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E C O N O M Í A
TESIS de MAGÍSTER
IInstituto
N S T I de
T Economía
U T O
D E
DOCUMENTO
DE TRABAJO
! " #
www.economia.puc.cl
Pontificia Universidad Católica de Chile
Instituto de Economía
“Instrumento de precio como política óptima
para el mercado de residuos sólidos
domiciliarios (RSD) en presencia
de disposición ilegal”
Proyecto de Tesis de
Fernando A. Soto López
Para recibir el grado académico de
Magíster en Economía mención Políticas Públicas
Resumen
El propósito de este trabajo es explorar las ventajas de un instrumento de precio
como política óptima para el manejo y tratamiento de residuos sólidos domiciliarios
(RSD), con el objetivo de proporcionar una herramienta al regulador a la hora de evaluar
los efectos en bienestar de esta política ambiental. Además, a partir de un modelo de
equilibrio parcial se determina cuál es el precio óptimo por unidad de RSD cuando los
hogares tienen la posibilidad de disponer ilegalmente sus residuos. La recomendación es
que el precio óptimo debiese re‡ejar el costo social del tratamiento de la basura legal,
menos un subsidio equivalente al daño marginal de la disposición ilegal ponderado por
la relación entre las elasticidades precios de la basura legal e ilegal. Si el cambio en
la disposición ilegal es insigni…cante ante un cambio en el precio de la basura legal, el
monto del subsidio será menor. También será menor a medida que la elasticidad precio
de la basura legal sea mayor.
2
Abstract
The intention of this work is to explore the advantages of a price instrument as an optimal
policy for the handling and treatment of residential solid wastes (RSW), with the aim of providing a
tool to the regulator at the time of evaluating the e¤ects in well-being of this environmental policy. In
addition, from a partial equilibrium model it is determined the characteristics of the optimal price by
RSW unit, when homes have the possibility of illegally dispose their residues. The recommendation is
that the optimal price had to re‡ect the social cost of legal waste treatment, less a subsidy equivalent
to the marginal damage of the illegal disposal weighed by the relation between the prices elasticities
of the legal and illegal wastes. If changes in illegal disposal are insigni…cant after a change in the
price of legal waste, the amount of the subsidy will be smaller. Also it will be smaller as the elasticity
price of the legal waste is greater.
3
Agradezco a mi familia y amigos por el apoyo incondicional durante el desarrollo
de este trabajo. A los profesores Guillermo Donoso y Rodrigo Cerda por sus comentarios, y
especial interés que demostraron en mi proyecto.
4
Índice
1. Introducción
6
2. Antecedentes
8
2.1. Literatura teórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
2.1.1. Teoría de externalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
2.1.2. Política óptima para el manejo de residuos en presencia de disposición
ilegal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
2.1.3. Incentivos económicos versus comando y control . . . . . . . . . . . . .
19
2.2. Mercado de residuos sólidos: problemas económicos y evidencia empírica . . .
20
2.2.1. Sistema impositivo: free rider y sobreproducción . . . . . . . . . . . . .
22
2.2.2. Instrumento de precio: disposición y quema ilegal . . . . . . . . . . . .
24
2.2.3. Efectos externos y regulación: qué es más costoso . . . . . . . . . . . .
27
3. Modelo básico
28
3.1. Preferencias, comportamiento de hogares y estática comparativa . . . . . . . .
29
3.2. La …rma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35
3.3. Política óptima para el manejo de RSD en presencia de disposición ilegal . . .
37
4. Conclusiones
40
5. Referencias
41
6. Anexo 1
44
5
1.
Introducción
El problema de externalidades y la falla de mercado asociada a éstos ha sido estudio de la
teoría microeconómica desde hace bastante tiempo, y se considera base para el estudio de los
problemas económicos ambientales. Actualmente la preocupación internacional se ha centrado
en los problemas del cambio climático. Esto plantea un desafío para los economistas a la hora
de diseñar e implementar la teoría desarrollada que podría mitigar los problemas al menor
costo.
Considerando que Chile es un país en vías de desarrollo y posee una institución ambiental
pobre, sería prudente solucionar un problema ambiental básico antes de involucrarse en el gran
desafío que nos plantea el cambio climático. Esto motiva el estudio del mercado de residuos,
entendido como el servicio de recolección, transporte y disposición de estos. En particular, la
aplicación del trabajo es hacia los residuos sólidos domiciliarios (RSD).
Si bien el mercado de residuos no es la “moda” actualmente en la literatura de economía
ambiental, es importante su análisis porque es uno de los pocos mercados regulables en los
cuales se puede generar información para evaluar políticas ambientales que lo perfeccionen,
particularmente en Chile, donde el manejo y tratamiento de los RSD ha sido por años un
problema no menor para los municipios o gobiernos locales.
Así, éste trabajo explora las ventajas de un instrumento de precio como política óptima para
el manejo y tratamiento de los RSD, con el objetivo de proporcionar una herramienta al
regulador a la hora de evaluar los efectos en bienestar de esta política ambiental. Además, a
partir de un modelo de equilibrio parcial se determina cuál es el precio óptimo por unidad
de RSD cuando los hogares tienen la posibilidad de disponer éstos de forma ilegal, lo último
entendido como una externalidad negativa para la sociedad, y como el principal costo en la
implementación de la política. La ventaja del modelo presentado, es que expone los elementos centrales del mercado de RSD de la manera más simpli…cada posible y sin pérdida de
generalidad.
La diferencia con los trabajos anteriores, que incorporan la ilegalidad como una forma de
disposición de residuos, es en la modelación y la interpretación de los resultados. La mayoría
de éstos aplican instrumentos de precio en modelos donde la generación de residuos surge del
proceso productivo de bienes y no del consumo, salvo el trabajo de Kinnaman y Fullerton
(1995). En éste, los autores encuentran la política de precios óptima para el manejo de RSD
en un modelo de equilibrio general llegando a un resultado similar, pero la interpretación de
6
estos di…eren en alguna magnitud a los presentados en éste trabajo.
La organización del trabajo es la siguiente: en la sección 2 se expone toda la literatura necesaria
para entender la naturaleza del problema. Aquí se revisa el concepto de externalidad, y las
dos soluciones que la teoría ha propuesto para resolver el problema. Luego se expone la
literatura que justi…ca qué tipo de política es la más e…ciente para resolver el problema de
la disposición ilegal. Además, para intentar responder a la pregunta sobre cómo cobrar por
el servicio, se exponen problemas y evidencias de dos sistemas de cobro, en particular de un
sistema impositivo lump sum y de un sistema de precio por unidad generada. La intención
aquí, es comparar los bene…cios y costos de cada sistema de cobro a partir de la evidencia
y la teoría, y poniendo énfasis en las ventajas en e…ciencia de un sistema de precios como
mecanismo de asignación del mercado.
En la sección 3, se plantea un modelo de equilibrio parcial que permite entender las características de la demanda y la oferta del servicio. A partir de esto, resolvemos el problema que
enfrenta el regulador, y se determina el precio óptimo para la generación de residuos sólidos
domiciliarios cuando los hogares pueden disponer ilegalmente sus desechos. Finalmente, en la
sección 4 se plantean las conclusiones y limitaciones del modelo para efectos de implementación
de la política.
7
2.
2.1.
Antecedentes
Literatura teórica
En esta sección se expone una introducción a la teoría de externalidades para entender qué
signi…ca este concepto, qué clases de externalidades existen, cuáles son las diferencias entre
ellas, y cuál es la solución que propone la teoría para alcanzar un comportamiento socialmente
óptimo de los agentes. A pesar de que el concepto de externalidad se utiliza indistintamente
para aquellas que son positivas o negativas, en todo el análisis que se hace en este trabajo
entenderemos externalidad como aquellas negativas, debido a la naturaleza del problema que
se trata aquí.
Luego se expone qué nos dice la teoría respecto de cuál debiera ser el precio óptimo para la
generación de desechos ante la posibilidad de que individuos, entendido indistintamente como
personas o empresas, puedan disponer ilegalmente sus residuos. Si bien la literatura teórica
referente al manejo de los residuos es extensa y cubre diversos temas de comportamiento
importantes al respecto1 , poco se ha escrito sobre disposición ilegal.
Para el análisis se entenderá política ambiental como distintas medidas que puede adoptar
el regulador para lograr una correcta asignación de los recursos dirigidos al manejo de los
residuos sólidos, en particular a instrumentos de precios. Esto sin desmedro de otras políticas
al respecto, como instrumentos legales o de cantidad2 . Por último, se discute en base a lo
expuesto en la literatura, las características que diferencian las políticas en base a incentivos
económicos ante los mecanismos de comando y control, y como éstas determinan la decisión
del regulador sobre qué política utilizar.
2.1.1.
Teoría de externalidades
Bator (1958)3 , en una primera aproximación de…ne externalidad como parte de un concepto
más amplio que llamó fallas de mercado 4 . Su análisis también incluía problemas del mercado
que se alejaban mucho del concepto de externalidad, en particular a las causas que generaban
1
Wertz (1976), Lee (1984), Dinan (1993), Morris y Holthausen (1994).
Conocidos en la literatura como mecanismos de comando y control.
3
Citado por Baumol y Oates (1988).
4
Dentro de éstas consideraba también los casos de retornos crecientes a escala donde la estructura más
2
e…ciente del mercado es la de un “monopolio natural”.
8
a cada uno de éstos y a las soluciones que se proponen para resolverlos. Por lo tanto se necesitó
acotar el fenómeno en una de…nición menos genérica.
Baumol y Oates (1988), proponen una condición que sería su…ciente para la existencia de una
externalidad. Estos argumentan que “...una externalidad se mani…esta siempre que la utilidad
o producción de un agente económico incluye variables reales cuyos valores son elegidos por
otros individuos sin prestar atención sobre los efectos en bienestar de los primeros”5 .
Esta de…nición nos permite diferenciar el concepto de externalidad con el de externalidad pecuniaria 6 . Una externalidad pecuniaria es aquella en donde la actividad de un individuo afecta
las circunstancias monetarias de otro; o alternativamente afecta la restricción presupuestaria
de otro. Esta por lo general se mani…esta cuando hay cambios en precios de bienes en la
economía y, a diferencia de una externalidad real, no desplaza la función de utilidad o producción de otro individuo.
Por ejemplo, un aumento de la demanda por pantalones aumenta el precio de la tela, y esto
afecta el bienestar de los vendedores de camisas. En consecuencia, una externalidad pecuniaria
no produce ine…ciencias en la asignación de los recursos bajo competencia, ya que los cambios
en bienestar de los individuos son netamente transferencias de riqueza que se producen como
respuestas óptimas ante cambios en el entorno, y no por cambios en la tecnología de producción
o en la forma que los individuos valoran los bienes7 .
