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UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FOCULTflD DC DCRGCHO
"LA DEFENSORIA DE OFICIO,
EN EL PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
EN EL ESTADO DE VERACRUZ"
TCSIS pROFcsionnL
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
ucencmDoenocBecHQ
PRESENTA
Gnselda Herrera Lopez
ASESOR
DE
TESIS
LIC. EMMA RODRIGUEZ CANADA
XALAPA
EQUEZ.
VER
1995
Intxoduccion
CAP1TUL0
I
"ANTECEDENTES
HISTORICOS
1.1.- El Deiemcn
DE LA DEFENSORIA
DE
0FIC10"
Civitatii
,
s
1.1.1.- Su miAion y iu oxigen
1.2 - Ei Dei&M0\
9
del PueUo
10
1.2.1.- La ezpeAiencia sueca
"
1.2.2.- Txanioxmacionet
1.2.3.- Ei Deiemox
14
del PueUo
como Oxgano Tutelax de Dexechoi
IndiiXdualei..l5
1.3.- Antecedence* en el Codigo de Pol\ei de San Luii Pot&ti
CAP1TUL0
II
"El CONTENCIOSO
ADMINISTRATIS
EN
EL DERECHO
MEXICANO"
2.1.- Ley paxa el Avieglc de. lo Contencioso Admini^txatiuo
2.2.- Ley de la TeuyieAla de la Fedexacion
2.3.-
16
Ley de JuMicia
de
J£53.
de 10 de ie&xexo de 1927
Fiical de la Fedexacion de
J936
25
30
32
2.4.- Codigo Fiscal de la Fedexacion de 793S...'.
ji
2.5.- Codigo Fiscal de la Fedexacion de 1967
34
CAP1TULO
III
'EL TRIBUNAL
DE
LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIS
EN
VERACRUZ"
3.- Antecedents
3.J.- El Jwiado de
•••••
39
3.2.- La ReviAian Municipal
40
3.3.- El TxiiuruU Fiscal del Eitado..
3.4.-
TxUunai de io Contencioio Adminiit\ativo
CAP1TUL0
AO
45
3.4.J.- La Awtonomta
3.4.2.-
37
47
La Plena JwviActicown
IV
"PRINCIPIOS
DEL
CONTENCIOSO
ADMIN1STRAT1V0"
4.- Enum&iacidn de loi Pxincipioi PiocedimentaleA...
50
4.1.- Pvincipio de I)ntancia de Parte
54
4.2.- Plincipio de Fowialiimo
56
4.3.- Pxiricipio de. Obiciotidad
58
4.4.- Pvincipio de CcleAidad
60
67
4.5.- Pwicipio
de
64
4.6.- Piincipto de Gwtuidad.
4.7.- AymIMa
CAPITULO
de oUM
Piinoipioi
PiocedimeMaieA
66
V
"LA DEFENS0R1A
5.- La AtiMencia
DE OFICIO,
NISTRATIS.
EN EL PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO
EN EL ESTADO DE
VERACRUZ"
Jufridica Gxatuita,
5.1.- Lai P\ocu\adu\iab
ADMI-
.70
73
5.2.-
La Deienioria
de OUcio
76
5.2.1.- La DefarwyUa de Oiicio pievitfa poi (as Leye 1 de JuMicia Adminihtxativa y OxgdnicaA de lot TvUunales Contenciooo Adminiitiativo del Pati..7s
5.2.2.- Tliiwuilei de to Contendere* Adminiitiativo que en iul Lege* de Juiticui
y Oigdnicat contemplan tanto la existenaia del De&envyi de Oiicio y
4u4 iuncioneA
;
60
Divexiai denominacionet que lot JxUunalet
two le atviiuyen at Deientox de Oiicio
5
.
2
.
3
.
5.3.-
La A<AMencia JuxuUca en
el EUado de Uexacxuz.
el Pxocedimiento
de lo Contenci&so
AdmuiiUxa
Contencioio Admuiiitwtiuc
en
CONCLUSIONES
4=
FUENTES,
10
INTRODUCCION
Es en 1987 cuando mediante la adicion al articulo 116, fraccion IV. de la.Constitucion Federal, cuando se abre
la po'sibilidad a los Estados de instituir Tribunales de lo Contencioso Administrative), de esta manera se satisface una nece-sidad de los veracruzanos,
en el sentido de contar con
justicia
materia,
integral
en esta
ya que
una
es factible que
algunos 6rganos de la administracion publica, lleguen a violar
el principio de legalidad, y por error o dolo. lesionen • inte-reses de particulares.
El Tribunal de lo Contencioso Administrative del
Estado inicio sus funciones como Organo Colegiado de imparti -cion de Justicia Administrativa en el mes de febrero de 1989.
Han transcurrido
6 aftos durante
los cuales
el Tribunal ha
procedido a tramitar y resolver las demandas que los gobernados
han formulado contra los actos administrativos emitidos por las
autoridades estatales, municipales y los organismos descentra-lizados
de ambos,
aumentando
considerablemente
cada
afto la
presentacion de las mismas. Paralelamente a lo anterior,
han
acudido al Tribunal particulares para solicitar asesoria en
relacidn con los actos administrativos emitidos por las autoridades ya seftaladas al considerar que los mismos les causan
agravios;
siendo
la mayorla
recursos econdmicos
para
de esos gobernados,
poder
cubrir
de escasos
los honorarios de
un
abogado, ante tal 'situaci6n y dada la trascendencia que para '.a.
ciudadanla
en
general
reviste
facultades
de
asistir.
la creac!6n
asesorar
de un 6rgano cor.
y tramitar
las demandas
de
nulidad y tomando como base que son 6 los Trlbunaies Contencioso Administrativo que tienen prevista en sus respectivas Leyes
de Justicia Administrativa la institucion juridica de la Defensoria de Oficio, denominado a la raisma de diversas maneras: es
recomendable que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del
Estado
encaminado
suplir
de
a
Veracruz
tutelar
instituya
los
intereses
la
de
Defensoria
la
de
sociedad,
Oficio.
y
para
las deficiencias de los particulares, en las que por
falta de cultura, de conocimientos juridicos o recursos econo-micos incurran al formular sus demandas o durante el procedi
miento, la Defensoria de Oficio debe estar encaminada a apoyar
a este tipo de personas. Para el Estado de Veracruz esta insticion representaria un gran avance, tomando en consideracion que
a cargo de la misma, estara la vigilancia del cumplimiento de
la Constitucion General, de la particular,- de la Ley de Justi-cia Administrativa, de las Leyes y Reglamentos para una correcta imparticion de Justicia de los Gobiernos Estatales y Municipales.
La Defensoria de Oficio como Organo dotado de
autonomia
juridica,
pero
con
subordinacion
administrativa
directa a la Presidericia del Tribunal de lo Contencioso Adminis
trativo, tiene como finalidad: A) Asesorar a los particulares.
en forma preferente a los de escasos recursos econ6micos. B)
Desahogar las consultas que le sean formuladas por los gobernados en materia administrativa. C) Vigilar la tramitaci6n de los
asuntos en los que intervenga.
CAPITULO I
" ANTECEDENTES HISTORICXIS DE LA DEFENSORIA DE OFICIO"
1.1.- El Defensor Civitatis
1.1.1.- Su mision y su origen
1.2.- El Defensor del Pueblo
1.2.1.- La experiencia sueca
1.2.2.- Transformaciones
1.2.3.- El Defensor del Pueblo como organo tutelar de derechos
Indlviduales
1.3.- Antecedentes en el Codigo de Pobres de San Luis Potosi
a
1.1.- EL DEFENSOR-CIVITATIS
El derecho en todos sus tiempos y en sus diferentes
ramas se ha preocupado por Instituir la asistencia y orienta-en algunos casos al demandado y en otras al actor o er.
ambos, de acuerdo a la materia que se trate. De esta manera
encontramos, ya desde el derecho romano las figuras del aduoca—
tui que " eran peritos en cuestiones juridicas de gran presti-gio personal, que asesoraban y aconsejaban a las partes en ei
proceso, en un principio su ayuda era gratuita, posteriormente
sus servicios fueron compensados con una remuneracion liamada
honorarium"
del
(1), y la del
Dei&mox
Civitatii
en las postrimerias
imperio que eran magistrados encargados de defender
intereses del
pueblo
frente a
los
los abusos de funcionarios y
arist6cratas;
este defensor de la ciudad "era designado unas
veces por el pretorio y otras por el pueblo. Al principio. sus
funciones
consistian
en
proteger
a
los humildes
contra
las
exacciones de los gobernadores. las opresiones de ios poderascs
y los atropellos de las autoridades municipales. En su evciu -ci6n fu6 transformcindose en puesto administrativo y judicial.,
al final del imperio romano, este defensor designaba algunos
tutores y fallaba en causas de menor cuantia." (2)
(1) Bravo GonzSlez, Agustin y Sara Bialostosky. Compendio.
de Derecho Romano. Edit. Pax-Mexico 1973. p.160.
(2) Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual.
Tomo I, 8a.Ed., Edit.Heliasta S.R.L.. Buenos Aires Republica
Argentina 1974. p.597.
1.1.1.- SU MISION Y SU ORXGEN
Fueron estos magistrados populares que en el ocaso
del imperio romano tuvieron a su cargo la defensa de los inte-reses de los desvalidos y el reclamo contra las violencias y
demasias de los funcionarios o poderosos. Eran electos directamente por el pueblo. " A1 comienzo su nombramiento derivaba del
gobierno como una especie de defensor
judicial, defensor de
oficio o abogado de pobres de las legislaciones actuales " (3)
Posteriormente resultaron el producto de elecciones,
llegandose con el tiempo a concederles una jurisdiccion sobre
los litigios de menor cuantia, asi como una* reducida jurisdic—
cion criminal.
" La actuacion del
De4/cnso\ CivitatiA,
sin embargo, no
calmo la fiereza de los funcionarios romanos. ni de los poten—
tados. La arbitrariedad y la tirania ccon que los preconsules y
los
pretores
explotaban
las
provincias.
Los
mas
eminentes
oradores alzaron en Roma su voz a favor de los pueblos saquea—
dos, y se concedi6 a £stos el derecho de nombrar un magistrado.
llamado Deieniox que reclamara libremente contra quien abusara
de su autoridad." (4)
(3) Enciclopedia Juridica OMEBA. Tomo VI Ap6ndice. EDit.
Driskill S.A., Buenos Aires, Noviembre de 1992. p.89.
(4) Idem.
1.2.- EL DEFENSOR DEL PUEBLO
La instltuci6n del Ombusman
(segun
su denominacion
originaria). Defensor del Pueblo ( de acuerdo a la denominaci6n
castiza), Comisionado Parlamentario, Mediador, Comisionado para
"0
las quejas
del
publico,
etc..
concita
en
la actualidad
el
interns de juristas, legisladores y politicos que ven en esa
figura un instrumento de proteccidn de los derechos individua-les frente a las arbitrariedades y abusos de la administracion
publica.
Si bien es una creacion juridico-politica de Suecia.
muchos
autores
han
tratado
de
remontar
sus
antecedentes
en
otros regimenes juridicos. " Sin Snirao de realizar una enumeracion exhaustiva, puede citarse que ya en China, bajo la dinas-tla Han.
se econtraba
un contralor
sistemStica
y permanente
destinado a supervisar a la administracion publica imperial y
a
sus
funcionarios.
recibiendo
las
peticiones
J
del
publico
contra los que se denominaban " Injusticias ^dministrativas".
En Europa Medieval, la Iglesia cristiana disponia de un inter-cesor (missi. dominici) entre el principe y sus subditos o entre
el sefior feudal y sus siervos." (5)
Existe una caracteristica muy singular en esta figura
la que consiste en la falta de imperio juridico de este funcional.
(5)
Enciclopedia Juridica OMEBA, Tomo VI,Edit.Driskill.
Buenos Aires ., NOviembre de 1992. p.124.
