El Congreso reguló la estructura y competencias del Ministerio

EL MINISTERIO PÚBLICO EN LA REFORMA ∗ .
CONSTITUCIONAL DE 1994. DIEZ AÑOS DESPÚES 
por
Jorge de la Rúa*
I. En el marco de las preocupaciones que en la sociedad
argentina se generaron cuando se planteó el tema de la
reforma constitucional, a finales de 1993, no figuraban
reformas atinentes al sistema penal sustantivo. En tal sentido,
la estructura diseñada en el modelo constitucional de 18531860 era de una arquitectura casi impecable desde el punto
de vista de un derecho penal liberal. La Constitución había
receptado en el ámbito del derecho penal toda esta corriente
que se nutrió básicamente en las ideas del iluminismo
francés, de la revolución francesa, y en las tendencias de la
constitución norteamericana.
Por todo ello nuestra Constitución, a finales de 1993,
establecía reglas muy claras sobre que nadie podía ser
condenado si no preexistía al hecho una ley emanada del
Congreso que estableciera el delito y que estableciera la
pena; y que esa condena no podía producirse sino a través de
la actividad de un juez natural designado por la ley antes del
hecho de la causa y en el marco de un debido proceso legal
que asegurara el derecho de defensa, fundamentado todo en
un principio básico de inocencia.
Los principios fundamentadores de un derecho penal
liberal funcionaban en plenitud en la Constitución de 18531860. Eso permitió, justamente, el desarrollo de la dogmática
penal argentina, de la ciencia penal argentina, en niveles que
∗
Publicado en Semanario Jurídico, Córdoba, Edición Especial, Nº 3, 23.8.2005,
Comercio y Justicia
*
El autor fue convencional constituyente por Córdoba en la Convención Nacional
de Santa Fe de 1994 y Vicepresidente del bloque de convencionales de la Unión
Cívica Radical. El autor agradece la colaboración de la profesora Magdalena
Álvarez, quien fuera su asesora en 1994 en Santa Fe.
1
JORGE DE LA RÚA
no tiene motivos para envidiar a los derechos más
evolucionados; se nutrió de la doctrina italiana en una
época, de la alemana sobre todo ahora, pero realmente era
la Constitución la que daba el marco para elaborar toda una
ciencia del derecho penal moderno, con alta jerarquía,
especialmente desde la obra de Sebastián Soler de 1940.
La preocupación política -y eso era real en la sociedad
civil- se planteó en orden a los contenidos de una reforma en
la cual la ley de declaración de su necesidad fijaba los
marcos en los que la Convención Constituyente se iba a
desenvolver.
Tales marcos eran de dos categorías. Uno era el
denominado “Núcleo de coincidencias básicas”, que luego de
controversias
tuvo
legitimación
al
aprobarse
reglamentariamente la forma de votarlo, y sobre todo por el
hecho de haber sido votados sus contenidos por la mayoría
de la Convención. Ese “núcleo de coincidencias básicas”
apuntaba
a
cuestiones
políticas,
relacionadas
particularmente con la estructura orgánica del Estado, leídas
desde un sector de la sociedad como la intención
simplemente de una reelección, es verdad; leídas desde el
otro sector de la sociedad como un objetivo de atenuar el
presidencialismo y de ofrecer elementos revitalizantes del
federalismo y “aggiornar” en alguna medida los otros
poderes del Estado.
Pero a la par de este “Núcleo de coincidencias
básicas”, estaba la categoría de los temas habilitados para la
reforma constitucional, en los que no había acuerdo de
contenidos, es decir, temas respecto de los cuales el debate
iba a ser libre en la Convención. La habilitación de estos
temas fue, en términos políticos, el condicionamiento que el
partido de oposición impuso en miras a la mayor amplitud
del debate, más allá de los acuerdos del núcleo de
coincidencias básicas1. Tal fue el caso el Ministerio Público
1
La mayor parte de los temas habilitados fue propuesta por la oposición, y
condensada en la ley declarativa de la necesidad de la reforma (ley 24.309 el 29
de diciembre de 1993). La definición de estos contenidos fue denominada la
“letra chica” del pacto de Olivos, y posibilitó asignar jerarquía constitucional,
entre muchos otros temas, al Ministerio Público y a los tratados internacionales
sobre Derechos humanos.
2
DEMOCRACIA Y DERECHO
como órgano extra-poder, carácter este último que, como se
verá, implicó una suerte de condicionamiento a la
habilitación del tema. La inclusión del tema fue el reflejo de
las demandas de la sociedad en orden a la eficiencia del
sistema penal -cuestión distinta a la regulación del derecho
penal sustantivo-, como se trata en el número siguiente.
II. En el estudio de los precedentes históricos del
Ministerio Público, es común remontarse a funcionarios
dependientes de la Corona, encargados, en un comienzo, de
la
defensa
de
intereses
fiscales,
evolucionando
posteriormente hacia funciones públicas específicas, como la
persecución de los malhechores y la defensa del interés
colectivo.
Pero el proceso evolutivo del Ministerio Público en su
vinculación con el sistema judicial, no puede desligarse del
desarrollo de los postulados liberales de la represión. El
Estado de derecho moderno nace cuando se deslinda, de los
dos poderes clásicos -ejecutivo y parlamento- un tercero, el
poder judicial, con facultades que evolucionaron hasta poder
controlar la legalidad o la constitucionalidad de los actos de
los otros poderes.
A su vez, la fundamentación del sistema liberal y
democrático desarrolló postulados básicos de la represión,
en función de los principios de legalidad, reserva,
judicialidad y humanidad. En ese plano, el respeto de los
derechos del acusado, en el marco de un proceso penal,
aparece como un desarrollo contrapuesto al modelo
inquisitivo, en el cual el propio juzgador gozaba en plenitud
de poderes de investigación, incluso con el uso de recursos
inhumanos, como la tortura. De allí que el deslinde de la
función de acusar e investigar, con la función de juzgar,
aparece, como ha dicho Roxin, como un hijo de la Revolución
Francesa2.
2
Sobre el tema, v. ROXIN, Posición jurídica y tareas futuras del ministerio
público, págs. 37 y ss. así como, formulando reservas, MAIER, El ministerio
público: ¿un adolescente?, en El ministerio público en el proceso penal, Ad-Hoc,
Buenos Aires, 1993, págs. 17 y ss. Sobre la necesidad de separación de la
función acusatoria, v. GÖSSEL, Reflexiones sobre la situación del ministerio
público en el proceso penal de un Estado de derecho y sobre sus relaciones con
la policía, Doctrinal Penal, 1981, págs. 632 y ss.
3
JORGE DE LA RÚA
Sin embargo, la evolución de los sistemas procesales
post-revolucionarios, en el derecho continental europeo, no
llevaron los principios hasta las debidas consecuencias. Así,
el Código Napoleón, a través de la instrucción a cargo de la
autoridad judicial, no rompió en plenitud con el modelo
inquisitivo, manteniendo la dualidad de roles del juez de
instrucción en los planos de la investigación y de la
valoración o juzgamiento. La legislación procesal penal
argentina moderna (códigos provinciales desde el de
Córdoba de 1939, y Código nacional, ley 23.984), mantuvo
tales bases.
Hoy se advierte una fuerte tendencia a acentuar el
carácter acusatorio del proceso penal, en un plano que
apunta a superar los resabios inquisitivos del sistema mixto3.
No obstante, en la medida que la legislación penal sustantiva
no otorgue poderes dispositivos al Ministerio Público, tal
tendencia sólo puede traducirse en una mayor equiparación
de las posiciones procesales entre acusación y defensa, pero
sin apartarse de un sistema de legalidad que excluye
poderes dispositivos sobre el contenido jurídico-sustantivo
de la pretensión punitiva4.
A la cuestión técnico-procesal expuesta, cabe agregar,
en los tiempos actuales, una acentuada preocupación en la
sociedad civil en relación a la eficiencia del sistema penal.
Esta preocupación, que a veces asume un carácter
autoritario en el sentido de una tendencia simplificadora a
elevar los castigos y disminuir las garantías procesales5, se
relaciona, básicamente, con una escasa eficiencia del
3
Sobre todo en el nuevo código procesal penal de Córdoba, ley 8123, que fue
gradualmente implementado de un modo tal que hoy toda la investigación
preliminar que da base a la acusación (con jueces de control), y ésta misma, está
a cargo del ministerio público. Sin embargo, la falta de disponibilidad funciona
como un muro infranqueable frente a la saturación.
4
Sobre legalidad y disponibilidad, v. DE LA RÚA, Disponibilidad de la acción
penal, Revista del Colegio de Abogados de Córdoba, enero 1995. Se ha
relacionado incorrectamente a la “probation” con la disponibilidad, y se ha
manifestado legislativamente en el procedimiento abreviado en el orden nacional
(ley 24.825; sobre ella, v. nuestro artículo Un agravio federal, diario La Ley del 8
de agosto de 1997).
5
Véase nuestro trabajo El derecho penal democrático en la Argentina de hoy,
diario La Ley del 20/4/2004.
