Autoevaluación Naciones Unidas

DOCUMENTO ANÁLISIS
MECANISMO DE AUTOEVALUACIÓN CONVENCIÓN DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA
CORRUPCIÓN
I. Antecedentes
La suscripción de la Convención de Naciones Unidas – CNUCC se dio en el marco de la
Conferencia de Alto Nivel para la firma de este instrumento que tuvo lugar del 9 al 11 de
diciembre de 2003 en la ciudad de Mérida, México. El Congreso expidió la Ley 970 de 2005
“Por medio de la cual se aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el
31 de octubre de 2003”. Posteriormente la Corte Constitucional declaró su exequibilidad
mediante la sentencia C- 172 de 2006 y finalmente el país depositó el instrumento de
ratificación el 27 de octubre de 2007.
Sobre la importancia de la Convención, el Gobierno colombiano en la exposición de
motivos de la Ley aprobatoria del mismo destacó que: “La Convención que se somete en
esta ocasión a la consideración del honorable Congreso de la República constituye un
valioso instrumento jurídico internacional adoptado por los Estados en el marco de la lucha
contra la corrupción. Es, además, el único de su género que tiene un ámbito de aplicación
universal”.1
A su vez la Corte Constitucional consideró al estudiar la exequibilidad de la Convención y
de su ley aprobatoria que “(…) el contenido del instrumento internacional sujeto a estudio
es compatible con la Carta Política y, en buena medida, constituye un desarrollo acertado
de distintos principios y valores constitucionales, especialmente el adecuado ejercicio de la
función administrativa, la protección del patrimonio del Estado y el fortalecimiento de las
instancias democráticas de participación ciudadana”2.
II. El Mecanismo de Autoevaluación
En el diseño de estrategias para luchar contra la corrupción son diversos los aspectos que
deben tenerse en cuenta, entre ellos son de principal importancia la prevención, la
penalización de los hechos corruptos, la recuperación de los bienes objeto de estos ilícitos
y el desarrollo de mecanismos de cooperación entre los diferentes países. Son estos los
ejes principales sobre los cuales se diseñan las convenciones contra la corrupción para
enfrentar un fenómeno cada vez más sofisticado y complejo como este.
La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción es un instrumento que se
caracteriza por incluir un enfoque comprensivo sobre este fenómeno, proveer una
combinación de medidas preventivas y punitivas, hacer referencia al sector público, al
1
Exposición de motivos. Proyecto de Ley 235 de 2004 Senado - 237 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba la
Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y publicado en la Gaceta del Congreso 219 de 2004.
2
Corte Constitucional. Sentencia C - 172 de 2006.
sector privado y a la sociedad civil, y enfatizar la importancia de la cooperación legal y la
asistencia técnica entre los Estados Parte para la lucha contra este fenómeno.3
La implementación de una convención, sea esta de carácter regional o mundial, siempre
es motivo de seguimiento por parte del organismo a instancias de la cual fue adoptada,
ello con el fin de lograr su correcta ejecución a nivel local y los mejores resultados en el
marco de la lucha internacional para la cual el instrumento fue concebido.
La Convención de Naciones Unidas prevé en su artículo 63 que “Se establecerá una
Conferencia de los Estados Parte en la Convención a fin de mejorar la capacidad de los
Estados Parte y la cooperación entre ellos para alcanzar los objetivos enunciados en la
presente Convención y promover y examinar su aplicación.”
En este marco, en el año 2011 en la Conferencia de Estados Parte de la Convención de
Naciones Unidas contra la Corrupción, se aprobaron los Términos de Referencia del
Mecanismo de Evaluación de este Instrumento los cuales establecen un proceso de
evaluación entre pares en el que cada Estado es analizado por dos Estados pares,
seleccionados a través de un sorteo.
El proceso se lleva a cabo a través de varias etapas, en la primera de ellas, el Estado
analizado da respuesta al cuestionario establecido en el marco del Grupo de Examen para
la aplicación; posteriormente se efectúan, por parte de los estados evaluadores el examen
documental de la información remitida. Este examen debe complementarse con cualquier
otro medio de diálogo directo, como una visita al país o una reunión conjunta.
En la etapa final del proceso de examen los expertos evaluadores, con el apoyo de la
Secretaría, prepararán un proyecto de informe sobre el examen del país, el cual es
enviado al Estado Parte objeto de examen. El mencionado informe debe contener los
éxitos, las buenas prácticas y las dificultades identificadas y también se formularán
observaciones para la aplicación de la Convención.
Una vez aprobados los términos de referencia del Mecanismo de autoevaluación, se ha
dado inicio a la primera ronda de análisis en la cual son objeto de evaluación los Capítulos
III y IV de la Convención sobre Penalización y Aplicación de la Ley y Cooperación
Internacional.
No obstante la importancia de este Mecanismo de Evaluación debido a la amplitud de los
temas abordados por la Convención, prevención, investigación y sanción, así como al
número de países signatarios de la misma cada fase de evaluación demanda
aproximadamente cuatro (4) años. Por ello Colombia considera necesario implementar un
mecanismo que nos permita identificar y priorizar acciones para mejorar la aplicación de
este Tratado sin esperar a que a través del mecanismo establecido se lleven a cabo las
respectivas rondas de análisis.
Es importante señalar que según establecen los términos de referencia del Mecanismo de
Examen de la Aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción “En
www.respondanet.com. Foro Internacional Anti - corrupción “Las Convenciones Anticorrupción: dos perspectivas. En la
revista Transparencia y Rendición de cuentas. Agosto de 2006.
3
la fase de examen siguiente, cada Estado parte presentará, en sus respuestas a la lista
amplia de verificación para la autoevaluación, información sobre los progresos realizados
en relación con las observaciones contenidas en anteriores informes sobre el examen del
país. (…)”4
II. Identificación de acciones para mejorar la implementación de la Convención
A través de este proceso identificaron las siguientes acciones con el fin de mejor
implementación de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción:

