Comentarios a la resolución del 10 de noviembre de 2009 de

Comentarios a la resolución del 10 de noviembre de 2009 de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en la causa Mendoza Beatriz.
Por José Esain.
1.Contexto.
La causa M. 1569. XL. ORIGINARIO autos “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/
Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación
ambiental del Río Matanza - Riachuelo), es la denominada causa Riachuelo.
En ella la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ante la presentación de un
grupo de vecinos declaró su competencia en instancia originaria para tratar la cuestión
de la recomposición del daño ambiental de incidencia colectiva entendiendo que era
incompetente para tramitar el juicio por la indemnización de los daños individuales
sufridos en la salud de cada habitante.
Luego de escindir en dos a las pretensiones de los actores (daño ambiental de
incidencia colectiva, conf. art. 27/34 LGA y daño individual por contaminación, conf.
arts. 1113 CC y 30 LGA) la Corte volvió a dividir la causa (en la porción que se había
declarado competente) por la mitad: por un lado entendió que había una pretensión que
tenía por objeto la prevención y recomposición del ambiente hacia el futuro y; por el
otro una que buscaba una indemnización por el agravio de haber sufrido la
contaminación durante 100 años (daño moral colectivo), más una indemnización
sustitutiva por el porcentaje del ambiente que no puede volver atrás.
El devenir de la causa ha sido objeto de diferentes alternativas procesales
novedosas (audiencias públicas, informas de gruidos de científicos de la UBA,
contestaciones de traslados complejísimas, etc.)
Llegamos así al 8.7.08 fecha en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación
dicta sentencia en el primero de los procesos, el de recomposición y prevención. Su
objeto decisorio estaba orientado al futuro. Lo dice en el considerándo 15 de dicha
resolución:
“15) Que la recomposición y prevención de daños al ambiente obliga al dictado de
decisiones urgentes, definitivas y eficaces.
De acuerdo con este principio, la presente sentencia resuelve de modo definitivo la
específica pretensión sobre recomposición y prevención que ha tramitado por
medio de este proceso urgente y autónomo.
El objeto decisorio se orienta hacia el futuro y fija los criterios generales para que
se cumpla efectivamente con la finalidad indicada, pero respetando el modo en que
se concreta, lo que corresponde al ámbito de discrecionalidad de la administración.
De tal modo, el obligado al cumplimiento deberá perseguir los resultados y cumplir
los mandatos descriptos en los objetivos que se enuncian en la presente, quedando
dentro de sus facultades la determinación de los procedimientos para llevarlos a
cabo.
Asimismo, dado el carácter definitivo de esta sentencia, el proceso de ejecución
debe ser delegado en un juzgado federal de primera instancia, a fin de garantizar la
inmediatez de las decisiones y el efectivo control jurisdiccional de su
cumplimiento”
En dicha sentencia la Corte aclara que el proceso relativo a la reparación del
daño como consecuencia de la decisión que se adopta, continuará ante la Corte, “puesto
que no se refiere al futuro, sino a la atribución de responsabilidades patrimoniales
derivadas de conductas adoptadas en el pasado”.
Recordemos que esta misma resolución impone a la Administración, a la que
declara responsable la ejecución de un plan integral de recomposición. Da pautas de
cómo debe ser el mismo. Dice al respecto:
“La condena que se dicta consiste en un mandato de cumplimiento obligatorio para
los demandados, con las precisiones que surgen de los considerandos siguientes y
cuyo contenido es determinado por el Tribunal en uso de las atribuciones que le
corresponden por la Constitución y por la ley general del ambiente. Ello es así
porque la demanda no contiene las precisiones suficientes, tal y como ha sido
puesto de manifiesto por esta Corte en la resolución del 20 de junio de 2006.
Con relación al plan integral para el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo
presentado por la parte demandada se han realizado audiencias y dictámenes que
evidencian deficiencias que este Tribunal debe tener en cuenta. De todo ese
proceso, descripto en los considerandos anteriores, surge que existen importantes
diferencias entre las distintas versiones presentadas, y que en muchos aspectos no
hay una elaboración actualizada sino una reedición de documentos que existían con
anterioridad y que datan de varios años. También han existido dificultades para
conocer datos objetivos, públicos y mensurables sobre las distintas situaciones
existentes, lo cual ha sido agravado por la dispersión de las fuentes de información
y la falta de una terminología homogénea.
Por otro lado, la eficacia en la implementación requiere de un programa que fije un
comportamiento definido con precisión técnica, la identificación de un sujeto
obligado al cumplimiento, la existencia de índices objetivos que permitan el control
periódico de sus resultados y una amplia participación en el control”.
Para todo lo que tiene que ver con la ejecución de ese plan da competencia a un
Juez de la jurisdicción local quien tendrá por delante varios cometidos según la propia
Corte.
2.Las diferentes competencias otorgadas al Juzgado de Ejecución de Sentencia.
En la misma sentencia del 8.7.08, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
dispone las diferentes competencias del Juzgado de Ejecución lasque según el propio
texto de dicha resolución son:
1.- Competencia en la ejecución de la sentencia (considerando 20): se da -en
razón de la inmediatez- en un juzgado federal de primera instancia con competencia en
parte del asiento territorial de la cuenca hídrica. Es ungido así el Juzgado Federal de
Primera Instancia de Quilmas con esta competencia.
Los fundamentos que utiliza la Corte Suprema de Justicia de la Nación para
adoptar este tipo de decisión son:
•
racionalidad de la agenda de la Corte que obliga a sentenciar el caso ya para
evitar dispendio económico y administrativo, a fin de no entorpecer el responsable
ejercicio de las atribuciones que la Ley Suprema le ha encomendado.
•
Debe evitarse por parte de la Autoridad de Cuenca y de todos los sujetos
alcanzados por el fallo o de cualquier otra autoridad “nacional o local, judicial o
administrativa” cualquier tipo de interferencias o intromisiones que frustren la
jurisdicción constitucional ejercida en este pronunciamiento.