4
DEMOCRACIA Y DERECHO
sistema, especialmente en orden a causas donde se
encuentran involucrados intereses públicos, y al incremento
de delitos que afectan la seguridad personal. La sociedad
advierte los escasos resultados de la prevención especial6,
particularmente en orden a la reiteración o a la habitualidad
delictiva7.
De todo ello se deriva que la seguridad jurídica,
particularmente en el plano penal, no se satisface con la
mera existencia formal de un poder judicial, integrado por
los jueces de la Constitución, sino que resulta indispensable
un elemento dinamizador en miras a la eficiencia del
sistema, rol que se asigna al Ministerio Público. Es que esa
estructura formal de un poder judicial no responde a los
requerimientos de una sociedad moderna, con intereses de
gran complejidad, que van generando situaciones en las
cuales aparece la exigencia de un verdadero servicio de
justicia. Un servicio de justicia que, reitero, no se satisface
simplemente con la existencia formal de un poder judicial,
en el sentido que la judicatura, en sí misma no basta para
atenderlo. De ahí, entonces, que uno de los temas centrales
para mejorar este servicio de justicia en la sociedad, apunta
justamente al Ministerio Público.
El Ministerio Público actúa ante la justicia pero no tiene
funciones jurisdiccionales, es decir, debe considerarse como
un órgano autónomo, como un órgano independiente, cuyos
roles son, fundamentalmente, la defensa de los intereses
colectivos y la custodia de la calidad del servicio de justicia.
En orden al sistema penal, tiene por rol la promoción y el
ejercicio de la acción penal para la persecución de los
supuestos autores de delitos, y, modernamente, administrar
esos recursos para eficientizarlos con políticas de
persecución penal8. Por eso hoy, en el mundo moderno, esta
nueva parte del sistema que es el Ministerio Público, va
mucho más allá del mero procurador de los intereses del
6
Piénsese, tan sólo, en la precariedad e insuficiencia del sistema carcelario.
Repercute también en el sistema el notable efecto minorante que sobre la
prevención general se deriva de la extrema morosidad judicial.
8
Sobre el sentido de fijación de políticas de persecución penal, v. DE LA RÚA, El
Ministerio Público en el sistema constitucional de la Provincia de Córdoba, IV
Conferencia Nacional del Ministerio Público, Córdoba, 1991.
7
5
JORGE DE LA RÚA
estado9, como fue en sus orígenes, para constituir uno de los
temas básicos del servicio de justicia.
III. Este Ministerio Público, que en el proceso histórico
nace al amparo de la corona, protegiendo su hacienda,
protegiendo sus intereses, se va ampliando luego a la
persecución de malhechores, y en la derivación que se
produce en el estado de derecho, queda en alguna medida o
en gran medida, en el ámbito del sucesor del monarca, que
es en suma, el poder ejecutivo. En ese sentido, el modelo
continental europeo presenta un Ministerio Público con
dependencia del poder ejecutivo. Frente a eso, en otro de
los modelos, del que fue pionera la legislación cordobesa de
194010, aparece el Ministerio Público como integrando el
poder judicial, excluyendo toda dependencia del poder
ejecutivo.
Hacia 1994 en nuestro país en el orden nacional
subsistía el modelo centro-europeo de dependencia del
poder ejecutivo con ciertos matices y jerarquías, en las
cuales en las cuáles se consagraba un nivel de estabilidad a
ciertos niveles de miembros del Ministerio Público, pero con
un origen legal, no con un origen constitucional; esto había
generado vaivenes con etapas de gran dependencia del
Ministerio Público en el orden nacional con el poder
ejecutivo, otras etapas de mayor independencia, pero
evidentemente esto se presentaba como uno de los grandes
temas que debía resolver la constitución.
Es por ello que en los acuerdos preconstitucionales,
que se reflejan luego en la ley 24.309, el Ministerio Público
acotado como órgano extra-poder aparece como uno de los
temas habilitados para la reforma constitucional11. De modo
tal que a los ojos del constituyente en 1994, había un
acuerdo preconstitucional para que el tema del Ministerio
Público, como órgano extra-poder, fuera uno de los temas a
9
La propia ley del ministerio público 24.946 (art. 27), que examinaremos excluye
de modo expreso esta función.
10
Ya la constitución de Córdoba de 1923 reconocía la pertenencia del Ministerio
Público al poder judicial.
11
En las reuniones preliminares del partido radical antes de la ley declarativa,
propusimos como tema la independencia del ministerio público. Su carácter
extra-poder aparece por acuerdos ulteriores.
6
DEMOCRACIA Y DERECHO
debatirse en la convención. No formaba parte del núcleo de
coincidencias básicas, por lo cual debía ser proyectado y
debatido en el ámbito de la propia convención.
Ahí
comienza la historia del Ministerio Público, que va a derivar
en el actual art. 120.
IV. Constituida la convención, se presentan diversos
proyectos sobre Ministerio Público. El nuestro, en términos
generales, se correspondía con la estructura del Ministerio
Público de la constitución cordobesa. Vale decir, consagra su
autonomía funcional, fija los principios, establece las
competencias y regula los mecanismos de designación de
los miembros de ese Ministerio12.
Otro de los proyectos presentados en la comisión de
órganos de control, proyecto de Masnatta y de Cavagna
Martínez, seguía en la definición del Ministerio Público, la
estructura de la constitución española, esto es, actuar ante
la justicia promoviendo la acción de la justicia en defensa de
la legalidad, y la defensa de los intereses generales13.
De estos dos proyectos, en la Comisión de órganos de
control se condensa un proyecto consensuado por clara
mayoría, es decir, por los tres partidos mayoritarios de la
convención, que va a ser el despacho de la comisión de
órganos de control, donde se estructura un Ministerio Público
que toma la fórmula española, fija los principios y regula
estrictamente la designación de sus miembros. Nos
correspondió, junto con el constituyente Cavagna Martínez,
elaborar el informe14. Las despachos de minoría acentuaban
particularmente la pertenencia del Ministerio Público al
poder judicial15.
12
V. infra, anexo II.
Constitución española, art. 124: “El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las
funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción
de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así
como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la
satisfacción del interés social”. V. el proyecto en anexo III.
14
V. infra, IV, el despacho completo de la Comisión de Organos de Control.
15
V. infra, V.
13
7
JORGE DE LA RÚA
Las exigencias de la comisión de redacción en cuanto a
que las fórmulas técnicamente debían ser reducidas,
determinó el consenso de un texto más acotado16. Sin duda,
la comisión había caído en un exceso de reglamentarismo,
fundamentalmente por la inquietud que generaba una
institución de esta jerarquía, de este órgano extra-poder. En
ese contexto, el proyecto en la comisión de órganos de
control consagraba la autonomía funcional y la autarquía del
Ministerio Público, que es un aspecto que estaba en todos los
proyectos y que llega a la norma actual que es el art. 120 de
la constitución.
En cuanto al rol o función general del Ministerio
Público, subsistió la fórmula española, aunque de ésta y de
los proyectos originarios se elimina la referencia a la defensa
de los derechos de los ciudadanos y a velar por la
independencia de los tribunales. Es decir, una fórmula
mucho más escueta, en la cual se alude simplemente a
promover ante la justicia la defensa de la legalidad y de los
intereses generales17.
En tercer lugar, también llega al texto constitucional
actual, porque devenía de los acuerdos preconstitucionales,
la estructuración del Ministerio Público como órgano extrapoder, es decir, no como integrante del poder judicial, sino
como órgano separado. Tan es así, que en el título de los
poderes tiene una sección especial. Acá hay un aspecto
interesante:
el
acuerdo
preconstitucional
habilitaba
simplemente el tema, pero en realidad lo habilitó con un
condicionamiento, la calidad del Ministerio Público como un
órgano extra-poder.
En la constitución cordobesa de 1987 sostuvimos
firmemente que era conveniente que integrara el poder
judicial, pero también aceptábamos que en última instancia,
era una cuestión de técnica legislativa, porque en la medida
que se resguardara la autonomía funcional, la autarquía y la
independencia del Ministerio Público, ese rol podía ser
16
V. infra, anexo VI.
Sobre el alcance de estas fórmulas, v. ORTIZ PELLEGRINI, El Ministerio Público
fiscal en la Constitución Nacional, Córdoba, Semanario Jurídico del 24.7.97.
17
8
DEMOCRACIA Y DERECHO
cumplido tanto integrando el poder judicial o como órgano
extra-poder.
Más aún, pensamos que coadyuva esta calidad de
órgano extra-poder, para remover uno de los grandes
defectos que adolece hoy nuestro sistema judicial, que es en
gran medida, en muchas jurisdicciones, el maridaje entre el
órgano jurisdiccional y el órgano fiscal18. Los turnos, las
competencias, las nominaciones, generan esta especie de
matrimonios ilegales entre juez y fiscal, que no debe ser y
que no responde al espíritu que planteamos al comienzo, es
decir que el servicio de justicia no se basta sólo con los
jueces, ni se basta tampoco con jueces y fiscales al servicio
de esos jueces.
