Informe Nacional – Chile Educación Superior y Mecanismos de

Informe Nacional – Chile
Educación Superior y Mecanismos de Aseguramiento de la Calidad.
Proyecto ALFA “Aseguramiento de la Calidad: Políticas Públicas y Gestión Universitaria”
Gonzalo Zapata1
Ivo Tejeda2
Contenidos:
Página
ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
3
SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR.
4
1.
4
Datos generales del país y sus sistemas de educación
1.1. Población, 1.2. Economía y Desarrollo, 1.3. Sistema de Gobierno, 1.4. Sistema
de Educación (Framework), 1.5. Población estudiantil, 1.6. Acceso y Equidad.
2.
3.
Estructura institucional de la educación superior
8
a)
Caracterización:
2.1. Número total de instituciones de educación superior y su evolución durante el
período 2004-2008, 2.2. Número de instituciones públicas y privadas, 2.3.
Distribución de programas según instituciones universitarias, 2.4. Modalidades de la
oferta de programas en educación superior (distancia, presenciales, semipresenciales; diurno, vespertino; etc.), 2.5. Normativa y prácticas de creación y
reconocimiento oficial de las, instituciones de educación superior, con especial
énfasis en las universidades.
b)
Gobierno y Gestión de las Universidades
2.6. Descripción del esquema de gobierno del sistema de educación superior a
nivel del gobierno central y de los estados (provincias, regiones), 2.7. Descripción
de las formas institucionales de gobierno y gestión de las universidades públicas y
de las universidades privadas, 2.8. Normativa y procedimientos que rigen la
conformación del gobierno en las universidades, 2.9. Estructura académica de las
universidades
8
Acceso a la educación superior
14
21
3.1. Evolución de la matrícula universitaria y superior no universitaria desde el año
2004 al año 2008 por sexo, grupo de edad, áreas del conocimiento y tipo de gestión
(privada/ pública), 3.2. Cambios de la matrícula universitaria y no universitaria en
los últimos 4 años, 3.3. Distribución de la matrícula por tipo de institución de
educación superior (pública/ privada; universitaria/ no-universitaria), 3.4.
Distribución de la matrícula de educación superior por quintil de ingreso per capita
familiar, 3.5. Políticas y procedimientos de acceso, 3.6. Cobro de aranceles y
financiamiento, 3.7. Sistema de becas y préstamos estudiantiles
4.
1
2
Resultados de la educación superior
27
4.1. Tiempo promedio de titulación (graduación) – duración real de la formación
universitaria, 4.2. Tasa de titulación (graduación) de la educación superior y niveles
de deserción, 4.3. Número total de titulados (graduados) de carreras universitarias y
no universitarias, 4.4. Número de titulados (graduados) de la educación superior
universitaria por año, provenientes de instituciones públicas y privadas, 4.5.
Número de titulados (graduados) universitarios según áreas del conocimiento, 4.6,
Empleabilidad y colocación.
Académico. Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Licenciado en Sociología, Universidad de Chile.
1
5.
Financiamiento del sistema de educación superior
33
5.1. Descripción del esquema nacional de financiamiento de la ES y su evolución
reciente (2004-2008), 5.2. Recursos de fuentes públicas y privadas destinados a las
instituciones de Educación Superior, 5.3. Modalidades de asignación de los
recursos públicos a las universidades públicas, 5.4. Descripción y cuantificación de
los “otros ingresos” de las universidades públicas, 5.5. Modalidades de
financiamiento a las universidades, 5.6. Financiamiento público de universidades
privadas.
6.
Políticas de educación superior que incidan sobre la calidad
36
6.1. Políticas de financiamiento, 6.2. Regulaciones, 6.3. Otras.
SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Evolución histórica de los procesos de aseguramiento de
la calidad.
Caracterización del esquema nacional vigente de
aseguramiento de la calidad
Propósitos del/los proceso/s de aseguramiento de la
calidad
Normativa, funciones, procedimientos y prácticas de la/s
instancia/s responsable/s del aseguramiento de la calidad
Actividades realizadas
39
Número de universidades e instituciones de educación
superior y/o de programas de grado y posgrado
evaluados/acreditados
Carreras
universitarias
o
programas
evaluados/acreditados
Relación con los órganos de gobiernos
45
Resultados esperados, desde la perspectiva del/los
organismo/s de aseguramiento de la calidad
Vinculación con mecanismos internacionales de
aseguramiento de la calidad.
47
El problema de la evaluación de los impactos
50
Los impactos desde la perspectiva de los propósitos del
aseguramiento de la calidad
Los impactos desde la perspectiva de las dinámicas y
evolución de la educación superior
Impacto y evidencias en la literatura
52
Dimensiones y aspectos de impacto
58
Hipótesis y proposiciones finales
60
Alternativas para la definición de la muestra
62
Finalmente
63
41
42
43
44
46
47
48
ANÁLISIS.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
54
56
2
ANTECEDENTES Y OBJETIVOS:
El siguiente informe se ha elaborado de acuerdo a los términos de referencia establecidos
en la Minuta Nro. 1, de fecha 21 de Abril de 2009, correspondiente al Proyecto ALFA Nro.
DCI-ALA 2008/42: “Aseguramiento de la Calidad: Políticas Públicas y Gestión
Universitaria”.
De acuerdo a los términos de referencia del estudio, el informe tiene por objetivos:
a) Describir el sistema de educación superior del país, considerando su evolución
en el tiempo.
b) Describir los mecanismos de aseguramiento de la calidad vigentes en el país.
c) Analizar la relación entre las características del sistema de educación superior
y los procesos de aseguramiento de la calidad.
d) Elaborar hipótesis de trabajo acerca de los efectos esperables de la
implementación de los procesos de aseguramiento de la calidad
Para los efectos de responder a los primeros dos objetivos, el informe describe en sus
secciones primera y segunda el conjunto de temas e informaciones solicitadas en los TOR
en cuanto al contexto, educación superior y aseguramiento de la calidad. Se ha procurado
plantear los distintos aspectos solicitados de un modo particularmente sintético, siguiendo
el mismo orden los TOR. Como norma general, se han considerado las estadísticas
correspondientes al año 2008 como año base, y las secuencias de estadísticas de los
últimos cinco años (2004-8).
Los objetivos 3 y 4 se abordan en la última sección del informe, para lo cual se ha
revisado la literatura especializada sobre la materia, discutido el tema del impacto del
aseguramiento de la calidad y propuesto un conjunto de hipótesis de trabajo sobre la base
del análisis parcial de la evidencia existente en el país y la experiencia del consultor.
3
SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
1.
Datos generales del país y su sistema de educación
1.1.
Población
Chile tiene una población total estimada de 16,7 millones de habitantes3 y una tasa de
crecimiento anual de un 0,9%. Su territorio continental alcanza casi 757 mil Km² 4, por lo
que su densidad poblacional promedio es de 22 Hab./Km². Al año 2008, la expectativa de
vida en Chile era de 77,15 años en promedio (73,8 para los hombres y 80,59 para las
mujeres).
1.2.
Economía y Desarrollo
Chile cuenta con una economía libre y abierta, fuertemente orientada a la exportación. Ha
sido destacada por su nivel de crecimiento observado durante las últimas décadas, el que
ha permitido, entre otras cuestiones, disminuir significativamente la pobreza (de un 45,1%
a un 13,7 % entre 1987-2006). Sin embargo, mantiene importantes niveles de desigualdad
en la distribución de sus ingresos.
En la siguiente tabla, se presenta una selección de indicadores económicos y de
desarrollo, así como la ubicación de Chile en el contexto mundial y regional.
Tabla 1
Indicadores económicos y de desarrollo
Indicador
PIB Nominal
PIB (PPA) per capita
Índice de Globalización KOF
Índice de Competitividad Global
Índice de Desarrollo Humano
Coeficiente GINI
Índice de desarrollo
de la Educación para todos
Valor
Lugar Ranking Mundial
Lugar Ranking
Latinoamérica
US$ 169.573
US$ 14.510
69.63
30,6
0,874
54.9
47
57
34
30
40
17
6
1
1
1
1
6
0,969
37
3
Índice de Calidad de Vida
65
48
7
Fuentes:
PIB según el Fondo Monetario Internacional, 2008.
PIB (PPA) per capita según el Fondo Monetario Internacional, 2008
Índice de Globalización KOF. Instituto Económico Suizo – 2008.
Índice de Competitividad Global, Foro Económico Mundial 2008-9.
