La legitimación popular de la Justicia. Salvar la acusación popular

Debates Jurídicos
Núm. 1 – Febrero 2014
La legitimación popular de la Justicia. Salvar la acusación popular por
Almudena Bernabéu
Almudena Bernabéu (www.cja.org/section.php?id=91#Almudena%20Bernabeu) es
abogada internacional del Center for Justice & Accountability
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Resumen Ejecutivo
El gobierno pretende modificar la Ley de Enjuiciamiento Criminal y hace unos meses
empezó a circular un borrador de nuevo Código Procesal Penal. La Exposición de
Motivos de este texto justifica la necesidad de restringir el ejercicio de la acción popular
en un párrafo: "en desarrollo del art. 125 de la Constitución, se autoriza a cualquier
ciudadano a ejercer la acción popular para la persecución y enjuiciamiento de los
delitos en relación con los cuales se entiende justificada la asunción de la función
pública de acusar por quien, no siendo ofendido ni perjudicado, solicita la condena y
que son los cometidos por funcionarios públicos, delitos de corrupción en el sector
público, delitos contra intereses difusos y electorales. Con ello se mantiene la institución
constitucionalmente prevista, si bien se redefine legalmente para evitar abusos”.
Semejante “redefinición”, es decir, excluir del ejercicio a "cualquier persona jurídica
pública o privada", así como fijar un limitadísimo “numerus clausus” del que se excluyen
los más graves crímenes de derecho internacional, hiere de muerte la acción popular
Pero no es sólo esta reforma legal la que introduce una limitación al derecho de
ejercicio de la acción popular. La proposición de ley presentada por el Grupo
Parlamentario Popular al Congreso para reformar la jurisdicción universal establece que,
puesto que "la persecución de delitos cometidos fuera de España tiene además un
carácter excepcional", ello justifica que "la apertura de los procedimientos deba
condicionarse a la presentación de querella por el Ministerio Fiscal o la persona
agraviada por el delito", desapareciendo pues la acción popular.
En este marco de reformas legales, la autora entra al debate defendiendo la acción
popular como instrumento de acceso a justicia en causas complejas y respecto de
graves crímenes, que lleva más equidad y especialidad al proceso. y contribuye a su
éxito, reforzando el Estado de Derecho. Haciendo comparativa con otros
ordenamientos jurídicos, llega a la conclusión del retroceso que supondrá la
"mutilación" de la acción popular.
Rights International Spain
Introducción
Sus detractores la rechazan por no considerarla una manera válida de
legitimar la justicia, pero esta no es, en mi opinión, la razón de ser ni de existir, ni
presente ni histórica, de la acción popular. La acción popular1 es representativa de
la formación, evolución y el progresivo fortalecimiento del Estado, entendido este
como lo entendió y defendió Cicerón, como una “multitud de hombres ligados por
la comunidad de derecho y de la utilidad para un bienestar común”. Es decir, la
acción popular es con todas sus limitaciones, representación de la superación de
una resolución de conflictos marcada por un interés puramente privado, e
intrínsecamente excluyente, en asuntos que sin embargo son -y ya lo eran para los
clásicos- “cosa pública”.
En este espacio no pretendo eludir las tensiones que tradicionalmente han
existido entre mantener o eliminar la acción popular, entre la lógica acusación
particular vs. acusación popular, pero tampoco ahondaré en ellas. Mi tesis es más
bien demostrar que hay razones históricas, constitucionales, políticas, de
razonabilidad jurídica, de justicia y prácticas comparadas por las que es
imprescindible regular con vocación de perfeccionar y mantener en nuestro
ordenamiento jurídico la acusación popular. Tal regulación no debería, en mi
opinión, estar impulsada por el miedo a que las personas ejerzan más o menos
responsablemente un derecho, sino más bien por el hecho innegable de que hay
asuntos, problemas, delitos que atentan contra un interés que va más allá de lo
privado, de lo particular; un interés que es público en cuanto que su relevancia no
se puede relativizar, su prioridad es cosa de todos. Además de ser cosa de todos,
la realidad nos muestra que el interés que pretende defender una acusación
popular es de todos, su validez, su prevalencia, su preservación, por ejemplo en la
defensa de los derechos humanos, es en muchas ocasiones imposible fuera del
ejercicio de esta acción popular cuando por dificultades técnicas, procesales,
presiones políticas, etc. la justicia no puede hacer su trabajo.
La acción popular se convierte así en un mecanismo que permite
restablecer el equilibrio y la equidad en comunidades que, a pesar de ser
democráticas en su constitución y vocación, presentan profundas desigualdades y
donde la participación democrática está demasiadas veces limitada al momento
electoral y, como en nuestro caso, al ejercicio de la acción popular.