La calificación como órgano extra-poder no implica el
establecimiento de un cuarto poder, sino que está reflejada
en la autonomía funcional, esto es, la falta de una
dependencia tal respecto de los otros poderes. En rigor, el
Ministerio Público es un órgano que goza de autonomía
funcional respecto de los tres poderes, pero que en su
esencia su actividad está necesariamente vinculada a la
administración de justicia. Lo es tanto en cuanto a que es
ante la jurisdicción donde debe promover y ejercer la acción
penal, cuanto en orden a estructuras administrativas que
coadyuven a esas tareas, como se da en los casos en que de
él depende la policía judicial.
Otro carácter que llega al art. 120 de la constitución,
es la estructuración bicéfala del Ministerio Público. Este es
un aspecto que tiene una clara significación políticoinstitucional, como mensaje a la sociedad que el rol del
Ministerio Público no está dado sólo en función de la
protección de intereses públicos, sino además en la
protección de ciertos sectores de la sociedad ante la justicia
para lograr equilibrar, dar igualdad de oportunidades ante la
justicia. En ese sentido se le da una jerarquía equivalente a
la del titular del Ministerio fiscal y a la del titular del
Ministerio pupilar. Eso ha subsistido nominativamente, es
decir, la constitución habla de un procurador general de la
18
Diario de Sesiones de la Convención Provincial Constituyente, Córdoba, tomo I,
págs. 903/906 - 1° de abril de 1987, fundamentación del constituyente de la Rúa.
9
JORGE DE LA RÚA
nación y habla de un defensor general de la nación en
igualdad de jerarquía19.
Lo que va a desaparecer después en el proceso
parlamentario de la Convención es el resto de los textos
proyectados por la comisión de órganos de control. Ésta
había estructurado una serie de reglas que aludían a los
principios de actuación del Ministerio Público, es decir,
legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia
jerárquica, y a las competencias del Ministerio Público, como
la promoción de la acción penal pública, la defensa de los
derechos colectivos, etc.
Además, y muy especialmente, establecía ese
proyecto el mecanismo de designación del procurador
general y del defensor general, además del mecanismo del
concurso para los restantes miembros. Los dos primeros,
según el despacho, iban a ser designados en la misma forma
que los ministros de la Corte.
Esto tenía una gran
importancia, porque una de las grandes reformas en relación
a la Corte es que el acuerdo para la designación de los
miembros requiere los dos tercios de miembros presentes
del Senado en sesión pública convocada al efecto (C.N., art.
99, inc. 4). Si se agrega el tercer senador, se advertirá que
se pensó que la designación de ministros de la Corte ya no
quedaba de modo exclusivo en manos del ejecutivo. Es por
ello que era una regla a la que le asignábamos particular
importancia, y que motivó las mayores controversias20.
19
La estructura bicéfala se origina en el proyecto de Cavagna Martínez, que logra
rápida aceptación. En los hechos, ambas ramas no han evolucionado de un modo
parejo. Las urgencias políticas (represión, eficiencia, comunicación, causas
“especiales”), económicas (crisis), corporativo-tradicionales (menor rol de la
defensa pública) y coyunturales (personas a cargo de los poderes) determinaron
un crecimiento del ministerio fiscal y una precaria situación del ministerio de la
defensa, tanto en recursos materiales como humanos.
20
Las ultimas designaciones han demostrado cómo la fórmula, particularmente
en la sesión pública y otros modos de publicidad que adoptó el Poder Ejecutivo,
permitió, más allá de la idoneidad de los postulados, una participación social
significativa como no existían precedentes. El dato es positivo, por cuanto en los
primeros nombramientos bajo el nuevo sistema constitucional fue una cuestión
“de palacio”. Las expectativas, en cambio, a superar las mayorías regimentadas,
todavía no se advierte en el Senado.
10
DEMOCRACIA Y DERECHO
Lamentablemente, el día dieciocho de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro era el último día para la
posibilidad de sancionar esa norma, que debía ser
despachada por la comisión de redacción el día anterior, es
decir, el día 17. El día 17 de agosto, a las cinco de la tarde la
constitución no tenía Ministerio Público 21.
Fue una
negociación, un debate legítimo y político, pero en el cual
había una fuerte oposición de uno de los grupos mayoritarios
a la sanción de la norma que estaba propuesta. Y es ese día
17, a las cinco de la tarde, como dice el poeta (lo relato
porque hace a la historia interna de la Constitución), con el
Dr. Alfonsín examinábamos con inquietud el texto reducido
que obraba en la Comisión de redacción y el que resultaba
de una mayor reducción planteada como base del acuerdo22.
En él se eliminaba toda la regulación de la designación del
procurador general y del defensor general, los concursos
públicos, y mayorías parlamentarias especiales. Con criterio
práctico le digo al Dr. Alfonsín: "acordemos aunque sean
estas frases, por que con esto vamos a tener en la
constitución el Ministerio Público".
Ese fue uno de los
momentos más críticos de la convención, que así lo sancionó
(con un agregado de inmunidades funcionales e
intangibilidad salarial, promovida ante la Comisión de
redacción por una delegación de fiscales) y por tanto
debimos confiar en el parlamento para lo que se había
eliminado.
V. El Ministerio Público no fue ajeno a los avatares
parlamentarios en orden a las leyes derivadas de la reforma
constitucional de 1994, y que condicionaron sustancialmente
la vigencia de las nuevas instituciones. Finalmente, en 1996
el Congreso reguló la estructura y competencias del
Ministerio Público, por ley 24.94623 La ley, en general,
21
Junto con el reconocimiento de la identidad y derechos de los indígenas (art.
74, inc. 17), fueron los últimos despachos de la comisión de redacción.
22
V. facsímil del original del texto final acordado para ser tratado por la comisión
de redacción (anexo I).
23
Sancionada en Marzo 11 de 1998, promulgada parcialmente en Marzo 18 de
1998 (B.O. del 23/03/98). El Poder Ejecutivo vetó el último párrafo del art. 22,
que pretendía que el proyecto de presupuesto elevado por el Ministerio Público
era ¡inmodificable¡ por el Poder Ejecutivo (sic). "El Poder Ejecutivo sólo podrá
formular las observaciones que estime apropiadas, pero sin modificar su
contenido, debiéndole incorporar en el proyecto de presupuesto general de la
11
JORGE DE LA RÚA
complementa adecuadamente el texto constitucional,
salvando en gran medida las expectativas del constituyente,
que, como se ha visto, debió dejar librado al Parlamento
cuestiones decisivas como designación de los titulares24,
principios de actuación, etc. Ello sin perjuicio de los clásicos
aspectos corporativos, remuneratorios y crematísticos del
folclore nacional.
a. Para conceptualizar al Ministerio Público, la ley
repite la definición del art. 120 de la C.N., salvando su error
gramatical25.
b. En el desarrollo de las funciones del Ministerio
Público, establece con adecuada precisión las mismas, que
en el ámbito penal apuntan al ejercicio de la acción penal y
al debido proceso26. Sin embargo, como derivación de la no
comprensión del principio de unidad del Ministerio Público,
reitera estas competencias en la atribución que hace de las
mismas a cada estamento de funcionarios del Ministerio
Público, cuando es una cuestión organizativa interna del
mismo.
c. En la línea de los proyectos de 1994, la ley regula los
principios de actuación, de modo integral y según pautas
generales, aunque campea una gran desconfianza a la
estructura unipersonal y jerárquica del órgano.
Así, en la unidad de actuación, se aclara que lo es sin
perjuicio de la autonomía que corresponda como
consecuencia de la especificidad de las funciones de los
fiscales, defensores y tutores o curadores públicos, en razón
de los diversos intereses que deben atender como tales (art.
). El Procurador puede asignar fiscales a causas
Nación".
24
Mantiene el mecanismo de designación es el promovido por los constituyentes
(dos tercios de presentes en el Senado).
25
El texto dispone: “SECCIÓN CUARTA Del ministerio público Artículo 120.- El
Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y
autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia
en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en
coordinación con las demás autoridades de la República”. La coma (,) posterior a
“legalidad” debió ser la conjunción “y”, como se debatió en la Convención.
26
V. en particular las competencias en anexo.
12
DEMOCRACIA Y DERECHO
determinadas27.
Lo mismo ocurre con el principio de dependencia
jerárquica, que busca acotarlo a lo funcional y disciplinario:
"posee una organización jerárquica la cual exige que cada
miembro del Ministerio Público controle el desempeño de los
inferiores y de quienes lo asistan, y fundamenta las
facultades y responsabilidades disciplinarias que en esta ley
se reconocen a los distintos magistrados o funcionarios que
lo integran". Por otra parte, en una tendencia manifestada
también en Córdoba, se reitera en la acotación de las
instrucciones: "DEBER DE OBEDIENCIA - OBJECIONES.
ARTICULO 31. Cuando un magistrado actúe en cumplimiento
de instrucciones emanadas del Procurador o del Defensor
General de la Nación, podrá dejar a salvo su opinión
personal. El integrante del Ministerio Público que recibiere
una instrucción que considere contraria a la ley, pondrá en
conocimiento del Procurador o del Defensor General -según
sea el caso-, su criterio disidente, mediante un informe
fundado. Cuando la instrucción general objetada, concierna a
un acto procesal sujeto a plazo o que no admita dilación,
quien la recibiere la cumplirá en nombre del superior. Si la
instrucción objetada consistiese en omitir un acto sujeto a
plazo o que no admita dilación, quien lo realice actuara bajo
su exclusiva responsabilidad, sin perjuicio del ulterior
desistimiento de la actividad cumplida".