Además, las externalidades no pecuniarias pueden ser públicas o privadas. Las externalidades
públicas o inagotables son aquellas en donde el consumo de la externalidad por parte de un
individuo no afecta la disponibilidad para otros. Por ejemplo si se deja basura en lugares
públicos esto afecta simultáneamente a todos los individuos en el área, no sólo a un individuo
en particular8 . Por esto la basura en las calles se consideraría como un mal público. Las
externalidades privadas o agotables son aquellas en donde el consumo de la externalidad por
parte de un individuo reduce la disponibilidad de la externalidad para otros. Siguiendo con
5
En rigor proponen otra condición que luego descartan porque no es necesaria para la existencia de una
externalidad. Esta condición requiere que el individuo que afecta la utilidad o producción de otro, no paga
compensaciones a los afectados por el valor de los daños que reciben. Luego, podríamos argumentar que una
externalidad se presenta siempre y cuando la primera condición se mantenga, independiente de si se pagan o
no las compensaciones.
6
Conocida también como pseudo externalidad.
7
Para más información sobre externalidades pecuniarias ver Baumol y Oates (1988) capítulo 3.
8
Otros ejemplo para éste tipo de externalidad son la contaminación de las aguas, contaminación del aire,
y el ruido.
9
el mismo ejemplo de la basura, supongamos que un individuo quiere disponer su basura en
un terreno privado y deshabitado de otro individuo, luego esta basura no se podría disponer
en el terreno de un tercer individuo. La diferencia con el ejemplo de la externalidad pública
es que en el caso de la externalidad privada, ésta se agota a medida que los individuos son
afectados por ella.
Algo importante para el análisis, y continuando con el ejemplo de la basura como externalidad, es que el problema en la asignación de los recursos se mani…esta en dos decisiones. La
primera tiene relación con la cantidad e…ciente de basura generada por los individuos, y la
segunda se relaciona con la elección del nivel e…ciente de actividades defensivas por parte de
las víctimas de la externalidad, esto tanto para una externalidad agotable como inagotable.
En nuestro ejemplo, podríamos considerar como actividades defensivas la compra de aromatizantes ambientales o la localización de los individuos en zonas lejanas a la fuente de la
externalidad. Ahora, la asignación de recursos sobre las actividades defensivas es importante
para el análisis, particularmente en la solución al problema de la externalidad, pero en breve
retomaremos este punto.
La consecuencia de un mercado que presenta efectos externos, es que en general la asignación
que se da en el equilibrio competitivo no es Pareto óptima. Es decir, la cantidad de externalidad
asignada por el mercado será superior a la socialmente óptima, en el caso que fuese negativa.
Es por esto que se necesita algún instrumento, de precio o cantidad, para corregir el problema
de asignación.
A pesar de la distinción entre las externalidades públicas y privadas, la solución que se propone para resolver el problema es igual para ambas. Así, para poder alcanzar una asignación
e…ciente de recursos9 en una economía en presencia de efectos externos, la fuente de la externalidad debiera ser grabada por el daño marginal que genera, y además ninguna compensación
o gravamen sobre las víctimas es necesaria, esto independiente de si se trata de una externalidad agotable o inagotable. Esta es la conocida prescripción que Pigou hace para una
economía competitiva y con certidumbre. Ahora, la intuición de por qué el tratamiento es el
mismo para ambos tipos de externalidades es simple. En el caso de la externalidad pública el
pago que debe hacer la fuente de la externalidad re‡eja el daño marginal que soportan todas
las víctimas, mientras que en el segundo caso la fuente de la externalidad debe pagar sólo el
daño marginal que sufre un individuo.
Otra pregunta interesante para el análisis es saber por qué las víctimas de la externalidad no
9
Bajo el criterio de Pareto.
10
debieran ser compensadas ni gravadas por el daño que sufren. Baumol y Oates (1988) argumentan que las víctimas no debieran ser compensadas ni gravadas por el daño que absorben
mientras el número de víctimas sea lo su…cientemente grande. La razón es que si las víctimas
llegasen a ser compensadas éstas modi…carían su comportamiento distorsionando su decisión
sobre actividades defensivas.
Por ejemplo, si se compensara lo su…ciente a los vecinos de un relleno sanitario éstos no
tendrían incentivos a localizarse lejos de esa área, luego se estaría distorsionando la decisión
de localización de los agentes. Es por esto que el daño que sufren las víctimas producto de
la externalidad crea los incentivos precisos para inducirlos a generar los niveles e…cientes de
actividades defensivas.
El otro problema es que la compensación a las víctimas de una externalidad podría generar una entrada excesiva al vecindario, es decir, podrían llegar más individuos al área si la
compensación, entendida como un subsidio, es lo su…cientemente alta. Esto aumentaría la
demanda habitacional en el sector, lo que generaría niveles de construcción de viviendas por
sobre lo óptimo en el largo plazo. Por lo tanto la compensación a las víctimas de una externalidad puede jugar en contra de la optimalidad paretiana, y es por esto que la prescripción
piguoviana no la recomienda.
Existe una situación especial en donde puede ser necesario gravar a las víctimas, y es el caso de
las externalidades intercambiables, pero esta situación es sólo una extensión a la prescripción
pigouviana. Una externalidad intercambiable se da cuando la víctima tiene la posibilidad de
traspasar la externalidad a otro individuo. En el ejemplo de la basura, si alguien deja la basura
en el terreno de un individuo, éste tiene la opción de dejarla en el terreno de otro. A pesar de
lo especial del caso, la solución al problema sigue siendo la misma: un impuesto pigouviano
sobre la primera víctima que representa el daño marginal sobre la potencial segunda víctima
de la externalidad. Así la primera víctima pasa a ser el nuevo generador de la externalidad.
Como resultado del impuesto pigouviano, la basura se depositará en el lugar que es más
barato para la sociedad, o donde genera menor daño. En este sentido, si la víctima enfrenta
un impuesto de traspasar la externalidad mayor al daño marginal que recibe de ésta, entonces
no se produce el traspaso a otro individuo. En cambio, si la primera víctima encuentra a un
individuo cuyo daño marginal de recibir la externalidad es menor de lo que el primero está
dispuesto a pagar, entonces el traspaso de la externalidad se materializa10 .
Paradójicamente, Coase argumenta que las víctimas de una externalidad, además de no ser
10
Para un mayor detalle de este tipo de externalidad ver Baumol y Oates (1988).
11
compensadas, debieran ser gravadas. Pero su justi…cación es distinta al caso anterior. Cuando
un individuo decide ubicarse en una vivienda cercana a un relleno sanitario, éste le impone
costos al dueño del relleno en la forma de un mayor impuesto pigouviano, que re‡eja el aumento
en el daño producto del aumento en el número de víctimas. Según Baumol y Oates (1998) este
argumento no sería válido si el número de víctimas es lo su…cientemente grande, esto porque
el efecto de un aumento en el impuesto pigouviano no es una externalidad como fue de…nida
anteriormente, sino que sería una externalidad pecuniaria que no produce ninguna ine…ciencia
en la asignación de los recursos. Además, si consideramos que el número de víctimas es grande
y cada una lo su…cientemente insigni…cante como para no in‡uir en el tamaño del impuesto
pigouviano, gravar a las víctimas sería innecesario.
Coase sugiere que la solución al problema pasa por la negociación entre las víctimas y los
generadores de la externalidad, lo que llevaría a una asignación e…ciente de los recursos si los
costos de transacción o negociación son lo su…cientemente bajos. Nuevamente este argumento
sería válido sólo si existen pocos participantes en ambos lados de la negociación11 . Bajo
este escenario un impuesto pigouviano podría ser en sí mismo una fuente de distorsiones,
creando una asignación ine…ciente de los recursos. La intuición se basa en que el impuesto
sobre la fuente de la externalidad genera interacción estratégica por parte de las víctimas,
en el sentido que podrían ser capaces de cambiar la magnitud del impuesto, bene…ciándose
a costa de la sociedad. Luego, si la estrategia de la víctima es sobre-exponerse al daño de la
externalidad para aumentar el impuesto pigouviano al generador, ésta debería ser gravada para
desincentivar este comportamiento no deseado por la sociedad. Entonces bajo un escenario en
donde existen pocas víctimas y pocos generadores de externalidades, el impuesto pigouviano
no sería necesario porque el costo de implementarlo para pocos individuos no se justi…ca,
y además porque distorsiona el accionar de las víctimas en esta situación de interacción
estratégica.
La alternativa, como argumenta Coase, sería el establecimiento de derechos de propiedad que
permita la negociación de las partes12 . Bajo este sistema la asignación de los recursos será
11
Si el número de víctimas fuera lo su…cientemente grande, la negociación sería impracticable, esto debido
al carácter de bien público que tiene. Si una de las tantas víctimas decide negociar, favorece a todas las otras.
Luego, como existe un costo de negociar para la víctima, ésta no pre…ere incurrir en él, porque sabe que otra
víctima podría hacerlo. Por lo tanto nadie participa en la negociación.
12
Por lo general el problema de las externalidades esta asociado a la no de…nición de derechos de propiedad,
como es el caso de los recursos comunes: recursos del mar, aire. En el caso de la basura, podríamos establecer
el derecho a operar de un relleno sanitario en una determinada localidad, o el derecho a generar basura por
parte de los individuos.
12
e…ciente, independiente de a quien le otorguemos los derechos de propiedad. Pero la asignación
a la que se llega será variante a la adjudicación de derechos, debido a la transferencia de riqueza
que se produce13 . Por lo tanto el problema de ésta solución pasa por la redistribución de la
riqueza, donde la adjudicación de derechos tiene relación con criterios normativos, discusión
que no forma parte de este trabajo.
2.1.2.
Política óptima para el manejo de residuos en presencia de disposición
ilegal
La literatura teórica sobre cómo se debería cobrar por la recolección, transporte y disposición
de los residuos es extensa, y tiene su génesis a …nes de los setenta. La mayoría de estos trabajos
se preguntan si la generación de desechos debería gravarse para re‡ejar los costos sociales de
su tratamiento, o si debería ser subsidiada para evitar la disposición ilegal de basura. Otros
en cambio, se preguntan si existen otros mecanismos de precios, como el subsidio al reciclaje
o un impuesto a la utilización de materiales vírgenes, que incentive una óptima generación
de residuos14 . Las aproximaciones para modelar el problema son variadas. En este sentido,
existen trabajos que incorporan la posibilidad de disponer ilegalmente los desechos de hogares
o empresas, mientras que otros no lo hacen. Aquí la discusión se centrará en los trabajos que
sí incorporan la posibilidad de disponer ilegalmente los residuos.
En una primera aproximación, Sullivan (1987) mediante un modelo de simulación evalúa tres
políticas de segundo mejor para tratar el problema de disposición ilegal de residuos peligrosos
generados por empresas. La simulación implica suponer valores para los distintos parámetros
que incorpora el modelo en base a estudios previos realizados en EEUU. La primera política y
benchmark del problema es de laissez-faire, es decir, no cambiar la política que existía hasta
ese momento15 .
La segunda política es un subsidio a la disposición legal. Esta política aumenta los costos
relativos de disponer ilegalmente los desechos, lo que produce sustitución entre residuos ilegales
y legales, generando ganancias en bienestar. Ahora, la reducción en el precio de los residuos
legales implica costos en e…ciencia por el aumento en la disposición total de desechos, y
13
En un contexto de equilibrio general, esto signi…ca que las asignaciones se sitúan en distintos puntos de
la curva de contrato, dependiendo de quien se adjudique los derechos de propiedad.