1
Ya presente en el derecho romano y de manera constante en su evolución legal.
1 La Acción Popular
De acuerdo con la página web del Congreso español, en concreto la
sinopsis sobre el artículo 125 de la Constitución de 1978, actualizada en 2011, la
acción popular es un derecho público subjetivo al libre acceso a los tribunales
donde las pretensiones que se mantengan sean de interés público2. Contra las
voces que cuestionan si la acción popular acarrea el reconocimiento de un
derecho o no, encontramos la historia legislativa de nuestra Carta Magna que
considera la acción popular un derecho público subjetivo y como tal la potestad
que tiene toda persona, reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico, de
actuar cuando tal actuación se refiera a un bien o a un interés público. Es decir, el
artículo 125 reconoce al individuo la capacidad jurídica de poner en movimiento al
Estado y sus instituciones (en este caso los tribunales de justicia) y esta capacidad
jurídica se considera inherente al individuo.
El reconocimiento de la acción popular como un derecho público subjetivo3
no es accidental. Con su consideración como tal, el legislador no sólo buscó
codificar la facultad de las personas sino también la auto imposición por parte del
Estado, del deber de garantizar el derecho mismo de ejercitarla. La acción popular,
su ejercicio, legitima a un ciudadano español4 para que inicie o se persone en un
proceso sin necesidad de invocar la lesión de un interés propio, sino para defender
la legalidad. Con esta intención no parece posible un
abuso o extralimitación en el uso de la acción popular,
según propugnan los intentos de recortarla o eliminarla,
a acción popular
si tenemos en cuenta que en el ejercicio de la acción
es un derecho que
popular está implícita en todo caso, la defensa de la
legitima al ciudadano
legalidad entendida esta como el efectivo cumplimento
para defender un
de unas leyes preexistentes que o bien no han sido
interés publico, la
válidamente aplicadas o simplemente han dejado de
legalidad. Su ejercicio
aplicarse.
L
se enmarca dentro del
derecho fundamental
a la tutela judicial
efectiva.
http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/imprimir/sinopsis_pr.jsp?art=125&tipo=2
Heredera del derecho natural.
4 Artículo 19. 1 de la Ley Orgánica 6/1986, de 1 de julio, del Poder Judicial y artículo 101 del Real decreto de
14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
2
3
2 Acción Popular y acceso a la Justicia
Si tenemos en cuenta el alcance de la acción popular, iniciar o aparecer en
el proceso penal para hacer valer la legalidad, no cabe duda que la acción popular
y, más concretamente su ejercicio, se enmarca dentro del derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, donde derecho público
subjetivo y derecho fundamental se funden para asegurar uno de los pilares más
importantes del Estado de Derecho, que el ciudadano tenga acceso a la justicia.
Así, eliminarla, recortarla, atenta directamente contra un derecho fundamental
recogido en nuestra Constitución.
Aunque este alcance pueda en principio sugerir un uso frecuente y excesivo
de la acusación popular, creando incluso la sensación de abundancia de procesos,
en la práctica, el ejercicio de la acción popular es bastante restringido. En términos
generales la acción popular en nuestro sistema ha sido instrumento y vehículo de
acceso a la justicia para causas de mucha complejidad (delitos muy graves, como
el terrorismo, la trata de personas, crímenes de lesa humanidad, delitos contra el
medio ambiente, corrupción) para personas, sectores y grupos que
tradicionalmente no han tenido acceso o cuyo acceso ha sido limitado por
diferentes circunstancias.
Además, y de modo igualmente escaso, la acción
popular ha permitido traer al proceso especialidad
profesionalizándolo allá donde la dificultad de los supuestos
de hechos son novedosos o gozan de poco desarrollo
normativo, por ejemplo en temas relacionados con la trata
de personas, la violencia de género, o el medio ambiente.
La acción popular
ha permitido traer
al proceso
especialidad,
profesionalizándolo.
Por tanto, contribuye
a la calidad del
proceso.
Es imposible hablar de acción popular y acceso a la
justica, además, sin traer a colación otros ordenamientos
jurídicos, en este caso de tradición anglosajona, donde
encontramos tensiones generadas por la falta completa de acceso al proceso
penal ya sea para defender un interés publico o privado (Estados Unidos), y donde
se garantiza el acceso aunque limitado en defensa tanto de un interés privado
como publico Inglaterra tensiones que se han incrementado cuando la falta de
acceso al proceso se empieza a considerar un ataque al derecho fundamental y
general de acceso a los tribunales de justicia y a las normas de juicio justo o
debido proceso (“Due Process”).
