El sinuoso camino hacia la profesionalización de la Alta Dirección

El sinuoso camino hacia la profesionalización de la Alta
Dirección Pública en Chile y Uruguay1
Abstract
Este trabajo analiza las reformas de la Alta Dirección Pública (ADP) impulsadas por dos
gobiernos de izquierda no populistas en América Latina: Chile y Uruguay. Ambas reformas
formaban parte de un paquete más ambicioso de profesionalización y modernización de los
respectivos Servicios Civiles, con notables influencias del New Public Management, aunque
Chile disenó su ADP en clave claramente gerencialista, y Uruguay lo hizo en clave
neoweberiana. Veremos que ambos intentos se ven limitados por la persistencia de un
tradicional pacto entre políticos y servidores públicos, que privilegia los componentes
patrimonialistas en ambos países. A pesar de ello, Chile logra consolidar un sistema de ADP,
mientras Uruguay no. Las razones pueden buscarse en la existencia (o ausencia) de amplios
consensos políticos y ciertas diferencias en términos de capacidad institucional.
1. América Latina, New Public Management y la Alta Dirección Pública
Desde principios de los 80 el New Public Management (NPM) fue el paradigma
dominante en materia de reformas administrativas en América Latina (CLAD 1998;
Nickson 2002; Bresser Pereira 2004). Pero, siguiendo el mismo camino que otras
reformas administrativas en el resto del mundo, adoptando distintos formatos a lo largo
del tiempo y según el marco institucional local en el que se inscribía (Ramirez 2009;
.Manning and Shepherd 2009).
Al comienzo, en un contexto fuertemente anti-estatista y con gran inestabilidad
financiera en la región, las reformas siguieron los lineamientos del llamado “Consenso
de Washington”, inspirado en una lógica de libre mercado. Las reformas apuntaron a las
desregulaciones, privatizaciones, tercerizaciones, descentralizaciones, y reducciones de
personal en la administración pública, ya que la estabilidad fiscal era la prioridad del
momento (Lechner, 1992; CLAD, 1998).
A partir de la mitad de los años 90, y coincidiendo con la propia evolución del NPM, las
reformas se focalizaron más en cuestiones de “buen gobierno” (CLAD 1998; World
Bank 1992; Nickson 2002; Grana 2005). Es observable entonces el paralelo que se
establece entre las recomendaciones de la OECD (1995) y las del Banco Mundial para
los países en vías de desarrollo (World Bank 1997), haciendo ambos organismos énfasis
en la descentralización, el acercamiento al ciudadano, la calidad regulatoria, la
incorporación de las tecnologías de la información, la gestión de los recursos humanos y
el fortalecimiento de la Administración Central.
A lo largo de este proceso, en América Latina la promoción de la estabilidad fiscal y el
“cutback” management fueron más fáciles de establecer, que el fortalecimiento de las
1
Conrado Ramos, PhD J.W.Goethe Universität Profesor Adjunto , Instituto de Ciencia Política,
Universidad de la República; Fabrizio Scrollini, PhD (cand), London School of Economics and Political
Science; Fernanda Solórzano,Master Universidad de Chile, Profesor Asistente Departamento de
Economía, Universidad de la República.
1
capacidades institucionales en términos de administración pública, tal como lo
evidencia una simple mirada a los indicadores de efectividad del gobierno, calidad de la
regulación, transparencia presupuestaria y rendición de cuentas (Nickson 2002;
Talavera and Armijo 2007).
Varios autores (Schick 1998; Shepherd 1999; Moriconi 2011; Panizza and George
2005) han señalado acertadamente que el informalismo y la fuerte naturaleza caudillista
y patrimonial de la administración pública en América Latina (Nef 2007; Prats y Catala,
2005) no provee el ambiente adecuado para las reformas del estilo NPM. Según
Shepeherd (1999), los éxitos de las reformas de segunda generación inspiradas en
principios del NPM, se pueden observar en ciertos enclaves del sector público, más que
en áreas transversales tales como las reformas del Servicio Civil, o iniciativas
vinculadas a la gestión por resultados.
Si bien es cierto que en América Latina los factores mencionados dificultan aún más la
implementación de reformas que apuntan a la reconstrucción del Estado en sentido de
“buena gobernanza”, es también el propio paradigma del NPM el que empieza a ser
cuestionado por los resultados de la aplicación de sus doctrinas administrativas. La
literatura que se ocupa de la cambiante trayectoria que ha tenido el NPM suele hablar
sobre un pos-NPM, aludiendo al interés de los gobiernos por revigorizar un alicaído
Servicio Civil, reconocer las dificultades para avanzar en la gestión por desempeño, y
revertir las consecuencias de la excesiva fragmentación del sector público a través del
fortalecimiento de las agencias centrales como principales agentes de coordinación de
políticas públicas (Christensen and Laegreid ed. 2007; Dahlström, Peters and Pierre ed.
2011).
En particular, las reformas del Servicio Civil, si bien han entrado con fuerza en la
agenda de varios de estos gobiernos a partir del 2000, constituyen uno de los ejemplos
más claros acerca de las limitaciones para avanzar hacia lo que la Carta Iberoamericana
de la Función Pública (CIFP) (2003) en su preámbulo, designa como un Servicio Civil
profesional basado en el mérito. Así lo constatan diversos estudios comparativos para la
región, donde si bien se destacan algunos avances en la materia, también se vuelven a
señalar los constreñimientos que imponen las tradiciones caudillistas y clientelares de la
maquinaria administrativa latinoamericana (Iacovello 2011, Grindle 2010, Moriconi
2011).
Por la propia impronta de corte NPM de los organismos que promueven la reforma del
Servicio Civil en América Latina (BM, BID, CLAD), y ante la dificultad de avanzar en
la profesionalización del Servicio Civil como un todo, es que la figura de la Alta
Dirección Pública (ADP), como cuerpo de “gerentes” profesionales separados de la
política y de la burocracia de línea, comienza a ser vista como una de las piezas
fundamentales de la reforma del Servicio Civil. Esto se expresa claramente en el
contenido de la CIFP, donde se afirma que la función de los Altos Directivos Públicos
es dirigir bajo la dirección estratégica y control del nivel político, las estructuras y los
procesos por los cuales se implementan las políticas públicas y se producen y se
proveen los servicios públicos (CIPF 2003).
La descripción de los arreglos institucionales necesarios para desarrollar la labor de los
Altos Directivos Públicos que se hace en la CIPF, deja ver claramente su inspiración en
el NPM, a saber: una esfera de delegación que permita ejercer un núcleo de
2
discrecionalidad directiva; un sistema de accountability (preferentemente basada en
resultados) que faciliten la exigencia de responsabilidades a este cuerpo directivo; un
sistema de premios y castigos asociados a la evaluación de desempeño; el desarrollo de
un conjunto de valores de referencia relacionados a la generación de valor público
(Moore 1995).
Todos estos son principios y lógicas que se encuentran en el corazón del NPM. La
distinción básica de la teoría clásica de la administración pública, es retomada y
actualizada por el NPM (Hood 1990, Ramos 2009). La reformulación de la separación
es ahora ofrecida vía la contractualización de la relación entre “gerentes” y políticos,
saliendo del molde tradicional de una relación estatutaria (Stewart 1993). La
contractualización implica la existencia de contrapartes, con obligaciones específicas.
En las versiones más radicales del NPM (cómo Nueva Zelandia) los políticos son
responsables por los resultados de la política (outcomes) mientras que los gerentes, son
responsables de los resultados específicos (outputs) (Boston et al. 1996)
Longo (2004), consultor del BID en las reformas del SC en América Latina, y uno de
los redactores de la CIFP, vincula la presencia del gerente público, con la creación de
sistemas de Alto Servicio Civil (como una categoría diferente al resto del Servicio
Civil) y la irrupción del NPM. Los gerentes son caracterizados por un comportamiento
orientado a resultados, y difieren del administrador público tradicional, que se encuentra
centrado en estructuras y procesos. Longo también indica que este proceso es bastante
nuevo en América Latina, mientras que otros países adoptaron estas reformas largo
tiempo atrás, como los países anglo-sajones (NZ, Australia, Reino Unido, Canadá y
EUA), los países nórdicos e incluso algunos dentro de la llamada tradición continental
como Italia.
Esta interpretación de la figura del Directivo Público marca una primera línea divisoria
con otras figuras pertenecientes a las jerarquías superiores de la Administración Pública,
ya que no entran aquí ni las definiciones más corrientes de Senior Civil Service (Alto
Servicio Civil), ni la figura del híbrido puro de Aberbach, Putnam y Rockman (1981),
donde los políticos se burocratizan y los altos funcionarios públicos se politizan.
Para Kuperus y Rode (2008) el “Senior Civil Service” (el Alto Servicio Civil) es un
sistema estructurado de personal para las posiciones más altas de naturaleza no política
en el gobierno. Es una posición de carrera que da la posibilidad, mediante mecanismos
de nombramiento basados en la competencia, de cubrir funciones de asesoramiento en
materia de formulación de políticas públicas, entrega de servicios o entrega de servicios
de apoyo. Este grupo es gestionado centralmente a través de instituciones y
procedimientos apropiados para proveer estabilidad y profesionalismo al núcleo duro
del Senior Civil Service, pero también permitiendo la flexibilidad al gobierno de
modificar nombramientos usando los procedimientos apropiados 3.