Coeficiente GINI, Inequidad del Ingreso Familiar, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008.
Índice de Desarrollo Humano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Datos 2006, publicados el
2008.
Índice de Desarrollo de la EPT, UNESCO, 2008.
Índice de Calidad de Vida, International Living, 2008.
3
El dato corresponde al año 2008. Proyecciones y estimaciones de población 1990-2020. www.ine.cl
2
Además, Chile cuenta con un territorio insular que alcanza los 105 mil Km y reclama soberanía por un territorio antártico
de casi 1,250 mil Km2.
4
4
1.3.
Sistema de Gobierno
Chile es un Estado democrático de carácter presidencialista, en el que participan diversos
órganos de Estado e instituciones autónomas e independientes entre sí. Cuenta con un
poder ejecutivo (el gobierno), encabezado por el Presidente, el que a su vez es la cabeza
del Estado. El poder legislativo reside en el Congreso, el que cuenta con dos cámaras, la
de senadores y la de diputados. El poder judicial está constituido por los tribunales de
justicia, y tiene a la corte suprema como su máxima instancia superior jerárquica.
Actualmente se encuentra vigente la Constitución de 1980, la que ha sido reformada en 9
oportunidades. Desde marzo de 2006, la presidente de Chile es la señora Michelle
Bachelet Jeria.
1.4.
Sistema de Educación (Framework)
Hasta la fecha, la educación en Chile se rige por la Ley Orgánica Constitucional de
Enseñanza de 1990 (LOCE), y un conjunto de otras leyes, decretos y regulaciones más
específicas. Sin embargo, recientemente ha sido aprobada por el Congreso la nueva Ley
General de Educación (LGE), Ley que se encuentra en trámite de promulgación y está
próxima a entrar en plena vigencia.
En términos generales, en Chile se distinguen los niveles de educación parvularia, básica,
media y superior5. En la nueva LGE se reconoce a la educación como un derecho para
todas las personas, siendo el Estado responsable de promover la educación parvularia y
garantizar su acceso gratuito, financiar un sistema de enseñanza básica y media gratuita
(la que es obligatoria para toda la población), y dar oportunidades para el acceso a la
educación superior. La nueva ley, al igual que la actual LOCE, reconoce la naturaleza
mixta de la educación en el país, sin embargo, introduce ciertas nuevas regulaciones
asociadas a la organización, objetivos, contenidos curriculares y aprendizajes esperados,
información y gestión, desempeño y mediciones, entre las más importantes, todas ellas,
tendientes a asegurar un nivel apropiado de calidad de la educación.
La nueva Ley introduce una reforma de la institucionalidad responsable de la educación
en el país, pasando a considerar además del Ministerio de Educación, a nuevos
organismos tales como el Consejo Nacional de Educación, la Agencia de Calidad y la
Superintendencia de Educación, entre los más importantes.
En lo que tiene que ver con la educación superior, la nueva LGE no introduce cambios
relevantes, manteniendo en idénticos términos las regulaciones establecidas por la LOCE
de 1990. La educación superior reconoce cuatro tipos de instituciones facultadas para
ofrecer estudios postsecundarios: universidades, institutos profesionales, centros de
formación técnica y academias y escuelas pertenecientes a las ramas de las fuerzas
armadas y de orden (Art. 29, LOCE). Dichas instituciones imparten programas
5
La nueva Ley General de Educación, en trámite de promulgación, reconoce además la educación no formal e informal (Art.
2, LGE).
5
conducentes a una variedad de títulos y grados, entre los que se cuentan los de: técnico
de nivel superior, títulos profesionales, licenciaturas, magíster y doctorado6.
El sistema de educación chileno ha ido avanzando en complejidad, incorporando diversos
niveles y alternativas, las que son ofrecidas de modo crecientemente heterogéneo. En el
siguiente cuadro se sintetizan, en términos muy generales, los niveles de educación en el
país7.
(Fuente: Elaboración propia)
1.5.
Población estudiantil
Chile ha experimentado un fuerte crecimiento en todos los niveles de su sistema de
educación. Al año 2007, la cobertura bruta por nivel8 alcanzaba a un 27% en jardines
infantiles (2 y 3 años), un 75% en pre-kinder y kinder, un prácticamente 100% en
educación básica, un 95% en educación media, y un 38% en educación superior. En la
siguiente tabla se indica la matrícula por nivel de educación al año 2007.
6
Existen, además, programas de bachillerato y una variedad de programas de postítulo.
Cabe destacar que uno de los aspectos considerados en la nueva Ley General de Educación es la restructuración de los
niveles de enseñanza básica y media. En el gráfico se indican los niveles y duración de las enseñanzas básica y media tal
cual se encuentran vigentes a la fecha.
8
Esto es, la proporción de matrícula total correspondiente a la población que debería estar matriculada en el nivel de
acuerdo a su edad.
7
6
Tabla 2
Población estudiantil año 2007
Alumnos
Nivel de educación
matriculados
Pre-básica
% sobre el total
de la matrícula
324.116
7,2
Básica
2.279.666
50,8
Media
1.132.297
25,2
753.543
16,8
4.489.622
100
Superior
Total
Fuente: INE (2008) Compendio Estadístico. Estadísticas de
Educación, Cultura y Medios de Comunicación
Nota: Incluye educación de adultos.
En el caso de la educación superior, la matrícula total se ha duplicado en los últimos 10
años y prácticamente triplicado desde la recuperación de la democracia en 1990. Cabe
destacar que, desde principios de los años 90‟, el sistema de educación superior alcanzó
un tamaño tal que, internacionalmente comparado, adquiere las características de un
sistema masivo. Su crecimiento constante observado en los últimos 20 años lo acercan
actualmente a un sistema con características de acceso universal9.
Fuente: Ministerio de Educación, 2009.
1.6.
Acceso y equidad
Como se indicó en el punto anterior, Chile ha experimentado un aumento significativo en
el acceso a la educación en todos sus niveles, alcanzando coberturas equivalentes a
países desarrollados. Se trata de uno de los logros importantes de las políticas públicas
nacionales, cuestión que ha sido reconocida en informes internacionales.
9
Martin Trow, sobre la base de estudios internacionales comparados, propone las categorías de sistemas de educación
superior de élite (0-15% de cobertura), masivos (16-50%) y de acceso universal (50% o más). Trow (2007) Reflections on
the transition from elite to mass to universal access: Forms and phases of higher education on modern societies since WWII.
International Handbook of Higher Education.
7
Sin embargo, el aumento en el acceso no ha ido necesariamente acompañado de un
mejoramiento igualmente importante en los niveles de equidad. En efecto, en Chile se
observan significativos niveles de desigualdad, los que se expresan en una alta
segregación socioeconómica de la población por tipos de establecimientos escolares,
manifiestas diferencias en el gasto por estudiante, amplios contrastes en el rendimiento e
indicadores de logro de los estudiantes según condición socioeconómica e importantes
brechas de cobertura en educación superior de los quintiles más pobres y en ciertas
regiones geográficas del país en educación superior, entre otros10.
Probablemente una de las dimensiones en las que se ha avanzado significativamente
tiene que ver con la participación equitativa de género, alcanzando a la fecha niveles de
cobertura y logro equivalentes entre la población masculina y femenina. No obstante, los
niveles de equidad socioeconómica y geográfica son aspectos de la mayor preocupación
en el país.
Parte importante del debate sobre la equidad en educación ha apuntado a la necesidad
de enfocar las políticas públicas en torno a mejorar significativamente la calidad 11. En este
sentido, no hay dudas sobre el aumento en cobertura y acceso logrado (que debe
mantenerse y aumentarse en los niveles pre-escolar y superior), pero se requiere de un
aumento significativo del gasto, así como una mayor focalización, con el objeto de no
sólo disminuir las brechas de calidad entre los más ricos y más pobres, sino que también
mejorar los niveles de rendimiento y logro general de toda la población12.
2.
Estructura institucional de la educación superior
a)
Caracterización:
Las principales características con las que habitualmente se describe al sistema de
educación superior chileno son las que siguen:
– Un sistema que históricamente ha sido de provisión mixta -pública y privada- y con
una creciente variedad de instituciones que se relacionan de diverso modo con el
Estado.
– Que a partir de la reforma de 1980, se reestructura considerando
fundamentalmente tres tipos de instituciones13 – las universidades, institutos
profesionales, y centros de formación técnica-, facultadas para otorgar los títulos y
grados que les corresponda, los que son reconocidos por el Estado.