El principio de independencia funcional está
desarrollado en relación a los poderes políticos. Con el P.E.
admite coordinación de sus funciones con unidad de
actuación e independencia, en coordinación con las demás
autoridades de la República28, pero sin sujeción a
instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a su
estructura. Y en el articulo 27 dispone que "el Poder
27
Art. 33, inc. g) Disponer fundadamente, de oficio o a pedido de un Fiscal
General, cuando la importancia o dificultad de los asuntos lo haga aconsejable, la
actuación conjunta o alternativa de dos o más integrantes del Ministerio Público
Fiscal de igual o diferente jerarquía, respetando la competencia en razón de la
materia y del territorio. Esta limitación no regirá para los magistrados de la
Procuración General de la Nación. En los casos deformación de equipos de
trabajo, la actuación de los fiscales que se designen estera sujeta alas directivas
del titular.
28
Esta frase es del texto constitucional.
13
JORGE DE LA RÚA
Ejecutivo por intermedio del Ministro correspondiente, podrá
dirigirse al Procurador o al Defensor General de la Nación,
según el caso, a fin de proponerles la emisión de
instrucciones generales tendientes a coordinar esfuerzos
para hacer más efectiva la defensa de la causa pública, la
persecución penal y la protección de los incapaces,
inhabilitados, pobres y ausentes". Esta es la coordinación de
actividades especifica con el Poder Ejecutivo en relación a
políticas de persecución penal29, y que en este último
aspecto generó debates malentendidos en la reforma
constitucional cordobesa de 198730.
Para la relación con el Congreso, se acude a una
ineficiente y, en muchos casos, sospechosa herramienta
parlamentaria, creando una comisión bicameral: "
RELACIONES CON LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO.
ARTICULO 23.-EI Ministerio Público se relacionará con el
Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Justicia. La
relación con el Poder Legislativo se efectuará mediante una
Comisión Bicameral cuya composición y funciones fijarán las
cámaras del Congreso".
La legalidad, por fin, está tanto en sus diversas
alusiones al enumerar las funciones31, como en la acción
penal oficiosa, "con arreglo a las leyes", lo que no excluye
eventuales poderes dispositivos: "LEGALIDAD. ARTICULO 29.
Cuando se tratare de una acción pública, el Ministerio
Público actuará de oficio. La persecución penal de los delitos
de acción pública deberá ser promovida inmediatamente
después de la noticia de la comisión de un hecho punible y
no se podrá suspender, interrumpir o hacer cesar, salvo en
los casos y bajo las formas expresamente previstas en la
ley".
29
Originada en el proyecto Masnatta-Cavagna, art. El titular del órgano ejercita
las políticas de persecución penal establecidas en la ley y en coordinación con las
demás autoridades de la Nación.
30
V. Diario de Sesiones HCConstituyente, Cba, 1987, págs., intervenciones de los
convencionales Cornet y de la Rúa.
31
“conforme a la ley”, “conforme a las leyes penales”, “en los casos previstos
por la ley”, “velar por la observancia de la Constitución Nacional y las leyes de la
República”, “de conformidad con las leyes respectivas”, son las expresiones
utilizadas que reflejan lo dicho en el texto.
14
DEMOCRACIA Y DERECHO
Naturalmente, en tanto exista un sistema de legalidad
estricto, como el actual, la interpretación y aplicación
práctica del principio es simple, y excluye el debate de
instrucciones en orden a la promoción y ejercicio de la
acción penal, aunque no en el modo particular de ejercicio
en un proceso particular, vinculado a las instrucciones
particulares. Por ello, el gran debate sobre la oportunidad,
hoy con media sanción en el Parlamento32, deberá
comprender con claridad sus efectos en orden a la
estructura del Ministerio Público, sus facultades jerárquicos,
y el margen de instrucciones o disensos de funcionarios
inferiores, pues de lo contrario se convertirá en un caos33.
LA REALIDAD, HOY
A más de 10 años de sancionada la Constitución, y 8
años de la entrada en vigencia de la ley Orgánica, pueden
obtenerse algunas conclusiones:
En orden a la realidad existente antes de la reforma
constitucional, con un ministerio público dependiente
plenamente del Poder Ejecutivo, las diferencias son
abismales.
Ha mejorado en:
a. Mayor dinamismo del órgano acusador en ciertos
procesos
b. Mayor autonomía en relación a la jurisdicción. Se
advierte que se va superando el viejo esquema de acuerdos
de corte, donde las opiniones entre juez y fiscal se
"sintonizaban".
Hay por otra parte obstáculos ajenos al Ministerio
Público:
32
El proyecto, que introduce el sistema de disponibilidad atenuada del código
alemán, tuvo media sanción del senado el 18.8.04, para los casos de falta de
interés publico, poca relevancia, daño grave sufrido por el autor en delito
culposo, pena vigente suficiente, o enfermedad incurable. Se exige reparación y
se excluye a los funcionarios públicos. Se convierte en privada para el ofendido
que debe ejercerla en 6 meses.
33
V. DE LA RUA, Disponibilidad …cit.
15
JORGE DE LA RÚA
a. En primer lugar, como obstáculos de la legislación
procesal, se encuentra la no admisión de un sistema
acusatorio. La legislación procesal nacional, en un sistema
mixto, sólo autoriza al juez a delegar la instrucción en el
M.P., lo cual lo coloca en una dependencia estructural que
afecta la organización de sus funciones.
b. Desde el punto de vista de la legislación sustantiva,
la no recepción de los principios de disponibilidad de la
acción impiden la formulación de verdaderas políticas de
persecución penal, y lo priva, como se ha visto, de
herramientas que pueden hacen mucho más eficiente su
tarea.
c. Por fin, en orden a la legislación específica, se le dio
una estructura atada a la jurisdicción, con jerarquías
equivalentes a las del poder judicial, y desconfianzas en
cuanto a la unidad de actuación y la dependencia jerárquica.
La problemática no se advierte dado el sistema vigente de
legalidad, pero se planteará claramente cuando se avance a
un sistema de oportunidad. La cobertura no política del
cargo tendrá una importancia decisiva.
Sin perjuicio de esta problemática, exógena, como
falencias específicas del Ministerio Publico, se advierten:
a. Fuerte estructura corporativa34
b. Criterio políticos de selección de los titulares
del Poder35
c. Discrecionalidad en el ejercicio de la función,
que se traduce en la priorización de causas no en base
a principios de políticas de persecución, sino a su
efecto publicista, con fines de
notoriedad36. Ese
34
Se advierte en los conflictos como el que se vivió en 2000, que los funcionarios
del Ministerio público olvidan su calidad de funcionarios públicos sujetos a
críticas por su actuación.
35
Los recientes episodios con motivo de las excarcelaciones en el caso
Cromagnon, y las órdenes del P.E. al Ministerio Público (luego camufladas) son un
claro índice de la falta de independencia política.
36
Se ha desarrollado (y la he oído de algunos fiscales del Puerto) la peregrina y
autoritaria tesis según la cual la denuncia mediática es útil aunque sea falsa o
infundada, pues crea la sensación de persecución. Se olvida que, justamente,
cuando resulta falsa o infundada concluye en un efecto de boomerang, en contra
16
DEMOCRACIA Y DERECHO
apartamiento
determina
a
veces
procesos
verdaderamente insólitos37.
d. Falta de eficiencia, que se traduce en el
escasísimo producto final de causas concluidas
definitivamente38. Conceptualmente, es inadmisible
pensar en jueces morosos o corruptos sin fiscales
morosos o corruptos.
De todo ello se advierte como cambios indispensables
y esencialmente simultáneos:
a. Adoptar principio de disponibilidad, corrigiendo las
falencias del proyecto en trámite parlamentario.
b. Reformar legislación procesal dándole sentido
acusatorio estricto, como la legislación cordobesa.
c. Sobre tales bases, modificar y/o adaptar la ley
orgánica del Ministerio Público, aplicando claramente los
principios relativos a su estructura jerárquica, unidad de
actuación, legalidad e independencia, y responsabilizándolo
de las políticas de persecución y de la eficiencia sobre la
base del resultado final y no de la actuación mediática.
Especialmente resulta necesario eliminar la correspondencia
de su estructura con la de la jurisdicción, aumentar el plantel
del MP y reducir el de jueces (limitando para casos
extraordinarios a los tribunales colegiados), y no utilizar
criterios político-partidistas en la elección del titular.
de la seguridad jurídica.
37
Se ha llegado a promover juicios por el maltrato de los españoles a los indios
durante la conquista desde el siglo XV (¡).
38
Esto en gran parte es causa de la judicatura, pero también a la dispersión de
esfuerzos del Ministerio Publico y su concentración a causas notorias.