3
Kuperus y Rode (2008) establecen que esta definición debe ser matizada en el contexto europeo,
estableciendo las diversas acepciones que el término puede tener en Europa y que no necesariamente
representa la jerarquía y competencias de este grupo de servidores públicos. En particular no siempre hay
un sistema estructurado de carrera, el reconocimiento puede ser formal o informal, el grupo de servidores
públicos puede no estar centralmente gestionado, y el concepto involucra servidores públicos que realizan
actividades de gerenciamiento.
3
La mencionada interpretación de Directivos Públicos inspirada en los redactores de la
CIFP, de orientación claramente gerencialista, no refiere en cambio a funciones de
asesores, tampoco a posiciones de carrera y no incorpora servicios de apoyo, ya que
éstos se encargan de una gestión operativa de la organización, pero no de toda ésta.
Asimismo, los Directivos Públicos, por su mismo origen anclado en las premisas del
NPM, no son funcionarios designados en clave política, no pudiendo ser confundidos
entonces, con aquellos cargos políticos que ejercen tareas de Dirección en la rama
Ejecutiva (sean éstos pertenecientes a la carrera administrativa o designaciones
externas). Tampoco deberían ser relacionados a aquellos altos funcionarios públicos con
capacidades técnicas para influir en la toma de decisiones políticas (típica figura del
híbrido puro), pero que no necesariamente tienen capacidades de dirección sobre
organizaciones públicas.
Sin embargo, tal como lo constata Iacovello (2011) en uno de los pocos estudios
comparados a nivel latinoamericano que se han elaborado en esta materia, los sistemas
de ADP de Argentina, Chile, Mexico y Perú no responden todos necesariamente a la
misma interpretación de corte gerencial. Iacovello, siguiendo una clasificación hecha
por Puón (2011), afirma que mientras que Chile y México sí han avanzado hacia
sistemas más gerenciales, Perú y Argentina han avanzado hacia sistemas de ADP de
carrera, aunque en la versión de cuerpos 4.
Estas diferencias implican que existen matices respecto al grado de apertura para el
ingreso al sistema (ya que el de puestos es abierto y el de carrera es cerrado),
permanencia en el mismo (en el de puestos no hay permanencia, mientras que en el de
carrera sí la hay), y el distinto énfasis que se le da al grado académico (mucho en el caso
de la carrera) o a la competencia en el puesto (en el caso de sistema de empleo).
También es una diferencia importante que en el sistema de empleo no se entra para un
cargo cuya jerarquía está determinada por un grado en la carrera, sino que se ingresa a
un puesto en particular sin derecho a una carrera.
No obstante, aún los sistemas de ADP menos gerenciales, dejan ver una inspiración de
corte NPM. A diferencia de los cargos tradicionales de la carrera administrativa, estos
cargos de ADP se encuentran en las jerarquías superiores de la pirámide administrativa,
a los que se accede sin tener que empezar por los grados inferiores de la carrera y la
permanencia en el cargo está sujeta a evaluación de rendimiento. A esta coexistencia
entre reformas con patrones tradicionales de carrera y gerenciales, Pollit y Bouckaert las
denominan “neoweberianas” (Pollit and Bouckaert 2004).
.
4
Según Iacovello “el sistema de carrera presenta dos variantes: puede adoptar el formato de una carrera
tradicional jerárquica o de una carrera horizontal. En el primer caso, el agente avanza a lo largo de una
escala de puestos hacia niveles de mayor responsabilidad. Los cargos de acceso son cubiertos mediante
sistemas abiertos en los que pueden participar candidatos externos, y el resto de los puestos
correspondientes a niveles superiores, son cubiertos a través de sistemas cerrados. La diferencia con el
segundo caso estriba en que en éste el progreso de los agentes no implica un ascenso a los distintos
niveles jerárquicos de la organización, sino el progreso horizontal dentro de un cuerpo de pares, en
función de los grados que contemplan sus normas escalafonarias específicas. La nota distintiva del
Sistema de Cuerpo, es que sus miembros pueden rotar por diversas organizaciones públicas cumpliendo
las tareas que les son asignadas” (Iacovello 2011, pp.3y4).
4
Esto no es un fenómeno único de AL, ya que las investigaciones comparadas de la
OECD también reportan distintos tipos de sistemas de ADP (Manning, La Fuente and
Watkins 2012). Lo que sí es típico de América Latina, y común a todos estos
desarrollos, es la coexistencia de estos sistemas con lógicas derivadas del
patrimonialismo, así como una fuerte debilidad institucional para desarrollar la lógica
del ADP.
Comparar los casos de Chile (el que ha sido ampliamente estudiado), y Uruguay (caso
que no figura en la literatura comparada), resulta un aporte relevante por tres motivos
Primero porque es una contribución a la escasa producción académica en materia
latinoamericana en materia de ADP. Segundo, porque ofrece un ejemplo que contrasta
distintos enfoques para diseñar una ADP, una de corte claramente gerencial, y la otra
neoweberiana (aunque no de cuerpos, a diferencia de la peruana o argentina) en el
contexto de América Latina. En tercer lugar, permite explorar las dificultades para
avanzar en el objetivo de profesionalización (en el sentido de despolitización) de la
ADP en ambos casos, y abre la posibilidad para explicar las condiciones por las que una
reforma (la chilena) se consolida, y la otra (la uruguaya) queda a medio camino. Cuarto,
porque permite aportar a partir del análisis comparado de dos casos en particular, a un
marco general que permita avanzar en el entendimiento , desde la perspectiva de la
Ciencia Política, de las complejas relaciones entre los políticos y servidores públicos.
2.
Chile y Uruguay: Comparando las reformas de la Alta Dirección Pública
2.1. La Alta Dirección Pública en Chile
A. Surgimiento
Los primeros intentos por crear una “gerencia pública” en Chile se originan bajo la
Presidencia de Frei (1994-2000), quien encabezó el segundo gobierno de la
Concertación, una coalición de izquierda moderada que se mantuvo 20 años
consecutivos en el poder, hasta la asunción de Pinera en el 2010.
Con este motivo, el secretario ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización
Pública de la Secretaría General de la Presidencia, Claudio Orrego, organizó un
intercambio para conocer los avances en esta materia en Nueva Zelandia. Como
resultante de este intercambio, en el plan estratégico de modernización que se elaboró,
se esbozaron las características esenciales de un proyecto de gerencia pública (sistema
de selección y de convenios de desempeño). Sin embargo, el proyecto finalmente no se
materializó en este periodo, por una generalizada falta de interés de las cúpulas
políticas (Waissbluth 2006).
Durante el gobierno del Presidente Lagos (2000-2004), el Comité Interministerial de
Modernización de la Administración del Presidente Frei, que había iniciado un enorme
esfuerzo de modernización de la gestión pública (Ramirez Alujas 2004), se transforma
en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (PRYME). Sin embargo, debido
a discrepancias entre la dirección ejecutiva del PRYME, la Dirección de Presupuesto
(DIPRES) del Ministerio de Hacienda y otras autoridades de gobierno, la agenda
5
pública estuvo por un tiempo desplazada hacia otros temas, como la Reforma de Salud
(Plan Auge), o la apertura comercial (Ramirez 2004).
A partir del año 2002 habían comenzado a conocerse una serie de escándalos públicos
relativos a hechos de corrupción y malas prácticas administrativas de importantes
autoridades públicas. En los medios de comunicación aparecían cada día distintos
antecedentes respecto al uso de coima en los procesos de compra por licitación de
unidades de revisión técnica o en la concesión de infraestructura vial, de uso indebido
de recursos públicos, pago de honorarios sin contraprestación real, pago de sobresueldos
a altos directivos públicos. Este suceso se conoce como el escándalo MOP-GATE
(Waissbluth 2006).
Esto compromete la credibilidad y legitimidad del gobierno de Lagos y gatilla un
diálogo nacional respecto al comportamiento de las autoridades y funcionarios públicos,
sentando las bases para la remoción de los obstáculos que había enfrentado la estrategia
de reforma y modernización del Estado.
Complementariamente a las leyes de transparencia y probidad aprobadas por el
Congreso Nacional a fines del año 2002, en enero de 2003, se estableció un diálogo
entre el Gobierno y los partidos políticos a efectos de construir un acuerdo para
implementar agendas de modernización del Estado, transparencia y promoción del
crecimiento. Este acuerdo se expresa en el documento firmado el 30 de enero de 2003 5.
En marzo de 2003 se conforman grupos de trabajo por áreas, integrados por autoridades
de gobierno, parlamentarios y técnicos de los respectivos partidos que suscribieron el
acuerdo. Estos grupos deberían generar a acuerdos y generar proyectos de ley o
proponer reformas reglamentarias, en el marco de un cronograma fijado para su
formulación y tramitación. Una de las iniciativas contempladas trataba del Sistema de
Alta Dirección Pública (SADP).
Tal como se ha venido señalando, si bien ya desde la Presidencia de Frei se discutían
acerca de la necesidad de crear un sistema de ADP, y se construía un diagnóstico previo
de la academia (Arellano 1985; Marcel and Toha 1998; Marcel 2002) y del propio
gobierno en relación al excesivo número de cargos de confianza en la Administración
Central, la ventana de oportunidad que abrió el escándalo MOP-GATE en el año 2003,
fue fundamental para integrar esta iniciativa al proyecto de Nuevo Trato Laboral.
La Ley del Nuevo Trato Laboral promulgada en el 2004 (Ley 19882), es un ambicioso
esfuerzo de modernización de la gestión del capital humano en Chile que, además de la
creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), tiene otros dos ejes
fundamentales: la creación de la Dirección Nacional de Servicio Civil (DNSC), y la
profesionalización de la carrera funcionaria.
