Corte Suprema de Justicia de la Nación

F. 466. XXXVII.
Ferrer de Leonard, Josefina y otros c/ Superior Gobierno de la Provincia de Tucumán s/
amparo.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Buenos Aires, 12 de agosto de 2003.
Vistos los autos: "Ferrer de Leonard, Josefina y otros c/
Superior Gobierno de la Provincia de Tucumán s/ amparo".
Considerando:
Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos
y conclusiones del dictamen del señor Procurador General de la
Nación que antecede a los que cabe remitir por razones de
brevedad.
Por ello, de conformidad con el referido dictamen, se
declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin
efecto la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen a
fin de que por medio de quien corresponda, proceda a dictar un
nuevo fallo con arreglo a lo expuesto. Con costas. Notifíquese
y, oportunamente, remítase. CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - ANTONIO BOGGIANO GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS
MAQUEDA (en disidencia).
ES COPIA
DISI-//-
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F. 466. XXXVII.
Ferrer de Leonard, Josefina y otros c/ Superior Gobierno de la Provincia de Tucumán s/
amparo.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
-//-DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA
Considerando:
1°) Que los actores dedujeron acción de amparo Cen
representación de sus hijos menores de edadC a fin de que la
Provincia de Tucumán se abstuviera de aplicar el decreto
390/01 de su Poder Ejecutivo y la resolución 25/5/01 del Ministerio de Educación y Cultura provincial y para que se le
ordenara hacer efectiva la prestación educativa a sus hijos
matriculados en el tercer ciclo de Educación General Básica.
2°) Que la Corte Superior de Justicia de Tucumán Cal
revocar la decisión de la Cámara en lo Contencioso Administrativo local que había admitido el amparoC desestimó la
pretensión de los demandantes con sustento en que no surgía de
los actos impugnados arbitrariedad manifiesta e irrazonabilidad que habilitara la procedencia de la vía elegida, toda
vez que las deficiencias imputadas no aparecían con la evidencia exigida por la ley dentro del complejo marco que regula
el sistema educativo.
3°) Que, asimismo, la Corte provincial destacó que
las facultades que resultan de la resolución 146/00 del Consejo Federal de Cultura y Educación daban sustento al decreto
provincial cuestionado y que también resultaban atendibles los
argumentos
de
la
demandada
en
relación
a
la
escasez
de
recursos económicos y a la necesidad de efectuar un uso adecuado de ellos para extender el nuevo sistema educativo a la
totalidad de los alumnos.
Los actores dedujeron recurso extraordinario contra
dicho pronunciamiento que fue concedido a fs. 565 vta.
4°) Que dicho remedio federal no se dirige contra una
sentencia definitiva o equiparable a tal en los términos del
art. 14 de la ley 48 cuando el tribunal ha considerado que
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existían otras vías aptas para la protección de los derechos
invocados (Fallos: 308:1271 y 312:1891).
5°) Que tal situación se configura en el presente
caso pues el a quo ha señalado expresamente que no concurre en
el caso "un requisito de ineludible cumplimiento para la
viabilidad del amparo, cual es el carácter manifiesto de la
arbitrariedad e irrazonabilidad atribuida a los actos anulados" (conf. fs. 491), razón por la cual debe entenderse que
los demandantes debieron haber optado por la vía judicial
ordinaria para el tratamiento de sus impugnaciones a las mencionadas decisiones provinciales.
6°) Que, a tales efectos, es oportuno recordar la
disidencia del ministro Tomás D. Casares en Fallos: 216:606,
antecedente de lo que luego se denominaría acción de amparo,
cuando precisó como requisito de la protección solicitada que
la restricción considerada arbitraria Ces decir causada por
acto de quien se sostiene carece para ello de legítima autoridadC respecto a un derecho incuestionablemente comprendido
entre los que la Constitución reconoce que asisten a los habitantes del país, no tuviera para su remedio procedimiento
especial en la legislación vigente, reconociendo la posibilidad de controvertir ante la justicia, para afianzamiento de la
autoridad tanto como para resguardar el ejercicio de los
derechos individuales, la competencia formal con que un órgano
de
esta
última
ejecuta
un
acto
que
comporta
afectación
concreta de uno de estos derechos, "siempre que la interven-
ción judicial no interfiera en la ejecución del acto ni pretenda pronunciarse sobre su valor intrínseco", sino que, después de realizado, sólo juzgue la competencia de la autoridad
que lo ejecutó.