14
Miedena (1983), Dinan (1993).
15
En su modelo asume que los recursos destinados inicialmente a la …scalización son 20 mil dólares al año,
y ningún subsidio existe como política.
13
además se produce una carga excesiva por el aumento en los impuestos para poder …nanciar
el subsidio.
La última política es aumentar los recursos para la …scalización, lo que reduce la disposición
ilegal por el aumento del costo esperado de ésta. Esta caída en la disposición ilegal genera
ganancias en bienestar por la caída en los costos ambientales. Sin embargo se producen dos
costos asociados a esta política, el primero es el costo producto del aumento en la …scalización,
y el segundo es la carga excesiva por el aumento de los impuestos para poder …nanciar el
programa.
En su modelo estático de equilibrio parcial, las …rmas toman la decisión de disponer los
residuos de manera legal o ilegal dependiendo de los costos asociados a cada alternativa. Estas
son, pagar el costo social de la disposición legal que es igual para todas las …rmas, o pagar
la multa esperada de disponer de manera ilegal los desechos que depende de la probabilidad
de ser descubierto, y que di…ere para cada …rma dependiendo de sus habilidades para no ser
descubierta. La decisión de la …rma es de esquina y no es posible una decisión intermedia, es
decir, dispone todo de forma legal o todo de forma ilegal16 .
A partir de este comportamiento, el plani…cador maximiza el bienestar de la sociedad. Esto
signi…ca maximizar los bene…cios netos del mercado de residuos17 , menos los costos producidos
por las cargas excesivas asociadas a la implementación de cada una de las últimas dos políticas.
Los resultados de la simulación dan cuenta de que bajo la política de laissez-faire, el 14 %
de las …rmas disponen de manera ilegal sus residuos, lo que equivale al 21 % del total de los
desechos generados18 .
Si se implementara un subsidio óptimo, la simulación muestra que éste equivaldría al 34,9 %
del costo social de disposición legal19 . Además, bajo ésta política se reduce la cantidad de
…rmas que disponen de manera ilegal sus residuos de un 14 % a un 6,4 %, donde el porcentaje
de desechos ilegales dispuestos sobre el total de éstos cae de 21 % a un 8,3 %, principalmente
por un aumento signi…cativo en la cantidad total de desechos dispuestos que aumenta de
10,841 a 15,684 barriles. Sin embargo, la caída en el número de …rmas que disponen de forma
16
Existen …rmas que en el margen estarán indiferentes sobre cómo disponer sus residuos. Ante ésta situación
se asume que la …rma indiferente dispone de manera legal sus residuos.
17
Entendido como la suma de excedentes del consumidor y productor, menos los costos externos de la
disposición legal e ilegal.
18
El total de desechos generados se entiende como la suma de los desechos legales más los ilegales.
19
Que asume que es de 30 dólares por barril.
14
ilegal aumenta el excedente del mercado de desechos por el aumento en la cantidad generada
de residuos legales, lo que implica una reducción de los costos totales de la disposición ilegal,
a costa de un aumento de los costos totales de disposición legal. Lo anterior se traduce en un
aumento neto en bienestar de un 8,7 % respecto a la política de laissez-faire 20 .
En cuanto a la última alternativa, los resultados muestran que la política óptima de …scalización equivale a un aumento de 72,23 mil dólares en recursos21 . Aquí, la cantidad de …rmas
que disponen de manera ilegal sus residuos cae de un 14 % a un 10,9 %, y el porcentaje de
desechos ilegales dispuestos sobre el total de éstos cae de 21 % a un 14,5 %. A diferencia del
caso anterior, la cantidad total de residuos (legales más ilegales) se reduce. Sin embargo, ésta
caída es baja en magnitud debido a una leve caída de los desechos ilegales, que superan al
aumento de los desechos legales. Así, el programa aumenta el excedente neto del mercado
de desechos producto de la reducción de los costos totales de disposición ilegal, y por un
bajo incremento de los costos totales de disposición legal. Todo lo anterior se traduce en un
aumento en bienestar de 5,89 % con respecto de la política de laissez-faire 22 .
Los resultados revelan que la política de subsidio genera un mayor aumento en bienestar.
Sin embargo el gasto asociado a esta política es mayor que la política de …scalización. Esta
diferencia en el gasto permite intuir que la mejor alternativa sería aumentar los recursos
en …scalización, si la autoridad ambiental tiene un presupuesto pequeño para combatir la
disposición ilegal. Pero si el presupuesto es relativamente grande, la mejor política sería un
subsidio a la disposición legal.
Lo importante de éste trabajo es la conclusión de que la política óptima para el manejo de
residuos, ante la opción de disponerlos ilegalmente, implica un subsidio a la disposición legal
siempre que la autoridad tenga los recursos su…cientes como para soportar el subsidio.
Copeland (1991) también se cuestionó cuál debiese ser la política óptima para el manejo de
residuos ante la presencia de disposición ilegal, pero analiza el problema desde otra perspectiva. Desarrollando un modelo de equilibrio general con comercio internacional en bienes y
servicios de disposición de desechos, intenta responder qué justi…ca y cuáles son los efectos
en bienestar de impedir el libre comercio mediante distintas herramientas que la autoridad
podría implementar. Principalmente se analiza el impuesto a la producción de servicios de
disposición, y la implementación de una tarifa sobre la exportación del servicio de disposición
20
Nuevamente, bienestar entendido como excedente neto del mercado de residuos.
De 20 mil a 92,23 mil dólares al año.
22
Nuevamente, bienestar entendido como excedente neto del mercado de residuos.
21
15
de desechos, donde la exportación del servicio implica importar basura.
La naturaleza de su problema es fácil de interpretar bajo los términos que se analizaron anteriormente en la teoría de externalidades. En este sentido, el libre comercio de los servicios de
disposición genera una externalidad intercambiable, por lo que la basura se intercambia entre
localidades o países con el consecuente traspaso de los efectos externos. Bajo este escenario,
la externalidad recae directamente sobre el país o localidad donde se dispone la basura, y
además ésta puede ser exportada sin necesidad de relocalizar la industria productora de los
desechos hacia el lugar donde es menos costosa disponerla23 .
En su modelo asume que existen dos sectores productivos, el de bienes y el de servicios
de disposición de residuos. Ambos sectores presentan tecnología de retornos constantes a
escala y emplean tierra y trabajo en sus procesos productivos, pero la industria de bienes
además necesita generar desechos para poder producir24 . Además asume que la industria de
los servicios de desechos es intensiva en tierra, mientras que el otro sector es intensivo en
trabajo. Esto nos da una pista del patrón de comercio. Si en el país doméstico la tierra es
relativamente más abundante, en éste se procesará basura doméstica y extranjera, es decir,
se exportarán servicios de disposición. En caso contrario el país doméstico exportará basura.
Por lo tanto, el autor argumenta que bajo libre comercio sólo sería necesario utilizar impuestos
óptimos y regulación interna para controlar los efectos externos producidos por los desechos,
siempre y cuando estas herramientas puedan ser implementadas por el regulador. El impuesto
óptimo re‡ejaría el daño marginal de la disposición de desechos. Así el prestador local del
servicio de disposición, o esta industria en general, recibiría un pago equivalente al precio
mundial del servicio menos el impuesto, lo que reduce el retorno de la industria. Esta sería la
solución de primer mejor. Pero si el regulador no tiene la habilidad o voluntad política para
gravar óptimamente el sector de disposición de desechos, la restricción al comercio mediante
una tarifa a la exportación del servicio podría mejorar el bienestar social25 . Esta sería una
política de segundo mejor para controlar la externalidad asociada a la disposición de basura,
23
Se asume, bajo libre comercio, que el precio de disposición es igual para todos los países o localidades.
Así el costo de disposición para la industria contaminante es el mismo independiente de dónde esta ubicada.
El modelo no considera los costos en transporte de los desechos, lo que podría cambiar las asignaciones y
localizaciones de equilibrio. Pero si apelamos al criterio ceteris paribus, el modelo no pierde generalidad. En
este sentido, una …rma que se encuentra a la misma distancia de dos sitios de disposición de residuos, uno
dentro del país y el otro fuera, estará indiferente en donde dejar sus desechos ya que su costo sería el mismo
bajo libre comercio.
24
Tecnológicamente esto equivale a que los desechos pasan a ser un tercer insumo en la industria de bienes.
25
También podrían ser restricciones directas de cantidad.
16
porque distorsiona la contratación de insumos al reducir el precio relativo doméstico de la
disposición de desechos26 .
Aún cuando la autoridad ambiental tenga la voluntad de implementar el resultado de primer
mejor mediante el impuesto óptimo o la regulación, en la práctica es muy difícil realizar
esa implementación debido a que las …rmas o individuos pueden enfrentar fuertes incentivos
para disponer sus desechos de manera ilegal, lo que generaría daños ambientales mayores
que la disposición legal. Así, la disposición ilegal se mani…esta como una manera de evadir
el impuesto corrector, o porque la regulación para minimizar el daño ambiental hace muy
costosa la disposición legal ante la alternativa de la clandestinidad.
Ante esta situación, el autor recon…gura el modelo anterior, para responder las mismas inquietudes anteriores. Ahora el sector de servicios de disposición minimiza el costo esperado de su
decisión, que se entiende como la proporción de desechos ilegales sobre el total dispuesto. Para
esto enfrenta un costo marginal más bajo al disponer desechos de manera ilegal pero, ante la
eventualidad de ser sorprendido, tendrá que pagar una multa de monto …jo.
Generalmente gravar óptimamente la disposición ilegal es muy difícil en la práctica27 , y al no
tener este instrumento disponible, el autor concluye que la combinación de un impuesto a la
producción del servicio de disposición y la aplicación de restricciones al comercio mediante
una tarifa, pueden mejorar el bienestar como alternativa de segundo mejor. De esta forma,
el impuesto óptimo a la producción del servicio de disposición es menor que en el caso en
donde no se considera la disposición ilegal como alternativa. Este último resultado es de suma
importancia para la literatura, ya que con…rma de alguna manera lo hecho por Sullivan (1987).
Luego se abre un debate en la literatura sobre si el impuesto óptimo a la basura debiera
aplicarse “aguas arriba” en el punto de la producción, o “aguas abajo” cuando se dispone.
En esta línea de la investigación, Fullerton y Kinnaman (1995) analizan cuál debiera ser la
política óptima cuando los hogares pueden disponer ilegalmente la basura. Política entendida
como un vector de impuestos28 o instrumentos de precios sobre todos los bienes de la economía
que permitan alcanzar una solución de primer mejor en presencia de tres externalidades: la
primera producto del manejo y disposición de la basura legal, la segunda por la quema o
disposición ilegal de residuos, y la tercera producto de la extracción de material virgen que
afecta a aquellos que disfrutan de la ‡ora y fauna silvestre.