.
Es importante destacar, que con anterioridad a la Ley de Nuevo Trato Laboral (la misma
que crea el SADP) no existía en Chile una Dirección Nacional de Servicio Civil
(DNSC), esto es, un órgano encargado de apoyar el diseño, implementación y
evaluación de las políticas de gestión de personal en la Administración Pública. Esta se
5
“Acuerdos Político Legislativos para la Modernización del Estado, la transparencia y la promoción
del crecimiento”
6
crea como dependencia del Ministerio de Hacienda y está a cargo de la ejecución e
implementación del SADP desde la Subdirección de Alta Dirección Pública.
Bajo el lema de mérito con flexibilidad (núcleo inspirador de la CIFP) se establecen una
serie de reformas al sistema de carrera para hacerlo más meritocrático y ágil, como ser:
mayor movilidad interna de los funcionarios (a través de promociones por concursos
internos y no a través de ascensos automáticos), se perfecciona el sistema de concursos
de ingreso, se incorpora la modalidad del empelo a prueba, se refuerza el vínculo entre
aumento salarial y desempeño, se establecen incentivos al retiro y se incorpora el tercer
nivel jerárquico a la carrera administrativa, sustrayéndolo de la designación política
directa. No obstante, aunque se sustrajo
La ley establece establece que la Dirección Nacional de Servicio Civil (DNSC), en tanto
órgano rector del Sistema de Gestión de Recursos Humanos, sea la responsable por la
gestión del SADP, con el objeto de regular la incorporación, movilidad y
desvinculación de los funcionarios de exclusiva confianza (Ley de Nuevo Trato Laboral
2004).
Estos funcionarios, denominados altos directivos, responden por la gestión eficaz y
eficiente de sus funciones en el marco de: las políticas públicas y los planes definidos
por la autoridad, las instrucciones impartidas por sus superiores jerárquicos y los
términos del convenio de desempeño al que suscriban (Santiago Consultores 2011).
El SADP comenzó con 417 cargos correspondientes a 48 servicios y se proponía que a
partir del 2006 se incorporaran 10 servicios más por ano. Pero en octubre de 2006 se
descubrieron irregularidades en el Instituto Nacional de Deportes de Chile (o Chile
Deportes), debido a que algunos proyectos deportivos que recibían recursos no eran
ejecutados, o se asignaban por criterios políticos. Es así, que a comienzos de 2007 la
Presidenta Michelle Bachelet acelera el proceso de incorporación de los cargos
previstos por la Ley al Sistema de Alta Dirección Pública, llegando a 101 servicios y la
incorporación de otros cargos que incomprensiblemente no habían sido previstos en la
Ley.
A la fecha, hay 1024 cargos en el SADP (596 ya nombrados por concurso, 278 en
proceso de selección y 150 aún no han sido concursados), correspondientes a 111
servicios públicos adscriptos al sistema y 45 organismos que seleccionan a sus
directivos a través del SADP. (www.serviciocivil.gob.cl).
B. Características
El Sistema de Alta Dirección Pública en Chile comprende a los Jefes de los
denominados Servicios Públicos y a su segundo nivel de dirección, mientras los
Ministros, Subsecretarios, Intendentes y Secretarios Regionales Ministeriales son cargos
políticos. De los cargos de ADP, 185 son del primer nivel jerárquico, fundamentalmente
Jefes de Servicio, y 830 son del segundo nivel jerárquico, entre ellos Directores
Regionales, Jefes de División y equivalentes
Vale decir, los Ministerios no están regidos por el SADP, sólo las agencias (servicios,
superintendencias y similares), ya que Chile adoptó una especie de estrategia de
7
agencificación de servicios 6. En los ministerios, los cargos de primer nivel
(Subsecretario), y segundo nivel (Jefes de Divisiones) son políticos. A estos cargos
deben sumarse los equipos técnicos de asesores contratados como honorarios. Con la
promulgación de la Ley del Nuevo Trato Laboral, a partir del tercer nivel, que suele
coincidir con las jefaturas de departamento, comienza la carrera funcionaria de la
burocracia tradicional.
Los funcionarios de carrera coexisten, además de con los honorarios (que constituyen
no más de un 2.5% del total), con otros funcionarios no permanentes denominados
“contrata” (cuyo ingreso puede ser concursado o no, según decisión de las jerarquías
políticas), sin derecho a la carrera administrativa (Marcel 2002). La proporción de
funcionarios de planta y de contrata ha variado fuertemente en la última década, ya que
cuando Marcel publicó su diagnóstico de la administración pública chilena, el personal
de contrata significaba poco más que un tercio del total, mientras que para el ano 2009,
esta proporción había crecido a casi un 60% (DIPRES 2010). Evidentemente esto
constituye un talón de Aquiles de la administración pública chilena, que fue
prácticamente ignorado por la reforma comprendida en la Ley de Nuevo Trato Laboral,
en el sentido de que se ha ampliado notablemente un canal de posible utilización
clientelística de este tipo de contratos.
Hasta la creación de la Alta Dirección Pública, los primeros niveles de conducción de
los servicios públicos, eran designados por libre decisión del gobierno de turno, sin que
mediaran necesariamente consideraciones de mérito e idoneidad. Sin embargo, debe
tenerse presente que la ley que regula el SADP mantuvo el criterio de que los
funcionarios designados son “de exclusiva confianza” de la autoridad. Como veremos
más adelante, esta decisión responde a una adaptación que el sistema de partidos
chileno hace de sus tradicionales prácticas de “clientelismo político” 7, a las necesidades
de una moderna sociedad de mercado (Rehren 2002). Esto es así, ya que si bien son
funcionarios de “confianza política”, al mismo tiempo son profesionales que disponen
de los conocimientos para brindar mejores servicios públicos.
En lo referente al proceso de selección, se trata de un sistema de reclutamiento público
abierto 8, con una nómina de 3 a 5 candidatos elaborada por el Consejo de la Alta
Dirección Pública (luego de un proceso de preselección a cargo de una consultora), que
es puesta a consideración de la autoridad facultada (Presidente, Ministro de Estado o
Jefe de Servicio), para que elija al candidato indicado y proceda al nombramiento final,
o la rechace (lo que puede suceder indefinidamente).
6
Esta estrategia de agencificación ha sido criticada (Marcel and Toha 1998) ya que los Jefes de Servicio
tienen poco margen de autonomía para gestionar, y la división no siempre responde a una clara separación
de diseño de políticas y prestación de servicios.
7
Según Rehner, “la profesionalización y consolidación de la clase política chilena fue altamente
dependiente del Estado,puesto que se identificó con él y utilizó a la burocracia como mecanismo de
sobrevivencia ante la incertidumbre y vaivenes electorales de un sistemade partidos extremadamente
competitivo y fragmentado.” (Rehner 2002: 156).
8
El sistema, al ser un sistema de empleo, es completamente abierto, pese a lo cual solamente el 13% de
los nominados en el SADP en el año 2006, habían realizado su función anterior en el sector privado8. En
el 64% de los casos los nominados no eran ocupantes anteriores del cargo concursado. Hoy día esa cifra
alcanza únicamente al 18% de los cargos (www.serviciocivil.gob.cl).
8
Este sistema de selección implica sin duda algunos costos de transacción. En promedio,
este proceso de selección demora cuatro meses y la ley no establece un plazo máximo
para cerrar el procedimiento. De los concursos de primer nivel finalizados a setiembre
de 2011, el CADP declaró desiertos un 5% y la autoridad competente un 8%. De los de
segundo nivel, el CADP ha declarado desiertos un 21% y la autoridad un 11%. Esto
demuestra que en el primer nivel jerárquico, debido a la sensibilidad política de estos
cargos, la autoridad es más estricta en la selección de el CADP (Santiago Consultores
2011).
En cualquier momento el Presidente puede pedirles la renuncia, ya sea por mal
desempeño, por no acatar políticas públicas determinadas o simplemente por pérdida de
confianza. Su contrato dura tres años, puede ser renovado sin concurso por la autoridad
competente hasta dos veces. Asimismo, el Poder Ejecutivo puede mantener suplentes
por un año, pero esto puede ser prorrogado indefinidamente por la DNSC.
Los Directores de la DNSC están excluidos de la Alta Dirección Pública. Pero a efectos
de otorgar garantías de neutralidad política en los concursos, es el Consejo de la Alta
Dirección Pública (CADP), autónomo del Poder Ejecutivo y con miembros ratificados
por el Senado, el que participa en el proceso de selección.
Los altos directivos públicos, pese a que son figuras “gerenciales”, tienen un escaso
margen de maniobra para gestionar los recursos humanos y financieros de sus servicios.
Existen algunas facultades de flexibilidad presupuestaria, administradas de manera
centralizada por la DIPRES.
En lo referente a los perfiles de los Altos Directivo Públicos, el CADP considera que
éstos deben ser genéricos, más orientados a los aspectos gerenciales y estratégicos,
antes que a conocimientos específicos. Esto es importante sobre todo en los cargos de
más alto nivel y en instituciones consolidadas, donde la carencia principal no es el
conocimiento de la materia. Sin embargo, la tendencia de los Ministros es en cambio a
preferir perfiles más específicos y el conocimiento del ámbito público (Costa and
Waissbluth 2007). Aquí no hay un consenso entre el Ejecutivo y el Consejo de la ADP,
respecto al perfil ideal.