17
JORGE DE LA RÚA
ANEXO I
FACSÍMILE DEL TEXTO ACORDADO PARA SU TRATAMIENTO
POR LA COMISIÓN DE REDACCIÓN, SANTA FE, 1994
18
ANEXO II
colectivos o difusos, y de
los derechos de las
personas,
2) Promover y
ejercitar la acción penal
pública ante los tribunales
competentes, sin perjuicio
de los derechos que las
leyes acuerdan a los
particulares.
3) Custodiar la
jurisdicción y competencia
de los tribunales y la
normal prestación del
servicio de justicia.
4) Dirigir la policía
judicial.
5) Todas las demás
funciones que le asigne la
ley.
PROYECTO DE LA
RÚA
LA HONORABLE
CONVENCIÓN
CONSTITUYENTE
reunida en la ciudad
de Santa Fe, a los efectos
de cumplir con lo dispuesto
en la ley 24.309
SANCIONA:
Articulo 1.Incorpórase a la Sección
Cuarta" De los órganos
extrapoder", del Titulo
Primero, de la Segunda
Parte de la Constitución
Nacional, el siguiente
Capitulo:
Articulo .- El
Procurador General fija las
políticas de persecución
penal e Instruye a los
Fiscales Inferiores sobre el
cumplimiento de sus
funciones. El Ministerio
Público Fiscal ejerce sus
funciones con arreglo a los
principios de legalidad,
imparcialidad, unidad de
actuación y dependencia
jerárquica.
"Capitulo I
Del Ministerio
Público
Articulo ' El
Ministerio Público es
ejercido con autonomía
funcional y plena
independencia de los
poderes del Estado, por el
Procurador General de la
Nación, los Fiscales y demás
funcionarios que determine
la ley,
Articulo .- El
Procurador General debe
reunir las condiciones
exigidas para ser miembro
de la Carie Suprema de
Justicia de la Nación. Es
designado por el Poder
Ejecutivo con acuerdo del
Senado, por mayoría de dos
tercios de los miembros
presentes, en sesión
pública. Dura en sus
funciones el término de
cinco (5) años y puede ser
Articulo Corresponde al Ministerio
Público:
t) Preparar y
promover la acción judicial
en defensa del interés
público. de los intereses
19
JORGE DE LA RÚA
designado nuevamente.
Sólo puede ser removido
por el procedimiento y las
causales previstas en el
primer párrafo del articulo
45.
fundamentales que
permitan instrumentar una
reforma estructural
profunda de la institución
en análisis.
En efecto, y en orden
a la primera cuestión
planteada, cabe recordar
que, desde una perspectiva
histórica, el Ministerio
Público surge, con rasgos
definidos en el estado
absolutista, a la sombra de
la corona, como protector
de la hacienda real y de su
patrimonio. A esta función
se le suma, tiempo después,
cuando el monarca asume la
soberanía y representación
del Estado, la defensa de
Intereses generales, por
entender que corresponde
también al Rey asegurar la
represión de los crímenes
que atentan contra la
organización jurídica de la
sociedad; así como la
defensa de pobres y
ausentes,' la tutela de las
personas y derechos de los
menores e incapaces. Esta
vinculación luego se
traduce, en los Estados que
adoptan la forma
republicana de gobierno, en
su ubicación institucional
dentro del ámbito del Poder
Ejecutivo.
No obstante lo
expresado, con el desarrollo
de los principios rectores
del derecho procesal penal,
se comienza a depurar el rol
asignado al Ministerio
Público, resultando, en esta
depuración, favorecida la
función requirente asignada
a la institución y la defensa
de los intereses públicos.
Articulo .- Los demás
miembros del Ministerio
Público son inamovibles
mientras dure su buena
conducta. Son designados y
removidos en la misma
forma y con iguales
requisitos que los miembros
del Poder Judicial. Gozan de
las mismas inmunidades y
tienen iguales
incompatibilidades que los
jueces."
Articulo 2.- De
forma.
FUNDAMENTOS
El articulo 3 de la ley
declarativa de la necesidad
de la reforma constitucional
ha habilitado, en el punto
G). el tratamiento por parte
de esta Honorable
Convención Constituyente
de una institución de
singular relieve, como es la
del Ministerio Público,
institución que, hasta la
fecha, no se encontraba
regulada en el texto
constitucional argentino
La incorporación que
se propicia, a más de
resolver la controvertida
cuestión relativa a la
ubicación institucional del
Ministerio Publico,
establece los lineamientos
20
DEMOCRACIA Y DERECHO
Con la atenuación
del sistema inquisitivo, al
que le bastaba un solo
órgano para practicar la
investigación' resolver
sobre la pena; con el
ingreso al sistema de
interés Individual de no
verse sometido al sistema
penal (defensa); y con la
consagración del principio
ne procedat iudex exofficio, se produce la
escisión del modo
monocrático de proceder, y
se exige la Intervención de
un acusador independiente,
a fin de asegurar el derecho
de defensa del imputado,
derecho consagrado por las
constituciones liberales y
que integra el acervo
constitucional actual.
En el marco descrito,
la tutela de los derechos y
libertades publicas frente al
órgano acusador sólo se
pueden encontrar
debidamente resguardadas,
si se desvincula dicho
órgano del poder político, y
se lo rodea de las garantías
necesarias para asegurar su
independencia e
imparcialidad. Este es el
objetivo rector que inspira
las disposiciones
propuestas en esta materia.
En efecto, si bien nos
enrolamos entre los
seguidores de la doctrina
procesal penal cordobesa,
que propicia la ubicación
Institucional del Ministerio
Público en el ámbito del
Poder Judicial, en principio
se respeta el lineamiento
definido por la ley
declarativa de la necesidad
de la reforma (14.309),
habida cuenta de tratarse
de una cuestión meramente
sistemática.
Las disposiciones
que se propician pretenden,
por otra parte, establecer
los lineamientos básicos
para la organización del
Ministerio Público en sus
diversas ramas (Fiscal,
Pupilar, Defensoría de
pobres y ausentes);
determinar las funciones
principales de la institución;
así como la forma de
designación y remoción de
sus miembros.
.
En orden al
Ministerio Público Fiscal, se
determinan los principios
con arreglo a los cuales
debe ejercer sus funciones
(legalidad, imparcialidad,
dependencia jerárquica y
unidad de actuación). Con
ello se pretende provocar
una reforma estructural de
la institución _. eficientizar
las reglas que rigen la
persecución penal. En
efecto y si bien
empíricamente se
encuentra demostrado que
el sistema penal se aplica
sólo a unos pocos hechos,
seleccionados naturalmente
por el sistema sin un
criterio objetivo, el derecho
positivo vigente pretende
continuar con la ficción de
proclamar la necesaria
promoción de la
persecución de todo hecho
punible. La disposición que
proponemos, por el
contrario, reconoce los
21
JORGE DE LA RÚA
límites del sistema y
permite la selección sobre
la base de criterios
objetivos previamente
definidos, habilitándose al
Procurador General para
fijar las políticas de
persecución penal e instruir
a los Fiscales inferiores
sobre el cumplimiento de
sus funciones. En este
marco. adquiere su
significado la periodicidad
asignada al Procurador
General el que -conforme al
proyecto que propiciamos-,
dura cinco (5) años en el
ejercicio de sus funciones.
Con ello se trata de
disminuir los riesgos de
rigidez en la definición y
ejecución de la política de
persecución penal, así como
garantizar el control de los
poderes del Estado sobre
las mismas,
Por otra parte, cabe
destacar que la reforma que
se propicia reconoce con
fuente los articulas 171,172
Y 173 de la Constitución de
¡a Provincia de Córdoba y el
artículo 114 de la
Constitución de España de
1978.
ANEXO III
PROYECTO
MASNATTA-CAVAGNA
Despacho de la
comisión, 1994, 17 de julio
de 1994. Articulo... : El
ministerio público es un
órgano independiente, con
autonomía funcional y
autarquía financiera, que
tiene por función promover
la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad, de
los intereses _generales de
la sociedad, del interés
público protegido por la ley,
y de los derechos de las
personas. Artículo ... : El
ministerio público estará
integrado por un
procurador general de la
Nación y por un defensor
general de la Nación
designados y removidos en
la forma establecida para
los miembros de la Corte
Suprema de Justicia de la
Nación. Durarán en su cargo
5 años, pudiendo ser
nuevamente designados.
Los fiscales y defensores
integrantes del ministerio
público serán nombrados
por el procurador general
de la Nación y el defensor
general de la Nación,
respectivamente, previo
concurso público de
antecedentes y oposición.
Durarán en su cargo 5 años,
pudiendo leer nuevamente
designados, y son
removibles de acuerdo con
el procedimiento y por las
caudales que establezca la
ley. Los miembros del
ministerio público tendrán
DR. JORGE DE LA RÚA
CONVENCIONAL NACIONAL.
