titulo sexto

TITULO SEXTO
CATEGORIAS FUNDAMENTALES
CAPITULO I
LAS RELACIONES ]URIDICO-AGRARIAS EN GENERAL
l.
DETERMINACION.
1. Concepto.
Relación jurídico-agraria es el vínculo correlativo establecido entre un sujeto o sujetos determinados con respecto a
bien o prestación, de contenido agrario. Implica, en suma, la
existencia de poderes, facultades, obligaciones y deberes, tendientes a satisfacer intereses calificados.! Lo característico de
la relación jurídico-agraria es la presencia de un contenido eminentemente agrario, directo o por conexión. 2 La noción anterior no es exclusiva, ni invoca, pero resulta suficiente. Mas,
conviene recordar que para algunos autores3 la pandectística,
oscureció el contenido de la relación jurídica en general, porque contruye con tres elementos: sujeto, objeto y forma, una
abstracción lógico-formal. Eso explica las dificultades con que
se tropieza el jurista para aislar una relación jurídica de carácter arrendaticio por ejemplo, de otra dominical. No obstante
sirviéndose del esquema podríamos afirmar que el objeto de
la relación agraria es el predio rústico o la explotación destinada
a la producción.4 Es claro que el objeto así entendido se confun1.
Cfr. Barbero, D. op. cit. J, 149 Y siguientes.
del Título JI.
• -- Rarea, ]. Derecho Civil y Derecho Agrario, en RDP. Madrid, 1964,
'-o Ver Capítulo JI
'.-.;" op. cit. 391.
324
ALÍ
JosÉ
VENTURINI V.
de con el bien o la cosa o con una entidad que 10 tangibiliza
por 10 que debe entenderse siempre como objeto material.
2. Estructura. Sujeto-ordenamiento-a,ctos-omisiones.
A.
Sujeto-objeto-acto.
La relación jurídico-agraria se estructura entre dos términos básicos: por una parte el ordenamiento jurídico agrario,
y por la otra, un sujeto de derecho agrario. Dentro de ellos
y como elemento caracterizador existe un quid,· cual es el objeto de la relación que expresa su contenido y se traduce, dará éstá, en conductas cumplidas por actos jurídicos a los que
la norma, valora en forma determinada con miras a alcall:úú:- la
justicia social. Por eso la doctrina señala que toda relación jurídica presupone un sujeto titular, un objeto-interés y un hecho-genético.s
B. Actos propiamente dichos y omisiones.
El acto jurídic06 agrario es aquel hecho jurídico realizado mediante la intervención de la voluntad humana, con la intención de crear, modificar, transferir o extinguir relaciones
agrarias, o más exactamente, un hecho jurídico voluntario e
intencionado, cuya finalidad es la actividad agraria. Como tm
do acto jurídico, el acto jurídico-agrario se perfila dentro de
la relación destacando sus elementos personal, real y vincular;
Ahora bien, hO podemos pensar que la actividad agraria: se des"
compone, a manera espectral, en puros hechos positivos, en
actos proyectivos; la omisión, como lado pasivo de la actividad agraria conforma una peculiar actividad que. también-es
5.
6.
Cfr. Barbero, D. op.cit., 1,
Cfr. Caso, A. op. cit., 192.
15~.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
325
un acto. Así, no explotar directamente un fundo es un acto
omisivo.
3. Clases: Pasiva y Activa.
La relación jurídico-agraria se evidencia en una ad~cua­
ción pasiva y en una adecuación activa de la conducta de sus
titulares. Háblase entonces, parificando el continente y el contenido, de relaciones pasivas, cuya expresión máxima es el deber jurídico y de relaciones agrarias activas, cuya expresión
máxima es el derecho subjetivo agrario. Veremos de inmediato como un simple calco de la teoría general aplicada a nuestra
disciplina, las relaciones agrarias pasivas y las activas.
CAPITULO II
LAS RELACIONES ACTIVAS EN PARTICULAR
l.
DERECHO SUBJETIVO E INTERES.
1. Concepto de derecho subjetivo.
Derecho subjetivo es el poder jurídico instituido a favor
de persona o entidad determinada, para satisfacer fines particulares, sociales o públicos, a cuyo efecto inviste al titular de todas las facultades de obrar necesarias para la obtención plena
de su contenido. Este poder jurídico cualificado por un interés se considera ya! como facultas agendi, como agere licet o/
como interés legítimamente protegido. Puede ser público o
privado, según emane o se inserte en una relación pública o
privada. La doctrina3 revela que en la esencia del derecho subjetivo está el otorgamiento de un bien al titular del mismo;
bien que puede ser de variada índole (material o espiritual) . En
todo caso, tanto las normas del derecho objetivo, que lo contemplen singularmente, como todo el ordenamiento legal de la República, están a su servicio.
Como quiera que el bien objeto del derecho se aplica para satisfacer requerimientos del titular, se dice, que el dere1.
2.
3.
Zanobini, G. Corso, op. cit., J, 18t.
Cfr. Barbero, Doménico. op. cit. Sobre este tema Capital de la ciencia jurídica existe copiosísima bibliografía, donde se polarizan las tesis de Jhering y Savigni, ya del dominio público del saber jurídico.
Cfr. Joe Nenwater, V. Derecho Alemán Comparado. Tr./Sr. Ed. 2da. edición Editorial Nascimiento. Santiago de Chile, 1943, p. 22.
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cho subjetivo es, a la vez, una potestad de querer y un interés
legítimamente protegido, cuya actualización depende del imperativo libertad, cuando el interés es privado, o del imperativo del deber, cuando versa sobre un interés público.' Sin
embargo, debe recordarse,5 que, por regla general, ha de atenderse para tipificar la figura, al aspecto teleológico de la norma. Así cuando el mandato que ésta contiene se inspira sólo
en la regularidad de la actividad administrativa con relación al
interés público que promueve el Estado, no se discierne ningún derecho subjetivo, aunque se usa impropiamente tal vocablo, sino que se otorga una garantía indirecta.
2. Derecho subjetivo público.
Derecho público subjetivo, es aquel que, en función de
protección de una porción jurídica de bienes (o intereses), garantiza al titular su eficacia. Correlativamente, es la potestad
de exigir una acción ubmÍsión correspondiente a esa posición
:garantizada. Esta noción germana6 llena exactamente los elementos básicos que se evidencian en los prototipos que estlldiaremos, considerados funcionalmente; con la particularidad
de que enfatiza sobre los aspectos tutelares que eventualmente
corresponden al dsp, y cuyo obligado es el Estado.
Aclarando el concepto los publicistas7 conceptualizan el
dsp como aquel poder (jubere posse) de pretender o qgerer
un bien dentro de una relación específica regulada por una
horma constitucional. En ese sentido su génesis sería siempre
de alto rango y no Se confundiría con la potestad pública inhe-
."4.
5.
6.
7.
Cfr. Rava, Adolfo. Lezioni di Filosofía del Diritto, 4~ edición, Pado'Ja, 1947,
Y siguientes.
Cfr. Zanobini, G. Corso, 1, 189.
Ver Forthoff. op. d. Locus Cit.
Lavagna, CarIo. DC. op. cit., p. 287.
p. 147
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329
rente a las relaciones generales objetivas o subjetivas, ni con
las facultades constitucionales de libertad que' sólo generan un
agere licere. 8 Conforme a tales lineamientos el derecho púhlico subjetivo cae dentro de los llamados derechos fundamentales, vale decir, aquellos derechos individuales que empírkamente tienen una importancia particular, -en cuanto determinan la posición fundamental del hombre en la sociedad.'
Sin embargo, como veremos adelante, la vinculación constitucional del derecho subjetivo público, puede ser, en el derecho venezolano, textual o virtual, por mandato del Art. 50
de nuestra carta fundamental. En efecto, el establecimiento
de un derecho por vía constitucional, no implica una predeterminación absoluta de sus aspectos subjetivos y objetivos. Mas,
lo cierto es que la esencia de todo derecho subjetivo público
es la atribución a su titular de un poder, orientado frente a un
sujeto público a quien se requiere en última instancia su satisfacción .10
Cuestionamiento y afirmación.
No es pacífica la doctrina en cuanto a la recepción del
dsp; pero si a ver vamos, resulta muy coherente. Al efecto se
dicell que lo hace posible ante todo, la idea de que el Estado
representa una persona jurídica, porque gracias a ella puede
involucrarse una relación entre destinatario y obligado.
La existencia de los DSPl2 se entiende por la estructura
misma del ordenamiento jurídico, y constituyen una consecuencia necesaria de la racionalización del Derecho, pues, co8 .. Ibidem.
9. Ibidem.
10. Sobre esta posición en cierto modo "Panprocesalista", ver: Olivercrona,
Karl. El Derecho como Hecho, Ed. De Palma, Buenos Aires; 1959, p. 71.
11. Cfr. Forsthoff. Op. cit., 266 y siguientes
12. Ibidm, a quien seguimos Capl en este' epígrafe.
330
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VENTURINI V.
mo se dice todas las relaciones jurídicas son intersubjetivas,
entre hombre y hombre y entre el Estado y los particulares,
y se trasmutan, necesariamente, en pretensiones, que se articulan en una polarización bilateral de derechos y deberes regulados normativamente. Con gran aliento se afirma que dentro de la concepción moderna del Estado, no caben, como
otrora, el ejercicio del poder basado en ideas patrimoniales o
patriarcales. De ser así, no habría derechos subjetivos públicos porque el quehacer estatal sólo actualizaría, con criterio
voluntarista, una protección o asistencia de índole esencialmente facultativa. Tal cosa es hoy inconcebible, sobre todo
si se piensa, como veremos que estamos en un Estado de JttSticia social (Art. 95 de la C.N.). Por eso consideramos con
la mejor doctrina, que el individuo, sujeto primordial, de la
estructura social, ha de afirmarse, desenvolviendo libremente
su personalidad como manda el Art. 43 de la C.N. Es menester, pues, aceptar sin reticencia los DSP. Por tanto, la situación peculiar de los ciudadanos y la estructura funcional del
Estado, es lo que crea y legitima el derecho público subjetivo.
Por ello el derecho público subjetivo implica, como vimos, una
función de protección de una posición jurídica garantizada al
individuo por una norma o por un negocio jurídico, o también
correlativamente la facultad de exigir del Estado u otro órgano de la Administración Pública una acción u omisión concretas para satisfacerlo.
3. Potestad.
La potestad se configura como aquella licitud de conducta determinada, no por el interés de su titular, sino por la conexión que su ejercicio tiene con una investidura determinada. De ahí que no sea de libre actualización, pues conlleva un
pode¡·-deber. En las relaciones agrarias de carácter publicístico vemos un ejemplo de la potestad adjudicatoria que \:orres-
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331
ponde al Presidente del I.AN (Art. 165 L.R.A.) Y que, como veremos, no puede ser discrecional.
4. Derecho Afievolito.
La doctrina italiaria,13 de gran predicamento en SU&lmérica, ha catalogado el derecho debilitado o afievolito, como
aquél condicionado por su subordinación al interés público general. Esencialmente este tipo de derecho puede supenderse
por incompatibilidad con el interés público general.