Políticas y prácticas de prevención de la corrupción. Artículo 5, párrafo 1
Propuesta: Articulación en escenarios de cooperación
El papel de prevención de la corrupción corresponde también a los ciudadanos, quienes
tienen el deber de denunciar cuando tienen conocimiento de la comisión de cualquier
conducta que deba ser investigada por cualquiera de los órganos de control (Contraloría,
Fiscalía y Procuraduría). La expedición de normas claras que faciliten el traslado
coordinado y armonizado de la información relevante o de las pruebas recaudadas en el
curso de una investigación, sería un punto vital en el fortalecimiento de la lucha contra la
corrupción.
La norma es genérica en la definición de la cooperación entre entes de control en el marco
de sus competencias, es necesaria la implementación de escenarios de cooperación no
invasiva de los ámbitos de cada uno de estos entes de control para compartir de manera
efectiva información de común interés de cada uno de estos y el traslado de pruebas de
un proceso a otro.
El establecimiento de nuevos convenios de cooperación interinstitucionales y el
fortalecimiento y operativización de los existentes son acciones claves para solucionar el
vacío normativo en el tema. Se propone aprovechar el escenario interinstitucional
generado para dar seguimiento a los compromisos internacionales, para poder avanzar en
estos temas. La Cancillería y la Secretaría de Transparencia podrían liderar este proceso,
por supuesto teniendo debidamente en cuenta la independencia y autonomía de los entes
de control.
La articulación entre instituciones y entes de control requiere de la interrelación del
personal a cargo del manejo de la cooperación. Esto con el fin de garantizar la
comprensión de los objetivos, procedimientos y competencias de cada una de las
entidades. La creación de escenarios tanto puntuales (eventos) como permanentes de
socialización y articulación, son una herramienta de armonización de las capacidades de
cooperación de cada una de las instituciones involucradas en la lucha contra la corrupción.
Este no es problema exclusivo de Colombia y existen buenas prácticas internacionales que
podrían ayudar a mejorar este aspecto. La participación de un organismo internacional
podría generar un proyecto de cooperación que aborde este problema y proponga
soluciones a corto plazo para solucionarlo
4
Mecanismo de Examen de la Aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Párrafo 40
En materia de políticas de prevención la Contraloría ha desarrollado una serie de
herramientas dentro de su proceso de modernización institucional que está en capacidad
de compartir con otros entes homólogos, en la medida de su interés.

Políticas y prácticas de prevención de la corrupción. Artículo 5 párrafo 4
Propuesta: Articulación
La aplicación de los instrumentos internacionales presenta varias dificultades a nivel
operativo y normativo tanto de carácter nacional como internacional. A nivel internacional,
el predominio de la cooperación en materia penal redunda en un ambiente extraños para
los entes administrativos que no siempre ven reconocido su papel como autoridades
centrales de las Convenciones suscritas, dificultando de esta manera la cooperación
internacional. A nivel interno aún falta regular actividades que facilitarían el lavado de
activos mediante ciertos tipos societarios que garantizan el anonimato para los
inversionistas, abriendo de esta manera la puerta para la intrusión de capitales de origen
ilícito.