CONSTITUYENTE
22
DEMOCRACIA Y DERECHO
el mismo tratamiento e
Incompatibilidades que los
jueces. La ley orgánica del
ministerio público exigirá
para su sanción la mayoría
absoluta de la totalidad de
los miembros de cada
Cámara. Articulo... : El
ministerio público lis cal
prepara, promueve y
ejercita las acciones y
demás actuaciones
pertinentes, así como la
acción penal pública. sin
perjuicio de los derechos
que la ley otorga a los
particulares. Dispone de
ella en los casos
autorizados por la ley,
custodia la jurisdicción y la
competencia de los
tribunales y la normal
prestación del servicio de
justicia. Artículo... : El
titular del órgano ejercita
las políticas de persecución
penal establecidas en la ley
y en coordinación con las
demás autoridades de la
Nación. Actúa con arreglo a
los principios de legalidad,
imparcialidad y unidad de
actuación El órgano estará
estructurado
jerárquicamente. Artículo...
: El ministerio público
pupilar provee a la
protección de los intereses
de aquellas personas
respecto de las cuales la ley
establezca la necesidad de
su defensa o asistencia por
parte del Estado,
ejercitando sus funciones
con arreglo a la misma.
Cláusula transitoria: el
procurador general de la
Nación y el defensor
general de la Nación
convocarán a concurso para
la integración de la
totalidad del ministerio
público dentro del plazo
máximo de dos años a partir
de la sanción de la ley
orgánica del ministerio
público. El procurador
general de la Nación y el
defensor general de la
Nación serán designados
por el Poder Ejecutivo
nacional con acuerdo del
Senado, por simple
mayoría, hasta el 31 de
diciembre de 1999. Los
designados durante ese
período, finalizarán sus
funciones al término del
mismo. Sala de la comisión,
13 de. Julio de. 1994.
23
JORGE DE LA RÚA
ANEXO IV
por los señores
convencionales nacionales
constituyentes Quiroga
Lavié (expediente 9),
Hernández, A. M.
(expediente 72), Carrió
(expediente 94), Guz de
Equiza (expediente 157),
Moreno y otros (expediente
160), de la Rúa (expediente
197), Armagnague y Llaver
(expediente 269), Cafiero, J.
P. y Martínez Sameck
(expediente 280),
Kesselman y otros
(expediente 311), Iribarne
(expediente 340), Irigoyen
(expediente 386),
Hernández, S. y otros
(expediente 448), Estévez
Boero y otros (expediente
495), Prieto (expediente
518), Armagnague
(expediente 5,31), Natale y
otros (expediente 600),
Bravo y otros (expediente
651), Masnatta (expediente
710), Cavagna Martínez
(expediente 810), García
Lema (expediente 825),
Maqueda (expediente 850),
Alegre (expediente 889),
Sequeiros y otros
(expediente 980), Zaffaroni
y Oliveira (expediente
1.015), Zaffaroni e Ibarra
(expediente 1.016),
Albamonte (expediente
1.024), Bussi y otros
(expediente 1.030), Saravia
Toledo y otros (expediente
1.057), Leiva (expediente
1.075), De Vedia
(expediente 1.138), Dei
Castelli y otros (expediente
1.155), Rodríguez Sañudo
(expediente 1.210),
Pettigiani (expediente
1.270), Figueroa
DESPACHO DE LA
COMISIÓN DE ÓRGANOS DE
CONTROL
“DICTAMEN DE
COMISIÓN
N° 17
DE LA COMISIÓN DE
SISTEMAS DE CONTROL
A LA COMISIÓN DE
REDACCIÓN
(Según lo dispuesto
en el artículo 55 del
Reglamento)
Fecha de dictamen:
17 de julio de 1994
Sumario del
dictamen : I. Dictamen de
mayoría de varios proyectos
de reforma de texto
constitucional
comprendidos en el artículo
3° Inciso G de la ley 24.309.
II. Dictamen de minoría del
señor convencional Núñez y
otros sobre el mismo tema.
III. Dictamen de minoría de
los señores Convencionales
Pose y Bussi sobre el mismo
tema. IV. Dictamen de
minoría del señor
convencional Kammerath
sobre el mismo tema.
I
Dictamen de mayoría
Honorable
Convención:
Vuestra Comisión de
Sistema de Control ha
considerado los proyectos
de reforma del texto
constitucional presentados
24
DEMOCRACIA Y DERECHO
(expediente 1.296), Alasino
(expediente 1.337),
Balestrini (expediente 1.342
y expediente CV 489),
Cáceres y otros (expediente
1.358), Arias (expediente
1.374), Pose y otros
(expediente 1.404), Paixao
(expediente 1,460),
Kammerath y Cornet
(expediente 1.500), Cullen
(expediente 1.530), sobre la
Incorporación de un
artículo, en la segunda
parte del nuevo capítulo de
la Constitución Nacional al
ministerio público como
órgano extrapoder (artículo
39, inciso G, ley 24.309); y,
por las razones expuestas
en el informe que se
acompaña y los que dará el
miembro informante
aconseja la aprobación del
siguiente texto.
Artículo ... : El
ministerio público estará
integrado por un
procurador general de la
Nación y por un defensor
general de la Nación
designados y removidos en
la forma establecida para
los miembros de la Corte
Suprema de Justicia de la
Nación. Durarán en su
cargo 5 años, pudiendo ser
nuevamente designados.
Los fiscales y defensores
integrantes del ministerio
público serán nombrados
por el procurador general
de la Nación y el defensor
general de la Nación,
respectivamente, previo
concurso público de
antecedentes y oposición.
Durarán en su cargo 5 años,
pudiendo leer nuevamente
designados, y son
removibles de acuerdo con
el procedimiento y por las
caudales que establezca la
ley. Los miembros del
ministerio público tendrán
el mismo tratamiento e
Incompatibilidades que los
jueces. La ley orgánica del
ministerio público exigirá
para su sanción la mayoría
absoluta de la totalidad de
los miembros de cada
Cámara.
La
Convención
Nacional
Constituyente
SA
NCIONA:
Artículo... : El
ministerio público es un
órgano independiente, con
autonomía funcional y
autarquía financiera, que
tiene por función promover
la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad, de
los intereses generales de
la sociedad, del interés
público protegido por la ley,
y de los derechos de las
personas.
Artículo... : El
ministerio público fiscal
prepara, promueve y
ejercita las acciones y
demás actuaciones
pertinentes, así como la
acción penal pública, sin
perjuicio de los derechos
que la ley otorga a los
particulares. Dispone de
25
JORGE DE LA RÚA
ella en los casos
autorizados por la ley,
custodia la jurisdicción y la
competencia de los
tribunales y la normal
prestación del servicio de
justicia.
nacional con acuerdo del
Senado, por simple
mayoría, hasta el 31 de
diciembre de 1999. Los
designado« durante ese
período, finalizarán sus
funciones al término del
mismo.
Artículo... : El titular
del órgano ejercita las
políticas de persecución
penal establecidas en la ley
y en coordinación con las
demás autoridades de la
Nación. Actúa con arreglo a
los principios de legalidad,
imparcialidad y unidad de
actuación. El órgano estará
estructurado
jerárquicamente.
Sala de la comisión, 13
de julio de 1994.
Héctor Masnatta. Carlos A. Lorenzo. Jorge P.
Busti. - María C. Figueroa.
Luis M. Aguilar Torres. Miguel I. Alegre. - María C.
Arrellano. - Mariano A.
Cavagna Martínez. - Jorge E.
de la Rúa. - María S. Farías.
- Graciela Fernández
Meijide. - Ignacio Ferreyra
de las Casas, - Evaristo l.
Ciordano, Horacio C.
Gorleri. - Elba R. Guz de
Eguiza - Santiago A.
Hernández. Carlos A.
Larreguy. - Santiago F.
Llaver. - Luis C. Montes de
Oca. - Alfredo M . - Pedro
Perette. - Zelmira M.
Regazzoli. - Elena Rubio de
Mingorance. - Carlos La
Rosa. - Mariano West.
Artículo... : El
ministerio público pupilar
provee a la protección de
los intereses de aquellas
personas respecto de las
cuales la ley establezca la
necesidad de su defensa o
asistencia por parte del
Estado, ejercitando sus
funciones con arreglo a la
misma.