26
Con esta distorsión el sector productivo de bienes se hace potencialmente más intenso en desechos.
Esto permitiría lograr un resultado de primer mejor.
28
Que en el caso de ser negativo sería un subsidio.
27
17
Para responder esta pregunta proponen un modelo de equilibrio general, en donde los hogares
toman su decisión sobre consumo y ocio, y sobre tres tipos de disposición: basura, reciclaje
y basura ilegal. Por otra parte, el bien de consumo es producido usando trabajo, material
reciclado y materiales vírgenes. Los autores llegan a la conclusión de que para alcanzar la
solución de primer mejor se debe gravar la basura y la disposición ilegal en la magnitud de
sus respectivos efectos externos, esto siempre y cuando todos los instrumentos de precios estén
disponibles.
Como una segunda interrogante los autores se preguntan si es posible alcanzar una solución
de primer mejor dado que la disposición ilegal no puede ser gravada, llegando a la conclusión
de que si es posible. La intuición es la siguiente: dado que no se puede grabar la disposición
ilegal, y para poder establecer los precios relativos óptimos entre la disposición legal e ilegal,
se necesitaría un subsidio a la disposición legal (basura y reciclaje), es decir, el impuesto
en el escenario anterior se transforma en un subsidio. Si este subsidio fuese cercano al costo
marginal de disponer la basura, el manejo de ésta debería ser gratuito.
Pero el análisis no termina aquí. Al subsidiar la disposición legal implícitamente se subsidia
el consumo, ya que se reducen los costos de disposición de los desechos legales liberando
ingresos para el consumo. Por esto, y para poder recuperar los precios relativos óptimos, es
necesario un impuesto al consumo, siendo este impuesto igual al daño marginal provocado
por la disposición ilegal.
Como no se puede aplicar un impuesto aguas abajo sobre la basura ilegal, el resultado de
primer mejor se puede alcanzar usando un impuesto aguas arriba. Luego este impuesto se
devuelve como un subsidio al reciclaje y a la basura legal, creando un impuesto implícito
sobre la basura ilegal. Este resultado se conoce en la literatura como un sistema de depósito
y reembolso29 .
Los tres trabajos analizados en esta sección convergen a un punto en común independiente
de como entiendan y enfoquen el problema. Mientras Sullivan propone un subsidio óptimo a
la disposición legal, tanto Copeland como Fullerton-Kinamann proponen un impuesto óptimo
de menor tamaño a la disposición legal. El punto en común nos revela que ante la posibilidad
de disponer ilegalmente la basura, el precio o impuesto óptimo sobre el generador de ésta es
menor que en el caso en donde no se considera la disposición ilegal30 .
29
30
Fullerton y Wu (1998), Palmer et. al. (1997).
O alternativamente, donde es posible gravar directamente la disposición ilegal, es decir, que estén
disponibles todos los instrumentos para corregir las externalidades.
18
2.1.3.
Incentivos económicos versus comando y control
Hasta la sección anterior, hemos puesto énfasis en los efectos en bienestar de sistemas de
incentivos económicos. La ventaja de éstos es que teóricamente son el método menos costoso
de control. En este sentido, el buen diseño de sistemas de incentivos económicos permite a los
agentes tomar decisiones óptimas desde el punto de vista social sin necesidad de controlar o
…scalizar sus actos, es decir, son sistemas de autoregulación.
Así, la literatura en economía ambiental ha resaltado sistemáticamente las ventajas en bienestar de estos sistemas de incentivos en comparación con los actuales sistemas de comando
y control. Este último concepto representa una serie de técnicas regulatorias para corregir
problemas de externalidades existentes en los mercados y para establecer estándares en calidad ambiental. Entre ellas la …scalización, el establecimiento de cuotas o límites de acción, e
instrumentos legales. Muchas de estas técnicas son extremadamente costosas y rústicas, sin
embargo, existen otras más so…sticadas y menos costosas. Es por esto que la división entre
estos sistemas no está muy clara. Por ejemplo, una ley sobre el tratamiento de los desechos
que identi…ca exactamente qué es lo que tiene que hacer el agente generador, cae dentro de un
sistema de comando y control. Pero el establecimiento de un límite a la producción de desechos
donde se le permita al generador elegir la forma de cómo cumplir la norma, no necesariamente
cae dentro de los sistemas de comando y control. Esto porque existe un incentivo económico
al permitir al generador elegir el método menos costoso para cumplir con la norma.
Por lo general los sistemas de comando y control sobre-restringen el accionar de los agentes en
relación a los sistemas de incentivos económicos, llegando a una emisión de desechos bajo el
nivel de la solución menos costosa. Esto porque el establecimiento de límites de producción de
desechos o contaminantes hace que el precio sombra de cualquier mejora ambiental por sobre
el estándar sea cero. En cambio un sistema de incentivos intenta explotar cualquier exceso de
capacidad ambiental para aumentar las emisiones y así reducir los costos de control. Es por
esto, que generalmente la calidad ambiental es mejor bajo sistemas de comando y control,
pero asumiendo un mayor costo que la alternativa de incentivos económicos.
Cropper y Oates (1992) argumentan que la comparación entre estos dos sistemas podría ser
injusta. Según los autores, no se puede a…rmar que los incentivos económicos son el sistema
menos costoso de control, ya que las imperfecciones en el diseño e implementación de éstos
podrían alejarlos de esa característica. Luego, la única forma de otorgarle crédito a los sistemas
de comando y control, ante la posibilidad de mejorar en una determinada magnitud la calidad
19
ambiental, es haciendo un riguroso análisis de costos y bene…cios.
A pesar de estas diferencias, en la práctica se utilizan sistemas mixtos, como es el caso de la
regulación norteamericana para el control de contaminantes del agua y aire. Esto no es una
regla, ya que en general el regulador desacredita los sistemas en base a incentivos al preferir
sistemas regulatorios más tradicionales, principalmente por la poca comprensión que tiene de
éstos. Sin embargo los sistemas regulatorios en base a incentivos económicos tienen mucho
que aportar a la administración y protección del medio ambiente, y la evidencia respalda este
argumento31 .
2.2.
Mercado de residuos sólidos: problemas económicos y evidencia empírica
El manejo de los RSD y el sistema de cobro que se implemente para el tratamiento de éstos
presenta una serie de problemas económicos para una sociedad.
Si bien generalmente el servicio de recolección, transporte y disposición …nal de residuos se
provee de forma pública, poca claridad existe respecto si el servicio es un bien privado o un
bien público en términos económicos. Esto es importante a la hora de de…nir el sistema de
cobro que implique la mayor e…ciencia de los recursos destinados al manejo y tratamiento de
los residuos sólidos.
Para esclarecer esta interrogante, comencemos por algo básico. Por de…nición, un bien o
servicio público es aquel que por su naturaleza posee dos características contrarias a las de
un bien privado que lo hacen muy particular. Por un lado es no rival en el consumo, es decir,
si un individuo utiliza el servicio en una determinada cantidad, éste no reduce la cantidad del
servicio disponible para otro. Por otro, es no excluible, lo que hace imposible o muy costoso
excluir de manera efectiva a un individuo del uso del servicio32 .
31
Por ejemplo, la evaluación de sistemas de incentivos económicos para la producción de residuos sólidos
domiciliarios ha sido satisfactoria en cuanto a la magnitud y dirección de los efectos, como se expondrá en
la sección 2.2.2. Para mayor información sobre la evaluación de sistemas de incentivos económicos en otros
problemas ambientales ver Sterner (2002), Portney y Stavins (2000).
32
Alternativamente, se produce cuando el costo marginal de que alguien utilice el servicio es cercano a cero,
una vez que ya fue …nanciado. En el ejemplo del manejo de la basura, esto solo sería válido para el servicio
de recolección, ya que en el transporte y la disposición …nal el costo marginal es positivo. En el caso de la
recolección, podríamos considerar que el costo marginal de retirar la basura a un hogar que no contribuyó al
…nanciamiento es nulo, si éste está ubicado al lado de alguien que sí contribuyó.
20
Estas características del bien o servicio justi…carían la intervención del gobierno central o
local para crear un mecanismo que logre …nanciar y proveer una cantidad deseada del bien33 .
Pero los mecanismos para resolver este problema no son del todo satisfactorios. Por ejemplo,
un mecanismo de contribuciones voluntarias no provee una cantidad del servicio de forma
e…ciente, es más, cualquier mecanismo descentralizado tampoco logra éste objetivo. Además es
muy probable que los individuos en un sistema de contribuciones voluntarias tengan incentivos
a mentir sobre cuánto valoran el bien, con lo cual no se …nanciaría el servicio, a pesar de que
existen mecanismos que revelan las valoraciones de éstos. Tampoco sería óptimo excluir a
individuos una vez que el servicio ya fue …nanciado, esto porque su costo fue pagado y existen
individuos que valoran el uso de éste.
Como el sistema de contribuciones voluntarias no funciona, lo pertinente sería implementar un
sistema de contribuciones involuntarias, por ejemplo un sistema impositivo de suma alzada.
Este análisis y la solución que se propone se justi…ca si, y sólo si, consideramos al servicio de
recolección, transporte y disposición …nal de residuos como un bien público.
Pero como bien argumenta Fullerton y Kinnaman (1996), el uso del servicio es rival porque
cada bolsa de basura incurre en un costo adicional. Por ejemplo, la capacidad de los camiones
se reduce a medida que más basura se deje en la vereda, lo que implica un mayor costo porque
se necesitan más camiones o una mayor frecuencia al proveer el servicio. A su vez, el servicio
puede ser limitado a aquellos que pagan por sus bolsas o contenedores, y en este sentido puede
ser excluible. Así, el servicio de recolección, transporte y disposición …nal de residuos se acerca
más a la de…nición de un bien privado que a la de un bien público. Y estos son los principales
argumentos de aquellos que justi…can un sistema de cobro por unidad generada de residuos.
Supongamos por un momento un instrumento de precio para proveer y …nanciar el servicio,
donde el precio re‡eje los costos marginales sociales del manejo de una unidad de residuo.
Con este instrumento se logra excluir del servicio a aquellos que no pagan lo que corresponde
a sus residuos. Sin embargo este mecanismo no está exento de problemas. La evasión del
cobro mediante la disposición ilegal es potencialmente uno de ellos, donde los costos de ésta
podrían superar a los bene…cios del instrumento. Pero a pesar de los potenciales problemas
que se pueden generar, éste mecanismo no sólo logra proveer y …nanciar el sistema, sino que
además genera los incentivos necesarios para alcanzar una asignación óptima de los recursos
33
La provisión Pareto óptima del bien público puro en un contexto de equilibrio general, cumple la siguiente
Pn
condición: i=1 T M Si = T M T . Donde la suma de las tasas marginales de sustitución de los individuos iguala
a la tasa marginal de transformación entre el bien público y un bien privado arbitrario. Esta es la conocida
“Regla de Samuelson” para la provisión óptima de bienes públicos. Ver Samuelson (1954).