1.2.1.- LA EXPERIENCIA SUECA
El Ombusman tuvo su origen en este pais nordico a
principios del siglo pasado, debia controlar la. observancia de
las leyes por los tribunales y los funcionarios y demandar ante
los tribunales competentes. de acuerdo a las leyes. a aquellos
que en el ejercicio de funcion hubieren, por parcialidad, favor
o cualquier otro rnotivo. cometido ilegalidades o descuidado el
correcto desempeno de los deberes propios de su cargo.
Ademas de esta figura clasica, han surgido reciente-mente
otros
ombusmen
sectoriales
que
constituyen
verdaderas
sofisticaciones del modelo original.
,
La designacion del Ombusman o "Comisionado Parlamen-tario" se realiza por el Parlamento, de quien depende formal
mente
"su competencia de control se extiende, en general, a
todos los funcionarios administrativos y judiciales, a excepc-cion de los ministros y de los magistrados
integrantes
del
Superior Tribunal de Justicia de la Corte Administrativa." (6)
A1
funcional
del
ejercitar
sus
Parlamento
y
acciones
del
actua
Gobierno.
con
El
independencia
inicio
de
sus
actuaciones se puede producir a peticion de los particulares o
por iniciativa propia, el particular puede acudir sin muchas
formalidades ante el Ombusman y el procedimiento de denuncia es
muy sencillo, puede ser por escrito u oralmente; no requitere
(6) Ob Cit. p.125.
asesoramiento juridico y todo el tramite es gratuito para el
interesado. Una vez recibida la queja se evalua su contenido
posteriormente se comunica al reclamante si sera investigada,
girada a otra autoridad que sea la competente o archivada.
El Ombusman cuenta con amplias facultades para irivestigar los hechos de la denuncia, por ejemplo, goza de acceso
libre a >todo tipo de documentos publicos, y esta facultado paira
requerir los documentos que estime necesarios y convocar a los
funcionarios
pertinente.
responsables
Frente
a
para
que
comportamientos
emitan
una
explicacion
notoriamente
ilegales,
erroneos o negligentes de los funcionarios. puede dirigirse a
las
autoridades
competentes
para
aquellas
decidan
sobre
la
adopcion de medidas de disciplinal
En la actualidad se conoce a la figura del Ombusman
como " Magistratura de persuacion". ya que este funcionario no
tiene facultad para dejar sin efecto actos administrativos o
judiciales; su poder es predominantemente moral, basado en el
prestigio de su mandante, y en la influencia que adquieren sus
informes.
El Comisionado Parlamentario se encuentra obligado ,a
presentar un informe anual de labores, "tambien pone de mani
,
fiesto los defectos y omisiones que ha advertido en el ordena—
miento juridico, en consecuencia las recomendaciones pertinen-tes en pos de su modificacion." (7)
(~7~) El Ombusman es antecedente de la Comision Nacional de
Derechos Humanos en Mexico. Hasta en la falta de imperuim
juridico hay similitud.
Los
informes que emita el Defensor
del
Pueblos son
distribuidos a todos los organismos administrativos los cuales
adquieren notoriedad publica a traves de la difusi6n que lleva
a cabo la prensa. Ellos constituyen un verdadero " Cuadro de
Honor Negativo" en el cual se incluye a los funcionarios y a
los organismos cuya conducta arbitraria. abusiva. o negligente
ha sido comprobada, la mencion dentro de este informe consiste
un
verdadero
desprestigio
para
las
autoridades
restSndoles
moralidad, lo cual es temido por los funcionarios de elevada
conciencia civica.
1.2.2.- TRANSFORMACIONES
Ya resefiada La experiencia sueca. es de gran impor
tancia seftalar las transformaciones que 1 ha tenido en su propio
pals desde 1809 hasta la actualidad y cuales fueron las razones
que motivaron el crecimiento tan grande y la difusion que la
institucior. alcanzo en todo el mundo.
"" Cabe senalar que la finalidad perseguida por los
liberales suecos de comienzo del siglo XIX con la creacion del
Ombusman encuadra perfectamente dentro de los grandes objetivos
de supremasia de la ley como producto parlamentario. suponiendo
V
ello una
lucha contra la arbitrariedad, principios ambos del
constitucionalismo clasico."" (8) ""
pues.
el
mantenia
El
Justieombusman
resultado de la pugna dialectica
con
el1 Monarca.
siendo
concebido
que el
fue.
Parlamento
entonces
como un
medio de equilibrar las amplias facultades otorgadas al Rey y
su Consejo por una Corstitucion de caracter Monarquico.""(9)
Respecto a la difusion tan grande que adquirio esta
institucion,
cabe se'ftalar que ella su produjo en dos etapas
definidas. En la primera.
fue Finlandia la q<Je establecio en
1919 el cargo del Ombusman. A partir de alii fue hasta cuando
finalizo la segunda guerra mundial cuando esta figura adquiere
un auge veradero.
(8) Luque Sevi 1 la, Leandro. El Defensor del Pueblo Andaluz,.
MOnografias Parlamentarias, Granada 1984,p.9.
(9) Maiorano,Jorge Luis. El Ombusman:Defensor del Pueblo y
las Instituciones Republicanas.Buenos Aires 1387,p.35.
1.2.3.- EL DEFENSOR DEL PUEBLO COMO ORGANO TUTELAR DE DERECHOS
INDIVIDUALES
Resulta
conveniente
que se caracterice
al
Defensor
del Pueblo u Ombusman como un organo tutelar de los derechos
individuales.
representante de la legislatura, que tiene bajo
(
su cargo el vigilar y controJar la actividad de la administra-cio
ocupandose
de
las quejas
del
publico
y que
cuenta
con
poderes amplios para investigar y criticar los compo.rtamientos
denuciados. pero que no puede dejar sin efecto resoluciones ni
aplicar aanciones de ningun tipo, solamente recomendara a la
autoridad que haya cometido una violacion para que modifique su
conducts y pueda turnar su demanda ante un organismo correspondiente para que conozca del asunto.
Los medios tradicionales de control de la actividad
administrativa estan representados por el procedimiento admi
nistrativo
(control
administrativo),
el
control
judicial
(o
Contencioso-Administrativo) y el control legislativo.
Para ev.itar que la institucion se convierta en ilu
siones que generen espectativas ciudadanas, debe reglamentarse
de manera racional y prudente, la figura del Ombusman o D e f e n sor del Pueblo debe ser congruente con el sistema de control
vigente. el Defensor del Pueblo debe ser un colaborador de la
administracion y no un contradictor, y cuanto mas se integre.
con el sistema de organos y procedimientos ya existentes sera
tanto mas visible su eficacia y su exito.
1.3.- ANTECEDENTBS EN EL CODIGO DE POBRES DE SAN LUIS POTOSI
El dla 10 de marzo del afio de 1847
siendo Gobernador
del Estado Ramon Adame (1846-1848!, emitio un decreto en San
Luis PotosJ.. fechado el dla 5 de marzo de ese mismo afio. el que
fue concocido como "C6digo de Pobres" que entro en vigor cinco
dias despues. ( Para mejor ilustraci6n se transcribe el referido Codigo al final de este capitulo.)
Su objetivo principal se referia a la instauracion de
una procuraduria
integrada por t.res personas con el cargo de
Procuradores. cuya obligacion principal era ocuparse exclusivamente de
la defensa de
las personas desvalidas,
y denunciar
ante las autoridades que correspondiera. los excesos. agravios.
vejaciones.
maltratos,
tropelias
(sic)
que
contra
ellos
se
-cometieran ya fuera en el orden judicial, en el politico o en
el militar. y que proviniera de alguna autoridad. funcionario o
agente publico.
Los Procuradores podian quejarse per escrito o "de
palabra" segun lo exigiera la naturaleza de la reparacion y las
autoridades
estaban
obligadas
en
todos
los
casos
a
darles
audiencia." (10)
No hay duda. de que la institucion del Ombusman como
(10) Armienta Calderon,Gonzalo.- Trabajo presentado en las
XII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal,realizado en
Merida.Badajoz Espana.- Mayo de 1990.-Publicado en el No.2 del
Organo Oficial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado de Veracruz, con el- titulo "Proteccion Procesal de
los Derechos Humap.os en e] area Iberoamericana". Editora del
Gobierno del Estado. p.26.
organo encargado de la defensa procesal de los derechos humanos
sparece en Mexico por primera vez en la Ley de Procuraduria de
Pobres o Codigo de Pobres promulgada en marzo en 1847 en San
Luis Potosi, tambien en ella encontramos un antecedente de la
defensoria de oficio por la caracteristica de la gratuidad. '
La Ley de Procuraduria de Pobres, promulgada en San
Luis Potosi el 10 de marzo de 1847, cuyo texto se transcribe en
la edicion oficial que para conmemorar el bicentenario de la
declaracion de los derechos del hombre y del ciudadano, publico
la Secretaria de Gobernacion.
LEY
DE
P R O C U R A D U R I A.
DE
POBRES
DECRETO NUM.18
El Gobernador del Estado, a sus habitantes, sabed:
Que
el H.Congreso
Constitucional
ha expedido el
aecreto siguiente:
El Congreso del Estado, se ha servido a decretar lo
siguiente:
ARTICULO lo.
Habra en el Estado tres Procuradores de pobres,
nombrados por el Gobierno, y dotados con el sueldo anual de mil
doscientos pesos cada uno.
ARTICULO 2o.
SerS de su obligacion ocuparse exclusivamente de la
defensa de las personas desvalidas, denunciando ante las autori
dades respectivas, y pidiendo pronta e inmediata reparacion
sobre cuaiquier exceso, agravio, vejacion maltratamiento o
tropelia que contra aquellas se cometieren, ya en el orden
judicial, ya en el politico o militar del Estado, bien tenga su
origen de parte de alguna autoridad, o bien de cualquiera otro
funcionario o agente publico.
"ARTICULO 3O.
Los Procuradores de Pobres podran quejarse de paiabra
o por escrito, segun lo exija la naturaleza de la reparacion. y
las autoridades estaran obligadas a darles audiencia en todo
caso.
ARTICULO 4o.
Para las quejas verbales sera bastante que se presenten los Procuradores acompafiados del cliente ofendido ante el
Secretario, escribano publico o curial del Tribunal o autoridad
que deba conocer del agravio, manifestando sencilla y veridicamente el hecho que motiva la queja, y los datos que lo comprueben, si los hubiere. El funcionario a quien presenten, extenders una acta breve y clara. la cuai firmara por el Procurador y
el cliente si supiere. para dar cuenta de preferencia y en
primera oportunidad.
ARTICULO So.
Cuando las quejas que hayan de hacerse por escrito.
serein directas. redactadas en estilo conciso y respetuoso,
excusando alegatos. no conteniendo mas que la revelacion nece-saria de lo acontecido, y en papel comun, sin otro distintivo
que la firma del Secretario de Gobierno.
/
ARTICULO 60.
Recibida la queja en uno u otro caso. las autoridades
respectivas proceder&n sin demora a averiguar el hecho, decre-tar la reparaci6n de la injuria, y aplicar el castlgo legal
cuando sea justo, o a decidir la inculpabilidad de la autoridad
funcionario o agente publico de quien se interpuso la queja. En
caso de que el hecho merezca pena de gravedad. pondran al
culpable a disposicion de su juez competente para que lo juzgue
y los procuradores de pobres agitaran el mas breve termino del
juicio.
ARTICULO 7o.
Los Procuradores de pobres tendran a su disposicion
la Imprenta del Estado, oon el objeto de poner en conocimiento
del publico, siempre que entendieren que no se les ha hecho
justicia, la conducta y procedimiento de las autoridades ante
quienes se quejaron. El gasto de papel en estos casos, y en los
de que habla el articulo 5o., sez~a con cargo a las rentas del
Estado.
ARTICULO 80.
Los Procuradores de pobres, altern^ndose por semanas.
visitaran los Juzgados, oficinas publicas. carceles y demas
lugares donde por algun motivo pueda estar interesada la suerte
de los p o b r e s y de oficlo formular^n las quejas que correspondan sobre abusos que llegaren a su noticia.
ARTICULO 9o.
Los Procuradores al cumplir con lo prevenido en el
articulo anterior, cuidaran escrupulosamente de que por ningun
motivo ni pretexto tenga intervencion alguna otra clase de
personas en los negocios de los pobres que se ponen bajo sus
auspicios.