•
La Corte debe juzgar si sus decisiones han sido acatadas, o no, y en su caso debe
tomar todas las decisiones apropiadas para lograr el riguroso cumplimiento de sus
fallos, desmantelando las consecuencias derivadas de todo acto por el cual “sin importar
la autoridad local que lo hubiera dictado, en qué condiciones ni bajo qué nomen iuris”,
se haya intentado neutralizar, paralizar o desconocer, en todo o en parte, los mandatos
contenidos en una o más decisiones dictadas por este Tribunal en esta instancia
originaria y exclusiva".
2.- Competencia en la revisión judicial amplia y suficiente de las impugnaciones
de las decisiones de la Autoridad de Cuenca (arts. 18 y 109 de la Constitución
Nacional): competencia que será de carácter exclusiva pues, de este modo se procura
asegurar la uniformidad y consistencia en la interpretación de las cuestiones que se
susciten en el ámbito de la Autoridad de Cuenca.
Los fundamentos son:
•
librarla a los criterios heterogéneos o aun contradictorios que podrían resultar de
decisiones de distintos jueces de primera instancia
•
frustrando así la más conveniente ejecución de la sentencia y
•
estimulando una mayor litigiosidad que podría paralizar la actuación de la
agencia administrativa interviniente.
3.- competencia para fijar las multas a los funcionarios por el incumplimiento
en plazo de las obligaciones derivadas de la sentencia: Dice la resolución que “El
tribunal delegado tendrá también las facultades necesarias para fijar el valor de las
multas diarias derivadas del incumplimiento de los plazos, con la suficiente entidad
como para que tengan valor disuasivo de las conductas reticentes.
4.- competencia para ordenar la investigación de los delitos derivados del
incumplimiento de los mandatos judiciales de la sentencia. La Corte también en este
considerando 20 dispone que el Juzgado Federal de Quilmes tendrá competencia para
“ordenar la investigación de los delitos que deriven del incumplimiento de los mandatos
judiciales que se ordenan en la presente sentencia”
3.Novedosas reglas procesales respecto a esta ejecución de sentencia.Luego la Corte dispone –en la misma sentencia del 8.7.08- dos cuestiones en
relación a reglas procesales esenciales. Primero en cuanto al sistema de revisión de las
resoluciones del juez de ejecución de sentencia y luego respecto a la acumulación de las
causas.
En cuanto a la regla de revisión de las decisiones del Juez de primera instancia
la Corte adopta un sistema novedoso aunque lógico, si merituamos que la competencia
que otorgó al Juzgado de Quilmes se da solamente a efectos de la ejecución de una
sentencia ya dada.
En la sentencia del 8.7.08 la Corte dispone que se decline la intervención de
sedes intermedias como las Cámaras (en realidad la Cámara de Apelaciones de La Plata
que es la Alzada del Juzgado Federal de Quilmes) para que las decisiones finales que
tomar este magistrado se consideren como dictadas por el Superior Tribunal de la causa
a efectos del recurso extraordinario federal. En esta inteligencia, todas las decisiones
referidas a la ejecución del plan serán revisadas directamente por la Corte en la instancia
del artículo 14 de la ley 48.
Dice al respecto el considerando 20:
“Por otra parte y a fin de poner en claro las reglas procesales, corresponde declinar
la intervención de toda otra sede, de manera que las decisiones finales que tomare
el magistrado cuya intervención se ha ordenado serán consideradas como dictadas
por el superior tribunal de la causa a fin de permitir su impugnación por ante esta
Corte, de verificarse todos los otros recaudos que condicionan su admisibilidad, en
la instancia del art. 14 de la ley 48, sustrayendo así de toda actuación a cualquier
tribunal intermedio.
En relación a la acumulación de causas, en el considerando 22 se dice:
“Que, por último, las altas razones en que hacen pie las decisiones precedentes
deben ser complementadas instrumentalmente, ordenando la acumulación de todos
los litigios relativos a la ejecución del plan por ante el juez encargado de la
ejecución, y declarando que este proceso produce litispendencia respecto de las
demás acciones colectivas que tengan por objeto una controversia sobre el mismo
bien jurídico, aun cuando sean diferentes el legitimado activo y la causa petendi”.
Queda entonces establecida la manera en que la Corte pretende la acumulación
de causas en el Juzgado de Quilmes. Las pautas son las siguientes:
•
materia: litigios relativos a la ejecución del plan.
•
Efecto: provocan litispendencia (están obligados los jueces a hacer lugar a esta
excepción) siempre que las causas sean:
o
por acciones colectivas.
o
El objeto sea el mismo bien jurídico.
o
a pesar de que sean diferentes legitimados activos o
o
diferente la causas pretendi.
Hasta aquí el primer paso en la definición de las competencias en el marco de la
ejecución de la sentencia y las reglas procesales para actuar estas competencias. Pero el
camino en la ejecución no fue todo feliz. Procesalmente se plantearon varios conflictos
que se debieron resolver por la Corte o por el Propio Juzgado de Quilmes con revisión
de su Alzada.
4.M. 1569. XL. ORIGINARIO “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado
Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación
ambiental del Río Matanza - Riachuelo) - I00 (incidente sobre informes Juzgado
Federal de Quilmes).
Este incidente resulta ser la primera vez en que la Corte Suprema de Justicia de
la Nación se refiere a la acumulación de causas dispuesta en la sentencia del 8.7.09,
fijando además una posición al respecto.
El caso es que el Juzgado Federal de Quilmes había entendido que la
acumulación de causas incluía también su intervención en las causas penales referidas a
delitos ambientales en todo el territorio de la cuenca. En este sentido, en el marco de la
causa 258/02 caratulada "S/ denuncia" radicada ante el Juzgado Federal de Quilmes, el
señor juez titular de dicho tribunal solicita nuevamente la intervención de esta Corte con
el objeto de que se pronuncie acerca de la competencia para conocer en dicho asunto, a
cuyo fin remite la totalidad de las actuaciones, que obran agregadas por cuerda.