21
destinados al manejo y tratamiento de los RSD. Si además el objetivo del plani…cador social
es reducir la generación de éstos, es muy probable que lo logre, como lo demuestra la evidencia
que se presentará en este apartado.
Es válido preguntar si realmente se quiere excluir a aquellos que no pagan, y probablemente
la respuesta sea negativa. Pero sí sería óptimo que todos contribuyan a …nanciar el servicio,
y mejor aún que el sistema de …nanciamiento fuera justo, en el sentido que cada individuo u
hogar asuma exclusivamente los costos de los residuos que genera.
Si efectivamente el servicio fuera un bien privado, nada justi…ca la regulación del mercado de
residuos. Pero las externalidades negativas presentes en el proceso productivo del servicio, en
particular en el manejo y disposición de los residuos, sí justi…can su regulación.
Otra justi…cación para la regulación del mercado pasa por cómo debería ser la estructura
de éste. Algunos estudios han argumentado que estructuras concentradas del mercado, particularmente de carácter monopólico, ya sea público o privado, proveen el servicio a un menor
costo34 . De ser así, una regulación de tarifas tampoco se justi…ca, porque existen otros mecanismos que nos llevarán a la provisión del servicio al menor costo. En particular licitaciones
que creen competencia por el mercado35 . Aquí la regulación pasa por hacer el diseño de la
licitación de la mejor forma posible, y que minimice los problemas presentes en el proceso de
licitación. Dentro de ellos, el comportamiento colusivo de los que compiten por el mercado.
A continuación se comparan dos instrumentos de política para el manejo de RSD, y además
se expone evidencia sobre lo que justi…caría implementar un instrumento en particular. El
primer instrumento sujeto a análisis es un sistema impositivo lump sum, y el segundo un
sistema de precio por unidad generada. Por último se discute el problema de externalidades
presentes en el mercado y su vínculo con la regulación, en el sentido de cómo ésta última
podría ayudar a solucionar el problema de los efectos externos.
2.2.1.
Sistema impositivo: free rider y sobreproducción
Un sistema impositivo de suma alzada puede generar dos problemas económicos importantes.
El primero es uno de …nanciamiento, y se genera cuando el sistema impositivo no es e…caz.
El segundo, es un problema de e…ciencia asignativa, que se produce porque el sistema no es
capaz de proveer una asignación e…ciente de los recursos destinados al manejo y tratamiento
34
35
Hirsch (1965), Stevens (1978).
Demsetz (1968).
22
de residuos.
El caso chileno es un ejemplo interesante de analizar. En éste el manejo de los residuos sólidos
domiciliarios es de responsabilidad de los municipios. La mayoría de ellos ha encargado la
función a terceros, a través de licitaciones públicas, los cuales podrían presentar una propuesta
global por todos los servicios, o presentar una oferta por uno o más servicios. Paredes et al.
(2001) argumenta que por lo general la licitación de los servicios de recolección y transporte
se realiza en forma separada de la disposición …nal de los residuos, porque existen razones
tecnológicas que lo justi…can: la no existencia de economías de ámbito en estas actividades,
exceptuando los servicios de recolección y transporte donde sí existen.
Por otro lado, el …nanciamiento municipal para el manejo de RSD proviene, por una parte, de
los propios usuarios del servicio mediante el pago de contribuciones y patentes comerciales.
Además, los municipios están facultados para cobrar directamente el derecho de aseo a aquellos
usuarios que no están afectos al impuesto territorial y tienen una vivienda con un avalúo …scal
superior a 25 UTM. Luego la tarifa t, que es …ja e independiente del volumen generado de
basura36 , se calcula dividiendo el costo anual del servicio por el número de viviendas y patentes
comerciales afectas al cobro de éste, es decir:
t=
no
costo total
usuarios afectos + no patentes
Sin embargo, para la mayoría de las municipalidades estos ingresos no alcanzan a cubrir los
costos de manejo de los RSD, ya que existe una alta proporción de usuarios que presentan
morosidad en los cobros directos. La razón de esta morosidad se genera por el problema de
free rider, que teóricamente podríamos considerar como una externalidad. Los agentes saben
que el municipio debe recolectar la basura para evitar problemas sanitarios y ambientales
independientemente de si se pagó o no por el servicio. Como consecuencia, los usuarios que
no están afectos al impuesto territorial pero que si deben pagar por el servicio presentan
una alta morosidad37 . Esto obliga a los municipios a utilizar recursos públicos para cubrir el
dé…cit y para administrar un sistema de cobranza, recursos que se desvían de otras actividades
comunales que probablemente tienen una mayor rentabilidad social, como la creación de áreas
verdes o la mantención de infraestructura vial.
A continuación se presenta el porcentaje de recuperación de los costos totales del servicio de
36
En rigor existe un límite de 200 litros de producción diaria promedio de basura. Pero esta cantidad es muy
superior a lo que una vivienda promedio genera en un día. Por lo tanto, es poco probable que una vivienda
pase a la categoría de sobre-productor de basura.
37
Paredes et al. (2001).
23
aseo para municipios en la provincia de Santiago en el año 1993:
Porcentaje de recuperación ( %) Número de Municipios Porcentaje del total ( %)
0 - 20
13
56.52
20 - 40
5
21.74
40 - 60
1
4.35
60 - 80
2
8.7
80 - 100
2
8.7
Fuente: CONAMA (1997).
En la tabla no se incluyen los municipios de Independencia, Huechuraba, Recoleta, Lo Barnechea,
El Bosque, Pedro Aguirre Cerda, Lo Espejo, y Cerrillos.
Como se observa en la tabla, el porcentaje de recuperación de costos es muy bajo, y el
promedio de recaudación se concentra en torno al 30 %. La interpretación de estos números
permite inferir que los municipios con mayores ingresos presentan un menor porcentaje de
exención, ya que todos los usuarios hacen efectivo el pago de los servicios de aseo a través
de las contribuciones alcanzando porcentajes de auto…nanciamiento superiores al promedio,
como el caso de Las Condes con un 85 %, y Vitacura con un 100 % de recaudación38 .
Es importante destacar que el caso del sistema tarifario chileno no se condice en plenitud con
el principio de quien contamina paga. La razón es simple, un agente sobreproductor de basura
paga un precio promedio por unidad inferior a otro que genera bajas cantidades de residuos;
o alternativamente los pequeños productores de basura estarían subsidiando el manejo de
residuos de los grandes generadores. Por esto, la noción de justicia de este sistema tarifario
se disipa. Además, desde una perspectiva teórica, al no cobrar el costo marginal social del
manejo de RSD el agente generador no tiene incentivos para reducir la cantidad de residuos. Al
contrario, el individuo satisface plenamente toda su demanda por los servicios de recolección,
transporte y disposición …nal de basura, generando una producción de desechos por sobre lo
óptimo. Por lo tanto, este instrumento presenta un gran problema de e…ciencia asignativa,
independiente de si es capaz de …nanciar el manejo de los residuos.
2.2.2.
Instrumento de precio: disposición y quema ilegal
En un principio, la justi…cación económica para la aplicación de un sistema de precio por
unidad generada de basura es alcanzar una asignación e…ciente de los recursos destinados al
38
CONAMA (1997).
24
manejo y tratamiento de los residuos domiciliarios. Así la producción de material de desecho
sería la óptima en términos paretianos. A diferencia del caso chileno, el cobro por unidad
generada de basura crea diversos efectos sobre el comportamiento de los agentes generadores
de residuos sólidos. Por una parte desincentiva la generación de basura y existe sustitución
hacia el reciclaje, lo que se podría considerar socialmente deseable ya que aumenta la vida
útil de los rellenos sanitarios y reduce los costos totales del manejo de desechos. Por otra,
genera incentivos a la disposición o quema ilegal de basura como una forma de evadir el
cobro, concepto conocido como midnight dumping or burning. Alternativamente, uno podría
disponer la basura en contenedores de otros agentes, ya sean hogares o centros comerciales,
traspasando el costo del manejo de los residuos a éstos últimos. Este problema no es menor,
porque puede generar efectos externos mayores que la disposición legal39 .
Pero según la experiencia norteamericana el cobro por unidad generada no sólo elimina el
problema de …nanciamiento de otros sistemas de cobro, sino que ha disminuido la basura
dispuesta en rellenos entre un 25 % a un 45 % aumentando la vida útil de éstos, también ha
disminuido los costos del manejo de residuos domiciliarios, y aumentado la participación en
programas de reciclaje entre un 8 % a un 13 %40 .
Varios estudios se han concentrado en medir la elasticidad precio de la basura como una
forma de evaluar los efectos del cobro por unidad generada. Esta elasticidad se de…ne como el
cambio porcentual en la cantidad generada y dispuesta de basura, sobre el cambio porcentual
en el precio de recolección, transporte y disposición de ésta. Estos estudios se diferencian
principalmente en la calidad de los datos y la metodología utilizada para medirla.
Wertz (1976) comparando la producción per cápita de basura medida en peso (libras) de la
ciudad de San Francisco con la producción per cápita promedio de otras áreas urbanas que
no tenían un sistema de pago variable, encuentra una elasticidad precio de la basura de -0.15.
Sin embargo como su metodología es sólo una comparación de medias y no un análisis de
regresión, el autor reconoce que la elasticidad calculada esta sesgada ya que no controla por
las diferencias en ingreso, frecuencia de recolección y clima de las ciudades consideradas. Por
otro lado, utilizando dos bases de datos sobre cantidad de basura medida en peso (libras) e
ingreso de suburbios en la ciudad de Detroit, estima que el efecto del cambio en el ingreso
sobre la cantidad generada de basura es de 0.0753 y de 0.0574 dependiendo de la muestra
39
No hay duda de que encontrar basura no identi…cada en las calles o contaminar el aire quemándola,
es menos deseable que disponerla correctamente, particularmente en una ciudad con las características de
Santiago.
40
Covarrubias (2004).
25
utilizada. Así, se argumenta que la mayor parte de la elasticidad precio de la basura está
explicada por el efecto sustitución más que por el efecto ingreso, porque la pérdida de ingreso
producto del cobro por unidad generada es muy pequeña.
Fullerton y Kinnaman (1996) con datos de hogares de la ciudad de Chalottesville en el estado
de Virginia41 , encuentra una reducción per cápita de la cantidad de basura de 14 % y 37 % por
semana, medido en peso y volumen respectivamente. Evaluando estos cambios en el promedio
del precio de la basura y cantidad de basura per cápita, recupera una elasticidad precio de la
basura de -0.076 y -0.226, en peso y volumen respectivamente. Adicionalmente encuentra un
aumento de 16 % en el peso del material reciclado por semana, que evaluado en el promedio del
precio de la basura y material reciclado, signi…ca una elasticidad precio cruzada con respecto
al reciclaje de 0.07342 . Dentro de este mismo estudio, los autores estiman indirectamente que
un 28 % ó un 43 % de ésta disminución en la basura per cápita podría haber sido generada
por disposición ilegal dependiendo del criterio de cálculo utilizado. Así, el 14 % de reducción
de la basura per cápita medido en peso cae a un 10 % semanal utilizando la estimación más
conservadora de disposición ilegal. La metodología econométrica utilizada fue la de mínimos
cuadrados ordinarios (OLS).