5. Facultad.
Facultad es la licitud de conducta accesoria a un derecho
subjetivo, por lo que corre la suerte de aquél, hasta el punto
de que, como dice la mejor doctrina, in facultativis non datur
praescriptio, ya que las facultades inherentes a un derecho subjetivCi persisten mientras éste viva.!4
6. Interés Legítimo.
Interés legítimo es aquel poder jurídico individual estrechamente conexo con un interés público y, por ende, sólo actualizable a través de la tutela jurídica que este último. 1S
Tal interés dimana de las normas que organizan la administración pública, cuya observancia beneficia todos los ciudadanos, aun cuando, algunas veces, se singulariza, en tanto en
cuanto, concrete un determinado acto administrativo. Así por
ejemplo, el ocupante de un fundo dedicado a la cría estabulada en cuyos límites se crea una industria insalubre tiene interés en que no se autorice su funcionamiento, peligroso para la
salud de las personas y animales.
13 Y 14. Barbero, D. op. cit., 1, 175-181.
15. Zanobini, G. Corso, 1, 187.
ALf
JOSÉ VENTURINI V.
El interés legítimo agrario se caracteriza porque la protección que proyecta, se. ()rienta directamente a un beneficio
colectivo, por 10 que el interés privado sólo encuentra protección ocasional refleja o indirecta. 16 Así los procedimientos forestales, determinan ordinariamente intereses legítimos antes
que derechos subjetivos; por ello pueden los particulares obtener una tutela favorable, en caso de que la administración
los desconozca.
7. Interés Simple.
o
Interés simple es aquel que no tiene una tutela específica, pues está diferido al obrar discrecional de la Administración que, como sabemos, actúa en tales casos conforme a los
criterios de oportunidad y equidad l7 • En este sentido se dice
que el interés simple deriva de una relación de derechó público instituida en beneficio de los altos fines estatales. En el fondo este tipo es legítimo, porque en todo caso la Administración debe actuar sujeta a las condiciones de competencia, form:l y fondo que constituyen la legitimidad de sus proveimientoS.1 8 El interés simple no da al sujeto que lo postula frr=í1te al
Estado ninguna sujección correlativa; no obstante se advierte que la discrécionalidad debe usarse para con:;eguir el ji:] pttbUco de que se trata, por lo que toda desviación en tal senti19
do genera un vicio de ilegitimidad.
* Importancia de la distinción.
Se considera que la distinción entre las figuras poderibIes antes enunciadas tiene gran importancia, debido a que los
16.
17.
18.
19.
Barbero, D. op. cit., 1. 187.
Ibidem.
Zanobini, G. Corso, 1, 190.
Ibidem.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
33>
derechos subjetivos se ventilan jurisdicionalmente mientras
que los intereses legítimos, son administrativos. Hay casos
sin embargo, de verdaderos derechos subjetivos deferidos a la
vía administrativa. 2o Un caso típico entre nosotros es el derecho de permanencia) que vale en vía administrativa y jurisdiccional. Con todo consideramos que con la novísima Ley Orgánica de Tribunales Agrarios, nuestro ordenamiento deja fuera
el problema.
8. Especial referencia al interés rural o agrario.
A. Sentido restringido.
Interés rural o agrario es aquel primordialmente promovido con ocasión a la actividad agraria, en sus modalidades
agrícolas, silvícolas, pecuarias, etc. Algunos autores21 consideran el I.R. inherente a las industrias que emplean la tierra como .factor esencial de producción. En verdad se trata de una
noción variable, que puede enfocarse subjetivamente. 22
El interés agrario) como todo interés, se revela a través
de los actos humanos, por 10 que llega, incluso, a confundirse
con el derecho subjetivo, pues éste según acreditada doctrina,
.no es más que un interés jurídicamente protegido. Piénsese,
sin embargo, que el interés agrario puede entenderse también
en su modalidad objetiva: como beneficio reportable a la actividad agraria concebida en armónico desarrollo. Es justamente en beneficio de la agricultura (rectitus: de la actividad agraria) que se establecen limitaciones al propietario o poseedor
de .las aguas prediales. 23 Y es en este sentido objetivo que el
Art. 655 del Código Civil estatuye un precepto justicial para
20. Barbero, D. op. cit. l, 187.
21 Y 22 Cfr. Gelsi, A. Cuestiones, l, 20.
23. Cfr. Dominici, A. Comentarios, I. 727.
ALÍ JosÉ
334
VENTURINI V.
conciliar el interés de la agricultura y el de la industria, con
el respeto debido a la propiedad, en las controversias que se
susciten en materia de aguas.
B.
Sentido amplio.
Otra concepción que presenta como objeto del Derecho Agrario el interés rural, considera que éste emerge del
campo, considerado no sólo como realidad espacial y demográfica; si no como complejo activo de producción. En este
sentid024 el interés rural se expresa a través de una finalidad
rural evidente e incontrovertible que puede distinguirse en las:
-normas destinadas a modificación estructura de la tenencia.
-normas destinadas a asegurar y fomentar la producción de las explotaciones agropecuarias.
-Normas destinadas a crear un estado de orden, seguridad y salubridad en el campo.
Conforme a 10 anterior la doctrina destaca25 que muchas
veces el interés agrario coincide con el interés de la salud pública, tal es el caso, por ejemplo, de los abonos y fungicidas,
cuya técnica y aplicación es de interés productivo y de jnterés
para la salubridad.
C.
Objetivación del interés agrario.
El interés agrario tiende a objetivarse. En efecto, en el
ordenamiento jurídico venezolano, el filo individualista del Código Civil ha sido rebajado, por las consideraciones sociales
de la Constitución, que logra penetrar intensamente las figuras del Derecho Civil mediante una construcción sistemática.
24.
25.
26.
Cfr. Beauj6n, A. Derecho Rural, TG·UCV p. 50.
Cfr. Pollack. op. cit., 1.227.
Cfr. Rossi, B. op. cit., p. 4.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
335
En efecto, se dice/6 que aun cuando el e.e. contemple exigencias extraindividuales, y objetiva la conducta favurable al buen
cultivo, no acoje inequívocamente el precepto societario; pues
las cargas e imposiciones requeridas para lograr un adecuado
nivel técnico y de eficiencia en el fundo, se establecen en atención al propietario. Trátase en estos casos, más que de una
obligación social, de un deber de quien detente el fundo, con
el objeto de .evitar daños al dueño. Así, las cargas que asume
un arrendatario serían jurídicamen~e relevantes sólo en cuanto son capaces de alterar las relaciones propietario-tenente. En
igual sentido el régimen de mejoras de la enfitéusis (Arts.
1.565 y 1.567 e.e.r.) toma en cuenta la posición dominical, pues el legislador no impone el mejoramiento del fundo
en interés de la producción. De ahí que aparece como causa
del contrato a través de la obligación que el enfitéuta asume
frente al propietario, más nunca frente a la sociedad.
Ahora bien, a la luz del moderno Derecho Agrario venezolano existe un acusado sentido objetivo. El interés de la
agricultura conlleva una noción productiva supraindividual. No
se trata del interés del propietario, ni del locatario, ni del empresario, si no interés de la agricultura como hecho socio-económico de vasto alcance inserto dentro del cuadro de la producción nacional. Por eso, como ya vimos, todo el cambio reformista, cuyo asidero fundamental está en el Art. 105 de la
Constitución, reconduce la actividad agraria al interés de la
producción, interés que, por otra parte se considera de utilidad pública a tenor del Art. 200 de la Ley de Reforma, y no
desconoce la prelación subjetiva del campesino, ni de los demás beneficiarios.
CAPITULO III
LOS DERECHOS - GARANTIA AGRARIOS
l.
CONCEPTO Y DETERMINACION.
1. Concepto.
Por Derecho-garantía agrario entendemos aquel dsp de contenido patrimonial y proyección socio-económica-cultural, instituido por el Estado, dentro de los fines y objetivos de la Refotma Agraria, a favor de sus beneficiarios/ con miras a incorporarlos al desarrollo integral del país, y lograr el incremento
de la producción nacional con adecuado resguardo de los recursos naturales renovables.
Los derechos-garantías forman, en cierto modo, una categoría específica de derechos subjetivos, de tipo promocional, que, por mandato del Art. 200 de la Ley de Reforma
Agraria, son irrenunciables. El elenco tradicional no cuenta
estos derechos; sin embargo hay atisbos de ellos en el derecho histórico e intuición de los mismos en la doctrina patria.2
1.
2.
Esta noción la estudiaremos con detalle en el captíuIo, referente al Sujeto
en su dimensión Tutelar.
.
Cfr. Gómez Cermeño, Luis. Los Cuarenta Derechos, Pensamiento Agrario
N? 1, Caracas, 1976.
338
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
2. Su Diferenciación de los derechos-programas y su
incorporación socio-política en la Carta Campesina
de Guaribe.
En el pacto de derechos económicos, sociales y culturales de la ONU (Resolución 2200 del 16-12-66) se impone
que los Estados adopten medidas, en función de sus recursos,
para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en el mismo. Por su parte la Constitución
de la OIT, impone la efectividad como corolario inmediato del
Art. 19, N'? 5. Tales derechos son algunas veces "derechos
programas",3 no verdaderos derechos subjetivos, pues consisten sólo en descripción de objetivos. No pueden, por ello ser
invocados por los particulares, pero si son suceptibles de control internacional. Con todo, pienso que para hacer tendencialmente aptos estos derechos podría ocurrirse a la función
velatoria y a los principios de la Justicia Social, fuente de Derecho Positivo. Pues bien, los derechos-garantía agrarios, a pesar de tener contenido económico, social y cultural, se diferencian de los derechos-programas en que son plenamente eficaces. Tal rasgo se ha incorporado socio-políticamente a la Carta Campesina de Guaribe donde se proclaman como derechos
del campesino: 4
-El derecho a la tierra de quien la trabaja y la hace proproducir.
-El derecho a permanecer en la tierra y ser protegido
por el Estado, contra la violencia latifundista.
-El derecho al crédito para la empresa campesina.
-El derecho al precio justo para los productos agrícolas.
3.
4.
Cfr. Cárdenas, Livia. Las Libertades y los Derechos, RIVDS,
71 Y siguientes.
Diario Punto. Caracas, 6-11-76.
N~
31, p.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
339
3. Base Constitucional.
Los derechos-garantía agrarios se basan en el Art. 105
de la Constitución Nacional, al cual converge el artículo 77,
ejusdem. Podrían considerarse como expresión parcial del Estado de justicia social, propio de nuestra época, que, partiendo
de la noción de hiposuficiencia, crea para los débiles prerrogativa inherente a la personalidad humana.5 En este sentido tiene un asidero especial en el artículo 50 de nuestra Carta
Magna.
4. Tipología.
Nuestra Ley de Reforma contempla dos tipos de derechos-garantía, a saber, los derechos-garantía primarios o de tenencia y los derechos-garantías complementarios o de asistencia.
A.
Derechos-garantías primarios o de tenencia.