Políticas y prácticas de prevención de la corrupción. Artículo 5 párrafo 1
Propuesta: Mejora de la capacitación
Las entidades no incluyen dentro de sus Planes Institucionales de Capacitación los
programas de Inducción y de Reinducción y los componentes que obligatoriamente deben
encontrarse en ellos como la normativa y la detección de decisiones tendientes a la
prevención de corrupción al interior de las entidades como inhabilidades e
incompatibilidades.
Las entidades que cumplen con la obligación de realizar inducciones a sus nuevos
funcionarios no estructuran de manera adecuada el cumplimiento de los objetivos que
están plasmados en la Ley y en sus correspondientes decretos reglamentarios a través de
los programas de Inducción y de Reinducción.
Reforzar en el despliegue territorial y la importancia de cumplir los requisitos de
desempeño correcto, honorable y debido de las funciones propias de los servidores
públicos para que se proporcione capacitación especializada y apropiada en la
concientización de los riesgos de corrupción inherentes al desempeño de función pública.
También es importante fortalecer el coaching organizacional, mediante la formación de
tutores que impulsen los procesos de aprendizaje en cuanto a inhabilidades e
incompatibilidades y prevención de la corrupción.
Buenas prácticas de capacitación especializada en riesgos de corrupción inherentes al
desempeño de las funciones de los servidores público.
Compartir instrumentos técnicos y normativos desarrollados, para orientar la formulación
de los Planes Institucionales de Capacitación y el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades.

Sector Público. Artículo 7 párrafo 1
Propuesta: Códigos de ética, planes institucionales de capacitación
Las normas vigentes y las medidas aplicables que dan cumplimiento al artículo 7, numeral
1, literal D, de la Convención, abarcan un gran espectro de temas. Desde lo establecido en
el Estatuto Anticorrupción, el Código Único Disciplinario. Prohibiciones de tipo penal,
normas de contratación pública, instrumentos en Rendición de Cuentas, hasta todo lo
relativo a la carrera administrativa y el empleo público como la formación y capacitación
de los servidores públicos.
El catálogo de normas e instrumentos es acertado y completo e incluye los temas
pertinentes, a pesar que el tema de inhabilidades e incompatibilidades tiene una gran
dispersión normativa. Varios de los temas además, cuentan con cartillas y guías
metodológicas que ayudan al entendimiento del tema.
Las entidades no incluyen dentro de sus Planes Institucionales de Capacitación los
programas de Inducción y de Reinducción y los componentes que obligatoriamente deben
encontrarse en ellos como la normativa y la detección de decisiones tendientes a la
prevención de corrupción al interior de las entidades como inhabilidades e
incompatibilidades.
Las entidades que cumplen con la obligación de realizar inducciones a sus nuevos
funcionarios no estructuran de manera adecuada el cumplimiento de los objetivos que
están plasmados en la Ley y en sus correspondientes decretos reglamentarios a través de
los programas de Inducción y de Reinduccion.
Reforzar en el despliegue territorial y la importancia de cumplir los requisitos de
desempeño correcto, honorable y debido de las funciones propias de los servidores
públicos para que se proporcione capacitación especializada y apropiada en la
concientización de los riesgos de corrupción inherentes al desempeño de función pública.
También es importante fortalecer el coaching organizacional, mediante la formación de
tutores que impulsen los procesos de aprendizaje en cuanto a inhabilidades e
incompatibilidades y prevención de la corrupción.

Sector Público. Artículo 8 párrafos 1 y 2
Propuesta: Códigos de ética, planes institucionales de capacitación
El catálogo de normas e instrumentos es acertado y completo e incluye los temas
pertinentes, a pesar que el tema de inhabilidades e incompatibilidades tiene una gran
dispersión normativa. Varios de los temas además, cuentan con cartillas y guías
metodológicas que ayudan su entendimiento.
Teniendo en cuenta que no existe un código de ética común para todos los servidores
públicos, sino que por el contrario, cada entidad tiene la responsabilidad de establecerlo,
es importante consolidar una línea que contenga los conceptos que deben inculcarse a los
funcionarios, con el objetivo fundamental de combatir la corrupción.
Es importante articular lo consagrado en el Código Único Disciplinario con lo señalado en
las directrices establecidas en el Plan Nacional de Formación y Capacitación, los Códigos
de Ética de las entidades y las disposiciones legales estipuladas en materia de
capacitación, Inducción, Reinducción y entrenamiento en el puesto de trabajo.
Buenas prácticas de capacitación especializada en riesgos de corrupción inherentes al
desempeño de las funciones de los servidores público.
Compartir instrumentos técnicos y normativos desarrollados, para orientar la formulación
de los Planes Institucionales de Capacitación y el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades.