7°) Que en línea con los precedentes citados, y desde
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el pronunciamiento de la Corte que admitió la acción de amparo
(Fallos: 239:459), y en ocasión de resolver la amplitud de la
acción por actos de particulares, el Tribunal precisó que
"siempre que aparezcan, en consecuencia, de modo claro y
manifiesto, la ilegitimidad de una restricción cualquiera a
alguno de los derechos esenciales de las personas así como el
daño
grave
e
irreparable...corresponderá
que
los
jueces
restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida
vía del recurso de amparo", sin embargo agregó que "en tales
hipótesis los jueces deben extremar la ponderación y prudencia
Clo mismo que en muchas otras cuestiones propias de su alto
ministerioC
a
fin
de
no
decidir,
por
el
sumarísimo
procedimiento de esta garantía constitucional, cuestiones
susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de
acuerdo con los procedimientos ordinarios" (Fallos: 241:291).
8°) Que, en el desarrollo posterior de la doctrina, y
al pronunciarse sobre el alcance del art. 2, inc. d, de la ley
16.986 enunció en términos precisos la limitación general al
sostener que la admisión de este remedio excepcional puede
engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía (Fallos: 267:215).
9°) Que el carácter excepcional de la vía de amparo
ha llevado a la Corte a señalar en forma reiterada que la
existencia de vía legal para la protección de los derechos que
se dicen lesionados excluye, en principio, la admisibilidad de
la
acción,
pues
este
medio
no
altera
el
juego
de
las
instituciones vigentes (Fallos: 269:187; 270:176; 303:419 y
422), regla que ha sustentado en casos en los cuales las circunstancias comprobadas en la causa evidencian que no aparece
nítida en la especie una lesión cierta o ineludible causada
por la autoridad con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el
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asunto versa sobre una materia opinable que exige una mayor
amplitud de debate o de prueba para la determinación de la
eventual invalidez del acto (Fallos: 303:422).
10) Que ratificando los límites de la acción de
amparo, y en referencia con la ley 16.986, el Tribunal ha
aclarado que "si bien la ley de amparo no es excluyente de las
cuestiones que requieren trámites probatorios, descarta a
aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que,
por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio
que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la
reglamentación legal" (Fallos: 307:178).
11) Que la doctrina sobre el alcance de la acción de
amparo y su carácter de vía procesal excepcional no ha sido
alterada, sin más, por la inclusión en la reforma constitucional de 1994 del art. 43. La norma al disponer que "toda
persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial más idóneo" mantiene
el criterio de excluir la acción cuando por las circunstancias
del caso concreto se requiere mayor debate y prueba y por
tanto no se da el requisito de "arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta" en la afectación de los derechos y garantías
constitucionales,
requisitos
cuya
demostración
es
imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos: 275:
320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788; 319:2955 y 323:
1825 entre otros).
12) Que la acción en examen únicamente procede para
la tutela inmediata de un derecho constitucional violado en
forma manifiesta y resulta inadmisible, en cambio, cuando el
vicio que comprometería garantías constitucionales no resulta
con evidencia de manera que la dilucidación del conflicto
exige una mayor amplitud de debate y prueba (Fallos: 321:
1252, considerando 30). Ello así pues los jueces deben extre-6-
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mar la prudencia para no resolver materias de complejidad
fáctica y técnica por la vía expedita del amparo a fin de no
privar a los justiciables del debido proceso mediante pronunciamientos dogmáticos. Si bien el proceso de amparo no es
excluyente de cuestiones que necesitan demostración, sí descarta aquéllas cuya complejidad o difícil comprobación requiere de un aporte mayor de elementos de juicio de los que
pueden producirse en el procedimiento de amparo (considerando
11 del voto de los jueces Belluscio y Bossert en Fallos: 321:
1252 y 323:1825).
13) Que según conocida jurisprudencia de este Tribunal, resulta indispensable para la admisión del remedio
excepcional y sumarísimo del amparo que quien solicita protección judicial acredite, en debida forma, la inoperancia de
las vías procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio
invocado (Fallos: 274:13, considerando 3°; 283:335; 300:1231 y
voto del juez Belluscio en Fallos: 313:1513, entre otros).
En el sentido expuesto va de suyo que esta insuperable relevancia del asunto hace que el debate que a él corresponde deba tener dimensiones que superen ampliamente a las
que son propias de lo ultrasumario (considerando 13 del voto
del juez Oyhanarte en Fallos: 313:1513).
14) Que para que el juicio de amparo sea viable y
lícito es preciso que, con seguridad, posibilite el control
judicial suficiente del asunto debatido. A este respecto,
conviene no olvidar que la intensidad del control judicial,
para que éste sea de veras suficiente, depende de factores
como la complejidad técnica de la materia litigiosa, la índole
y la magnitud de los intereses públicos comprometidos y el
régimen de la organización administrativa de que se trate
(considerando 14 del voto del juez Oyhanarte en Fallos: 313:
1539).
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15) Que en la presente causa la actora ha cuestionado el procedimiento de incorporación del sistema de educación de la Provincia de Tucumán al régimen establecido por la
ley federal 24.195 pues, según alegan, se afectarían los derechos constitucionales de los menores al habérseles denegado
la prestación educativa correspondiente al plan de implementación del tercer ciclo de la Educación General Básica previsto por diversas decisiones del gobierno provincial.