Son aquellos que se materializan en un predio o inmueble rural productivo. En atención a los fines reformistas se
establecen los siguientes derechos-garantías de tenencia:
a) el derecho de propiedad privada de la tierra, a cuyo
fin se garantiza y mantiene todo predio que cumpla la función
social agraria (Arts. 95 de la C.N. 2 Y 19, L.R.A.)
b) el derecho de dotación, a cuyo fin se garantiza a todo
individuo o grupo de población que carezca de tierras, o las
que posean en cantidades insuficientes a ser dotados en propiedad de tierras económicamente explotables, preferentemente
en los lugares donde trabajen o habiten, o, cuando las circuns5.
Ver: Novoa, Emilio. El Derecho de los Débiles, Madrid, 1930, p. 138. También, para el aspecto histórico. Cfr. Momsem, Teodoro. Historia de Roma,
Ed. Aguilar, Tomo 1, p. 1.061.
340
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
tancias 10 aconsejen, en zonas debidamente seleccionadas dentro de los límites y especificaciones legales. (Art. 105 de la
eN. y 2 letra b) de la L.R.A.)
c) el derecho de permanencia, a cuyo fin se garantiza a
los productores agrarios la permanencia de sus explotaciones
empresariales o preempresariales en la tierra que estén cultivando. (Art. 2 letra c) y 148 de la L.R.A.
d) el derecho de disfrute comunal-familiar indígena, a
cuyo fin se garantiza a la población indígena el disfrute de las
tierras, bosques yaguas que ocupen (Art. 2 letra d) de la
L.R.A. )
e) el derecho de la propiedad familiar, a cuyo fin se
garantiza a todo núcleo familiar rural la obtención de un pequeño fundo gratuito. (Art. 2, letra e) de la L.R.A.)
B.
Derechos-garantías o de asistencia.
Para consolidar los derechos-garantías de tenencia, y lograr los fines de la Reforma Agraria, nuestro ordenamiento
prevé: 6
a) el derecho al crédito agrario, a cuyo fin se garantiza a los pequeños y medianos productores rurales sean beneficiarios o no de dotaciones, obtener oportunamente y con plazo
adecuado a la capacidad productiva de su explotación, el financiamiento requerido (Art. 112 Ley Reforma Agraria).
b) el derecho al mercado integral, a cuyo fin garantiza
los productores rurales los servicios destinados a fijar el precio mínimo de los productos agrarios, facilitando y regulando,
el transporte, almacenamiento, conservación y distribución de
a
6.
Cfr. Giménez Landínez, V. En Mac-Ra-SL, 1. 156.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
341
los mismos en beneficio de aquéllos y de los consumidores na··
cionales (Arts. 128 y 131 de la L.R.A.)
C.
Derechos-garantías colativos y declarativos.
Los derechos-garantías agrarios son colativos o declarativos.
Los primeros se perfeccionan por un acto de adjudicación u
otorgamiento. Así, por ejemplo, el derecho de dotación que genera la propiedad dotatoria (Art. 75 L.R.A.). Los segundos ]0
son por reconocimiento: no requieren acto formal alguno; así,
por ejemplo, el derecho de disfrute comunal, que es esencialmente irrevocable (Art. 2 Letra d) de la Ley Reforma Agraria) .
5. Antecedentes históricos.
A.
Grecia y Roma.
La civilización ateniense fue la primera que integró dentro de los cometidos públicos, el principio de que el Estado
tiene el deber de cuidar sus inválidos y generalmentl'! a sus
pobres. Conformóse así, una especie de regla cívica más amplia y fundamental que la simple gracia o exigencia moral. Posteriormente los romanos también auspiciaron algo semejante,
incluyendo en su estructura administrativa instituciones tales
como la anona mediante las cuales, con una proyección de be-neficiencia, todo ciudadano tenía derecho a un lote gratuito
de cereales para satisfacer sus necesidades vitales. 7
B.
Venezuela.
En el derecho agrario venezolano hay una continuidad
conceptual en materia de derechos-garantías, pues, la presen7.
Cfr. Momsem, T. op. et. Locus cit.
342
ALf
JosÉ
VENTURINI V.
da conflictiva del llamado problema agrario, ha propugnado
siempre fórmulas tutelares. Como constante de valor aparece
siempre la idea en los próceres y legisladores, de que quien
trabaja la tierra tiene derecho a que el Estado lo dote de la
misma; pues el principio de justicia social que justifica la propiedad privada de la tierra en general obtenida motu propio,
justifica que el Estado la otorgue al hombre que menos posibilidad tiene de conseguirla.
6. Determinación sistemática.
Dentro de la tónica referida se observa en todas las modernas leyes agrarias venezolanas8 la consagración expresa de
los derechos-garantías y especialmente, el de dotación de tierras prefigurado en el Derecho Agrario 'mexicano revolucionario. 9 Ahora bien/o los anteproyectistas fueron equívocos al considerar que la garantía agraria consagrada en el Art. 2C! no tiene sino un mero relieve psicológico: afirmar frente a los temores o incertidumbres de los destinatarios de la norma, la voluntad de no lesionar ninguna situación jurídica preexistente.
Ver: Báez Finol, Vicenzo. Leyes Agrarias de Venezuela, Congreso Nacional,
Caracas, 1959.
9. Para una visión completa del punto ver Mendieta y Núñez, Lucio. El Problema Agrario en México, 7~ Ed. Ed. Porrúa, México, 1959, p. 227 Y siguientes.
10. La verdad es que para los anteproyectistas no estuvo clara la idea de un
derecho-garantía. Si no, véase esta intervención: S1.-1, 415:
"Yo quería justamente referirme a esta parte histórica en la motivación de
esa parte del artículo. Cuando se incluyó esa salvedad fue por una razón políti.
ca. Por sugerencia del doctor Reinaldo Cervini, según creo, se puso la salvedad
para quitar de la mente de los propietarios que cultivan directa y racion¡llmente
sus fincas el temor de que el hecho de ser vecinos a una zona de dotaciones
haría afecta bIes sus fundos. Pero esa salvedad no tiene razón de ser si ya se pre·
vió antes que la falta de cumplimiento con la función social de la propiedad
es 10 que determina su afectabilidad por la reforma, en primer término."... Pero,
como sabemos este precedente no vincula al intérprete.
8.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
343
Más, como atisbaron algunos ll es posible distinguir entre la garantía concebida como mera afirmación de valor psicológico referible sólo al derecho de propiedad, y la garantía
como atributo referible a los demás derechos subjetivos agrarios de índole tutelar.
Acaece muchas veces que nos sentimos perplejos ante
algunas figuras legales sin previa enjundia doctrinal. La causa
puede ser la imperfección técnica, un lapsus cálami, o la simple formulación intuitiva del problema. En el caso de los derechos-garantías hemos sentido tal perplejidad. Veamos: al
crear el legislador de manera enfática un derecho subjetivo
garantizado dice poco y mucho: la garantía, es elemento externo del derecho mismo, lo presupone. Por ello, desde el punto
de vista puramente lógico y sistemático, la tutela especial de
los derechos-garantía no sería más que un signo atributivo común a la categoría del derecho subjetivo patrimonial.
Pero cabe preguntar: ¿la garantía de que previste el Art.
2 de la Ley de Reforma respecto de los derechos allí enunciados es genérica o externa, o de mera cautela?
A nuestra manera de ver la respuesta debe excluir la voluntas legislatoris e ir a su nuómeno. En tal sentido, superando la intención encontramos que, con arreglo al desarrollo
normativo, hay una situación de especial efectividad. Así la
garantía a que alude la ley debe entenderse como compromiso
del Estado de asumir permanentemente la plena vigencia del
derecho, ya para discernirlo, ya para mantener eficazmente su
goce en la esfera privada, administrativa y jurisdiccional. La
posisión anterior responde a una típica exigencia teleológica y
11 .
Ver las intervenciones de Roberto Gabaldón y Palma Labastida en MACRa-SL-I, 135 q 415.
344
ALÍ
JosÉ
VENTURINI V:
sirve cabalmente al logro de los fines agroreformistas a que
se vinculan legalmente.
Es por ello que encontramos acertada la opinión12 según
la cual, los derechos garantías, son ihstrumentales~ dados para
servir a la sustitución del sistema latifundista, prevista por el
Art. 105 de la C.N., pues la Ley de Reforma Agraria no hace
otra cosa que desarrollar los principios constitucionales. Para
ello garantiza el derecho de propiedad privada ordinaria conforme a su función social, pero también garantiza, como, derechos típicamente reformistas, el de dotación para los individuos y grupos aptos y el de permanencia, para los agricultores
que cultivan la tierra ajena.
Nuestra concepción no es del todo extrafia al pensamiento
de los anteproyectistas. Al respecto se dijo:13 "A mi me parece
muy importante esa primera parte, que tiende a dar un contenido real a la Ley en el sentido de crear una obligación a
cargo del Estado para responder a la objeción que hacían algunos en los días ahteriores cuando trataban de considerar como el· principio de dotación de tierras era más que un anhelo,
una aspiración, una esperanza, consagrada en la Ley. Por eso,
precisamente, 10 debatíamos en ese sentido, diciendo que ésta
iba a ser una Ley re~lista, que además de· crear las garantías,
y los principios del derecho, iba a crear los recursos con lbs
cuales se da cumplimiento a los mismos. De manera que sí me
parece muy útil destacar en las bases esa orientación fundamental, de que no se está haciendo una Ley teórica que pueda
ser eludida, sino que se está consagrando a cargo del Estado
una obligación ineludible". Dentro de las premisas anteriores
consideramos que los derechOs-garantías agrarios se otorgan,
como vimos, para lograr sustancialmente los objetivos refor12.
13.
Cfr. Brewer, A. Curso ... " E. Mohingo; Caracas, 1970, JI, 52, ss.
Gabaldón; Roberto. en MAGRa-SIr!. 214.
;)45
DERECHO AGRARIO, VENEZOLANO
mistas, por lo cual se vinculan, con variantes en cada caso,
al bien común. Lo anterior implica una constante valoración
y defensa por parte del Estado a través de los órganos agrarios específicos y de los encargados de velar por el plenocumplimiento de nuestro ordenamiento jurídico. 14
n.
CARACTERES FUNDAMENTALES.
1. Premisa.
Los derechos-garantía-agrarios presentan rasgos definidos
por la ley o emergentes de su estructura y función que los
c:alifica especialmente. Tales rasgos son concurrentes y comunes'a'todos, salvo el de propiedad privada territorial que, por
razones obvias, tiene contornos constitucionalmente insuperables. En este sentido expresaron los anteproyectistas 15 que el
criterio' imperante al establecer las normas fundamentales de la
ley fue el de contemplar dos supuestos: la necesidad de dotar
de tierra a todo individuo 'o grupo apto para el trabajo agrícolaque careciera'de tierra/o la tuviere en cantidad insuficiente,
y la necesidad de garantizar al empresario que trabaja la tierra
en fQrmadirecta. y ra~ional el' pleno derecho de propiedad que
l~ asiste, reafirmando eL principio constitucional, por considerar conveniente dar seguridad al capital que se dirige al campo. Precisamente, tomando en cuenta
esas realidades se dice,16
.