Ambos sistemas, el ordenamiento jurídico inglés y el estadounidense
responden a una lógica de sistema acusatorio quasi puro, frente a un sistema
inquisitivo/de juez instructor (investigador) en España. Es decir, la facultad de
3 acusar reside casi exclusivamente en el Ministerio Fiscal, que representa los
intereses del estado que lamentablemente son demasiadas veces los intereses del
gobierno. En Estados Unidos a pesar de algunos intentos de acercar a la víctima al
proceso5, el ejercicio de la acusación privada es inexistente fuera de las acciones
civiles o torts. En Inglaterra sin embargo, la tensión es mayor y se contempla un
ejercicio privado de la acusación en ocasiones por cuestiones de interés general o
público aun cuando su ejercicio es en cierto modo subsidiario respecto de la
acusación ejercida por el Crown Prosecution Service. A pesar de esa aparente
subsidiaridad, el ejercicio de la acusación es en el sistema ingles un derecho
fundamental reconocido constitucionalmente y diseñado para limitar un posible
monopolio acusatorio del estado frente a la posible inactividad, arbitrariedad,
incompetencia, parcialidad o corrupción de la autoridad pública6.
La práctica
demuestra que los
fiscales en EEUU
se han enfrentado
recientemente a
enormes retos
cuando han tenido
que encargarse de
“acusar” sin otro
apoyo que la
agencia a la que
pertenecen. Aunque el jurado, presente en ambos ordenamientos
jurídicos, es sin duda una extensión de garantía y vigilancia del
proceso, de un proceso ponderado, público, donde se garanticen
todos los derechos del acusado, hoy se discute, sobre todo en
Estados Unidos, si la falta de acceso al proceso penal por parte
de la víctima, la consideración del interés público y del interés del
Estado como sinónimos, no son carencias graves que en última
instancia atentan contra los derechos de las víctimas.
Las consecuencias procesales de la falta de una acusación
en Estados Unidos, de la falta del acceso de las victimas al
proceso, han sido analizadas por expertos durante años. Uno de
los argumentos más debatidos es precisamente un argumento
esgrimido a menudo por nuestra jurisprudencia: la llamada
especialidad de ciertos procesos. Se trata de procesos sobre
hechos, con aplicación de normas en los que dada su
complejidad, la falta de norma o su infrecuencia, exigen gran pericia de jueces y
fiscales que simplemente no tienen ni en muchos casos pueden fácilmente
adquirir.
La discusión radica precisamente en los límites del conocimiento que se le
debe exigir a quienes ejercen la acusación en aras de garantizar los derechos de
todas las partes del proceso, victimas y acusado. Esta problemática es
particularmente grave en EEUU donde, como señalábamos más arriba, la
acusación reside en un altamente politizado y burocratizado Departamento de
Justicia.
Ver la Crimes Victim Rights Act 18 U.S.C § 3771 de 2004 (CVRA).
Perez Gil, Julio: La Acusación popular, Tesis Doctoral, Facultad de Derecho, Universidad de
Valladolid,1997, pg. 662.
5
6
4 La práctica demuestra que los fiscales en EEUU se han enfrentado
recientemente a enormes retos cuando han tenido que encargarse de “acusar” sin
otro apoyo que la agencia a la que pertenecen, por causas como el terrorismo
islámico, la filtración de secretos y otros crímenes graves de escaso desarrollo
legal y jurisprudencial. Esto ha producido resultados a todas luces no deseados
como largos periodos de arresto sin garantías, pruebas indebidamente
manipuladas e introducidas en las causas, etc. Esto ha obligado en ocasiones a
tener que dejar libres a los acusados como única alternativa a la continuada
violación de los derechos fundamentales del acusado y del debido proceso.
Si tenemos en cuenta que el rechazo a reconocer una acusación privada, ya
sea en ejercicio de un interés público o de un interés particular, está
profundamente enraizado en la preservación del proceso y las reglas del (debido)
proceso, resulta cuanto menos interesante que sea la falta de esta acusación,
precisamente, la que haya contribuido gravemente a la pérdida de calidad del
proceso, al desconocimiento específico de los supuestos de hecho en cuestión, a
la falta de prueba, y se ha traducido en sentencias desproporcionadas, largos
periodos de detención ilegal, indefensión, reformas legales contrarias a la
Constitución etc. En definitiva, en violaciones de las reglas del debido proceso..
Desde sectores académicos y profesionales7 se ha discutido si inclinando la
balanza sólo a favor del acusado, por fiel a ley que esto sea, ocasiona la
desprotección de las víctimas. ¿Dónde queda el derecho fundamental de la
víctima al acceso a los tribunales de justicia cuando la facultad de ejercitarlo parte
indiscutible del goce del derecho? ¿Está de manera exclusiva en manos de una
institución concebida para proteger los intereses de un estado, que son los
intereses de su gobierno?
