La materia electoral en la justicia constitucional local

 “Sexta Mesa Redonda”
La materia electoral en la justicia constitucional local Cynthia Chanut Esperón I. Introducción De los artículos 40, 73 y 124 de nuestra Constitución se desprende, por un lado, que en el sistema federal existe una doble pirámide normativa, siguiendo la concepción piramidal kelseniana: por un lado, la pirámide federal, integrada por aquellas materias enumeradas en el artículo 73, incluyendo las facultades implícitas, y por otro, la pirámide local, compuesta por el resto de materias no atribuidas constitucionalmente a la Federación. Por encima de ambas pirámides se encuentra la Constitución federal. Sin embargo, entre ambas no existe relación jerárquica, sino que se trata de competencias distintas. 1 Por otra parte, de estos numerales se deriva que en la forma federal del Estado mexicano existen dos niveles de organización judicial: uno federal y otro local. Esto implica que el Poder Judicial está dividido en dos niveles, los cuales debieran ser, de acuerdo con la teoría federal, independientes uno del otro. Sin embargo, la realidad apunta que el ámbito de justicia local se encuentra –o tal vez, se encontraba— en un orden subordinado y dependiente del ámbito federal. El derecho electoral mexicano sin duda ha experimentado una evolución importante que se advierte fácilmente al comparar el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 1917, con el vigente. El proceso de transición democrática en nuestro país, que inició con cuestiones relacionadas con la organización y calificación de elecciones, ha derivado en una reforma electoral en el ámbito federal, con implicaciones indubitables en las entidades federativas. 1
En efecto, la Suprema Corte de Justicia ha señalado que entre la legislación federal y local no existe relación jerárquica, sino competencia determinada por la Constitución general, pues su artículo 133 no establece ninguna relación de tal naturaleza entre las legislaciones federal y locales, sino que, en caso de una aparente contradicción entre ellas, se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124, en tanto que todas las facultades que no estén expresamente concedidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Cfr. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Judicial de la Federación 1917‐1995, tomo I (materia constitucional), México, 1995, p. 185, tesis: “LEGISLACIÓN FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN”. 1
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En efecto, dado que muchas de las disposiciones que rigen el sistema electoral federal, rigen también los de los estados, los sistemas locales han tenido que adecuar su norma interna para ajustarla al texto de la Constitución federal. Sin embargo, algunas otras reglas se han mantenido dentro de la competencia local, y también han sufrido modificaciones importantes desde el texto Constitucional federal. En la primera parte del presente trabajo se atiende a la distribución de competencias entre la Federación y los estados y algunos cuestionamientos sobre el desequilibrio entre las jurisdicciones locales y la federal derivados de la estructura de nuestro sistema jurídico, de lo cual la justicia electoral no está exenta. En segundo lugar, se da un panorama general sobre las fuentes que informan los derechos electorales que, como mínimo, deben prever las constituciones y legislaciones locales, a saber: la Constitución federal y los tratados internacionales en la materia, y la referencia a su dispersión en el texto constitucional. En tercer lugar, se analiza lo que hemos denominado “bases fundamentales del Derecho Electoral Local en la Constitución Federal”, es decir, las garantías y directrices previstas por la Constitución federal conforme a las cuales deberán ajustarse las legislaturas locales al regular la materia electoral, por ejemplo, en materia de elección de gobernadores, de integración y designación de las legislaturas locales; en la regulación de los procedimientos electorales estatales, de los medios de impugnación electoral y las garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional. En este último apartado, se analiza la estructura de los órganos jurisdiccionales electorales locales en las diferentes entidades federativas con el objeto de dar un panorama general al respecto e identificar tres aspectos: si pertenecen o no al poder judicial del Estado, si son Tribunales o Salas, si son permanentes o temporales, y el marco normativo local en que se sustenta lo anterior. De este análisis se obtiene un reporte esquemático y gráfico. Asimismo, en el rubro de autonomía administrativa y jurisdiccional, se aborda el estudio del juicio de revisión constitucional electoral, como mecanismo de revisión constitucional de los actos definitivos de las autoridades electorales locales a cargo del Tribunal Electoral 1
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del Poder Judicial de la Federación, y la forma en que sus determinaciones inciden en la definitividad de la justicia electoral local. De la misma manera, se hace un análisis estadístico y se presenta una gráfica. Es importante señalar que el objetivo de esta presentación no es arribar a conclusiones finales, sino, por el contrario, se trata de un análisis preliminar con el objeto de plantear interrogantes sobre los actuales modelos de justicia electoral de las entidades federativas, su relación con el sistema de justicia electoral federal y la interacción entre ambos, para así poder empezar a desarrollar nuevos modelos. II. Distribución de competencias entre la Federación y los estados El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal. 2 Asimismo, el Tribunal Pleno ha distinguido entre “leyes federales” y “leyes generales”, siendo aquéllas las que regulan atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal; mientras que las segundas son una excepción al artículo 124 constitucional, ya que se dictan por el Congreso de la Unión por disposición expresa de la Constitución, por lo cual son de obligatorio cumplimiento en todos los órdenes jurídicos federales, locales, del Distrito Federal y municipales. 3 Fundamentalmente encontramos en los artículos 40, 41, 115, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el marco de distribución de competencias entre la Federación y los estados. 2
ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. Novena Época, Pleno,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, Octubre de 2005, Tesis: P./J. 136/2005, p.
2062.
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LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Novena
Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Abril de 2007, Tesis: P.
VII/2007, p. 5.
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El artículo 40 de la CPEUM establece que nuestro país se instituye en una República representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su régimen interior, pero unidos todos en una Federación. Esta libertad y soberanía no es absoluta, encuentra limitaciones como el artículo 41, al disponer que las constituciones locales no pueden contravenir a la Federal, y el artículo 116, que prescribe la división del poder público de manera análoga al federal, es decir, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Además, aunque el artículo 124 reserva a los estados las facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación, ello debe ser en sintonía con el artículo 115, es decir, sin que las autoridades estatales invadan la esfera competencial de los municipios. 4 Por tanto, el ámbito competencial de los estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los municipios. 5 En efecto, dado que muchas de las disposiciones que rigen el sistema electoral federal, rigen también los de los estados, los sistemas locales han tenido que adecuar su norma interna para ajustarla al texto de la Constitución federal. Sin embargo, algunas otras reglas se han mantenido dentro de la competencia local, y también, han sufrido modificaciones importantes desde el texto Constitucional federal. Señalábamos que los dos niveles de organización judicial que existen en nuestro sistema jurídico, el federal y el local, teóricamente son independientes uno del otro, pero que en la realidad, la justicia local ha estado históricamente subordinada y dependiente del ámbito federal. Una primera explicación de esta posible subordinación de la legislación local a la federal deriva del centralismo político y económico que el país ha vivido desde antaño, principalmente debido a que el Congreso federal ha asumido facultades para legislar en 4
Por la particularidad de las bases constitucionales del sistema político-electoral del Distrito
Federal, las mismas se excluye del presente trabajo.
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Cfr. tesis: P./J. 81/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS.
Para mayor abundamiento sobre las garantías constitucionales del derecho electoral local, Cfr. José
Alfonso Herrera García, “Las garantías constitucionales del derecho electoral local”, Biblioteca
Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2004.
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diversas áreas, desposeyendo a las entidades federativas de materias para legislar de manera independiente, en atención al sistema de distribución de competencias del que hablamos, y que también les ha generado un incremento del número de asuntos para desahogar. 6 Otra razón que explica el desequilibrio entre jurisdicciones es la facultad de que goza la justicia federal en varios medios de impugnación para revisar las resoluciones de los Tribunales locales, resolviéndose cuestiones de legalidad y de constitucionalidad local, como sucede en el juicio de amparo directo. Esta naturaleza del amparo directo le confiere una connotación de subordinación a la justicia local frente al ámbito federal. Además, establece el problema de la “doble jurisdicción”, que acarrea un elevado costo económico y de tiempo. Tal fenómeno, aunado al centralismo de facultades por parte del gobierno federal, ha debilitado a los Poderes Judiciales de los estados, a pesar de que, la mayoría de los litigios se originan en la justicia local. Es decir, la justicia local representa el primer contacto de los gobernados con la administración de justicia; su debilitamiento, por tanto, implica un grave obstáculo para un auténtico acceso a la justicia. La existencia de esta subordinación jurisdiccional de los Tribunales locales produce distintos efectos en el ordenamiento jurídico y en la organización estatal en su conjunto. Una muy importante es que las entidades federativas no cuenten con las instituciones que auténticamente resuelvan las controversias sobre la aplicación del derecho en última instancia, lo que implica una falta de ejercicio autónomo del poder local y una debilidad institucional ante la imposibilidad de que la interpretación que hagan de su propia Constitución y leyes, prevalezca en definitiva, y de que sus criterios interpretativos impacten en la administración de justicia del Estado, pues están sujetas al “visto bueno” de la justicia federal. Quizá lo más grave es la debilidad con la que queda estructurada la organización federal en su conjunto ya que el ámbito local se ve subordinado totalmente a la jurisdicción federal y, aún más grave es que ésta es la percepción más generalizada de la sociedad. Así, 6
Cfr. Cynthia Chanut Esperón, “El Poder Judicial de la Federación y la tutela de la independencia de
los Poderes Judiciales Locales”, en La Justicia Constitucional en las Entidades Federativas, Manuel
González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coords.), Porrúa, México, 2006, pp. 91 y 92.
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es común escuchar que en el país existe una justicia de dos calidades: la federal y la de los estados; aquélla en constante desarrollo y ésta en el olvido, y que los ciudadanos se sientan más seguros en manos de un juez federal que en las de un juez de los Estados, etcétera. En este contexto, más adelante analizaremos el caso de la justicia electoral local y el impacto de la justicia electoral federal en sus resoluciones. III. La Constitución federal como referente de los contenidos mínimos de las constituciones locales Del apartado anterior se desprende que la Constitución general establece únicamente exigencias mínimas que los estados pueden ampliar o detallar en uso de la facultad conferida en el artículo 124. La propia Constitución federal no prevé límites expresos a la posibilidad de efectuar reformas a las Constituciones locales, esto es, no prohíbe ni siquiera restringe la facultad de los Congresos Estatales para modificar los textos de sus Constituciones, sino que señala los principios que deberán respetar éstas a fin de lograr la armonía con los principios fundamentales del Ordenamiento Supremo e impedir cualquier contradicción con el mismo. 7 En materia electoral, este principio se traduce en que los sistemas electorales estatales deben observar las garantías electorales que la CPEUM establece como marco general, pero pueden ampliarlas o fortalecerlas, siempre y cuando no las contravengan, y no invadan competencias de la federación o de los municipios. El Pleno de la Suprema Corte sostuvo este criterio desde el 2002, al resolver la controversia constitucional 16/2000, en que se determinó que la facultad otorgada 7
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA LA LEY
NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS QUE EL
ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS
QUE LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN SUS TEXTOS. Novena Época,
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, agosto de 2002,
Tesis: P./J. 33/2002, p. 901.
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a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz para conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos, previsto en la Constitución Política de esa entidad federativa, no invade la esfera de atribuciones de los Tribunales de la federación, pues aquél se limita a salvaguardar, exclusivamente, los derechos humanos que establece el propio ordenamiento local. Con ello se reconoce la facultad de las entidades federativas para establecer garantías diversas a las previstas en el pacto federal y medios de impugnación para salvaguardarlas, lo cual no incide en el ámbito competencial de la Federación. 8 IV. El régimen interno del sistema electoral y su vinculación con los estándares internacionales El creciente interés en la aplicación y cumplimiento de los estándares internacionales, sobre todo en el rubro del derecho internacional de los derechos humanos, no ha sido ajeno a la materia electoral. En los últimos años México ha suscrito y ratificado importante número de tratados internacionales en estos rubros, con lo cual se amplía el espectro de derechos y se reconfigura el marco normativo aplicable. En efecto, de acuerdo con la reciente interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno al nivel jerárquico que ocupan los tratados internacionales de conformidad con el artículo 133 constitucional, éstos se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado mexicano, al suscribirlos, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno, y deben ser cumplidos o de lo contrario se incurre en responsabilidad internacional del Estado, tal como lo establece la Convención de Viena Sobre el Derecho de 8
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA
CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZLLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS
HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO
INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES
AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE
ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, agosto de 2002, Tesis: P. XXXIII/2002, p.
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los Tratados y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario pacta sunt servanda. 9 Asimismo, el Pleno de la Corte ha establecido que el principio de "supremacía constitucional" implícito en el texto del artículo 133 constitucional se traduce en que la Constitución federal, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión", esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales. 10 Conforme esta nueva interpretación más abierta y garantista, la Suprema Corte de Justicia da un paso adelante respecto de sus criterios anteriores en cuanto a la ubicación jerárquica de los tratados internacionales dentro del sistema jurídico mexicano, confiriéndoles ahora un lugar privilegiado al situarlos por encima de las leyes generales, federales y locales, pero por debajo de la Constitución. En consecuencia, no sólo la Constitución federal, sino también los tratados internacionales, orientan los derechos que como mínimo deben prever y garantizar las constituciones locales. Por tanto, el reconocimiento y tutela de los derechos político‐
electorales no se agota en el ordenamiento doméstico (sistema jurídico mexicano con tres 9
TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA
UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES,
FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.
La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional,
integrado por la Constitución federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a
partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en
el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del
derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la
Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que
el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena
Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho
internacional consuetudinario pacta sunt servanda, contrae libremente obligaciones frente a la
comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y
cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional. Novena
Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, P. IX/2007,
p. 6).
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SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, Tesis: P. VIII/2007, p. 6.
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niveles: federal, local y municipal), sino se expande a través de las normas de derecho internacional. Hemos de recordar que el derecho internacional de los derechos humanos, y los sistemas internacionales de protección de derechos humanos operan con base en el principio de subsidiariedad, es decir, se aplican cuando hay fallas o deficiencias en el ámbito interno, pero no lo substituyen, por el contrario, lo complementan. Asimismo, el principio de derecho internacional conocido como pro homine o pro persona, dispone que frente a dos posibles interpretaciones de una misma norma, se aplique la que más favorezca al individuo. No sólo eso, conforme al criterio de interpretación dinámica del derecho internacional, la interpretación de normas que tutelan derechos debe hacerse de manera amplia y dinámica, mientras que las de aquellas que los restringen, requieren de una interpretación también restrictiva. Finalmente, los principios de pacta sunt servanda y de primacía del derecho internacional sobre el interno, imponen a los Estados parte de los pactos internacionales a cumplir los compromisos adquiridos en ellos y que las obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un pacto internacional, priman sobre las que establece su derecho interno. Pero el derecho internacional no postula su primacía en la esfera del derecho interno de los Estados, pues éstos deciden cómo se incorpora el derecho internacional en su ordenamiento jurídico y el rango jerárquico que éste tiene en relación con sus normas internas. El juez interno deberá aplicar las disposiciones de su ordenamiento interno, y si éstas le obligan preferir el derecho interno sobre el internacional, habrá emitido una resolución válida en el sistema jurídico interno, pero entrañará la responsabilidad del Estado en el plano internacional. Por tanto, la clave para cumplir satisfactoriamente con las normas internacionales e internas, se dará en la medida en que los ordenamientos jurídicos nacionales se encuentren preparados para cumplir con las normas internacionales. De todo lo expuesto deriva un marco normativo del derecho internacional de los derechos humanos que vincula al Estado mexicano en su conjunto, sin que la distribución de competencias derivado de nuestro régimen federal, lo exima del cumplimiento de las 1
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mismas ya que de lo contrario se incurre en responsabilidad internacional, aunque el acto o resolución violatorio sean perfectamente conformes con la norma interna. En lo que toca a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cada vez más se refuerza la tendencia a aplicar en sus resoluciones tratados internacionales. Sólo por citar un ejemplo, al resolver los amparos en revisión 218/2008, 219/2008, 220/2008, 221/2008 y 229/2008, en sesión de 19 de junio de 2008, en los que se impugnaron las modificaciones al anterior sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador (legislación vigente a partir del 1 de abril de 2007), se determinó que las mismas satisfacen los estándares internacionales en materia de derechos humanos. 11 Para ello se definió en primer lugar los instrumentos internacionales que incorporan el derecho a la seguridad social y sus alcances, para posteriormente confrontarlos con la norma impugnada. 12 El Pleno concluyó que la Ley del ISSSTE impugnada cubría los mínimos generales que establecen los instrumentos internacionales de derechos humanos no especializados en seguridad social antes citados, así como con las prestaciones mínimas a que se refiere el Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Incluso en la tesis aislada 2a. CV/2007, la Segunda Sala de la Corte se pronunció sobre la conformidad del texto constitucional y la Convención Americana de Derechos Humanos, respecto de las garantías de audiencia y de acceso a la justicia. 13 11
Los amparos en revisión mencionados dieron lugar a la jurisprudencia de rubro y texto: ISSSTE. LAS MODIFICACIONES AL ANTERIOR SISTEMA DE PENSIONES Y EL INCREMENTO DE LAS CUOTAS A CARGO DEL TRABAJADOR, NO VIOLAN NORMAS INTERNACIONALES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ABRIL DE 2007). No puede estimarse que las modificaciones al anterior sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador, sean contrarias al principio de progresividad de los derechos sociales que prevé el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1 del Protocolo de "San Salvador", adiciona a dicha Convención, así como el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, habida cuenta que dichas modificaciones no restringen ni menoscaban las prestaciones relativas al seguro de jubilación, de retiro en edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que regulaba la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de 1983 (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, Septiembre de 2009, Tesis: P./J. 124/2008, p. 37). 12
En ese sentido, se señaló que el derecho a la seguridad social se reconoce en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 22 y 25); en el Pacto Internacional de Derechos Humanos (artículos 9, 10.2 y 10.3); en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVI); en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26); en el protocolo de "San Salvador" en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9) y de manera especializada en el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social (norma mínima). 13
DERECHOS HUMANOS. LA GARANTÍA JUDICIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 8o., NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA RELATIVA, ES CONCORDANTE CON LAS DE AUDIENCIA Y ACCESO A LA JUSTICIA 1
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Asimismo, los tribunales federales tienen diversos criterios sobre la vinculación de los tratados internacionales, incluso respecto de la procedencia del juicio de amparo. Así por ejemplo, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, sostiene la procedencia del amparo contra leyes o actos contrarios a los tratados internacionales suscritos por México, por formar parte de la Ley Suprema de toda la Unión. 14 Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consideró que cuando los tratados internacionales reglamentan y amplían los derechos fundamentales tutelados por la Carta Magna, deben aplicarse sobre las leyes federales que no lo hacen, máxime cuando otras leyes también federales, los complementan. 15 En materia electoral resulta de especial interés lo dispuesto por la Convención Americana sobre derechos humanos, al respecto el artículo 23 dispone lo siguiente: Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 CONSTITUCIONALES. Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, agosto de 2007, p. 635, Tesis: 2a. CV/2007. 14
DERECHOS HUMANOS, LOS TRATADOS INTERNACIONALES SUSCRITOS POR MÉXICO
SOBRE LOS. ES POSIBLE INVOCARLOS EN EL JUICIO DE AMPARO AL ANALIZAR LAS
VIOLACIONES A LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES QUE IMPLIQUEN LA DE AQUÉLLOS. Novena
Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, XXVIII, Agosto de 2008, p. 1083, Tesis: I.7o.C.46 K.
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TRATADOS INTERNACIONALES. SU APLICACIÓN CUANDO AMPLÍAN Y REGLAMENTAN
DERECHOS FUNDAMENTALES. Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XX, septiembre de 2004, p. 1896, Tesis:
I.4o.A.440 A.
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2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. El precepto transcrito determina que los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: 1. participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 2. votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores; y 3. tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Otros derechos vinculados con la materia electoral, tutelados por la citada Convención son, por ejemplo, la libertad de expresión, el derecho de réplica e incluso el derecho a la tutela judicial. 16 Es importante señalar que en reiteradas ocasiones la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha realizado el análisis de los casos respectivos a la luz, entre otros ordenamientos, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sería interesante sin duda identificar a nivel local los casos en los que los órganos de impartición de justicia de las entidades federativas resuelven los asuntos invocando tratados o jurisprudencia internacional. En este rubro podría reflexionarse sobre la conveniencia de transitar hacia modelos que, como ocurre en varios países de la región, posibilitan la aplicación directa y resolución de los casos con base en jurisprudencia y normas internacionales, aun de manera preferente a la norma interna e incluso por encima de la Constitución. Algunos países han resuelto este problema desde el marco constitucional, previendo en ésta la incorporación de los tratados internacionales en materia de derechos humanos al sistema jurídico interno. 16
Al final del presente trabajo se reproducen algunos preceptos que tutelan derechos electorales en
tratados internacionales de los que México es parte.