Concretamente se le solicita a la Corte Suprema de Justicia de la Nación que
frente a los recursos de apelación deducidos por diversos imputados contra la resolución
del juzgado que, previo dictamen del Ministerio Público Fiscal, rechazó los planteos de
declinatoria que aquéllos habían promovido, decida sobre los alcances de la
acumulación dispuesta en los considerandos 21 y 22 de la resolución del 8.7.08 y en
consecuencia resuelva si es competente el Juzgado de Quilmes (Juzgado de ejecución de
la sentencia citada) o no para la persecución de los delitos ambientales que se ejecuten
en el ámbito territorial de la cuenca.
La respuesta de la Corte –en una decisión por mayoría- es que no corresponde a
ella tomar intervención pues por un lado “no se presenta la situación especialmente
contemplada en el considerando 21 del pronunciamiento dictado el ocho de julio de
2008 en estas actuaciones”. Es decir que no hay en el supuesto una cuestión federal
suficiente para que la Corte intervenga por recurso extraordinario. “Y tampoco ninguna
otra de las que ´con carácter general´ el art. 24, inc. 7, del decreto-ley 1285/58, somete a
conocimiento del Tribunal”.
Como vemos para la Corte la que deberá resolver este problema de competencia
será la Alzada ordinaria para los casos que no están alcanzados por la sentencia del
8.7.08 lo que significa que para ella este tipo de causas penales no se encuentran
abrazadas por la acumulación reglada en el considerando 22 de la sentencia del 8.7.08.
Concluye el voto diciendo:
Que en las condiciones expresadas, corresponde devolver las actuaciones al
Juzgado Federal de Quilmes a fin de que, ante la vía por la cual los imputados
introdujeron la cuestión de competencia, se proceda a proveer los recursos de
apelación promovidos por ante la Cámara Federal de Apelaciones de la Plata (arts.
48, 339, inc. 1°, y 345 del Código Procesal Penal de la Nación; ley 25.519, art. 4°).
Por ello se desestima lo solicitado. Devuélvanse las actuaciones en forma
inmediata a fin de que se proceda conforme a lo dispuesto. Déjese copia del
incidente de competencia agregado por cuerda.
Esta resolución es firmada por los ministros Enrique Santiago Petracchi - Juan
Carlos Maqueda - Carmen M. Argibay - E. Raul Zaffaroni.
Las disidencias decían lo contrario. Incluso el voto de Lorenzetti y Fayt que
pareciera coincidir con la mayoría creemos no lo hace. Dice estos dos ministros:
“Que los infrascriptos concuerdan íntegramente con las consideraciones y la
conclusión del voto mayoritario, pues la competencia asignada al Juzgado Federal
de Quilmes a raíz de lo decidido por esta Corte en el pronunciamiento dictado el
ocho de julio de 2008 (considerandos 20 y 21) corresponde, en principio, por
razones de conexidad a los delitos de naturaleza ambiental que afecten tierra, agua
y aire del territorio de la cuenca cuyo saneamiento se ha dispuesto, como a aquellos
en que la materialidad de los hechos consista en alzamiento, desobediencia o
resistencia respecto de los mandatos establecidos por el Tribunal en el
pronunciamiento cuya ejecución se encomendó al juzgado indicado.
Por ello se desestima lo solicitado. Devuélvanse las actuaciones en forma
inmediata a fin de que se proceda conforme a lo dispuesto. Déjese copia del
incidente de competencia agregado por cuerda”.
De lo que se desprende de los considerándos del voto citado, la acumulación
ordenada en el considerándo 22 de la sentencia del 78.7.08 alcanzaría las causas penales
también. En el voto mayoritario no creemos esto sea así, porque se dispone que se sigan
los caminos ordinarios que debería seguir cualquier causa no ingresada en el “Club
Riachuelo”. Por lo tanto, en apariencia estos votos coinciden, pero en el fondo son
diametralmente opuestos: el voto mayoritario no acumula las causas penales excepto
por incumplimientos de los mandatos del plan objeto de sentencia. En el voto de
Lorenzetti y Fayt las causas penales deberían ser acumuladas.
Ambos dice que se debe volver la causa a la instancia original “para que se
proceda conforme lo dispuesto”. Lo notable es que esto para la mayoría resulta ser que
se provean las apelaciones y las causas sean remitidas a la Cámara Federal de La Plata,
mientras para la disidencia de Lorenzetti y Fayt la remisión es para que se resuelva
rechazar las apelaciones por ser el Juzgado de Quilmes el competente en casos penales
ambientales.
Finalmente el voto de ELENA I. HIGHTON de NOLASCO es una verdadera
disidencia pues para esta ministra la cuestión es susceptible de ser resuelta por la Corte
y por lo tanto no corresponde remitir la causa a la instancia de origen.
5.El caso Municipalidad de Berazategui c/ Aguas Argentinas SA.(RHE) S.C. M.2695,
L.XXXIX.
Este caso recordemos trata sobre el dictado de una medida cautelar dictada por la
Cámara Federal de La Plata que dispuso medida cautelar solicitada por la Municipalidad
de Berazategui y ordenó a Aguas Argentinas S.A., que adopte las medidas pertinentes
para que, en el transcurso de los dieciocho meses siguientes al dictado de la sentencia,
realice las obras necesarias para la construcción y puesta en marcha de una planta
depuradora de líquidos cloacales y para la prolongación del emisario cloacal existente
en dicha localidad. Asimismo, requirió la presentación de informes mensuales sobre el
avance de las obras, y su fiscalización por parte de la Subsecretaría de Recursos
Hídricos de la Nación, sin perjuicio de la responsabilidad que, en la sentencia definitiva,
pudiera atribuirse al Estado Nacional. La medida cautelar fue apelada por la empresa y
el Estado Nacional.