.
que la estructura interna de l~ sociedad influye en la situación
jurídica del individuo y en el orden en que se determina y
se consolida. De ahí que en la época prec1asista prevalezcan
las costumbres y normas éticas, y luego, la imposición regladora del Estado.' En 'este sentido, podría pensarse que la si.
14.
15.
16.
..
Ver Exp, Mot. en RAC-r-3D,
Cfr. Cervini, Reinaldo, en MAC-Ra-SL-I, 415.
Cfr. Grigorian, A. Derecho Estatal. .. ", op. cit., 138.
. ,
..
ALÍ JosÉ
346
VENTURINI V.
tuacÍón jurídica concreta de los individuos en la sociedad lo
constituye todo el conjunto de sus deberes y derechos respecto
del poder estatal y de los otros miembros de la comunidad. En
otras palabras: la situación jurídica compendiada en el llamado status personal viene dada por las normas que configuran todas las ramas del Derecho, y, obviamente por el sistema
normativo agrario.
2. Eficacia Funcional.
Nos parece útil esquematizar que, conforme a ciertas premisas técnicas l7 todo derecho-garantía parece llevar en sí, dispositivos específicos que le dan eficacia, estos serían:
-garantía socio-política: Actualizable por la presión de
los organismos sindicales
-garantía jurídico-administrativa: Actualizable a través
de actividad, estructuración y funcionamiento del aparato estatal
-garantía jurisdiccional: Actualizable por la aduación
de oficio, o a instancia de parte de los tribunales
agrarios.
La verdad es que los derechos socio-económicos se vinculan directamente a la organización administrativa y jurisdiccional y, obviamente, al contexto material, por lo que dependen
del sistema económico específico. Ya veremos, en el capítulo
correspondiente, el alcance de este carácter.
3. Vinculación Productiva.
Los derechos-garantía agrarios tienen una vinculación absoluta al cuadro de la producción nacional, lo que significa,
17.
Ibídem, 162.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
.347
justamente, atribuirles una instrumentalidad que trasciende el
interés individual para concebirles como expresión de un superior interés colectivo.
4. Sustantividad.
Los derechos-garantía agrarios tienen eficacia sustantiva,
no formal, por 10 cual su otorgamiento o nacimiento mismo del
Derecho, su propia existencia y, más aún, su persistencia está
supeditada al cumplimiento eficaz de la instrumentalidad que
le es propia (principio rebus sic stantibus).
5. Justa Prevalencia.
Los derechos-garantí a-agrarios son de justa prevalencia,
10 cual significa que están dados para satisfacer la Justicia Social en la que, por otra parte, debe fundamentarse todo el régimen económico de la República. (Art. 95 de la C.N.).
6. Irrenunciabilidad.
Los derechos-garantía agrarios son irrenunciables, por
mandato del Art. 200 de la Ley Reforma Agraria. 18 Sin embargo podría pensarse que, la irrenunciabilidad opera exclusivamente a favor de los pequeños y medianos productores sujetos de tuición, pues sólo éstos son beneficiarios en sentido estricto. Así cuando el titular del derecho fuere un productor
grande el derecho sería renunciable. La irrenunciabilidad de
los derechos-garantías, equivale a una tutela. Piénsase por algunos autores l9 que no obstante el sesgo apremiante de la irre18.
Consagrada en las disposiciones transitorias, luego por intervención de) Diputado Rumbos pasó a las disposciones fundamentales. Ver: RAC-I, 592.
19. Cfl'. Garda, Valles. op. cit. p. 1.040.
.
ALÍ
J48
JOSÉ VENTURINI V.
nunciabilidad, existe siempre un margen pactista que permite
la renuncia de los derechos ya nacidos e ingresados al patrimonio del titular. Más la posición anterior debe verse con cuidado en el derecho venezolano, porque, en última instancia
se haría inútil la función reformista, por 10 que respecta a la
promoción del hombre.
Renunciabilidad eventual de algunas relaciones
jurídico-agrarias.
Pensamos que la irrenunciabilidad de los derechos··garantía agrarios se refiere sólo a los generados por la Ley de Reforma. Tal criterio se funda en el pluralismo que20 fue intuido
en el parlamento al insistirse sobre la irrenunciabilidad particular de la indemnización por daños de animales. Para esto se
argumentó así:
.
La obligación de reparación es una obligación que viene
del Derecho Civil, y, por 10 tanto, es renunciable. Por eso al
establecerla como derecho ihdisponible, se hace irrenunciable
casuísticamente, no por efectos de la disposición genetal que
ordena la irrenunciabilidad de los derechos que ,ella acuerda a
los beneficiarios, sino, claro está, por tan expresa declaración.
Al respecto cabe obsetvar que el punto de vista anotado cobró vigencia poSitiva en el Art. 143 letra h) de la Ley de Reforma Agraria respecto de los daños ocasionados por anima.
les en los cultivos' del arrendatario.
7. Conexión teleológica.
Los' derechos-garantía agrarios deben atender, por esencia, los fines y objetivos de 'la Ley, con vista a los enunciados
del Artículo Primero; pues, de otra manera se transforman
20.
Ver RAC-I,578.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
en -mera dispensa de bienes. 21 Recordemos al respecto que nuestra Ley, al parecer siguiendo la española de 1932,. y también
las de Guatemala y Bolivia,22 fijó los objetivos de manera inequívoca. Pártese de la distribución equitativa de la tierra a los
grupos de población y a los sujetos individuales que carezcan
de ella, dándoles los medios para hacerla producir. Con ello
se busca:
-evitar las grandes acumulaciones de tierra en manos
de personas naturales o jurídicas.
-evitar la excesiva subdivisión de la tierra que haga
infructuoso el trabajo de los campesinos que la cultiva.
-racionalizar la explotación agropecuaria introduciendo
nuevas formas para otorgar en especial a los campesinos menos pudientes, los recursos técnicos y económi~
cos indispensables.
Todo 10 anterior se resume en la sustitución de la estructura latifundista, por un sistema justo de tenencia de la tierra
(Art. 19 L.R.A.).
Conforme a 10 dicho es claro que, la Reforma Agraria
es un medio para alcanzar un fin, y noun fin en sí mismo: desde un punto de vista socio-económico, debe servir al mejoramiento de la eficiencia productiva de la agricultura y de la in~
dustrialización y del desarrollo económico del país, conló cual
será posible superar, a largo plazo, las bajísimas condiciones
en que vive nuestra población rural. Esto explica porqué el
pensamiento de los anteproyectistas23 consideró de segundo
efecto la mera conversión en propietarios de pequeñísimas uni-
r
21. . CI-Sánchez Covisa.
en MAC-Ra-SL-I, 137.:
22 .. Ver: Velásquez, Ramón. En MAC-Ra-SL-I, 96
23. Ver MAC-Ra-SE, V. II, I. 1, 112.
350
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
dades de explotación a los beneficiarios, pues, una justicia social medida exclusivamente por la igualdad de tamaño en la
distribución de la tierra y la aspiración de aliviar a corto plazo la infraocupación de existente en la mano de obra agrícola
no se justificaría seriamente.
8. Integralidad y tracto sucesivo.
Los derechos-garantía agrarios son integrales, en el sentido de que llevan implícitamente la concesión de la asistencia
integral por el Estado. Por ser poderes eminentemente sustantivos, no se agotan en su simple otorgamiento por los entes
agrarios sino, que exigen, a manera de Tracto sucesivo, su complementacióncon los recursos necesarios para la producción.
La integralidad se infiere de los fines y objetivos reformistas
a los cuales sirven instrumentalmente los derechos-garantía
(Art. 2f! de la L.R.A.), y es coincidente con los postulados
transformadores del Art. 105 de la C.N. que formula las bases subjetivas y objetivas de la Reforma Agraria venezolana.
Pero es más: el pensamiento de los anteproyectistas fue diáfano al respecto. 24 Así, al tratar sobre el derecho de dotación, esbozó que el mismo debía otorgarse con miras a la distribución
equitativa de la riqueza pública, por 10 que, no solamente debería garantizarse la tierra como tal, sino establecer la obligación para el Estado de suministrar los medios económicos para que esa garantía pudiera ser ejercida en una forma general
por toda la población rural del país, principio, constitucional
que fuerza al Estado a la distribución equitativa de la riqueza.
24.
Ver Ex. Mot. RAe-l, 25 y siguientes.
Este rasgo actualiza el principio de la Reforma Agraria integral creado
Este rasgo actualiza el principio de la Reforma Agraria integral creado,
y profusamente divulgado por el Profesor Víctor Giménez Landínez. Su ratificación se observa en MAC-Ra·SL-I, 253.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
351
9. Función social específica.
Los derechos-garantía están sometidos a los principios de
la función social y en especial al trabajo directo. Con esto se
recoge uno de los postulados del Derecho Agrario moderno,
insita en el mismo. 2S Conforme a lo anterior podría decirse: el
insta en el mismo. 2S Conforme a 10 anterior podría decirse: el
trabajo rural aparece en los derechos-garantía, no como mera
circunstancia ética que favorece su concesión; sino como factor legítimamente. Al efecto, dentro de las bases de la Reforma se contempla explícitamente que la transformación estructural que constituye el objetivo fundamental del nuevo ordenamiento, tiene por fin que la tierra constituya para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar social y garantía de :m libertad y dignidad. (Art. 1'! L.R.A.).
10. Proyección Familiar.
Los derechos-garantía se proyectan familiarmente: tienden a afirmar la familia rural como cédula fundamental de la
sociedad. En consecuencia existe una prelación innata a favor
de los beneficiarios que postulen como grupo familiar. Tal rasgo dimana del Art. 77 d~ la C.N. y de específica en varias normas de la Ley de Reforma.
11. Adaptabilidad Planificativa.
Los derechos-garantía deben adecuarse a la planificación
sectorial que le sirve de marco, y en cierto modo de límite
a su exigibilidad. Este ensamblaje fue muy considerado por
los proyectistas, quienes analizaron el problema, buscando evi25.
Ver MACRa-SSO-I, 576.
352
.ALÍJosÉ VENTUlÜNI V;
tar en la realización del proceso lo anárquico e improvisado.
Tal rasgo exige ceñirse al plan de la Nación, buscando, como
se hádicho:
-Evitar un rÍtmo de desarrollo demasiado lento.
-;E.vitar ejecución atropellada, por atacar los problemas
de manera superficial, sin. destruir las raíces. económi. cas, técnicas y sociales que la producen.
* La .adaptación planificativa está dentro de la estructura
de los' derechos-garantía; pero; por referirse a un modo de la
actividad estatal, su control es dificultoso por ahora.
12 .. Progresividad y Prioridad Demográfica.
La progresividad, que se refiere básicamente a Jos derechos·garantía colati vos puede entenderse de dos maneras:
-Como desarrollo consecuente de la planificación que
abarca simultáneamente todos los sectores del país, y
como método de otorgarlos paulatinamente en zonas
preseleccionadas. En tal sentido se consideró por la
subcomisión social, un articulado referente a la dota~
ciófi que comprendía :26
.