ARTICULO 10
El Gobierno del Estado proporcionara un local a
proposito, y el paraje m^s publico para situar la oficina
destinada a la procuracion de pobres. En el la estara todos los
dias por lo menos un Procurador desde las ocho hasta las once
de la maftana, y desde las tres hasta las seis de tarde. para
dar audiencia y patrocinio a cuantas personas desvalidas lo
necesiten. pr'omoviendo desde luego lo necesaric.
ARTICULO 11
Las personas pobres de cualquier punto del Estado,
podrSn poner en noticia de todos los Procuradores pobres.
cualquier exceso, abuso o injusticia que le agravie, a fin de
que estos funcionarios representen lo que convenga. Los gastos
de estafeta, y otros que se ofrezcan en este y los demas casos
que ocurran, se costearan por el Estado.
ARTICULO 12
Asi las autoridades como cualquiera individuo particular de dentro. o fuera de la capital, sieinpre que advirtieren
o tuvieren noticia de algun exceso o agravio. cometido contra
persona pobre. podran dar aviso a los Procuradores, a fin de
que cumplan con lo que previene esta ley.
ARTICULO 13
Ademas de los deberes senalados en los articulos
anteriores para todos los. casos particulares, sera de la obli-gacion de los Procuradores informarse de las necesidades de la
clase pobre, solicitar de las autoridades el debido remedio,
promover la ensefianza, educacion y moralidad del pueblo, y
todas aquellas mejoras sociales que alivien su miserable sit'uacion. Con estos sagrados objetos, tendran aquellos funcionarios
un acuerdo en sesion semanaria, pudiendo pedir datos y noticias
a todas las oficinas del Estado. Estas sesiones jamas se declararan concluidas hasta no haber acordado alguna cosa en el
sentido que indica este articulo.
ARTICULO 14
Los Procuradores de pobres alternaran mensualmente en
la presidencia de sus sesiones por el orden de antiguedad de su
nombramiento. El Presidente cuidara del orden de la oficina, y
del cumplimiento de los deberes que esta establece.
ARTICULO 15
La procuracion de pobres tendra para sus trabajos un
escribiente con calidad de Secretario, dotado de cuatrocientos
pesos anuales. Los Procuradores se ocuparan desde luego en el
acuerdo del reglamento correspondiente, que sera presentado al
Congreso para su aprobacion. proponiendo en el cuanto creyferen
necesario para el buen desempefio del encargo que les confia
esta ley.
ARTICULO 16
Para ser Procurador de pobres, se necesita ser ciudadano, de sana conducta y actividad conocida y haber practicado
por lo menos dos aftos en el estudio de la Jurisprudencia. El
Gobierno al nombrar estos funcionarios, preferirS en igualdad
de circunstancias a los jovenes mas pobres.
ARTICULO 17
La ley reconoce como un distinguido merito en los
Procuradores de pobres el haber desempeftado con exactitud y
diligencia sus deberes. Este miSrito se tendra presente para
cuando soliciten algun empleo en el Estado.
ARTICULO 18
Todas las autoridades tienen el deber de auxiliar y
proteger la institucion de esta ley, a fin de que pueda corresponder a su objeto.
ARTICULO 19
Cualquier indlviduo del Congreso. del Tribunal de
Justicia o del Gobierno podran visitar la procuracion de pobres
con el objeto de ver si ella se cumple eficazmente.
ARTICULO 20
A1 Gobierno corresponde corregir con multas, suspension y hasta destitucion. previa causa justificada. las omisiones de los Procuradores da pobres. E.l que se hiciere digno de
esta ultima pena, quedara inhdbil para obtener otro empleo o
condecoracion en el Estado.
Lo tendra entendido el Poder Ejecutivo del Estado. y
lo hara publicar, circular, cumplir y obedecer. San Luis Fotosi
marzo
5 de
1847.-
Antonio
Ladron
de
Guevara,
Presidente.-
Francisco Estrada. Diputado Secretario.- Mariano de la Hoyuela.
Diputado Secretario.
Por tanto, ordeno que se cumpla y ejecute e.l presente
decreto, y que todas las autoridades lo hagan curiplir y guardar
y al efecto se imprima, publique y circule a auienes corresponda. San Luis Potosi, marzo 10 de 1847.- Ramon Adame.- Mariano
Villalobos, Secretario.
(
CAPITULO II
"EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO MEXICANO"
2.1.-- Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de
1853
2.2.- Ley de la Tesoreria de la Federacion de 10 de febrero de
1927
2.3.- Ley de Justicia Fiscal de la Federacion de 1936
2.4.- Codigo Fiscal de la Federacion de 1938
2.5.- Codigo Fiscal de la Federaci6n de 1967
Se ha manejado de que los antecedentes historicos de
lo contencioso-administrativo
pasandose
por
inadvertido
que
en Mexico
a
mitad
se
del
remontan
siglo
a 1937.
pasado
se
expidio y fue declarada como inconstitucional un ordenamiento
que se intitulo Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Adminis—
trativo de fecha 25 de mayo de 1853. como dignos de comentarse.
se haran referenda a los siguientes antecedentes:
a) Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administra-tivo, del 25 de Mayo de 1853.
b) Ley de la Tesorerla de la Federaci6n. del 10 de
Febrero de 1927.
c) Ley de Justicia Fiscal, del 27 de Agosto de 1936.
d) C6digo Fiscal de la Federacidn del 30 de Diciembre
de 1938.
e) C6digo Fiscal de la Federacidn del 24 de Diciembre
de 1966.
2.1.- LEY PARA EL ARREGLO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE
1853
Don Teodosio Lares influy6 de manera decisiva en la
evoluciin del Derecho Mexicano, tanto en la rama del privado
como en la del publico. "Influenciado por la legislacion fran—
cesa y en especial por la existencia del Tribunal conocido como
Consejo de Estado. Don Teodosio Lares formulo el proyecto de
Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo. que ai se
aprobado
por
el
Poder
Leglslativo
se
conocio
m&s
por
"Ley
Lares"" (11)
Esta
ley por su nombre,
provoco
un
"caos" en los
medios juridicos mexicanos y al ser impugnada ante los tribunales judiciales federales, fue declarada inconstitucionai.
Como un reconocimiento al jurista mexicano se transcribe integramente la citada Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo, que consta de 14 articulos. 'Ella dice:
LEY PARA EL ARREGLO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Mayo 25 de 1853
ARTICULO
J.- No corresponde a la autoridad judicial el cono-
cimiento.de las cuestiones administrativas.
r
ARTICULO 2.- Son cuestiones de administracion las relativas:
(11) Vid. Margain Manatou,Emilio.,"De lo Contencioso
Administrative de Anulaci6n".4a.Ed..Edit.Porrua.,p.58.
L- A las obras publicas.
II.- A los ajustes ptiblicos y contratos celebrados por la
administracidn.
III.- A las rentas nacionales.
IV.- A
la
inteligencia,
explicaci6n
y aplicaci6n
de
los
actos administrativos.
V.- A los actos administrativos en las materias de policia
agricultura,
comercio
e
industria
que
tengan
por
interes general de la sociedad.
objeto
el
c
VI.- A su ejecucion y cumplimiento cuando sea necesaria la
aplicaci6n del Derecho Civil.
ARTICULO
3.- Los Ministros de Estado, el Consejo y los Gober
nadores de los Estado y Distritos. y los jefes politicos de los
territorios conocerSn de las cuestiones administrativas. en la
forma y de la manera que se prevenga en el reglamento que se
expedirS con esta ley.
ARTICULO
conocera
de
4.-
lo
HabrS en el Consejo de Estado una seccion que
contencioso administrativo. Esta
seccion
se
formar& de cinco consejeros abogados que nombrarA desde luego
el Presidente de la Republica.
ARTICULO 5.- La seccion
tendra un secretario que nombrara
tambi^n el Presidente de la Republica de entre los oficiales de
la Secretaria del Consejo.
ARTICULO 6.- Las competencias de atribucion^entre la autoridad administrateva y la autoridad judicial.^,se decidiran en-la
primera Sala de la Suprema Corte. compuesta para este caso de
dos magistrados propietarios y de dos consejeros,
designados
unos y otros por el Presidente de la Republica. Sera Presidente
del Tribunal el que-lo fuere de la misma Sala, y solo votara en
caso de empate para decidirlo.
ARTICULO 7.- En los negocios de la competencia de la autoridad
judicial
nadie
puede
intentar
ante
los
tribunales
una
accion, de cualquier naturaleza que sea, contra el Gobierno.
contra los Estados o demarcaciones en que se dividan, contra
los ayuntamientos, corporaciones o establecimientos publico que
dependan de la administraci6n, sin antes haber presentado a la
misma una Memoria en que se exponga al objeto y motivos de la
demanda. El reglamento determinarS la manera en que debera ser
prsentada la Memoria y sus efectos.
ARTICULO 8.- En el caso de embargo de bienes para el pago de
cantidades debidas al erario, la demanda de dominio en terceria
tampoco
podrS
ser
intentada
ante
los
tribunales
sin
haber
presentado antes una Memoria a la autoridad administrativa.
ARTICULO 9.- Los tribunales judiciales no pueden en ningtin
caso despachar mandamientos de ejecucifin, ni dictar p r o v i d e n —
cias de embargo contra los causales del erario o bienes nacio—
nales, ni contra los fondos o bienes de los Estados. demarca
ciones, ayuntamlentos o establecimientos publicos que dependan
de la administracion.
ARTICULO
10.-
Los tribunales en los negocios de que habla el
art.7o., s61o pueden declarar en la sentencia el derecho de las
partes y determinar el pago.
ARTICULO 11.- Determinado el pago por sentencia ejecutoriada
la manera en que deba verificarse o la autorizacion de la venta
de algunos bienes, si para ello fuere necesaria, es del resorte
exclusivo de la administraci6n, en los terminos que expresarS
el reglamento rspectivo.
ARTICULO
12.-
Los agentes de la administracion en los casos
que deben representarla en juicio. los Estados, demarcaciones.
ayuntamientos, corporaciones,
y establecimientos publicos que
esten bajo la proteccion y dependencia del Gobierno, no pueden
entablar litigio alguno sin la previa autorizacion de la a u t o dad administrativa, de la manera que disponga el reglamento.
ARTICULO 13,- Los tribunales judiciales no pueden proceder
contra los agentes de la administraci6n, ya sean individuos o
corporaciones, por crimenes o delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones, sin la previa consignaci6n de las autoridades
administrativas.
ARTICULO 14.- Instalada que sea la seccidn de lo contencioso
se pasar^n a ella los expedientes que correspondan conforme a
esta ley.
Ignacio
Vallarta,
cuando
desempeftaba
el
cargo
de
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacion, considero inconstitucional a la Ley Lares y sostuvo que era violatoria
de la division de poderes que recogia la Constitucion vigente.
porque la instauracion de un Tribunal administrative traia como
consecuencia
el
reunir dos
poderes
en
una sola persona: ei
Ejecutivo y el Judicial, en materia administrativa. el Presiden
te de la Republica.
2.2.- LEY DE LA TESORERIA DE LA FEDERACION DE FEBRERO DE 1927
" Este ordenamiento
juicio
de
oposicion
que
se
establecla
sustanciaba
en
su Capitulo
ante
el
V un
Juzgado
de
Distrito de la jurisdiccion del opositor. dentro de los treinta
dlas
siguientes
al
otorgamiento
de
la garantia
del
interes
fiscal y gastos de ejecucion; sin que en ninguh caso debiera
tenerse como garantia el secuestro llevado a cabo por la a u t o dad administrative* . Arts.60 y 61." (12)
Si trancurria el termino de treinta dias sin que la
demanda se hubiese formulado, se tenia por consentida la resolu
cion administrativa. Si la oficina que realizaba la exacion no
recibia aviso oportuno del Juzgado correspondiente. de que se
habia
presentado
la demanda
ante el o no
se acreditaba
el
hecho, continuaba adelante el proceso de ejecucion.