El 22 de septiembre de 2004 se llevó a cabo ante la Corte una audiencia, durante
el transcurso de la cual el representante de la Unidad de Renegociación y Análisis de
Contratos de Servicios Públicos (U.N.I.R.E.N.) informó sobre la existencia de una
propuesta para arribar a un acuerdo sobre la construcción de la planta de tratamiento de
efluentes cloacales, y la extensión del emisario cloacal. En esa misma fecha, la
Municipalidad de Berazategui, la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Secretaría de
Obras Públicas, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios, y la empresa Aguas Argentinas S.A., suscribieron un convenio que fue
ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el decreto 1885 del 22 de diciembre
de 2004. Mediante dicho instrumento, se convino la realización de una planta a
construirse por etapas, mediante módulos vinculados a cada una de las tres cloacas
máximas que llegan al predio previsto para aquélla. Por tal circunstancia, el Municipio
formuló desistimiento de la acción y del derecho en los términos de los artículos 304 y
305 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, sujeto a la condición de que
dicho acuerdo fuese homologado judicialmente.
En atención al planteo formulado por el Municipio de Berazategui el 7 de junio
de 2005 la Corte resolvió suspender el trámite de la queja y remitir los autos al tribunal
de origen, a fin de que se pronunciara sobre el acuerdo. El juez de primer instancia
entendió que la competencia para homologar el acuerdo era de la Cámara Federal de La
Plata que había dictado la medida cautelar. En tales condiciones la Cámara Federal de
La Plata resolvió que no correspondía homologar el acuerdo del 22 de septiembre de
2004, pues los derechos involucrados no eran disponibles y que, por lo tanto, resultaba
ineficaz el desistimiento de la acción formulado por la actora. Esta resolución es
impugnada por el Estado Nacional, la Municipalidad de Berazategui y Aguas
Argentinas SA.
La Corte desestima tanto los agravios dirigidos a cuestionar la competencia de la
cámara para pronunciarse sobre el acuerdo conciliatorio como la denegación de
homologarlo con base en la atribución otorgada por el artículo 280 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación. Pero en lo que nos interesa aquí dice:
18) Que, en consecuencia, corresponde dejar sin efecto la sentencia y, en ejercicio
de las facultades establecidas en los artículos 204 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación y 32 de la ley 25.675, sustituir la medida cautelar dictada,
ordenándose al Estado Nacional la culminación de las obras previstas en el
convenio suscripto el 22 de septiembre de 2004, que fue ratificado por el decreto
1885/04.
19) Que en atención a la vinculación de las obras a las que se refiere este pleito con
las contempladas en el proyecto de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo
examinadas por esta Corte en la causa "Mendoza", en la cual se impuso a la
Autoridad de Cuenca el deber de informar detallada y públicamente sobre el
particular (pronunciamiento del 8 de julio de 2008, considerando 17, punto VIII),
corresponde acumular la presente a aquélla (considerando 22 del fallo
mencionado)”
Esta es la segunda oportunidad en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación
se refiere a la acumulación dispuesta en el considerando 22 de la resolución del 8.7.08
en autos “Mendoza Beatriz”.
En este caso, al ser la obra una de las que el Gobierno integró en el plan de
Saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo, la Corte decidió acumular la causa a las
que tramitan por ante el Juzgado de ejecución del Quilmes, obligando a las partes a
cumplir con los parámetros de participación y acceso a la información dispuestos en
aquella causa.
6.“Liguoro Y Zvik c/ Municipalidad de Esteban Echeverría s/ Amparo”.
Esta causa resulta de mucha importancia por dos motivos para la presente nota:
primero porque la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación la menciona en el
primer considerándo (párrafo 2). Luego porque ella es el antecedente que tácticamente,
y aún ante el silencio del Alto Tribunal, hubiera correspondido citar porque trata
justamente del conflicto que luego se plantea en la resolución del 10.11.09.
Los hechos de la causa “LIGUORO y ZVIK c/ Municipalidad de Esteban
Echeverría s/ Amparo” se pueden resumir así: los dos actores (Liguoro y Zvik)
presentan un amparo ante la justicia de la Provincia de Buenos Aires, la que queda
radicada en el Juzgado correccional 5 del Departamento de Lomas de Zamora. De la
demanda surge que los actores resultan titulares de dominio de la fracción de la
Localidad de Monte Grande, partido de Esteban Echeverría, Provincia de Buenos Aires
y que adquirieron dicho bien con el fin de realizar un desarrollo inmobiliario en la
forma de “club de campo”. Relataron que al momento en que compraron dicho
inmueble, existía un pozo originado por una cava, el que consideraron necesario
acondicionar en cuanto a profundidad, márgenes, cotas, diseños de terrazas, salubridad
del agua y sus fondos, para permitir el desarrollo de actividades náuticas, cría de peces y
pesca deportiva, entre otras. Tenían todos los informes y autorizaciones aprobados ante
la diferentes reparticiones provinciales y comunales cuando de pronto la Municipalidad
decide el cese de las actividades hasta que se presente una póliza de seguro de caución
por cuatro millones de pesos como garantía de la posible ejecución de una remediación
ambiental por los daños que pudieran surgir, hasta tanto fuera aclarada la actividad
realizada.
El Juzgado Correccional el 22/01/09 hizo lugar a la medida cautelar solicitada y
en consecuencia ordenó a la Municipalidad demandada “el inmediato levantamiento de
la paralización de la obra de construcción. Cuando se presenta la Municipalidad a
contestar el informe circunstanciado plantea la incompetencia del juzgado provincial
con fundamento en lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso
“Mendoza” y solicitó la declinatoria a favor del Juez Federal de Quilmes.
Con dictamen favorable del Fiscal, el Juzgado Correccional n° 5 de Lomas de
Zamora declinó su competencia en razón de la materia a favor del Juzgado Federal de
Primera Instancia de Quilmes, con fundamento en el caso “Mendoza”. Contra dicha
resolución los actores dedujeron recurso de apelación, elevándose el incidente de
competencia a la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata,
que resolvió el 12/2/09 que sostuvo que ante la declinatoria ella no tenía nada que
resolver. Era el Juzgado federal de Quilmes el que debía entender en el caso.
Remitido el expediente principal al Juzgado Federal de Primera Instancia de
Quilmes, su titular dictó con fecha 11 de febrero de 2009 la resolución ahora apelada
declarándose competente, revocando tanto la medida cautelar dispuesta por el juez
provincial como la concesión del recurso contra ella y disponiendo la clausura y cese de
actividades, con orden de allanamiento, registro y secuestro.