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V. Dispersión normativa de los principios constitucionales del derecho electoral local Los principios que la Constitución federal establece para que los estados regulen la materia electoral en sus respectivas Constituciones, son abundantes y se encuentran dispersos en el texto constitucional, debido a la vinculación existente entre varias de las instituciones electorales federales, con las locales y municipales; y además, como se dijo, con las normas de derecho internacional sobre la materia, derivadas de los pactos en los que México es parte. Sin embargo, nos enfocaremos a comentar las normas constitucionales del derecho electoral local que tienen incidencia directa en el ámbito local, dejándose de lado aquellas que si bien le son aplicables, no lo son de manera exclusiva, como serían la libertad de expresión (artículo 6); el derecho de petición en materia política (artículo 8); el derecho de asociación y reunión en materia política (artículo 9); prohibición a los extranjeros a participar en los asuntos políticos (artículo 33); la calidad jurídica de ciudadano de la República (artículo 34); los derechos de los ciudadanos a votar, a ser votados, de asociarse para participar en asuntos políticos y de ejercer el derecho de petición en materia política (artículo 35); las obligaciones de los ciudadanos a votar y a desempeñar los cargos de elección popular para los que hubieren sido elegidos (artículo 36); la suspensión de las prerrogativas ciudadanas por falta de cumplimento de las obligaciones aludidas (artículo 38); la consagración constitucional, finalidad y prerrogativas de los partidos políticos (artículo 41); etcétera. Pero el precepto toral que informa el derecho electoral local es el artículo 116 de la Constitución, que contiene las directrices conforme a las cuales los estados deben dividir el ejercicio del poder público, que son como hemos dicho, los requisitos mínimos que deben satisfacer las Constituciones locales, pero pueden ser ampliados en áreas de una mejor y más benéfica regulación, siempre que no contravengan al Pacto Federal. 1
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VI. Bases fundamentales del derecho electoral local en la Constitución federal 1. Obligaciones de los ciudadanos en materia político‐electoral El artículo 34 constitucional establece los requisitos para ser ciudadano mexicano, a saber, ser mexicano, haber cumplido 18 años, y tener un modo honesto de vivir. Por su parte, el artículo 36 en sus fracciones IV y V señala las obligaciones de los ciudadanos en materia electoral, que consisten en desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados (fracción IV) y desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado (fracción V). Es cuestionable la vigencia de estas obligaciones para los ciudadanos, máxime que en términos del artículo 38, fracción I, el incumplimiento de las mismas sin causa justificada acarrea la suspensión de los derechos o prerrogativas de los ciudadanos por un año, además de las demás penas aplicables. 2. Elección de gobernador del Estado El artículo 116, fracción I, contiene los requisitos que las constituciones locales deberán prever en la elección y nombramiento de los gobernadores de los estados. Se establece la duración máxima de 6 años en el cargo y los requisitos personales para ser gobernador constitucional de un estado: ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios, y tener 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece la Constitución Política de la Entidad Federativa. Asimismo, se consagran los principios de prohibiciones absoluta y relativa de reelección para el cargo de gobernador, según se trate de aquellos electos popularmente, en forma ordinaria o extraordinaria; o de aquellos que hayan ocupado el cargo en la modalidad de gobernador sustituto, interino, provisional, suplente o designado para concluir un periodo. 3. Elección de las legislaturas locales Las directrices para integración y elección de las legislaturas locales se prevén en la fracción II, del artículo 116 constitucional. 1
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Se establece el número de representantes en las legislaturas de los Estados proporcional al número de habitantes; la integración de las legislaturas de los Estados con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes; y el principio de no reelección absoluta y relativa. 4. Garantías y principios en las elecciones locales El artículo 116, fracción III, establece las garantías que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral deberán tutelar. El inciso a) consagra la garantía del sufragio universal, libre, secreto y directo en los procedimientos electorales por medio de los cuales se elige al gobernador del Estado, a los diputados al Congreso local, así como a los presidentes municipales, síndicos y regidores de los ayuntamientos. De acuerdo con el inciso b) del citado precepto constitucional, el ejercicio de la función electoral deberá realizarse con base en cinco principios constitucionales básicos: el de legalidad, el de imparcialidad, el de objetividad, el de certeza y el de independencia. En la jurisprudencia 1/2003, el Tribunal Pleno determinó que el alcance de la citada norma constitucional, no sólo consiste en que el legislador local deba establecer en sus normas todas las disposiciones necesarias para que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales se rijan por dichos principios, sino que también comprende la conformación orgánica de esos entes, dado que los principios antes mencionados fueron establecidos atendiendo a la naturaleza y características que deben de poseer las autoridades electorales en cuanto que son responsables del desarrollo de procesos electorales confiables y transparentes. Así, debe estimarse que los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia a que alude la Constitución federal, tienen como finalidad tanto la salvaguarda del actuar de las autoridades electorales estatales, como la conformación de las mismas. 17 17
AUTORIDADES ELECTORALES ESTATALES. SU ACTUACIÓN Y CONFORMACIÓN
ORGÁNICA SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 116,
FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XVII, febrero de 2003, Tesis: P./J. 1/2003, p. 617.
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5. Garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional El artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución general, ordena que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, deberán gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. Esta autonomía se refiere a cuatro aspectos: el político, el financiero, el jurídico y el administrativo. 18 La autonomía política significa que los órganos deben funcionar sin sujeción a algún otro; la financiera garantiza la independencia desde el punto de vista económico; la jurídica consiste en las atribuciones del órgano para regular su operación y funcionamiento; y la administrativa faculta al órgano electoral para establecer los parámetros de su organización interna. 19 La organización de las elecciones en los estados se realiza a través de organismos autónomos permanentes que reciben disímbolas denominaciones. En algunos reciben el nombre de Instituto, en otros Consejo y en otros Comisión. El régimen de la organización y conformación de los órganos jurisdiccionales electorales en los estados, no es uniforme. Entre otras, encontramos diferencias en su incorporación o no al Poder Judicial estatal, si se conforman como Tribunales o como Salas, si son temporales o permanentes, como se puede apreciar en la siguiente tabla: Estructura de los órganos electorales locales Estado PJ
F No Sala Tribunal Permanente
PJF Tempor
al X constitucional local 20
Aguascalientes Fundamento X X Art. 17, apdo. B, pfo. 13 18
María del Pilar Hernández, “Autonomía de los órganos electorales”, en Reforma judicial. Revista
mexicana de justicia, México, núm. 1, enero-junio 2003, pp. 79-90.
19
Idem.
20
Fuente: Dirección General del Centro de Documentación, Análisis, Archivos y Compilación de
Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Octubre de 2009.
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Baja California X X X Art. 57 , pfo. 1 y 6 Baja California X X X Art. 87 Campeche X X X Art. 77 Coahuila X X X Art. 11 fr. IV, pfo. Sur 2 Colima X X X Art. 86 bis, inciso a), numeral 3, apdo. B, fr.V y VI Chiapas X X X Art. 14 bis, apdo. B, fr. III y 49 pfo. 4 Chihuahua X X X Art. 37 Durango X X X Art. 90 X X X Art. 13, pfo. 2 Guanajuato X X X Art. 31, pfo. 10 Guerrero X X X Art. 25, inciso c), Estado de México pfo. 9 Hidalgo X X X Art. 93 Jalisco X X X Art. 56, pfo. 1 Michoacán X X X Art. 98, A, pfo. 3 Morelos X X X Art. 86 pfo. 1 1
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Nayarit X X X Art. 135 apdo. d), 47 fr. XIX y 60 fr. III Nuevo León X X X Art. 43 pfo. 1 Oaxaca X X X Art. 25 apdo. E Puebla X X X Art. 3, fr. IV Querétaro X X X Transitorio Quinto de la reforma 12 de septiembre de 1996 Quintana Roo X X X Art. 49 fracc. II, pfo. 7 San Luis Potosí X X X Art. 32 Sinaloa X X X Art.15 pfo 4 Sonora X X X Art. 22 inciso d) pfo. 6 Tabasco X X X Art. 63 bis Tamaulipas X X X Art. 20 fracc. IV Tlaxcala X X X Transitorio Tercero de la reforma del 12 de enero de 2007 Veracruz X X X Art. 55 Yucatán X X X Art. 16 apdo. C, fracc. III 1
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Zacatecas X X X Art. 90 Distrito X X X Art. 176 Código Federal Electoral del Distrito Federal De estos datos se desprende lo siguiente: El 44% de los órganos jurisdiccionales locales electorales pertenecen al Poder Judicial del Estado, y el 56%, no. 1. Relación del órgano de justicia electoral con el Poder Judicial del Estado 2009
Pertenecen al Poder Judi ci al del Estado
No pertenecen al Poder Judicial del Estado
44%
56%
En cuanto a su estructura, encontramos que los órganos jurisdiccionales locales electorales se conforman como tribunales o salas, las cuales pueden ser temporales o permanentes. Así tenemos que el 85% de las Entidades Federativas (28 entidades) responden a la estructura de Tribunales electorales permanentes; el 3% cuenta con un Tribunal temporal (Aguascalientes); el 9% tienen Salas electorales o administrativas permanentes (Campeche y Querétaro) y el 3% tiene una Sala electoral temporal (Tlaxcala). 1
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2. Naturaleza de los órganos de justicia electoral de los estados de la república 2009
9%
3%
3%
Tribunal temporal
Tribunales electorales
permanentes
Salas electorales o
administrativas permanentes
Sala electoral‐administrativa
temporal
85%
Por otra parte, el sistema de acceso a la justicia electoral local en el territorio nacional presenta diferencias. En una primera aproximación al tema, sin ser una investigación acabada, podemos citar algunas diferencias: Diferente número de instancias procesales: mientras que en la mayoría de los casos, los conflictos se resuelven en una instancia jurisdiccional, en el estado de Hidalgo la legislación contempla dos instancias jurisdiccionales. Diversidad en la denominación de los medios de impugnación. Diversidad en el número de medios de acceso a la justicia electoral: van desde dos (Querétaro), tres (mayoría de las legislaciones) y hasta cinco (Morelos y Nuevo León); aún cuando de manera general, la procedencia de los instrumentos procesales abarca a los mismos actos o resoluciones electorales. Mecanismos para garantizar los derechos político‐electorales de los ciudadanos: la mayoría de los ordenamientos electorales resultan omisos al respecto; sin embargo algunas legislaciones electorales estatales prevén este tipo de mecanismos de tutela (Durango, Guerrero, Morelos, Nuevo León, Veracruz y Quintana Roo, entre otros). De esta manera, en el rubro de “garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional” en que nos encontramos, podemos ubicar las siguientes conclusiones parciales: 1
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No hay uniformidad en la naturaleza de los órganos jurisdiccionales electorales, ya que encontramos órganos constitucionales autónomos, Tribunales electorales incorporados a los Poderes Judiciales locales, y órganos de naturaleza mixta. En consecuencia, tampoco existe uniformidad en la estructura interna de los órganos jurisdiccionales electorales. Se requiere la elaboración de diagnósticos reales acerca de las fortalezas y debilidades de la justicia electoral en el territorio nacional, con base en el cual se puedan construir nuevos modelos que respondan eficientemente a las exigencias actuales en esta materia. Esta inquietud se planteó en la propuesta para elaboración del “Libro Blanco de la Justicia Electoral en las Entidades Federativas”; un documento que ayudará para tomar acciones concretas. 21 6. Garantía del establecimiento de medios de impugnación electoral: Juicio de revisión constitucional electoral y acciones de inconstitucionalidad en materia electoral a) Juicio de revisión constitucional electoral (JRC) El establecimiento de mecanismos de impugnación electoral es una garantía constitucional del derecho electoral local ya que a través de ellos se garantiza que los actos y las resoluciones electorales sean siempre con apego a los principios de legalidad (artículo 116, fracción IV, inciso d)) y de constitucionalidad (artículo 99, fracción IV), esto último como competencia exclusiva de la Suprema Corte. Si bien desde 1986 se estableció el Tribunal de lo Contencioso Electoral como Órgano Jurisdiccional competente para resolver los conflictos de naturaleza electoral, no es hasta 1996 con la incorporación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que se prevé un sistema judicial de impugnación electoral y se establece un nuevo sistema de medios de impugnación en esta materia, con repercusiones en el ámbito local, al prever mecanismos de impugnación en contra de resoluciones de autoridades electorales estatales. 21
Véase www.amij.org.mx. La Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, es una agrupación
integrada por todos los órganos de justicia del país; organizados en 11 apartados, de acuerdo con
la materia y competencia.
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El juicio de revisión constitucional electoral reviste especial interés para la justicia electoral local, ya que a través de ella son impugnables los actos o resoluciones que con el carácter de definitivos y firmes emitidos por las autoridades electorales locales (administrativas o jurisdiccionales) 22 violatorios de la Constitución federal y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones de gobernadores, de diputados locales y de ayuntamientos. Su regulación se encuentra fundamentalmente en los artículos 99, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, b); 189, fracción I, d); y 195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3.2, d), y 86 a 93 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Conforme a estos preceptos, corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el conocimiento y resolución definitiva e inatacable del juicio de revisión constitucional electoral (JRC). Tienen competencia para conocer del mismo tanto su Sala Superior como sus Salas Regionales. La primera tiene competencia en materia de elecciones de Gobernador y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal; en tanto que la Sala Regional que ejerza jurisdicción en el ámbito territorial en que se haya cometido la violación reclamada, tiene competencia en materia de elecciones de autoridades municipales, diputados locales, así como a la Asamblea Legislativa y titulares de los órganos político‐administrativos en las demarcaciones del Distrito Federal. 23 Los sujetos legitimados para promover este juicio son los partidos políticos (artículo 88 LGSMIME) y procede, como se dijo, contra actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades electorales locales, con el objeto de garantizar la constitucionalidad de los mismos, los cuales deberán cumplir ciertos requisitos, a saber: 22
El artículo 99, fr. IV, de la Constitución Federal expresamente alude a “las autoridades
competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios” es decir,
institutos o consejos estatales electorales; y a las autoridades competentes para “resolver las
controversias que surjan durante los mismos”, esto es, los Tribunales electorales estatales u
órganos jurisdiccionales equivalentes.
23
El Tribunal Electoral cuenta con cinco Salas Regionales (artículo 192 LOPJF) con sede en
Guadalajara (Primera Circunscripción: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango,
Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora), Monterrey (Segunda Circunscripción: Aguascalientes,
Guanajuato, Coahuila, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas), Xalapa
(Tercera Circunscripción: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco Veracruz y
Yucatán), D.F. (Cuarta Circunscripción: D.F., Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala) y Toluca
(Quinta Circunscripción: Colima, Hidalgo, Estado de México y Michoacán).
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Que sean definitivos y firmes Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales. Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos. Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por las leyes, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. El incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados conduce al desechamiento de plano del medio de impugnación. De esta forma el JRC viene a constituirse en una suerte de casación en materia electoral, 24 propia del federalismo judicial electoral que caracteriza el sistema jurídico mexicano. En efecto, se trata de un auténtico proceso jurisdiccional de control de constitucionalidad de naturaleza electoral, cuya procedencia se actualiza ya que han sido agotados los medios locales de impugnación, de manera muy similar a lo que ocurre en el juicio de amparo directo cuya procedencia se sujeta al principio de definitividad. De manera similar a lo que acontece en el juicio de amparo, se ha considerado que el sistema de revisión constitucional electoral a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, atenta contra la definitividad de las resoluciones de los órganos locales, restándoles autonomía e independencia. Ciertamente que con la actual estructura el sistema jurídico mexicano, la justicia federal juega un papel primordial en las jurisdicciones locales. La posibilidad de revisar y revocar los fallos definitivos de las autoridades locales implica al menos, una limitante dentro del 24
Nos referimos a la casación en su acepción original del derecho francés del siglo XVIII, como
recurso a través del cuál el órgano revisor “casa” o anula las sentencias de los inferiores cuando
son contrarias a derecho.
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marco de fortalecimiento por el que actualmente atraviesan las jurisdicciones locales. Sin embargo, desde otra óptica, este mecanismo significa el fortalecimiento de los medios de tutela de las garantías constitucionales de los derechos político‐electorales de los justiciables y, por ende, de la justicia electoral en su conjunto. Podríamos decir incluso, desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos, que implica el cumplimiento del compromiso internacional de los estados de tomar en su régimen interior todas las medidas necesarias para respetar y garantizar los derechos reconocidos en los pactos internacionales en los que sean parte, y no sólo eso, sino que éstos sean accesibles y eficaces. A continuación se presentan algunos datos estadísticos sobre el comportamiento del JRC durante los últimos 13 años. La información estadística nos puede dar algunos datos sobre la manera en que objetivamente se está dando esta relación entre la justicia electoral local y la federal, en el caso del JRC. En primer lugar debemos tener presente que de 1996 a 2007 únicamente la Sala Superior del TEPJF conocía del JRC. Con la reforma de 2008, se otorga competencia a las Salas Regionales para conocer de este juicio. No obstante, es importante señalar que la Sala Superior ha sostenido el criterio de que ésta tiene la competencia originaria para el conocimiento y resolución de los juicios de revisión constitucional electoral, con excepción de lo expresamente previsto como supuestos de competencia de las Salas Regionales. 25 Por otra parte, a finales de 2006 se renueva la primera integración (1996) de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. De esta forma, a la fecha es posible hablar en términos generales de dos integraciones del Tribunal Electoral: la primera que transcurrió de finales de 1996 al 2006, conformada por 7 magistrados con duración de 10 años improrrogables en el cargo, y la actual, integrada de igual forma. 26 25
Este criterio se refleja en la jurisprudencia 6/2009 de la Sala Superior, Cuarta Época, de rubro:
“COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DE IMPUGNACIONES
RELACIONADAS CON EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO, PARA ACTIVIDADES ORDINARIAS
PERMANENTES, DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN EL ÁMBITO ESTATAL”.
26
El artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996, señala: “QUINTO. Los nuevos Magistrados Electorales deberán designarse a más tardar el 31 de octubre de 1996 y, por esta ocasión, requerirán para su elección del voto de las tres cuartas partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores.” 1
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El total de JRC resueltos por el Tribual Electoral desde 1996 a la fecha es de 5,621 asuntos. 27 Podemos dividir los resultados en dos grupos, el A, representando los asuntos declarados fundados y fundados en parte, y el B, con los asuntos infundados, desechados, sobreseídos o que por algún motivo diverso no prosperaron. En el grupo A tenemos 1,048 asuntos y en el B 4,573 asuntos, que equivalen al 18.64% y 81.36% respectivamente, como podemos advertir en la siguiente tabla y su gráfica correspondiente: 28 Grupo Anterior integración Integración actual Total (1996‐2006) (2006‐2016) A 769 279 1,048 B 3,090 1,483 4,573 1,762 5,621 3,859 27
Datos actualizados al 16 de octubre de 2009. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 28
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3. Total de asuntos de revisión constitucional en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1996‐2006
Total de asuntos
4000
3000
2000
1000
0
(1996‐2006)
(2006‐2016)
ANTERIOR INTEGRACIÓN INTEGRACIÓN ACTUAL
A
769
279
B
3090
1483
Si analizamos con mayor detenimiento estas cifras, advertiríamos que en su primera integración (1996‐2006), la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió 3,859 asuntos. En el grupo A tenemos 769 asuntos y en el B 3,090 asuntos, que equivalen al 19.93% y 80.07%, respectivamente, como podemos advertir en la siguiente tabla: 29 TOTAL
A y B Sentido 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL
Fundado 1 21 34 51 68 33 21 52 55 25 46 407 1 27 36 59 53 61 28 27 25 8 37 362 Infundado 123 142 120 299 240 137 315 351 159 225 2,111 Desechamiento 4 37 70 45 89 110 45 143 114 84 122 863 Sobreseimiento 4 5 7 6 9 3 4 3 3 4 48 Otro 31
3 2 3 14 4 5 11 3 2 21 68 6 215 289 457 239 552 551 281 455 Fundado parte en 285 529 30
A: 769 B: 3,090
3,859 3,859
29
Datos del 1 de noviembre de 1996 al 31 de octubre de 2007. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 30
El total A y B engloba los resultados de los asuntos fundados y fundados en parte, frente a los que no lo fueron por las diversas causas señaladas en la misma. 31
El rubro “otro” comprende los asuntos que por diversas razones no prosperaron y fueron
reencausados a otros medios de impugnación.
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La representación grafica es la siguiente: 4. Sala Superior del TEPJF. Juicios de Revisión Constitucional 1996‐2006
FUNDADO
FUNDADO EN PARTE
INFUNDADO
48, 1%
DESECHAMIENTO
68, 2%
SOBRESEIMIENTO
OTRO
407, 11%
863, 22%
362, 9%
2111, 55%
5. Sala Superior del TEPJF. Total de JRCE fundados 1996‐2006
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0
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21
1997
34
1998
51
68
33
1999
2000
2001
52
21
2002
55
25
2003
2004
2005
46
2006
Esto significa en sus primeros 10 años de funcionamiento, la tendencia del Tribunal Electoral fue declarar infundados o desechar los JRC, lo cual implica, en una primera lectura, un voto a favor de la constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales locales. Durante la segunda integración, tenemos un total de 1,762 JRC tramitados del 1 de noviembre de 2006 al 16 de octubre de 2009, de los cuales 279 pertenecen al grupo A y 1483 al grupo B, es decir, 15.84% y 84.16%, respectivamente, como se indica en la siguiente tabla: 1
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GRUPO SUP SG SM SX SDF ST TOTAL 190 22 18 1 18 30 279 A B 793 233 151 38 110 158 1483 La grafía correspondiente sería: 6. Total de Jucios de revisión constitucional electoral tramitados en las salas regionales del TEPJF 900
800
Total de asuntos
700
600
500
400
300
200
100
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SUP
SG
SM
SX
SDF
ST
A
190
22
18
1
18
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B
793
233
151
38
110
158
Esta tendencia se observa en todas las Salas, pues aunque el número de asuntos tramitados varía, en el periodo que se analiza las estadísticas se elevan en el número de asuntos infundados y desechados por encima de los fundados. Los datos desagregados se reflejan en la siguiente tabla: 32 32
Datos del 1 de noviembre de 2006 al 16 de octubre de 2009. Fuente: Coordinación de
Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
El total A y B engloba los resultados de los asuntos fundados y fundados en parte, frente a los que
no lo fueron por las diversas causas señaladas en la misma.
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Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total A y B Fundado 6 62 25 22 115 7 41 22 5 75 Infundado 47 375 77 29 528 Desechamiento 14 138 30 14 196 Sobreseimiento 5 3 2 1 11 Otro 33
40 12 6 58 Fundado en parte SUP Total SUP 79 659 168 77 983 Fundado 3 12 15 2 5 7 Infundado 7 172 179 Desechamiento 6 26 32 Sobreseimiento 2 2 4 Otro 1 17 18 Total SM 22 en parte SG 793 Fundado SG 190 233 21 234 255 Fundado 1 14 15 3 3 Fundado 18 en parte 33
El rubro “otro” comprende los asuntos que por diversas razones no prosperaron y fueron
reencausados a otros medios de impugnación.
