conflictividad
En suma, la floreciente conflictividad nacional está brindando a los sujetos
antes excluidos del debate social el conocimiento y la experiencia en la
utilización de ciertas herramientas que le permiten lograr una situación de
igualdad de condiciones en una negociación; igualdad de condiciones que el
Estado no se ha preocupado en procurar. En otra palabras, la conflictividad no
es más que la necesaria consecuencia a una lógica de relaciones neoliberales.
Sin embargo, la conflictividad también implica la existencia de un doble
problema: la consigna de abandonar la vía judicial o utilizarla sólo
subordinadamente; y por otra, que ello expone a los ciudadanos a creer en un
manejo de poder que puede ser más aparente que real, con lo cual sus
derechos pueden quedar seriamente conculcados.
27