Medidas para prevenir el blanqueo de dinero: Artículo 14, párrafo 4
Según la autoevaluación en el cumplimiento de las 40 recomendaciones, esta se encuentra
avanzada siendo pocos los puntos que presentan avances escasos o no satisfactorios. Al
respecto de estos últimos se adelantan esfuerzos por parte de distintas entidades para el
total cumplimiento de las mismas. Se debería hacer un esfuerzo adicional para que la UIAF
incorpore las nuevas tipologías de la corrupción como delito fuente de lavado de activos.
Existen ligeras disparidades conceptuales entre el contenido de las 40 recomendaciones y
la normatividad aplicable en el país, los cuales más que generar desarticulación entre las
disposiciones simplemente general dudas respecto a su alcance, especialmente a nivel
internacional.
Más allá de las conclusiones determinadas en los procesos de autoevaluación en la
implementación de las 40 recomendaciones, deberá tenerse en cuenta las disparidades
normativas especialmente en el nivel internacional, con el fin de armonizar el tratamiento
de cada caso en consenso con las autoridades internacionales.

Capítulo III – Tipificación de delitos de corrupción
En relación con las exigencias previstas en la Convención sobre la tipificación de delitos de
corrupción se identificaron los siguientes temas:
 Respecto al artículo 16 de la Convención sobre soborno de funcionarios
públicos extranjeros y funcionarios de organizaciones internacionales públicas,
Colombia incorporó a través del Estatuto Anticorrupción el delito de soborno
transnacional (art. 16, párr. 1, de la Convención), sin embargo el país no ha
implementado aún el artículo 16, párrafo 2 que establece que “Cada Estado
Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra
índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan
intencionalmente, la solicitud o aceptación por un funcionario público
extranjero o un funcionario de una organización internacional pública, en forma
directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio
provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario
actúe o se abstenga de actuar en el ejercicio de sus funciones oficiales.”
 Respecto al tráfico de influencias Colombia ha incorporado modificaciones a su
legislación en cuanto a la conducta descrita en el artículo 18 de la Convención
en su artículo 411 del Código Penal, relativo al tráfico de influencias de
servidores públicos, y el 411-A, relativo al tráfico de influencias de particulares.
Sin embargo es necesario analizar la necesidad de complementar en su
totalidad los requisitos del artículo 18 de la Convención que en su actual
redacción no incluyen las conductas de promesa, ofrecimiento o concesión de
un beneficio a una persona para que esta abuse de su influencia real o
supuesta en el Estado, o la solicitud o aceptación con el mismo fin.
 Colombia ha realizado avances para incorporar en su legislación el delito de
soborno en el sector privado (artículo 21 de la Convención) con el nuevo
artículo 250 A del Código Penal, relativo a la corrupción privada, sin embargo
esta norma no prevé esta conducta con respecto a todos los empleados de una
entidad privada, y sin requisito de perjuicio a la sociedad.
 En relación con el artículo 23 de la Convención, el artículo 323 del Código
Penal, en su inciso 1), penaliza el lavado de activos e incluye como delito
fuente, entre otros, el enriquecimiento ilícito y los delitos contra la
administración pública. Asimismo los artículos 446 y 447 del Código Penal,
respectivamente, sobre favorecimiento y receptación, complementan los
requisitos del apartado a), párrafo 1, del artículo 23 de la Convención. El
apartado b) se encuentra incorporado por el artículo 447 y las disposiciones de
la Parte General del Código Penal, con excepción del concepto de la
“utilización” de bienes (artículo 23, párrafo 1 b) i)).
 El artículo 25 de la Convención requiere que “Cada Estado Parte adoptará las
medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como
delito, cuando se cometan intencionalmente:
a) El uso de fuerza física, amenazas o intimidación, o la promesa, el
ofrecimiento o la concesión de un beneficio indebido para inducir a una
persona a prestar falso testimonio o a obstaculizar la prestación de testimonio
o la aportación de pruebas en procesos en relación con la comisión de los
delitos tipificados con arreglo a la presente Convención;
b) El uso de fuerza física, amenazas o intimidación para obstaculizar el
cumplimiento de las funciones oficiales de un funcionario de la justicia o de los
servicios encargados de hacer cumplir la ley en relación con la comisión de los
delitos tipificados con arreglo a la presente Convención. Nada de lo previsto en
el presente artículo menoscabará el derecho de los Estados Parte a disponer
de legislación que proteja a otras categorías de funcionarios públicos.”
Sobre el particular el Código Penal establece entre los delitos contra la eficaz y
recta impartición de justicia el soborno (artículo 444), el soborno en la
actuación penal (art. 444A) y las amenazas a testigo (art. 454 A). No queda
regulado el uso de la fuerza física contra un testigo, ni específicamente la
obstrucción de justicia en asuntos relacionados con la aportación de pruebas.