-.-La determinación previa de las zonas de dotación, por
elI.A.N.
-La creación de nuevas zonas y la ampliación de las
existentes en forma prógreslva y conforme al ritmo de
IQsrecursos presuPllestarios y técnicos.
~La
fijación de un plazo de decisión de los pedimentos
dotatonos no mayor· de tres meses a partir de la se:
lección zonal.
26.
Ver MAGRa-S: Sol, 563.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
353
Conformando una vez más el rasgo atributivo de Justicia
Social que conllevan los derechos-garantía, su otorgamiento se
contempla tomando en cuenta la presión o densidad poblacio"
nal por ello la progresividad a que se refiere el Art. 60 de la
Ley de Reforma Agraria, al contemplar el derecho-garantía
dotatorio, da prioridad a las regiones que acusen mayor presión demográfica.
13. Revocabilidad.
Los derechos-garantía se instituyen con miras a especiales situaciones de promoción, conforme a los principios de la
función social. Cuando estos ceden, los derechos son revocables por la autoridad agraria mediante declaración ad hoc que,
por esencia, debe motivarse. El otorgamiento de los derechosgarantía lleva implícito la cláusula Rebus sic stantibus, pero
en todo caso debe ajustarse al año agrícola. 27 No obstante 10
anterior pensamos que, excepcionalmente, en atención a los sujetos) y al tipo de vínculo productivo, son irrevocables la dotación autónoma y el disfrute comunal indígena.28
14. Reasumibilidad.
Por la misma razón que pueden revocarse, los dere:.:hosgarantía, son en principio, re asumibles cuando se dan ex novo
las circunstancias legitimantes. En algunos casos se precisa un
tiempo mínimo de inhabilitación, pero a falta de ésta juega la
exigibilidad en el sentido ya indicado. El reglamento prevé un
mínimo de dos años para optar nuevamente el Derecho de dotación.
27.
28.
Cfr. Venturini, Alí. El año Agricola ... ". En Pensamiento Agrario N~ 1,
Caracas, 1976.
Cfr. Venturini, Alí. El Derecho de los Indígenas .. . ", 1AN, Caracas, 1976.
ALÍ JosÉ
354
VENTURINI V.
15. Transferibilidad vinculada.
Los derechos-garantía, por su estructura y función -dentro de lo que destaca la adaptación planificativa-, son normalmente semialodiales29 • No obstante, por ello pueden transferirse, previa autorización de la autoridad agraria. Esto se
prevé expresamente para propiedad dotatoria (Art. 74 L.R.A. ) .
Para un sector de nuestra doctrina algunos derechos como el
de permanencia y la dotación autónoma no requerirían ni siquiera autorización.
16. Impreclusividad.
Como consecuencia de su irrenunciabilidad, los derechosgarantía agrarios, son imprecusivos. Pueden hacerse valer en
cualquier momento, inclusive en ejecución de sentencia. Así
por ejemplo, quien gozando del derecho de permanencia fuese
desalojado de su predio, puede pedir, si terminó el juicio, su
reconocimiento por vía ordinaria (Art. 234 c.P.c.) solicitando incluso que se le restituya provisionalmente en su ocupación conforme al poder cautelar general del Juez. 30 Como elemento de análisis debe tomarse en cuenta que, para algunos
procesalistas31 la irrenunciabilidad no obliga al ejercicio forzoso procesal del derecho por parte del beneficiario, no obstante lo cual el Juez, en todo caso, adaptando el principio de
congruencia, debe decidir tomando en cuenta la vigencia impreclusiva del derecho--garantía, cada vez que forme parte del
Lhema decidendum.
29.
30.
31.
Semivinculador.
Sobre este punto ver: AH Venturini, Esquema para un desarrollo de las
medidas preventivas. RCADF, N~ 121. También los trabajos sobre el mismo tema de Rodríguez Cirmele, Mariolga Quintero y J. Hernández Laroche.
Cfr. Alonso, Manuel. Derechos Irrenunciables y Principios de Congruencia.
ADC-Madrid-MCMLXIl, p. 293.
CAPITULO IV
EFICACIA DE LOS DERECHOS-GARANTIA AGRARIOS
l.
EFICACIA Y EXIGIBILIDAD.
1. La exigibilidad como atributo de eficacia
connatural al Estado de Justicia.
Los derechos-garantía agrarios son plenamente eficaces,
por lo cual pueden exigirse al Estado en la forma y condiciones previstas por la Ley. Llenas éstas, el requerimiento de los
beneficiarios procede, sin que pueda rechazarse discrecionalmente. La exigibilidad de los derechos-garantía agrarios y especialmente el de dotación, aparece categóricamente en el pensamiento de los anteproyectistas. 1 Añádese a lo dicho su consideración sistemática e institucional; pues se trata de derechos subjetivos públicos de índole patrimonial.
En efecto, nada se opone lógicamente a la exigibilidad de
los derechos subjetivos públicos individuales, familiares o societarios, frente al Estado. 2 Pero, además, esto resulta del condzcionamiento ético que caracteriza al moderno Estado de Justicia. Conforme a este punto de vista,3 destacado por modernos autores la transformación del puro Estado de Derecho en
Estado de Justicia, implica una instrumentación normativa pa1.
2.
3.
Ver MAC-RA-SL-I, 135.
Cfr. en sentido parecido: Palermo, Antonio. Diritto Agrario, Stamperfa Nazionales, Roma, 1961, p. 37.
Cfr. Aranguren, José Luis. Etica y Política, p. 17.
356
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
ra hacer posible el acceso de todos los ciudadanos al bien común material. Tal principio se especifica para el mundo agrario en requerimientos sustantivos, por parte de los camp~sinos
y demás productores rústicos. En tal sentido la participación
en el bien común material se califica, no sólo uti cives, sino
en atención a un tipo beneficiario, (campesino-productor rural) ya un tipo de actividad socio-económica: La actividad agraria. Para ello no sólo existe el IAN, sino, como acertadamente
se ha dicho,4 este organismo está facultado para satisfac~r los
derechos-garantía agrarios, y tiene la obligación de hacerlo, sin
el menor asomo de dolo, pues, tal conducta es un derivado
de la justicia social: ((el hombre no solamente tiene derecho a la
tierra, ,a la propiedad de la tierra, sino a que el Estado, como
obligación consecuencial le de las condiciones para que esa tierra le sea útil y provechosa". En otras palabras, los derechos
garailtía agrarios no pueden concebirse como abstracción, ni como pauta ,para una mera actuación discrecional: están prefijados instrumentalmente para facilitar la reordenación de la estru~tura agraria (Art. 1? L.R.A.). Así por ejemplo, cuando los
beneficiarios del derecho de dotaciónS 10 requieren, el LA.N.
está oblzgado para satisfacerlos a negociar con el propietario
o tenedor del fundo, si fueran privadas, o a disponer de la tierra' afectada,6 previo análisis de la explotabilidad econ6mica
(Art. 24 L.R.A.). Es más,7 cuando la tierra solicitada noresultare conveniente desde el punto de vista de su explotabilidad
el LA.N. está igualmente obligado, a buscar otra solución dentro de la ley, incluso trasladando la población peticionante a
las tierras más adecuadas y cercanas a' su núcleo demográfico.
4.
"5.
6.
7.
Ver por ejemplo la Intervención del Ciudadano Ministro de Agricultura y
Cría en Confrontación con el Dr. Víctor Giménez Landínez" MACRASL-I,220.
Ver N~ anterior
Ver N~ anterior.
Cfr. Gabaldón, Roberto. en MACRA-SL-I, 120.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
357
En efecto, los derechos-garantía agrarios tienen un iter con fa~es concatenadas y dependientes, para lograr el fin satisfactorio. Claro que este fin podría diferirse, por razones de imposibilidad material, por razones de inveniencia técnica, etc., pero
tales circunstancias no hacen desaparecer el derecho subjetivo.
Nada obsta a la exigibilidad de los derechos-garantía y
especialmente el de dotación de tierras, la ineficacia práctica,
típica del desarrollo insuficiente del aparato estatal venezolano; pues8 la ineficacia de las leyes agrarias, no puede significar que los derechos-garantía sean apenas un tenue mandato
iusnaturalista. Las razones de la inaplicación de casi todo el
ordenamiento agrario son de orden sociopolíticas, y forman
parte esencial de nuestra historia contemporánea. Primero que
nadi está el aut side de la Ley del 45, debido a que el Gobierno que la promulgó, presidido por el General Isaías Medina,
fue derrocado por un golpe militar al mes de haberle puesto
el Ejecútese: el nuevo Gobierno siguiendo una tradición venezolana, estimó en línea. general que todo lo que venía del
régimen anterior era desechable, de manera que en lugar de
empezar la reforma con el instrumento legal que ya se poseía
aplazó la iniciación de la misma para cuando se hiciera otra
ley propia, la cual, en efecto, fue promulgada en 1948, sin
que pudiera ser aplicada por similares motivos a la del cuarenta y cinco, ya que un golpe militar derrotó el gobierno ~:ons­
tituclonal de Don Rómulo Gallegos. La Junta Militar derogó
pues la Ley Agraria del 48 y la sustituyó por un Estatuto
Agrario. Como sabemos, la nueVa orientación estatal, dirigida
con criterio fundamental urbano suavizó de hecho el problema. Todo 10 anterior abona, en un plano experimental la inocuidad egológica de los derechos-garantía agrarios; pero, de
ninguna manera contraría al principio jurídico de la exigibili8.
Ibidem.
358
ALÍ
JosÉ
VENTURINI V.
dad. Es mas, hoy, con la reciente promulgación de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimiento agrarios, el tema está
fuera de discusión.
2. Límites de la Eficacia.
A.
Actividad Conformadora.
La exigibilidad, como atributo inherente de los derechosgarantía) tiene las limitaciones que derivan de la preminencia
del interés público; pues existen ciertas barreras, más allá de
las cuales comienzan la pura decisión valorativa y, por ello también, la pura política: es la actividad conformadora del Estado.
Según éstaS las situaciones jurídicas concretas y la realización
de lo que debe ser válido como derecho, es objeto de un arbitrio racional orientado axiológicamente. Tal actividad se diferencia del arbitrio discrecional y se manifiesta:
-Por la conformación que hace el Estado del orden social.
-Por la necesaria participación directa del Estado en la
institución y desarrollo de los derechos garantía.
Esta manera de limitar la exigibilidad no es otra cosa que
la actualización dialéctica del orden público-agrario: las relaciones jurídico-agrarias se modifican constantemente, pues la
vinculación normativa en la esfera administrativa está dada
para realizar fines generales del Estado.
9.
Cfr. Forsthof. op. cit., 142.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
B.
3.59
Viabilidad Presupuestaria.
Los derechos-garantía suponen un costo de servicio, como
los derechos administrativos en general, y un costo individualizable. Su fijación implica un estudio económico de actualización. 1O De ello se deduce que la exigibilidad depende de ~;u viabilidad administrativa sopena de convertirse en aspiración de
igual rango a la del salario justo que, por lo mismo, es un
ideal colectivo que inspira al legislador, pero resulta inócuo
para derivar un derecho subjetivo eficaz.