El Ejecutivo fija sus políticas estrategias y metas al Alto Directivo Púbico, a través de
convenios de desempeño, haciéndolos “accountable” por ellos 10. Los Jefes Superiores
de Servicio deben suscribir un contrato de desempeño con el Ministro del ramo
respectivo (convenio propuesto por ese Ministro), los Ministros de Hacienda y el
Secretario General de la Presidencia; mientras que los directivos de segundo nivel
suscriben el convenio con sus respectivos superiores jerárquicos.
El modelo e instrucciones de los convenios son elaborados por la Dirección Nacional
del Servicio Civil (DNSC), mientras el CADP no tiene facultades sobre la estructura o
el diseño del Convenio.
10
El Decreto 1580 del 20 de marzo de 2006 aprueba el Reglamento que regula la formulación y
funcionamiento de los Convenios de Desempeño para los Altos Directivos Públicos, establecidos en el
título VI de la ley 19.882.
9
Desde el 2008, en base a resultados de diagnósticos 11 que advertían sobre la
incoherencia metodológica en el diseño de los convenios de desempeño (entre
objetivos, metas e indicadores), la DNSC ha modificado las guías de orientaciones para
su elaboración, brindando asistencia técnica a las instituciones adscritas al SADP.
Estos diagnósticos también advirtieron sobre la falta de compromiso ministerial con el
diseño de los convenios, el que era habitualmente dejado en manos de un técnico, o del
propio interesado. Por ello, desde el 2008, la formulación de la propuesta del Convenio
es realizada por los Ministerios o Servicios (equipos técnicos designados directamente
por la autoridad), con la asesoría técnica de la DNSC. Asimismo, los Altos Directivos
públicos no participan en el proceso de formulación de su convenio de desempeño, sino
que solamente se involucran en la negociación de metas y/o indicadores en el período
previo a los nombramientos, mientras dura el proceso de concurso.
En lo que respecta a las remuneraciones de las altas jerarquías administrativas (previo a
la creación del SADP) y sus equivalentes del sector privado, la enorme diferencia a
favor del sector privado, se suplía con “sueldos alternativos” (causa central del
escándalo MOP GATE). Ley de Nuevo Trato Laboral en el 2004, otorga una asignación
suplementaria asociada a funciones críticas, para cargos de responsabilidad que no sean
del SADP. Asimismo, se establece una remuneración especial para la Alta Dirección y
eventualmente puede establecerse un bono en función de cumplimiento de metas. A
esto, se suma una indemnización por petición de renuncia o no renovación.
2.2. La Alta Dirección Pública en Uruguay
A. Surgimiento
A diferencia de los casos de Chile, no hay ni debate público y ni una extensa literatura
académica que de cuenta de los factores desencadenantes de la reforma de la Alta
Conducción en Uruguay12.
La incorporación de cargos de Alta Conducción en la Administración Central
uruguaya, es un subproducto de un ambiciosa reforma del Servicio Civil durante la
administración del primer gobierno de izquierda en Uruguay (cuyo partido es el Frente
Amplio) encabezada por Tabaré Vázquez (2005-2009). Esta reforma a su vez, era parte
de un proyecto de Reforma de Estado liderado por las agencias centrales de gobierno,
Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina
Nacional del Servicio Civil, destinada a fortalecer la capacidad de gestión de la
maquinaria central de gobierno (OPP 2009) .
Los esfuerzos previos de reforma de modernización de la gestión pública en el ámbito
de la AC, si bien no supusieron el desmantelamiento del aparato estatal, tampoco se
tradujeron en su fortalecimiento, ya sea en un sentido NPM o neoweberiano (Ramos
2009). Luego de la reinstauración democrática de 1985, en particular a partir del año
11
En particular, el Diagnóstico “La gestión de las organizaciones y programas públicos en Chile”,
realizado en 2007 por el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, a solicitud
de la DNSC.
12
La excepción la constituye el artículo de Narbondo et al (2010): Marchas, contramarchas y bloqueos en
la reforma de la Administración Central.
10
1990, la forma en que los partidos políticos tradicionales (Blancos y Colorados)
encontraron para limitar el uso clientelar de la maquinaria central de la administración
pública, y con ello contener el gasto público, fue prohibir el ingreso de personal
permanente 13, lo que no sólo no frenó completamente las prácticas clientelísticas (ya
que los ingresos se siguieron haciendo usando organismos exceptuados por la norma y a
través de figuras contractuales no permanentes), sino que fue generando un enorme
envejecimiento de los recursos humanos (Ramos 2009).
La revitalización de la carrera administrativa no se constituyó en un tema de agenda de
gobierno, hasta la llegada del Frente Amplio. La izquierda política había venido
denunciando desde hace tiempo, el vaciamiento del Estado a través de políticas
neoliberales, y el extendido y tradicional uso de la maquinaria administrativa que hacían
los partidos tradicionales (Filgueira et al 2003).
En el año 2005, con el comienzo de la administración frenteamplista, las autoridades de
la Oficina Nacional del Servicio Civil (en adelante ONSC) cumpliendo un objetivo
programático de la fuerza de gobierno, tratan de restablecer una perdida racionalidad de
la carrera administrativa en la AC. La racionalidad de la carrera se había ido perdiendo
debido a la no correspondencia entre cargo en la escala jerárquica, función
desempeñada y salario correspondiente, lo que había desvirtuado la motivación de los
funcionarios hacia el ascenso meritocrático (Narbondo and Ramos 2002). Para ello se
proponen, contando con el asesoramiento de una consultoría de CINTERFOR-OIT 14,
implantar un nuevo modelo de carrera denominado Sistema Integrado de
Remuneraciones y Ocupaciones (SIRO), que queda consagrado legalmente en el 2006.
El modelo SIRO preveía una carrera administrativa a partir del análisis de las
ocupaciones vigentes en la AC, y su posterior reagrupación de las vigentes ocupaciones
dentro de una estructura de escalafones y subescalafones, que estaría en
correspondencia con un sistema integrado de grados y remuneraciones (que nunca se
llegó a definir) 15.
La Alta Conducción en este esquema, era el subescalafón superior del escalafón de
Conducción, mientras que los otros dos subescalafones de Conducción eran el de
“Conducción Media” y “Supervisión”. A diferencia del caso chileno, donde los ADP
están en los Servicios Descentralizados, la Alta Conducción en el Uruguay estaba
prevista para los cargos superiores al interior de las estructuras Ministeriales. En un
principio estaba previsto que los actuales Directores de División se convirtieran en la
Alta Conducción, los actuales Jefes de Departamento en la Conducción Media, y los
Jefes de Sección (en su mayoría personal encargado de tareas de cuello azul) en la
Supervisión.
13
Durante el gobierno del Partido Nacional bajo conducción del Dr. Lacalle, también se disminuyeron la
cantidad de cargos de confianza en la Administración Central.
14
El Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional, es un
centro especializado de la Organización Internacional del Trabajo que articula una vasta red de
instituciones públicas y privadas dedicadas al fortalecimiento de las competencias laborales. El
asesoramiento de un consultor de CINTERFOR-OIT, fue fundamental, no sólo para realizar el esfuerzo
de clasificar las ocupaciones vigentes, sino también para incorporar al sistema integrado de carrera, los
aspectos “neo”, del neoweberianismo, en boga en la región, en el sentido de disenar una Alta Conducción
a la que se le anaden compromisos de gestión para evaluar la gestión de sus integrantes.
15
Ley de Rendición de Cuentas de 2006, arts. 28 a 50.
11
Sin embargo, al mismo tiempo que se propone la reforma del Servicio Civil, la
administración Vázquez lanza un enorme paquete de reformas institucionales (reforma
tributaria, reforma del sistema de salud, Plan de Asistencia a la Emergencia Social y
creación del Ministerio de Desarrollo Social), que no fueron consideradas como parte
del esquema conceptual de la Reforma del Estado, pero teniendo en cuenta la deuda
social que el país enfrentaba luego de la aguda crisis del 2002, fueron prioridades
absolutas de gobierno (Mancebo y Narbondo 2011).
El rol secundario que se le dio entonces a la reforma de la AC, significó que el
ambicioso modelo de nueva carrera administrativa que se estaba diseñando, fuese un
tema primordialmente de la ONSC, con poca participación y apoyo político del resto del
gobierno, pese a que terminó consagrándose como pieza legislativa. Esto recuerda en
algo a los primeros intentos de introducción de una gerencia pública en Chile, ya que
ambos proyectos quedan desplazados de la atención del gobierno.
Si bien el programa del FA para las elecciones del 2004 planteaba la revigorización del
sistema de carrera, esto no significa que existiera consenso al interior de la fuerza
política de gobierno respecto a la forma en que esto debería hacerse. Lo mismo puede
decirse con respecto al apoyo inicial de los sindicatos de la Administración Central,
pero quienes al no haber sido consultados en el proceso de elaboración del SIRO,
tuvieron una actitud de desconfianza respecto a la reforma planteada (Cabrera 2007).
De esta manera, la ONSC realizó en solitario la ardua de elaborar el modelo SIRO de la
nueva carrera administrativa. Sin embargo, el volcado de personas al nuevo modelo
nunca ocurrió, y el SIRO a pesar de quedar consagrado como pieza legal, nunca cobró
vida, a no ser por algunos cargos de Alta Conducción que se autonomizaron del sistema
(Narbondo et alt 2010).