El artículo 33 de la Convención establece que “Cada Estado Parte considerará
la posibilidad de incorporar en su ordenamiento jurídico interno medidas
apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las
personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con
motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados
con arreglo a la presente Convención.” Sobre el particular Colombia requiere
fortalecer la efectividad de la protección de denunciantes en el derecho penal,
administrativo y laboral.
Embargo preventivo, incautación y decomiso: Artículo 31 párrafos 6 y 7
Propuesta: Competencia de la Contraloría en asistencia judicial recíproca
La persecución de los bienes de los presuntos responsables fiscales y los responsabilizados
por esta causa, no hace distinción en razón a la procedencia de los bienes de estos
sujetos. Se debe buscar una mejor coordinación entre las autoridades centrales y nominar
a un punto de contacto para que lidere en el país lo relacionado con la aplicación del
Capítulo V de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción.
La norma está diseñada para un entorno jurisdiccional penal, por lo cual las actuaciones
administrativas deben adecuarse a lo contemplado en las mismas a pesar de tener
ámbitos de aplicación dispares.
La claridad en el papel de las autoridades administrativas dentro de la asistencia jurídica
reciproca es clave para el buen tramite de las mismas, adecuando sus competencias a las
de las autoridades extranjeras, de conformidad con los diversos ordenamientos normativos

Indemnización por daños y perjuicios: Artículo 35
Propuesta: recuperación de bienes
La normatividad en materia de responsabilidad fiscal es adecuada para la protección del
patrimonio público, sin embargo podrían generarse mejores herramientas para la
recuperación de recursos públicos desviados por eventos de corrupción.
El reconocimiento de la Contraloría General de la Republica como legitimada para iniciarla
acción de repetición se configuraría como una acción valiosa para la protección del
patrimonio público. Podría iniciarse una iniciativa legislativa en tal sentido.

Coordinación entre organismos nacionales: Artículo 38
Propuesta: Coordinación - Convenio
Se hace necesaria la generación de escenarios de consenso entre los entes de control, con
el fin de articular acciones
Para ello la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación trabajan con miras a definir los términos de un
convenio tripartita cuya finalidad es aunar esfuerzos para que en el ámbito de sus
competencias, se adelanten acciones conjuntas de investigación que redunden en el
cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de cada una de las partes.

Asistencia Judicial recíproca: Artículo 46
Sobre el particular se requiere que el país asegure que las competencias y
responsabilidades de las cuatro autoridades centrales de asistencia judicial recíproca estén
bien definidas y explicadas en el directorio de autoridades centrales de la UNODC.
También se alienta a Colombia a crear un mecanismo que asegure el rápido intercambio
de información entre las cuatro autoridades centrales y a sensibilizar a todos los actores
del sistema institucional de su existencia (art. 46, párr. 13);
Así mismo es necesario considerar la posibilidad de aplicar directamente la Convención por
encima de otros instrumentos en caso de que estos contengan motivos de negación más
amplios (art. 46, párr. 21);

Cooperación en materia de cumplimiento de la ley: Artículo 48
El literal e) busca que los Estados colaboren estrechamente con miras a aumentar la
eficacia de las medidas de cumplimiento de la ley orientadas a combatir los delitos
de la Convención, para ello Colombia debe considerar la posibilidad de promover el
intercambio de personal y otros expertos (art. 48, párr.1 e de la Convención).