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Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total A y B Infundado 5 92 97 Desechamiento 1 33 34 Sobreseimiento 1 3 4 Otro 2 14 16 Total SM 151 10 159 169 Fundado 1 1 1 Infundado 20 20 38 Desechamiento 2 2 Otro 4 12 16 SX Total SX 4 35 39 Fundado 6 5 11 7 7 Infundado 29 33 62 Desechamiento 17 14 31 Sobreseimiento 2 2 Otro 8 7 15 Fundado en parte SDF Total SDF ST 18 110 60 68 128 Fundado 5 21 26 30 1
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Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total A y B Fundado en parte 4 4 Infundado 26 112 138 Desechamiento 2 8 10 Sobreseimiento 1 3 4 Otro 2 4 6 Total ST TOTAL 158 36 152 188 79 659 299 725 1,762 Si representamos gráficamente la información anterior, respecto de la Sala Superior, tenemos: 7. Sala Superior del TEPJF. Total de demanda de JRCE 2006‐2009
SOBRESEIMIENTO, 11, 1%
OTRO, 58, 6%
FUNDADO, 115, 12%
DESECHAMIENTO, 196, 20%
FUNDADO EN PARTE, 75, 8%
INFUNDADO, 528, 53%
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8. Sala Superior del TEPJF. Total de JRCE que resultaron fundados 2006‐2009
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60
50
40
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22
20
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9. Salas Regionales del TEPJF. Demanda total de JRCE 2008 y 2009
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La siguiente gráfica nos permite observar en términos porcentuales, el número de demandas que derivan en revisión constitucional entre 2006 y 2008 de acuerdo con la información de 8 entidades federativas. 34 34
Fuente: avances del anuario estadístico judicial, 2006-2008, AMIJ-CIDE, presentado en la octava
Asamblea General Ordinaria de la AMIJ.
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Es decir, en 10 años de la primera integración del Tribunal Electoral se resolvieron 3,859 JRC, mientras que en los casi 3 años de la nueva integración, se han resuelto 1,762 asuntos. Esto nos demuestra que el número de JRC promovidos ha ido en aumento, si bien no de manera uniforme, pero el incremento ha sido significativo y permanente tanto en la primera integración del Tribunal Electoral como en la actual. En las gráficas 4 y 7 se observa el comportamiento de la demanda de revisión constitucional ante la Sala Superior bajo el periodo anterior y nuevo. Se observará que el número de asuntos de revisión constitucional que resultaron fundados o fundados en parte no sobrepasan el 21% de la demanda total de asuntos. El primer periodo que va de 1996 a 2006, sólo son fundados el 20% de los casos. En el segundo periodo y bajo la nueva integración del TEPJF se observa que sólo representa el 18%. En la gráfica 9, relativa a las Salas Regionales observamos un comportamiento similar. El número de asuntos que resultan fundados o fundados en parte no sobrepasan los 30 asuntos en cada una de las cinco Salas, al menos entre 2008 y 2009. Llama especial atención, el número de asuntos que resultaron infundados: en la Sala Superior en ambos periodos, más de la mitad de los asuntos resultaron infundados. En las Salas Regionales se sigue la misma tendencia, del total de asuntos presentados resultan 1
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infundados entre 60 y casi 180 asuntos, esto sin considerar que sólo el 20% de asuntos fueron desechados. Es importante aclarar que esta demanda de justicia no es homogénea en todos los años, por ejemplo en la Sala Superior de acuerdo con las gráficas 5 y 8, se observará el movimiento y distribución de mínima cantidad de asuntos que resultaron fundados. Estos datos nos permiten generar algunas hipótesis relacionadas con la definitividad de las sentencias emitidas por los órganos estatales electorales. Es decir, sólo un mínimo número de resoluciones emitidas por autoridades estatales electorales es modificado por una autoridad electoral federal. La gráfica 10 nos permite profundizar un poco más en esta hipótesis, se observará en términos porcentuales, el número de demandas que derivan en revisión constitucional entre 2006 y 2008 de acuerdo con la información de 9 entidades federativas. Ahora bien, regresando al comportamiento heterogéneo de la demanda de juicios de revisión constitucional y en este caso de asuntos fundados (gráficas 5 y 8) responde a la dinámica electoral de cada estado y región asignada a cada Sala. Los datos presentados en este apartado sólo representan un primer intento de analizar la interacción entre la justicia electoral local y la federal a través de reportes estadísticos, con el objeto de identificar en un futuro análisis más profundo y detallado, las fortalezas y debilidades del actual sistema (federal y los diversos sistemas locales), con lo cual se podrán proponer modelos más eficientes retomando las experiencias exitosas en cada entidad (legislación, diseño institucional de los órganos electorales administrativos (Consejos, Comisiones, Institutos, etcétera) y jurisdiccionales (Tribunales, Salas, entre otros) y desechando aquellas que no lo hayan sido. b) Acciones de inconstitucionalidad en materia electoral Mediante reforma constitucional de 1994, se introducen las acciones de inconstitucionalidad entre los mecanismos de control constitucional a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las cuales en un principio no eran procedentes en contra de actos en materia electoral, sin embargo, al introducirse el inciso f) del artículo 105 1
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constitucional, se legitima a las dirigencias de los partidos políticos con registro estatal para presentar estas acciones exclusivamente en contra de leyes. El análisis de este mecanismo escapa a los propósitos de este trabajo; sin embargo, cabe destacar que la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, prevé una regulación especial para las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, por ejemplo, la brevedad de los plazos procesales en relación con los que rigen los procesos ordinarios. 7. Sanciones en materia electoral local El artículo 116, fracción IV, establece que las Constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que se tipifiquen los delitos y determinen las faltas, así como las sanciones que por ellos deban imponerse. Para tal efecto, las legislaturas locales pueden inspirarse en la legislación federal o bien crear nuevas conductas delictivas, en uso de su competencia constitucional para legislar en la materia. Recordemos que los límites para esta actividad del legislador local será el respeto a lo dispuesto en la Carta Magna y, como hemos apuntado al principio, serán también fuente del derecho penal electoral local, los pactos internacionales que sobre la materia haya suscrito el Estado mexicano. VII. Conclusiones Históricamente, la transformación de la normativa constitucional y legal del sistema electoral federal, impacta necesariamente en el desarrollo de los ordenamientos electorales locales debido a los fenómenos de transposición y adecuación de las instituciones. No hay uniformidad en la naturaleza de los órganos jurisdiccionales electorales, ya que encontramos órganos constitucionales autónomos, Tribunales electorales incorporados a los Poderes Judiciales ocales, y órganos de naturaleza mixta. En consecuencia, tampoco existe uniformidad en la estructura interna de los órganos jurisdiccionales electorales. 1
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Se requiere la elaboración de diagnósticos reales acerca de las fortalezas y debilidades de la justicia electoral en el territorio nacional, con base en el cual se puedan construir nuevos modelos que respondan eficientemente a las exigencias actuales en esta materia. AMIJ trabaja en la elaboración del ibro Blanco de la Justicia Electoral en las Entidades Federativas, para hacer este análisis con base en el cual se podrán tomar acciones concretas. En México, el sistema jurídico político‐electoral sigue siendo de corte casacionista en relación con las resoluciones definitivas de los órganos electorales locales. Desde su integración en 1996, la litigiosidad de los asuntos ha ido en aumento, pues inició con 6 asuntos en dicho año y a la fecha se han resuelto en total 5,621 JRC. De estos asuntos, fueron declarados fundados y fundados en parte 1,048 JRC, y 4,573 corresponden a asuntos infundados, desechados, sobreseídos o que por algún motivo diverso no prosperaron, lo cual equivale a 18.64 % y 81.36 %, respectivamente. Esto significa que desde sus inicios y a la fecha, se ha mantenido la tendencia del Tribunal Electoral en declarar infundados, desechar o sobreseer los JRC, lo cual implica, en una primera lectura, un voto a favor de la constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales locales. Los datos presentados sólo representan un primer intento de analizar la interacción entre la justicia electoral local y la federal a través de reportes estadísticos, con el objeto de identificar en un futuro análisis más profundo y detallado, las fortalezas y debilidades del actual sistema (federal y los diversos sistemas locales), con lo cual se podrán proponer modelos más eficientes retomando las experiencias exitosas en cada entidad (legislación, diseño institucional de los órganos electorales administrativos (Consejos, Comisiones, Institutos, etcétera) y jurisdiccionales (Tribunales, Salas, entre otros) y desechando aquellas que no lo hayan sido. 1
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Anexo. Algunos derechos electorales tutelados en tratados internacionales de los que México es parte Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Artículo 7 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer 1
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Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país. Artículo 5, c), de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: … c) Los derechos políticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas. Artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres. 1
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Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. Artículo 4 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belem Do Para" Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros: … j. el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones. 1
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Artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos. 1
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Sobre la justicia constitucional en Coahuila Germán Froto Madariaga En primer término, quiero agradecer en todo lo que vale, la invitación que me hiciera la Casa de la Cultura Jurídica, de la Suprema Corte, a través de su director, el Juez Juan José Franco Luna, para asistir a este importante evento nacional. Considero importante también, antes de entrar a comentar los casos relevantes que se han fallado en Coahuila, el hacer un breve resumen histórico de la forma en que surgió y se estructuró este Tribunal en mi estado. Como es bien sabido, después que Veracruz superó las impugnaciones jurídicas que se interpusieron al estructurar este tipo de tribunales, se generó una tendencia nacional a favor de su establecimiento en otras entidades. La experiencia de Coahuila se inserta en esas nuevas tendencias y en 2001, se realiza una reforma constitucional, en la que se establecieron las bases mínimas para desarrollar los procedimientos constitucionales que pudieran someterse a su consideración. Sin embargo, no fue sino hasta que se emitió la Ley de Justicia Constitucional, del estado en 2005, cuando realmente comenzaron a presentarse asuntos de esa naturaleza ante el Tribunal y que la ciudadanía empezó a tener confianza en ellos. En su momento, Coahuila optó porque fuera el Pleno del Tribunal Superior, el que se erigiera en Tribunal Constitucional y los mismos magistrados que lo integran, conocieran y desahogaran las causas de esta naturaleza. Debemos precisar, que el modelo Coahuila, sólo está facultado para conocer de: controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, cuestiones de constitucionalidad, omisión legislativa y control difuso local; por lo que se excluyen a su conocimiento, otro tipo de asuntos que no sean estrictamente los que tienen que ver con cuestiones constitucionales. Asimismo, hay que dejar asentado que en mi estado se optó por este modelo, partiendo de la base de que era más importante destinar recursos a la estructura fundamental del 1
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Poder Judicial, que a la creación de una Sala Constitucional, ya que el modelo adoptado resultaba notoriamente más económico. Casos relevantes En términos generales se puede decir que en Coahuila se han tramitado cerca de 20 casos, entre los que sobresalen los siguientes: Primero Una cuestión de inconstitucionalidad presentada por el Instituto de Acceso la información del Estado respecto de la aplicación de una norma de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local, referente a la reserva o publicidad de las cuentas publicas respecto de fiscalización, la cual fue resuelta por el Tribunal Constitucional, estableciendo la constitucionalidad de la norma de la Ley Orgánica, que determinó que las cuentas públicas constituyen información reservada, por tratarse de procesos en curso y que ésta será pública una vez que el Congreso emita el dictamen correspondiente, ya sea que apruebe o desapruebe la Cuenta Pública de que se trate. Segundo Una acción de Inconstitucionalidad presentada igualmente por el Instituto de Acceso a la Información, en la que demandaba la declaración de invalidez del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de Torreón. Tesis “COMISIÓN MUNICIPAL DE DERECHOS HUMANOS DE HUAJUAPAN DE LEÓN, OAXACA. EL REGLAMENTO QUE LA CREA, EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo previsto en los artículos 34, fracción XI y 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los Ayuntamientos de esa entidad pueden proponer a la Legislatura Local, por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos municipales descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio; sin embargo, dichos preceptos no los autorizan para crear este tipo de organismos por 1
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sí solos. Ahora bien, aun cuando en términos del artículo 115 fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir reglamentos, cierto es que tales ordenamientos tienen que ceñirse a lo que establezcan tanto la Constitución General como la del Estado, así como las leyes federales y locales, además de adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas y versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios. En esa virtud, el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, por el cual ese Ayuntamiento creó tal entidad con el carácter de organismo descentralizado y lo dotó de facultades, resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, pues lo cierto es que, independientemente de la bondad de que se multipliquen los organismos protectores de los derechos humanos y de que, a través de ellos se promueva la cultura de la legalidad y la defensa de tan trascendentales derechos, especialmente en el ámbito municipal, resulta indispensable que su creación tenga un apoyo jurídico y, en la especie, el Ayuntamiento de Huajuapan de León carece de facultades tanto para crear organismos descentralizados por sí solo, como para legislar en lo relativo a los organismos protectores de los derechos humanos, pues dicha atribución no está contemplada en la Constitución Federal, ni en la del Estado, así como tampoco en alguna de las legislaciones secundarias de carácter federal o local.” El Tribunal resolvió declarar la invalidez del referido Reglamento, en virtud de que el Municipio de Torreón y en realidad cualquier municipio, carece de facultades para emitir Normas Reglamentarias en Materia de Acceso de Información Pública, así como, para crear un órgano autónomo encargado de esta materia, en virtud de que, el único facultado para ello por la constitución Local, es el Instituto Estatal. 1
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Tercero Acción de Inconstitucionalidad presentada por la Comisión de Derechos Humanos del Estado, en contra del Gobernador y del Congreso Local, por considerar que dos artículos que habían sido derogados de la Constitución Local, a iniciativa del ejecutivo, y que se referían a la “indemnización por error judicial grave”, eran inconstitucionales porque se había violado el proceso legislativo al realizarlos. Dicha acción, se declaró improcedente por lo que respecta al “Proceso Legislativo” de la reforma a la Constitución, por estimarse improcedente el control constitucional respecto de las reformas de la Constitución, ya que existe una diferencia importante entre el Proceso Legislativo genérico, y el Proceso de Reformas a la Constitución. Cuarto Omisión Legislativa presentada por el Municipio de Torreón por considerar que el Congreso local había incurrido en dicha omisión al no derogar diversos artículos de la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila. Al respecto el Tribunal declaró la inconstitucionalidad por omisión de los artículos cuestionados, ordenando al Congreso que cumpliera con su tarea de derogarlos en acatamiento de una Reforma Federal. De todas las causas que se han presentado ante el Tribunal Constitucional en Coahuila, en la actualidad sólo está pendiente un caso de inconstitucionalidad representado por integrantes de la entonces Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado y que se relaciona con el Código Civil en lo referente al Pacto de Solidaridad, que se incluyó en dicho Código. Dicha causa se encuentra en estado de resolución. Por último es pertinente puntualizar que a la fecha el Tribunal no ha conocido de ningún caso de inaplicación de norma (control difuso) por lo que no podemos hacer alusión a este tipo de casos. Muchas gracias. 1
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Las Constituciones locales y el control de constitucionalidad en materia electoral Manuel González Oropeza Esta participación tiene como origen y eje central una preocupación surgida a partir de la reforma constitucional de 2007, relacionada con el control constitucional que se ejerce a nivel federal y a nivel local, respecto de la justicia electoral. Se trata de una ponencia meramente especulativa, hipotética y no representa de ninguna manera una posición institucional, pero como estas mesas redondas han sido precisamente medios académicos en los que se discuten estas ideas con total libertad, pues nos abrigamos a esa tónica de la mesa. Queremos comenzar, en primer lugar, con un pequeño tributo a este gran Estado de Campeche, el cual cumple 140 años de haberse formado en este 2009. Es un estado en el que para su constitución la materia electoral fue fundamental. Este es un estado que surge a raíz de un conflicto electoral en 1858, contra las elecciones de gobernador en Yucatán, Pantaleón Barrera. El Distrito de Campeche, con Pablo García y otros próceres de esta tierra, se levantan en armas, tal y como sucedía en todo el país, pues era el medio único para dirimir las controversias electorales, y es por eso que se afirma que el estado de Campeche surge a raíz de un conflicto electoral. No es el primero que sucede en este estado de ya larga tradición político electoral; los conflictos electorales están debidamente registrados desde 1817, cuando el síndico procurador Chávez del distrito de Campeche es anulado en su elección o suspendido con tal carácter por estar en quiebra, según se dice en el registro correspondiente. En 1825 se decreta también la nulidad de la elección del Ayuntamiento de Campeche por el gobierno del estado, como en 1848 por el gobierno de Yucatán, al cual todavía pertenecía Campeche. Finalmente, en el año de 1861, el gobierno del estado de Campeche surge por un conflicto electoral, como ya lo habíamos apuntado. Puede advertirse que el estado de Campeche tiene un historial muy interesante y muy largo de conflictos electorales que han ayudado a conformar la Constitución de este estado. 1
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De igual manera, esta mesa redonda es un modesto tributo al gran jurista Don Manuel Crescencio Rejón, quien nace en 1799 y fallece en octubre de 1849. Pero Campeche, también debemos recordarlo, es un estado donde los derechos humanos fueron preconizados, fueron promovidos con mucha anticipación, con gran avance incluso respecto de los derechos humanos establecidos en la Constitución federal. El regidor de Campeche Miguel de Lantz, en el temprano año de 1840, propone la libertad de cultos y la abolición de fueros en el estado. Joaquín Baranda, quien fuera gobernador del estado, en su informe ante el jurado de sentencia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de Pablo García, primer gobernador del Estado de Campeche, dijo: "en donde hay una Constitución, debe haber un castigo para el que la viole, de lo contrario el cumplimiento de esta ley fundamental sería completamente ilusorio". Baranda se refería en ese momento a la constitución federal, pero él no distinguió en su discurso entre la Constitución federal y las Constituciones de los estados; de tal suerte que donde hay una Constitución debe haber los medios jurídicos adecuados para impugnar cualquier acto contrario a esa Constitución. Eso nos da la pauta para discurrir sobre una tesis que se estableció en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro es el siguiente: "Conflicto entre una disposición legal local y la Constitución de la respectiva entidad federativa, en el ámbito nacional su solución constituye control de la legalidad y no de la constitucionalidad". Es decir, cuando un Tribunal Electoral estatal ejerce la facultad de anular una disposición normativa del estado por ser inconsistente con la Constitución del estado, según esta tesis del 2005, es un control de legalidad y no de constitucionalidad. Tenemos que recordar que esta tesis es anterior a la reforma constitucional de 2007, donde se le negaba al propio TEPJF un control de la constitucionalidad de las leyes, aunque sí lo tenía, resultaba muy limitado con respecto de los actos, no así de las leyes. Esto quiere decir que con la reforma de 2007 debiéramos de cambiar, no sólo en el Tribunal Electoral, sino en toda la comunidad jurídica mexicana, la concepción de que cuando un juez local inaplica una ley local por contravenir su Constitución local, eso, para la justicia federal debe ser considerada como un control de legalidad y no un control de constitucionalidad extendida, digámoslo así. Nos congratulamos de que la mesa precedente en la mañana, con las brillantes intervenciones, como siempre lo han sido, de magistrados como Carlos Arenas Bátiz, se haya 1
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puesto con tal precisión los puntos sobre las íes en muchos de los problemas que tenemos en la actualidad. ¿Qué es una Constitución estatal?, ¿qué carácter, qué norma, qué jerarquía tiene la Constitución de un estado?, ¿es una mera ley reglamentaria de la Constitución federal?, porque precisamente la tesis del Tribunal Electoral del 2005 parte del fundamento de que se trata de una ley reglamentaria y en consecuencia es un control de legalidad el que se ejerce respecto de las leyes del estado y de la Constitución del estado. Yo me permito diferir ya de esa perspectiva, y ya lo he hecho del conocimiento público en algunos artículos que se han publicado con motivo de estas mesas redondas. Para mí, la Constitución de un estado no es una mera ley reglamentaria de la Constitución federal, sino una ley constitucional. ¿Esto qué quiere decir? Que es una ley expedida por un poder constituyente delegado en las entidades federativas, para complementar a la Constitución federal. Las leyes federales, en este sentido, no complementan la Constitución federal, sólo la reglamentan. Están sometidas a la competencia y a los lineamientos que la Constitución federal determina. El artículo 73 de la Constitución determina y establece cuáles son las materias que el legislador federal puede regular a través de una ley federal. Expedida esta ley federal se agota la facultad legislativa y, por supuesto, ya corresponden a la categoría de leyes federales que emanen de la Constitución a que se refiere el artículo 133. Pero nuestra Constitución federal únicamente tiene diversas disposiciones aisladas con respecto a las Constituciones estatales. Ya lo enfatizaba el Magistrado Francisco Martínez Sánchez, también en su espléndida participación, que la Constitución federal delga a los estados la capacidad de constituirse a sí mismos y de determinar el régimen interior del estado, pero no les fija el contenido. No fija en qué materias son competentes los estados ni de qué manera tienen que organizar sus poderes, ni qué derechos fundamentales puede o no pueden establecerse. Ese es nuestro federalismo. Nuestro federalismo es un federalismo, como diría Alexis de Tocqueville, absolutamente concurrente. Esto le causa una cierta confusión a algunos magistrados, pero creemos que esa confusión la debemos de entender de distinta manera. Para quien esto escribe, la mejor forma de entenderlo es leer el artículo 50 de la Constitución federal de 1824. El artículo mencionado 1