10
Una detallada descripción y análisis de las problemáticas de acceso, equidad y calidad en educación puede encontrarse
en: OECD (2004) Reviews of National Policies for Education: Chile; o bien en: Consejo Asesor Presidencial para la Calidad
de la Educación (2006) Informe Final.
11
Respecto de la inequidad de oportunidades en educación, ver: Torche (2005) Privatization Reform and Inequality of
Educational Opportunity: The Case of Chile. Sociology of Education 2005, Vol. 78 (October): 316–343. Para mayores
antecedentes en cuanto a la efectividad y diferencias en el aprendizaje, ver: Bellei (2007) Expansión de la educación
privada y mejoramiento de la educación en Chile. Evaluación a partir de la evidencia. Revista Pensamiento Educativo, Vol.
40, Nº 1.
12
Sobre aumento en el gasto, ver: Beyer (2007) Una nota sobre financiamiento de la educación. En: La Reforma al Sistema
Escolar: Aportes para el Debate. Brunner & Peña (Coord.) Universidad Diego Portales. Respecto de la focalización y
diferenciación en el gasto, ver: González, Mizala y Romaguera (2002) Recursos Diferenciados a la Educación
Subvencionada En Chile. Serie Economía Nº 150. Centro de Economía Aplicada, Depto. de Ing. Industrial, Facultad de
Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile.
13
Además de las escuelas y academias pertenecientes a las ramas de las Fuerzas Armadas y de Orden.
8
– Que a partir de mediados de los 80‟ experimenta un gran crecimiento en el número
–
–
–
y variedad de sus instituciones y a mediados de los 90‟ alcanza un tamaño
significativo de la matrícula.
Que, internacionalmente comparado, cuenta con un muy alto nivel de
financiamiento privado y muy bajo financiamiento público.
Que exhibe un muy alto nivel de privatización, esto es, entre otros aspectos, que la
mayoría de las instituciones son de naturaleza privada y que una proporción
mayoritaria de la matrícula se encuentra en las instituciones privadas.
Que cuenta con instituciones que gozan de un alto nivel de autonomía y un Estado
con un reducido espacio para regulación.
2.1.
Número total de instituciones de educación superior y su evolución durante el
período 2004-2008
La oferta en educación superior es amplia y variada. El sistema es complejo, contando
con una variedad de instituciones de diversa naturaleza. En términos generales, Chile
cuenta con las siguientes instituciones de educación superior:
– 61 universidades (Estatales, Privadas con aporte fiscal directo, Privadas creadas
con posterioridad a 1981 y sin aporte directo),
– 45 institutos profesionales (Instituciones privadas con/sin fines de lucro).
– 90 centros de formación técnica (instituciones privadas con/sin fines de lucro), y
– 16 instituciones pertenecientes a las ramas de las Fuerzas Armadas (academias y
escuelas de formación).
Hasta el año 1980, Chile contaba exclusivamente con ocho universidades 14, todas con
financiamiento público prácticamente integral. A partir de la reforma de 1980, se crearon
17 universidades nuevas (14 estatales y 3 privadas) a partir del desmembramiento de
algunas de las universidades tradicionales, todas las cuales entraron a formar parte del
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas. Asimismo, se abrió un sistema para
la creación de nuevas instituciones de educación superior privadas –sin acceso a
financiamiento público directo-, a partir del cual se expandió significativamente el número
de instituciones en el país. La reforma del 80, además, limitó ampliamente el
financiamiento público existente hasta la fecha, obligando a todas las instituciones –
incluidas las con aportes fiscales directos- a autofinanciarse y establecer cobros altos de
matrícula y aranceles.
La mayor expansión en el número de instituciones en Chile se desarrolla entre los años
1985 y 1995. Por su parte, en el período comprendido entre los años 2004 y 2008, se
observa un ligero descenso en el número total de instituciones en el país. Se trata de una
tendencia iniciada en 1995, en la que el número total de instituciones disminuye
fundamentalmente por los cierres decretados a propósito de los procesos de
licenciamiento, algunas fusiones o traspasos entre instituciones y ciertos cierres
voluntarios de algunas instituciones que no lograron alcanzar niveles satisfactorios de
crecimiento.
14
Dos universidades estatales (la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado) y seis privadas (la Universidad
de Concepción, la Universidad Austral [de Chile], la Universidad Tecnológica Federico Santa María, y tres privadas
católicas, la Pontificia Universidad Católica de Chile, la [Pontificia] Universidad Católica de Valparaíso y la Universidad
[Católica] del Norte).
9
Fuente: Compendio Estadístico, Mineduc, 2008.
Nota: no se consideran las instituciones de educación superior de las Fuerzas Armadas y de Orden.
Es importante señalar que las distintas instituciones de educación superior pueden
impartir actividades en una o más sedes. Desde 1990 y especialmente a partir del año
2000, algunas instituciones de educación superior iniciaron procesos de expansión
territorial abriendo numerosas sedes a lo largo del país. En este sentido, aun cuando
puede señalarse que existe una disminución en el número total de instituciones de
educación superior en los últimos años, el número de sedes totales experimenta un
explosivo aumento, alcanzando al año 2004 casi 650 sedes en las que se imparten
actividades docentes15.
2.2.
Número de instituciones públicas y privadas
Actualmente existen en Chile 25 universidades agrupadas en el Consejo de Rectores de
las Universidades Chilenas (CRUCH), organismo creado por ley que reúne a todas las 16
universidades estatales (que se originaron a partir de la reforma de las Universidades de
Chile y Técnica del Estado en 1980), y a 9 universidades privadas „tradicionales‟ (6
universidades creadas antes de la reforma del 80‟ y 3 universidades católicas
establecidas en 1991, derivadas de sedes regionales de la Universidad Católica de Chile).
Todas las universidades pertenecientes al CRUCH reciben aportes fiscales directos.
Adicionalmente, y a partir de una nueva normativa establecida en 1981, se crea un
conjunto de otras universidades privadas. Son instituciones de derecho privado y sin fines
de lucro, las que aun cuando tienen acceso a ciertos instrumentos de financiamiento por
parte del Estado, no reciben aportes directos como aquellas estatales y privadas
tradicionales pertenecientes al CRUCH.
Como se observa en la siguiente tabla, el número de instituciones universitarias estatales
se ha mantenido estable, así como aquellas privadas con financiamiento público directo.
En cambio, el número de las nuevas universidades privadas ha presentado cambios en el
tiempo, alcanzando su mayor número en el año 1995.
15
Zapata, Gonzalo et al. (2003) „Evolución de las sedes de instituciones de educación superior en Chile‟. Serie de
documentos de trabajo de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado, Marzo.
10
Tabla 3
Número de instituciones de educación superior
Categoría institucional
1990 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Universidades estatales
14
16
16
16
16
16
16
16
16
16
16
16
16
Universidades privadas con
financiamiento público directo
6
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
Nuevas universidades privadas
40
45
41
40
39
35
38
38
39
38
36
36
36
Institutos Profesionales
81*
73
66
65
60
51
51
48
48
47
43
44
45
Centros de Formación Técnica
161
127
119
120
116
111
112
115
117
111
105
100
90
Total
302
270
251
250
240
222
226
226
229
221
209
205
196
Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC
*Incluye dos institutos estatales
Actualmente, las universidades estatales constituyen una minoría del total de
universidades del país, alcanzando un 22% de la matrícula total del sistema.
Los institutos profesionales y centros de formación técnica son reconocidos oficialmente
como instituciones de educación superior no universitarias. Mientras que los institutos
profesionales están facultados para otorgar títulos profesionales (carreras sin licenciatura,
habitualmente de 8 semestres) y de técnico de nivel superior (carreras de entre 4 y hasta
6 semestres), los Centros de Formación Técnica pueden otorgar sólo títulos de técnico de
nivel superior.
Desde la década de los 90‟, se ha venido observando una disminución importante en el
número total de instituciones no universitarias, aun cuando se trata de instituciones que
todavía superan en número a las universidades en el país. Con todo, la matrícula
correspondiente a estas instituciones es poco menos de un tercio respecto de la matrícula
total del sistema.
2.3.
Distribución de programas según instituciones universitarias
Existe en el país un número de programas universitarios de pregrado que alcanzan poco
más de 3.400. Las nuevas universidades privadas ofrecen prácticamente el doble de
programas que las universidades pertenecientes al CRUCH. En el período examinado,
puede apreciarse una ligera caída en el número de programas impartidos por las
universidades estatales y privadas del CRUCH, mientras que el número de programas de
las universidades privadas se mantiene y crece ligeramente.