Cláusula transitoria:
el procurador general de la
Nación y el defensor
general de la Nación
convocarán a concurso para
la integración de la
totalidad del ministerio
público dentro del plazo
máximo de dos años a partir
de la sanción de la ley
orgánica del ministerio
público. El procurador
general de la Nación y el
defensor general de la
Nación serán designados
por el Poder Ejecutivo
INFORME. Honorable
Convención: El presente
despacho tiene por fin
otorgarle rango
constitucional al ministerio
público, dentro del marco
de lo establecido por la ley
24.309, en su articulo 39,
punto G (temas que son
habilitado, por el Congreso
26
DEMOCRACIA Y DERECHO
Nacional para su debate por
la Convención
Constituyente). El referido
articulo no sólo habilita el
tratamiento del tema, sino
que, además, señala una
determinada ubicación
Institucional al considerar al
ministerio público como
órgano extrapoder. Toma
posición, en tal sentido,
ante las diversas
tendencias al respecto,
vinculadas en gran medida
al proceso histórico de
gestación del ministerio
público. Así, la originaria,
relacionada con sus
orígenes que lo hacia n
depender de la corona, se
manifiesta en aquellos
países en los que depende
del Poder Ejecutivo o, al
menos, en todo, caso
independiente del Poder
judicial (Alemania, Francia,
Estados Unidos). Otra
tendencia lo ubica, en el
marco de los poderes del
Estado, como integrante del
Poder Judicial, habida
cuenta que si bien no
ejercita funciones
jurisdiccionales, participa sí
de la función judicial como
órgano requirente en
protección de los intereses
que se le confían (así,
España ley 50/81 y, en
nuestro derecho público
provincial, la Constitución
de Córdoba de 1987). Una
última tendencia, por fin,
reflejada en la ley 24.309 Y
receptada en este
despacho, lo ubica como
órgano extrapoder,
independiente de los
poderes del Estado, dotado
de autonomía funcional y
autarquía financiera
(también esta tendencia se
ha manifestado en nuestro
derecho público provincial,
en la Constitución de Salta
de 1986). La definición del
ministerio público como
órgano extrapoder
resuelve, en el orden
nacional, todas las
cuestiones de pertenencia
orgánica (estructura dentro
de la cual está emplazada la
persona y de la que forma
parte, definiendo la
proveniencla de los medios
humanos y recursos
materiales para la función),
la relación administrativa
(estatuto jurídico que
norma las relaciones de
trabajo con el sector que
presta servicios,
configurando derechos y
deberes), y la dependencia
funcional (relaciones de
jerarquía entre superiores y
subordinados). En la
situación actual, la
pertenencia orgánica y la
dependencia funcional del
ministerio público lo es en
relación al Poder Ejecutivo,
en tanto la relación
administrativa lo es con el
Poder Judicial. El despacho
excluye a todas estas
relaciones de sometimiento
a los poderes del Estado,
Por ello es un órgano -no un
poder-, cuya pertenencia se
agota en el mismo órgano,
con su propia regulación
constitucional y legal, con
su propio estatuto
administrativo, y con sus
propias relaciones de
dependencia funcional. No
27
JORGE DE LA RÚA
pueden suponerse mayores
condiciones de
independencia y de
autonomía para resguardar
el fiel cumplimiento de los
altísimos fines de
protección de la legalidad,
los intereses generales de
la sociedad, el interés
público protegido por la ley
y los derechos de las
personas. Constituye, pues,
un cambio institucional
profundo en el marco del
reforzamiento del sistema
judicial y de su
transparencia. A los fines
de cumplir con las funciones
expuestas, se ha dotado al
ministerio público de una
estructura bifurcada,
constituida por el ministerio
público fiscal y el ministerio
público pupilar. Ello
permite, a más de aventar
eventuales situaciones de
conflicto, reforzar
señaladamente la función
pupilar, por regla en
situación postergada no
obstante las altas funciones
de solidaridad social que se
le asignan. El ministerio
público fiscal ejerce todas
las acciones y actuaciones
propias de sus fines, y en
especial la acción penal
pública, en la que se prevén
eventuales normas
sustantivas de
disponibilidad. Asimismo, la
custodia de la jurisdicción y
competencia de los
tribunales y de la normal
prestación del servicio de
justicia, función esta última
que se relaciona
fuertemente con nuevas
instituciones
constitucionales, como el
Consejo de la Magistratura
y el jurado de
enjuiciamiento. Se
complementa con los
principios modernos que
regulan su actividad, esto
es, la legalidad, la
imparcialidad y la unidad de
actuación. El ministerio
público pupilar, a su vez,
tiene por misión la
protección de los intereses
de aquellas personas
respecto de las cuales la ley
establezca la necesidad de
su defensa o asistencia por
parte del Estado. La
integración prevé a la
cabeza de ambos
ministerios, al procurador
general de la Nación y al
defensor general de la
Nación, designados con
iguales resguardos
constitucionales que los
ministros de la Corte
Suprema, y con una
duración temporal que
permite el control de su
eficiencia, sin perjuicio de
su nueva designación. Los
demás integrantes (fiscales,
defensores y demás
funcionarios) se designan
por concurso público de
antecedentes y oposición,
máxima garantía de
idoneidad. Se extienden a
todos sus miembros
inmunidades, prerrogativas
e Incompatibilidades
iguales a las del Poder
judicial, así como los
mecanismos de remoción.
En orden a la ubicación
sistemática, una razonable
técnica legislativa aconseja
ubicar los órganos
28
DEMOCRACIA Y DERECHO
extrapoder, como el aquí
fundamentado, en un
capitulo aparte de los que
regulan los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. Por otra parte, el
texto remite a una ley
sancionada por el Congreso
mediante el concurso de
mayorías especiales, que
oportunamente
reglamentará la
organización,
administración y gestión del
ministerio público. Mariano
A. Cavagna Martínez. Jorge
E. de la Rúa
ANEXO V
DESPACHOS EN
MINORÍA
DESPACHO EN
MINORÍA DEL MODIN
Honorable
Convención:
(omissis)
La Convención
Nacional Constituyente
SANCIONA:
Ministerio público
como órgano extrapoder
Considera
inconveniente incluir en la
Constitución Nacional la
figura del ministerio público
corno "órgano extrapoder".
Propone, en cambio,
modificar el artículo 94 de
la Constitución Nacional por
el siguiente texto.
El Poder Judicial de
la Nación será ejercido por
una Corte Suprema y por
los demás tribunales
inferiores y miembros del
ministerio público que el
Congreso mediante una ley
establezca en el territorio
de la Nación.
Asimismo, propone
agregar al artículo 96 de la
Constitución Nacional el
siguiente párrafo:
29
JORGE DE LA RÚA
Los integrantes del
ministerio público actuarán
con libertad absoluta, en las
causas judiciales de su
competencia, ajustándose
sólo a las leyes vigentes,
gozarán de idéntica
estabilidad a la de los
jueces y únicamente
estarán sujetos a
Instrucciones generales de
superintendencia por los
superiores jerárquicos que
establezca la ley.
funcionarios no se
encuentran ni
administrativa ni
procesalmente en
dependencia del Poder
Ejecutivo o sea del órgano
específicamente político, a
cuyos subordinados -sobre
todo-, debe controlar.
En el texto
propuesto por la mayoría,
en el último párrafo del
segundo artículo propuesto,
que comienza diciendo "el
titular del órgano ejecuta
las políticas de persecución
penal. . ." arrasa con todas
las condiciones que nuestro
proyecto pretende.
Convierte en letra
muerta y meramente
declarativo lo que contiene
el primer artículo del texto
aprobado por mayoría.
Sala de la comisión,
13 de julio de 1994.
José L.
Núñez, Argentino M..
Navarro.
Néstor A.
Sequeiros.
Por lo tanto el
MODIN rechaza la
modificación constitucional
aprobada por la mayoría de
esta comisión y mantiene su
propuesta original.
INFORME
Honorable
Convención:
"Extrapoder" no
quiere decir que exista un
funcionario residente en la
Luna, sin relación con los
poderes establecidos por la
Constitución. Quiere decir
ante todo que tendrá
"independencia funcional",
que no recibirá órdenes
interesadas de origen
partidario o sectorial por
parte de ningún superior;
en segundo lugar, significa
que gozará de estabilidad y
libertad, quedando limitado
exclusivamente por el
respeto de la ley; en tercer
lugar significa que estos
J
o
s
é
L
N
ú
ñ
e
z
.
DESPACHO EN
MINORÍA DEL BUSSISMO
Honorable
Convención:
30
DEMOCRACIA Y DERECHO
Los otros miembros
serán designados y
removidos en la misma
forma que los jueces.
Una ley especial, que
requerirá para su sanción el
voto favorable de los 2/3 de
los miembros de cada
Cámara, establecerá las
normas de organización y
funcionamiento del
organismo, asegurando su
autonomía funcional y su
autarquía económicofinanciera.
(Omissis)
La Convención
Nacional Constituyente
SANCIONA:
Incorporar como
artículo nuevo en el
capítulo II de la parte I de la
Constitución, al siguiente:
El ministerio público
integra el Poder judicial,
constituyendo un órgano
que tiene por función
promover la actuación de la
justicia para el resguardo
de la legalidad y de los
derechos de aquellas
personas para quienes el
Estado debe prever una
tutela especial.
Está integrado por el
ministerio fiscal, a cargo del
procurador general de la
Nación y por el ministerio
pupilar, a cargo del
defensor general de la
Nación.
Al primero le
corresponde el ejercicio de
las acciones públicas y, al
segundo; las de protección.
Serán auxiliados
para el cumplimiento de sus
funciones por los demás
miembros y personal cuyo
desempeño se establezca
en las estructuras
respectivas.
Para la designación y
remoción de sus titulares se
observarán los mismos
requisitos y formalidades
previstos para los
integrantes de la Corte
Suprema.
Sala de la comisión, 13
de julio de 1994.
Guillermo A. Pose. Antonio D. Bussi.
INFORME
Honorable
Convención:
Sintéticamente las
razones que fundamentan
la propuesta, son las
siguientes:
1°-La consideración
de que el ministerio público
constituye una pieza
fundamental del estado de
derecho, lo que justifica su
previsión constitucional.