" No obstante el respaldo que la Suprema Corte de
Justicia de la Nacidn dio a este juicio. al resolver que el
juicio de amparo es improcedente cuando el particular tiene un
recurso ordinario de defensa, muy pronto se observd que no era
el
camino
indicado
para
resolver
las controversies ante
la
Hacienda publica y el contribuyente, porque era un juicio largo
y
deficiente;
no
habia
comunicaci6n
entre
los
Agentes -del
(12) Sergio Martinez Rosaslanda.. Ensayo de la Gompilacldn
realizada por el Tribunal Fiscal de la Federaci6n, en la c e l e —
bracidn de sus 45 aftos., Tomo II., la.Ed., Tercera Parte de
Ensayos en Materia Procesal., impreso en los Talleres Prisma
S.A, p.41.
Ministerio
POblico
y
las
autoridades
fiscales:
otorgada
la
garantla del interns fiscal el contribuyente perdia interns en
continuar el juicio, el cual envejecia por falta de promocion.
etc..." (13)
(13) Carrillo Flores. A.. El Tribunal Fiscal de la Federacion. Un testimonio., Ed.1966. p.9.
2.3.- LEY DE JUSTICIA FISCAL DE LA FEDERACION DE 1936
Cuando se crea el Tribunal Fiscal de la Federacion de
1936, mediante la expedicion de la Ley de dusticia Fiscal, se
puso en duda la constitucionalidad de dicho Tribunal adminis
trativo, (14) se afirmo que era un Tribunal cuya existencia era
contraria
a
las
ideas expuestas
por
Ignacio Vallarta en el
siglo pasado, con criterio sustentado por la Suprema Corte de
Justicia de la Naci6n, y de juristas al servicio del Estado.
autonomo
"Permitir que la administraci6n
a traves de un organo
no
al
subordinado
jerSrquicamente
Presidente de la
Republica o al Secretario de Hacienda, tuviese la oportunidad
de corregir sus propios errores a traves de un procedimiento
cuyos resultados el particular podria aun impugnar a traves del
juicio de amparo, fue la soluci6n que hoy puede ya calificarse
como
certera,
pero
suprimir
la intervenci6n
de
la
justicia
federal en materia fiscal, a travSs de un juicio que por casi
un siglo habia existido en nuestras leyes, parecla, y era. un
paso muy audaz en 1935." (15)
Al crearse este Tribunal inicialmente se establecio
con competencia exclusiva en materia tributaria, posteriormente
mediante una diversidad de reformas se le ha ido ampliando para
que conociera sobre controversies de car&cter administrativo.
(14) Publicada en el Diario Oficial de la Federaci6n del
31 del mismo mes y afto.
(15) Carrillo Flores, A. Ob Cit., p.19.
2.4.- CODIGO FISCAL DB LA FEDERACION DE 1938
La Ley Justicia Fiscal tuvo vigencia hasta el 31 de
Diciembre de 1938 y el lo. de enero del afto siguiente entr<5 er.
vigor
el
C6digo
Fiscal
de
Federacidn
(Publicado
en
el
Diario Oficial de la Federaci6n el 31 del mismo mes y af.oi v
recogia el contenido de la Ley de Justicia Fiscal y. ademas.
incorporo
todo
lo
relativo
a
quienes
debian
ser
sujetos y
elementos de la obligacion tributaria. procedimiento economics
coactivo. sanciones e infracciones.
La
expedicion
del
Codigo
Fiscal
de
la
Federacion
constituyo un gran avance para la legislacion tributaria xex;-cana, se observaba que eran los contadores quienes principal
mente litigaban en esta materia, ya que existia desconocimiento
y poca informacion respecto al citado Tribunal.
Desde su creaci6n hasta el momento de su derogacion.
el 31 .de marzo de 1967, el antes mencionado C6digo no origino
problemas para los contribuyntes
y la Hacienda
defectos
de
de
corrigiendo
tecnica
legislativa
mediante^ una
diversidad
que
de
Publica.
adolecia
reformas
se
que
hicieron durante sus 28 afios y tres meses de vigencia.
los
fuercr.
se
ie
2.5.- CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION DE 1967
Algunos autores consideran que este Codigo, que entr6
eri vigor el i9 de abril de 1967, se expide como consecuencia de
las recomendaciones que en materia tributaria formulo la vOrga-~
zacion de los Estados Americanos y el Banco Interamericano de
Desarrollo. quedeseaban que los paises latinoamericanos logra-ran hacer evolucionar su legislacion tributaria con el objeto
de que tuviesen una tributacion equilibrada y justa para bene—
ficio de sus habitantes y en bienestar de su desarrollo econo-mico.
"
La OEA-BID,
jurisconsultos
encargd
sudamericanos
la
a un grupo de
elaboracion
de
distinguidos
un
moderno
Codigo tributario, sobre el cual nuestro legislador se oriento
para estructurar el C6digo Fiscal de la Federacion de 1966."
(16)
Se sostiene que este ordenamiento no constituyd un
gran avance para el derecho tributario mexicano, como lo fue el
C6digo Fiscal de la Federacidn de 1938, ya que en este nuevo
ordenamiento solamente se hizo reestructuraci6n del anterior,
asi como corrigi§ndose errrores de tecnica legislativa, subsa—'
nAndoSe algunas lagunas.
(16) Margain Manatou, Emilio, "De lo Contencioso Adminis-trativo de Anulaci6n o de Ilegitimidad". 4a.Ed., aumentada..
Edit.Porrua, S.A., Mexico 1991. p.63.
CAPITULO III
" EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN VERACRUZ"
3.-
Antecedentes
3.1.- El Jurado de Revisi6n
3.2.- La Revisidn Municipal
3.3.- El Tribunal Fiscal del Estado
3.4.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo
3.4.1.-La Autonomia
3.4.2.-La Plena Jurisdicci6n
3.- ANTECEDENTES
Siguiendo la tendencia de otros- estados de la Repu -blica y apoySndose en la reforma que en el mes de marzo de ISS?
se introdujo al articulo
116 de
la Constitucion General del
Pais, que en su fracci6n IV faculta a las entidades federativas
a
instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo
dirimir
las
controversies
entre
la
administracion
para
publica
estatal, municipal y los organismos descentralizados correspondientes y los particulares, el* 14 de febrero de 1989 se publico
en la " Gaceta Oficial " del Estado, la Ley de Justicia Attui
nistrativa
que
Veracruz,
crea este
sustituyendo
al
tipo de Tribunal
Tribunal
Fiscal,
en el
Estado de
cuya
existence
juridica se prolongo durante trece aftos.
El
an&lisis
proposito
para
Contencioso
conocer
de
los
Administrativo
este
capitulo
antecedentes
en
el
Estado
es
hacer
un
breve
del
Tribunal
de
de
Veracruz
y
ic
las
caracteristicas de este organo jurisdiccional, por lo que a ia
justicia fiscal se refiere.
3.1.- EL JURADO DE REVISION
A partir del afto de 1936~y hasta diciembre de 1975.
la
legislacion
fiscal
del
Estado
establecio
como
medio
de
defensa para el particular un recurso de revision que regulaba
la Ley de Hacienda Municipal vigente, este recurso se interpo—
nia ante el organo denominado Jurado de Revision, en contra de
las resoluciones y liquidaciones emitidas por las dependencias
de la Tesoreria General del Estado. que determinaran la exis -tencia de un cr6dito fiscal, lo fijaran en cantidad liquida o
dieran las bases para su liquidacidn; asimismo contra aquellas
resoluciones
leyes
que
fiscales
diferente de
impusieran
o
causar^n
sanciones
algun
los anteriores.
por
agravio
la
en
infraccion
materia
de
fiscal
" Era procedente el Recurso de
Revisibn contra la resolucion aprobatoria de un remate en el
procedimiento administrativo de ejecucidn. siempre y cuando no
se propusiera como tema de discucidn la existencia misma del
credito
fiscal
sino
solamente
argumentaciones
relativas
a
violaciones de caracter procedimental. Tambien era recurrible
la negativa de la autoridad competente a devolver una contribuci6n ilegalmente percibida." (17)
LaTesoreria General del Estado era igualmente titular del Recurso de Revisi6n cuando se trataba de anular alguna
H 7 ) . Gldi Vlllareal;Efflfri<5. Traba.jo presentado bajo el
titulo "El Tribunal Contencioso Administrativo en el Estado de
Veraerus:;" publicado en el No.l del Organo Oficial del Tribu-nai;, Enero-Marzo de 1990. Editora del Gobierno del Estado.
p.17.
decisi6n administrativa de caracter fiscal que fuera favorable
al particular.
r
Para poder advertir el grado de dependencia del Jurarado de Revision, resulta conveniente conocer dos disposiciones
de la Ley de referenda; una en el articulo 451 que facultaba
al Gobernador a remover libremente a los integrantes. aun al
.representante de los contribuyentes; la otra. el articulo 456
que impedia la celebraci6n de reuniones sin la asistencia del
Presidente y del Delegado del Gobierno, lo cual aseguraba al
Ejecutivo estatal la mayoria necesaria para imponer sus resoluciones.
>
3.2.- LA REVISION MUNICIPAL
Respecto de la materia fiscal de eompetencia munici-pal la situacion en que se encontraba el causante que pretendia
impugnar
la validez de alguna resolucion.
no era igual pero
tampoco mejor que la del contribuyente de gravamenes estatales.
La Ley de Hacienda Municipal vigente a partir del primero de
enero de 1965, establecia tambi6n un recurso de revisi6n que se
interponia ante la Legislatura del Estado o de la Diputacion
Permanente
y
se
tramitaba
por
conducto
del
Departamento
de
Glosa y Finanzas del propio Poder Legislativo.
Esta solucion de justicia administrativa en realidad
resulta
extrafia
a
las
diferentes
opciones
conocidas
en
la
doctrina y la legislacidn nacional comparada, y se convirti6 en
un caso excepcional de dudosa constitucionalidad dado" el prin-cipio de la division de poderes establecido por el articulo 33
de la Constitucidn Politica local, ya one en este ordenamiento
;S
no
se
encuentra
facultad
alguna
de
la
Legislatura
o de su
Diputacion Permanente para actuar como Tribunal Administrativo.
No se conoceh casos en particular en los que algun
contribuyente del fisco municipal hubiere interpuesto el citado
recurso de revision ante la Legislatura Estatal.
3.3.- EL TRIBUNAL FISCAL DEL ESTADO
En 1976 se creo el Tribunal Fiscal del Estado. su ley_
Organica
lo concibe como un Tribunal unipersonal
formalmente
administrativo, a cargo de un Magistrado nombrado por el Gobernador del Estado con la ratificacion de la Legislatura estatal
o de la Diputacion Permanente. el cual cae dentro del concepto
doctrinario de la justicia administrativa delegada.
El Fiscal era un Tribunal de derecho como se desprende de lo que disponia el articulo 261 del Codigo Fiscal del
Estado (18), al establecer que sus sentencias "... se fundaran
en derecho y examinar&n todos y cada uno de los puntos contro—
vertidos de la resoluci6n, acto o procedimiento impugnado, la
demanda y la contestaci6n: en sus puntos resolutivos expresarS
con
claridad
los
actos,
resoluciones
o
procedimientos
cuya
nulidad se reclame o cuya validez se reconozca."
La naturaleza del procedimiento contencioso administrative que se tramitaba ante el Tribunal Fiscal respondia al
concepto de contencioso de anulacion y no de plena jurisdiccion
ya que solamente tenia la facultad de anular el acto impugnado
y no podia emitir sentencias de condena, tambi6n carecia de
potestad para ejecutar sus propias resoluciones.
(18) Vid. C6digo Fiscal del Estado de Veracruz de 1976.
Editora del Gobierno del Estado de Veracruz-Llave.
Asimismo. como se deriva de su propia denominacidn.
el Tribunal fue dotado inicialmente de competencia para conocer
de la legalidad de los actos de la administracidn estatal o
municipal que fueran de naturaleza tributaria. segun se des
—
prendia del texto de los articulos tercero y cuarto de su Ley
Organica ahora derogada.
El Tribunal Fiscal en su momento respondio al reque-rimiento planteado con insistencia por los causantes veracruzanos de los diferentes gravSmenes de indole estatal y municipal.