Sobre esa base, consignó el a quo al resolver que: “De las actuaciones recibidas
surge que la actividad desarrollada en dicho emprendimiento podría ocasionar severos e
irreparables daños al medio ambiente, y en particular a la napa de agua, toda vez que las
bombas que extraen agua, pertenecientes a Aguas y Saneamientos Argentinos S.A., a
los fines de proveer agua potable a la zona, se encuentran a escasos metros de la
cantera”. Agregó que “la cantera en cuestión se encuentra ubicada en zona de pendiente
con desagües hacia el Río de La Plata, más precisamente sobre el cauce superior del
Arroyo La Sofía-Medrano, y éste en el Arroyo Ortega, el que desemboca en el Río
Matanza”. Concluyó que “Dichas circunstancias me llevan a considerar que la situación
descripta guarda absoluta conexidad con la ejecución de sentencia que me atribuyera el
Máximo tribunal”.
Entendió el juez que debía prevalecer una “visión integradora de la problemática
referida al saneamiento de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo,que posee el suscripto,
teniendo en cuenta que sería irrisorio e inocuo sanear parcialmente dicha cuenca
hídrica”, ello además “a fin de evitar –en su caso un escándalo jurídico con la
intervención de varios jueces”. Dijo que “la competencia territorial atribuida al Juzgado
comprende el límite político de los partidos en los que tiene asiento la cuenca hídrica,
independientemente del límite geográfico de la misma. Aún, más allá de ese límite
territorial, y ante la posibilidad de daño al suelo, agua y aire de la Cuenca MatanzaRiachuelo, la competencia del suscripto devendría a todas luces procedente, para
cumplir acabadamente con el digno mandato atribuido por la Excelentísima Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el fallo Mendoza citado. Ello lleva a la sana
convicción, que corresponde ampliar el concepto de cuenca, teniendo en cuenta los
factores de riesgo ambiental en su totalidad, a toda situación que tenga incidencia
directa o indirecta con el saneamiento de la misma”.
Apelada esta resolución donde el Juez de Quilmes acepta su competencia, la
Cámara Federal de La Plata dicta la resolución que a continuación explicaremos.
Dice la Cámara:
En efecto, este Tribunal entiende que el Juzgado Federal de Primera Instancia de
Quilmes no resulta competente para entender en la causa.
No se advierte que exista la relación propiciada entre las cuestiones que se debaten
en el presente y las relacionadas con la ejecución de la sentencia del caso
“Mendoza”. No se trata de un “litigio relativo a la ejecución del plan” ni una acción
colectiva que tenga por objeto una controversia sobre la recomposición y
prevención de daños al ambiente en la cuenca Matanza Riachuelo. En este estadio
preliminar de la causa no puede afirmarse que exista daño ambiental, daño a la
cuenca, contaminación, volcamiento de efluentes o residuos peligrosos, ni una
situación tal que brinde suficiente sustento a la decisión del a quo. Tampoco se
aprecia con claridad que exista riesgo de daño potencial a la cuenca que justifique
la acumulación de causas.
Luego dice:
“No se encuentra acreditado siquiera que se trate de una cantera, como lo afirma el
juez -aceptando la postura del municipio- para dar sustento a su decisión y a partir
de ello propiciar su competencia, pues la actora afirma que se trata de los
movimientos de tierra necesarios para un emprendimiento inmobiliario. Mucho
menos se acreditó que haya alguna afectación al ambiente, aún potencial. Se
advierte, en cambio, una controversia entre los propietarios del predio y la
Municipalidad de Esteban Echeverría, respecto al destino del bien, las
autorizaciones y permisos correspondientes. De hecho, en ningún momento -a lo
largo de las actuaciones administrativas como de la causa judicial y hasta la
promoción del incidente de competencia- la Municipalidad le imputó a la actora
daños al ambiente, sino la ilegítima “comercialización de tierras” fuera del
municipio. Ello dista –en mucho- del objeto de la competencia atribuida al juez de
Quilmes en el marco de la causa “Mendoza”.
Tampoco se aprecia que medie en el caso fundamento alguno para extender el
especialísimo régimen de acumulación allí previsto. Por el contrario, dada su
excepcionalidad, debe ser de interpretación restrictiva, cuidando que no se
desnaturalice su aplicación, que debe limitarse a los supuestos expresamente
contemplados.
Como
vemos, para la Cámara Federal de La Plata la interpretación de la
acumulación dispuesta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la sentencia
del 8.7.09 que hemos comentado resulta ser de interpretación restrictiva, de modo tal
que no corresponde en el caso darle la razón al Juez de Quilmes para entender que a esta
causa corresponde acumularla a la causa “Mendoza Beatriz”.
Lo interesante para poder seguir el derrotero del caso es que, la Cámara Federal
de La Plata en su resolución dispone que se ponga en conocimiento de lo resuelto a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación y al Juzgado Federal de Quilmes.
Como veremos a continuación esta sentencia es uno de los motivos por los
cuales la Corte se introdujo en la cuestión de la acumulación de causas.
7.-
La resolución en autos M. 1569. XL. ORIGINARIO “Mendoza, Beatriz Silvia y
otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la
contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo) del 10 de noviembre de
2009.
Pero el conflicto se reedita. Ahora tenemos nuevamente un despacho referido a
competencias y acumulación de causas, donde la Corte utiliza su poder jurisdiccional
pero además su función académica docente para establecer un precedente interpretativo
de una norma o una sentencia anterior, disponer sus alcances y de este modo –
afianzando la seguridad jurídica- dejar sentados sus criterios de aquí en mas respecto al
tema conflictivo.
Esto sucedió con el despacho del 10 de noviembre de 2009 en autos “Mendoza,
Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados
de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo) i .
Es interesante ver que la Corte Suprema de Justicia de la Nación entiende en
este tema por una vía novedosa, ya que “toma conocimiento” de una controversia a las
que llama “divergencias interpretativas”, entre tribunales de distinta naturaleza.