No obstante, la ONSC trabajó al mismo tiempo (aquí sí con apoyo de otros
organismos), en un complejo proceso de regularización de los vínculos jurídicos de las
personas con la Administración Central (becarios, pasantes, contratos llamados
permanentes, contratos PNUD que venían siendo renovados desde hacía muchos años),
que habían sido desvirtuados como consecuencia de la prohibición de ingreso a la
función pública. Sin embargo, la práctica de ingreso de personal por fuera de la carrera
administrativa sigue siendo ampliamente utilizada hasta el día de hoy, aunque la
proporción de cargos de carrera en la administración pública uruguaya es de 60% del
total (ONSC 2010), a diferencia de Chile donde el 60% es de contrata.
También trabajó en la simplificación de los conceptos retributivos de los funcionarios
de la Administración Central. Tanto la regularización de los vínculos laborales con el
Estado, así como la simplificación de objetos del gasto, tenían como propósito
secundario, hacer más sencillo el traspaso de personas al nuevo modelo de carrera.
La izquierda en este período de gobierno, también reabrió el ingreso a la administración
pública, instalando pautas meritocráticas de acceso a la carrera. Se podría afirmar que se
tuvo éxito en objetivo, ya que el crecimiento del número de funcionarios en el período
se debe fundamentalmente a la regularización de aquellos que ejercían tareas de
funcionario público per no eran reconocidos como tal, y al aumento de docentes y
12
administrativos en los servicios descentralizados encargados de la educación pública,
cuyo presupuesto se multiplicó por tres (ONSC 2009).
Sin embargo, aunque de manera limitada, las prácticas clientelísticas sobrevivieron a
través del aumento de cargos de confianza política, en la designación de jerarquías de
nivel alto e intermedio (en estos últimos a veces de forma formal y otras informalmente)
en toda la administración pública, y la contratación de personas para tareas de
consultoría (tal como lo constatan las cifras sobre evolución de vínculos laborales de la
ONSC). Estas prácticas extendidas en la administración pública uruguaya, chocan
evidentemente con un modelo de carrera como el que la ONSC venía proponiendo, lo
que constituye un ejemplo de “dislocación” entre soluciones técnicas impulsadas en
determinado momento, y prácticas arraigadas en el imaginario hegemónico de los
partidos políticos uruguayos (Moriconi 2011).
B. Características
Según las definiciones que hemos tomado, tanto de “Senior Civil Service”, o la más
restringida de Alta Dirección Pública, en Uruguay no es posible distinguir un grupo de
funcionarios que pueden entrar en estas categorías, ya que no hay un reconocimiento
formal o informal de su existencia. Debajo del comando del Ministro y Viceministro, la
conducción de las unidades con responsabilidad de gestión y provisión de servicios
(Comisarías, Director General de Secretaría, Inspección General del Trabajo), así como
de elaboración y definición de políticas sustantivas (Direcciones Nacionales Industria,
Dirección Nacional de Vivienda, etc.), son ejercidas por cargos de confianza política
externos a la burocracia de carrera. Para este tipo de cargos no hay requisitos explícitos
de formación o especialidad definidos, quedando éstos a discreción del Ministro.
El segundo nivel de Dirección es más heterogéneo y complejo. La AC en el Uruguay,
previo al SIRO, tiene la figura del Director de División, como tope de la carrera
administrativa, pero no necesariamente éstos tienen competencias y ponen el énfasis en
la consecución de los objetivos organizacionales. Tampoco hay una literatura
especializada que haya estudiado las competencias, funciones y rendimiento de este
grupo de funcionarios, y es común encontrar que el cargo presupuestal del funcionario
no coincide con el nivel jerárquico que se le asigna.
Pero muchas veces el segundo nivel de Dirección es ejercido por otras figuras jurídicas.
Tal es el caso de técnicos nacionales o extranjeros que desarrollan funciones de Alta
Especialización y Prioridad, designados a instancias de la autoridad política, o la de
Adscriptos y asistentes, quienes son contratados también directamente por los Ministros
y no obtienen calidad de funcionario público por la asignación de esa función. En este
nivel también puede encontrarse la figura de la Alta Especialización, también
referenciada en la normativa legal como de “Alta Gerencia”, expresión vinculada a una
gestión orientada por resultados, y la profesionalización de los niveles gerenciales. Estas
funciones fueron provistas por concursos públicos abiertos, pero no siempre fueron
creadas para cumplir con funciones gerenciales o de dirección, sino también de
asesorías o especializadas en determinadas materias 17.
17
Muchas de estas figuras han sido derogadas y la reciente ley trató de establecer una distinción entre
contratos de alta especialización y asesores Ministeriales.
13
La proliferación de estas distintas figuras jurídicas es un fenómeno recurrente en la
Administración Pública uruguaya, es decir, la acumulación aluvional de las mismas,
algunas veces pensadas para introducir lógicas políticas, otras veces lógicas gerenciales,
pero que terminan superponiéndose entre ellas sin consolidar la lógica del cambio.
La Alta Conducción en el SIRO se propuso entonces, como un subescalafón específico
de la propia carrera (perteneciente al escalafón de Conducción), pretendiendo entonces
constituirse como una especie de Alta Burocracia basada en designaciones de personal
profesional y competente. Estos funcionarios debían asumir las tareas de dirección
inmediatamente debajo de los Directores de Unidades Ejecutoras en los Ministerios, así
como las de asesoramiento. Es así que en la Ley de Rendición de Cuentas de 2006 la
Alta Conducción queda definida como: “los cargos y funciones en los que predominen
la concepción, diseño y desarrollo de instrumentos de gestión para concretar la
implementación de políticas institucionales y la evaluación de sus resultados; la
determinación de objetivos a mediano y largo plazo, la planificación y conducción
global de las acciones respectivas y el asesoramiento directo y asistencia a las
autoridades de la UE” (art. 31 Ley 18172).
En ese sentido, puede afirmarse entonces que la Alta Conducción pretendió ser una
figura que combina características del Alto Directivo Público con las de Alto Servicio
Civil, acorde a la definición de Kuperus y Rode (2008).
Finalmente, y más allá de las intenciones iniciales del proyecto SIRO, en la práctica, la
Ley de Rendición de Cuentas de 2007, anticipándose a la implantación del SIRO,
estableció la creación y asignación de recursos para proveer cargos de Alta Conducción
solamente en ocho Ministerios (algunos de los cuales ya fueron designados), quedando
pendientes el resto 18.
Como se había frustrado la idea inicial de migrar a todos los funcionarios de la
Administración Central hacia el nuevo sistema SIRO, incluyendo el intento de convertir
a los Directores de División directamente en cargos de Alta Conducción 19, las oras
agencias centrales de gobierno responsables por la Reforma de Estado (OPP-AGESIC 20
y MEF), que no habían apoyado la implementación total del modelo SIRO 21, vieron una
ventana de oportunidad para crear cargos Ministeriales que fueran espejos suyos. De
18
Ley de Rendición de Cuentas de 2007, arts. 14,15 y 16.
18 Una de las dificultades para implementar el SIRO, fue justamente la inconveniencia de convertir a las
actuales jerarquías administrativas, en cargos del Escalafón de Conducción. En el caso de los
Directores de División, se observó que hay Directores que tienen el cargo pero que no ejercen la
función, otros que no tienen los perfiles definidos en la Alta Conducción, por lo que se hacía
prácticamente imposible hacer un volcado directo.
20
La Agenica Para la Gestión del Gobierno Electrónico y la Sociedad del Conocimiento, es una
dependencia de Presidencia de la República creada en el gobierno de Vázquez, donde la OPP ocupa un
cargo en su Directorio.
21
Las razones para no apoyar la implementación total del modelo SIRO tienen que ver con la falta de
apoyo del MEF en lo que respecta al gasto que implicaría el traspaso simultáneo de cerca de 20000
funcionarios (los presupuestados civiles de la Administración Central) a una nueva escala salarial (que no
se llegó a determinar), y la falta de apoyo de OPP a una migración de funcionarios sin una previa
reestructura Ministerial que redefiniera los cargos y perfiles, de manera que sólo migraran a la nueva
estructura aquellos los cargos necesarios con los funcionarios que acreditaran competencias.
14
esta manera, estos cargos apoyarían los procesos de fortalecimiento institucional de los
Ministerios, para avanzar en la modernización de su gestión. Se crearon entonces,
dependiendo de cada Dirección General de Secretaría y por encima de los Directores de
División, los cargos de Gerente de Planificación Estratégica (espejo del Área de Gestión
y Evaluación del Estado de la OPP, quien trabajaba en el monitoreo y evaluación de
políticas), Financiero Contable (espejo Ministerio de Economía y Finanzas, quien
trabajaba en el armado del presupuesto en base a resultados), Gestión Humana (espejo
Oficina Nacional del Servicio Civil, quien trabajaba en la construcción de la nueva
carrera), Gestión del Cambio, y Mejora Continua (espejos de OPP y AGESIC, quienes
trabajaban en conjunto en la gestión del cambio y la reingeniería de procesos) 22.
Asimismo, además de esos cargos, que eran espejo de las agencias centrales que
trabajaban procesos de fortalecimiento institucional en esos ocho Ministerio piloto, se
crearon otros cargos “comodines”, creados a pedido de cada Director General de
Secretaría, o algunos Directores de Unidades Ejecutoras.