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establece que las leyes federales se expedirán sobre todas las materias respetando la legislación de los estados, es decir, los estados tenían en esa Constitución la competencia originaria de legislar sobre cualquier materia pero eso no implicaba que la federación no pudiera legislar sobre esas mismas materias que los estados ya hacían, pero cuando legislara sobre esas mismas materias tenía que cuidar el no trasgredir los principios ya establecidos en la legislación respectiva de cada uno de los estados. Ese es un sistema muy a la americana; Mariano Otero se inspiró en los artículos de la confederación de 1777 para determinar la distribución de competencias de nuestro sistema federal, que técnicamente no le corresponde el nombre de sistema federal. Le corresponde más bien el nombre de confederación, porque la federación solamente puede legislar en las materias que están expresamente establecidas en la Constitución. El Profesor Cruz Reynoso, de la Universidad de California, durante su Conferencia Magistral hará referencia a casos como McCulloch vs. Maryland en la jurisprudencia norteamericana, en donde se explica claramente esta cuestión. Pero la Constitución de 1824 no estableció este sistema de distribución de competencias, sino que estableció el sistema federal de la Constitución norteamericana de 1787, en donde los estados y la federación concurren para legislar sobre las mismas materias, exceptuadas algunas pocas que están confiadas de manera exclusiva a la federación. ¿Cómo queda la Constitución de los estados con respecto a este sistema de distribución de competencias? Si el artículo 124 de nuestra Constitución federal establece que los funcionarios federales sólo pueden hacer lo que expresamente está otorgado en la misma, los funcionarios estatales pueden hacer todo lo demás y la Constitución determina que tienen facultades reservadas. ¿Reservadas a quiénes?, a los poderes constituyentes estatales; esto quiere decir que la Constitución no impone una uniformidad en los estados y por eso esta diversidad puede generar confusión, tal y como lo describió el señor Magistrado Osmar Cruz Quiroz en una mesa anterior, pero que realmente no es tal porque cada entidad federal es soberana y es autónoma en su régimen interior, sobre todo en aquellas facultades reservadas a los estados. Siendo esto así, ¿qué diferencia existe entre una Constitución local y una ley federal reglamentaria de la Constitución federal? 1
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Nosotros vemos mucha diferencia. Primero, el contenido de una ley federal está expresamente determinado en la Constitución Federal por el artículo 124. El contenido de la Constitución estatal no está expresamente definido en la Constitución federal. Sí establece algunos parámetros o lineamientos, y prohibiciones o mínimos con los que debe de contar la Constitución del estado, entre ellos el respeto a los principios electorales, por ejemplo. Pero corresponde a la Constitución en el estado dar contenido propio, con plena libertad porque esas son sus facultadas reservadas. Pero entonces una Constitución, una norma que hace eso complementa a la Constitución federal, la que está describiendo precisamente cuáles son las facultades del gobierno federal. Este país, me lo recordó el letrero a mi llegada al aeropuerto de Campeche, son los Estados Unidos Mexicanos, y los estados tienen facultades reservadas que están descritas en sus respectivas Constituciones, y los dos forman parte del sistema constitucional mexicano. Entonces, el contenido de una Constitución local no está definido expresamente en la Constitución federal, sino que cada estado le puede dar el contenido que desee. Segundo, una ley federal se expide y se agota, ya no genera otras normas de la misma categoría o de categoría subordinada, por lo menos provenientes del mismo poder legislativo. Sí generan reglamentos, pero corresponden en la esfera administrativa, al Poder Ejecutivo o a los otros poderes. Mientras que una Constitución estatal lo que genera es todo un orden normativo en el estado, genera leyes locales y esas leyes locales son precisamente reconocidas en nuestra jurisprudencia, con la misma categoría que tienen las leyes federales, porque distribuyen competencias distintas. En conclusión, la tesis que reduce a un control de la legalidad los actos que los tribunales locales hagan para la anulación de leyes locales cuando contravienen a la Constitución del estado, me parece que no toma en cuenta, en primer lugar, la categoría especial que tienen las constituciones estatales en nuestro sistema jurídico mexicano. Por supuesto estas ideas son meramente doctrinales y no se encuentran reconocidas dentro de ninguna jurisprudencia ni están reconocidas en ninguna norma más que en la Constitución, claro. 1
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Una interpretación de la Constitución como la que he venido mencionando podría llegar a esta conclusión. Pero esa carencia del reconocimiento del control constitucional que hacen los Tribunales estatales también omite algo muy importante, que la materia electoral no es una mera materia de legalidad, es una materia de constitucionalidad, fundamentalmente. Desde 1977 a nivel federal y en muchos años posteriores a nivel estatal, los principios electorales, la organización de las elecciones y los principios en los que se sustenta la justicia electoral ya corresponden a los contenidos de las Constituciones en los estados y a la Constitución Federal. Es en consecuencia, una facultad constitucional. De tal suerte que todos los Tribunales electorales locales deben ejercer un control de la constitucionalidad interna que repercute o repite los principios electorales de Constitución federal. No solamente porque la ley estatal es ley complementaria, y porque la ley constitucional está derivada de la Constitución federal, sino porque se repiten técnicamente los principios: de equidad, de imparcialidad, de objetividad que regula las elecciones, y que están previstos en la Constitución federal y se repiten en las Constituciones de los estados. Entonces, como decía muy bien el Magistrado Carlos Emilio Arenas Bátiz, ¿hasta dónde empieza el control constitucional federal y hasta dónde empieza el control constitucional local? Eso es confuso si se sigue considerando a las Constituciones locales como meras leyes reglamentarias, pero ya deja de ser confuso si se considera que las Constituciones locales son leyes constitucionales, leyes complementarias de la Constitución federal para reducir todo a un solo control constitucional, el nacional, digamos. Veamos ya por último, algunos casos que el TEPJF ha resuelto particularmente en este año, donde se ve de manera clara que el litigio electoral algunas veces se aparta de esta realidad de las Constituciones locales respecto de la Constitución federal, y trata de reducir las Constituciones estatales en meras leyes de la Constitución Federal. Por ejemplo, en tres Juicios de Revisión Constitucional (JRC), el 18, 19 y 20 de 2009 del estado de Colima, en donde una coalición impugna la resolución del Tribunal Electoral del estado, el cual se refiere a que la ley electoral reglamenta el uso de la propaganda político‐
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electoral que no debe afectar el equipamiento urbano. Y la pregunta fue ¿forma parte del equipamiento urbano los autobuses públicos o no? Allí el Tribunal responsable respondió que era necesario interpretar lo expuesto en la fracción quinta, artículo 212 del Código Electoral de manera conforme al artículo 86 bis de la Constitución del estado de Colima para justificar que la propaganda política puesta en los autobuses públicos o municipales de Colima pueda hacerse a pesar de que el artículo 86 bis de la Constitución de Colima podía interpretarse de sentido negativo. Aquí, la Sala Superior consideró que la interpretación que había hecho el Tribunal Electoral del estado había sido exclusivamente con respecto a la ley electoral y que no había hecho una adecuada interpretación de la Constitución del estado. Sin embargo, hay situaciones todavía más interesantes con respecto a este tema. Todos los juicios que se provocaron en Baja California con motivo de la mal llamada ley anti‐chapulín, aquella ley que prohibía que un funcionario público quien detentaba un cargo público pudiera pedir licencia para optar por otro cargo público. Así conocimos presidentes municipales que renunciaban al cargo para ser candidatos a gobernador o de diputados locales que renunciaban para participar en la contienda electoral por las presidencias municipales. Esos casos nos llegaron cuando no podíamos nosotros pronunciarnos respecto a la constitucionalidad de la ley de Baja California, porque como se recordará, en los Tribunales Electorales estuvimos limitados al control de la constitucionalidad de las leyes por una jurisprudencia de la Suprema Corte, que afortunadamente la propia SCJN propició la reforma de 2007 para otorgar al TEPJF plenitud de competencia constitucional tratándose de las leyes. ¿Pero qué hicimos respecto de estos casos de Baja California que eran muy interesantes? En la Constitución del estado de Baja California se había prohibido expresamente que estos funcionarios pudieran seguir u optar antes del fin de su mandato por otro cargo de elección popular. En el fondo esto se entiende como una restricción al derecho político de ser votado por el hecho de ser un servidor público. No podíamos declarar la inconstitucionalidad de los artículos correspondientes de la Constitución del estado de Baja California por lo que la Sala Superior interpretó la Convención Americana de Derecho Políticos y Sociales, en el sentido de que no se podía limitar los derechos políticos, sino por ciertas características o aspectos, entre los cuales no estaba el ser servidor público, es decir, no se le puede castigar a un servidor público, por decirlo así, por optar buscar otro cargo de elección popular. Al contrario, yo creo que es 1
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muy sano por el contacto electoral, ¿cómo lo hace un servidor público en el desempeño de su función? Podría ser recompensado por el electorado, digámoslo así, por el electorado si al optar por otro cargo de lección popular resulta victorioso en la elección. Entonces fuera del análisis del control de la constitucionalidad del estado y de la federación, la Sala Superior implementó la aplicación del tratado internacional y quizá por primera vez el TEPJF dio un parámetro muy claro respecto a la interpretación del artículo 133 de la Constitución federal, el cual establece que los tratados internacionales, al ser ley suprema de la Unión, cualquier disposición que haya en contra en las Constituciones del estado los jueces tendrán que aplicar con preferencia el tratado internacional y eso fue lo que hicimos en estos casos de Baja California. Por último, queremos hacer referencia a los JRC 476, 482 y Recurso de Apelación (RAP) 1758 deI año 2006, en los cuales fundamentalmente se hicieron impugnaciones en contra de la resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco, y aquí el partido político que impugnó se atrevió a mencionar que las autoridades electorales del estado no deberían aplicar la Constitución del estado de Jalisco sin aplicar la ley electoral. Esto hace énfasis en el grado de falta de respeto, digámoslo así, a las funciones de los estados, cuando se trataba de la aplicación del porcentaje de participación proporcional, si era el 3.5% de la votación total como lo decía la Constitución del estado o como lo dice la mayoría de las legislaciones estatales el 3.5% de la votación emitida. Es decir, restando lo votos nulos y de candidatos no registrados. El partido actor impugnó que el Tribunal aplicara la disposición de la Constitución del estado con preferencia a lo dispuesto por la ley electoral. Y mencionaba que la ley electoral era la que se debía aplicar por ser una ley especializada, prácticamente por decir "la Constitución estatal en este sentido no cuenta". Afortunadamente, la Sala Superior manifestó que el Tribunal responsable tenía la obligación de aplicar el texto constitucional de la entidad federativa porque es un órgano competente para resolver las cuestiones en materia electoral. En los términos preferentemente de su Constitución local y debe de observar la supremacía de dicho cuerpo normativo. En materia electoral aún queda mucho por definir, el papel que juega la Constitución del estado, su supremacía no sólo por parte de los Tribunales locales, sino también por parte del TEPJF. 1
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¿Por qué han fallado los intentos en algunas entidades federativas en la impartición de justicia constitucional local? Dr. Francisco Martínez Sánchez 1. Planteamiento preliminar Son muchas las razones por las cuales no existe una justicia constitucional local. 1 Sin embargo, hay dos (sino las únicas, al menos sí bastante importantes) que ocupan el hilo conductor de esta ausencia por su intima relación con el tema de los derechos humanos. Y aunque distintas, están íntimamente conectadas. La primera razón es de carácter ideológico; la segunda, de carácter conceptual. Ambas, como se verá más adelante, poco a poco se han empezado a abandonar, pero siguen vigentes en el pensamiento de una parte importante de la comunidad jurídica. La razón ideológica descansa en la tradicional concepción del Estado decimonónico, según la cual (y una de sus características) los estados nación son un todo homogéneo. Conforme lo anterior, un país homogéneo no tendría mayores problemas para regirse bajo una idea centralista, y un país heterogéneo debería ser regido bajo el principio federal. Y con todo lo absurdo que parezca, en México predominaba (hasta hace poco) la idea de la homogeneidad y (aquí viene lo absurdo) a pesar de ello se imponía el sistema federal como forma de gobierno. El resultado fue desastroso: había un reconocimiento literal al sistema federal en la Constitución pero “inanimado” en la práctica. En materia constitucional local, esto se refleja en el hecho de que la Constitución Política Federal 2 sí tiene un “guardián” 3 1
Se agrupan, bajo categorías diversas, las razones. Algunas veces son se carácter teórico técnico,
algunas otras veces de índole contextual, e incluso, también se acude con frecuencia a razones de
índole “real” y se menciona aquí la precaución de implantar una justicia constitucional local por el
temor al cacicazgos estatal (cfr. Estrada, 2008, 6). Para una variedad de razones aludidas por los
constitucionalistas mexicanos explicando los motivos de la falta de una implantación de justicia local
efectiva puede consultare la siguiente bibliografía: Astudillo, 2006; Uribe, 2003; Rabasa, 2001; Una
compilación con variados puntos de vista sobre este tema puede verse a González Oropeza y
Ferrer Mac-Gregor, 2006. Por otro lado, no se pasa por alto de que hay Estados con justicia
constitucional local como son los Estados de Chiapas, Coahuila, Estado de México, Guanajuato,
Nuevo León, Quintana Roo, Tlaxcala, Veracruz,
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De aquí en adelante CPEM
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Uso aquí el termino “guardián” como expresión fiel a la propuesta teórica kelseniana quien
desarrollo la idea de guardián de la Constitución bajo el sentido literal alemán de “Hütter der
Verfasstang”.
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(la Suprema Corte de Justicia de la Nación 4 ) 5 . En tanto que el sistema local no cuenta —en la mayoría de los casos— con un “guardián local” pues la homogeneidad no exige descentralización, sino al contrario: centralización. Por lo que se refiere a la segunda razón y de carácter conceptual, esta no es de menor importancia. De hecho puede decirse que, sin pasar por alto el fuerte vínculo con la anterior idea, es una razón técnica (a diferencia de la primera que es ideológica) y cuya presencia han utilizado constantemente los detractores de la justicia constitucional local: ¿cómo armonizar la justicia constitucional local con la justicia constitucional federal? La razón conceptual parece encerrar una paradoja: si la justicia local será revisada al final por la justicia federal, no se observa mucho la utilidad de la primera, pues al final se acudiría —
de nueva cuenta— a la revisión constitucional federal. Por otro lado, si la justicia local no puede ser revisada por la justicia federal se violentaría el principio de supremacía constitucional. Pero en tanto la aparente paradoja no se resuelva deja un daño colateral a la justicia constitucional local. Ciertamente, lo anterior ha ocasionado que se abandone a los individuos de cada uno de los Estados, pues aunque su Constitución local les reconozca ciertos derechos no garantizados por la CPEM, estos individuos no tienen medios de defensa contra ello. 6 4
De aquí en adelante SCJN
Así lo ha manifestado la SCJN en diversas resoluciones. Al respecto puede verse la acción de
inconstitucionalidad 4/2005, Tesis: P. XI/2008, Página: 673, Tesis aislada, Rubro: ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO
DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
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Al menos así ha sido desde que se sucedió el conocido caso de Elpido Fontes (amparo en
revisión 3112/92). Y esa misma idea se sigue aplicando. Téngase como ejemplo paradigmático los
asuntos de cuestión de inconstitucionalidad planteadas por los Estados en defensa de su propia
constitución local (vid. Tesis: P./J. 23/2005 bajo el rubro siguiente: ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO
LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA
ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA
CONSTITUCIÓN ESTATAL). No hay que pasar por alto que cuando un derecho reconocido en una
constitución local tiene conexión con la constitución federal, la situación es distinta y ante lo cual la
garantía de protección constitucional sí opera. Al menos así se ha establecido en la tesis Tesis:
P./J. 29/2006 de febrero del dos mil seis bajo el siguiente rubro: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL
ELECTORAL DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. LOS ARTÍCULOS 27, FRACCIÓN II, Y 38,
PRIMER PÁRRAFO, ÚLTIMA PARTE, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL
ESTADO, QUE PREVÉN EL PROCEDIMIENTO PARA SU DESIGNACIÓN, SE OPONEN A LA
CONSTITUCIÓN LOCAL, POR LO QUE TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 16 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
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Pero las dos razones antes aludidas sí se conectan con el tema de los derechos humanos, carecen hoy de convicción; es decir, a la luz de estas ideas, no hay razón para presentar objeciones a la justicia constitucional local. Por el contrario, son los mismos derechos humanos quienes abonan el terreno para una justicia constitucional local. Y estas ideas son los ejes rectores de la presente exposición. Este documento versará sobre tres puntos: en primer lugar se observará cómo la fuerza de los derechos humanos margina las características del Estado decimonónico y obliga a la implantación de un Estado constitucional democrático (1). En segundo lugar, se explorará cómo —si se adoptan las nuevas necesidades exigidas por los derechos humanos— al implantar un modelo de Estado constitucional democrático, entonces, la aparente paradoja entre justicia constitucional local y federal desaparece y, por el contrario, dicho federalismo adquiere vigor pues el Estado constitucional democrático requiere de él (2); finalmente, teniendo presente las ideas expuestas en 1 y 2 —y a manera de conclusión— se considerará la viabilidad de la reforma constitucional en sus numerales 102 inciso b y 116 de la CPEM (3). 2. Constitucionalismo y derechos humanos: la ruptura del mito decimonónico. Hasta hace poco, 7 el sistema jurídico político mexicano se alimentaba de una sola visión constitucional: 8 la visión decimonónica del Estado Liberal. 9 En general, son cinco ideas las 7
Los cambios se han venido presentando paulatinamente por factores internos y externos y la
mayor parte por reivindicaciones en materia de derechos humanos. Por ejemplo, en materia interna
las reivindicaciones identitarias, reclamaciones de género y petición de justicia social están
exigiendo la superación de los principio del estado decimonónico (Quizás una de los primeros
cambios de esta visión se da con el reconocimiento en el artículo segundo (antes cuatro) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (de aquí en adelante CPEUM) de que la
“Nación tiene una composición pluricultural”). Por otro lado, los factores externos se integran
principalmente por los tratados internaciones en materia de derechos humanos y la interrelación
entre países en virtud del fenómeno de la globalización.
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Como se sabe, en la actualidad, existen al menos tres visiones normativas doctrinales
encontradas: el liberalismo, el republicanismo y el comunitarismo. Según se adopte una u otra
visión, el diseño constitucional tendrá consecuencias diferentes (cfr. Del Águila, 1995, 549-651). En
una apretada síntesis (cfr, Moreno, 2008, 335-357) se puede decir que para el liberal “los derechos
son previos a cualquier deber y primero reclamo lo mío antes de que me exijas reconocer lo tuyo.
La democracia se institucionaliza en una forma representativa, hay un ámbito de decisiones fuera
de la política y, finalmente, se hace uso de la regla mayoritaria en su expresión numérica: cada
ciudadano un voto, cada voto un número y, al final —en número— gana la expresión más
numérica”; para el republicano “Los intereses egoístas del individuo no son los distintivos sino su
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que rigen a esta concepción paleopositivista del Estado: (a) homogeneidad del estado, (b) soberanía como concepto orgánico y principio de legitimidad, (c) principio de validez formal, (d) interpretación lógica del derecho, (e) garantías individuales como herramientas y no como sustancia de los derechos humanos, (f) catálogo flexible pero armónico de los derechos humanos. a. El gran temor a la heterogeneidad es la aparente ingobernabilidad que parece producir. Por ello, el Estado decimonónico partió de una idea sencilla pero irreal: las sociedades políticas constituían una agrupación de iguales. No se pasa por alto que había grados de tolerancia con la diferencia (el famoso principio igualdad para los iguales). 10 Pero dicho grado de tolerancia no significa la apertura a la diferencia real sino sólo a la aparente o legal. 11 Afortunadamente esta idea de la homogeneidad se ha ido desgastando gracias a las exigencias (cada vez más fortalecidas) de los derechos humanos. Efectivamente, en diversas partes del mundo, la homogeneidad ha sido cuestionada bajo el reclamo de los derechos humanos. Y la lucha es en contra de un sistema jurídico aparentemente igual para todos los individuos, pero con graves problemas de exclusión y de ausencia de mecanismo legales para el respeto a la diferencia. Tómese por ejemplo (de las muchas situaciones), el caso del uso del velo en las sociedad inglesa, el retiro del peculiar situación de individuo político. Aristóteles, por cierto, creía que “aquel que vivía fuera de
toda comunidad sólo podía ser un dios o un animal” (Del Águila, 1995, 587). Por lo cual tiene que
haber una cierta disposición a la colaboración y a la consagración de una “voluntad general”. Los
intereses particulares, explicaba Rousseau, se transforman en intereses generalizables o mejor
dicho: cada uno de los miembros de la sociedad aportará su libertad natural para obtener la libertad
civil y hacer a cada uno tan libre que sólo se respeta a uno mismo”; finalmente, para el
comunitarista, Para una concepción comunitaria, los lazos entre los miembros de la sociedad va
más allá de una virtud cívica, es un lazo de fraternidad: hermano o hermana son los distintivos para
identificar a los miembros de la comunidad. Ese lazo de fraternidad o hermandad se crea en virtud
de una tradición común y compartida”.
9
Ferrajoli (2004, 94-101), —quien consagró la expresión decimonónica del Estado Liberal—
contrapone dicha visión “paleopositivista” a la concepción liberal de avanzada reflejada en el Estado
Constitucional de derecho garantista (cfr. Ferrajoli, 2007, 71-89).
10
Vid. Amparo en revisión 662/93, Tesis: P. LV/95, Página: 72, Rubro: IGUALDAD, PRINCIPIO DE.
EL ARTICULO 470, FRACCION III, DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO
DE TAMAULIPAS NO ES VIOLATORIO DEL ARTICULO 13 CONSTITUCIONAL.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al consagrar el principio de igualdad, no
prescribe que el legislador trate de manera igual a quienes se encuentren en situaciones diversas
entre sí, sino a dar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en situación semejante, lo que
equivale a decir que en situaciones diversas el trato debe ser desigual, siguiéndose de ello que la
desigualdad establecida por el legislador en determinados supuestos, es la vía de realización del
principio constitucional de igualdad.