Por último, Kinnaman y Fullerton (1997) utilizando datos de varias ciudades norteamericanas, dentro de las cuales un 12 % tenía implementado un sistema de cobro por unidad,
encuentra una elasticidad precio de la basura de -0.19 y una elasticidad precio cruzada en
reciclaje de 0.23, utilizando como metodología OLS. Como la mayoría de las ciudades en
tratamiento complementaban el cobro por unidad con programas de reciclaje, se observa una
elevada elasticidad precio cruzada en el reciclaje. Sin embargo, los autores argumentan que las
estimaciones anteriores del efecto del cobro por unidad sobre la cantidad de basura y material
reciclado podrían estar sesgadas si variables no observadas, como las preferencias ambientales
de la localidad o la probabilidad de que la autoridad implemente esta política, no son tomadas
en cuenta. Concluyen que si se corrige por la endogeneidad de la política, entendida como la
probabilidad de que la autoridad implemente el cobro por unidad, el efecto sobre la cantidad
generada de basura aumenta y el efecto cruzado sobre el material reciclado se hace menos
signi…cativo estadísticamente. En particular estima una elasticidad precio de la basura de
-0.28 y una elasticidad precio cruzada en reciclaje de 0.22, utilizando como metodología OLS
41
Estos datos fueron construidos a mano. Se midió el peso (libras) y volumen (m3 ) de la basura dejada en
la vereda por 75 hogares antes y después de haber implementado el programa de cobro por unidad.
42
De aquí en adelante, esta última se de…ne como el cambio porcentual en el material reciclado sobre el
cambio porcentual del precio de recolección, transporte y disposición de la basura.
26
en dos etapas43 .
La evidencia es concluyente sobre los efectos del cobro por unidad generada, pero el rango
en la magnitud de éstos es amplio. Y a pesar de que esta política podría generar disposición
ilegal de residuos, poca evidencia consistente hay al respecto44 .
2.2.3.
Efectos externos y regulación: qué es más costoso
El mercado de los residuos presenta una serie de externalidades en todas sus etapas, entre
ellas están los problemas sanitarios que conlleva el transporte y la imposición de un relleno,
vertedero u incinerador en las cercanías de viviendas, el mal olor, la …ltración de líquidos
que podría contaminar los suelos, las aguas super…ciales y subterráneas, y la propagación
de enfermedades o plagas. Estos efectos externos sin lugar a dudas generan costos, y varios
estudios han intentado estimarlos.
Nelson et al. (1992), usando datos de precios y otras características de más de 700 viviendas
ubicadas cerca de un relleno sanitario en el estado de Minnesota estima, manteniendo todo
lo demás constante, que el valor de las casas aumenta a medida que están más lejos del lugar
de disposición de basura, especí…camente aumentan en 6,2 % a partir de 1,6 km de distancia
del relleno hasta una distancia de 3,2 km. Para distancias mayores no se registra un efecto
signi…cativo sobre el valor de las casa.
En otro estudio, Roberts et al. (1991)45 entrevista a 150 hogares en la localidad norteamericana
de Tennesse, y estima que los hogares están dispuestos a pagar en promedio US$227 al año
para evitar tener un relleno sanitario cerca, siendo esta disposición mayor con el ingreso y la
educación de los hogares.
Cierto es que los avances tecnológicos en la construcción, operación y regulación de los rellenos
sanitarios podrían reducir sustancialmente los efectos externos, llevándolos a ser pequeños en
magnitud. Pero esta regulación no es gratis ya que probablemente aumentarán los costos de
disposición …nal de la basura. Paredes et al. (2001), hacen notar que los costos de disposición
…nal de los RSD se han más que duplicado en todos los municipios de Santiago entre los
43
En todas las estimaciones de este trabajo se utilizan datos sobre el peso de la basura generada, medido
en toneladas.
44
Otros trabajo que miden la elasticidad precio, y otros que evidencian aumento en la disposición ilegal
aparecen citados en Kinamann y Fullerton (1999) pág. 6 y 25-26.
45
Citado por Kinnaman y Fullerton (1999).
27
años 1999 y 2001 en términos nominales, principalmente por el término de la vida útil de
rellenos sanitarios y la consecuente instalación de nuevos rellenos que se encuentran a una
mayor distancia, pero cumpliendo con todas las normas ambientales exigidas en los países
desarrollados.
La experiencia internacional es similar en la dirección de los efectos y en su magnitud. Beede
y Bloom (1995) encuentran que la regulación ha disminuido sustancialmente los costos externos asociados a la disposición de la basura en EEUU, pero según lo estimado también ha
aumentado el costo promedio de disposición de US$9 a US$20 por tonelada de basura entre
el año 1993 y 1995 en términos reales46 .
3.
Modelo básico
El modelo a utilizar es de equilibrio parcial y estático, donde intervienen hogares y una …rma
ganadora de la licitación del servicio de recolección, transporte y disposición de los residuos.
En una primera etapa se describe el comportamiento de los hogares y las variables más
importantes que determinan las características de la demanda por los servicios de aseo.
Esta parte de la modelación se basa en el trabajo expuesto en Kinnaman y Fullerton (1999),
pero incorporando la posibilidad de disponer ilegalmente la basura. En este trabajo los autores
no exponen un modelo de equilibrio, sino que hacen un resumen de la literatura sobre el
mercado de los residuos sólidos, y exponen un problema de elección de los hogares sobre dos
formas de disposición de basura para explicar los efectos de distintas políticas aplicadas al
mercado de RSD en el mundo, principalmente en EEUU. Los tipos de disposición considerados
eran basura legal y reciclaje.
Dentro de ésta etapa se hace un análisis de estática comparativa para profundizar las características de la demanda por servicios de aseo. En particular se analiza los efectos sobre la
basura generada producto de cambios en el precio del servicio, y salario de los hogares. Estos
son los factores económicos más importantes que determinan la demanda por los servicios de
recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios según la literatura.
Por ejemplo, Wertz (1976) encuentra que las principales variables que determinan la producción de basura de los hogares son el ingreso, el precio y frecuencia del servicio, el lugar de
46
Medido en US$ del año 1988.
28
recolección, y el tamaño de los envases de productos de consumo. En otro trabajo, Richardson
y Havlicek (1978) encuentran que las variables más importantes, entre ellas algunas demográ…cas, son el ingreso, el tamaño de los hogares, y la estructura de edad de la población47 .
Una vez explorado el lado de la demanda, se analiza qué determina la oferta del servicio y se
expone la literatura que justi…caría la tecnología de producción asumida en el modelo. Por último, se recupera el precio óptimo por unidad de basura asumiendo que el regulador maximiza
el bienestar social, entendido como el excedente neto del mercado de RSD en presencia de
dos externalidades negativas, una producida por la disposición legal y la otra por disposición
ilegal.
3.1.
Preferencias, comportamiento de hogares y estática comparativa
La economía está compuesta por n hogares que toman su decisión sobre cuánto consumir. Una
proporción del consumo genera residuos sólidos que pueden ser dispuestos de tres formas. La
primera forma de disposición a la que opta el hogar, es la basura que llega a los vertederos
o rellenos sanitarios que llamaré b; la segunda forma es el reciclaje denotado por r, ambas
disposiciones legales. Por último los hogares pueden disponer ilegalmente la basura, como una
manera de evadir el cobro; esta forma de disposición será d. Por lo tanto existe una función
del tipo:
m = m(c)
(1)
mc > 0
donde mc representa la proporción del consumo que se transforman en material de desecho,
m = b + r + d es la cantidad total de material de desecho generada, y c el nivel de consumo.
Se asume que existe una función inversa de m de la siguiente forma:
c = c(m)
(2)
cm > 0
Esta función representa cuál es la cantidad total de desechos m que permite alcanzar un nivel
47
Para mayor detalle de la dirección, intuición y magnitud de los cambios en la cantidad generada de residuos
ante cambios en éstas variables, ver Richardson y Havlicek (1978), Wertz (1976).
29
de consumo c48 . En la literatura de economía ambiental por lo general se modela de esta
forma, como en Baumol y Oates (1988), Cropper y Oates (1992). En estos, los residuos que
se generan en el proceso productivo son considerados como un insumo más, es decir, para
alcanzar un nivel dado de producción se necesita generar un determinado nivel de desechos.
Lo mismo se podría aplicar para éste caso.
En cuanto a las preferencias, los hogares derivan utilidad del consumo en forma positiva y
decreciente. Además, se asume que la acumulación de basura B = nb causa un efecto externo
negativo para el hogar, y la acumulación de basura ilegal D = nd causa un efecto externo
negativo aún peor, elementos que los hogares no incorporan en su decisión. Es decir, estamos
en presencia de dos males públicos.
Luego, podemos de…nir la preferencia del hogar como49 :
(3)
u [c(m)]
donde,
uc > 0; ucc < 0
Cada hogar tiene una dotación de recursos L, que podríamos interpretar como tiempo, el
cual destina al mercado del trabajo a cambio de un salario w. Además, utiliza recursos en
tiempo para preparar el material reciclado para su disposición y para disponer ilegalmente la
basura. El costo alternativo en tiempo que enfrenta el hogar para separar la basura en forma
de reciclaje es h(r); y de disponer ilegalmente la basura g(d). Luego el ingreso disponible del
hogar es y = wLo = w(L
h(r)
g(d)). Este ingreso lo destina al consumo c y al pago de los
servicios sanitarios de recolección, transporte y disposición …nal de los residuos que genera.
Para esto el hogar debe pagar un precio pb por unidad generada de basura b.
48
Por ejemplo se podría asumir la siguiente forma funcional:
m(c) =
49
c
Dado los efectos externos presentes en el mercado, la preferencia social de la economía podría representarse
de la siguiente manera:
u [c(m); B; D]
uD < u B
30
0
Luego la restricción presupuestaria del hogar es50 :
wL
c(b + r + d) + pb b + wh(r) + wg(d)
(4)
donde el costo en tiempo de reciclar y disponer ilegalmente la basura crece de manera positiva
y creciente a medida que aumenta el material que se dispone de estas formas, es decir:
hr > 0; hrr > 0
gd > 0; gdd > 0
Activando la condición en que m = b + r + d, el comportamiento de los hogares se resume en
maximizar (3) sujeto a (2) y (4):
maxfb;r;dg u [c(b + r + d)]
(5)
s:a:
wL
c(b + r + d) + pb b + wh(r) + wg(d)
Las condiciones de primer orden (CPO) del problema (5) son:
uc cm
[b] :
[cm + pb ] = 0
[r] :
uc c m
[cm + whr ] = 0
[d] :
uc c m
[cm + wgd ] = 0
[ ] : wL
c(b + r + d)
pb b
wh(r)
(6)
wg(d) = 0
La interpretación del sistema (6) es simple. El hogar genera basura hasta que la utilidad
marginal de cualquier tipo de disposición iguale al costo. A partir de este sistema se recuperan
las demandas por servicios de recolección, transporte y disposición …nal de los residuos del
hogar, el material reciclado, y la cantidad de basura ilegal. Suponiendo el vector de precios
p = (1; w; pb ), las demandas serían:
b = b(p)
r = r(p)
(7)
d = d(p)
En el agregado, considerando que existen n hogares, la cantidad generada de desechos para
los distintos tipos de disposición son:
B(p) = nb(p)
R(p) = nr(p)
D(p) = nd(p)
50
Se asume que el precio del bien de consumo es numerario, luego pc = 1.