C.
Plenitud requirente y minusplenitud satisfaciente.
Por su propia estructura y función, los derchos subj·:::tivos
agrarios de índole promocional son plenos y absolutos como
poder jurídico requirente; pero menos plenos en cuanto a su
satisfacción real inmediata. Aparentemente esto envuelve una
noción aleatoria que afectarían la declaratoria singularizada del
derecho; mas si observamos con detenimiento el desenvolvimiento ordinario de los derechos subjetivos contra el Estado
de contenido patrimonial, veremos como es inherente a ellos su
diferimiento eventual, hasta que puede cumplirse ser administrativamente viable. Por lo expuesto es menester acudir al presupuesto, que resulta así uno de los parámetros de la exigibilidad. u De ahí el mandato imperativo del Art. 6 de laLey que
est2.blece la obligación de incluir en el presupuesto general de
ingresos y gastos públicos, las partidas correspondientes. Al
respecto cabe recordar que para un sector parlamentario, lo
mejor hubiera sido predeterminar en la Ley de Reforma un
porcentaje presupuestario. Tal criterio correcto en cuanto res10.
11.
Cfr. Sánchez Covisa, Joaquín. en MAC-RA-SL-I, 123 y siguientes.
Esta idea surge en muchas intervenciones de los anteproyectitas y especialmente en Giménez Landínez. Ver MAC-RA-SL-I, 208.
360.
ALÍ JosÉ VENTURINI V.
presenta un módulo real de planificación, presenta algunCls inconvenientes haciendarios, en este sentido se dijo:12
"Al principio, algunas razones de orden legal y .:onstitucional, nos hicieron vacilar después de haber hecho esta proposición en Diputados. Pero leyendo bien el texto constitucional, que pone en manos del ejecutivo la dirección y administración de la Hacienda Pública, la disposición contenida en el artículo 121 de la Constitución vigente, solamente
limita la capacidad del Ejecutivo Nacional, para hacer erogaciones o gastos que no estén contemplados en la Ley de
presupuestos, para así evitar una forma incorrecta, quizás,
de aplicar los dineros públicos; pero jamás limita la facultad
del Legislativo para poder establecer, dentro de una Ley, cuando las necesidades nacionales así lo requieran, una partida,
porcentaje de ese presupuesto destinado a la realización de
esa gran obra, en este caso, la Reforma Agraria es para nosotros, no tan sólo la solución de los problemas del agro
venezolano, sino también el correctivo fundamental a la deformación que ha sufrido nuestra economía nacional".
Hoy por hoy, la noción de presupuesto-programa acogida
en la Ley Agraria respectiva, ordena positivamente la cuestión;
n.
GARANTIA ADMINISTRATIVO-JURISDICCIONAL
DE LA EFICACIA.
1. Aspecto Administrativo de Oficio.
A.
Función del IAN y de fa Procuraduría Agraria.
Los derechos-garantía agrarios están sometidos perm~lllen­
temente a la función velatoria del IAN. 13 Tal función, como sabemos, comporta la necesaria actuación de las demás autoridades agrarias para procurar su plena vigencia, mediante la disposición de oportunas medidas administrativas o jurisdiccionales de prevención, coordinación y reclamación.
12.
13.
Intervención del Senador Faraco en RAC-H, 700.
Fsr.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
361
En este sentido debe nombrarse abogados14 para que actúen en representación de los campesinos, cuando alguno de sus
derechos-garantía sea cuestionado en vía judicial, (Art. 161 N~
18 de la Ley Reforma Agraria) o aduntativa. Refiriéndose al
derecho de permanencia el Art. 161 N~ 21 de la L.R.A. obliga
al Directorio a impedir el desalojo directo o indirecto. Dentro
de este orden de i<;leas podría pensarse14 que a través de los
particulares, se justifica por la potestad que tiene la defensa y
suprema vigilancia de los intereses generales de la República
(ordinal 2~ del artículo 136 de la Constitución). Por ello el
IAN, órgano integral de la reforma (Art. 154 L.R.A.) puede
verificar, en cualquier momento, si la conducta de algún f,ujeto se ajusta o no al interés público que conllevan los derechosgarantía, y, en consecuencia, tomar todas las medidas que estimen convenientes para garantizarlos. En efecto, como se dice/s
"el orden social no se establece por sí mismo, corresponde al
poder público promoverlo y los particulares deben concurrir
a esta promoción. Si el Estado les controla es para asegurarse
de que este concurso se realice en los hechos. El control cambia entonces de rostro: la administración no se contenta solamente con prohibir, ella prescribe. Ella penetra en el funcionamiento del organismo, influye sobre sus decisiones".
La función velatoria se atribuye, al parecer de modo concurrente y no privativo, a la Procuraduría Agraria. En tal sentido el Art. 30 de la Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios estatuye:
"Los Procuradores Agrarios tienen las siguientes atribuciones:
14.
15.
Doctrina de la Procuraduría General de -la República, aplicable "eadem
Ed. Gráficas Americana, Caracas, 1969, p. 24.
ratio".
Cfr. Demichel, André, Le Controle de L' etat sur les organisme prives. Ed.
París. VI. p. 4.
362
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
a ) Velar por el cumplimiento de las disposiciones consagradas en la Ley de Reforma Agraria para proteger
a los dotarios a título gratuito. De manera especial
velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos en la presente Ley, para garantizar el ejercicio eficiente de los derechos consagrados en beneficio de estos sujetos".
Por su parte el Art. 31 ejusdem consagra el certificado
provisional de amparo a los titulares del Derecho de Permanencia.
2. Aspecto administrativo a instancia del beneficiario.
A. Petición declarativa.
Como fórmula típica de requerimiento administrativo, y
en cierto modo, como ejercicio del Derecho Constitucional de
petición (Art. 67 de la CN.), los derechos-garantía pueden
hacerse valer declarativamente en vía administrativa, a través
del procedimiento cuasijurisdiccional. Así por ejemplo el ocupante unilateral o arrendatario, titulares del Derecho de permanencia, bien podrían solicitar del Instituto Agrario Nacional
una declaratoria en tal sentido. 16 Como evidente aceptación de
este principio el Art. 8 del Reglamento de la L.R.A. permite
una acción mero-declarativa para determinar el cumplimiento
de la función social.
3. Aspecto Jurisdiccional.
A.
Acciones generales.
Los derechos-garantía agrarios, generan acciones procesales comprendidas en la disciplina tradicional. En consecuencia,
16.
La Jurisprudencia Administrativa admite una especial acción de amparo de
permanencia. Ver. N~.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
363
caben con ocasión a los mismos, acciones declarativas, constitutivas, determinativas, y de prestación o condena. Los hechos
y relaciones darán la pauta. En este orden de ideas conviene
recordar que nuestra jurisprudencia17 admite una acción de retardo perjudicial, fijando término al IAN para dotar.
B.
Acciones Jurisdiccionales típicas del novisísimo
Proceso Agrario.
La Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios
tipifica varias acciones procesales tendientes a hacer valer los
derechos-garantía. En tal sentido su artículo 11 contempla, al
fijar la competencia en Primera Instancia de los Juzgados de
Tierras, Bosques y Aguas, contemplan, entre otras las siguientes:
a) La acción dotatoria para enervar el menoscabo y perturbación del Derecho de dotación (Art. 11 letra i).
b) La acción del patrimonio familiar (Art. 11, letra n).
c) La acción de permanencia: para legalizar la tenencia de
la tierra a non domino.
Conviene advertir que la enunciación no es ni creativa, ni
taxativa, pues la acción procesal es autónoma, y nada tiene que
ver con la nominatio del Derecho Romano, admitida excepcionalmente en el derecho contemporáneo, según la cual sólo existe
acción cuando se menciona expresamente con un nombre dado.
C.
Acción constitucional de amparo.
Podría pensarse, sin perjuicio de ahondar el tema, que,
al menos el derecho de dotación, consagrado en el Art. 105 de
17.
Ver Sentencia del 2C - CJDFEM del 11-10-72.
ALÍ JOSÉ VENTURINI V.
la Constitución, es susceptible de amparo a tenor de 10 previsto
por el Art. 49 ejusdem. Esta suma garantía jurisdiccional tiene
plena vigencia y todo juez debe aplicarla por mandato del Art.
7 del Código de Procedimiento Civil, aún cuando la Corte
Suprema, en un acuerdo involutivo 10 desconozca. En efecto,
alÍn cuando la decisión mencionada fuera erga omnes no podría
ir contra texto expreso de la Carta Magna, cuya custodia corresponde a todo el Poder Público, y cuya intangibilidad es
deber cívico imperativo, con mayor fuerza para los jueces, pues
suArt. 250, al considerarla inviolable, señala que no perderá
vigencia, si fuere derogada por cualquier medio distinto del
que ella misma dispone. 18
18.
El tema del amparo constitucional es sumamente interesante. En él inciden
nociones de alto derecho público y de derecho procesal. Hasta el momento
los tratadistas patrios, empezando por Escovar Salom, han hecho énfasis en
e! primer aspecto. Empieza no obstante una toma de conciencia procesal.
En tal sentido me tocó dirigir un ensayo con alumnos del cuarto año de
la Facultad de Derecho de la UCV. Dentro de tal panorama existen buenos
trabajos de los profesores Tulio Chiosone (Diario Judicial N? 1), Reinaldo
Escala, José Antonio de Miguel, Morris Sierralta, Luis Elbano Zerpa y otros
cuyo detalle daremos en la parte procesal de esta obra. Conviene sin embargo, poner al lector en pista de dos obras venezolanas que debaten exhaustivamente e! punto álgido de la cuestión: si el artículo 49 de la C.N.
es norma programática u operativa. Una la de! Profesor Torres Rivero (el
tículo 75 ... "Ed. Congreso Nacional). Otra del Juez Juan José Bocaranda
La Filiación Adulterina. Ed. La Torre, Caracas, 1973).
CAPITULO V
CRITERIOS ]URIDICO-AXIOLOGICOS
PARA ADECUAR LAS RELACIONES Y
DERECHOS-GARANTIAS AGRARIOS
l.
LOS CRITERIOS EN SI MISMOS.
1. El Bien Común.
A.
Concepto.
Por bien común se entiende el complejo material y moral
de atribuciones que corresponden a la colectividad como todo
intercomunicab1e y solidario.! Es la base para el libre desenvolvimiento de la personalidad de los individuos en el cumplimiento de su destino natural y espiritual, que el Art. 43 de
nuestra Carta Magna recoge positivamente. Desde el punto
de vista papal es el conjunto de las condiciones sociales que
permiten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su persona. 2 Pero también se define como un complejo Ordenado de bienes de distinta naturaleza, aplicados al perfeccionamiento integral de la persona humana en su dimensión
individual y social. Por ello implica la concreción de cosas determinadas dirigidas a satisfacer y enriquecer el mayor núme1.
2.