Tabla 4
Número de programas de pregrado según tipo de institución
Categoría institucional
Universidades estatales
2005
895
2006
860
2007
672
2008
710
Universidades privadas con financiamiento
público directo
518
525
394
432
Nuevas universidades privadas
2.239
2.233
2.090
2.279
Total
Fuente: Índices CSE
3.652
3.618
3.156
3.421
11
2.4.
Modalidades de la oferta de programas en educación superior (distancia,
presenciales, semi-presenciales; diurno, vespertino; etc.)
Las instituciones de educación superior están facultadas por ley para otorgar los títulos y
grados que les corresponde, para lo cual existen sólo ciertas regulaciones mínimas. Hoy
en día pueden apreciarse en el país diversas modalidades en la oferta de los programas,
incluyendo alternativas tales como las que siguen: programas diurnos/tarde/vespertinos;
presenciales/semi-presenciales/distancia; de dedicación completa/parcial; programas
regulares/‟especiales‟16; programas tradicionales/modulares, etc.
Sobre las jornadas en que los programas son impartidos, como se observa en el siguiente
cuadro, una proporción significativa de los programas ofrecidos por las universidades son
en jornada diurna. En el caso de la oferta de programas de los institutos profesionales y
centros de formación técnica existe una mayor proporción de programas ofrecidos en
jornada vespertina en comparación con las universidades, alcanzando poco menos de la
mitad de su oferta.
Tabla 5
Proporción de programas diurnos
Categoría institucional
Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formación Técnica
2004
85,7
61,0
60,1
2005
81,7
58,7
55,4
2006
73,1
56,1
55,2
2007
79,2
58,6
54,8
2008
77,5
57,4
54,4
Total
Fuente: Índices CSE
73,7
68,6
64,8
67,7
65,5
Por su parte, sólo recientemente el Ministerio de Educación ha comenzado a recoger
información sobre el número de programas impartidos a distancia y en modalidad semipresencial. Para el año 2008, se registran un total de 103 programas de pregrado
impartidos en modalidades no presenciales. De acuerdo a los registros, se trataría de un
número de programas muy marginal en el contexto de la oferta de educación superior,
aunque es probable que en los siguientes años se observe un crecimiento importante.
Tabla 6
Número de programas a distancia y semipresenciales (2008)
Categoría institucional
A Distancia
Semi Presencial
Universidades Estatales
7
1
Universidades privadas con
financiamiento público directo
8
2
Universidades Privadas
Institutos Profesionales
Centros de Formación Técnica
12
42
-
1
16
14
Total
Fuente: Mineduc (SIES), 2008
69
34
16
A la fecha, se ofrecen diversas alternativas de estudios que pueden ser cursados en un tiempo considerablemente más
breve y en condiciones especiales a los programas regulares. Son ofrecidos muchas veces por las mismas universidades
que mantienen simultáneamente programas regulares y una opción de ingreso especial, ofrecida en sedes distintas y con
equipos docentes alternativos. Se trata de programas que habitualmente reconocen estudios o experiencia profesional
previa y que llevan nombres tales como los de „executive‟, programas especiales de titulación, „reconocimiento de
títulos/grados‟, entre otros. Algunos de estos programas han sido fuertemente criticados por sus bajos niveles de exigencia
y calidad.
12
Crecientemente se han ido desarrollando en el país nuevas modalidades en la oferta de
programas, aun cuando el grueso de la oferta aun mantiene patrones más bien
tradicionales. Al respecto, es importante señalar que el sistema chileno y su oferta de
programas han experimentado una fuerte tendencia hacia la formación vocacional (en el
caso de los CFT e IP) y profesional temprana (en el caso de las Universidades) en
desmedro de la formación académica general. Particularmente en el caso de la formación
universitaria, esto se ha traducido en una oferta de programas de pregrado de primer ciclo
de muy larga duración (5-7 años), habitualmente caracterizados como programas con
currículos de corte tubular y con bajos niveles de flexibilidad (OECD, 2009).
2.5.
Normativa y prácticas de creación y reconocimiento oficial de las instituciones de
educación superior
Las universidades estatales se crean por Ley. Por su parte, desde la entrada en vigencia
de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE, 1990), en Chile las nuevas
instituciones de educación superior privadas requieren obtener su personalidad jurídica y
reconocimiento oficial por parte del Ministerio de Educación.
Para lo anterior, las universidades deben organizarse como corporaciones de derecho
privado, sin fines de lucro, mientras que los institutos profesionales y centros de formación
técnica deben organizarse como personas jurídicas de derecho privado, pudiendo tener
fines de lucro. La personalidad jurídica de las nuevas instituciones se obtiene por el mero
hecho de depositar los instrumentos constitutivos en el Ministerio de Educación (y
subsanar posibles objeciones que el Ministerio pudiera formularles).
Obtenida la personalidad jurídica, las instituciones de educación superior privadas en
Chile deben someterse a un mecanismo de licenciamiento conducido por el Consejo
Superior de Educación, CSE.
El CSE, es un organismo público y autónomo, creado por la LOCE en 1990. Entre otras
funciones, el CSE evalúa y aprueba los proyectos institucionales presentados por las
instituciones de educación superior privadas en Chile, y administra un proceso de
evaluación periódica (licenciamiento) por un plazo de hasta 11 años, en el cual certifica
que una institución ha dado cumplimiento a su proyecto institucional, otorgándole su plena
autonomía de funcionamiento.
El CSE tiene facultades para disponer el cumplimiento de acciones por parte de las
instituciones durante el periodo de licenciamiento y, en el caso de que dichas acciones no
sean cumplidas o bien que la institución no dé garantías de cumplimiento de su proyecto
institucional, está facultado para establecer sanciones y solicitar el cierre y revocación de
la personalidad jurídica al Ministerio de Educación17.
Desde la entrada en vigencia de la LOCE en 1990, el CSE ha otorgado la autonomía a 38
universidades e institutos profesionales y solicitado el cierre a 39 instituciones de
educación superior18.
17
La
normativa
asociada
al
mecanismo
de
licenciamiento
puede
consultarse
en:
http://www.cse.cl/public/Secciones/seccionlicenciamiento/licenciamiento_home.aspx
18
No se consideran aquí las autonomías y cierres de los centros de formación técnica. Cabe destacar que hasta el año
2007, el CSE conducía el mecanismo de licenciamiento de las universidades e institutos profesionales privados,
correspondiéndole al Ministerio de Educación el licenciamiento de los centros de formación técnica. Actualmente, el CSE
13
Tabla 7
Resultados procesos de licenciamiento
Año
Universidades
Autonomía
Cierre
2
1
1993
1994
1995
1996
2
1997
2
1998
1999
4
2000
1
2001
4
2002
4
2003
3
2004
2
2005
2006
2007
2008
2009
1
Total
25
Fuente: www.cse.cl
b)
IP
Autonomía
3
1
1
1
1
2
1
1
1
2
2
1
1
1
3
1
1
1
13
15
2
Cierre
1
1
2
1
1
1
3
4
2
4
2
2
24
Gobierno y gestión de las universidades
A continuación se describen en términos generales la gestión pública del sistema de
educación superior y el gobierno y gestión de las instituciones de educación superior, en
particular, de sus universidades.
2.6.
Descripción del esquema de gobierno del sistema de educación superior a nivel
del gobierno central y descentralizado.
En la gestión del sistema de educación participan diversos organismos que se encuentran
establecidos por ley o decretos, entre los cuales, el más importante es el Ministerio de
Educación (MINEDUC). Al Ministerio le corresponde el fomento de la educación en todos
sus niveles y la promoción de la igualdad de oportunidades y aprendizaje de calidad.
Forman principios esenciales de la gestión del sistema el derecho a la educación y la
libertad de enseñanza.
En términos generales, la gestión del sistema de educación superior tiene un carácter
geográfico centralizado, salvo por ciertas excepciones muy específicas. Por otra parte,
conduce el mecanismo de licenciamiento a todas las instituciones de educación superior privadas creadas en conformidad a
la LOCE.
En todo caso, vale la pena mencionar que entre 1981 y 1990, el régimen militar otorgó reconocimiento oficial a
prácticamente todos los CFT que lo solicitaron (206, en total). En cambio, desde la recuperación de la democracia, el
MINEDUC estableció mayores controles, otorgando su reconocimiento oficial a 79 de un total de 152 CFT que lo solicitaron
(1990-2006). Fuente: DIVESUP, 2009.