11
Una critica a esta idea de igualdad en sentido formal y no material aplicada por la SCJN puede
verse en Bárcena (2007)
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crucifijo en la sociedad alemana, el debate sobre la enseñanza “cívica” en España, las reivindicaciones multiculturales en la mayoría de los países latinoamericanos. México también ha tenido sus propios problemas internos. Un asunto protagónico en México ha sido el caso de los testigos de Jehová. En este caso, el incumplimiento a los deberes cívicos frente a los derechos humanos ha llevado a la SCJN a la navegación en un estado de incertidumbre entre favorecer la homogeneidad a través del respeto a los deberes cívicos 12 o favorecer la heterogeneidad por medio de la libertad religiosa. 13 Por ello, tratadistas mexicanos como Carbonell (2008, 539) han llegado a manifestarse sobre este asunto de los testigos de Jehová de esta manera: “Hay que recordar que en los Estados democráticos el derecho no puede imponerse simplemente por la pura fuerza física de la coacción estatal, sino que tiene sobre todo que convencer a sus destinatarios de la bondad, o pertinencia de cumplir con la norma”. Sea como fuere, el Estado no es homogéneo, es realmente heterogéneo: muchas ideas, muchos perfiles y muchas culturas conviven unas con otras. Por ello, esta idea de homogeneidad, como explica el hoy ministro de la SCJN José Ramón Cossío (2002, 170‐
171), tuvo que ser abandonada pues “fue imposible seguir sosteniendo la idea de que las sociedades eran homogéneas, y las Constituciones, meras representaciones de esa 12
Al principio la suprema corte estableció lo siguiente (Amparo en revisión 64/90, TA, Página: 209,
Rubro: ESCUDO, LA BANDERA Y EL HIMNO NACIONALES, LEY SOBRE EL. NO SE VIOLAN
GARANTIAS CONSTITUCIONALES AL SEPARAR A UN ALUMNO DE SU ESCUELA POR
INCUMPLIRLA.). Los acuerdos que las autoridades educativas adopten para separar a los alumnos
con base en la Ley del Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, no violan garantías en su
perjuicio porque si por imperativos concernientes a su convicción de conciencia de una fe religiosa
se permitiera a los que la profesan apartarse de las normas jurídicas que regulan el comportamiento
de toda la sociedad, equivaldría someter la vigencia de esas normas, a la aprobación del individuo,
lo que a su vez pugnaría con el acto de creación del derecho por parte de la comunidad. Así, tales
acuerdos apoyados en que el alumno, so pretexto de pertenecer a los "Testigos de Jehová" omite
rendir honores a los símbolos patrios contemplados en la invocada Ley, no trasgreden los artículos
3o., 14 y 24 constitucionales. El 3o. porque no se está impidiendo en forma absoluta el ingreso a las
instituciones educativas, sino que únicamente se trata de preservar el espíritu de ese precepto
derivado de la titularidad que se confiere al Estado para la conducción de la tarea educativa; el 14,
porque si la educación como garantía individual de los mexicanos, está al margen de toda creencia,
dogma o doctrina religiosa, no rige el principio de previa audiencia para que los alumnos sean
separados de las escuelas, pues de escucharlos implicaría el absurdo de darles oportunidad de
oponerse a las disposiciones reguladoras de la disciplina interna del plantel, bajo argumento de su
fe de la secta denominada "Testigos de Jehová"; el 24, porque de conformidad con este artículo las
ceremonias o devociones del culto religioso, se circunscriben a los templos o domicilios
particulares, de modo que no es admisible que se traduzcan en prácticas externas que trasciendan
en el ámbito social del individuo.
13
Cfr. Soberanes, 2001, 69-70
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homogeneidad”. Los derechos humanos, si se toman en serio, sólo pueden ser respetados bajo la idea de la heterogeneidad y no de la homogeneidad. Afortunadamente, tanto en el ámbito doctrinal (cfr. Cossio, 2002) como en el ámbito judicial se empieza a general la transformación de Estado decimonónico a estado constitucional democrático. 14 b. Otra característica del Estado decimonónico es la idea de soberanía como concepto orgánico y principio de legitimidad. Bajo la influencia de la doctrina rousseauniana, la soberanía es considerada de esta manera como única e indivisible. Y esta idea, en tema de derechos humanos, ha acarreado graves problemas en la actualidad. Pues ni es única ni es indivisible, pero eso sí, se invoca constantemente como justificación para la violación de los derechos humanos. Ciertamente, para los defensores de los derechos humanos, la soberanía en el ámbito externo debe domesticarse debido al “estado salvaje” que se vivió (y aun se vive) con las guerras mundiales, las intervenciones armadas de países poderosos en contra de los débiles, pues la soberanía así concebida es la negación misma del Estado de derecho y, en consecuencia, implica a nivel externo (internacional) a una ley de la selva, y a nivel interno a una ley sin principios garantistas. En el ámbito interno tampoco se puede seguir apelando a la idea de soberanía absoluta, ya que, dicen los partidarios del sistema garantista, no debe haber poderes absolutos pues todos los poderes deben ser limitados (Ferrajoli 2004). Y no se trata de una apelación teórica. Realmente el concepto de soberanía se ha visto endeble en los últimos tiempos. Por ejemplo, el fenómeno de la globalización ha debilitado a la soberanía en su relación con el exterior (establecimiento de tribunales internacionales 14
Una de las últimas opiniones de la SCJN ha mejorado la idea de igualdad. Vid al respecto la
Tesis: 2a. LXXXIV/2008 Página: 440; Rubro: IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN
OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE
ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA). “Así, una vez establecida la situación de
igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad
constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del
legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación
derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea
constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de
discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea
constitucionalmente aceptable, sino imperativo”.
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y de órganos mundiales de protección a los derechos humanos que han repercutido en la concepción clásica de la soberanía externa y que se vislumbra como una fuerte esperanza de acabar con el “estado salvaje” en que se vive en la comunidad internacional). Y las luchas por el respeto a los derechos de las minorías han puesto en tela de juicio la idea de soberanía al interior. Hoy, la soberanía debe ser concebida en términos de “dispersión” (Habermas) con un flujo contextual y “dúctil” a diversos escenarios y sociedades. Bajo esta nueva idea de soberanía, la relación entre la Federación y los estados sería más de coordinación que de subordinación (lo mismo se podría decir de la relación entre el Estado mexicano y otros estados mundiales). c. Principio de validez formal. La noción de validez constituye uno de de los conceptos elementales de la teoría del derecho y del Estado. Sin embargo, se trata de una noción sumamente polémica. No por casualidad el panorama mundial jurídico se ha configurado con base en dos posturas encontradas: el positivismo frente al iusnaturalismo. Pasando por alto el intenso debate que puede surgir sobre este tema, se puede señalar que el positivismo defiende la idea de una validez formal; por el contrario, el iusnaturalismo lucha por la reivindicación de una validez sustancial. De alguna forma, dentro del escenario mundial (y también en el mexicano) el temor ante la inseguridad jurídica llevó a definir la ventaja de una corriente sobre otra. Fue así como el positivismo se implantó en muchas sociedades, incluso la mexicana. Y en la tradición positivista era moneda corriente que la validez formal fuera el primero (y único) elemento de decisión. Sin embargo (y de nueva cuenta aparecen los derechos humanos), se presentaron situaciones en diversos lugares del mundo que dieron lugar a una revisión del modelo imperante. Son muchos los casos que se pueden traer a colación. Pero quizás algunos de los más notables son los procesos penales seguidos en contra de ciertos militares del régimen alemán‐nazi. Ahí, la defensa de los militares alegaba que sus defendidos no habían hecho más que cumplir con el derecho positivo, y ante lo cual la responsabilidad penal no procedía. La contraparte, como se sabe, argumentó que más allá del derecho positivo hay valores superiores a los cuales se les debe respeto. Otro caso singular (menos publicitado y por lo mismo con menos influencia política) lo constituye el caso francés de “lancer de nain” (lanzamientos de enanos) que llevó a los 1
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juristas de aquel país a un intenso debate. La polémica giró en torno a un enano que era lanzado —por su propia voluntad y bajo el amparo del régimen de contratos civiles— como objeto de diversión. La disputa, versó —pues— sobre si se debía permitir el lanzamiento de enanos, porque la ley positiva lo tutelaba o, por el contrario, impedir dicho lanzamiento aunque se atacará un texto positivo de la ley. La solución de la justicia francesa fue que no se debía permitir el lanzamiento de enanos. 15 Por otro lado, en cuanto a la situación mexicana y a pesar que desde hace algunos años la SCJN se ha alejado de una visión rigurosamente positivista, 16 no dejan de surgir los conflictos. Por ejemplo, fue muy difundido el caso del poeta chiapaneco Sergio Hernán Witz Rodríguez. Los hechos fueron los siguientes: el poeta elaboró un poema cuyas manifestaciones atentaban contra los símbolos patrios. Específicamente escribió en su poema lo siguiente: “Yo me seco el orín de la bandera de mi país, ese trapo sobre el que se acuestan los perros y que nada representa, salvo tres colores y un águila que me producen un vómito nacionalista o tal vez un verso lopezvelardiano de cuya influencia estoy lejos”. 17 Como era de esperarse, dicha actitud fue calificada de ultraje a las insignias nacionales, previsto y sancionado por el artículo 191 del Código Penal Federal. Se siguieron las instancias judiciales correspondientes y el asunto llegó a la SCJN. Ya allí, los ministros tenían frente a sí, de nueva cuenta, una tensión entre el derecho fundamental a la libertad de expresión y la legalidad de la sanción prevista en el Código Penal federal. Al final resolvieron con base en el principio de legalidad del Código Penal Federal (Amparo en Revisión 2676/2003). No obstante, dos integrantes del máximo tribunal presentaron un 15
Otro caso en este tenor es el famoso asunto alemán “Lüth”. Los hechos fueron los siguientes: una
conocida autoridad en materia de periodismo (H. Lüth) pedía boicotear la película Jud Sûb con el
argumento de la ideología antisemita del director (Harlan). La empresa cinematográfica demandó a
Lüth y utilizó como base de su demanda una disposición del BGB pues así se plasmaba que “el
que dolosamente cause daño a otro de manera contraria a las buenas costumbres está obligado a
repararlo”. Para la empresa cinematográfica la actitud de Lüth atentaba contra las buenas
costumbres, pues promovía el boicot. El caso tuvo sus diversas instancias judiciales y, al igual que
el caso de lanzamiento de enanos, originó un intenso debate. Al final se amparó a Lüth.
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Amparo en revisión 553/89, III, Segunda Parte-1, Página: 419, Rubro: INTERPRETACION DE
NORMAS CONSTITUCIONALES Y DE NORMAS LEGALES. SUS DIFERENCIAS. El exacto
cumplimiento de la Constitución sólo puede lograrse si su intérprete, liberándose de las ataduras de
quienes se encargan simplemente de aplicar los textos legales (expresión positivizada del
Derecho), entiende que su función no se agota en la mera subsunción automática del supuesto de
hecho al texto normativo, ni tampoco queda encerrada en un positivismo formalizado superado
muchas décadas atrás, sino que comprende básicamente una labor de creación del Derecho en la
búsqueda de la efectiva realización de los valores supremos de justicia.
17
Publicado en la revista Criterios de Chiapas número 44 de abril del año 2001.
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voto de minoría (Ministro José Ramón Cossío Díaz y Ministro Juan N. Silva Meza) y pugnaron por abandonar la idea de validez en sentido formal y consolidar un Estado constitucional democrático anclado en una validez sustancial de respeto a los derechos humanos. Específicamente escribieron que: “Lo que nos correspondía, en definitiva, era garantizar el ámbito de protección de un derecho fundamental y emitir una resolución que diera plena operatividad práctica a lo que nuestra Constitución establece, otorgando plena vigencia a los derechos civiles de los ciudadanos, elemento sobre el cual debe apoyarse la construcción de la democracia que nuestra Constitución prevé. Ello nos obligaba a amparar al quejoso contra el artículo 191 del Código Penal Federal, como medida imprescindible para salvaguardar el núcleo de su derecho a expresarse libremente en nuestro país, y a difundir las propias ideas mediante la publicación de escritos”. Aquí es importante notar que la validez sustancial otorgada por los derechos humanos no corre el riesgo de extravío como el ocasionado por el derecho natural. Esto es así porque la validez sustancial se interrelaciona con la validez formal. O, si se quiere, ambas constituyen las caras (aunque distintas) de una moneda. Esto se entenderá mejor si de nueva cuenta se acude al voto de minoría de los ministros: “Amparar al quejoso en esta instancia no implicaba —es importante subrayarlo— hacer una declaración general de inconstitucionalidad del artículo 191 del Código Penal Federal, ni expulsarlo definitivamente del ordenamiento jurídico. Como es propio del juicio de amparo en nuestro sistema jurídico, mediante el cual no se ejerce un control de constitucionalidad de la ley con efectos erga omnes, sino inter partes, esto es, para el caso concreto y no de manera abstracta, el delito de ultraje a los 1
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símbolos patrios se mantendría en el Código Penal y podría constituir el parámetro para perseguir penalmente las conductas que así lo ameriten”. No por casualidad es demasiada certera la afirmación del hoy Magistrado González Oropeza (1998, 254) cuando escribe que “Por lo que respecta a México, la interpretación judicial está atrapada en la aplicación letrista de la ley”. d. Interpretación lógica del derecho. Otro de los mitos acuñados por el Estado decimonónico es el de la aplicación, por regla general, de lógica en el derecho. No se pasa por alto que habrá casos muy sencillos en los cuales las reglas lógicas son de fácil aplicación. O como escribe Guastini (2008, 40) hay casos fáciles en los cuales efectivamente el juzgador hace una aplicación lógica: “Cuando un juez decide un caso fácil, se limita a tomar conocimiento de la norma: su enunciado interpretativo puede ser verdadero o falso. Por el contrario, cuando resuelve un caso difícil, realiza un acto de voluntad”. Aunque también es importante resaltar que el rechazo a una aplicación lógica tampoco puede significar el desprecio a otras herramientas racionales de interpretación, como puede ser la idea de ponderación o adecuación. Pero en todo caso, la concepción decimonónica considera al juez como un ser neutral y su función se limita a ser la de un lector autorizado por la ley para desarrollar un proceso lógico‐aplicativo de la norma al hecho concreto. En otra presentación, para los partidarios de esta postura el texto normativo tiene un sentido univoco “y susceptible de ser conocido, y que desconoce por tanto la vaguedad y lo equivoco de los enunciado normativos” (Guastini 2008, 40). Con cierto grado de exageración, el importante constitucionalista italiano Ricardo Guastini (2008, 40), dice que “esta postura aparentemente no es compartida por nadie”. Olvida que en México existen juristas que todavía creen (de buena o, hacen creer, de mala fe) en la aplicación lógica del derecho. Realmente y como explican algunos juristas (cfr. Cossio y Raigosa 1998), la invocación a la aplicación literal y lógica del derecho esconde una manipulación ideológica: o bien que el juez no tiene intereses políticos o que, si los tiene, puede separar fácilmente su personalidad ideológica de su personalidad jurídica. Contra esta visión, los partidarios de los derechos humanos han hecho notar de forma importante que no resulta fácil separar al 1
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hombre o mujer juez del hombre o mujer que interactúa en la sociedad. El hombre o mujer juez no puede quitarse “su ideología socio‐cultural” al momento de entrar al juzgado. Y si no pueden hacerlo, entonces la justicia no es más que la decisión de los que detectan el poder o, en el mejor de los casos, de una visión unitaria de la vida. Por ello, se ha dicho que “es imposible seguir interpretando a las normas constitucionales como la pura y acabada decisión de quienes detectan el poder” (Cossio y Raigosa 1998, 269). Aun más: no es posible pretender que en las actuales condiciones de pluralidad política y social... los actores sociales se sometan a un punto de vista unitario decidido con independencia de sus particulares interese e ideologías” (Cossio y Raigosa 1998, 269). e. Garantías individuales como herramientas y no como sustancia de los derechos humanos. Una deficiencia notable del Estado decimonónico en la tutela de los derechos humanos se vislumbra cuando protege formulas vacías y no sustanciales en torno a los derechos humanos. Efectivamente, toda vez que los derechos humanos son valores y no conceptos vacíos, su reconocimiento acarrearía una especia de reconocimiento al iusnaturalismo y para evitarlo proponen —mejor— una salida instrumental. En el caso de México, la SCJN ha establecido (para el caso de los artículos más invocados en el litigo mexicano: 14, 16) que las garantías individuales son un instrumento y no la sustancia. 18 Con ello, el amparo mexicano literalmente cierra las puertas a los derechos humanos, pues sólo permite su ejercicio cuando se trata de violación a las garantías individuales (art. 1 de la Ley de Amparo). f. Catálogo flexible, pero armónico de los derechos humanos. La SCJN reconoció hace tiempo que “Las garantías constitucionales no deben tomarse como un catálogo rígido, invariante y limitativo de derechos concedidos a los gobernados, que deba interpretarse por los tribunales de amparo en forma rigorista, porque ello desvirtuaría la esencia misma 18
Improcedencia 1986/96, Tesis: I.6o.C.28 K, Página: 547, Rubro: GARANTIAS INDIVIDUALES.
NO SON DERECHOS SUSTANTIVOS, SINO QUE CONSTITUYEN EL INSTRUMENTO
CONSTITUCIONAL PARA SALVAGUARDAR ESTOS. Las garantías individuales que se
encuentran consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, como lo son la del debido
proceso y la de fundamentación y motivación en todo acto de autoridad, como su nombre lo indica,
garantizan la aplicación de la ley en cuanto a los procedimientos seguidos ante tribunales, con el
objeto de proteger la integridad física, la libertad y los bienes, siendo éstos, los derechos humanos
del gobernado, entre otros; es decir, las garantías individuales, no son derechos sustantivos, sino
que constituyen el instrumento constitucional establecido por la propia Norma Fundamental del
país, para salvaguardar tales derechos.
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de dichas garantías”. 19 Esto es, consagró jurídicamente la idea de un catálogo flexible. 20 No obstante, dicha flexibilidad se vio oscurecida por una razón ideológica. Según esta concepción el catálogo de derechos, aunque flexible, era armónico. La base de la armonía, como ya se ha manifestado líneas arriba, radicaba en la imposición de una sola visión constitucional: la construcción decimonónica del Estado liberal. 21 Ciertamente, y como explica Sánchez (2008, 256‐257), para la SCJN el catálogo de derechos humanos consagrados en el apartado de garantías individuales se rige bajo la idea de que se trata de “una ordenación apriorística e inmutable”; circunstancia “derivada de una postura axiológica decimonónica”. Al tratarse de un “todo armónico” basta con un solo “guardián” o en el mejor de los casos es suficiente con crear una institución 22 (que sin facultades jurisdiccionales para resolver controversias) vigile el respeto a dicho catálogo. 23 Por ejemplo, en el caso de México, se ha creado una Comisión Nacional de los Derechos Humanos (y en los ámbitos locales Comisiones Estatales de Derechos Humanos) cuyas resoluciones únicamente tienen el carácter de recomendaciones. No pueden, dichas Comisiones (y tampoco deberían, claro está), resolver con carácter judicial la protección de los derechos humanos, pues esta función corresponde a un Tribunal Constitucional (o a quien haga sus veces). Desde luego, se podrá objetar que esta protección ya está reconocida por la Suprema Corte de Justicia 19
Amparo en Revisión 597/73, p.39, tesis aislada. Rubro: GARANTIAS INDIVIDUALES,
ALCANCES DE LAS.
20
Téngase presente que hay un campo fértil de discusión académica sobre si la SCJN puede
conocer de violaciones a Derechos humanos que no estén contenidos dentro de las garantías
individuales (cfr. Martínez Sánchez 2006, 109).
21
cfr, Moreno, 2008, 335-357
22
Esta Institución cuyos antecedentes más remotos se encuentran en el Eflore (Esparta) y Euthynoi
(Atenas) encuentra su mejor expresión en el Ombudsman de Suecia. Para una revisión del
Defensor del pueblo en historia latinoamericana puede consultarse a Fix-Zamudio (2001, 403-422).
23
Constitucionalmente, para el caso de México, la comisión Nacional de Derechos Humanos y
conforme al artículo 102, inciso B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es
parte de los “organizamos de protección de os derechos humanos que ampara el orden jurídico
mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza
administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, son excepción de los del
poder judicial de la federación, que violen estos derechos”. La Suprema Corte de Justicia de nación
ha reconocido bajo el rubro COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. SUS
RECOMENDACIONES NO TIENEN EL CARÁCTER DE ACTOS DE AUTORIDAD PARA
EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, como funciones de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, lo siguiente (amparo en revisión 590/98, tesis VI.3º. 16K, página 507, tesis aislada) : “es
un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es
el de conocer, e investigar aun de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos y formular
recomendaciones”.