Entre diciembre de 2008 y febrero de 2009, en un proceso bastante apretado debido a
los plazos constitucionales 23, se hicieron los llamados y provisión de vacantes de la
mayoría de estos cargos. Según datos del Observatorio de la ONSC, a enero de 2010, de
los 84 cargos creados existen 55 cargos concursados y 29 que aún no lo han sido.
Podría decirse que la mitad de los cargos de Alta Conducción creados tienen la lógica
de espejo de las agencias centrales, y la otra mitad son demandas de fortalecimiento
institucional propias de los Ministerios.
El subescalafón de Alta Conducción fue diseñado originalmente como cúspide de la
carrera administrativa, correspondiente al grado 17 (al que se concursa desde cualquiera
de los otros escalafones, quienes llegan hasta el grado 16), agregándose por encima de
éste, tres grados más (18,19 y 20), pero no como cargos de carrera, sino como
asignación de funciones. Para concursar al subescalafón de Alta Conducción es
necesario tener previamente una formación especializada en gestión pública de nivel de
maestría. La ONSC, en colaboración con la Escuela Nacional de Administración
Pública (ENAP), financia una maestría en Gestión Pública, cuyo título es otorgado por
la Universidad de la República. 24.
El acceso al subescalafón de Alta Conducción se planteó finalmente como un sistema
cerrado de carrera, pero con la posibilidad de recurrir a los ciudadanos como último
22
23
24
Estos dos últimos surgen de una negociación entre AGESIC y OPP, en una especie de división del
trabajo entre fortalecimiento de las capacidades de e-gov y rediseño y simplificación de procesos
sustantivos de trabajo de los Ministerios.
En Uruguay no se pueden hacer designaciones en cargos públicos en el último año de gobierno,.
La Maestría en Gestión Publica, si se realiza en otra institución debe ser convalidada por la ONSCENAP. Consideramos que esto puede llegar a constituir un elemento de rigidez en el diseño, en la
medida de que existan candidatos muy calificados (con otras maestrías y doctorados), que se vean
desestimulados si el proceso de reválidas es complejo y en caso de que sean muchas materias las que
deba cursar. En cambio, si se está pensando en un sistema de acceso cerrado a estos cargos, sólo para
funcionarios de carrera, por lo general sólo medianamente calificados, sí constituye una herramienta
idónea. De todas formas la carga horaria de dicha Maestría implica dos días de dedicación en una
semana de 5 días laborales, lo que conspira en los procesos de instalación de los cargos. El estado
actual de la Maestría es incierto, debido a que se ha descontinuado el proceso de Alta Dirección
15
recurso en un sistema denominado como de "tres sobres" 25. Esto fue el resultado de un
proceso de negociación entre AGEV y ONSC, ya que para AGEV se trataba de cargos
que representaban un nuevo escalafón, y por lo tanto, abiertos a toda la población, y
para ONSC se trataba de cargos de carrera, por lo que debían seguir el formato de los
concursos de ascensos (cerrados), donde tienen prioridad los funcionarios.
En la norma (no así en la práctica) quedó establecido que para ocupar las funciones
equivalentes a los grados 18,19 y 20, se exige dedicación exclusiva y se firma un
compromiso de gestión con el funcionario, atado a un porcentaje de su remuneración,
que se pierde en caso de evaluación insatisfactoria, debiendo entonces volver a ocupar
el grado 17 con el que accedió al subescalafón de Alta Conducción.
Si bien esta solución -sui generis- de los 3 sobres introduce un elemento de apertura en
los concursos, tal como lo hemos señalado anteriormente, se constata la inexistencia de
un mecanismo de salida para estos funcionarios, en caso de no satisfacer al Ministro o
cumplir con sus compromisos de gestión, tal como sí ocurre en el sistema de puestos de
Chile. Es decir, en caso que el nuevo funcionario no se encuentre apto para desarrollar
las funciones, volverá al "grado 17" al que concursó.
También se constata la falta de un sistema e instituciones independientes rectoras en
materia de reclutamiento, diseño de perfiles, contratación, monitoreo y evaluación. La
debilidad institucional de la ONSC llevó a que no sólo tuviese que apoyarse en las otras
oficinas centrales de gobierno a la hora de definir perfiles, diseñar pruebas y formar
tribunales de evaluación, sino a no tener la fuerza suficiente para imponer pruebas de
oposición prescriptivas y eliminatorias a la mayoría de los cargos 26, incluyendo los de
Gerencia de Gestión Humana.
Pese a que está previsto por la Ley el establecimiento de un compromiso de gestión, con
una compensación adicional en caso de cumplimiento, no se han elaborado
compromisos a este nivel.
En lo que refiere a la libertad de gestión que finalmente se otorgó a estos cargos,
básicamente puede decirse que la misma es o bien inexistente, o bien limitada al
referendo político de la mayoría de las decisiones que no sean meramente
administrativas. El hecho de que no sean en el contexto jurídico “ordenadores del
gasto”, y que no tengan en el fondo un rol de gerentes, hace que pueda aducirse que
tienen autonomía técnica (como cualquier asesor de la Administración Central), pero no
en aspectos de gestión. Si bien esto puede explicarse por la falta de puesta en práctica
de compromisos de gestión, hay una contradicción intrínseca pues los compromisos de
gestión tienen como objetivo regular gestión que se ha delegado, o al menos que sobre
la cual se tiene cierto grado de control. Esa no es la realidad de lo que el diseño terminó
plasmando.
En materia de remuneración, la misma corresponde al grado más alto de la carrera,
sumado a una compensación por dedicación exclusiva, y una remuneración en función
25
El sistema preveía que primero se llamara a concurso dentro del Ministerio, luego dentro de la
Administración central y posteriormente a la ciudadanía en general.
26
Salvo los de Gerente de Planificación Estratégica, Gerente de Gestión del Cambio y Gerente de
Mejora Continua y Gerente de Economía de la Salud, donde sí se realizaron concursos de oposición
prescriptivos y eliminatorios.
16
del cumplimiento de un compromiso de gestión. El salario promedio, sigue siendo
menor a los gerentes de empresas públicas, o del sector privado, aunque estos cargos no
tienen realmente potestades de decisión.
3. El estado actual de ambas reformas
En esta sección analizamos el estado actual de ambas reformas en aspectos vinculados a
diseño institucional, potestades, desarrollo de carrera y remuneración, claves en el
desarrollo de la ADP.
En materia de diseño institucional Chile creó en la DNSC y en el CADP, una estructura
especializada con cierto grado de autonomía, a los efectos de realizar las tareas
pertinentes al reclutamiento, y selección de la ADP. Consecuentemente, logró que
existiera una continuidad y coherencia en estos procesos, otorgándole también,
legitimidad política a la reforma, apostando a la creación de una suerte de cuerpo de
gerentes públicos.
Por contrapartida, en el caso uruguayo no hubo ninguna estructura específica creada
para este cometido, ni se contó con el grado de especialización necesaria para llevar a
cabo estos procesos. El proceso de reclutamiento realizado sobre el plazo final sumado
a la incapacidad de proveer todas las plazas, revelan que no se contó con todos los
recursos necesarios. Esta precariedad del proceso es comprensible, si se tiene en cuenta
que el armado de la Alta Conducción se hizo sobre la marcha, ante el estrepitoso fracaso
de un ambicioso sistema de rediseño total de la carrera administrativa en todos los
niveles de la administración central.
Por otra parte, el concepto de ADP en ambos países, ha sido interpretado de formas
significativamente distintas. El caso Chileno claramente adoptó un modelo gerencial,
emulando a un sistema más puro al estilo neozelandés y su diseño, a pesar de sus
notorias debilidades, fue más coherente y consistente. En el caso uruguayo la Alta
Conducción en el SIRO no encaja en una definición típica de Alta Dirección Pública, ya
que no conllevan responsabilidades de dirección y ejecución (típicamente
“gerenciales”), sino de asesoría y de apoyo a la gestión, a pesar de que también realicen
tareas de supervisión de sus unidades. Desde este punto de vista, esta nueva camada de
figuras viene a sumarse al largo movimiento “aluvional” que ha vivido la
administración central, como hemos referido anteriormente.
En materia de reclutamiento, selección y desarrollo de carrera, ambos sistemas tomaron
opciones divergentes. Uruguay optó por un sistema cerrado, pensado básicamente para
ser cubierto por el actual Servicio Civil como cargos en su cúspide jerárquica 27,
mientras Chile optó por un sistema de empleo abierto, orientado a incorporar gerentes
de todos los ámbitos. Los datos duros de la implementación indican que en el caso
uruguayo la amplia mayoría de los cargos fue cubierta por personas desde dentro de las
27
Actualmente está a estudio de la bancada de gobierno un proyecto de nuevo Estatuto del Funcionario,
donde se propone que los puestos definidos como pertenecientes al Escalafón de Conducción, ya sea Alta,
Media o Supervisión, que se creen en adelante, se seguirán reclutando competitivamente, pero dejarán de
ser cargos, para pasar a ser funciones, tal como lo establecen los sistemas de empleo.
17
respectivas unidades Ministeriales, seguidos por personas con experiencia en el sector
público y solo una minoría provino desde fuera de la administración (ONSC 2010).
Uno de los elementos fundamentales presentes en ambos sistemas fue la evaluación, sea
en su versión más cercana al NPM o en la versión más neoweberiana. El instrumento
elegido por ambas administraciones fue el compromiso de gestión o convenio de
desempeño, atados inicialmente a una remuneración.