31
(8)
A continuación se analizan los efectos de cambios en precios sobre los distintos tipos de
disposición de la basura51 .
(a) Cambio en salario w
Es de esperar que un aumento del salario aumente el consumo, lo que en de…nitiva se traduce
en una mayor cantidad de desechos. Pero a la vez hace más costoso el tiempo que se dedica a
reciclar y a disponer ilegalmente la basura. Así, debería caer la cantidad generada de desechos
de éstos dos tipos de disposición. Para empezar, veamos primero que ocurre con el material
reciclado ante un cambio en el salario:
@r(p)
=
@w
hr
<0
whrr
(9)
De esta expresión se concluye que la disminución del reciclaje ante un aumento en el salario
es mayor en hogares que en el margen tienen menores salarios, y que tienen un mayor ratio
entre el costo marginal de reciclar y la tasa de crecimiento en éstos. De la misma forma, la
expresión para la disposición ilegal es la siguiente:
@d(p)
=
@w
gd
<0
wgdd
(10)
Nuevamente, la caída en la disposición ilegal es mayor en hogares que en el margen tienen
menores salarios, y mientras mayor es el ratio entre el costo marginal de disposición ilegal y
la tasa de crecimiento en éstos. Por último, la expresión para la basura legal es:
@b(p)
=
@w
@r(p) @d(p)
+
@w
@w
+
Lo
uc c m =
>0
(11)
El primer término de la derivada es el efecto sustitución, es decir, se sustituye uno a uno
material reciclado y basura ilegal por basura legal. El segundo término es el efecto ingreso;
mientras más horas se dediquen al mercado del trabajo y menor sea el valor de la utilidad
marginal del consumo52 , mayor es el aumento en la basura legal. Ahora, observando el efecto
sobre la cantidad total de desechos m ante un cambio en el salario, se llega a la siguiente
conclusión:
51
@m(p)
@b(p) @r(p) @d(p)
Lo
=
+
+
=
@w
@w
@w
@w
uc cm =
>0
(12)
Todas las expresiones se explican en detalle en el Anexo 1, que consta básicamente en diferenciar el sistema
de ecuaciones (6) con respecto a la variables de cambio.
52
Por ejemplo, debido a un alto nivel de consumo.
32
La expresión (12) es inambiguamente positiva, y equivale al efecto ingreso de la expresión
(11).
El efecto ingreso de la expresión (11) ha sido estimado en varios estudios, entre ellos, Wertz
(1976) encuentra una elasticidad ingreso de la basura de 0.279 y 0.272 dependiendo del set de
datos que utiliza. Richardson y Havlicek (1978) estiman una elasticidad ingreso de la basura de
0.242; Kinamann y Fullerton (1997) una de 0.262. Todos los trabajos anteriores utilizan datos
de corte transversal. Mientras que Zurita (2006), utilizando datos anuales sobre generación
de basura en la región metropolitana y PIB per cápita para Chile en el periodo 1980-2001,
encuentra una elasticidad ingreso de la basura de 0.5.
(b) Cambio en precio de la basura pb
Intuitivamente un aumento en el precio de la basura debería reducir inambiguamente la cantidad de basura que generan los hogares y que llega a los rellenos sanitarios, principalmente
porque existe sustitución hacia los otros tipos de disposición. Primero veamos el efecto sobre
el reciclaje ante un cambio en el precio de la basura:
1
@r(p)
=
>0
@pb
whrr
(13)
La expresión nos dice que el cambio en el reciclaje es menor para hogares con mayores salarios,
y con mayores tasas de crecimiento de los costos marginales de reciclar. La expresión para la
basura ilegal es similar:
@d(p)
1
=
>0
@pb
wgrr
(14)
El cambio en la disposición ilegal es menor para hogares con mayores salarios, y con mayores
tasas de crecimiento de los costos marginales de disponer ilegalmente la basura. Al igual que
en el apartado anterior, el efecto sobre la basura se puede descomponer en dos términos que
son negativos, como se observa a continuación:
@b(p)
=
@pb
@r(p) @d(p)
+
@pb
@pb
b
uc c m =
<0
(15)
El primer término es el efecto sustitución hacia el reciclaje y disposición ilegal del hogar. El
segundo; es el efecto ingreso, que es mayor para hogares que generan más cantidad de basura
legal y poseen un menor bene…cio marginal del consumo. Luego, el efecto sobre la cantidad
33
total de desechos m ante un aumento en el precio de la basura es inambiguamente negativo:
@m(p)
@b(p) @r(p) @d(p)
b
=
+
+
=
<0
(16)
@pb
@pb
@pb
@pb
uc cm =
Los efectos de un cambio en el precio de la basura son importantes a la hora de evaluar una
política que implemente el cobro por unidad generada. El análisis de las condiciones de primer
orden del problema del hogar nos da una pista sobre cuál es la dirección de los cambios en los
distintos tipos de disposición. Lo más importante, es que el cambio en la cantidad generada
de basura producto de un aumento en el precio de ésta, es inambiguamente negativo. Si el
objetivo del plani…cador es reducir la cantidad generada de basura e incentivar el reciclaje,
este instrumento nos garantiza teóricamente el logro del objetivo. Pero parte de esta reducción
se debe al potencial aumento en la disposición ilegal53 .
Existe un efecto que este modelo no considera, pero que un contexto de equilibrio general es
importante. Si existieran dos tipos de bienes con algún grado de sustitución en el consumo,
el hogar podría cambiar su patrón de consumo hacia aquellos bienes que poseen una menor
proporción de desechos, o bienes ambientalmente amigables. Esto a su vez genera un incentivo
en el proceso productivo para hacer más e…ciente el diseño de los envases.
(c) Cambio en los costos en tiempo de disposición ilegal g(d)
Supongamos un desplazamiento de la función de los costos en tiempo de disposición ilegal. Por
ejemplo un aumento en la …scalización del regulador, que hace más costoso disponer basura
ilegal para cada nivel. Para simpli…car el análisis asumamos las siguiente forma funcional para
g(d):
g(d) =
Donde
2
d2
(17)
representa la tasa a la que crecen los costos marginales en tiempo de disposición
ilegal de basura.
Si el regulador aumenta la …scalización, mediante un incremento en , sería intuitivo argumentar que éste tipo de disposición caiga. Así, la mayor …scalización aumenta los costos en
tiempo de disponer ilegalmente la basura, lo que absorbe recursos de los otros tipos de disposición, y recursos para el consumo. Luego, la expresión para el cambio en la disposición
ilegal ante un cambio en la …scalización, entendida como un incremento en
@d(p)
d
=
<0
@
53
es:
La evidencia empírica de los efectos del cobro por unidad generada fueron expuestos en la 2.3.2.
34
(18)
Por lo tanto, la caída en la disposición ilegal es mayor en hogares en donde mayor es la basura
dispuesta ilegalmente. Ahora, el efecto sobre la basura legal
8
>
>
<
@b(p)
@d(p)
wg(d)
=
@
@
(uc cm = ) >
>
:
es:
9
< >
>
=
= 0
>
>
> ;
(19)
La …scalización aumenta la generación de basura legal por la caída en la disposición ilegal
(efecto sustitución), pero también se reduce por la caída en el ingreso producto del aumento
en los costos de disposición ilegal (efecto ingreso). Por lo tanto el efecto sobre la basura legal
es ambiguo. Ningún cambio se registra sobre el reciclaje.
3.2.
La …rma
A diferencia de la literatura que estudia la demanda por el servicio, existe poca literatura
que estudia las características de la oferta, en particular como se comporta la tecnología de
producción que determina la función de costos. Aún así, existe evidencia de que la tecnología
del servicio de recolección y transporte de los residuos del hogar presentan débiles economías
de escala, lo que igual justi…caría la existencia de un monopolio local y la concentración de
los mercados locales.
En esta línea, Stevens (1978) analiza como la estructura de mercado y la escala del servicio,
medido en toneladas y volumen de basura, afectan los costos para una serie de localidades
en EEUU, controlando por la frecuencia o nivel del servicio. Las estructuras de mercado
observadas podían ser la de un monopolio público, un monopolio privado o un mercado
competitivo con dos o más empresas.
Hasta ese entonces la discusión era metodológica. Estudios previos encontraban la existencia
de economías de escala pero no controlaban por el nivel del servicio, lo que en principio aumenta los costos, y además podría darse el caso que mercados pequeños demanden más frecuencia
del servicio que los mercados más grandes, justi…cando y sobre-estimando las economías de
escala.
Analizando los datos encuentra débil evidencia que justi…que la existencia de economías de
escala. Las localidades con menos de 50.000 habitantes tenían ésta característica tecnológica.
Mientras que en localidades por sobre ese número se observan retornos constantes a escala.
35
En ambos casos la cantidad de basura es el componente más importante de los costos54 .
Además concluye que, manteniendo todo lo demás constante, los costos bajo un monopolio
público son mayores que los de un monopolio privado, siendo esta diferencia insigni…cativa
estadísticamente para ciudades pequeñas y signi…cativa para ciudades sobre 50.000 habitantes.
La explicación para esta diferencia, que aumenta con el tamaño de la ciudad, se observa de los
datos. Bajo monopolio privado se utiliza menos mano de obra y se usan camiones con mayor
capacidad.
Por último, encuentra que la peor estructura de mercado es la de competencia, donde la
diferencia en costo se debe principalmente a la exclusividad de territorios en la que opera el
monopolio, y por los mayores costos administrativos que se enfrentan bajo competencia.
Dada la evidencia, se asume la existencia de la siguiente función de costos para el servicio de
recolección, transporte y disposición de residuos:
C = C(B s )
(20)
donde,
CB s > 0
CB s B s
0
Luego, la oferta del servicio se determina a partir de la maximización de ganancias de la …rma,
esto es:
max
(B s ) = psb B s + C(B s )
s
fB g
(21)
Por último, del problema (21) se llega a la siguiente CPO:
[B s ] : psb
CB = 0
(22)
La interpretación de (22) es estándar. La oferta del servicio satisface la condición en que el
precio que enfrenta la …rma es igual al costo marginal.
54
Controla con variables como salario, frecuencia del servicio, basura por hogar, densidad, temperatura, y
porcentaje de casa servidas en patios de recolección.
36
3.3.