14
existe un alto nivel de descentralización política de las entidades que participan de la
gestión, muchas de las cuales gozan de autonomía en el desarrollo de sus actividades. La
coordinación entre los distintos organismos descansa en algunas pocas instancias
institucionalizadas a nivel del sistema y en el propio MINEDUC, el que preside o bien
participa con algún asiento en la conformación de los consejos de los demás organismos.
Los principales organismos relacionados con el gobierno y gestión del sistema de
educación superior son los que siguen:
– El Ministerio de Educación (MINEDUC). En lo que tiene que ver con educación
superior, cuenta con diversas funciones tales como las siguientes: i) Diseñar,
normar, evaluar y supervisar la ejecución de las políticas, los planes y objetivos de
desarrollo educacional y cultural, ii) Asignar, distribuir y fiscalizar los recursos de
las subvenciones estatales, así como focalizar recursos para el desarrollo de la
educación superior, iii) gestionar, asignar y monitorear las ayudas estudiantiles, iv)
proponer, asignar y distribuir los recursos que la Ley de Presupuestos consulta
anualmente para las Instituciones de Educación Superior, v) mantener un registro
nacional de Instituciones de Educación Superior (otorgando y revocando la
personalidad jurídica, cuando corresponda), vi) diseñar, proponer e implementar
programas de fortalecimiento y desarrollo de las Instituciones de Educación
Superior, sin prejuicio de la autonomía de estas entidades, vii) establecer las
condiciones y desarrollar la normativa que permita la existencia y funcionamiento
de los mecanismos que aseguren la calidad de las Instituciones de Educación
Superior, y viii) establecer y mantener un sistema de información pública sobre la
educación superior19.
– el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), es una persona
jurídica de derecho público, con autonomía administrativa y creada por Ley. Se
trata de un organismo con más de 50 años de existencia y que desarrolla diversos
programas e iniciativas de coordinación de la labor universitaria de sus 25
instituciones miembros, entre las que se cuenta la administración de la prueba
nacional para el ingreso a la educación superior (Prueba de Selección
Universitaria, PSU). Entre sus actividades, genera información y participa
activamente del debate en el medio. Adicionalmente, participa y se relaciona con
una amplia variedad de organizaciones del área de la educación y la cultura en el
país20.
– el Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT). Creado
en 1967, promueve, fortalece y difunde la investigación científica y tecnológica en
Chile, para contribuir al desarrollo económico, social y cultural del país. Cuenta con
diversos programas, entre los que destacan los fondos concursables para el
desarrollo de la ciencia y tecnología a los que pueden acceder las instituciones de
educación superior.
19
Para mayor información consultar www.mineduc.cl El Ministerio de Educación cuenta con una variedad de programas,
entre los cuales vale la pena mencionar al Programa de Mejoramiento para la Calidad y la Equidad de la Educación
Superior (MECESUP). Se trata de un programa que ha adquirido bastante relevancia en el contexto de la educación
superior chilena, entre otras razones, por el diseño y administración de instrumentos de financiamiento y fondos
concursables destinados a las instituciones de educación superior.
20
En el último tiempo, se ha generado una fuerte polémica por la situación del CRUCH, organismo que deja fuera a las
nuevas universidades privadas. Pertenecer al CRUCH permite, como se verá más adelante, acceder a fondos
preferenciales de financiamiento. Por otra parte, pese a que existe una corporación de universidades privadas, desde el
punto de vista de la representación y el diálogo, no existe en el país una instancia suficientemente representativa de todas
las universidades.
15
– el Consejo Superior de Educación (CSE). Entre otras materias, conduce el
–
–
–
mecanismo de licenciamiento de las nuevas instituciones de educación superior
privadas, sirve como órgano de apelación respecto de las decisiones adoptadas
por la Comisión Nacional de Acreditación, emite informes de evaluación a solicitud
del MINEDUC y, en general, desarrolla una actividad de generación de
información y reflexión sobre la educación superior chilena.
la Comisión Nacional de Acreditación (CNA-Chile) que es la responsable del
diseño y desarrollo de los procesos de evaluación y acreditación de los programas
e instituciones autónomas de educación superior, además de contribuir en la
generación de información y reflexión sobre la calidad de la enseñanza superior.
Adicionalmente, autoriza y supervisa a otras agencias privadas responsables de
los procesos de acreditación de programas de pregrado y magíster, agencias que
también pueden ser consideradas como organismos que participan de la gestión
de la educación superior.
el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. Se trata de un
organismo público-privado, con una composición que consulta –entre otros- a
representantes de diversos ministerios. Fue creado en el año 2005 y su objetivo es
asesorar al Presidente en la identificación, formulación y ejecución de políticas
referidas a la innovación y a sus principales pilares, incluyendo los campos de la
ciencia, la formación de recursos humanos y el desarrollo, transferencia y difusión
de tecnologías.
la Comisión INGRESA. Creada en el año 2005 por la Ley 20.027. Esta Comisión
es la responsable de diseñar e implementar los instrumentos de financiamiento
para estudios de educación superior que contemplen el uso de recursos públicos y
privados (Créditos con Aval del Estado, CAE), orientados a personas que cumplan
con determinados estándares académicos y socioeconómicos, teniendo por
principal misión ampliar las oportunidades en el acceso a la educación superior.
Además de los organismos recién indicados, existen otras organizaciones de menor
visibilidad que también forman parte de la gestión del sistema, algunas independientes y
otras dependientes del gobierno. En un reciente informe publicado por la OECD (200921),
se planteó el dilema de contar con una variedad muy amplia de organizaciones
relacionadas con la gestión del sistema, cuestión que podría ser problemática si es que no
se contaran con adecuados mecanismos de coordinación y planificación estratégica
periódica. Sin embargo, el mismo informe manifiesta que la diversidad de organizaciones
debe hacerse cargo de una también muy diversa y pluralista educación terciaria, dando
espacios a los distintos sectores de la sociedad involucrados con el sistema.
2.7.
Descripción de las formas institucionales de gobierno y gestión de las
universidades públicas y privadas
De acuerdo a lo establecido en la LOCE, todas las instituciones de educación superior –
estatales o privadas- cuentan con plena autonomía –autonomía que tiene alcances
académicos, económicos y, en general, administrativos-. En el caso de las nuevas
instituciones privadas, su plena autonomía se obtiene sólo luego de haber cumplido con
las exigencias propias de los mecanismos de licenciamiento.
21
OECD (2009) Tertiary Education in Chile. Reviews of National Policies for Education. OECD & IBRD/The World Bank.
16
Pese a lo anterior, existen algunas reglamentaciones específicas que recaen
fundamentalmente en las estructuras de gobierno y gestión de las universidades
estatales. En efecto, las universidades estatales están sujetas a las normas y
regulaciones del aparato público, por lo que existen un conjunto de restricciones
operativas, procedimientos y fiscalización de sus actos administrativos. Por su parte, las
universidades privadas y demás instituciones de educación superior, una vez que
acceden a su plena autonomía, cuentan con muy pocas restricciones, por lo que parte
importante de sus formas de gobierno y gestión obedecen a su origen, historia y cultura
institucional.
En cuanto al gobierno de las universidades en Chile, Brunner22 describió en el año 1989
una tipología que, pese a los cambios ocurridos en el último tiempo, se mantiene
razonablemente vigente. Se trata de cinco tipos de gobierno universitario que,
evidentemente, admiten ciertas variaciones internas.
-
-
-
Primero, se encuentra el gobierno de las universidades estatales derivadas (a
partir del año 1981) y que poseen cierta matriz estructural similar, modulada por el
Ministerio de Educación durante el régimen militar. Cuentan con Juntas Directivas
que, con algunas diferencias entre sí, se encuentran integradas por representantes
del Gobierno, personalidades nombradas por los propios académicos de las
instituciones (y sus instancias colegiadas) y el Rector u otras autoridades
universitarias (con derecho a voz). Sus facultades son habitualmente de dirección
universitaria, esto es, de aprobación de los planes, presupuestos, informes de
gestión, propuestas de nombramiento de autoridades y revisión de los controles
internos. Adicionalmente, cuentan con autoridades unipersonales y colegiadas que
son las responsables de la gestión institucional propiamente tal.