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de la Nación, 24 pero, como se ha dicho, 25 la protección a los derechos humanos desde el ámbito local no está garantizada. 3. Estado Constitucional democrático y justicia constitucional local El Estado de derecho contemporáneo o, en una expresión más adecuada, el Estado constitucional democrático —como se ha visto— tiene características contrapuestas al Estado decimonónico. En primer lugar, parte de la idea de que los estados‐nación son sociedades plurales y altamente heterogéneas. En segundo lugar, considera a la soberanía como una idea útil, pero alejada de la tradicional visión rousseauniana; es decir, la soberanía deja de ser un concepto unitario e indivisible para convertirse en un concepto dinámico, dúctil y disperso. En tercer lugar, la idea de validez adquiere un doble rostro: la norma es válida por cumplir con los requisitos legales (hecho), pero además por cumplir con el respeto a los valores tutelados por la norma (cfr. Ferrajoli, 874). En cuarto lugar, se separa de la interpretación lógica del derecho y su lugar lo ocupa una teoría neocognitivista contemporánea. Según esta teoría neocognitivista, el derecho puede tener casos fáciles, pero también casos difíciles en virtud de la ambigüedad y vaguedad del textos normativo. Ante lo anterior, el juzgador tendrá que actuar conforme a parámetros distintos al señalado por el modelo decimonónico. En quinto lugar, los derechos humanos son “valores” o deberán ser “valores” constitucionalizados y no simple herramientas. En sexto lugar, los derechos humanos constituyen un catálogo flexible y dinámico sujeto a las reglas de ponderación. 26 Pues bien, todo lo anterior ¿cómo se conecta con la justicia constitucional local? La respuesta está en la solución a la paradoja planteada líneas arriba. La paradoja, como se recordará, se presenta de la siguiente manera: si la justicia local será revisada al final 24
Al menos así, se ha establecido por la suprema Corte de justicia de la Nación en diversas tesis
jurisprudenciales. Vid. (Amparo en revisión 136/2002, tesis II.2o. Pág. 1737) DERECHOS
HUMANOS RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y ALUDIDOS EN LA
RECOMENDACIÓN DE ALGUNA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, AMPARO
PROCEDENTE EN EL CASO DE.
25
Recuérdese el caso de Elpidio Fontes.
26
La ponderación se convierte en una herramienta para resolver los casos de tensiones entre
derechos humanos.
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por la justicia federal, no se observa mucho la utilidad de la primera, pues al final se acudiría —de nueva cuenta— a la revisión constitucional federal. Por otro lado, si la justicia local no puede ser revisada por la justicia federal, se violentaría el principio de supremacía constitucional. Ahora bien, creo que dicha paradoja se presenta únicamente bajo el marco de un estado decimonónico pero pierde fuerza bajo el amparo de un Estado constitucional democrático. Esto se entenderá si se revisan cada una de las características de la propuesta constitucional y democrática. a. El fundamento socio‐jurídico lo constituye una sociedad heterogénea. Precisamente por ello, en Estados de esta naturaleza el federalismo se presenta como una solución. Las múltiples ramificaciones socio‐culturales encuentran en dicha fórmula política un elemento de unidad. Esto no significa, desde luego, volver a la criticada postura de una declaración de homogeneidad irreal. Por el contrario, la diversidad es reconocida y agrupada bajo intereses comunes (y no de características comunes): la necesidad de interrelación entre los diferentes y bajo el pacto de acuerdos políticos. El acuerdo político, en este caso, es la adhesión al sistema federal regido por los principios constitucionales de democracia y derechos humanos. 27 En este tenor, la heterogeneidad y no la homogeneidad es la que otorga sentido al artículo 40 de la CPEM cuando prescribe que “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una republica representativa, democrática, federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Federación”. Pero la operatividad de esta situación (federalismo) reposa sobre una evidente base: la Constitución local materializada y no solamente formalizada. Es decir, si la Constitución local únicamente se limita a transcribir lo establecido en otras constituciones locales o, en el peor de los casos, reiterar lo que la Constitución federal ha dicho, el federalismo pierde su razón de ser. Efectivamente, si el federalismo se ha menoscabado por la actitud centralista de la Federación, también se debilitado por la pereza legislativa local (cfr. Valls 2008, 138). Se deben dejar para la Federación los aspectos comunes y normativizar en los 27
No por casualidad los derechos humanos (tutelados a través de las garantías individuales) y la
organización política-jurídica (democracia) establecida en el artículo 116 de la CPEM son las
normas que regulan el pacto federal
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estados las necesidades especificas (incluso hasta por cuestiones de ubicación territorial cada estado tiene necesidades propias. Piénsese, por ejemplo, en el caso del Estado de Veracruz, que colinda con el mar, y compárese con el estado de Hidalgo, que no tiene dicha colindancia). En suma: la heterogeneidad, si la es tal, exige una Constitución local distinta a la federal. Y dicha distinción adquiere firmeza con un elenco específico de derechos humanos. b. Un concepto “nuevo” de soberanía. La idea de un nuevo concepto de soberanía es, como resulta conocido, obra de Luigi Ferrajoli, figura central en la propuesta de un Estado de derecho de corte garantista. Bajo esta óptica la soberanía se aproxima más al concepto de autonomía política. Su función, con este nuevo rostro, consiste en ordenar y tutelar el propio esquema político, siempre con base en los derechos humanos. La soberanía implica, de este modo, libertad antes que poder. Y en el caso de justicia constitucional local, la soberanía significaría libertad para regirse políticamente (Constitución local), pero, además, para supervisar dicho régimen a la luz de los principios garantistas. Esto es, una soberanía en estos términos significa la idea de dictarse leyes (autolegislación o autonomía política), pero —y aquí algo importante— significa, al mismo tiempo, el derecho (de cada entidad federativa) a revisar por sí misma su autolegislación. Esto es, la Constitución (impuesta por la característica de la heterogeneidad) reclama un “guardián”. Y dicho guardián es mayormente demandado (o, si se quiere, legítimamente justificado) cuando cada Estado integrante de la Federación cuenta con su propio elenco de derechos humanos. En suma: la segunda característica aporta elementos de justificación para la creación de un guardián constitucional local. c. Validez. Una preocupación permanente en los teóricos mexicanos del derecho constitucional local, es la idea de una duplicidad normativa. No obstante, creo que dicha duplicidad normativa desaparece si se atiende a un doble concepto de validez normativa. Ciertamente, para el Estado constitucional democrático, al partir del hecho de la heterogeneidad, el sistema de jerarquía solo prevalece para resguardar principios universales abstractos pero se sustituye por una relación de coordinación en niveles éticos 1
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concretos. 28 Para ser más claro: los derechos humanos tienen un doble rostro (o si se quiere una doble validez). Un rostro es su universalidad, aunque esta universalidad generalmente es de carácter abstracto (validez formal) pero también tienen el rostro de la validez de contenido (validez sustancial). Como validez formal, un derecho humano puede consagrar el derecho a la libertad de creencias. Pero esa libertad de creencias presentará diversas facetas según la sociedad de la que se trate. Así, por ejemplo, no tiene el mismo valor para un musulmán creyente el derecho a rezar (derecho a la libertad de religión) que para un norteamericano ateo. Para el primero, el derecho a la libertad de religión constituye un elemento esencial de su vida, para el segundo, el derecho a rezar no pasa de ser una “buena intención”. Por ello, en un sistema federal todos los estados deben estar regidos por principios universales abstractos (derecho a la libertad, derecho a la igualdad, y otros) pero dichos derechos deberán ponerse en marcha con un elenco de derechos humanos específicos para cada uno de los Estados. Piénsese, por ejemplo, en las diferencias contextuales que tiene el Estado de Oaxaca en relación con el Estado de Monterrey. Sus necesidades y sus posturas éticas concretas varían considerablemente (aunque todos deben estar regidos por los principios constitucionales de la Federación). 29 La idea de soluciones contextuales se ha utilizado para justificar algunas otras aplicaciones jurídicas (Bayón 2006, 105) pero también para el tema de los derechos humanos (cfr. Caso Lovelace vs. Canada). Por lo anterior, una de las funciones de los guardianes constitucionales locales (función que no podrían llevar a cabo un Tribunal federal) es la de encontrar soluciones contextuales para las controversias suscitadas en virtud de los derechos humanos reconocidos en las Constituciones locales que aunque similares a los de la Constitución federal adquieren el matiz propio en cada Estado. Por el contrario, la función de un Tribunal Constitucional Federal (en esta lógica) seria la de vigilar los principios universales abstractos. 28
Se sigue aquí la distinción de Habermas entre moral y ética (Habermas 2005).
Incluso, propiamente y a pesar de la disputa en torno al lugar que ocupan los tratados
internacionales en la jerarquía constitucional, lo cierto es que la exigencia del respeto a los tratados
en derechos humanos cada vez mas adquiere fortaleza, por lo cual (en materia de derechos
humanos) no prevalecerá la opinión de la Federación, sino del mundo. Esto es, y como escribe
Ferrajoli, se están abriendo las puertas hacia un constitucionalismo mundial (cfr. Ferrajoli 2004,
102- 106).
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d. Interpretación del derecho y e. Valores. Si se acepta la idea de que el derecho se interpreta y no se aplica lógicamente y además se acepta la idea de valores superiores que rigen a una sociedad, entonces se acumulan razones para que sean jueces locales los que resuelvan el tema de los derechos humanos (en lectura ética concreta) y no jueces federales, que por su posición geográfica y política no mantienen una estrecha relación con la normatividad a la cual desean tutelar. Además, aceptar las dos razones aludidas (interpretación del derecho y valores) acaba con la aparente superioridad intelectual de los jueces federales sobre los jueces locales pues ¿por qué debe considerarse que unos son mejores que otros? Al final de cuentas, tanto unos como otros tienen la misma capacidad y razonan de forma similar. La distribución de funciones no debe ser considerada como una división de superioridad‐inferioridad. e. Derechos humanos como catálogo flexible. Un elenco de derechos humanos en una Constitución local debe partir de la idea de que los derechos humanos (como se dijo líneas atrás) tienen dos tipos de validez: la validez formal y la sustancial. La validez formal otorga universalidad y la sustancial concede materialización. Una y otra generan flexibilidad dentro del catalogo de los derechos humanos y dejan una apertura interesente para el doble reconocimiento de derechos humanos. Desde luego, el manejo de dos discursos diferenciadores de los derechos humanos (universal abstracto y ético concreto) impone precaución al momento de reglamentar. Aunando al hecho de que podría haber derechos humanos de carácter ético concreto que, en nombre del federalismo, exijan un respeto uniforme en todos los Estados federados. Por otro lado, la flexibilidad de catálogo permite dos agregados adicionales en una Constitución local sin el riesgo de caer en la repetición innecesaria (cfr. Martínez Sánchez 2006, 104‐112): por un lado, el reconocimiento a derechos humanos reconocidos en tratados internacionales y todavía no incluidos en el pacto federal, y por el otro lado, la creación de nuevos derechos humanos. 1
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4. A manera de conclusión: la puerta a la protección total de los derechos humanos y la necesidad de un “guardián” de la Constitución local. Los apartados 1 y 2 han servido como premisas de una conclusión que aquí se quiere expresar: la protección total de los derechos humanos en una sociedad heterogénea no puede pasar por alto la necesidad de un guardián de la Constitución local. Este guardián puede adquirir diversos rostros y diversas formas. En cuanto a los rostros, el modelo más difundido hasta nuestros días es el prototipo europeo. Como se sabe, este prototipo europeo deposita la confianza de la guarda de la Constitución a un Tribunal Constitucional. Sin embargo, este modelo europeo adquiere diversas tonalidades en razón a su composición (número y elección de juzgadores), a su posición política (autónomo, dependiente del poder legislativo, dependiente del poder judicial), su parámetro de control, su competencia, el procedimiento y la fuerza de las sentencias dictadas. Además, tampoco es la única alternativa de guarda a la Constitución. Existen otras alternativas (eso no significa, desde luego, que se abandone la idea de un guardián de la Constitución). Por ejemplo, Holanda no cuenta con un Tribunal Constitucional y la guarda se concede al Parlamento a través de la vía de las leyes reinterpretativas. En cuanto a las formas, la guarda de la Constitución puede ser monopolizada por una sola institución jurídica (Kelsen propuso un Tribunal Constitucional; Schmitt concedía esta facultad al ejecutivo) o compartido a través de un diálogo interinstitucional por dos o mas instituciones jurídicas (Poder Judicial y Poder Legislativo, o Poder Judicial y Poder Ejecutivo). El caso paradigmático es el del sistema canadiense y su figura (promotora del diálogo entre el Parlamento y el Poder Judicial) de la cláusula notwithstanding. A pesar de esta variedad de propuestas, considero que por el momento y dado la transición que vive México hacia una democracia, el mejor modelo de guarda de las constituciones locales es la de un Tribunal Constitucional local. Esto no significa (contrario a lo que pueda pensarse) una limitación a la autonomía política de los estados federados. Por el contrario, es precisamente un elemento de fomento a la autonomía política. 1
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Este Tribunal Constitucional local deberá contemplar los siguientes principios: 30 1.‐ El principio de heterogeneidad. Un Tribunal Constitucional funciona precisamente para respetar la heterogeneidad social y no para suprimirla. Al menos así se ha expresado en las corrientes más avanzadas del derecho constitucional (cfr. Denninger y Grimm 2007). Al respeto, el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, en su calidad de guardián de la Constitución de aquel país, ha dejado escrito en la sentencia Washington v. Glucksberg que su función es precisamente la de permitir el debate, la lucha de ideas, pues todos los problemas jurídicos no son fáciles de resolver bajo una óptica individualista, puesto que “hay un debate honesto y profundo acerca de la moralidad, la legalidad” de dichos temas polémicos; ante lo cual, una sentencia constitucional debe ser promotora de la deliberación y el fomento al pluralismo; es decir, que “permita que tal debate continúe, tal y como debe ser en una sociedad democrática”. 2.‐ El principio de estatuto constitucional. El Tribunal Constitucional local sólo tiene sentido si las constituciones locales se vuelven operantes. 3.‐ El principio del monopolio constitucional. El diseño institucional otorgará la protección a un solo guardián y recaerá precisamente en los Tribunales Constitucionales locales. 4.‐ El principio de pluralidad ideológica en su Constitución. Independientemente del mecanismo de selección de los o las jueces constitucionales, el perfil de cada uno de ellos o ellas deberá permitir la integración de un cuerpo colegiado con una pluralidad ideológica (y no política). 5.‐ El principio de funciones jurisdiccionales. El Tribunal Constitucional tendrá diversas funciones de acuerdo al contexto de cada estado, pero principalmente (en forma irrechazable) se constituirá para proteger los derechos humanos reconocidos en las constitucionales locales. 6.‐ El principio de autonomía. Como se mencionó líneas arriba, y aquí se reitera, el Tribunal Constitucional local deberá tener autonomía para obtener una adecuada 30
Principios comunes a todos los diseños constitucionales que siguen el modelo europeo y cuya
lista, principalmente, ha sido elaborada por Favoreu, 1994, 15 y sigs.).
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funcionabilidad. Ciertamente, “A fin de lograr una verdadera estabilidad y funcionamiento de los poderes en cada entidad federativa, se considera que debe independizarse la justicia constitucional de la ordinaria legalidad, y así con la más absoluta imparcialidad se pronunciaría una decisión de gran peso jurídico en la impartición de la justicia Constitucional” (Martínez Sánchez 2006, 112). Ahora bien, y quizás pensando en la materialización de esta idea, el elemento básico es el de la necesaria reforma al artículo 116 de la CPEM. Dicha reforma, deberá tener principalmente cinco ejes temáticos. Primero: la obligatoriedad de los Tribunales Constitucionales locales como mecanismos tutelados (y promotores) por (y para) el pacto federal. Segundo: la naturaleza y ubicación del Tribunal Constitucional dentro de la tradicional división de poderes; Tercero: los principios rectores de los Tribunales Constitucionales locales. Cuarto: las funciones del Tribunal Constitucional; Quinto: la composición de los Tribunales Constitucionales locales. Sobre los anteriores ejes temáticos cabe precisar algunas breves acotaciones. Por lo que se refiere a la obligatoriedad en la instauración de los Tribunales Constitucionales, debe tenerse presente que con dicha propuesta no se violenta el principio de soberanía de los estados, pues como se apuntó en muchas líneas atrás (y aquí se reitera), la soberanía debe entenderse como un mecanismo de coordinación para con los demás estados, y es precisamente el pacto federal el que debe crear mecanismos apropiados para dicha coordinación. En este tenor, la existencia —por obligatoriedad a través del pacto federal— de Tribunales Constitucionales locales no limita el ejercicio soberano, sino que, por el contrario, lo facilita y lo promueve. En segundo lugar, la existencia de Tribunales Constitucionales locales tampoco violentaría la tradicional división de poderes, pues cada uno de ellos se ubicaría dentro del Poder Judicial, pero con autonomía propia funcional, técnica y presupuestal. En tercer lugar, los Tribunales Constitucionales locales deberán regirse por los principios arriba anotados. Dichos principios serán la guía de dichas instituciones y servirán para generar una sociedad democrática y plenamente respetuosa de los derechos humanos. 1
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En cuarto lugar, sobre las funciones de los Tribunales Constitucionales locales, deberán especificarse claramente las funciones de cada uno de ellos para evitar duplicidad de funciones con la SCJN. En este caso deberá tenerse presente que los Tribunales Constitucionales locales deberán, antes que nada, atender la tutela a los derechos humanos constitucionalizados únicamente en las Constituciones locales (nuevos o contextualizados) pues los derechos humanos ya previstos en la Constitución federal serán objeto de tutela a través de la vía federal. Por otro lado, también es necesario que dichos Tribunales atiendan los casos en los que aún no se encuentran caminos legales para su solución. Específicamente todos los relacionados a la organización interna del Estado. Y aquí la lista puede ser grande, pues entrarían los casos de control constitucional (por ejemplo el control a la reforma constitucional) o la solución de conflictos 31 (conflictos entre dos o más municipios, un municipio frente a un órgano autónomo y otros casos). En quinto lugar, no debe pasarse por alto la composición de los Tribunales Constitucionales locales. Y con objeto de asegurar la pluralidad y la diversidad de opiniones, éste debe ser un órgano colegiado e integrado por funcionarios con diversa perspectiva socio‐política. Ahora bien, una propuesta de reforma al artículo 116 quedaría de esta manera: ARTICULO 116. … I. … II. … III. … 31
Propiamente es la acción de controversia constitucional de índole local. Como sabe, esta
situación no encuentra cobijo dentro de nuestra legislación federal. Hasta el momento la idea
imperante es que no hay posibilidad de controlar las acciones inconstitucionales locales si estas
carecen de vinculación con violaciones a la Constitución federal (tesis: P/J; 30/2000, p. 812, rubro:
CONTROVERSIAS CONTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A
LA SUPREMA CORTE SÓLO LE COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON
MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSCIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL).