Política óptima para el manejo de RSD en presencia de disposición ilegal
El regulador tiene como objetivo maximizar la suma de los excedentes de la oferta y la
demanda, dado que existen dos efectos externos en el mercado asociados a la disposición de
basura legal e ilegal. El costo total en bienestar producto de la externalidad generada por la
disposición de basura legal esta representado por la función:
(23)
CEL(B) = (B)
donde
B
>0y
BB
0, es decir, el daño marginal de una unidad de basura legal dispuesta es
positivo y posiblemente decreciente. De la misma forma, el costo total en bienestar producto
de la externalidad generada por la disposición de basura ilegal es:
(24)
CEI(D) = "(D)
donde "D > 0 y "DD
0, es decir, el daño marginal de una unidad de basura ilegal dispuesta
es positivo y posiblemente creciente. Además, se asume que para todo nivel en que B = D,
se cumple que "D >
B.
Es decir para el mismo nivel de disposición, el daño marginal de la
basura ilegal es siempre mayor que el de la basura legal.
El excedente del consumidor se de…ne como toda el área bajo de la curva de demanda, entre
el precio que efectivamente paga y su máxima valoración marginal, es decir:
Z 1
B(p)dpb
EC(p) =
(25)
pb
Mientras que el excedente del productor coincide con las ganancias de la …rma, esto es:
EP (p) = pb B(p)
(26)
C(B(p))
Por lo tanto, la función de bienestar social es:
Z 1
W (p) =
B(p)dpb + pb B(p) C(B(p))
(B(p))
"(D(p))
(27)
pb
Como el regulador no puede gravar la disposición ilegal, deja de ser un instrumento gravar
directamente este tipo de disposición. Aún así, puede gravar cualquier otro bien para alcanzar
37
una asignación óptima. En este caso el instrumento será pb . Por lo tanto, el problema del
regulador es:
max W (p) =
fpb g
Z
1
B(p)dpb + pb B(p)
C(B(p))
(B(p))
(28)
"(D(p))
pb
La CPO para éste problema es:
[pb ] :
B + pb
@B
+B
pb
CB
@B
pb
B
@B
pb
"D
@D
=0
pb
(29)
Reordenando la expresión (29), se llega a lo siguiente:
pb = CB +
De…niendo
B;pb
=
D;pb
@B pb
pb B
=
@D pb
pb D
B + "D
@D
pb
@B
pb
1
(30)
> 0 como la elasticidad precio cruzada de la disposición ilegal, y
< 0 como la elasticidad precio de la basura legal, podemos llegar a la siguiente
condición de precio:
pb = CB +
B
+ "D
D;pb
(31)
B;pb
donde
=
D
B
, es la proporción de basura ilegal sobre basura legal que se asigna en el óptimo.
Esta condición de precio de la basura legal la podemos descomponer en dos partes, primero el
costo marginal de la producción del servicio, que es el precio que recibe la …rma, y la segunda
corresponde al impuesto neto producto de los efectos externos, es decir, pb = psb +
b.
Si no
existiera disposición ilegal, el precio de la basura re‡ejaría el costo social de la generación
de ésta, que equivale al costo de producción del servicio más el impuesto óptimo que re‡eja
el daño marginal de la disposición legal, es decir, pb = CB +
B.
Luego, en presencia de
disposición ilegal, el impuesto óptimo se reduce en la magnitud "B
D;pb
sea la elasticidad precio de la basura, el impuesto óptimo tiende a
B.
B;pb
. Mientras mayor
Además, a mayor
elasticidad precio cruzada de la disposición ilegal, menor es el impuesto óptimo. Esto porque
al implementar un sistema de precio, el aumento en la disposición ilegal puede ser tan alto,
que el daño producto de este aumento supere la caída en los costos externos producto de la
caída en la disposición legal. Así, la basura podría terminar siendo subsidiada en vez de ser
gravada. En el extremo, podría darse el caso en que pb = psb +
b
= 0, lo que implica gratuidad
en el tratamiento de la basura. Bajo estas circunstancias es necesario otro sistema de cobro
para poder …nanciar el servicio, como podría ser un cobro de un monto …jo o impuesto lump
sum.
38
La recomendación de política propuesta podría ser limitada por problemas de economía política. Como la implementación de un cobro por unidad generada de RSD es una medida impopular, el objetivo de la autoridad puede desviarse de la maximización del bienestar social
como fue de…nido en este apartado. Si consideramos que los usuarios del servicio son el grupo
de interés de la autoridad, sus actos y políticas pueden ser motivados por otro objetivo, como
maximizar la probabilidad de reelección.
39
4.
Conclusiones
Los resultados del modelo son concluyentes respecto a cuál debiese ser el precio óptimo de la
basura ante la posibilidad de disposición ilegal. Estos recomiendan que el precio óptimo debiese
re‡ejar el costo social del tratamiento de la basura legal menos un subsidio equivalente al daño
marginal de la disposición ilegal ponderado por la relación entre las elasticidades precios de la
basura legal e ilegal. Si el cambio en la disposición ilegal es insigni…cante ante un cambio en
el precio de la basura legal, el monto del subsidio será menor. También será menor a medida
que la elasticidad precio de la basura legal sea mayor.
Estos resultados se limitan a un contexto de equilibrio parcial. Por eso, la prescripción de
política no considera el efecto en bienestar que tendría sobre otros mercados, por ejemplo el
efecto sobre el mercado de material secundario, y sobre el mercado de materiales vírgenes.
Como el modelo considera que el cobro por unidad de residuo genera un efecto positivo sobre
el material reciclado, este aumento en el reciclaje podría reducir el precio de este material
como insumo en el proceso productivo de bienes. Luego, se sustituye material virgen por
material reciclado en la producción de bienes. Esto genera un efecto redistributivo de riqueza
entre los dueños de material reciclado y de material virgen, como los productores de celulosa
y metales.
A pesar de las limitaciones, el resultado da cuenta al regulador sobre qué elementos debiera
tener en consideración ante la posibilidad de implementar la política. Para esto necesita un
análisis acabado de las características de la oferta y la demanda, y de los costos asociados a los
efectos externos. Sin ésta información la política tiene poca aplicación. Es más, la mayor crítica
a los instrumentos de precio para corregir el problema de las externalidades, es la gran cantidad
de información necesaria para calcular el precio óptimo. Hay que tener en consideración que
el incentivo económico que representa el precio óptimo, puede ser mal calculado si no se posee
la información necesaria. Luego, el sesgo en el calculo del precio puede aumentar los costos
en la implementación de la política.
40
5.
Referencias
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vol. 72, pág. 351-379, 1958.
2. Baumol W., Oates W., “The theory of environmental policy”, second edition, Cambridge
University Press, 1988.
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4. CONAMA, “Diseño de sistemas de tari…cación diferenciada para el manejo de residuos
sólidos domiciliarios en base a la cantidad generada”, mayo 1997.
5. Copeland B., “International trade in waste products in the presence of illegal disposal”,
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American Economic Review, vol.86, 1996.
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12. Fullerton D., Wu W., “Policies for green design”, Journal of Environmental Economics
and Management, vol. 36, 1998.
13. Hirsch W., “Cost functions of an urban government service: Refuse collection”, The
Review of Economics and Statistics, vol. 47, 1965.
14. Kinnaman T., Fullerton D., “The economics of residential solid waste managment”,
NBER, working paper 7326, 1999.
41
15. Kinnaman T., Fullerton D., “Garbage and recycling in communities with cubside recycling and unit-based pricing”, NBER, working paper 6021, 1997.
16. Lee D. R., “The economics of enforcing pollution taxation”, Journal of Environmental
Economics and Management, vol. 11, 1984.
17. Miedema A., “Fundamental economic comparisons of solid waste policy options”, Resources and Energy, vol. 5, 1983.
18. Morris G. E., Holthausen D. M., “The economics of households solid waste generation
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19. Nelson A., Genereux J., Genereux M., “Price e¤ects of land…lls on house values”, Land
Economics, vol. 68, 1992.
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21. Paredes R., Sánchez J.M., Sanhueza R., “Participación privada en proyectos de infraestructura y determinantes de los arreglos contractuales observados: El caso de Chile”,
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22. Peltzman S., “Toward a more general theory of regulation”, Journal of Law and Economics, vol. 19, 1976.
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28. Sterner T., “Policy instruments for environmental and natural resource management”,
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42
29. Stevens B., “Scale, market structure, and the cost of refuse collection”, The Review of
Economics and Statistics, vol. 60, 1978.
30. Sullivan A., “Policy options for toxics disposal: Laissez-faire, subsidization, and enforcement”, Journal of Environmental Economics and Management, vol. 14, 1987.
31. Wertz K., “Economic factors in‡uencing household’s production of refuse”, Journal of
Environmental Economics and Management, vol. 2, 1976.
32. Zurita F., “¿Nos estamos ahogando en basura?”, Santiago: Dónde estamos y hacia dónde
vamos, CEP, 2006.
43
6.
Anexo 1
(a) Cambio en salario w
Diferenciando el sistema de ecuaciones (6) con respecto a w se llega a lo siguiente:
uc cm
@
=0
@w
@
u c cm
hr
@w
@
uc cm
@r
@d
@b
+
+
@w @w @w
cm
pb
@r
=0
@w
@d
=0
@w
@r
h(r) whr
@w
gd
@w
L
whrr
wgdd
@b
@w
De la CPO sabemos que cm + whr = cm + wgd = cm + pb =
o
que L = L
h(r)
uc cm
g(d)
wgd
@d
=0
@w
, y además se había de…nido
g(d). Luego, reordenando términos tenemos que:
@r
=
@w
hr
whrr
@d
=
@w
gd
wgdd
@b
=
@w
@r
@d
+
@w @w
+
Lo
uc c m =
(b) Cambio en precio de la basura pb
Diferenciando el sistema de ecuaciones (6) con respecto a pb se llega a lo siguiente:
@
uc cm
=1
@pb
@
uc cm
@pb
@
@r
=0
@pb
wgdd
@d
=0
@pb
uc cm
@pb
cm
whrr
@b
@r
@d
+
+
@pb @pb @pb
pb
@b
@pb
44
b
whr
@r
@pb
wgd
@d
=0
@pb
uc cm
De la CPO sabemos que cm + whr = cm + wgd = cm + pb =
tenemos que:
. Luego, reordenando términos
@r
1
=
@pb
whrr
@d
1
=
@pb
wgdd
@r
@d
+
@pb @pb
@b
=
@pb
b
uc cm =
(c) Cambio en los costos en tiempo de disposición ilegal g(d)
Suponiendo que g(d) = 2 d2 , y diferenciando el sistema de ecuaciones (6) con respecto a
se
llega a lo siguiente:
uc cm
@
=0
@
@
uc cm
whrr
@
uc cm
@
w(d +
@
cm
@r
=0
@
@b
@r
@d
+
+
@
@
@
pb
@b
@
whr
@d
)=0
@
@r
@
De la CPO sabemos que cm + whr = cm + wgd = cm + pb =
tenemos que:
1
@d
w( d2 + d
)=0
2
@
uc cm
@r
=0
@
@b
=
@
@d
=
@
d
@d
@
wg(d)
(uc cm = )
45
. Luego, reordenando términos