El gobierno de las universidades estatales metropolitanas, que presentan
equivalencias importantes con las anteriores, pero que cuentan con ciertas
particularidades propias de su historia más larga. Por ejemplo, las Universidades
de Chile y de Santiago, como exponentes tradicionales, cuentan con máximos
organismos colegiados de gobierno con rasgos muy distintivos. La Universidad de
Chile posee actualmente un „senado universitario‟ (con amplios niveles de
representatividad de la comunidad interna), mientras que la Universidad de
Santiago posee una junta directiva con representantes nombrados por la propia
comunidad, el gobierno y con ciertos puestos autogestionados por la propia junta.
(con todo, es el Consejo Académico el que cuenta con amplias facultades de
dirección y gestión). En estos casos, las entidades responsables del gobierno
institucional están integradas por personas pertenecientes a la propia institución,
contando habitualmente con atribuciones más extendidas que en las del caso
anterior.
El gobierno de las universidades católicas tiene un carácter diferente a las
anteriores. Se trata de universidades privadas, regidas por estatutos y normas
especiales, algunas con autorización de la Santa Sede. En estos casos, existe la
figura del „Gran Canciller‟, máxima autoridad universitaria que puede ser ejercida
por el arzobispo u obispo diocesano que le corresponda a la Universidad. El Gran
Canciller ejerce autoridad eclesiástica, descansando la dirección académica
propiamente tal en el Rector y los organismos colegiados universitarios.
22
Brunner, José Joaquín (1989) Gobierno universitario: elementos de análisis y discusión. Documento de Trabajo /
FLACSO, Santiago de Chile.
17
-
-
Habitualmente la dirección es ejercida por el Consejo Superior de la Universidad,
órgano colegiado de amplia participación de los distintos estamentos. El rector es
usualmente nombrado por la máxima autoridad, a partir de propuestas o consultas
a la comunidad universitaria.
Las restantes universidades privadas antiguas (pertenecientes al Consejo de
Rectores), en las que cada una cuenta con estructuras particulares y con un
órgano de socios propietarios de la corporación (un directorio o consejo directivo),
que hace las veces de junta directiva, según lo dispuesto en los instrumentos con
los que fueron creadas.
Finalmente, se encuentran las estructuras de las universidades privadas nuevas,
reguladas por sus propios estatutos de creación, los que consagran la tuición del
grupo de organizadores, propietarios o sus representantes o delegados,
organizados en juntas directivas, habitualmente con considerable mayor poder e
injerencia en la gestión institucional que en las anteriores tipologías. En este
grupo de universidades, se observan importantes diferencias, desde aquellas
instituciones cuyo gobierno y gestión se encuentran radicados en sus
organizadores/propietarios, existiendo niveles de participación prácticamente
nulos, hasta aquellas que han desarrollado complejos modelos de gobierno y
gestión, incorporando instancias de representación interna y externa en sus
organismos de dirección.
En definitiva, el gobierno de las universidades en Chile muestra variaciones importantes,
que tienen que ver con la diversa naturaleza e historia. El nivel estratégico de gobierno y
las funciones de dirección universitaria son ejercidos por las Juntas Directivas y Consejos
Superiores
(o
excepcionalmente
Directivos
máximos),
cuya
composición,
representatividad y niveles de participación presentan amplios contrastes.
La gestión de las universidades varía también significativamente entre las instituciones.
Salvo casos muy excepcionales, la gestión académica radica en la figura de un rector,
comúnmente elegido por sus pares en el caso de las universidades estatales y algunas
privadas23. Es nombrado o ratificado por las Juntas Directivas o Consejos Superiores.
Habitualmente, dependen de la máxima autoridad de la Universidad la tecno-estructura y
staff de apoyo (Mintzberg, 197924), niveles organizacionales -en ocasiones
entremezclados- y que asumen las labores de análisis y planificación, y la gestión de las
funciones operativas. En las universidades, estas funciones son asumidas por autoridades
unipersonales e instancias colegiadas –consultivas y resolutivas- que reciben distintos
nombres.
Es común que las universidades cuenten con, a lo menos, una secretaría general, una
vicerrectoría académica y una de administración y finanzas. Dependiendo de los niveles
de complejidad y misión de las universidades, se suman vicerrectorías o direcciones de
desarrollo, investigación y comunicaciones o extensión. Con menor frecuencia se
23
Existe una amplia diversidad en el modo de elección de las autoridades. En las universidades privadas, particularmente
las nuevas, se observa por lo general un muy bajo nivel de participación de las comunidades en la selección de sus
autoridades. Contrariamente, en algunas universidades estatales se ha observado un nivel creciente de participación en la
selección de las autoridades, no sólo por parte de los académicos, sino que de los funcionarios y estudiantes. El tema de la
selección de las autoridades es controversial en el país, existiendo un amplio debate sobre los mejores modos para
asegurar la idoneidad en el ejercicio del poder en las universidades. Las tendencias en la incorporación de los stakeholders,
muchas veces se topa con los intereses corporativos, de los estudiantes y los propietarios u organizadores.
24
Mintzberg, Henry (1979) The Structuring of Organizations. Prentice-Hall, New Jersey.
18
consideran autoridades unipersonales como los de prorrector y contralor, este último más
usual en el caso de las universidades estatales.
De las vicerrectorías o direcciones dependen un conjunto de funciones operativas
relacionadas con el personal, los recursos e infraestructura, finanzas, admisión, registros
académicos, asuntos jurídicos, comunicaciones, relaciones internacionales y marketing,
entre otros. En la gran mayoría de las universidades, estas funciones son desarrolladas
centralmente, aun cuando, en el caso de instituciones más complejas, parte de las
funciones operativas son compartidas con las facultades o con las direcciones de campus
que cuentan con un relativo nivel de descentralización.
Es común encontrarse con una gran variedad de instancias colectivas, de carácter
resolutivo o consultivo. Se trata de consejos, comisiones, comités o grupos de trabajo
que, por lo general, apoyan o asumen labores de la tecno estructura. Realizan labores de
evaluación, análisis, propuestas, coordinación, planificación y/o supervisión. En
ocasiones, dependiendo del nivel de complejidad de las universidades, algunas de estas
funciones también se ven replicadas a nivel de las facultades o sedes descentralizadas.
2.8.
Normativa y procedimientos que rigen la conformación del gobierno en las
universidades
En principio, todas las universidades se rigen de acuerdo a lo establecido en sus
estatutos. El marco normativo aplicable al gobierno de las universidades se encuentran en
la Constitución Política del Estado (artículo 19, N°s 10 y 11, sobre el derecho a la
educación y la libertad de enseñanza), en el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de
Educación de 1981 (que fija las normas sobre las universidades), el Decreto Ley 3.631 de
1981 (sobre ajustes a la normativa aplicable a universidades e institutos profesionales), la
Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de 1990 y sus modificaciones de los años
1990, 1991 y 1997 (que fija el marco legal general sobre la educación superior), la Ley
19.305 (sobre modificación de los estatutos de las universidades estatales y la elección y
actuación de sus rectores), y la Ley 20.044 (sobre facultades financieras de las
universidades estatales), entre las más importantes.
En general, la normativa aplicable a las universidades establece aspectos mínimos de
regulación, existiendo amplios espacios para el ejercicio de la autonomía institucional,
salvo en el caso de las universidades estatales, las que cuentan con regulaciones
administrativas más especificas. Por lo mismo, la variabilidad de las formas de gobierno
entre las universidades chilenas es importante.
Cabe destacar, así como se mencionará más adelante, que uno de los aspectos que
aparentemente ha impulsado modificaciones en las formas de gobierno y gestión de las
universidades, ha sido la aplicación de la Ley 20.129, de aseguramiento de la calidad.
Dicha Ley promueve el desarrollo de los procesos de evaluación y acreditación con
especial atención en el gobierno y gestión institucional, para lo cual se han definido
criterios de evaluación respecto de los cuales las instituciones se evalúan y ajustan.
19
2.9.
Estructura académica de las universidades
Al igual que en el caso del gobierno y gestión de las universidades, la estructura
académica presenta un alto nivel de diversidad, aun cuando pueden apreciarse ciertos
usos y costumbres –así como nomenclaturas- ampliamente aceptadas. Con todo, el
hecho de que existan similitudes en los nombres utilizados para denominar las estructuras
académicas de las universidades chilenas, no significa que dichas estructuras sean
equivalentes en lo sustantivo.
Las universidades tradicionales y más complejas cuentan con una línea media y núcleo
operativo (Mintzberg, 197925) habitualmente compuesto por facultades, escuelas,
institutos, centros, departamentos, carreras, programas y otras unidades. Se ha tornado
cada vez más común en estas universidades el desarrollo de centros –en general, de
investigación y/o servicios- relativamente descentralizados y transversales a las
facultades. Asimismo, algunas de estas universidades cuentan con sedes relativamente
descentralizadas.