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… (actual contenido de la fracción III) …(actual contenido de la fracción V) Cada Estado instaurará un Tribunal Constitucional local a quien se le confiará la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución local del Estado de que se trate, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, se regirá bajo el siguiente marco normativo 1.‐ Principios: se regirá por los principios de respeto a la heterogeneidad social, estatuto constitucional, monopolio constitucional, pluralidad ideológica. primacidad de los derechos humanos y autonomía. 2.‐ Naturaleza del Tribunal Constitucional: … 3.‐ Funciones del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional local tendrá competencia — Para conocer de las violaciones a los derechos humanos garantizados por la Constituciones locales y no previsto por la Constitución Federal — Para conocer y resolver los conflictos surgidos en la aplicación de la Constitución Política de los Estados — De las controversias constitucionales locales. Se entenderá por controversia constitucional… — De las acciones de inconstitucionalidad locales. Se entenderá por acción de inconstitucionalidad local… 4.‐ Ejercicio de la acción. Cada Estado diseñara el modelo institucional para el ejercicio de la acción ante los Tribunales Constitucionales locales. 5.‐ Composición de los Tribunales constitucionales locales. Éstos se integran de forma colegiada y corresponderá a a cada estado diseñar la estrategia de selección de sus integrantes. IV. … VII. … 1
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Finalmente, y en conclusión, la implantación de Tribunales Constitucionales locales, significará un avance importante en el aseguramiento de los dos pilares fundamentales de la aspiración de toda sociedad contemporánea: el respeto a la democracia y a los derechos humanos Fuentes consultadas Astudillo, C.I. 2006. “La justicia constitucional local en México, presupuestos, sistemas y problemas”. Boletín mexicano de derecho comparado 115: 9‐56 Bárcena, Z. A. 2007. “La objeción de conciencia de los testigos de Jehová en relación con los símbolos patrios en México. Un caso de colisión de principios constitucionales”. Isonomía: Revista de Teoría y Filosofía del Derecho 26 (abril): 167‐217. México: Instituto Tecnológico Autónomo de México, [s.a.]. Bayón, J.B. 2006. Democracia y derechos: problemas de fundamentación del constitucionalismo. En AA. VV. Constitución y derechos fundamentales. Madrid: CEPC. Cossío, J. R. 2002. La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia. México: Fontamara. _____. y L. Raigosa. 1998. Régimen político e interpretación constitucional en México. En AA.VV. Interpretación jurídica y decisión judicial. México: Fontamara. Del Águila, R. 1995. El centauro Transmoderno. Liberalismo y democracia en la democracia liberal. Rafael Del Águila. Historia de la teoría política. Vol. 2. coord. Fernando Vallespín Oña. Barcelona: Ariel. Denninger, E. y D. Grima. 2007. Derecho constitucional para la sociedad multicultural. Madrid: Trotta Favoreu, L. 1994. Los tribunales constitucionales. Barcelona: Ariel. Ferrajoli, L. 2001. Derecho y Razón. Madrid: Trotta. _____. 2004. Razones jurídicas del pacifismo. Madrid: Trotta. 1
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_____. 2007. Sobre los derechos fundamentales. En AA.VV. Teoría del Neoconstitucionalismo. Madrid: Trotta. Fix‐Zamudio, H. 2001. Justicia constitucional, ombusman y derechos humanos. México: CNDH. González Oropeza, M. 1998. La interpretación jurídica en México. En AA.VV. Interpretación jurídica y decisión judicial. México: Fontamara. _____. y E. Ferrer Mac‐Gregor. 2006. La justicia constitucional en las Entidades Federativas. México: Porrúa. Guastini, R. 2008. Teoría e ideología de la interpretación constitucional. Madrid: Trotta. Habermas, J. 2005. Facticidad y Validez. Madrid: Trotta. Martínez Sánchez, F. 2006. “Justicia Constitucional estadual en un sistema neutro”. Revista Jurídica de Posgrado 4‐5: 104‐12. UABJO. Moreno Cruz, R. 2008. Crisis de los canones consagrados en la democracia y perspectivas para un nuevo pacto social en una sociedad Multicultural. En Estudios y debates sobre multiculturalismo y derecho indígena desde las visiones México‐España. Rodolfo Moreno Cruz, et. al., coords. México: UABJO/El Colegio de Oaxaca. Rabasa, E. 2001. La línea quebrada, En Derecho constitucional Estatal. F.J. Andrea, coord. México: UNAM. Sánchez, R. 2008. El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia mexicana. En AA. VV. El principio de proporcionalidad y protección de los derechos fundamentales. México: CNDH. Soberanes, J. L. 2001. El derecho de la libertad religiosa en México. México: CNDH. Uribe, A. 2003. El control constitucional en las entidades federativas. En Las Entidades Federativas y el Derecho Constitucional. M. Gámiz, coord. México: UNAM. Valls, S. A. 2008. La regularidad del orden constitucional de la República Federal. La función asignada a la justicia constitucional local. En AA. VV. La justicia Constitucional local en las entidades federativas. México: Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1
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Sobre los retos de la controversia constitucional a nivel local Silvia del Carmen MOGUEL ORTIZ Agradezco a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Tribunal Electoral de la Federación, su amable invitación para participar en esta sexta mesa redonda sobre la justicia constitucional en las entidades federativas, tema que es de gran trascendencia para el desarrollo correcto del federalismo mexicano. En esa temática de la controversia constitucional a nivel local su funcionamiento, retos y perspectivas, se puede apreciar con claridad la posibilidad de la trascendencia de las decisiones constitucionales estatales como medios de defensa de las mismas, cuya comprensión, legislación y resultados pueden delinear una contribución sustancial también para el desarrollo del constitucionalismo mexicano. El tema de las controversias estatales debe entenderse, en lo fundamental, dentro de la estructura orgánica que para el efecto delinea en lo correspondiente la Constitución Federal, como el evento jurídico que en su atención jurisdiccional compromete las posibilidades completas del sistema que superan la simple consideración jurídica, para integrarse al todo de complejidad que el acto de autoridad comprometido representa. Entonces, de gran importancia resulta la evolución del sistema jurisdiccional en lo que respecta a los medios de control de la constitucionalidad, tanto en lo previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en lo establecido en las constituciones de algunos Estados. Para el estudio de este tema es necesario efectuar consideraciones que sirvan de partida al comentario que se propone. En primer lugar, debe reconocerse la falta de una regulación constitucional local, que establezca las bases mínimas, ésta es, una de las principales problemáticas que enfrenta el derecho procesal constitucional local. Vale para nosotros el argumento de lo que se ha legislado en Campeche al respecto. En la Constitución Estatal el artículo 88 fracción IV, (reformado el 2 de febrero de 2001); 1
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contempla una facultad que otorga al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, conocer y resolver los conflictos entre: A. El Estado y un Municipio; B. Un Municipio y otro; C. Un Municipio y una sección municipal; D. Una Sección Municipal y otra; E. Los Poderes, Ejecutivo y Legislativo del Estado; F. Cualquiera de los anteriores y una entidad paraestatal; G. Dos entidades paraestatales; H. Dos entidades paramunicipales, o I. Una entidad paraestatal y una paramunicipal. En el Estado de Campeche, el medio de control orgánico competencial considera un número de supuestos de procedencia que plantean diversas inquietudes, tanto en la significación real como en su desarrollo procedimental. Por ejemplo, en el caso de las Secciones municipales, se les legítima para promover un conflicto orgánico. Esta legitimación nos hace pensar que en la Constitución local se reconoce la existencia de esas Secciones así como su esfera competencial, o se habilita al Legislador local para establecerlas y dotarlas de una competencia propia. Pero al analizar las fracciones III y IV del artículo 102 de la Constitución Política del Estado de Campeche, encontramos que los Municipios podrán subdividirse territorialmente en Secciones Municipales, las cuales serán administradas por un cuerpo colegiado, auxiliar del Ayuntamiento, al cual se le nombrara Junta Municipal, de elección popular directa, que será integrada por tres Regidores y un Síndico. Incluso en el artículo 105 de la misma Constitución se señalan las funciones y los servicios públicos que le corresponden al Municipio, pero nunca se menciona que se le confiere a las Juntas Municipales competencia alguna. 1
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De igual forma al analizar diversos artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Campeche 1 , prevén que cuando la extensión o densidad de la población sean los necesarios, el Municipio podrá subdividirse en Secciones Municipales que serán auxiliados en sus funciones por Juntas Municipales en las Secciones que se dividan, incluso el gobierno municipal estará a cargo de estas Juntas, que dependerán del Ayuntamiento. De acuerdo con estas disposiciones, difícilmente podría sostenerse que existe un ámbito competencial reservado a las Secciones Municipales que resulte ajeno al ámbito propio del Municipio al que pertenezca. Para obtener mas resultados nos deberíamos hacer la siguiente pregunta: ¿es cuestionable la posibilidad jurídica de que exista una controversia constitucional entre un municipio y una Sección Municipal?. Por lo que al estudiar el artículo 115 de la Constitución General de la República, no anuncia la competencia de estas entidades territoriales en el seno del Municipio, ni la Constitución del Estado de Campeche, ni la Ley Orgánica Municipal del Estado de Campeche establecen un ámbito de competencia propio y exclusivo de las citadas Secciones. A su vez, los conflictos orgánicos entre Secciones Municipales, en el supuesto que ambos pertenezcan al mismo Municipio, los mismos podrán resolverlo por el Ayuntamiento respectivo, sin que ello implicara el ejercicio de una atribución jurisdiccional. Entonces, en este tema de las Secciones Municipales se abre una importante posibilidad de estudio. En otro orden de ideas, es interesante considerar la posibilidad de que existan conflictos entre los Poderes del Estado y un organismo paraestatal, a lo que debemos tomar en cuenta que los organismos pertenecen a la administración pública y el titular es el Gobernador del Estado, tal como lo señala el artículo 2° de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Campeche. 1
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En relación a los posibles conflictos entre el Poder Legislativo del Estado y los organismos paraestatales, se abre otra interesante consideración respecto de la representación de estos organismos. En la lectura integral del tema también se establece una interesante interrogante. El tema central en estas dos ultimas consideraciones consiste en la perspectiva de legitimar al Gobernador del Estado para promover un conflicto constitucional, lo que se debe resolver realizando una ponderación política entre centralizar en el Ejecutivo Local la defensa de ese ámbito de la administración pública o bien descentralizar la misma entre los órganos de gobierno de las entidades u organismos paraestatales. Sin embargo, lo cuestionable de esa descentralización radica en la posible afectación a la valoración que corresponde realizar al Ejecutivo local sobre la conveniencia política, social o económica de iniciar el juicio respectivo. Lo que se debe ponderar es que por una parte los conflictos constitucionales no pueden darse entre órganos cuya relación se rige por el principio de jerarquía y que, por otro lado, en el caso de los conflictos en los que se vean involucradas esferas competenciales de diversas entidades políticas, especial cuidado debe tenerse al determinar qué Poderes u Órganos son los legitimados para promover el juicio respectivo. Por otra parte, es necesario agregar que en la Constitución Política del Estado de Campeche se señala que estos juicios serán resueltos por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, lo que desde luego motiva comentarios e interrogantes sobre la naturaleza y funciones del órgano al que la Constitución deposita esta importante función. Tratando de atender propiamente al tema, debemos aceptar que la consolidación de los sistemas locales de control constitucional jurisdiccional están determinados por el establecimiento de sus bases en la Constitución General de la República. Para que este sistema de medios locales funcione es necesaria su articulación con los medios de control de la constitucionalidad de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el contexto se ve la íntima vinculación entre el tema de la controversia constitucional local y la jurisdicción local. La doctrina al estudiar la justificación de una jurisdicción constitucional local reconoce que la consolidación de la misma está condicionada a su 1
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grado de eficacia protectora con los medios de control nacionales, cuando menos en tres aspectos: A. Agotamiento obligatorio de los medios locales, B. Definitividad e inimpugnabilidad de lo resuelto en los medios locales respecto del régimen interno, y C. Ensanchamiento de la tutela conferida en los medios locales respecto de los medios nacionales. Puede entenderse, por tanto, que el establecimiento de la justicia constitucional local podría estar condenada al fracaso, pues los sujetos legitimados para promover los medios de control locales definitivamente optarán por acudir a la justicia constitucional local si tienen la certeza de que a través de ella pueden obtener la misma protección que en la justicia constitucional nacional. Por lo consiguiente, si se trata de que los Estados establezcan sus propios medios de control para defender su constitución, y que los gobernados crean en las instituciones estatales, a las que se han dado en denominar como controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y el juicio de protección de derechos humanos; se estima que las resoluciones emitidas por estos medios locales deben ser definitivas e inatacables, esto es, que no proceda en su contra el juicio de garantías, es decir, que los Estados deben atender el orden jurídico parcial en el cual las normas que constituyan el parámetro de control, siendo correcto que en la Constitución de cada Estado se reproduzcan los mandatos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se puede citar que el régimen interno de los Estados se constituye en las normas jurídicas que despachen los órganos locales con potestad normativa, es decir, en la Constitución del Estado. Para que esto pueda alcanzar una justicia constitucional local; es necesario que la Constitución Local, se ampare en las disposiciones establecidas en la Constitución General de la República, que rige las atribuciones al seno de los Estados y los Municipios; esencialmente lo establecido en los artículos 115 y 116 de esta norma Fundamental. 1
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Si los juicios constitucionales locales no fueran resueltos como se señaló anteriormente, éstos serían revisables por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que permitiría que problemas relacionados con el régimen interno de los Estados se resolvieran a través de los medios de control nacionales. Un sistema que pretendiera un adecuado control constitucional local tendría que reconocer la definitividad e inatacatabilidad de lo sostenido por los órganos de la justicia constitucional local al señalarse el alcance de los normas constitucionales relacionadas con el régimen interno de los Estados y, por otra parte, daría lugar a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación mantuviera su posición de órgano terminal en materia de interpretación de la Constitución General. En conclusión, para ser eficaz la jurisdicción constitucional local, se estima necesario reformar la Constitución General de la República para establecer las bases que la rijan, que las decisiones emitidas por las Salas Constitucionales de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados de la República sean definitivas e inatacables en lo que se refiera al régimen interno del Estado. Lo que implica reconocer que las violaciones indirectas que se hicieran a los artículos 14 y 16 Constitucionales, por no respetarse lo establecido en las Constituciones Locales, no podrán ser análisis en la jurisdicción constitucional nacional. Agradezco la paciencia de su tiempo para escuchar estas ideas en torno a estas cuestiones superiores del constitucionalismo estatal. 1
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La duda de ley: interpretación creadora de leyes secundarias locales por la sala constitucional del Estado de Veracruz Ricardo Morales Carrasco “Los tribunales constitucionales deben decir algo… y en el estado de Veracruz, su Sala Constitucional, lo está haciendo”. En el Estado de Derecho moderno uno de los paradigmas es la transformación de los diversos Poderes en una conjunción de participación activa en la creación de las leyes secundarias. El Estado de Veracruz no ha escapado a dicha vertiente, y desde la denominada “reforma integral” del 2000 a la Constitución veracruzana, se facultó que el mundo jurídico veracruzano, con excepción de la propia norma suprema, podía ser innovado por diversos entes públicos, así como por la ciudadanía. Así, paralelamente a la forma clásica o normal de creación de leyes secundarias, que todos conocemos, con la participación del Poder Ejecutivo y Legislativo primordialmente, que está prevista principalmente en los artículos 34 al 39 constitucionales; coexisten otras, las que distinguiremos como: La iniciativa popular: prevista en el artículo 34 fracción VII de la constitución estatal, por el cual se reconoce que el derecho de iniciar leyes o decretos compete a los Ciudadanos del Estado, en términos de la Ley de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular, que fuera publicada en la Gaceta Oficial de 19 de octubre de 2000, la cual, entre otros aspectos, exige que el escrito de presentación sea firmado por el menos 0.2 por ciento de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Estado correspondiente a la elección de Ayuntamientos más recientes; misma que se actualizó con la vigente Ley para enfrentar la epidemia del VIH‐SIDA publicada en la Gaceta Oficial del jueves 25 de diciembre de 2008. La auténtica: que es una atribución del Congreso, consistente en dar la interpretación auténtica de las leyes o decretos, de acuerdo con la fracción II del artículo 33 Constitucional, materializada en el Decreto número 881 ‘DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA 1
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DE LEY’ que se publicó en la Gaceta Oficial el 16 de octubre de 2004, mismo que fuera declarado invalido por la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 26/2004 y sus acumuladas 27/2004 y 28/2004 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado: Con las sentencias que dicte en los asuntos de las Controversias Constitucionales, las Acciones de Inconstitucionalidad y las Acciones de Inconstitucionalidad por Omisión Legislativa, previstas en las fracciones I, II y III del artículo 65 de la Constitución, respectivamente; las cuales, en el caso de las dos primeras, si alcanzan la aprobación de la mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros serán obligatorias; mientras que la última, por mayoría simple alcanza a ser obligatoria para todas las autoridades; sobra decir que de estos procedimientos constitucionales se carece de ley reglamentaria, 1 aunque se han resuelto las Controversias Constitucionales identificadas como Cuadernillo 57/2003 y la 1/2006; así como la Acción de Inconstitucionalidad 1/2001. La duda de ley: Instrumento de control constitucional del cual tiene competencia la Sala Constitucional para dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los demás tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones tendrán efectos suspensivos y deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de 30 días naturales, en los términos que disponga la ley, prevista en la fracción IV del artículo 64 de la Constitución local; la cual también carece de ley reglamentaria, sin embargo, los propios precedentes de la Sala han servido para irla autorregulando. Esta facultad de la Sala Constitucional es una de sus atribuciones más acabadas de control constitucional, que consiste en fijar la interpretación obligatoria de las leyes secundarias, con efectos erga omnes. La interpretación en su definición más difundida consiste en desentrañar el sentido de una expresión, la cual puede tener diversos grados, desde este, hasta el de declarar la inconstitucionalidad de le ley secundaria o de parte de ella. 1
Sobre dicho aspecto puede consultarse el Anteproyecto de Código de Derecho Procesal
Constitucional para el Estado de Veracruz, del mismo autor.
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Al particular debe destacarse que esta Sala Constitucional por mandato expreso del artículo 56 fracción I de la Constitución del Estado, en relación con el 64 fracción IV del propio ordenamiento, mismo que se reproduce de forma textual en los numerales 3 fracción I y 45 fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, es el máximo interprete de todo el ordenamiento legal y constitucional del Estado cuando se formulen este tipo de instrumentos de control constitucional, a los que la magna ley les da el carácter de peticiones para la obtención de una respuesta fundada y motivada sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, que doctrinariamente se conocen como cuestiones de constitucionalidad o dudas de ley, respectivamente, de donde se desprende, de manera irrefutable, que lo aquí decidido, por orden del mismo texto máximo estatal forma parte integrante del artículo sobre el cual se formula la consulta, obligando no sólo al peticionario, sino a todas las autoridades jurisdiccionales del Estado, quienes tienen el deber de acatarla. De allí la consideración que tuvo el Poder Constituyente permanente para encargar a esta Sala el que mantuviera la supremacía constitucional, que no es otra cosa de que ninguna ley está por encima de la Constitución de nuestro Estado, para lo cual se le obligó a que cuando se le pidiera alcanzará hasta decretar la inconstitucionalidad de una norma, como interpretarla, así como a todos los demás ordenamientos que se encuentran jerárquicamente debajo de ella, de lo que sigue a manera de guisa el que la interpretación que se dé a cualquier precepto sea por esa supremacía parte integrante del ordenamiento normativo, y de allí su obligatoriedad. Esto es así, ya que de la iniciativa de la denominada “reforma integral” a la Constitución Veracruzana sucedida en el dos mil, así como de su dictamen, y texto expreso aprobado, se señaló que para mantener la supremacía de la Constitución local, se erigía en el Poder Judicial del Estado el valladar para mantenerla, por lo que se encargaba esto a un órgano especializado en materia constitucional, único y pionero en toda la historia constitucional de nuestro país, denominado Sala Constitucional, cuya razón de existir esta principalmente en función de que la interpretará y cuidará su supremacía cuando se formularan estas peticiones, con mayor razón cuando se hicieren sobre las demás partes del ordenamiento normativo. 1
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Con la instalación de la Sala Constitucional se dotó a nuestro sistema jurídico del control difuso de la Constitución, mediante un examen preliminar de las cuestiones jurisdiccionales a debate, dotando a ese órgano de intérprete máximo de todas las leyes locales y de allí su vinculación jurídica que obliga a todos. Por consecuencia es este Tribunal el vigilante de dicha norma fundamental, es quien la personifica, le da voz y actualidad, y por ende de todas las demás partes del andamiaje legal local cuando se instauran estas opiniones consultivas que no tienen más limites que se solicite por una autoridad legitimada para ello, sobre un proceso en trámite, dando una respuesta fundada y motivada que se plasmará en una interpretación que tiene que estar en sincronía de los principios de nuestra máxima norma fundamental de la entidad y con todo el demás sistema legal estadual. Tal como lo enarbola el artículo 80 de la Constitución del Estado, al decir que: “... TITULO SEXTO CAPÍTULO I DE LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Artículo 80. En el Estado de Veracruz, la Constitución y leyes federales, los tratados internacionales y esta Constitución será la ley suprema. ...” Así cualquier artículo o ley secundaria sometida a consulta forma parte del edificio legal estatal que sostiene a la Constitución local, para lo cual la respuesta que se produzca formará parte de ese edificación normativa y gozará de sus mismas características, por disposición expresa de la propia Constitución estatal, que en su ingeniería constitucional facultó a la Sala Constitucional a interpretar toda esa obra jurídica, cuando se presenten esas dudas, para que se demuestre que la construcción normativa es perfecta, careciendo de lagunas, omisiones, silencios, contradicciones, inexactitudes, antinomias, al posibilitar jurídicamente que el sistema legal asimismo tenga los remedios para funcionar; y esta es 1
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precisamente la finalidad del ejercicio de este vigilante constitucional, adecuar que en nuestro orden jurídico estatal no existan desde el nivel de la supremacía constitucional imperfecciones, al dotarnos de los mecanismos constitucionales para mantener su verticalidad por medio de interpretaciones, las cuales corresponden a este Tribunal. La Sala Constitucional ha resuelto de manera efectiva cuatro procesos constitucionales de Duda de Ley, con los siguientes resultados: NÚMER
PROMOVENTE O ARTÍCULO SOBRE EL CUAL SE TIENE LA DUDA RESPUESTA FUNDADA Y PUBLICADO MOTIVADA EN LA GACETA OFICIAL DEL ESTADO 1DL/20
JUEZ DE El Transitorio Quinto de la Ley de 07 GARANTÍAS DE Responsabilidad Juvenil del RESPONSABILID