Sin embargo
la creaci6n
del Tribunal
Fiscal
no llego. en el
momento m&s oportuno, ya que hacia un par de afios que habia
dejado de
ser competencia
importantes
para
General
Comercio
al
estatal
la Hacienda
y a
la
uno de
los
impuestos mas
local, como lo era el
Industria,
y
daba
Impuesto
comienzo
una
accion, ya no interrumpida hasta la fecha por parte del Gobierno Federal, encaminada a lograr la coordinacion fiscal ccn los
estados de la Republica, cuya consecuencia ha sido la elimina-cion de la mayor parte de los impuestos estatales.
A los efectos por la accion del fisco federal para
alcanzar la plena coordinacion. se sumo en el ano de 1933 ei
que produjo la llamada reforma municipal, a virtud de la cuai
ciertos gravamenes, aquellos en que recaen sobre la propiedad
inmobiliaria, se convirtieron en municipales. Asi. para el arto
en que se convirtio
al
Tribunal
Contencioso Administrativo,
cuatro.
Fiscal en el actual de io
los impuestos estatales eran solo
3.4.- EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El entonces Gobernador del Estado. se inclin6 por ia
alternativa
adecuada
de
todas
aquellas
que
surgieron
para
resolver el destino del Tribunal Fiscal, el cual veia reducirse
el numero de asuntos planteados a su conocimiento. Manteni6ndose dentro
del
sistema
de
justicia
administrativa
nacido
en
Francia, y congruente tambien con la reforma constitucional ya
citada en el articulo
116, en virtud
de una
iniciativa del
titular de aquel. el 14 de febrero de 1989 se publico en la
"Gaceta Oficial" del Estado la Ley de Justicia Administrativa
que a la vez define la estructura de este cuerpo colegiado.
regula el procedimiento
que debe seguirse para combatir
actos
su competencia.
que ahora
son de
los
Aqui es conveniente
destacar que el campo de conocimiento del nuevo organo jurisdic
cional
se ve notablemente ampliado al otorgarsele
facultades
para resolver los juicios que se promuevan en contra de los
actos y resoluciones que dicten las autoridades administrativas
estatales y municipales. asi como los organismos descentralizados de ambas esferas del gobierno.
El
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo
lo
estructura la Ley con tres Salas Regionales cuya sede son las
ciudades de Tuxpan, Xalapa y Acayucan y una Sala Superior que
radica en la Capital del Estado. Las primeras son despachadas
por un Magistrado
y su competencia por virtud de
territorio
esta sefialada con referencia a los distritos judiciales correspondientes a la Sala Regional
del Norte
la atencion
de
los-
asuntos que se generen en ocho distritos a partir del de Papantla; a la Sala Zona Sur cuatro que son las de Cosamaloapan^ San
Andres Tuxtla, Acayucan y Coatzacoalcos y a la Sala Regional
del Centro los distritos restantes.(19)
Las Salas Regionales son fundamentalmente competentes
para conocer del juicio contencioso administrativo en su primera instancia y la Sala Superior, integrada por tres Magistrados
del
Recurso
de
Revision
que
las
partes
interpongan
contra
resoluciones que decreten o nieguen sobreseimientos: resuelvan
el juicio o la cuestion planteda en el fondo y las que pongan
fin al procedimiento.
Tanto unas como otras tienen detallada su competen-cia
en
los articulos
21 y
18 respectivamer.te de
la Ley de
Justicia Administrativa.
Durante el tiempo transcurrido desde la expedici6n de
la ley, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo solamente
funcionaba con la Sala Superior, pero al haberse instalado las
Salas Regionales el dia 8 de Agosto de 1994, el Articulo Sexto
(19) Cfr. Articulo 20 de la Ley Nilmero 483 de Justicia
Administrativa para el Estado de Veracruz-Llave.. Editora del
Gobierno del Estado de Veracruz, p.6.
queda sin aplicaci6n. Ahora que las Salas Regionales conocen
directamente de las demandas en primera
instacia procede en
segunda instancia ante la Sala Superior el Recurso de Revisi6n.
3.4.1.- LA AUT0N0M1A
Conforme lo disponen los artlculos 2o. de la Ley de
Justicia Administrativa y 46 de la Ley Organica de la Adminis-tracion Publica Estatal, aun cuando el Tribunal forma parte de
esta, es un organo de justicia administrativa dotado de plena
autonomia para dictar sus fallos. en tanto que se encuentra en
una posicion de independencia respecto de cualquier autoridad
local; tiene su propio presupuesto de egresos que anualmente
aprueba la Legislatura del Estado y sus Magistrados gozan de
las garantias jurisdiccionales. que les aseguran dicha^independencia.
Tanto los Magistrados regionales como los que inte -gran la Sala Superior, tramitan y resuelven los asuntos que se
someten a su conocimiento sin la injerencia de las autoridades
estatales o municipales; por parte, dando de ese modo cumpli -miento al articulo 17 Constitucional recientemente reformado,
la Constitucion Polltica local y la Ley de Justicia Administrativa fortalecen esa autonomia al establecer que el nombramiento
de los Magistrados debe darse en colaboracion funcional entre
los Poderes Ejecutivo y Legislativo; que aqufellos pueden alcanzar la inamovilidad si al tfermino de su periodo de tres afios
son ratificados en sus cargos; y que su remocidn durante ese
lapso solamente puede darse cumpliendo con
los requisitos y
procedimientos que regulan la Constituci6n del Estado y la Ley
de Responsabilidad.de los Servidores Publicos. (20)
En estos aspectos la situacion del nuevo Tribunal no
difiere mucho de su antecedente al Tribunal Fiscal, cuya actuaci6n autonoma se puso siempre de manifiesto en el alto porcen-taje de resoluciones.contrarias a los fiscos estatal y munici-pales que pronunciaba; sin embargo la nueva ley da un paso al
contemplar la inamovilidad de los Magistrados, que operara en
todos los regimenes gubernamentales.
(20) Vid. Ley de Responsabilidades de los Servidores
POblicos para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave..
Cuadernos de Control No.l., publicado en la Gaceta Oficial
No.64 el martes 29 de mayo de 1990.
3.4.2.- LA PLENA JURISDICTION
Seguramente
Tribunal
la
Contencioso
I
diferencia
tenga
con
mds
importante
el anterior
Tribunal
que
el
Fiscal,
ademfls de la competencial ya mencionada. sea que mientras que
el anterior era solamente un Tribunal de anulacion, el actual
lo es de plena
caracteristicas
jurisdicci6n
en la medida que reune las dos
que en el sistema juridico mexicano permiten
establecer esa distincion; una, que ademas de la facultad de
anular el acto puede reformarlo y emitir sentencia de condena:
otra, que estci dotado de la potestad de ejecutar sus propias
resoluciones.
La fraccion
IV del articulo 76 de la ley establece
que los puntos resolutivos de la sentencia que dicte la Sala
Regional
competente,
expresaran
los
actos
cuya
validez
se
reconozca o cuya nulidad se declare: la reposicion del procedimiento que se ordene; los terminos de la modificacion del acto
impugnado y en su caso, la condena que se decrete. Por lo que
al segundo aspecto se refiere, el Capitulo XI de la Ley. deno-minado Del Cumplimiento
de
la Sentencia.
compuesto de cinco
articulos, establece en uno de ellos. el 82 que " si dentro de
los cinco dias siguientes a la notificacion a las autoridades u
organismos
Sala
condenados,
Regional,
apremio",
son
a
la
peticidn
segiin
el
sentencia
de
parte
articulo
31
no quedare cumplida,
aplicara
la
los
medios
amonestacion:
la
de
multa
equivalente al monto de cinco a sesenta dias de salario mlnimo
y arresto hasta por 36 horas. El parrafo final de este precepto
indica que cuando para
los efectos de
medios de apremio resulte necesario.
la aplicaci6n de
los
la Sala de que se trate
solicitara el auxilio de la fuerza publica. Ahora bien. en el
*
supuesto de que la autoridad o servidor publico persistiere en
no dar cumplimlento a la sentencia, dice el articulo-83 de la
Ley, la Sala Superior a instancia de la Sala Regional, promoverk la aplicacion de la Ley o Reglamento que corresponda, que en
nuestra opini6n es la Ley de Responsabilidades de ios Servido-res Publicos del Estado y la Ley Organica del Municipio Libre
para el caso de los servidores publicos municipales.
CAPITULO IV
" PRINCIPIOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO "
4.-
Enumeraci6n de los Principios Procedimentales
4.1.- Principio de Instancia de Parte
4.2.- Principio de Formalismo Moderado
4.3.- Principio de Oficiosidad
4.4.- Principio de Celeridad
4.5.- Principio de Escritura
4.6.- Principio de Gratuidad
4.7.- Andlisis de otros Principios Procedinentales
4.- ENUMERACION DE LOS PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES
El proceso administrativo o juicio administrativo. es
un conjunto de tr^mites y formalidades que se realizan ante
Tribunales de lo Contencioso Administrativo. para decidir las
controversias que se presentan entre la Administracion Publica
y los gobernados, en ocasion del dictado o ejecucion de actos
administrativos.
El procedimiento que se desarrolla ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo adopta diversos caracteres
del proceso civil, juicio de amparo, procedimiento administrative y proceso fiscal federal. Es indiscutible la influencia
,del proceso regulado por los Codigos Civiles Procedimentales,
en razdn de la antigUedad y consiguientemente mayor sistemati
zacidn de la materia. "La legislacion que norma el juicio de
amparo tiene tambi§n un relevante papel en la configuracidn del
proceso administrativo mexicano, fundamentalmente por la simi
litud del acto impugnado y las partes en el conflicto." (21)
El
procedimiento
contencioso
administrativo
recibe
las principales directrices del procedimiento administrativo,
ya que ambos tienen por materia el acto administrativo, pero el
(21) Ruiz Perez, Tom&s. Ponencia presentada en el "Primer
simposio de Justicia Administrativa en el Estado de Veracruz",
en la Ciudad de Xalapa. el 6 de Julio de 1990., y publicado en
la Memoria del Simposio., Editora del Gobierno de Veracruz.
Q f Q f f i A KZ ICS
juicio administrativo local mejora los postulados del proceso
seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federaci6n. por ser 6ste
el primer organismo jurisdiccional administrativo creado bajo
la vigencia de la actual Constitucion Federal.
Para
poder
entender
la
direccion
que
siguen
las
reglas del procedimiento contencioso administrativo local. se
debe analizar como se rige el proceso civil, juicio de amparo.
procedimiento administrativo y proceso fiscal federal.
Respecto al proceso civil, el jurista Eduardo Palla
res considera los siguientes principios: "adaptaci6n del proceso,
adquisicion
procesal,
concentracion.
congruencia
de
las
sentencias, consumacion procesal, contradictorio, convalidacion
economia procesal, iniciativa de partes. inmediaci6n. oralidad.
libertad de las formas. probidad, proteccion, prueba por escrito,
publicidad,
subrogacion
y
subsistencia
de
las
cargas.
substanciacion, dispositivo e inquisitivo." (22)
En materia de juicio de amparo el tratadista Ignacio
Burgoa Orihuela analiza estos principios: "iniciativa o instancia de parte; existencia del agravio personal y directo; prose_
(22) Pallares, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal
Civil. Decimo septima edicion.. Editorial Porrua.S.A.. Mexico
1986., pp. 627 a 636.
cucion judicial del amparo: relatividad de las sentencias de
amparo; definitividad del juicio de amparo; estricto derecho y
la
facultad
de
amparo contra
suplir
la queja
deficiente;
procedencia
del
sentencias definitivas o laudos. y procedencia
del amparo indirecto." (23)
s
El maestro Andres Serra Rojas incluye dentro de los
principios del procedimiento administrativo a los subsecuentes:
"predominio de la actuacion de oficio. carencia de solemnidades
rapidez, predominio de la forma escrita. gratuidad en lo g e n e ral. no siempre es precisa una direccion tecnica y tramitacion
sencilla." (24)
Refiriendose al proceso fiscal federal, el investigador
Hector
Fix
Zamudio
aborda
los
principios:
"
oficioso.
concentracidn procesal. oralidad procesal. inmediaci6n. presunci6n
de
legalidad
del
acto
administrativo.
contradictorio.
equilibrio procesal, sana critica en la valoracion de pruebas y
libertad de investigaci6n al juzgador." (25)
(23) Burgoa Orihuela, Ignacio. El Juicio de Amparo. Vige—
sima tercera ed.. Edit.PorrOa.S.A.. M6xico 1986.. pp.273 a 311.