Por lo general, son las facultades o sus equivalentes, las unidades académicas que
concentran las funciones de docencia, investigación, extensión u otras específicas que
pudiera haber. Los académicos se encuentran adscritos a estas unidades académicas,
contando comúnmente con amplias posibilidades de participación e injerencia sobre el
quehacer de sus propias unidades y también algunas de nivel institucional. Por lo general,
las universidades tradicionales y más complejas cuentan con académicos de alta
dedicación horaria adscritos a una carrera académica que establece sus derechos y
deberes. Los académicos part time, contrariamente, mantienen niveles significativamente
menores de participación e injerencia.
Las universidades más nuevas, de menor complejidad o bien con misiones más
focalizadas, por lo general cuentan igualmente con facultades, escuelas, centros y otras
unidades. Existen raras excepciones de universidades que hayan innovado radicalmente
en sus estructuras académicas. En el caso de las universidades estrictamente docentes,
las estructuras académicas tienden a asociarse muy directamente a los programas y
carreras impartidas, las que a su vez se agrupan en escuelas y/o facultades. Los
académicos se encuentran igualmente adscritos a las unidades académicas, sin embargo,
contando con niveles significativamente menores de participación en las decisiones. El
establecimiento de la carrera académica se ha hecho común en términos formales,
aunque en la práctica sus alcances son muy diferentes a los de las universidades
tradicionales más complejas. En este sentido, puede argumentarse que se trata de
estructuras universitarias que, aun cuando mantienen niveles de complejidad
significativamente menores, tienden a reproducir en parte la estructura académica de las
universidades más complejas (isomorfismo mimético26).
Entre aquellas universidades tradicionales más complejas, y las universidades más
nuevas y de menor complejidad, puede observarse una amplia variedad de instituciones,
cuyos modos de organización académica, aún cuando mantienen ciertos patrones y
nomenclaturas comunes, en la práctica despliegan múltiples diferencias.
25
Ibid
Ver: DiMaggio & Powell (1983) The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational
fields. American Sociological Review 48.
26
20
Finalmente, es importante mencionar que los niveles de participación y democracia en las
estructuras académicas de las universidades varían considerablemente, existiendo
algunas que mantienen amplios espacios de deliberación y autonomía radicados en los
académicos y otras en las que prácticamente dichos espacios no existen. Se trata de lo
que Burton Clark27 denomina como universidades de „base pesada‟ y „tejido flojo‟ en
contraposición con aquellas de „base liviana‟ y gestión vertical. Mientras las universidades
tradicionales –especialmente las estatales metropolitanas, algunas católicas y privadas
más antiguas- cuentan con niveles amplios de participación de sus comunidades
académicas, la mayoría de las nuevas universidades privadas y demás instituciones no
universitarias mantienen niveles muy limitados (cuando existen) de participación de los
académicos.
3.
Acceso a la educación superior
3.1.
Evolución de la matrícula universitaria y superior no universitaria desde el año
2004 al año 2008 por sexo, grupo de edad, áreas del conocimiento y tipo de gestión
(privada/ pública).
Como ya se ha planteado, Chile ha experimentado un gran crecimiento en la matrícula de
la educación superior, tanto universitaria como no universitaria. En la siguiente tabla se
puede apreciar que, tras una fase de crecimiento negativo durante la década de los 70, se
inicia un periodo sostenido de incremento de la matrícula que se mantiene hasta ahora.
Tabla 8
Tasa de crecimiento anual matrícula de pregrado
Tramo
1967-1973
1973-1980
1980-1990
1990-2000
Crecimiento anual
17,5%
-2,9%
7,5%
5,9%
2000-2008
7,4%
Fuente: Elaboración propia a partir de Compendio Estadístico Mineduc y
Brunner 1986 (datos 1967-1980).
El aumento de la matrícula se observa en todos los tipos de instituciones, sin embargo, al
menos en la última década, destaca particularmente el crecimiento en las nuevas
universidades privadas y, en menor medida, la matrícula de los institutos profesionales.
27
Clark, Burton (1983) The Higher Education System: Academic Organization in Cross-National Perspective. Berkeley.
21
Tabla 9
Matrícula total educación superior
Categoría institucional
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Universidades estatales
67.490
100.922
137.071
139.892
146.860
152.237
156.743
163.836
160.179
162.777
177.210
Universidades privadas con
financiamiento público directo
54.011
71.101
92.546
96.144
98.557
101.660
103.205
104.763
108.397
114.650
117.948
Nuevas universidades privadas
19.509
69.377
103.805
111.916
125.740
156.620
170.150
215.561
215.924
233.573
251.050
Institutos Profesionales
40.006
40.980
79.904
86.392
91.153
101.674
104.844
114.680
113.134
156.126
162.870
Centros de Formación Técnica
77.774
72.735
53.184
57.082
61.123
62.070
62.354
63.104
69.933
86.847
95.891
Total
258.790
355.115
466.510
491.426
523.433
574.261
597.296
661.944
667.567
753.973
804.969
Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH
Nota: Se consultaron datos de MINEDUC para universidades privadas, IP y CFT. Para universidades del Consejo de Rectores se usaron
datos de los anuarios estadísticos CRUCH, con el fin de distinguir entre universidades estatales y privadas. De este modo, los totales difieren
levemente de aquellos presentados en las estadísticas oficiales de MINEDUC.
Al año 2008, la matrícula de las universidades representa casi un 68% de la matrícula
total del sistema, mientras que las instituciones no universitarias alcanzan el restante
32%28.
En cuanto a la distribución de la matrícula por género, la participación femenina en la
matrícula total ha ido creciendo en comparación con la participación masculina,
alcanzando a la fecha una proporción de prácticamente 1:1.
Tabla 10
Proporción de matrícula nueva femenina
Categoría institucional
2003
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Universidades
47,2
49,0
50,5
50,5
50,4
50,6
51,1
Institutos Profesionales
39,0
36,6
37,6
40,9
43,7
45,8
47,6
s/d
s/d
48,6
46,8
48,3
50,1
50,1
Centros de Formación Técnica
Fuente: CSE, Estadísticas y Bases de Datos en www.cse.cl
Respecto a la distribución de la matrícula por grupos etáreos, existen pocas estadísticas
disponibles. En principio, puede observarse que la matrícula ha crecido
fundamentalmente en el grupo entre 18 a 24 años. Es posible de prever que la
participación de estudiantes de mayor edad debiera próximamente crecer,
fundamentalmente debido a tendencias demográficas y desarrollos del propio sistema de
educación superior.
En la siguiente tabla se indican los porcentajes de estudiantes matriculados al año 2006
por grupo etáreo y tipo de institución. En general, la matrícula de pregrado, incluyendo la
formación profesional y de técnicos, se da en estudiantes prioritariamente del grupo
etáreo más joven, existiendo una proporción marginal de estudiantes adultos en
educación superior (salvo por el caso de los programas de postgrado).
28
Cabe destacar que las universidades en Chile imparten también programas profesionales y de técnico de nivel superior.
22
Tabla 11
Matrícula educación superior según edad
Categoría institucional
24 años y menos
Universidad (pregrado)
Universidad (postgrado)
Instituto Profesional
Centro de Formación Técnica
74,5%
5,0%
73,4%
63,5%
Total
71,8%
Fuente: Elaboración propia a partir de CASEN 2006
25-34 años
35-44 años
45 y más años
21,9%
52,6%
22,5%
28,0%
2,4%
25,3%
3,1%
5,6%
1,2%
17,2%
0,9%
3,0%
23,2%
3,4%
1,6%
En cuanto a la distribución de la matrícula de pregrado por áreas del conocimiento, las
áreas de tecnología, salud, educación, ciencias sociales y administración y comercio,
concentran más del 80% de la matrícula del sistema. Por su parte, en los últimos años
puede apreciarse un importante crecimiento relativo en las áreas de educación y salud.
Contrariamente, áreas como humanidades, tecnología y agropecuaria han reducido su
participación relativa.