Lo hace por dos vías: primero en lo que tiene que ver con la resolución que
acabamos de analizar, porque el propio titular del Juzgado de Quilmes al serle revocada
una resolución por la cual había asumido el conocimiento de un asunto requirió la
intervención de la Corte. Luego porque la propia Cámara Federal de La Plata se lo
comunicó, porque –como acabamos de ver en el anterior considerando- ella puso en
conocimiento de la Corte la resolución en autos “Liguoro Y Zvik c/ Municipalidad de
Esteban Echeverría s/ Amparo”.
Segundo, porque –tal como lo refiere en el tercer párrafo del considerando 1, han
acudido ante la Corte Magistrados federales y provinciales, elevando a ella actuaciones
judiciales en las cuales se tomaron decisiones inhibitorias en materia de competencia o
consultando derechamente acerca de cuál es la competencia al respecto.
Estas dos son las vías entonces por las que la Corte decide adoptar esta decisión.
Cuál es la base jurídica por la que toma la competencia para dar esta resolución:
una interpretación extensiva del artículo 24.7 del decreto de facto 1285/58 que regula la
intervención de la Corte para entender en la resolución de cuestiones y conflictos de
competencia ii .
Así la Corte quiere dejar aclarados cuáles son los asuntos que en aquel
pronunciamiento del 8.7.08 le dio como de competencia al Juzgado Federal de Quilmes.
En este sentido dice en el considerando 3 que son tres categorías:
a) Los concernientes a la ejecución de la sentencia condenatoria -en los términos
del art. 499 del ordenamiento procesal- de los mandatos contenidos en el
programa establecido en el pronunciamiento final, dictado exclusivamente sobre
las pretensiones que tuvieron por objeto la prevención y la recomposición del
medio ambiente dañado en la cuenca hídrica (considerando 20; parte resolutiva,
punto 7°).
b) Los promovidos con el objeto de obtener la revisión judicial de las decisiones
tomadas por la Autoridad de Cuenca (considerando 21; parte resolutiva, punto
7°).
Hasta aquí las dos categorías no traen problemas. El inconvenientes se presenta
con la tercera de ellas.
c) aquellos otros litigios que encaucen acciones colectivas que tengan por objeto
una controversia sobre el mismo bien jurídico, aunque sean diferentes el
demandante y la causa petendi (considerando 22; parte resolutiva, punto 8°).
Para aclarar esta última categoría que incluiría a las causas o litigios relativos al
plan por acumulación, pero también todas las causas derivadas de acciones
colectivas que tengan por objeto el mismo bien jurídico que la causa “Mendoza
Beatriz”.
Para aclarar esta última categoría la Corte dispone en el considerando 4:
“Que con tal comprensión, corresponde precisar que la litispendencia declarada
con la consecuente radicación de las causas ante el juzgado al que se atribuyó
competencia, está rigurosamente limitada a aquellos procesos en que el bien
jurídico ambiental comprometido es colectivo, supraindividual, indivisible,
impersonal y no fraccionable en cuotas adjudicables a cada uno de sus titulares en
el sentido concordemente definido por esta Corte en la causa “Halabi, Ernesto c/
P.E.N. ley 25.873 dto. 1563/04" (sentencia del 24 de febrero de 2009, voto de los
jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda y Zaffaroni). Se trata, pues,
únicamente de aquellos casos en que los derechos cuya tutela se persigue
corresponden a un bien que pertenece a la esfera social y transindividual (conf.
causa M.2965.XXXIX AMunicipalidad de Berazategui c/ Aguas Argentinas S.A.
sentencia del 28 de julio de 2009, considerando 17)”.
Como vemos la Corte, fundada en su propia doctrina desarrollada en la causa
Halabi, Ernesto c/ P.E.N. ley 25.873 dto. 1563/04" (sentencia del 24 de febrero de 2009)
aclarar los contenidos que deben tener las causas colectivas para que sean acumuladas a
las demás en el proceso “Mendoza Beatriz” por ante el Juzgado Federal de Quilmes.
Vale la pena recordar que en Halabi la Corte sentencia definiendo los que son las
causas por derechos de incidencia colectiva derivados de intereses individuales
homogéneos a diferencia de aquellas que son colectivas por la presencia de un bien
jurídico de naturaleza colectiva.
Como bien lo dice Néstor Pedro Sagües, en “Halabi” el voto mayoritario de la
Corte distingue tres distintos supuestos de amparo en el art. 43 CN: a) en primer lugar,
el amparo clásico, creado por "Siri" y "Kot", que tutela bienes jurídicos individuales, es
decir, derechos subjetivos sobre un bien individualmente disponible por su titular. Se
propone defender derechos divisibles y no homogéneos, y atender a daños
sustancialmente propios e individuales (consid. 10). Está aludido por el párr. 1º del art.
43, CN. b) En segundo lugar figura el amparo contemplado por el art. 43, párr. 2º, CN.,
referido a derechos de incidencia colectiva. Tiene por meta custodiar bienes colectivos,
pertenecientes a toda la comunidad, de naturaleza indivisible y que no admiten
exclusión alguna. El caso del ambiente es el más paradigmático. Los bienes en juego
"no pertenecen a la esfera individual sino social, y no son divisibles en modo alguno".
Están legitimados para actuar el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones,
pero no se atiende aquí a garantizar bienes o agravios individuales, sino sociales
(consid. 11). c) En tercer término, dice la referida mayoría, el mismo art. 43, párr. 2º,
CN aloja a otra categoría de bienes: los "derechos de incidencia colectiva referentes a
intereses individuales homogéneos". Menciona al respecto las afectaciones al ambiente,
a la competencia, a los usuarios y consumidores y los casos de discriminación. Se trata
de derechos individuales y enteramente divisibles, donde "no hay un bien colectivo". Sí
existe un acto lesivo único o continuado, una "causa fáctica homogénea" (u
"homogeneidad fáctica y normativa", se agrega después), que lesiona a todo un grupo.
Para atender estos problemas es "razonable la realización de un solo juicio con efectos
expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del
daño" (consid. 12) iii .