(24) Serra Rojas, Andres.. Derecho Administrativo.. Tomo
primero, Decima tercera ed.. Edit.Porrua.,S.A.,1985.p.265.
(25) Fix Zamudio, H6ctor., Principios Esenciales del
Proceso Fiscal Federal Mexicano. Segundo nOmero etraordinario
de la Revista del Tribunal Fiscal de la Federaci6n.. Mexico
1966., p.279 a 314.
S3
En la legislaci6n de diversos Tribunales de lo Con -tencioso Administrativo encontramos que el procedimiento conten
cioso administrativo
local se sustenta principalmente en los
principles de instancia de parte, formalismo moderado. oficio-sidad,
t6rmino
celeridad,
son
escritura
aplicables
y gratuidad.
lineamientos
del
Tambien
en
segundo
proceso
civil,
con
distintas particularidades y excepciones de acuerdo a su natu-raleza especializada.
4.1.- PRINCIPIO DE INSTANCIA DE PARTE
La iniciacidn del procedimiento contencioso administrative solamente es posible a instancia de parte, a t.rav^s de
la presentacion del escrito de la demanda. ante la Sala Regional
correspondiente,
el
organo
jurisdiccional
no
puede
en
ningun caso iniciar de oficio el procedimiento.
Todas
las
legislaciones
Contencioso Administrativo,
de
los
Tribunales
de
lo
establecen que por regla general
son los gobernados los que tienen la facultad de dar inicio al
procedimiento. con el caracter de parte actora. para demandar
la invalidez de los actos administrativos que afecten a sus
derechos e intereses legitimos. En la practica, casi la totalidad de los juicios en el procedimiento contencioso administrative se promueven por los particulares.
Tambifen existe una excepci6n a lo anterior, ya que
las autoridades tambiSn pueden figurar
como
actores, basicamen-
te en el caso de que haya necesidad de demandar la invalidez de
actos administrativos o resoluciones fiscales que sean favora-bles a los particulares, y que se hayan emitido violando las
normas juridicas aplicables.
«
De acuerdo a la legislacion y en todos los casos para
que
los
particulares
puedan
poner
en
movimiento
al
organo
jurisdiccional administrativo es necesario e-indispensable que
tengan
interes
juridico
o
legitimo en
el asunto.
siendo la
tutela del segundo mayor que el primero. ya que comprende tanto
el
derecho
subjetivo
ptiblico como
las
situaciones
de hecno
protegidas por el orden juridico, sea de un sujeto determinado
o de los integrantes de un grupo de individuos. diferenciados
del conjunto general de la sociedad, que resulten perjuaicados
0 molestados por actos de autoridades administrativas.
Atendiendo
al
principio
de
instancia
de parte,
[
la
suspension del acto impugnado puede otorgarse a solicitud del
interesado,
y no es procedente que el organo
jurisdiccionai
pueda conceder de oficio esta medida cautelar.
1
De la misma manera, los recursos procesales en contra
de las resoluciones de los mismos Tribunales de lo Contencioso
Administrativo tambi6n son a instancia- de parte. Y en el mismo
sentido, el gobernado tiene la
facultad para desistirse del
juicio administrativo o de los recursos procesales. sobrevinien
do por ende el sobreseimiento del juicio.
4.2.- PRINCIPIO DE FORMALISMO MODERADO
Este principio tambien es denominado como de senci
—
llez, y de acuerdo a este principio. en el procedimiento conten
cioso administrativo deberS seguir las formalidades que estipula el
articulo
evitarse
los
14
de
tramites
la
Constitucidn
burocrSticos
y
Federal,
las
debiendo
solemnidades.
de
que
retrasan y complican la adecuada solucion de las controversias
administrativas.
Siguiendo
la escencia de este principio. el
juicio
administrativo no debe convertirse en una cadena de formulas
sacramentales y trampas procesales. que en vez de facilitar.
obstaculicen la defensa de los derechos de los particulares.
Lo fundamental para lograr un procedimiento sencillo
y
Sgil.
dejen
es
de
inadmisible
cumplir
las
que
los organismos
formalidades
consagradas
juridico, porque siguiendo al autor Agustin
unicamente
el
elasticidad
de
administrado
quien
las normas del
jurisdiccionales
puede
por
orden
A. Gordillo
invocar
procedimiento,
el
para
si
"es
la
en tanto y en
cuanto §llas lo beneficien." (26)
Este principio debe reflejarse en la pr&ctica. asi
£26-)...Gordillo A., Agustin., Tratado de Derecho Administrativo*., Parte General., Tomo II., Buenos Aires., Ediciones
Macchi., 1980., p.XVII-25.
Sobre el particular, el procesalista GonzSlo Armienta
Calderdn sostiene: "Estamos apuntando la presencia del princi-cipio inquisitorio en el Contencioso Administrativo Mexicano.
considerandolo como uno de los mas importantes factores para
que 6ste tenga el publico y seftalando reconocimiento al foro. A
61 responde la facultad concedida a los magistrados para formular a las partes, a sus representantes. a testigos y peritos.
toda clase de preguntas respecto a las cuestiones debatidas.
asi como a las salas para ordenar la pr^ctica de diligencias
que tengan relacion con los puntos controvertidos o para acor
dar la exhibici6n de cualquier documento. A este mismo princi-pio corresponde tambien la atribucion que se confiere al organo
jurisdiccional para decretar la recepcion de la prueba pericial
cuando se plantean cuestiones de caracter tecnico. Nos encon -tramos precisamente en el ambito de aquellas actuaciones que en
el lexico forense se conocen con el nombre de diligencias para
mejor proveer y las cuales llevan al juzgador al conocimiento
historico de los hechos controvertidos. salvando la barrera de
la verdad formal para abrir las puertas de la verdad real y
convertir asi lo verosimil en veraz." (27)
(27) Dr.Armienta Calderon. Gonzalo.. Revista Juridica deTribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrerro.. Editada en los Talleres Graficos del Estado.. Aflo IV..
Numero 6., p.26.
4.4.- PRINCIPIO DE CELERIDAD
Este principio de celeridad lo encontramos plasmado
en el articulo 17 de la Constitucion General de la Republica. y
atendiendo a su observancia
los trSmites y
formalidades del
proceso administrativo deberan realizarse de. manera pronta y
expedita,
a
fin de que
las controversias
administrativas
se
decidan en el menor tiempo posible.
Cuando se solucionan
los conflictos administrativos
de manera rapida se evita que los particulares se encuentren
bajo la incertidumbre y se permite a las autoridades adminis -i
trativas el ejercicio inmediato de sus funciones.
Segun el profesor Hector Jorge Escola: " La celeridad
debe consistir en el rapido cumplimiento de los actos de procedimiento que deben realizarse para componer el proceso administrativo. pero respetando siempre la indole, contenido y alcance
de cada acto, para que estos aparezcan en su completa integri-dad y valor procedimental." (28)
Notamos que los ordenamientos legales de los Tribunales Locales de lo Contencioso Administrativo estipulan tramites
(28) Escola J.,H6ctor. Tratado General de Procedimiento
Administrativo., Segunda Edicidn., Buenos Aires.. Ediciones
Depalma, 1981., p.129.
breves para la presentaciin de la demanda, contestacidn de ia
misma,
desahogo de
la audiencia.
dictado de
la senrencia y
tramitaci6n de recursos.
Tambi6n los indicados ordenamientos juridicos limitan
la aplicacion supletoria del Codigo de Procedimientos Civiles.
a los casos en que no se oponga a las normas que establece ei
procedimiento contencioso administrativo.
4 . b . - PRINCIPIO DE ESCRITURA
En todas las materias del derecho procesal mexicano
predomina
el principio de escritura.
ya que nuestro
sistema
juridico tiene la caracteristica de ser rogado. El procedimiento
contencioso
administrativo
tiene
demasiada
influencia
el
principio procesal del escritura emanado de los articulos 80. y
16 de la Carta Magna, asi tienen que seguir la forma escrita
las promociones de demanda que presentan las partes, pruebas
que sean de importancia. actuaciones jurisdiccionales y resoluciones del juicio.
Este principio de escritura tiene una gran trascen
dencia en el proceso administrativo. si tomamos en cuenta que
se
formula
por
escrito
la demanda.
su
contestacion.
en
la
mayoria de los casos se aporta la prueba documental, en otros
las probanzas
de inspeccion ocular y pericial.
Ccnforme
a
las
reglas
que
rigen
a
los
Tribunales
Locales de lo Contencioso Administrativo. no es tan necesaria
la comparecencia de las partes en el proceso. quienes pueden
hacerlo
a
trav&s
notificaciones.
de
los
otros
cuales
sujetos autorizados
cuentan
con
para
facultades
recibir
extensas
durante el juicio, hasta en el desahogo de la audiencia no es
necesaria la asistencia de las partes, y festas pueden presentar
sus alegatos de manera escrita.
El principio de escrltura permite, primero.ia defer.sa
correcta de los gobernados en contra de los actos administrativos, los cuales por lo general tienen forma escrita. asi como
tambien
le
brinda
la
facilidad
a
los Magistrados
para
que
puedan apreciar los hechos de manera objetiva, al igual que las
pruebas, aiegatos y demSs actuaciones procesales.
4.6.- PRINCIPIO DE GRATUIDAD
Este principio, se fundamenta en el articulo 17 de la
Constitucion Federal, y en observancia de este el procedimiento
contencioso
administrativo
ha de desarrollarse
con
la menor
afectacion economica a las partes, especialmente a los administrados.
Siguendo la escencia de este lineamiento, todos los
servicios que prestan los Tribunales Locales de lo Contencioso
Administrativo
existentes.
deben
ser gratuitos.
Y todas
las
legislaciones al respecto prohiben de forma expresa la existencia de gastos y costas del juicio.
Por virtud de esta garantia. algunos Tribunales de lo
Contencioso Administativo proporcional asesoria juridica gra
tuita, representando esto un gran beneficio. especialmente para
los particulares de escasos recursos economicos. Las Instancias
de Justicia Administrativa del Distrito Federal y de los E s t a dos de
Jalisco,
QuerStaro,
quienes
brindan
asesoria
Mexico.
juridica
Guerrero
por
y Yucatan,
conducto
de
son
Asesores
Comisionados o Defensores de Oficio. Esto permite que todos los
sectores de
la poblacifin puedan
tener acceso a la
justicia
administrativa.
Tambi6n
existe
un
vinculo
entre
el
principio
de
gratuidad y la desconcentraci6n de los Tribunales de io Contencioso
Administrativo.
Regionales
de
mediante
la Entidad
la
instalacibn
Federativa
de
sus
correspondiente.
Salas
lo que
evita que los gobernados realicen erogaciones econ6micas considerables en la defensa de sus derechos e intereses legitimos.
Se debe partir de la premisa de que una justicia administrativa
lejana no es tan justa.
Al instalarse la Salas Regionales el dia 8 de Agosto
de 1994., en el Estado de Veracruz se han interpuesto un considerable numero de demandas, lo cual demuestra ei gran ceneficio
que tienen los particulares de contar con Organo de justicia
administrativa a su alcance.
4.7.- ANALISIS DE OTROS PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES
Existen otros principios procedimentaies.
los principios
procedimiento
muchos de
del proceso civil tienen su aplicacidn en el
contencioso
administrativo,
atendiendo
a
la
supletoriedad.
"Tienen vigencia el proceso administrativo los p r i n ciples de: concentracion, eventualidad, publicidad, probidad,
adquisicion, congruencia, fundamentacion y motivacion y efica—
cia procesal." (29)
' Segun el Lie. Tomas Ruiz Perez, Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mexico, el
principio de concentraci6n se refiere a la aproximaci6n ordenada de los actos procedimentaies, con la finalidad de que la
mayoria de las cuestiones litigiosas se resuelvan en la sentencia, evitando la suspension o paralizacion del juicio. Por ello
la audiencia concentra el desahogo de pruebas. la formulacidn
de alegatos y el dictado de la sentencia.