16) Que, en primer término, resulta necesario destacar Ca la luz del criterio reseñado en los considerandos
precedentesC que los demandantes no han logrado demostrar la
falta de eficacia de otras vías judiciales ordinarias para
tutelar el derecho supuestamente afectado por los actos de la
demandada, de manera que la acción de amparo resulta improcedente en la presente causa.
17) Que, asimismo, corresponde señalar que en el
curso del proceso Cy a fin de considerar la admisibilidad de
la acción deducidaC se han examinado en las diversas instancias el decreto 1276/96 del Poder Ejecutivo Nacional, las
resoluciones 26/93, 30/93, 39/94, 40/95, 89/98 y 90/98 del
Consejo Federal de Cultura y Educación y en particular la
resolución 146/2000 que el Poder Ejecutivo provincial había
citado como fundamento de su decisión para dictar el decreto y
la resolución impugnadas en la demanda.
18) Que, por otro lado, el planteo promovido por los
actores requiere de la necesaria interpretación que cabe dar a
las resoluciones 286/5/98, 289/5/98, 764/5/98, 765/5/ 98,
829/5/98, 1107/5/98; 415/5/99, 453/5/99, 454/5/99, 470/5/ 99,
521/5/99, 1983/14/96 y 2539/5/99 del Ministerio de Educación y
Cultura
de
la
Provincia
de
Tucumán
en
relación
con
las
alegaciones de orden fáctico y jurídico dadas por la demandada
al precisar las dificultades que ha enfrentado dicha parte
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para llevar adelante la reforma educativa y que se encuentran
vinculadas al aspecto presupuestario y a problemas edilicios y
de recursos humanos (conf. fs. 54 del informe de contestación
de la acción de amparo).
19) Que, asimismo, también se han ponderado las
múltiples medidas adoptadas por el Estado provincial para la
adecuación progresiva de su sistema educacional en relación
con la citada norma federal para lo que se tuvo en cuenta la
sanción por la legislatura provincial para el ejercicio fiscal
del año 2001 de una suma que supuestamente habría estado
destinada a la implementación de ese sistema educacional.
20) Que, en ese orden de ideas, no es posible pasar
por alto que el examen acerca de la inconstitucionalidad de
diversas normas sancionadas en el ámbito provincial a la luz
de su supuesta incompatibilidad con normas de la ley 24.195 y
de la Constitución Nacional se presenta dentro en un marco
complejo dado por la necesaria reestructuración de los sistemas educacionales que deben realizar las diversas provincias
del país de acuerdo con la mencionada ley federal de educación.
21) Que ahora bien, la ponderación por parte de esta
Corte acerca de la supuesta violación de tales normas por la
demandada requiere, en consecuencia, del examen detallado de
ese plexo normativo en un ámbito de amplio debate respecto del
ejercicio por las autoridades provinciales de sus respectivas
autonomías con el objeto de adecuar dichos sistemas a la norma
federal mencionada.
22) Que el análisis de tales extremos en la causa
excede notoriamente del marco del ámbito restrictivo propio
del proceso del amparo pues Ctal como sostiene esta Corte en
los precedentes citadosC este tipo de proceso, después de la
sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional, no
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permite obviar el cumplimiento del recaudo requerido por dicha
norma respecto al carácter manifiesto de la arbitrariedad o
ilegalidad invocadas.
23) Que la desestimación del presente amparo por el
grado de complejidad normativa y fáctica de la cuestión planteada mediante ese proceso sumario no importa, desde luego,
soslayar la relevancia institucional que concede el art. 75,
inc. 19 de la Constitución Nacional a las leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional ni tampoco pasar por alto el principio de progresividad
en la implementación de la reforma educativa que resulta del
texto de la ley 24.195. Empero, la vía del amparo elegida por
los actores resulta un obstáculo insalvable para determinar la
presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en las
decisiones impugnadas cuyo examen se correlaciona con un
intrincado sistema normativo que incluye Ccomo quedó dichoC
tanto la mencionada ley federal, el decreto 1276/96 del Poder
Ejecutivo Nacional, las múltiples resoluciones emanadas del
Consejo Federal de Cultura y Educación y del Ministerio de
Cultura y Educación de la Provincia de Tucumán como así también la necesaria comprobación acerca de las circunstancias
fácticas alegadas por la demandada en su informe de fs. 37/
58.
24) Que cabe señalar, finalmente, que esta resolución no abre juicio definitivo sobre la legitimidad de la
pretensión sustancial de la amparista en orden a los derechos
que entienden les asisten, la que podrá ser debatida y dilucidada por la vía pertinente.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación,
se declara improcedente el recurso extraordinario concedido.
Con costas en el orden causado en atención a las peculiaridades del caso. Notifíquese y remítase. JUAN CARLOS MAQUEDA.
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amparo.
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