Los requisitos que en Halabi entiende la Corte deben cumplir este tipo de
acciones de clase integradas por derecho individuales homogéneos son: a) "un hecho
único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos
individuales". B) pretensión procesal que no debe aludir a daños diferenciados, sino a
un resultado para atender los "elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de
sujetos" y; c) que "el interés individual considerado aisladamente no justifique la
promoción de una demanda". Pero esto último no es necesario si aparece un interés
estatal relevante para la protección del derecho afectado, como es el ambiente, la salud o
la afección a grupos tradicionalmente postergados, o, en su caso, "débilmente
protegidos". Para la Corte en estos supuestos existe un interés de la sociedad en su
conjunto para la tutela del caso.
En el caso “Mendoza Beatriz” la Corte reitera su apreciación sobre este tema y
dice que la litispendencia que provoca la acumulación del “sistema Mendoza”
provocaría una suerte de acumulación múltiple de causas, en una suerte de fuero de
atracción ambiental. Recordemos al respecto que, la Corte se resistió en innumerables
ocasiones a aceptar -en el marco de la causa “Municipalidad de Magdalena” por el
derrame de hidrocarburos en las costas de esa localidad- a pesar de que la Cámara
Federal de Bahía Blanca había hecho un muy buen desarrollo al respecto iv . De todos
modos aquí la Corte no transita el camino de esta última figura sino el de la
acumulación de causas.
A pesar de ello, la Corte en este auto del 10 de noviembre va a agregar a las dos
primeras categorías ya mencionadas una tercera, donde también se producirá
acumulación, aún cuando la causa principal no cumpla con los requisitos que hasta aquí
se vienen desarrollando. Recordemos que los requisitos en aquella sentencia eran:
•
acción colectiva.
•
Que tenga por objeto el mismo bien jurídico que en la causa “Mendoza Beatriz”,
aún cuando sean diferentes legitimados activos o diferente la causas pretendi.
Ahora la Corte agregará que:
•
debe tratarse de procesos en que el bien jurídico ambiental comprometido
•
que sea colectivo, supraindividual, indivisible, impersonal y no fraccionable en
cuotas adjudicables a cada uno de sus titulares.
Pero la Corte además se agrega otra acumulación más. Dice que en las causas
que no deberían tramitar ante el Juzgado de Quilmes –es decir las que no cumplen con
las anteriores pautas- también deberán ser tratadas y acumuladas ante el juzgado de
ejecución, las cuestiones que sí puedan relacionarse con Mendoza Beatriz.
Dice al respecto:
“Que la litispendencia según el preciso alcance definido precedentemente y con la
directa consecuencia que genera de desplazar la radicación del proceso ante el
juzgado de Quilmes, alcanzará inclusive a las cuestiones que, pese a haber sido
introducidas -por vía de pretensiones accesorias, cautelares, de medidas
informativas o probatorias de carácter preliminar, o bajo cualquier otro nomen
juris- en procesos que por su objeto principal quedan excluidos de su radicación
ante el juzgado de Quilmes, exhiben un contenido que está -expresa o
virtualmente- comprendido dentro de los mandatos impuestos a la autoridad de
cuenca en la mencionada sentencia del 8 de julio, y cuya ejecución fue
encomendada al juzgado indicado. En estos casos, la causa continuará tramitando
ante el tribunal competente (federal o provincial), con la única exclusión de la
reclamación o medida que guarda conexidad en los términos señalados con la causa
“Mendoza” y que, por ende, interfiere en la jurisdicción federal de naturaleza
originaria delegada por esta Corte en el juzgado de Quilmes, para ejecutar el fallo
del 8 de julio de 2008”
Como vemos, la acumulación se extiende a incidencias relacinadas con la
cuestión de la ejecución de los mandatos dirigidos a la ACUMAR. Esto incluso en
procesos que por su objeto principal quedarían excluidos de su radicación ante el juez
de ejecución. Para la Corte, en estos casos donde aparece un contenido comprendidos
dentro de los mandatos impuestos a la autoridad de cuenca, es decir de los
encomendados al Juzgado de ejecución, esa parte tramitará ante el Juzgado de Quilmes
por incidente, mientras que la restante seguirá las reglas ordinarias de la competencia.
Comemos un ejemplo directamente mencionado por la Corte: el caso “Liguoro y
Zvik c/ Municipalidad de Esteban Echeverría s/ Amparo”. En el mismo, de lo que se
desprende de esta resolución, la competencia en las actuaciones principales debería
quedar radicada ante la sede originaria provincial, donde la causa fue radicada, sin
acumulación a las actuaciones que se desarrollan en Quilmes. Esto porque en la misma
no se cumple con el requisito de causa colectiva, que tenga por objeto la tutela del bien
jurídico ambiental comprometido en “Mendoza”. No es una causa que tenga por fin la
protección del bien ambiente como bien colectivo, supraindividual, indivisible,
impersonal y no fraccionable en cuotas adjudicables a cada uno de sus titulares.
Recordemos que en esa causa Liguoro y Zvik promovieron un amparo contra la
Municipalidad de Esteban Echeverría, con el fin de que se declare la
inconstitucionalidad de los actos administrativos dictados por el municipio por los
cuales, según afirman, ilegítimamente se les impide continuar en la explotación de su
emprendimiento inmobiliario. Solicitaron también como medida cautelar la suspensión
de los efectos de esos actos.