La Acusación Popular y el derecho de las víctimas
Defender en vano la acusación popular o investirla con el deber de
democratizar la justicia, decía al principio, es errar en lo folclórico. Definitivamente,
es pedir demasiado de un derecho subjetivo que con muy buena intención fue
introducido en nuestra normativa constitucional con el fin de reforzar el derecho
fundamental de acceso a la justicia, para que este acceso fuera, además, lo más
equitativo posible. En mi opinión, esta equidad, objetivo del artículo 125 y de los
artículos que desarrollan el ejercicio de la acusación popular, se ha logrado con
7
American Bar Association (ABA). Standards on Prosecutorial Investigations February 2008
5 creces si tenemos en cuenta que sectores enteros de nuestras sociedades
tradicionalmente excluidos (sindicatos, asociaciones de inmigrantes, asociaciones
de víctimas, organizaciones de derechos humanos, etc.) han tenido acceso a los
tribunales de justicia gracias única y exclusivamente a la acción popular. Esta debe
ser la razón práctica y objetiva que se debe tener en cuenta antes que cualquier
otra consideración: el ejercicio de la acción popular en España cumple
satisfactoriamente su función de preservar un derecho fundamental y de preservar
la legalidad.
Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal
y de la Ley Orgánica del Poder Judicial
L
Analizados los recortes que en el ejercicio de la acción popular ha
propuesto el actual Gobierno de España, no es difícil sacar algunas conclusiones.
Incluso dejando para los expertos la cuestión de si lo que se pretende recortar es
un derecho fundamental y si es algo que puede hacerse a golpe de ley orgánica o
requiere una reforma previa de la Constitución, la reforma no responde a ningún
criterio de lógica jurídica, comparada, ni mucho menos objetiva. Como hemos
visto, el ejercicio de la acción popular es escaso. A pesar de
a acción popular ello, allá donde se ha ejercido generalmente ha contribuido al
proceso, a su equidad, a su continuidad y a su éxito.
refuerza el derecho
de acceso a
justicia. Contribuye
a la equidad del
proceso y a
reforzar el Estado
de Derecho
Es innegable que las acciones populares han
desempeñado un papel ejemplar en asuntos relativos a
crímenes internacionales, violaciones de derechos humanos,
terrorismo, corrupción, casos de alta complejidad con
responsables, en muchos casos, asociados con el poder y en
general políticamente incomodos. Tampoco es casualidad que
la reforma siga una ola de procesos por corrupción abiertos en
España que en su mayoría implican a miembros del partido del
gobierno. El ejercicio de la acción popular es un derecho fundamental8, destinado
a preservar la legalidad, no a subvertirla por motivos de interés políticos cuando
esa legalidad no conviene.
A diferencia de lo que algunos puedan pensar, contar con el artículo 125 en
nuestra Constitución es objeto de análisis y admiración en muchos países con
ordenamientos y preferencias jurídicas distintas, pero convencidos de que reforzar
8
Sentencia 702/2003, del Tribunal Supremo, Sala 2ª, de lo Penal, 30 de Mayo de 2003.
6 y preservar el Estado de Derecho es el objetivo común. En estos países hace
tiempo que su gente resiente la falta de acceso público y en ocasiones privado, a
los tribunales de justicia. Desde Estados Unidos, desde Inglaterra, desde
Latinoamérica por ejemplo, se aprecia la acción popular y su funcionalidad en una
democracia que como la española, por contraposición, no cuenta con
mecanismos suficientes de participación al proceso democrático.
Acabar con la acusación popular como se pretende con la nueva ley
procesal penal y la reforma de la jurisdicción universal, atentar contra la razón
clasificando a las víctimas que podrán usarla y a las que no, es retroceder en lo
que se considera un elemento de profesionalización, enriquecedor y que
objetivamente contribuye al esfuerzo procesal de obtener justicia y al más amplio
de preservar la legalidad. Lo público no es siempre popular, ni lo popular es
siempre democrático, pero la acción popular, hasta el momento, ha conseguido
arraigarse en las tres esferas. Nada de esto impediría, en todo caso, una reforma
destinada a perfeccionar, tasar y racionalizar el ejercicio de la acción popular; una
reforma que tenga en cuenta el alcance del derecho, de su ejercicio, su verdadera
contribución al proceso, los resultados obtenidos. Una reforma que, por el
contrario, responda al miedo a perder el control sólo contravendría una tradición
jurídico-procesal que se ha querido preservar. Porque esta es una institución que,
en todo caso, ha contribuido al desarrollo procesal en nuestro país; un derecho
constitucional que se atesoró durante todas las codificaciones desde el derecho
romano y que ha contribuido enormemente en la protección de los que no siempre
cuentan, de las víctimas, en España y en el mundo.
7