Cfr. Rodríguez Arias, Lino. El Derecho, La Ju~ticia y el Bien Común, Ed.
U. Navarra frs. p. 252. La expresión es de rancio abolengo hispánico. Existe
toda una "mitología" del BC.
Encíclica Mater et Magistra. (Cita de Rodríguez Arias en op. cit., locus cit.).
366
ALÍ
JosÉ
VENTURINI V.
ro de hombres. 3 Según lo anterior el bien común conlleva aceptar el incremento de la producción) su conservación, mejora y
alta productividad. Consecuencialmente lo que atente contra tal
finalidad atenta en sumo grado contra el bien común. Eso explica la congruencia sistemática de nuestra Ley de Reforma
al imponer a la propiedad dotatoria la obligación de contribuir
al incremento de la producción nacional (Art. 77 L.R.A.).
El bien común se compone básicamente de dos elementos: valores y bienes/ por lo que su especificación debe atender la pauta axiológica de la comunidad nacional. El proceso
de especificación del bien común como el de cualquier otro canon valorativo es difícil; pero se aproxima idealmente en la
medida que se clarifica su función, soslayando su mera
enunciación retórica. No es extraño a esta idea su cuantificación.
B.
Función Específica.
El bien común debe servir a la conservación y progreso
de la comunidad como miras al bienestar material y moral de
los individuos.5 Por eso sirve como principio ordenador de los
bienes, servicios, y oportunidades singulares que conforme a
la Justicia deban otorgarse a los diferentes individuos de la
comunidad.6 Su actualización debe hacerse según la mejor doctrina7 así:
-Proporcionando a la persona humana el bienestar necesario para trabajar dignamente mejorando su status.
-Condicionando el rango social de los sujetos a la fun3.
4.
5.
6.
7.
Cfr. Leal, Alejo. La Legislaci6n Agraria ... ", p. 13.
Rodríguez Arias, L. op., cit., p. 454.
Rodríguez Arias, L. op. cit., p. 454 Y siguientes.
Ibídem.
Ibidem, 455.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
367
ción comunal que desempeñe, por encima de origen o
abolengo.
-Subordinando la existencia y finalidad de las instituciones al bienestar general, sin menoscabar los derechos inherentes a la persona humana.
-Ajustando la apropiación de los bienes a las necesidades personales y familiares del titular.
-Promoviendo la conciencia comunitaria para ajustar las
conductas individuales al beneficio de la comunidad.
C.
Vigencia Constitucional.
Nuestra Carta Magna acepta como uno de sus principios
informadores el bien común. Al efecto indica en su preámbulo que el propósito de la Nación es, entre otros, el de promover el bienestar general. Como valor referible a la normativa
agraria 10 acoge explícitamente al condicionar la actividad productiva generada por los recursos naturales al beneficio colectivo de los venezolanos (Art. 106 de la C.N.), expresión que
no envuelve ninguna exclusión chovinista, pues está tomada
como sinónimo de comunidad nacional; no obstante significa,
como es obvio, que, en paridad de situaciones, se preferirán a
los nuestros para el aprovechamiento de los recursos. El constituyente toma nota de las exigencias comunales del individuo
al proyectar el provecho de la colectividad (Art. 95 C.N.).
Crea, además, la base técnica positiva del bien común, al imponer genéricas obligaciones a los particulares para hacerlo
posible, pues las que corresponde al Estado con miras al bienestar del pueblo, no excluyen las que en virtud de la solidaridad social incumben a las particulares según su capacidad
(Art. 57 de la C.N.).
368
ALÍ
JosÉ
VENTURINI V.
2. Utilidad Pública.
A.
Concepto.
Utilidad Pública, es la conexión de un bien con un servicio público; pero es también la utilidad social que se caracteriza, según algunos autores,8 por la necesidad de satisfacer de
una manera inmediata y directa a una clase social deter,ninada
y mediante ella toda la colectividad. Por ello se equipara utilidad pública con utilidad social e interés público. Aún Jos publicistas disputan acerca de supuestas y sutiles diferencias. Cada referencia positiva es diversa. En todo caso lo cierto es que
la utilidad pública equivale a utilidad nacional.
En una acepción restringida la utilidad pública sólo se
refiere a los servicios u obras públicas; esto es cuando el beneficio que se reporta deriva de una relación objetiva e institucional. Pero en todo caso implica una necesidad general que
no puede satisfacerse sino con la intervención estata1. 8 bis En
esta forma sólo sería aplicable a los fines expropiatarios en
cuyo caso se legitima al Estado sólo cuando el bien objeto
de la expropiación se destina a la construcción de una obra pública o a la prestación de un servicio público. Así entendida
la utilidad pública se resume en el uso público· a que se destine el bien objeto de la utilidad. 9 Como se observará esta concepción no es suficiente. La utilidad pública agraria no puede
8.
8.
9.
Ver Fraga, Gavino: Derecho Administrativo. Cuarta Ed. Ed. Porrúa, Méxi·
co, 1945, p. 496 apud.
Sobre este tema de tan trascendencia para la expropiación, conviene indio
car, que las grandes disputas doctrinarias se diluyen en la verdad apodic.
tica: nadie ignora cuando la utilidad excede lo privado. Por otra parte la
cuestión al considerar toda su materia como utilidad pública (Art. 200
LRA.).
bis Varas, G. op. cit., 233.
Quintero, César. Derecho Constitucional, Ed. Lehman, Panamá, 1967, Tomo
1, p. 200 Y siguientes.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
.369
buscarse en una relación de inmediatez referida a un bien o
cosa determinada sino, antes por el contrario, significa una
proyección de la Ley de Reforma salvo que se considere dentro del contexto de un servicio público sui géneris: el de la
Reforma Agraria. Entendemos por ello que cuando el Art.
200 de la L.R.A. califica como de utilidad pública todo 10 concerniente al cumplimiento de sus fines y objetivos, no sólo
evita una declaración singular, en cada caso, para legitimar la
actuación de la autoridad agraria, sino que valoriza todas las
relaciones jurídico-agrarias sobre una premisa supraindividua!.
3. Justicia Social.
A.
Concepto.
Se entiende por justicia social, aquella especificación del
bien común referida a los grupos o núcleos básicos familiares
o clasistas, de una sociedad determinada. Sirve para otorgar la
igualdad proporcional de los sujetos con base en una atribución
sustantiva de los proventos (bienes y servicios) emerg(!ntes
de la actividad económica. Este tipo de justicia es el que particulariza las relaciones jurídico-agrarias de contenido económico, pues como tales han de basarse inexcusablemente en los
principios de la justicia social por expreso mandato del Art.
95 de la C.N. En el fondo como afirma la mejor doctrina1o la
justicia social no significa otra cosa que aplicar la proporcionalidad del bien común como un criterio humanístico. A diferencia de la justicia conmutativa que es impersonal y mide las cosas y acciones desde el punto de vista objetivo, presuponiendo
10.
Cfr. Rodríguez Arias, L. D]BC.
ALÍ JosÉ
370
VENTURINI V.
iguales a los objetos de la relación, la justicia social es esencialmente distributiva. lJ
B.
Contenido.
La justicia social significa la protección y realización del
bien común en todas las relaciones socio-económicas. J2 Para
ello el Estado se coloca de antemano alIado de la parte déhil
de la relación buscando el equilibrio para evitar que las personas demeriten su verdadera libertad al amparo de la igualdad formal. En tal sentido se dice 13 que la justicia social es coherencia de la sociedad a que se arriba por una racionalización
de las acciones de cada uno en armonía con el todo, 10 cual
conduce a lograr un orden racional.
C.
Prospectiva y Actualidad.
La justicia social agraria no puede ser prospectiva, (en
y p9Ta el futuro); sino actual. J4 Por ello el Estado está obligado a crear las bases y condiciones requeridas para la dignificación del trabajo agrícola asalariado, mediante una adecuada
regulación del mismo, y de sus relaciones jurídicas, acordes
con las transformaciones emergentes de la Reforma Agraria
(Art. 7 L.R.A.). En virtud de este rasgo la misma valoración
de la tierra debe asentarse en la justicia social, 10 cual excluye
el valor venal o el simple valor de cambio. JS
Respecto al papel estatal sobre la actividad agraria se
ha dicho que J6 consiste en la intervención a través de los órga11.
12 y
14.
15.
16.
Recordemos que conforme a la antigua formulación aristotélica, la justicia
conmutativa realiza el derecho de cada quien en sus relaciones particulares.
En cambio, la justicia distributiva actualiza un reparto proporcional del bien
común de la sociedad entre cada uno de los individuos.
13. Rodríguez Arias, L. D]BC op., cit., 443 y siguientes.
Gelsi Bidart, A. Cuestiones... r, 128.
Sobre este aspecto ver: Sánchez de la Torre, A. Sociología del Derecho, Edit.
RDP, Madrid, 1965, p. 226.
Cfr. Celier, F. Droit Publique et Economique, frs. p. 23.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
371
nos administrativos competentes con el fin de regular las operaciones técnicas y de otra índole realizadas por los productores. Este control está dictado por los preceptos constitucionales que facultan al Estado para intervenir con las medidas que
acuerde para racionalizar la producción, (Art. 99 de la C.N.) y
comprende, por 10 mismo, el control preventivo o correctivo especificado en una serie de instituciones que podían concebirse
como mero desarrollo de llamada función económica del Estado.
4. El Orden Público Agrario.
A.
Orden público en general y orden público económico.
Se dice17 que la expresión orden público en general responde a una época en que la dicotomía derecho privado y derecho público delimitaba dos esferas de acción, dos mundos diferentes. En este sentido aparece como una categoría simplemente limitante del principio de la autonomía de la voluntad
y a la vez como un impulsor de la acción de los órganos estatales.l~ No obstante la elaboración doctrinaria permite afinar
el concepto dándole un preciso significado, sobre todo a partir
de la escuela publicista francesa que ya desde 1935 empleaba
la expresión orden público económico.
El orden público se ha concebido19 como sinónimo de
derecho público por una errónea apreciación de las fuentes romanas. Hoy día la tendencia es la de perfilarlo como derecho
forzoso e inderogable en atención:
17.
18.
19.
Cfr. Munera, Darío. La Libertad y el Orden en el Derecho Econ6mico, en
RFD-UP, Medellín, 1950, p. 38.
Ibidem.
Cfr. Smith, J. C. El Orden Público como Concepto y como Statlls Social.
En RDEA, N~ 10, Madrid, 1955, p. 167.
372
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
-·-a que representa un estado de cosas que el Legislador
le interesa mantener como útil o· necesario a la sociedad por razones morales o económicas
-a que representa la organización imprescindible para
el buen funcionamiento general de la sociedad en virtud de consagrar ideas sociales, políticas y morales que
el Legislador considera fundamentales.