Recordemos que el Juzgado Federal de Quilmes asume su competencia en esa
causa con base en “las presentaciones de la Dirección de Prevención Ecológica y
Sustancias Peligrosas de la Subsecretaría de Seguridad de la Provincia de Buenos
Aires”, un informe dirigido al Director Provincial de Minería respecto a actividades
relacionadas a movimiento de suelo y un “informe de actividades” dirigido al a quo en
el marco de la sentencia dictada por la Corte Suprema en los autos “Mendoza”, respecto
a la situación en los distintos municipios de la Cuenca Matanza Riachuelo. En el
primero de ellos se da cuenta de la existencia de “la Cantera conocida como ‘Marina
Monte Grande’”, la que si bien cuenta con inscripción vigente se sostiene que registra
anomalías al encontrarse en una zona no apta para ese emprendimiento, a la vez que
existen evaluaciones de impacto ambiental presentadas definiendo un proyecto de
“cantera” mientras que otra lo hace como “centro deportivo y turístico”. El segundo
informe se refiere al registro de compañías de volquetes y camiones atmosféricos, con el
objetivo de “emprender acciones tendientes a controlar la erradicación de basurales
clandestinos”. De esas actuaciones recibidas por el Juzgado de Quilmes surge que la
actividad desarrollada en dicho emprendimiento podría ocasionar severos e irreparables
daños al medio ambiente, y en particular a la napa de aguador la zona de pendiente con
desagües hacia el Río de La Plata, sobre el cauce superior del Arroyo La SofíaMedrano, y éste en el Arroyo Ortega, el que desemboca en el Río Matanza”. Dichas
circunstancias llevan al Juzgado de Quilmes a entenderse competente en toda la causa.
Porque la misma guarda absoluta conexidad con la ejecución de sentencia que me
atribuyera el Máximo tribunal.
Para la Corte en el auto del 10 de noviembre en cambio la causa guarda
conexidad parcial, en una parte, no de manera absoluta. De la redacción del auto del 10
de noviembre se desprende que para la Corte sólo será acumulable la parte relacionada
con el proyecto de cantera que podría ocasionar severos e irreparables daños sobre el
ambiente de la cuenca. En el resto de la causa, la que tiene por objeto la posibilidad de
desarrollar un emprendimiento inmobiliario (derecho de propiedad y a ejercer industria
lícita, arts. 17 y 14 CN respectivamente) la acumulación no puede proceder.
Como se puede ver, la Corte en este despacho queda bien con ambas parte en
conflicto, tanto con la Cámara Federal de La Plata pues entiende adecuada su resolución
atento estaría ella dirigida al objeto principal de la causa mientras que también meritua
como adecuado el criterio del Juzgado de Quilmes porque en la parte que dio base a su
declaración de competencia la Corte entiende que esto era correcto, en la medida que
esa acumulación proceda sólo en cuanto a la parte referida a temas de la cuenca, y no a
toda la causa.
En definitiva la Corte acumulará en el Juzgado de Quilmes cuatro tipo de
actuaciones:
1. Los concernientes a la ejecución de la sentencia condenatoria -en los términos
del art. 499 del ordenamiento procesal- de los mandatos contenidos en el
programa establecido en el pronunciamiento final, dictado exclusivamente sobre
las pretensiones que tuvieron por objeto la prevención y la recomposición del
medio ambiente dañado en la cuenca hídrica (considerando 20; parte resolutiva,
punto 7°).
2. Los promovidos con el objeto de obtener la revisión judicial de las decisiones
tomadas por la Autoridad de Cuenca (considerando 21; parte resolutiva, punto
7°).
3. aquellos otros litigios que encaucen acciones colectivas que tengan por objeto
una controversia sobre el mismo bien jurídico, aunque sean diferentes el
demandante y la causa petendi (considerando 22; parte resolutiva, punto 8°).
4. cuestiones (incidentales) que exhiben un contenido que está -expresa o
virtualmente- comprendido dentro de los mandatos impuestos a la autoridad de
cuenca en la mencionada sentencia del 8 de julio, y cuya ejecución fue
encomendada al juzgado indicado, aunque estén contenidas en procesos que por
En estos casos, la causa continuará tramitando ante el tribunal competente
(federal o provincial), con la única exclusión de la reclamación o medida que
guarda conexidad en los términos señalados con la causa “Mendoza” y que, por
ende, interfiere en la jurisdicción federal de naturaleza originaria delegada por
esta Corte en el juzgado de Quilmes, para ejecutar el fallo del 8 de julio de
2008”
8.Conclusiones.
Novedosa mantera de intervenir para profundizar, explicar y perfilar de nuevos
contenidos a la resolución que se diera el 8.7.08, sobre la prevención y recomposición
de la cuenca. Era evidente y aún lo es, que todo lo que implica este proceso, y todo lo
que implicará no puede quedar sólo dispuesto por esa sentencia. A modo de aclaratoria,
a modo de sentencia complementaria hoy la Corte explica los alcances de la atribución
competencial dispuesta en aquella sentencia del 8.7.08.
Lo hace por bisoñas vías, lo hace reinterpretando su competencia para resolver
cuestiones de competencia, lo hace para fortalecer la seguridad jurídica, para evitar
dispendio jurisdiccional, lo hace interpretando una sentencia que tenía efectos erga
omnes y que por lo tanto, en lo que respecta a los temas procesales, poseía la virtud de
arreglar varias cuestiones relacionadas con esta cuestión.
Por este motivo nos parece sugerente e interesante la manera en que llegan estos
aportes a expedirse; un nuevo Tribunal de garantías constitucionales que además actúa
las mismas en contextos ni pensados años atrás.
i
M. 1569. XL. ORIGINARIO ”Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y
perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)”
ii
Art. 24. La Corte Suprema de Justicia conocerá: (…) 7. De las cuestiones de competencia y los
conflictos que en juicio se planteen entre jueces y tribunales del país que no tengan un órgano superior
jerárquico común que deba resolverlos, salvo que dichas cuestiones o conflictos se planteen entre jueces
nacionales de primera instancia, en cuyo caso serán resueltos por la cámara de que dependa el juez que
primero hubiese conocido. Decidirá asimismo sobre el juez competente cuando su intervención sea
indispensable para evitar una efectiva privación de justicia
iii
Néstor P. Sagüés, “La creación judicial del "amparo-acción de clase" como proceso constitucional,
Lexis N 0003/014385 ó 0003/014393 ó 0003/014387, Fuente: SJA 22/4/2009
iv
Al respecto se puede consultar nuestra opinión en José Alberto Esain, Competencias ambientales.
Sistema federal ambiental. Fuentes. Distribución y alcances. Presupuestos mínimos de protección.
Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina, 2008.