Estado de Veracruz de Ignacio de Debe interpretarse de esta forma: “... AD JUVENIL la Llave, que se publicó en la PARA EL Gaceta Oficial del estado el once I.‐ Si se encontrará durante la ESTADO DE de septiembre de dos mil seis, preinstrucción, deberá ser remitido VERACRUZ. que dice: al Juez de Garantías de “... comprendidos en el artículo 3, fracción II, de esta ley que se encuentren procesados en el de octubre de 2007. Conforme a las siguientes reglas: Quinto.‐ Los adolescentes Martes 23 Responsabilidad Juvenil del Estado. II‐ Estando abierto el periodo de instrucción, deberá ser remitido al Juez de Garantías de Responsabilidad Juvenil del Estado. sistema penal para adultos, serán III.‐ Ya en el periodo del juicio, sin remitidos al Juez Especializado a haberse dictado sentencia, deberá la entrada en vigor de esta ley. de ser remitido al Juez de Garantías ...” de Responsabilidad Juvenil del Estado. IV.‐ Cuando se le hubiera dictado sentencia, y esta no ha causado estado, deberá de ser remitido al Juez de Juicio para que ordene la reposición del procedimiento, y envié el asunto al Juez de Garantías 1
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de Responsabilidad Juvenil del Estado. V.‐ En los casos de apelaciones de autos o sentencias, sin haberse resuelto estas, deberá ser remitido a la Sala de Responsabilidad Juvenil del Estado, para que ordene la reposición del procedimiento para que conozca el Juez de Garantías.” 3DL/20
JUEZ DE 07 GARANTÍAS DE RESPONSABILID
AD JUVENIL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ. Debe interpretarse de esta forma: El Transitorio tercero de la Ley “I.‐ Si al adolescente ya se le Orgánica del Poder Judicial del hubiere dictado resolución por una Estado de Veracruz de Ignacio autoridad jurisdiccional local y de la Llave, que se publicó en la hubiere interpuesto recurso de Gaceta Oficial del Estado el dos apelación, sin haberse resuelto de julio de dos mil siete, que dice: este, deberá ser remitido a la Sala “Los asuntos que se encuentre en trámite al momento de la entrada Lunes 22 de octubre de 2007. de Responsabilidad Juvenil del Estado.” en vigor del presente decreto serán remitidos a los juzgados de adolescentes que corresponda” 1DL/20
JUEZ DE El Transitorio Octavo de la Ley
08 GARANTÍAS DE de Responsabilidad Juvenil del RESPONSABILID
Estado de Veracruz de Ignacio Debe integrarse de esta forma: “… Jueves 9 de octubre de 2008 AD JUVENIL de la Llave, que se publicó en la Si aquellas ordenes se hubieren PARA EL Gaceta Oficial del estado el once ejecutado, deberán los jueces ESTADO DE de septiembre de dos mil seis, VERACRUZ. que dice: “... penales del sistema para adultos, de comprobar la edad de aquellos y, una vez justificada su adolescencia remitirlos al Juez de Octavo.‐ Las órdenes de Garantías del Juzgado de aprehensión y de comparecencia Responsabilidad Juvenil para el libradas contra los adolescentes estado, para que las deje sin efecto que comprende esta ley y que no y, a petición del Ministerio Público hubieren sido ejecutadas, al Especializado, a dicho juzgador, entrar en vigor esta ley, quedarán que las gire nuevamente si sin efecto y, a solicitud del procediere. Ministerio Público Especializado, 1
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los Jueces las librarán nuevamente si procediere. …”
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MAGISTRADOS El Transitorio Séptimo de la Ley 09 INTEGRANTES de Responsabilidad Juvenil del DE LA SALA Estado de Veracruz de Ignacio de CONSTITUCION
la Llave, que se publicó en la AL DEL Gaceta Oficial del estado el once TRIBUNAL de septiembre de dos mil seis, SUPERIOR DE que dice: JUSTICIA DEL Debe integrarse de esta forma: “… El Agente del Ministerio Público Especializado en Adolescentes es la Viernes 5
de junio de 2009 única autoridad competente para conocer de la investigación que se incoe en contra de estos. …” “... TRANSITORIOS ESTADO DE VERACRUZ DE … IGNACIO DE LA Séptimo.‐ A la entrada en vigor LLAVE, EN SU de esta ley, las investigaciones CARÁCTER DE ministeriales iniciadas en contra TRIBUNAL DE de los sujetos que comprende la LEGALIDAD. misma serán remitidas al Ministerio Público Especializado en Adolescentes. …” De dichos antecedentes puede destacarse que las Dudas de Ley 1DL/2007 y 3DL/2007 concluyeron con interpretaciones, mientras que la 1DL/2008 y 1DL/2009 integraron la Ley, es decir la adicionaron, convirtiendo así a la Sala Constitucional en un verdadero Legislador, no sólo negativo, sino activo del ordenamiento veracruzano. Inclusive la última de ellas destacó el inicio del establecimiento de tesis de jurisprudencia local, toda vez que la interpretación fijada se hizo con base en las competencias constitucionales de esta Sala Constitucional y de conformidad con los artículos 3 fracción XIII, 43 fracción I y 44 fracción X de la Ley Orgánica del Poder Judicial así como 34 y 42 del Reglamento Interior del Tribunal Superior de Justicia, se sentaron los siguientes criterios relevantes: 1
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“DUDA DE LEY. LEGITIMACIÓN ACTIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la duda de ley, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 56 fracción I y 64 fracción IV de la Constitución Política del Estado de Veracruz, en relación con los artículos 3 fracción I y 45 fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional de la duda de ley a que se refiere la comentada fracción IV del artículo 64 de la propia Ley Suprema local, de manera genérica: los Tribunales —el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, así como el Tribunal Contencioso Administrativo— las Salas —Civiles, Constitucional cuando actué como autoridad de legalidad, Electoral, Penales y de Responsabilidad Juvenil— , y los jueces, porque precisamente estos órganos comprenden al Poder Judicial del Estado, son los que pueden pedir a la Sala Constitucional que dé respuesta fundada y motivada sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local. En consecuencia, otros órganos derivados, como podrían ser el mismo Consejo de la Judicatura por ejemplo, que ejercitan actos jurisdiccionales y los que aun estando fuera de este Poder también lo hagan, podrán tener legitimación activa, sin embargo, se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.” “PROCURACIÓN DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. LA LEY DE RESPONSABILIDAD JUVENIL PARA EL ESTADO SÓLO DA COMPETENCIA AL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO ESPECIALIZADO EN LA MATERIA. Los procesos penales de los adolescentes deben de ser competencia, desde la etapa de la investigación, por autoridades especializadas en dicha materia; el indicado derecho contenido en el artículo transitorio séptimo de la Ley de Responsabilidad Juvenil del Estado, creado para la transición normativa, que se vuelve a reproducir en parte en el 24 de la ley comentada, permite, a los 1
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adolescentes acceder a órganos de procuración e impartición de justicia penal especializados para hacer valer sus derechos de manera efectiva, así como ofrecer pruebas en su defensa y poder obtener una resolución favorable a sus intereses, lo que se traduce en el respeto a las formalidades esenciales del procedimiento, es decir, al cumplimiento de las condiciones fundamentales que deben satisfacerse en el procedimiento para Adolescentes (investigación, instrucción, defensa, pruebas y sentencia). En congruencia con lo anterior, la Ley de Responsabilidad Juvenil para el Estado de Veracruz, al contener los preceptos que se refieren al proceso seguido contra adolescentes por las conductas delictivas en que incurran, obliga a que una vez instruida la investigación ante el Ministerio Público y realizada la remisión al Juez, ambos especializados, el adolescente tiene derecho a una defensa jurídica gratuita; a ser siempre tratado y considerado como inocente, mientras no se compruebe la realización de la conducta que se le atribuye; a ser informado, en un lenguaje claro y accesible, sin demora y personalmente, a solicitar la asistencia inmediata de un abogados y, en su casos, de sus padres, tutores o representantes legales, sobre las razones por las que se le detiene, juzga o impone una medida; la persona o autoridad que le atribuye la realización de la conducta tipificada como delito; las consecuencias de la atribución de la conducta, así como de la detención, juicio y medida; los derechos y garantías que le asisten en todo momento; el derecho del adolescente para que sus padres, tutores o representantes, participen en las actuaciones y se les brinde asistencia en general. Además, en atención a que los procedimientos en que se vean involucrados menores son de máxima prioridad e interés público, en aras de salvaguardar plenamente el derecho que tienen a ser escuchados, su declaración debe ser rendida únicamente ante el Juez o entrevistarse voluntariamente ante el Ministerio Público, ambos especializados, bajo los criterios de voluntad, brevedad, asistencia de su defensor así como de un profesional de la salud; aunado a que cuando exista ansiedad, fatiga o daño psicológico producidos por la declaración, ésta 1
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se suspenderá, reanudándose a la brevedad posible. Por lo que respecta a su juzgamiento se asegurará un sistema de enjuiciamiento acusatorio, oral, continuo, contradictorio, concentrado y expedito, atendiendo a la supletoriedad del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Veracruz. Así como que el Juez decidirá sobre la responsabilidad del adolescente y la resolución deberá estar debidamente fundada y motivada, así como escrita en un lenguaje claro y accesible al adolescente.” Para que el Presidente del Poder Judicial del Estado procediera a su compilación, sistematización y publicación, de acuerdo con lo que disponen los artículos 11, 12, 38 fracción XVIII y 40 fracción XX de la referida ley, así como 68 del comentado reglamento. Hasta dónde llegará esta competencia de la Sala Constitucional es una Duda de ley que ese mismo Tribunal, en su momento, deberá responder fundada y motivadamente. 1
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La acción de inconstitucionalidad y la acción por omisión legislativa a nivel local: ¿Cómo han funcionado? Alejandro Naime González El Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de México, por mi conducto, expresan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en particular al señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, al Magistrado Manuel González Oropeza y a todos los organizadores de esta 6ª Mesa Redonda, su más cumplido agradecimiento por la oportunidad de que la voz del Poder Judicial mexiquense pueda expresarse en este foro y ante tan distinguida concurrencia de disertantes y participantes. El señor presidente me pidió que, a propósito del tema de la Mesa, viniera y les platicara cuál es la experiencia de la Sala Constitucional del Estado de México en materia de acciones de inconstitucionalidad y de acción por omisión legislativa. Al respecto, si me permiten, les traigo la siguiente información: Es en el año 2004, cuando se reforma la Constitución Política Local, para crear la Sala Constitucional del Poder Judicial del Estado, a la que se le confiere competencia para: 1. Garantizar la supremacía y control de la propia Constitución; 2. Substanciar y resolver los procedimientos en materia de controversias que se deriven de la Constitución Local, excepto en materia electoral, que se susciten entre: •
El Estado y uno o más municipios •
Un municipio y otro •
Uno o mas municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo •
El poder Ejecutivo y el Poder Legislativo del Estado 3. Conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad planteadas en contra de leyes, reglamentos estatales o municipales, bandos municipales o decretos de carácter general, por considerarse contrarios a la propia Constitución y que sean promovidas por: 1
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El Gobernador del Estado •
Cuando menos el 33% de los integrantes de la legislatura •
El equivalente al 33% de los integrantes de un ayuntamiento del Estado •
El Comisionado de los Derechos Humanos del Estado, en materia de derechos humanos. Al efecto, el 13 de octubre de 2004, hace poco más de cinco años, se integró la Sala Constitucional del Poder Judicial del Estado, con cinco Magistrados, que además, continúan en su adscripción original, puesto que la Sala se integra exclusivamente cuando hay algún asunto en trámite y funciona en horario vespertino. El cargo de Magistrado de la Sala Constitucional es honorífico. Y aunque opera la figura del Magistrado instructor, los demás integrantes están presentes y pendientes del desarrollo del procedimiento. Desde su creación, la Sala ha tenido una muy baja incidencia de asuntos radicados: • En 2005 se promovieron dos controversias constitucionales • En 2007 se promovieron dos controversias constitucionales y un acción de inconstitucionalidad • En 2008 se promovió UN controversia constitucional • En 2009 se promovió una controversia constitucional y una acción de inconstitucionalidad Es decir, se han promovido seis controversias y dos acciones de inconstitucionalidad. En total se han radicado ocho asuntos. De las seis controversias promovidas, tres se desecharon por diversas causas, dos se sobreseyeron por improcedencia y solo en un caso se resolvió en el fondo. Y de las dos acciones de inconstitucionalidad, una se desechó y una se resolvió en el fondo. Como las acciones de inconstitucionalidad son una parte de la materia de esta mesa, haré una breve recapitulación de cada una de ellas: 1
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En el caso en el que se decretó el desechamiento, la actora era la Síndico Procurador de un ayuntamiento del Estado y demandaba al Cabildo y al Presidente Municipal, por el hecho de haber emitido un acuerdo por el que se ordenó desincorporar de la sindicatura municipal, a la unidad jurídica. Es decir por quitarle una dependencia administrativa. En este caso se desechó por falta de legitimación y porque el acto emitido por el cabildo no es de naturaleza general. En el caso de la acción de inconstitucionalidad que se resolvió en el fondo es un asunto radicado y resuelto en definitiva este año, en el que el Comisionado de los Derechos Humanos del Estado promovió en contra un ayuntamiento del Estado de México, porque al expedir el bando municipal el 5 de febrero pasado, incluyó, en el capítulo de infracciones administrativas, algunas conductas que ya se encuentran descritas como delitos en el Código Penal para el Estado, tales como: portación de arma prohibida, algunos tipos de lesiones, robo de autopartes y daño en los bienes. Y con ello, dijo el actor, se afectaban los derechos humanos protegidos en la Constitución Política del Estado. La Sala consideró que era correcto el planteamiento del Comisionado de los Derechos Humanos, porque se crea inseguridad jurídica para los habitantes del municipio, ante la posibilidad de un doble reproche por una misma conducta y además corresponde en exclusiva al Congreso del Estado la determinación de las conductas que deben considerarse como delito. Por lo que decretó la invalidez de las disposiciones impugnadas. La autoridad demandada interpuso el recurso de revisión en contra de esa resolución, resolviendo la propia Sala confirmar el fallo impugnado. Esta acción de inconstitucionalidad tiene una peculiaridad: al dar cumplimiento a la resolución, la autoridad municipal, a través de la Síndico Procuradora, que es su representante legal, advirtió a la Sala Constitucional que daba cumplimiento al fallo ad cautelam, pues estaba preparando la presentación de una controversia constitucional. Y en efecto, un día antes de que concluyera el periodo constitucional de tres años del ayuntamiento que emitió el bando municipal que fue impugnado parcialmente, promovió, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Controversia Constitucional 73/2009, en contra de la Sala Constitucional, alegando sustancialmente que al resolver el recurso de 1
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revisión, la Sala había invadido su esfera de competencia, específicamente la relativa a la expedición de su bando municipal, de acuerdo a lo dispuesto por la fracción II párrafo segundo del artículo 115 Constitucional. La Suprema Corte de Justicia admitió la demanda y ha emplazado a la Sala Constitucional del Estado de México para que conteste y ha dado vista al tercero interesado, en este caso el Comisionado Estatal de los Derechos Humanos y a la Procuraduría General de la República. Al respecto, la Sala Constitucional ha contestando la demanda, argumentando por un lado diversas causales de improcedencia, pero sosteniendo especialmente que la Controversia Constitucional no puede constituirse en un ulterior recurso para combatir las resoluciones de la Sala Constitucional que han causado ejecutoria y que han sido cumplimentadas totalmente por la autoridad demandada. La controversia se encuentra en estado de citación para audiencia de pruebas y alegatos, que se desahogará en los primeros días del mes de noviembre. La resolución que al efecto emita la Suprema Corte de Justicia, será de gran trascendencia. Los integrantes de la Sala Constitucional consideramos que la controversia intentada por el ayuntamiento deberá declararse improcedente y consecuentemente habrá de decretarse el sobreseimiento, lo cual dejará intocada la resolución dictada y ello fortalecerá a los tribunales de justicia constitucional local. Salvo su mejor opinión, se trata de un tema muy interesante. Por lo que hace a las acciones de inconstitucionalidad, es como hasta ahora ha funcionado la Sala Constitucional en el Estado de México. En líneas anteriores decía que la incidencia de asuntos es muy baja, a lo que se debe sumar el hecho de que en seis de ocho asuntos no se examinó el fondo de los mismos por causas de desechamiento o de improcedencia. Esto quiere decir que no resulta lógico que, a pesar de que en el estado hay más de 15 millones de habitantes y 125 municipios, en donde muchos de ellos presentan una compleja y múltiple problemática, en cinco años, solo se promovieran ocho asuntos, de los cuales sólo en dos hubo certeza en la demanda y se llegó a dictarse sentencia de fondo. 2
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No podría darse una respuesta en el sentido de sostener que en el Estado todo está en orden y no hay controversias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo Estatales o entre estos y algún o algunos ayuntamientos, o entre estos mismos, que se deriven de la Constitución Local o bien, que no se produzcan leyes, reglamentes estatales o municipales, bandos municipales o decretos de carácter general, que pudieran ser contrarios a la propia Constitución. No tengo una relación de unos u otro casos, pero tampoco puede afirmarse que no existan. Si vemos en el caso de la Suprema Corte de Justicia, las controversias y las acciones de inconstitucionalidad están a la orden del día y no se acaban. ¿Qué es lo que pasa entonces en el Estado de México? Yo creo que hay un profundo desconocimiento de la existencia de la Sala Constitucional y, sobre todo, de sus atribuciones y sus alcances. Es decir, sobre todo los municipios, se encuentran inmersos en fenómenos de politización extremos y dejan a un lado los intereses auténticos de la comunidad. Tienen en muchos casos una visión corta de los medios que tienen al alcance para defender la autonomía y los intereses municipales. No todos lo conflictos que se dan en la esfera de la administración pública estatal o municipal, son salvables a través de los medios políticos o de la concertación. Muchos deben ser llevados a instancias legales para sacarlos adelante, como en el caso de la Sala Constitucional. Sin embargo, el desconocimiento de los medios de control de la Constitución Local origina que no se recurra a ellos. He tenido la oportunidad de platicar con diversos funcionarios estatales y municipales y les he preguntado sobre la competencia de la Sala y he recibido respuestas muy curiosas: algunos no la conocen, otros no saben cuál es su propósito y en el mejor de los casos me han dicho que en el municipio no han tenido necesidad de recurrir a ella. Y no he encontrado a nadie que sepa explicar, siquiera de manera aproximada, el tema de la competencia de Sala Constitucional Local. Las facultades de derecho de las universidades pública y privadas que hay en el Estado de México, al menos las que conozco, no han integrado a sus programas de derecho constitucional el estudio de la justicia en esta materia en las entidades federativas. Es decir 2
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no se están formando profesionales del derecho con este conocimiento indispensable, ni con un perfil de un constitucionalismo mas desarrollado. En el caso del Estado de México, yo creo que debe continuarse con la difusión del tema en todos los niveles, no para darle trabajo a la Sala, sino para darle utilidad y para preservar los principios que establece la Constitución Política Local y con ello impedir los excesos de cualquier autoridad, que hoy en día es una práctica más o menos regular en el ejercicio de la administración pública. Ahora bien, cambiando al tema de la acción por omisión legislativa, debo comentarles que no se encuentra regulada en la Constitución Política del Estado de México. Relativamente es nueva la actividad que en materia constitucional local desarrolla el Poder Judicial del Estado y aún cuando la incidencia de asuntos en la Sala Constitucional es baja, de ninguna forma se puede descartar examinar lo relativo a la conveniencia o la necesidad de legislar en materia de acciones por omisión legislativa. Si bien por cuanto a tener en la Sala Constitucional algún planteamiento específico de alguna autoridad estatal o municipal en el sentido de intentar reclamar al Poder Legislativo del Estado la omisión de legislar en algún tema al que estuviere obligado, hasta el momento no hay ningún registro. Por el contrario, en los últimos años el Congreso del Estado ha mantenido un ritmo legislativo bastante copioso, incluso diría yo, excesivo. Probablemente se deba a su pluricomposición, en el que las diferentes fracciones partidistas tratan de sobresalir y justificarse a través del planteamiento de iniciativa de leyes y reformas frente a sus iguales. Aunque esto en ocasiones genera más inconvenientes que beneficios por muy diferentes razones. Un ejemplo reciente es el relativo a la reforma al sistema procesal penal constitucional en México, que ha impactado a los fueros federal y locales. En el caso del Estado de México, aun y cuando el régimen de transitoriedad de la reforma concede un plazo de ocho años para la conversión al nuevo sistema, una comisión de servidores públicos del Poder Judicial elaboró un proyecto de ley que se elevó al rango de iniciativa del Pleno del Tribunal y fue aprobado por la Legislatura del Estado. Adicionalmente se reformó toda 2
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la legislación secundaria vinculada al nuevo sistema de enjuiciamiento penal, el cual ya funciona en el Estado en algunas regiones. Entonces el Congreso del Estado lleva una dinámica de trabajo muy competitiva y tal vez no existan muchas posibilidades de que se diera el caso de la omisión legislativa que afecte el debido cumplimiento de la Constitución Política Local. Pero es sólo una probabilidad y no una certeza, por lo que no puede descartarse de ninguna forma la actualización de algún caso concreto. Y desde luego no debe permitirse que eso ocurra para después generar el estudio y en su caso las reformas correspondientes. La acción por omisión legislativa no es un tema menor. Se trata de un medio de control constitucional que no puede hacerse de lado. Junto con la controversia constitucional y con la acción de inconstitucionalidad, constituye un medio eficaz para defender a la Constitución. Son tres las herramientas adecuadas para poner remedio a cualquier irrupción a los límites de la constitución. Yo creo que es el momento en el que el Estado de México debe colocarse sobre la mesa el tema para incluirlo en el debate político y jurídico. Implica la necesidad de armonizar el sistema jurídico estatal, a partir de una Constitución fuerte, moderna, actualizada y, sobre todo, adecuadamente blindada, para que el Poder Judicial tenga los instrumentos adecuados para garantizar su vigencia. Debe aprovecharse que ya está regulado el tema del control constitucional en el Estado, a través de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, para complementarlo con la acción por omisión legislativa. Esta es la oportunidad de que se inicien de manera seria y no aislada las reflexiones sobre el tema y, en su caso, aprovechar la posibilidad de que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia está facultado por la propia Constitución Local para iniciar leyes y como arriba se dice, llevar el tema en forma de iniciativa, al debate político y jurídico en el Congreso del Estado de México. En las mesas que nos han antecedido, se han tocado los puntos finos sobre el tema del desarrollo de la justicia constitucional en las entidades federativas. 2
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Salvo su mejor opinión, el tema de las acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa, sin dejar de lado el de las controversias constitucionales, están en pleno desarrollo en México. Considero que lejos de que se encuentre paralizado, más bien está en movimiento. Pero debe seguir impulsándose, como se ha hecho a través de esta 6ª Mesa Redonda, que por ese simple hecho, constituye un gran mérito de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Después de este evento, lo que sigue es que regresemos a nuestros estados a hacer lo propio. Ya se habló de la importancia del tema de la voluntad política. Tenemos que propiciarla. Tenemos que buscarla. Tenemos que dar lugar a la reflexión sobre el tema. Los efectos del presidencialismo mexicano, del que ya también se habló en este foro, deben continuar atenuándose para dar lugar a la modernidad y al desarrollo. Los mecanismos de control constitucional dan salud y vigor a la democracia. Fortalecen el estado de derecho, lo actualizan, lo perfeccionan y lo hacen dinámico. Ciertamente hay algunas entidades en las que aún no se dan las condiciones políticas y jurídicas para el establecimiento de los mecanismos de defensa de sus constituciones locales. Pero eso no es grave porque la tendencia apunta hacia el desarrollo. Lo grave sería que la actitud de los especialistas fuera de pasividad. No puede negarse que hay paradigmas que deben romperse y esa es precisamente la actitud que la sociedad espera para que se fortalezcan los sistemas de justicia local. Y finalmente, como también ya ha sido comentado en este foro, el control constitucional que tienen los estados y el que ejerce el Poder Judicial de la Federación, lejos de contraponerse, se complementan, lo cual garantiza a la sociedad un sistema político y jurídico armónico y de coordinación y colaboración de los diferentes niveles e instancias de gobierno. 2
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