Ahora bien, situándonos en una concepción descriptiva
consideramos con la mejor doctrina2o que el orden público es
el conjunto de condiciones fundamentales de la vida social,
que no pueden alterarse por la voluntad privada. Como tal:
-.Se evidencia empíricamente a través de la realidad histórica,
-es una realidad estimable conforme a un sistema de valoraciones vigentes en un determinado tiempo y lugar,
-es una categoría jurídica que cumple el papel de status
fundamental,
-es un contenido estimativo proyectado sobre el interés
público, el interés general, el bien público y el bienestar general,
-es un concepto límite determinativo de la esfera de libertad de los sujetos de derechos frente a sus reladones.
B.
Orden Público Agrario: Calificación de
la Corte Suprema de Justicia.
Opa es aquel impuesto por el Estado para garantizar la producción y consumo de la riqueza agraria en beneficio de la
comunidad. Su rasgo básico es la intangibilidad, pues no es ni
renunciable, ni relajable por convenciones particulares (Art.
20.
20.
Ibidem.
bis Rpertorio Forense, Trimestre
3~
1967, 268.
DERECHQ AGRARIO VENEZOLANO
373
6 C. Civ.). A la luz del ordenamiento venezolano el orden público agrario se vincula con los fines y objetivos reformistas.
Desde un punto de vista histórico-comparativo del orden público económico) aparece dominado por la idea de mantener la
estabilidad y continuidad del fundo como entidad de la comunidad/ 1 lo cual supuso en cambio de la mentalidad fisiocrática
del Código de Napoleón.
La Corte Suprema de Justicia fijó el orden público de
la normativa agraria venezolana, el cual se deriva:
-de la consagración por la Constitución del interés so~
cial inherente a la materia (Art. 105 de la C.N.).
-de la irrenunciabilidad de los derechos consagrados a
favor de los beneficiarios de la Reforma (Art. 200
L.R.A.).
-de la Preferencia y Prelación de las normas agroreformistas sobre todas las demás del ordenamiento legislativo nacional que se opogan a ellas (Art. 208 L.R.A. ).
C.
Nulidad-Protección y Vinculación Planificativa.
El orden público agrario supone la nulidad emergente de
su violación en vista de la protección de la parte que la Ley
ha querido amparar con la norma violada. En este sentido, por
ejemplo, si la declaración de nulidad significara perjuicio de
su protección, no podría realizarse. La sanción nulificante que
derivada del "OPA" pertenece a un nuevo tipo de nulidades
que se denomina nulidad-protección. Y éstas son de tal suerte
que no obstante ser absolutas sólo podrían decretarse a favor
de la parte protegida, vale decir, de los beneficiarios directos,23
no de los incidentes.
21.
22.
23.
De J. Luglart, M. Les Metamorphoses . .. " op. cit. p. 55.
Cfr. Pérez Llana, E. op. cit., FSR.
Munera, op., cit., p. 46.
374
ALÍ JosÉ
VENTURINI V.
El orden público agrario está sometido a la planificación
sectorial;24 pues allí encuentra la actividad agraria su expresión
ordenada por el ejercicio de la facultad del Estado de planificar la producción, distribución y consumo de la riqueza agraria, a fin de impulsar el desarrollo económico del país. (Art.
98 de la C.N.). Tal referencia es dialéctica debido al gran
dinamismo impuesto por las incesantes mudanzas de la estruc.tura agraria derivadas de las transformaciones que a la misma
imponen la reforma agraria (Art. 7 L.R.A.). Por eso se afirma25 que la aplicación jurídico agraria, requiere, por su proyección conyuntural, ágiles instrumentos jurídicos para seguir adecuadamente el ritmo cambiante.
D.
Aplicación Inmediata.
La calificación de orden público, de la norma impone su
aplicación inmediata, por lo cual, a partir de la entrada en vigencia, se exigen sus efectos. Así las obligaciones de la función social son aplicables desde el 5 de mayo de 1961., sin
que pueda alegarse ningún derecho adquirido a mante:1er el
fundo inculto u ocioso, basándose en que hasta ese momento
el propietario podía tener una titularidad inerte. 26
n.
CONCURRENCIA DE RELACIONES, INSTITUCIONES Y SITUACIONES DE SIGNO EXTRAAGRARIO
VALORADAS LEGALMENTE COMO DE
UTILIDAD U ORDEN PUBLICO.
Muchas veces las leyes enfatizan el carácter de utilidad
u orden público de su normativa, creándose un concurso de
relaciones, instituciones y situaciones de diferente materia e
24.
25.
Cfr. Savatier, R. L'ordre Publique . .. " Dalloz, 1965, p. 6.
C.S.]. Setencia del 21·12·67 en G. O. N~ 1.180 Ext.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
375
igual signo valorativo. Para resolver tal concurso podrían aplicarse dos criterios básicos: el de prevalencia general y el de
prevalencia circunstancial.
1. Prevalencia general.
Cuando concurren dispositivos de utilidad u orden público hay que buscar en primer término la prevalencia de alcance general. Así por ejemplo, es obvio que la utilidad pública ambiental, prevista por el Art. 2? de la Ley Orgánica del
Ambiente, prevalece sobre la utilidad pública reformista. 26
2. Prevalencia Circunstancial.
Cuando el concurso de valoraciones no pueden resolverse
por prevalencia general, debe acudir se a la prevalencia circunstancial. Según ésta, por ejemplo, es obvio que la utilidad pública turística prevista por el Art. 2? de la Ley de Turismo, prevalece circunstancialmente sobre la reformista en áreas predominantemente turísticas, verbigracia, Margarita.
26.
Cfr. Parra León, A. El Universal, Caracas, 8.9-76, p. 2-13.
CAPITULO VI
LAS RELACIONES JURIDICO-AGRARIAS PASIVAS
I.
El Deber Jurídico Agrario.
1. Concepto.
Entendemos por deber genérico jurídico-agrario aquél en
virtud del cual una generalidad de sujetos sin indicación específica, ajusta su conducta frente a los demás componentes del
grupo social y frente al grupo mismo considerado como una
entidad, omitiendo todo acto que signifique perturba:::ión o
molestia respecto a la persona investida de un derecho. 1
2.
Alcance.
Ejemplo típico señalado por la doctrina es el deber genérico jurídico-agrario de no entrar a ningún fundo sin el consentimiento del propietario, que, correlativamente se instrumenta en el plano civil, otorgando al dueño del predio la facultad de cerrarlo salvo la existencia de servidumbre a favor de
terceros (Art. 551 del e.e.).
n.
La Obligación.
1. Concepto. 2
Entendemos por obligación agraria el deber de un sujeto
determinado de observar un comportamiento específico frente
1.
2.
Cfr. Barbero, D. op., cit., 1, 151.
Ibidem, 1, 158.
378
ALÍ
JosÉ
VENTURINI V.
a otro también determinado que adquiere el rango de acreedor
y por lo mismo puede exigir el cumplimiento. La obligación
agraria puede ser a su vez:
-obligación agraria patrimonial: aquella en que el comportamiento del deudor es esencialmente susceptible
de valorización económica.
-obligación agraria expatrimonial: aquella en la que falta, o no es cualificante el aspecto crematístico.
La obligación jurídico-agrario sigue los lineamientos del
derecho común, salvo, como veremos cuando corresponde al
Estado; por ello su incumplimiento genera responsabilidad que
es la sujeción a los efectos sancionatorios derivados del incumplimiento del débito.
2. Especial referencia a la obligación propter rem y carga real.
La obligación propter-rem se instituye con ocaSlOn a la
cosa. En los derechos históricos, admítese primero respecto a
la servidumbre oneris ferendi, y las obligaciones noxales. Su
característica determinante es que el vínculo se establece determinando la posición del sujeto respecto a la cosa.4 Por eso
en materia agraria se cualifica con relación al fundos semejante es la carga real que surge en el derecho germánico de la edad
media tanto en el derecho señorial (diezmos campesinos), como el derecho municipa1. 6 Pero no se confunden porque en la
obligación propter rem la responsabilidad que el incumplimiento genera no puede estar más allá de la cosa.7 Ahora bien,
3.
4.
5.
6.
7.
Ibidem, I, 160
Cfr. Beuck, Antonia. Obligaciones Propter Rem, B-FD. 4, Córdoba, p. 153.
Ver N? anterior.
Beuck, A. op. cit., 153.
Ibidem, 191.
DERECHO AGRARIO VENEZOLANO
379
desde el punto de vista jurídico agrario, la estructura de la
obligación propter-rem serviría, con ciertas adaptaciones derivadas del carácter productivo del fenómeno, para explicar los
mecanismos de la función social (Art. 19) frente al titular
de legítima tenencia, y no sólo frente al propietario. 8
3. Obligaciones Promocionales del Estado.
en Materia Agraria.
El Estado asume obligaciones promociona1es (Arts. 4 y
7 L.R.A.) que no responden a la estructura civil, sino a la Nación de deber Administrativo. En opinión de los proyectistas~
el Estado venezolano está obligado, particularmente a desarrollar las nuevas zonas de cultivo, especialmente las que están en
las zonas de desarrollo económico accesible y de fácil explotación. Tal obligación estatal, implica 10 concerniente a Jervicias. En efecto, se dice: El Estado tiene la obligación de establecer y proporcionar, en la máxima medida posible, la prestación de servicios necesarios para el cumplimiento de las obligaciones que la Ley Agraria impone a los propietarios de la
tierra o a quienes la exploten; pues, se obliga a trabajar la tierra y a no mantenerla ociosa, a su vez, debe los medios para
hacer la tierra productiva, tales como, crédito, carreteras, obras
de riego, escuelas, etc. lO
Conforme a su esencia administrativa, las obligaciones
promocionales del Estado, no son exigibles al igual que las civiles, pero tienen necesariamente un grado de eficacia. No
hay normas gratuitas. Mas, como sabemos, la eficacia depende
del mecanismo de control y de los portadores del interés. Conforme a la mejor doctrinall consideramos que el control parla8.
9.
10.
Ver N? anterior.
Ver Giménez Landínez, V. MAC-RA-SL. 1, 229.
Ibídem.
380
ALÍ
JosÉ VENTURINI V.
mentaría puede exigir el cumplimiento de las obligaciones promocionales e instrumentarlas a través del presupuesto. En este orden de ideas caben los votos de censura.
4. La Garantía.
Entre las relaciones agrarias pasivas destácase la garantía
que quiere decir seguridad de que lo debido a su equivalente
comprende, como sabemos (Art. 1.863 e.e.) los bienes habidos y por haber. En materia agraria la garantía puede ser genérica o específica según el objeto de la relación continente.
Fijar su alcance es imprescindible para la elaboración de la
teoría de los derechos-garantías que, son a nuestro modo de
ver, la forma más acabada del derecho subjetivo agro-reformista.
5. Carga.
Carga es aquella relación que pesa sobre el sujeto en
cumplimiento de un interés propio, por lo que es incoercible.
Ejemplo destacado por la doctrina es la carga del usufructuario de prestar una garantía para usar el fundo (Art. 602 del
Código Civil); pues cuando es requerido en tal sentido y se
niega, no puede ser constreñido, aunque pierda o desmejore
. , por eTIo.12
su poseslOn
11.
12.
En este sentido Hernández Bretón, Armando. op., cit., p. 10.
Cfr. Barbero, D. op., cit., 1, 163.