2°- La opinión
mayoritaria de la doctrina y
las recomendaciones
formuladas por
especialistas en las
jornadas nacionales que se
vienen celebrando sobre el
tema desde 1988, que
31
JORGE DE LA RÚA
preconizan como solución
considerar al ministerio
público como órgano
integrante del Poder
judicial, aunque con
autonomía funcional y
económico-financiera.
conceptualiza como órgano
extrapoder.
Al no ubicárselo
dentro de los poderes
actualmente reconocidos,
se convierte en otro
"poder", con las lógicas
repercusiones en el
esquema constitucional.
5°- Se han tenido en
cuenta los proyectos y
elaboraciones de otros
miembros de la subcomisión
que han considerado
conveniente la
incorporación al texto
constitucional de criterios
básicos en la organización
de la institución y forma de
nombramiento y remoción
de sus integrantes.
Ello no obstante, se
han suprimido conceptos
que se han estimado
superfluos o redundantes o
inconvenientes su
consolidación en la
Constitución.
6°- Se limitan las
funciones del ministerio
público a solamente dos
actividades: el ejercicio de
la acción pública y el
control de la legalidad, por
una parte, y la de defensa
de las personas que
requieran tutela especial,
por la otra.
Queda excluida, por
lo tanto, la representación
del Estado en los juicios de
contenido patrimonial, cuyo
ejercicio se entiende
compete a la Procuración
del Tesoro de la Nación y al
cuerpo de abogados del
Estado o a los órganos que
los sustituyan en el futuro.
3°- La consideración
de la naturaleza, fines y
efectos de la función que
debe cumplir, que
entendemos no es otra que
estrictamente "judicial".
En efecto, en el
ejercicio de la función
requirente su razón de ser
estriba en la necesidad de
separarla de 1a actividad de
juzgar y, en cuanto a la
proteccional, también
encuentra fundamento en la
obligada distinción entre
ambos aspectos,
verificándose en los dos
casos una
complementariedad que
posibilita el respeto de las
garantías del debido
proceso.
0 sea que la función
judicial del Estado no es
solamente ejercida por el
juzgador, sino que también
es parte esencial el
ministerio público, siendo
ambos órganos -los que
tienen la facultad decisoria
y los excitan la jurisdicción,
velan por la legalidad y
defienden a los que
necesitan protección
especial- integrante de un
único poder del Estado que
coadyuvan en la obra de
administrar justicia.
4°-La falta de
precisión terminológica en
que se incurriría si se lo
32
DEMOCRACIA Y DERECHO
7°- Se advierte que,
con la propuesta, queda
enervado el funcionamiento
de la Fiscalía de
Investigaciones
Administrativas, cuya
supervivencia queda
supeditada a su inserción
dentro del ministerio
público fiscal, con el debido
deslinde de sus
atribuciones.
8°- Si la Convención
aprueba al despacho de la
mayoría sobre el Defensor
del Pueblo, las funciones
de1 mismo, al
reconocérsela legitimación
procesal, van a estar
superpuestos con las del
ministerio público.
Guillermo A. Pose
N
a
c
i
o
n
a
l
C
o
n
s
ti
t
u
y
e
n
t
e
S
A
N
C
I
O
N
A
:
.
DESPACHO EN
MINORÍA DE KAMMERAT
Honorable
Convención:
Incorpórase como
artículo nuevo en la
segunda parte, en nuevo
capítulo, el siguiente texto:
(Omissis)
L
El ministerio público
representará y defenderá
los derechos e intereses de
la sociedad y del Estado
ante los tribunales de las
distintas competencias.
Formará parte del Poder
judicial de la Nación,
dependiendo del procurador
general. Los miembros del
ministerio público en sus
diversos niveles serán
a
C
o
n
v
e
n
c
i
ó
n
33
JORGE DE LA RÚA
designados mediante el
mismo procedimiento
establecido en el artículo
86, inciso 5, para la elección
de los jueces de la Nación,
gozarán de las mismas
garantías y solamente
podrán ser destituidos por
el Jurado de Enjuiciamiento,
salvo el procurador general
de la Nación, en cuyo caso
deberá recurrirse al
mecanismo de los artículos
45, 51 y 52 de esta
Constitución. Una ley
especial reglará todo lo
concerniente a la
organización y
funcionamiento del
ministerio público.
académicas, judiciales y
profesionales, cuál debía
ser la posición a ocupar por
el ministerio público para
poder desempeñarse en
forma independiente y
eficaz en defensa de los
valiosos intereses que
representa.
No coincidimos con
la propuesta de la letra C de
los temas habilitados,
porque no advertimos la
conveniencia o necesidad
de que dicho ministerio se
convierta en un poder más.
Es necesario que
ratifiquemos que la división
tripartita del poder es
Inconmovible y se asienta
en las fuentes mismas de
nuestro derecho pública.
Sí, en cambio, y ése
es el sentido de nuestra
propuesta, consideramos
que los derechos que su
actuación procura tutelar
quedarán a mejor resguardo
si el ministerio público se
integra al Poder judicial,
asimilándose a sus
integrantes en cuanto a su
designación y remoción a
los jueces, y poniendo a su
cabeza al procurador
general de la Nación.
Incorpórase, como
agregado al artículo 94, el
siguiente texto:
Un procurador
general de la Nación,
cabeza del ministerio
público, será parte
integrante de la Corte
Suprema de Justicia.
Sala de la comisión, 13
de julio de 1994.
Germán Kammerath.
INFORME
ANEXO VI
Honorable
Convención:
TEXTO ABREVIADO
ELABORADO POR LA
COMISIÓN DE REDACCIÓN
Durante muchos
años se ha debatido en las
esferas oficiales y en el
seno de las corporaciones
34
DEMOCRACIA Y DERECHO
El Ministerio Público
es un órgano Independiente
con autonomía funcional y
autarquía financiera, que
tiene por función promover
la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad y de
105 intereses generales de
la sociedad, en
coordinación, en su caso,
con las demás autoridades
de la República. Está
integrado por un
Procurador General de la
Nación y un Defensor
General de la Nación y 105
demás miembros que la ley
establezca. Una Ley
Orgánica del Ministerio
Público, que será
sancionada por la mayoría
absoluta de la totalidad de
miembros de ambas
Cámaras, establecerá y la
forma y condiciones de
designación y remoción de
todos sus miembros, sobre
la base del acuerdo del
Senado para sus titulares y
concurso público para los
demás miembros, y las
reglas sobre su
organización y
funcionamiento.
garantizando su
estabilidad. CLÁUSULA
TRANSITORIA. Los
miembros actuales del
Ministerio Público seguirán
gozando del mismo
tratamiento remuneratorio,
provisional e impositivo
actual, reconociéndoseles
su estabilidad a partir de la
fecha de sanción de esta
Constitución.
ANEXO VII
COMPETENCIAS DEL
MINISTERIO PUBLICO
FUNCIONES DEL
MINISTERIO PUBLICO
ART. 25. Corresponde al Ministerio
Público:
a) Promover
la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad y de
los intereses generales de
la sociedad.
b) Representar y
defender el Interés público
en todas las causas y
asuntos que conforme a la
ley se requiera.
c) Promover y ejercer
la acción pública en las
causas criminales y
correccionales, salvo
cuando para intentarla o
proseguirla fuere necesario
instancia o requerimiento
de parte conforme las leyes
penales.
d) Promover la
acción civil en los casos
previstos por la ley.
e) Intervenir en los
procesos de nulidad de
matrimonio y divorcio, de
filiación y en todos los
relativos al estado civil y
nombre de las personas,
venias supletorias,
declaraciones de pobreza.
f) En los que se
alegue privación de justicia.
g) Velar por la
observancia de la
Constitución Nacional y las
leyes de la República.
h) Velar por el
efectivo cumplimiento del
35
JORGE DE LA RÚA
debido proceso legal.
i) Promover o
intervenir en cualesquiera
causas o asuntos y requerir
todas las medidas
conducentes a la protección
de la persona y bienes de
los menores. incapaces e
inhabilitados, de
conformidad con las leyes
respectivas, cuando
carecieren de asistencia o
representación legal; fuere
necesario suplir la inacción
de sus asistentes y
representantes legales,
parientes o personas que
los tuvieren a su cargo; o
hubiere que controlar la
gestión de estos últimos.
j) Defender la
jurisdicción y competencia
de los tribunales.
k) Ejercer la defensa
de la persona y los
derechos de los justiciables
toda vez que sea requerida
en las causas penales, y en
otros fueros cuando
aquéllos fueren pobres o
estuvieren ausentes.
dicho objeto, promoviendo
las acciones
correspondientes cuando se
verifique violación,
ll) Intervenir en
todos los procesos
judiciales en que se solicite
1a ciudadanía argentina.
l) Velar por la
defensa de los derechos
humanos en los
establecimientos
carcelarios, judiciales, de
policía y de internación
psiquiátrica, a fin de que los
reclusos e internados sean
tratados con el respeto
debido a su persona, no
sean sometidos a torturas,
tratos crueles, inhumanos o
degradantes y tengan
oportuna asistencia
jurídica, médica,
hospitalaria y las demás
que resulten necesarias
para el cumplimiento de
36
37