En el caso chileno, de acuerdo a la información relevada con el Consejo de la ADP, los
convenios de desempeño fueron débilmente concebidos y las autoridades ministeriales
le han prestado escasa o nula atención (Costa and Waissbluth 2007). La generación de
compromiso estratégico del directivo requiere plazos, recursos y respaldo político; lo
que no está contemplado en el diseño actual del SADP (Costa and Wasissbluth 2007).
Los directivos presentan importantes asimetrías a la hora de evaluar o negociar la
viabilidad de satisfacer los requerimientos de la autoridad (Costa and Waissbluth 2007)
Pese a los esfuerzos de la DNSC por mejorar su diseño, los convenios se suman a una
importante cantidad de metas e indicadores fijados por los Ministerios, DIPRES y
SEGPRES (en su mayoría vinculados a incentivos monetarios para los funcionarios y
por lo tanto diseñados para que se cumplan en la mayoría de los casos). Cuando se
observan orientaciones estratégicas en los convenios, estas corresponden a las de los
Programas de Mejora de Gestión (PMG) de DIPRES 28. Estos sistemas se enfocan en el
mejoramiento de áreas de gestión de las instituciones públicas que no necesariamente se
vinculan a orientaciones estratégicas del servicio. No son un instrumento de evaluación
que plantee metas desafiantes en áreas prioritarias de la institución que pongan a prueba
las habilidades gerenciales para su logro (Costa and Waissbluth 2007; Lambertini and
Silva 2009).
Esto explica la escasa libertad de gestión de los ADP, consecuente con su excesiva
dependencia de Hacienda. Señala Waissbluth al referirse a la DIPRES: “Este organismo
“prácticamente se convirtió en la oficina del primer ministro de este país, donde hasta la
última partida presupuestal es decidida por un analista de tercer nivel de la dirección de
presupuesto” 29.
El Convenio representa entonces, “una carga administrativa o burocrática” en medio de
los 40 o 50 indicadores de cada servicio (300 en el sector salud), más que un
instrumento para el diálogo estratégico con los jefes de servicio. Es uno más en la
colección de instrumentos que no ha logrado una posición ni una identidad relevante
para los directivos ni sus superiores jerárquicos. La introducción en los convenios de
desempeño, de indicadores complementarios a las mediciones de los PMG, y la
definición de metas que impliquen un desafío concreto para el directivo y lo obligue a
despegar sus habilidades gerenciales, constituyen un desafío pendiente para el SADP.
28
Los PMG tienen su origen legal en el ano 1998, y establecen pagos variables a funcionarios por el
cumplimiento de determinados objetivos. Desde el ano 2000 estos programas se definen siguiendo
lineamientos considerados en el Programa Marco Básico, que incluyen: sistemas de gestión en las áreas
de recursos humanos, calidad de atención a usuarios, planificación/control de gestión/gestión territorial,
administración financiera y enfoque de género (DIPRES 2011).
29
Artículo de Opinión http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/modernizacion-estado-mas-quecorrupcion
18
En consecuencia, se observa que el foco DNSC radica en el proceso de selección, y no
en el de evaluación de los ADP. Mientras que en el caso de Nueva Zelandia estamos
ante una Civil Service Commission con un peso muy volcado en el rol evaluador, que
trabaja y acompaña a los CEOs en su gestión a efectos de que cumpla los compromisos
y mantenga una buena relación con el Ministro (como una suerte de terapia de pareja),
en el caso de Chile, la DNSC no cumple este rol. Esta se encuentra volcada a la
selección de una gran cantidad de cargos de ADP, que no deja tiempo disponible a la
función de evaluador y “terapeuta” al estilo Nueva Zelandia.
Por otra parte, debe recordarse que la DNSC en Chile cumple 9 años, y no ha
desarrollado las mismas capacidades institucionales que en el caso neocelandés, cuyo
Servicio Civil ha implementado una política orientada de al fortalecimiento de
capacidades en materia de evaluación en un grupo reducido de profesionales de
excelencia.
Los últimos eventos desde el cambio de gobierno en Chile hasta esta fecha, también han
impacto visiblemente en el Estado de la ADP chilena. Al inicio de la administración de
Piñera, se verifica en Chile una masiva destitución de Altos Directivos, que implica el
42% de despidos o solicitud de renuncia en cargos de primera jerarquía, justificada a
partir de argumentos de confianza política 30. A diciembre de 2011 esta cifra aumentó a
75%, siendo el 43% las destituciones o renuncias de los cargos de segundo nivel
(Egana 2012) 31.
Por otro lado, la vulnerabilidad de las designaciones a los vaivenes políticos acarrea
consecuencias negativas sobre la atracción de personal suficientemente calificado y
sobre la construcción de un cuerpo de Directivos Públicos de alto prestigio y con una
fuerte ética y vocación de servicio público. Al respecto, uno de los directores regionales
recientemente destituidos señala en una entrevista “yo nunca hubiera postulado a un
cargo tan vulnerable” 32.
A esto se suma, que los puestos que quedaron libres como resultado de las
destituciones, fueron ocupados rápidamente por personas designadas por el Ministro en
cargos provisorios, pero estos tienen a su vez la capacidad de despedir a aquellos cargos
de segundo nivel que fueron elegidos por concurso en el marco del Sistema de ADP
(11% fueron despedidos a la fecha). Si bien ello no compromete la continuidad del
SADP, sí es cierto que aparecen cuestionamientos a su eficiencia y a sus potenciales
costos de transacción.
30
No habiendo en esa fecha datos oficiales, el cálculo fue hecho en base a consultas realizadas a
funcionarios del SADP y especialistas chilenos en la materia.
31
El Estado debe incurrir en un importante gasto cada vez que debe reiniciar un proceso de selección
ante los cambios de gobierno, sumado a que en las áreas donde se producen la mayor cantidad de
destituciones (el Ministerio de Salud es responsable del 61% de los despidos) residen los cargos que más
cuesta proveer, ya que los sueldos del sector privado resultan más atractivos, declarándose desiertos con
mayor frecuencia.
32
La cita corresponde a expresiones del Director regional del Sernatur. Citado en un artículo de Yael
Schintzer: “La Alta Dirección Pública cruje en la era Piñera”, del. 6/09/2010, en El mostrador.
19
Como consecuencia de esto, el Ejecutivo ha enviado el 1º de marzo de este ano al
Congreso, un proyecto de Ley redactado por la CADP que propone límites a la libertad
para designar provisoriamente sin pasar por un proceso de selección competitiva.
El caso uruguayo presenta algunas particularidades en materia de sus compromisos de
gestión. Esta contractualización vía compromisos de gestión, no sólo no llegó a
concertarse, ni a decidirse cómo y quién evalúa, sino que, como volveremos a señalar
más adelante, al ser cargos de carrera no queda claro cuál es el mecanismo de salida de
estos funcionarios en caso de no cumplir con sus compromisos de gestión.
Claramente, la maquinaria administrativa uruguaya presenta notorias diferencias con la
chilena, respecto a su grado de avance en materia de estrategias de reformas
administrativas tendientes a desarrollar una gestión basada en resultados, que plantee
incorporar evaluaciones sobre la gestión de los organismos y jerarcas de la
administración pública. Mientras que Chile, han venido trabajando fuertemente en este
sentido (más allá de las debilidades expuestas), lo que ha situado a este país a la cabeza
de la incorporación de este tipo de herramientas (García Lopez and Garcia Moreno
2010), el Uruguay es un país que no se ha embarcado consistentemente en este tipo de
reformas administrativas (Ramos, Gonnet and Milanesi 2012), y se sitúa a mitad de
tabla en una comparación hecha por el BID para América Latina y el Caribe que evalúa
las capacidades desarrolladas en materia de gestión por resultados (García Lopez and
Garcia Moreno 2010).
Los fenómenos de “path dependence” vinculados a la histórica resistencia a realizar
inversiones genuinas para la mejora de la gestión en los Ministerios, la poca
receptividad que en el país existe acerca de la difusión de los principios derivados del
“management”, sumado a la incapacidad de los elencos políticos de gobierno de
realizar propuestas consistentes y sistémicas en materia de reforma del Servicio Civil
(anclada en parte, en una ausencia histórica de estudios y diagnósticos acerca de los
problemas reales que afectan a la Alta Burocracia (Senior Civil Service)), contribuyeron
a darle un formato extremadamente ambiguo al sistema de Alta Conducción resultante.
4. Conclusiones: Los nuevos acuerdos y las viejas expectativas
Este trabajo ha mostrado que el concepto de ADP tiene distintos significados a nivel
comparado, y en particular en nuestros dos casos estudio. En esta última sección
reflexionamos sobre que significan estos procesos, en términos de la relación entre
políticos y burócratas, en contextos de reforma del sector público.
La literatura reseñada en América Latina se ha ocupado o bien de caracterizar los
procesos de adaptación de NPM a las distintas realidades del continente, o bien de
analizar en detalle las distintas formas en las que han emergido los distintos sistemas
latinoamericanos. Nuestro aporte consisten en aproximarnos al tema, entendiendo una
interacción clave en estos procesos, entre dos actores centrales: el sistema político y los
llamados “gerentes”. La relación es importante, porque en el fondo va al corazón de la
política, y forma parte de “la constitución viviente” de un país, y es esencial en el
contexto de los deseos de reforma del Estado, promovidos desde diversas (y opuestas)
tiendas políticas (Hood and Lodge 2006) .