Y
atento
jurisdiccional
al principio
debe
partes, dSndoles
observar
la
de contradiccion.
igualdad
el organo
de defensa
de
las
a conocer todas las promociones, acuerdos o
(29) Ruiz P6rez, TomSs. Memoria del Primer Simposio sobre
justicia Administrativa en el Estado de Veracruz. Julio de
1990. p.69., Xalapa,Ver.
resoluciones que pudieran afectarles.
Seguri el principio de eventualidad.
los tranutes y
formalidades que conforman el proceso habrSn de realizarse er.
los plazos que la ley seftala.
Conforme al principio de publicidad. las audiencias
que se desarrollan en el procedimiento contencioso administrative son publicas, siempre que^no sean contrarias a la moral o
a1.derecho.
Atendiendo al principio de probidad. se pretende que
las partes actuen con orden. evitando incurrir en actos contrarios a la seriedad
y el mutuo respeto, en relacion con .as
personas y servidores publicos que son participes del procedi-miento.
Bajo el amparo del principio de adquisicion procesal.
las pruebas aportadas por una de las partes pueden utilizarse
por las demas, aunque no hayan participado en el desanogo de
ellas. Es indispensable la eficacia del material probatorio.
El principio de congruencia. establece que las sen -tencias
litis.
seran
congruentes
tanto
consigo mismas.
como en
la
De acuerdo al principio constitucional de fundamentaci6n y motivaci6n. es obligatorio que las resoluciones que se
pronuncien
en
el
procedimiento
contencioso
administrative
expreeen de manera precisa los preceptos legales aplicados.
At«r»dier){So
al
principio
cte eficaeia procesal.
ics
efectOB da la sentencia favorable al gobernado se retrotraerAr.
a la fecha de la presentacion de la demanda. saivaguardando ios
derechos e intereses legitimos del gobernado.
CAPITULO V
" LA DEFENSORIA DE OFICIO.
EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
EN EL ESTADO DE VERACRUZ "
5.-
La Asistencia Juridica Gratuita
5.1.- Las Procuradurias
5.2.- La Defensoria de Oficio
S.2.I.-
La Defensoria de Oficio prevista por las Leyes de
Justicia Administrativa y Organicas de los Tribunales
Contencioso Administrativo del Pais
5.2.2.- Tribunales de Jo Contencioso Administrativo que en sus
Leyes de Justicia v Organicas crontemplan tanto la
existencia del Defensor de Oficio v sus funciones
h.2.3.- Diversas denominaciones que los Tribunales de io Con -•tencioso Administrativo le atribuyen al Defensor de
Oficio
5.3. - La Asistencia Juridica Gratuita en el Procedimiento
Contencioso Administrativo en el Estado de Veracruz
5.- LA ASISTENCIA JURIDICA GRATUITA
El hombre desde que deja de ser nomada y se establece
en sociedad ha buscado que haya justicia. ya que esta es inhe-rente a 61; y con el evolucionar de la especie humana a formas
asociativas mSs elaboradas se pasa de a un comunismo incipiente
En estas es donde ya se puede observar los primeros mecanismos
serios
de
autolimitacion
de
los
individuos que
integran
al
grupo, ya que aceptaban sacrificar una porcion importante de su.
libertad absoluta en beneficio del interes comun. representado
por lo que convenia a todos los miembros de la agrupacion; y
simultaneamente se acepta la existencia de un organo de gobierno que tiene como funcion primordial cuidar de los intereses
que le son comunes al grupo social.
De
la .existencia
de
una
relacifin de gobernante y
gobernados siempre han existido conflictos provenientes de una
contraposicion de intereses; por una parte el ser humano debe
ser miembro de una comunidad, y tiene necesidades dentro del
grupo que re.claman satisfaccion. por la otra esta el instinto
relacionado con
la conservacidn
de la individualidad
que le
impulsa a sustraerse de todo mandato proveniente de la voluntad
de terceros, incluida. desde luego, la que deriva de los 6rga-~
nos de gobierno. En la busqueda de mecanismos que de alguna
manera eliminen la resistencia que se origina con 6ste Oltimo
de los instintos, los gobernados han aceptado, en aigunos eases
de buen grado y en otros forzados a ello. oir el queja a los
gobernantes inconfortnes, procurando ajustar de manera pacifica
la conducta
a seguir por unos y otros. y creando para ta--
J.ss fines vias o canales que van desde un simple avemmiento o
conciliaci6n de intereses hasta el juicio que dirime con ur.a
sentencia la controversia planteada.
Es notable que el derecho en toda la histona y en
todas sus Areas, ha tratado de brindar orientaci6n y asistencia
a las partes de un litigio. De esta manera enconrramos ya desde
el d e r e c h o
romano
la
figura del
adoocatus y
la d e l deceitlot civitatis
en el derecho penal mexicano se encuentra ia figura del De^nsc*
de Poixes
que en la actualidad se denomina Defensoria de Oficio.
la cual esta plasmada en la Carta Magna y en el Codigo Procesal
Penal, y a la que hemos hecho referenda anteriormente en los
capitulos anteriores.
En Mexico hay diversos organos y entidades que se
encargan de prestar asesoramiento juridico gratuito en materias
especificas.
Asi,
por
un
lado,
existen
las
ya
mencionadas
oficinas de Defensoria de Oficio, tanto a nivel federal, como
estatal o municipal, que otorgan asistencia en materia penal v
cada dia con mayor frecuencia, tambien en materia civil: y por
el otro
lado existen
las llamadas Procuradurias que prestan
servicios en materias determinadas llevando a cabo diligencias
de cuidado y manejo de los negocios de otros, mismas que tienen
sus antecedentes en al figura del Ombusman propia de los siste-
mas parlamentarios, cuyas facultades " son las de vigilar la
forma en que los jueces. los funcionarios del gobierno y otros
servidores observen las leyes. y las de acusar a quienes actuen
ilegalmente u olviden sus deberes." (30)
(30) Rowart. Donald C.. El Ombusman., El Defensor del
Ciudadano. Fondo de Cultura Econ6mica., Mexico 1986. p.58.
5.1.- LAS PROCURADURIAS
Deritro de estas Procuradurias. y a manera de ejempio
seftalaremos
algunas
de ellas
y
sus objetivos.
como son 'las
siguientes:
LA PROCURADURIA DE LA DEFENSA DEL TRABAJO
Bajo el marco de la Ley Federal del Tracajo ae 1970.
surge esta Institucion como un organlsmo desconcentrado depen-diente de la Secretaria del Trabajo y Prevision Social, ya que
los servicios que presta. de acuerdo con el articulo 534 de la
Ley mencionada, deben ser gratuitos. (31)
LA PROCURADURIA DE ASUNTOS AGRARIOS
Este organismo fue creado por decreto presidenciai en
1953, y se le encargo el asesoramiento juridico de los campesinos del pais en la gestion de los tramites correspondientes a
la Administracion
de Justicia
Agraria.
En
la actualidad
sus
funciones las desarrolla la Direccion General de Procuracies.
Quejas
e
Investigaciones
Agrarias.
dependiente de
la propia
Secretaria.
(31) Cfr. Trueba Urbina. Alberto y Trueba Barrera Jorge..
Ley Federal del Trabajo., Comentarios.Prontuario, Jurispruden-cia y Bibliografia. Cap.111..
7ia.Ed.,
Edit.Porrua.,S.A..
Mexico 1993. pp.287-289.
LA PROCURADURIA FEDERAL DEL CONSUMIDOR
Creada en 1975. como un organismo-publico descentra-lizado
del
servicio
social,
cuya
funcion
es asesorar
a
los
consumidores para informarles de sus derechos y obligaciones: y
que puedan representarlos judicialmente. cuando los consumido-res otorguen mandato judicial. (32)
LA PROCURADURIA DE LA DEFENSA DEL MENOR, LA FAMI LIA Y EL INDI —
GENA
Esta depende del Sistema Nacional de Asistencia So -cial (DIF), que en todos los niveles, presta los servicios de
asistenciajuridica a los menores. indigenas e incapaces y a sus
familiares.
de
manera
compatibles con
gratuita.
en
todos
aquellos
asuntos
las atribuciones del sistema, como lo estable-
ce el Articulo 30 de la Ley sobre el Sistema Estatalde Asistencia Social.
LA PROCURADURIA DE LA JUVENTUD
Dependiente
para
la Atencion
Comisi6n Nacional
de
originalmente
la Juventud
del Deporte.
del
Consejo
de
Recursos
(CREA) y actualmente de
la
se instituye para atender los
problemas propios de los jovenes.
(32) Vid, Ley s de la Procuradurla Federal de Protecci6n al
Consumidor del 24 de Diciembre de 1972.
LA PROCURADURIA DE LA DEFENSA DEL CIUDADANO
Esta
Procuraduria
es
de
reciente
creacion
en
e
Distrito Federal, y para prestar asesoramiento ]aridico a _c
gobernantes frente a los actos de autoridades. que en un momen
to dado pudieran causarles perjuicio.
5.2.-
LA DEFENSORIA DE OFICIO
El Diccionario Juridico Mexicano define a la defensoria de
oficio
de
la siguiente
manera:
"Institucion
Publica
encargada de proporcionar los servicios de asistencia juridica
gratuita a las personas que. careciendo de recursos economicos
suficientes para cubrir los honorarios de un abogado particular
se ven se ven precisados a compareeec. ante los Tribunales como
actoras demandadas o inculpadas."(33) De la definicion anterior
en
ningum
momento
se
puede desprender
que
esta
figura
sea
exclusiva del derecho penal, o que unicamente se pueda aplicar
en determinados derechos. por lo cual. logicamente el derecho
administrativo queda comprendido dentro de este presupuesto.
La Defensoria de Oficio como una Institucion Publica.
se remonta a "el principio de que la defensa es obligatoria y
la consagracion de que el acusado debe de disfrutar de toda
clase de libertades preparadas."(34). que encuentran su funda —
mento en las leyes que regulan el procedimiento penal franees
de 1971. Este servicio surge en nuestro derechofefectivamente
como la figura propia del derecho penal, que encontramos pre --
(33) Diccionario Juridico Mexicano.. Instituto de investigaciones Jurldicas.. U.N.A.M.. Edit.PorrOa. Mexico 1980.p.854.
(34) Gonzalez Bustamante. Juan Jos6., Principios de Derecho Procesal Mexicano.. Edit.Porrua.. M6xico 1959..p.89.
vista en la
fraccion
IX del articulo
20 de la Constitucidn
Federal al establecer la obligacidn de los jueces de designarle
un defensor al momento de rendir su declaration preparatoria en
caso de no tener quien lo defienda y su reglamentcion se r.a
extendido tanto en el Smbito local como federal.
Sin embargo esta
Institucion.
ha rebasado
en gran
medida no solo a esta materia, sino tambien al derecho laboral
y civil, ya que al crearse los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo la Defensoria de Oficio ha tenido que extender
sus servicios a esta materia, tal como lo previene el articulo
12 de la Ley del propio Tribunal para el Distrito Federal."..El
Tribunal
contara...
con
Defensores
Juridicos
Gratuitos
que
seran empleados de Confianza.". tambien esta Institucion de la
Defensoria de Oficio en materia Contencioso-Administrativo
se
encuentra establecida en las legislaciones de los Tribunales de
algunas entidades Federativas.
b.2.1.-
LA DEFENSORIA DE OFICIO PREVISTA POR LAS LEYES DE
JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y ORGANICAS DE LOS TRIBUNALES
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL PAIS
1.- Son 6 los Tribunales Contencioso Administrativo
que tienen prevista en sus respectivas Leyes de Justicia A d m i nistrative la institucion de la Defensoria de Oficio. denomi -nando a la misma de diversas maneras:
A)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo
del
Contencioso
Administrativo
del
Contencioso
Administrativo
del
Contencioso
Administrativo
del
Distrito Federal.
B)
Tribunal
de
lo
Estado de Quer6taro.
C)
Tribunal
de
lo
Estado de Mexico.
D)
Tribunal
de
lo
Estado de Guerrero.
E)
Tribunal de
lo
Contencioso
Administrativo del
Estado de San Luis Potosi.
F)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo
del
Estado de Sinaloa.
2.- La Ley Org&nica del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Yucatan tiene prevista la instituci6n juridica de la Defensoria de Oficio.
3.- Son 8 Tribunales Contencioso Administrativo que
no tienen prevista en sus Leyes de Justicia Administrativa la
institucidn juridica de la Defensoria de Oficio:
A)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo
del
Contencioso
Administrativo
del
Administrativa
del
Administrativo
del
Administrativo
del
Administrativo
del
Administrativo
del
Administrativo
del
Estado de Sonora.
B)
Tribunal
de
lo
Estado de Guanajuato.
C)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Estado de Baja California.
D). Tribunal
de
lo
Contencioso
Estado de Veracruz.
E)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Estado de Chiapas.
F)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Estado de Morelos.
G)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Estado de Nuevo Leon.
H)
Tribunal
de
lo
Contencioso
Estado de Jalisco.
5 2 2 - TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE EN SUS
LEYES DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y ORGANICAS CONTEMPLAN
TANTO LA EXISTENCIA DEL DEFENSOR DE OFICIO Y SUS FUN _
CIONES
1.-
Tribunal
de
lo Contencioso
Administrativo
del
Estado de Mexico (en su Ley de Justicia Administrativa ).
2.-
Tribunal
de
lo Contencioso
Administrativo
del
Estado de Sinaloa (en su Ley de Justicia Admi -nistrativa).
3.-
Tribunal
de
lo Contencioso
Administrativo
del
Estado de Yucatan (en su Ley OrgSnica).
Ley
de Justicia
Administrativa
del
Tribunal
de lo
Contencioso Administrativo del Estado de Mexico.
El Capitulo II de dicho ordenamiento legal, titulado
"De la integraci6n del Tribunal", establece en sus articulos:
ARTICULO 14.- El Tribunal de lo Contencioso Administrative contarS con:
I.- Un Secretario General de Acuerdds.
II.- Un Jefe de Unidad de Documentacidn y Difusi6n.
III.- Un Jefe de Unidad de Apoyo Administrativo.
IV.- Los Secretarios de las Salas Regionales.
V.- Los Actuarios.
VI.- Los Asesores Comisionados. .
VII.- El personal t^cnico y administrativo necesario
su funcionamiento.
Tambien
los articulos
16.
23
y
27
hablan
de
ios
requisitos que se deben cumplir para ser Asesor Comisionado y
sus funciones.
5.2.3.- DIVERSAS DENOMINACIONES QUE LOS TRIBUNALES DE LO CON -TENCIOSO ADMINISTRATIVO LE ATRIBUYEN AL DEFENSOR DE
OFICIO
1.- Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo
del
Distrito
Federal: Defensores Juridicos Gratuitos.
2.- Tribunal
de
lo Contencioso Administrativo del
Estado de
M6xico: Asesores Comisionados.
3.- Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Guerrero: Asesor Comisionado.
4.- Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de
Yucatan: Defensor de Oficio.
5.- Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San
Luis Potosi: Defensor de Oficio.
6.- Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Sinaloa: Asesor Juridico Gratuito.
7.- Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Queretaro: Defensor Juridico Gratuito.
5.3.-
LA ASISTENCIA JURIDICA EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO,EN EL ESTADO DE VERACRUZ
Es conveniente seftalar. que la facultad a la auton-dad administrativa para revocar sus actos. no le esta otorgada
de manera absoluta y discrecional, ya que como afirma Delgadi-llo Gutierrez, "en algunos casos, la Ley. ademas de no autori-zar la revocacion la prohibe en forma expresa, como sucede. en
materia
fiscal,
con
lo
establecido,
en
el
articulo
36 del
Codigo Fiscal de la Federacion, en el cual se prohibe a las
autoridades modificar_las resoluciones dictadas en favor de los
particulares." (35) Al
igual que lo hacen
los correlativos a
los articulos 86 del Codigo Fiscal del Estado y 21 fraccion V
de la Ley de Justicia Administrativa de Veracruz. Por consi
guiente
el
particular
en
estos casos,
se ve
necesariamente
obligado a intervenir como demandado en el juicio de modifica-ci6n o nulidad de las resoluciones administrativas o fiscales
correspondientes,
previene
ya,
ante
la reforma
el
Tribunal
del
articulo
Administrativo.
33 de
Asi
la citada
lo
Ley.
publicada en la "Gaceta Oficial" del Estado numero 58 de 15 de
mayo de 1990.
Con los datos anteriores,- podemos hacer ya un somero
analisis de la situacion que guardan las partes, sobre todo la
actora, en lo referente a la asistencia juridica gratuita en el
(35) Delgadillo Gutierrez.!uis Humberto.. Elementos
Derecho Administrativo., Edit.Limusa 1986. p.190.
de
el procedimiento contencioso administrativo en Veracruz.
V
1.- En este punto, debemos destacar que en el proce-dimiento contencioso administrativo, por disposici6n expresa de
los articulos 32 de la Ley de Justicia Administrativa y 136 del
C6digo Fiscal del Estado, no se admite la condena en costas,
como en el derecho procesal civil, sino que cada una de las
partes solventa sus propios gastos. Evidentemente esto. limita
la posibilldad de la parte actora de recuperar las erogaciones
que le origine el juicio, sobre todo si ofrece la prueba peri-cial o se otorga poder a un abogado para que ia represente, por
lo tanto. si el crfedito fiscal que pretende ajustar a su dere-cho no es una cantidad importante no se representara interes
alguno al dilucidarlo ante el Tribunal.
2.- Como se desprende del artlculo ultimo pSrrafo de
la Ley, si el actor omite alguno de los requisitos del primero
al sexto que sefia.la este precepto y si e.l Magistrado no pudiere
subsanar tal omision, se notificara personalmente al actor y se
le otorgarA un plazo de 5 dias para que lo haga: en caso-con -trario, se tendra la demanda por no presentada. Si aunamos a lo
anterior, que las pruebas deben ofrecerse, y las documentales
deben acompaftarse a la demanda, como lo dispone el articulo 61
encontramos que todo esto di.ficulta indudablemente a que una
persona que no es conocedora del derecho o que -la cuantia del
negoclo
no
le
sea
significativa.
renuncie
algunas
veces de
antemano, a hacer valer sus derechos ante ese Tribunal, siendo
el unico medio que la ley faculta para dilucidar las controversies que surjan entre el fisco del Estado y los Particulares.
Como vemos, esto es consecuencia de que la suplencia
de la deficiencia de la demanda, no se da en los mismos termi—
nos en que la contemplan al reglamentar la deficiencia de la
queja la Ley de Amparo o en el caso de las demandas oscuras o
vagas a que se refieren
los articulos
685 y 873 de la Ley
Federal del Trabajo.
3.- Uno de los medios de asistencia juridica a que
hemos hecho referenda es la Defensoria de Oficio, misma que la
Ley de Justicia Administrativa de Veracruz no reglamenta. Pero
en un analisis comparativo con otras legislaciones si podemos
encontrarla en la Ley relativa del Tribunal del Distrito F e d e ral, seftala que las atribuciones de este Departamento: " Son
las de vigilar
que
se preste asesoria
juridica gratuita en
materia civil, penal, administrativa y del trabajo, tendientes
a favorecer a los habitantes del Distrito Federal". En terminos
generales podemos decir que la referida Defensoria de Oficio,
qued6
adscrita
a
la Direccidn
Juridica
y
del
Gobierno
del
Estado, y los defensores en asuntos contencioso administrativo,
al propio Tribunal.
CONCLUSIONES:
Todo
lo anteriormente
espuesto,
en relaci6n a
los
medios de asistencia juridica con que cuentan los particulares
en ei procedimiento contencioso administrativo en Veracruz, nos
ileva a concluir lo siguiente:
PRIMERO: La Defensoria de Oficio
coristituye, desde
el punto de vista juridico y social, un elemento necesario en
el
control
jurisdiccional
de la funci6n
administrativa. Su
falta conlleva no s61o una afectacion al principio -base de una
jurisdicci6n-
de la paridad
indefer.sion
real
preparacion
del gobernado
ante el juez, sino tambien una
frente al abuso del poder. dada
para
la defensa
de sus
la escasa
intereses
juridicos, que garantizan a su vez la legitimidad en el ejercicio de atribuciones y la existencia de un Estado de Derecho.
SEGUNDO:
Que con la finalidad de que el procedimien-
to contencioso administrativo sea accesible a las personas de
escasos
recursos
econdmicos
o conocimientos
de derecho, se
reglamente la isntitucion de la Defensoria de Oficio en la Ley
de
Justicia
Administrativa
del
Estado,
dada
la importancia
juridico social que esta institucion representa.
Con esto tambien se lograria que los creditos fisca-les considerados de poca cuantia. pero que se presuman injustamente determinados, puedan ser efectivamente substanciados y
resueltos por el Tribunal.
c
TERCERO:
cia
de
que
la
Que se analice detenidamente la convenien--
Defensoria
de
Oficio,
pase
como
institucion
publica, a formar parte del Poder Ejecutivo; en Veracruz, se
encuentra regalmentada en el Poder Judicial, en el Capitulo XI
de su Ley Organica. De esta manera se lograria una estructura
integral que permitiria que la asistencia juridica gratuita se
otorgue a las personas en las diferentes ramas del derecho, - con
los
beneficios
siguientes:
Por
una parte,
se
aprovecharian
mejor los recursos humanos disponibles para prestar este servicio,
y
se podria
incrementar
la calidad
de
los mismos
con
personal altamente calificado; y por el otro, se 'lograria una
asistencia
juridica
completa,
ya que muchas veces un asunto
tiene implicaciones en diversas areas del derecho y se tramita
ante diferentes organos, sin que nadie lleve un seguimiento del
caso en todas sus facetas.
Lo anteriormente
concluido nos
lleva
a proponer
lo
siguiente:'
Que en el Capitulo II de la Ley de Justicia Adminis—
trativa del Tribunal, titulado "De la Integracion del Tribunal"
al instituirse
la Defensoria
de Oficio debera quedar de
la
siguiente manera, al hacerse la adici6n de los articulos 5 Bis
y 13 Bis.
ARTICULO 5 (Bis).- El Tribunal de lo Contencioso Administrative se compondrA de una Sala Superior y tres Salas Regionales. integradas festas por una Magistrado y aqufella por tres.
ContarA ademas, para el debido cumplimiento se sus funciones, con:
I.- Un Secretario General de Acuerdos de la Sala Superior;
II.- Secretarios de las Salas Regionales;
III.- Actuarios;
IV.- Defensores de Oficio;
V.- El personal administrativo necesario.
ARTICULO 13 (Bis).- Para ser Secretario General de Acuerdos. Secretario, Actuario, o Defensor de Oficio del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo, se requiere:
I.-
Ser
mexicano
por
nacimiento,
er. ejercicio
de
sus
derechos civiles y politicos;
II.- Ser Lj.cenciado en Derecho con titulo legalmente registrado en la Direccion General de Profesiones de la Secretaria
de Educacion Publica;
III.- Ser de notoria buena conducta; y
IV.- No haber sido condenado por delito intencional mediante sentencia irrevocable.
\
Y el Capitulo VI de dicho ordenamiento legal intitu—
lado "Del Personal del Tribunal" deberA contener un articulo
donde se haga mencion de la atribuciones de los Defensores de
Oficio y debera quedar de la siguiente manera:
ARTICULO 26 (Bis).- Corresponde a los Defensores de Oficio
en forma gratuita:
I.- Auxiliar gratuitamentea
los particulares de escasos
recursos economicos en la formulacion de sus demandas
demas promociones que se presenten ante el Tribunal;
II.- Proponer en cualquier tiempo la conciliacion de i n t e reses ante las autoridades o funcionarios rsponsables
en los asuntos en que j.ntervengan:
III.- Resolver,, tambien gratuitamente como en los dos casos
anteriores, las consultas que formulen los particula—
res en materia administrativa o fiscal;
IV.- Las demas que seflalen otras disposiciones legales.
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