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La naturaleza de este “pacto” , entre servidores públicos y el sistema político varía de
sistema en sistema político y es por naturaleza asimétrico. En efecto, los políticos
elegidos, tienen en principio legitimidad democrática para imponer ciertas condiciones
Un ejemplo extremo es el caso neozelandés donde los servidores públicos fueron
despojados de su sistema de carrera. Pero sería iluso, pensar, que es meramente un
deseo o imposición de los políticos. Finalmente alguien tiene que traducir en acciones la
voluntad de los políticos, y es en ese proceso, que el marco de “pactos” o “acuerdos”
permite explicar lo que realmente acontece.
En nuestra descripción previa analizamos aspectos centrales de los pactos, tales cómo lo
que se espera de la ADP en los dos sistemas (competencias), su grado de autonomía y
las recompensas que obtienen por dentro del sistema. Siguiendo parcialmente el marco
de (Hood and Lodge 2006), en esta sección analizamos el resultado de los procesos de
ADP en Chile y Uruguay, en particular, si han transformado o no la línea divisoria
entre política y administración.
Ambos países constituyen, junto a Brasil, el grupo de democracias latinoamericanas que
con el comienzo del nuevo siglo, han estrenado gobiernos de corte “socialdemocrático”,
con rasgos periféricos propios, pero que guardan también semejanzas con sus
congéneres europeos (Lanzaro 2008). La izquierda institucional en estos países opera en
un sistema de partidos institucionalizados, plurales y competitivos, bajo las reglas de
juego de la democracia representativa y las restricciones de la economía capitalista en
mercados abiertos. En consecuencia, sus propuestas de Reforma de Estado, se inscriben
dentro de un reformismo moderado (Lanzaro 2008). En este contexto de moderación
ideológica, los gobiernos de izquierda de Chile y Uruguay, han desarrollado sus
políticas públicas a través del clásico juego de las democracias representativas, bajo
regímenes de pesos y contrapesos.
La profesionalización del Servicio Civil y la modernización de la gestión pública son
vistos entonces, como un requisitos para institucionalizar sus reformas del Estado de
Bienestar, de regulación de los mercados, etc.. Lógicamente, y atendiendo a sus
características ideológicas y trayectorias dependientes, cada coalición de gobierno
desarrolla sus estrategias particulares. Si bien ambos gobiernos encuentran en sus
formas arraigadas de clientelismo político, límites a sus propuestas de
profesionalización del Servicio Civil, las herencias de las reformas neoliberales en
Chile, hacen a la Concertación más proclive a reformas de corte gerencial más radicales
que las que desarrolla el FA en el Uruguay, con un legado de reformas gradualistas
(Panizza and Philip 2005; Ramos 2009) .
En el caso chileno en particular, vemos un proceso en el cual la tradición clientelar de
sus partidos políticos, y la histórica debilidad política de su institucionalidad del
Servicio Civil, juegan. Chile avanzó a profesionalizar ciertas direcciones visiblemente
vinculadas con la lógica de entrega de servicios. No obstante, los cargos son
considerados en última instancia “de confianza”, y en realidad, existe siempre la
posibilidad de remoción a sola voluntad del Ejecutivo, independientemente del
cumplimiento o no de los compromisos de gestión. La tradición chilena pesa aquí, y si
bien el gobierno del Presidente Piñera ha mantenido la institucionalidad como tal, el
fuerte porcentaje de renuncias pedidas a los Directivos Públicos, sin atender a que su
desempeño estuviese siendo juzgado positivamente, habla por sí sola de las dificultades
del sistema para afianzar una autonomía relativa de la política.
21
De alguna manera, el sistema político chileno se asegura así mantener un sistema semiclientelista oculto (Rehren 2002). Si se tiene en cuenta que casi el 60% del Servicio
Civil chileno son funcionarios de “contrata”, reclutados a veces por concurso y otras no,
y sin derecho a la carrera administrativa, y que los Altos Directivos Públicos son de
confianza política, resulta improbable que se eliminen formas de semi-clientelismo en el
reclutamiento de personal para cargos de niveles intermedios e inferiores de la
administración pública.
Si bien la propuesta del “gerente público” constituye un avance para el beneficio
colectivo para toda la sociedad, Rehren (2002) sostiene que simultáneamente maximiza
el potencial electoral de la coalición de gobierno a un costo menor que las políticas
clientelistas tradicionales.
De esta forma, el sistema chileno se acerca a un “spoils system”, aún donde ha
pretendido su profesionalización. Lo que sí es claro, es que el sistema chileno hace un
intento de profesionalizar, y para eso crea estructuras adecuadas y sistemas
meritocráticos de elección. No es menor resaltar que la continuidad de la
institucionalidad se basa en la discusión política y el posterior consenso alcanzado por
el sistema político chileno en las formas, así como el apoyo del Ministerio de Hacienda
en la implementación de la agenda.
El sistema de ADP Chileno, pensado en clave NPM e inspirado fuertemente en la
experiencia de NZ, termina siendo un sistema altamente influido por la política, donde
si bien puede hablarse de una tecnificación mayor en la ADP, no puede hablarse
propiamente de un sistema autónomo y meritocrático al estilo de Nueva Zelandia, como
parecen haber sido las primeras expectativas en Chile
Por otro lado, la falta de consistencia del modelo uruguayo tiene que ver con cuestiones
no resueltas explícitamente, por ejemplo, dónde y cómo se quiere instalar la frontera
entre política y administración, o si se prefiere, política y gestión en la Administración
Central uruguaya. La falta de decisión explícita en Uruguay sobre este tema, hace que
todo intento de reforma del Estado tenga que sortear primero la cuestión de dónde es
que los políticos pondrán el límite a la gestión, o si de hecho permitirán la existencia de
ese límite.
El caso Uruguayo parece encajar dentro de lo que Hood y Lodge (2006), al concebir al
Servicio Civil y en particular a la ADP, tipifican como un modelo de relación entre
representantes políticos y sociales en cuyo caso el pacto no escrito, implica una
politización amplia de todas las actividades de gestión. El imperio de la “política” sobre
cualquier imperativo de la gestión, hace que la volatilidad del sistema sea alta, y la
continuidad de muchas políticas incierta. La impresión, por un lado, es que la
desconfianza instalada de parte de los políticos a la hora de llegar al poder es alta, y no
tienden a extraer su asesoramiento profesional de los altos niveles de la maltrecha
carrera administrativa. Pero a su vez, la burocracia establecida tiende a resistir en
determinados enclaves, donde finalmente se concentra la memoria institucional
Si bien habrían razones para pensar, en el caso Chileno que, debido a los sucesivos
escándalos políticos, y las enérgicas medidas tomadas, implicarían un cambio más
profundo en materia del acuerdo entre políticos y burócratas, este no termino siendo el
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caso y la evidencia es que el sistema, aunque más profesional sigue teniendo un fuerte
componente de discrecionalidad política. En el caso Uruguayo, los orígenes del sistema,
demuestran que esa discusión no estuvo ni siquiera presente.
La explicación final de estos procesos puede verse en lógicas de “path dependence” en
ambos modelos. Por un lado, la característica aluvional, heterodoxa, y extremedamente
politizada de la ADP uruguaya se mantiene, y la relación políticos ADP, es entonces
concebida como una no relación, o en su defecto la ADP proviene de cuadros con
confianza partidaria, dentro de la distintos sectores de los partidos políticos
En el caso Chileno, aún con la voluntad aparente de quebrar el camino de politización
del sistema (lo que se refleja en el modelo institucional diseñado), el sistema termina
siguiendo la lógica política clásica, y es en el fondo una variante “más profesional”, del
acuerdo previamente establecido dentro del sistema político chileno. Este acuerdo puede
resumirse en servidores públicos competentes, pero políticamente bajo control de sus
mandantes.
Ninguno de los dos modelos vive a la altura de sus espejos “neo-gerenciales” o “neoweberianos” como los casos de Nueva Zelandia o los países nórdicos. A modo de
ejemplo el modelo neozelandés opta por la incorporación de competencias gerenciales a
nivel de los CEO, incorporándose éstas al núcleo mismo Ministerial, pero no para
sustituir a una lógica de designación política, sino a una tradicional lógica de carrera de
tipo “generalista”. Es posible afirmar entonces, que en Nueva Zelandia se ha llegado a
profesionalizar la formulación de las políticas y su implementación, desde el punto de
vista de la incorporación de una especialización en métodos de “gerencia empresarial”.
No obstante, si bien el cambio es radical, la burocracia neozelandesa ya era, previa a sus
reformas, bastante profesional y participaba activamente en procesos de formulación de
políticas, aunque basada en otro tipo de preparación académica. Amén de las críticas al
sistema, el mismo es consistente y permite marcos de referencia para distinguir los
límites del poder político. A su vez, existen una serie de “reglas del juego” respetadas
por los actores políticos y administrativos, que confiere estabilidad al sistema Esto
contrasta fuertemente con lo que ha acontecido recientemente en el gobierno de Piñera
en Chile.
En este trabajo hemos querido mostrar, que la forma en que emergen estos acuerdos, y
el rol que los políticos juegan en ellos, es clave para pensar cualquier reforma de ADP
de aquí en el futuro en ambos escenarios, que son según varios indicadores, países con
nivel de renta media y con instituciones fuertes. El diseño institucional, los
compromisos de gestión y toda una gama de “herramientas de gestión” pueden llegar
tan lejos como la naturaleza del acuerdo lo marque. Entenderlo, puede ahorrar mucha
frustración a futuros reformadores, y participantes activos en estos procesos, en ambos
países, y posiblemente en el resto de América Latina.
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