Tabla 12
Matrícula pregrado según área del conocimiento
Área del conocimiento
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Agropecuaria
7,2
7,0
6,7
6,5
5,1
4,8
4,7
4,5
4,5
3,6
3,5
Arte y Arquitectura
6,7
7,0
7,0
7,7
7,2
7,4
6,6
8,5
6,8
6,8
6,4
Ciencias Básicas
2,2
2,3
2,4
1,9
1,4
1,4
2,5
1,9
1,6
1,5
1,5
Ciencias Sociales
14,3 14,5 14,1 15,8 16,0 16,4 16,1 10,8 14,2 13,7 13,7
Derecho
5,1
5,3
5,5
5,3
5,3
5,8
5,8
7,2
8,1
8,4
6,1
Humanidades
6,1
6,1
6,1
1,2
1,4
1,2
0,9
1,1
1,3
1,4
1,4
Educación
7,5
7,4
8,3 11,1 12,2 13,1 13,3 14,7 13,9 14,6 14,5
Tecnología
27,6 28,0 27,7 28,0 29,8 28,5 27,4 25,7 26,2 24,3 25,1
Salud
5,9
6,3
6,6
7,1
7,8
8,5
9,8 11,2 12,3 13,7 15,1
Administración y Comercio 16,9 15,7 15,0 15,0 13,3 12,5 12,4 14,2 10,8 11,5 12,2
Sin Área
0,1
0,1
Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC
Finalmente, y como ya ha sido planteado anteriormente, Chile presenta uno de los niveles
más altos de matrícula en el sector de las instituciones privadas, alcanzando un 78% al
año 2008. Se trata de una proporción que, desde el punto de vista internacional, sólo de
compara con países como Corea y Japón29.
Tabla 13
Distribución matrícula total educación superior
Categoría institucional
Universidades estatales
2004
26,2%
2005
24,8%
2006
24,0%
2007
21,6%
2008
22,0%
Universidades privadas con financiamiento público directo
17,3%
15,8%
16,2%
15,2%
14,7%
Nuevas universidades privadas
Institutos Profesionales
Centros de Formación Técnica
28,5%
17,6%
10,4%
32,6%
17,3%
9,5%
32,3%
16,9%
10,5%
31,0%
20,7%
11,5%
31,2%
20,2%
11,9%
Total
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH
Nota: Se consultaron datos de MINEDUC para universidades privadas, IP y CFT. Para universidades del Consejo de
Rectores se usaron datos de los anuarios estadísticos CRUCH, con el fin de distinguir entre universidades estatales y
privadas. De este modo, los totales difieren levemente de aquellos presentados en las estadísticas oficiales de
MINEDUC.
29
Para comparaciones estadísticas, puede consultarse: OECD (2008) „Education at a Glance‟, o bien CINDA (2007)
„Educación Superior en Ibero América‟.
23
3.2.
Distribución de la matrícula de educación superior por quintil de ingreso familiar
La cobertura a la educación superior ha crecido de un 7,2% en 1980 a un 38% en el año
2006. Se trata probablemente de una de las transformaciones más importantes del
sistema chileno en los últimos 25 años. Sin embargo, los logros en cobertura están muy
lejos de las expectativas que en materia de equidad tiene la sociedad chilena. Como se
indica a continuación, existe una amplia brecha de equidad socioeconómica y geográfica
que no ha logrado ser disminuida eficazmente.
De acuerdo a los datos de la CASEN, las coberturas correspondientes a las familias
pertenecientes a los dos quintiles de mayores ingresos económicos alcanzan niveles
equivalentes a los países más desarrollados, mientras que la cobertura de los quintiles
más bajos, aun cuando ha mejorado en los últimos diez años, se mantiene en niveles muy
reducidos. La brecha en el acceso a la educación superior entre jóvenes pertenecientes al
primer y quinto quintil de ingreso es de más de cuatro veces.
Tabla 14
Tasa bruta de participación en educación superior
Quintil de ingreso
1998
I
7,4
II
11,9
III
21,1
IV
37,4
V
71,3
2000
8,2
15,3
28,6
43,2
80,4
2003
12,4
19,2
32,1
48,6
94,9
2006
17,3
22,4
31,6
49,5
80
Total
27,7
30,7
37,8
38,3
Fuente: Estadísticas CASEN-MIDEPLAN http://www.mideplan.cl/casen/modulo_educacion.html
Por su parte, en términos de equidad geográfica, mientras algunas regiones del país han
alcanzado niveles de cobertura de la educación superior casi equivalentes a los países
más desarrollados (la Región Metropolitana y la Quinta Región alcanzan coberturas de
más de un 40%), otras muestran coberturas similares a los países subdesarrollados (la VI
y XI Región, por ejemplo, tienen tasas de cobertura de un 6,98 y 8,75, respectivamente)30.
3.3.
Políticas y procedimientos de acceso
Los requisitos mínimos para acceder a la educación superior en Chile son contar con la
licencia de enseñanza media, que se obtiene luego de haber cursado exitosamente y
egresado de los 12 años de educación básica y media, cumplir con los requisitos de
ingreso definidos por las propias instituciones de educación y documentar el pago de la
matrícula correspondiente. Los requisitos de ingreso de las instituciones de educación
superior varían mucho entre sí, según se indica a continuación.
Las universidades miembros del CRUCH mantienen hasta el día de hoy, como requisito
de postulación, el haber rendido la prueba nacional de selección universitaria (PSU),
obteniendo como mínimo, un puntaje promedio entre las pruebas de lenguaje y
comunicación y matemáticas de 450. Adicionalmente, cada universidad establece sus
propias exigencias, pudiendo establecer diversas ponderaciones de las pruebas mínimas
30
Datos correspondientes al año 2006. Ver: OECD, 2009.
24
y las específicas, considerando el promedio de las notas de enseñanza media, pruebas
específicamente diseñadas para algunas de sus carreras o entrevistas de selección.
Según sea el nivel de selectividad de las universidades del CRUCH, existen también
puntajes de corte más altos al mínimo de los 450 y exigencias relativas al lugar de
prioridad de la postulación realizada por los estudiantes.
Con todo, las universidades del CRUCH han definido vías de ingreso especial con cupos
muy limitados, habitualmente para alumnos deportistas/científicos/artistas destacados,
extranjeros, hijos de funcionarios, adultos con estudios previos y estudiantes con
impedimentos físicos, entre los más importantes. Sin embargo, unas pocas universidades
estatales del CRUCH han establecido, además, sistemas masivos de ingreso no-PSU,
habitualmente para programas especiales paralelos o bien sedes distintas a las
convencionales, ninguno de los cuales tienen acceso a los beneficios de los estudiantes
regulares del CRUCH.
Las universidades privadas nuevas y demás instituciones no universitarias mantienen
sistemas de ingreso que pueden consultar los puntajes PSU, las notas de enseñanza
media y otras pruebas o entrevistas, pero que, sin embargo, su real consideración
depende de los niveles de selectividad que hayan alcanzado. Así, existen universidades
privadas nuevas que establecen altos puntajes de la PSU y un alto rendimiento en la
enseñanza media, mientras que otras apenas solicitan la PSU rendida, sin importar el
puntaje obtenido. En el caso de algunas pocas universidades privadas nuevas y muchos
Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica, sólo se exige el mínimo legal de
presentar la licencia de enseñanza media y documentar los pagos correspondientes.
Desde la perspectiva de la equidad en el acceso, existe una amplia polémica acerca del
uso de los instrumentos de selección de estudiantes en las universidades chilenas. Esto
ha llevado a propuestas relativas al cambio de la PSU o bien su combinación con otros
instrumentos de selección. Algunas universidades del CRUCH actualmente se encuentran
diseñando sistemas pilotos de selección que permitan corregir al menos parcialmente la
inequidad socioeconómica en el acceso. Adicionalmente, algunas instituciones que se
encuentran fuera del CRUCH han planteado reiteradas críticas acerca del aparentemente
uso monopólico que las universidades tradicionales y derivadas hacen de la PSU. Por
cierto se trata de una cuestión compleja, en la que las distintas universidades compiten
por atraer a los estudiantes con mejores calificaciones.
3.4.
Cobro de aranceles y financiamiento
Hasta el año 1980, la educación superior era financiada fundamentalmente por el Estado,
existiendo cobros de matrícula y aranceles muy reducidos y, en la práctica, nominales.
Desde la reforma del 80‟ las instituciones de educación fueron impulsadas a establecer
alzas crecientes en el cobro de sus aranceles, así como competir atrayendo estudiantes
que permitieran aumentar sus ingresos y compensar los recortes en el financiamiento
público y aumento de los costos reales de la educación superior. En efecto, se estima que
actualmente los ingresos por cobro de aranceles de las Universidades del CRUCH
superan en promedio un 34%31.
31
Estadísticas del CRUCH, 2006.
25
Existen dos figuras básicas por medio de las cuales las instituciones cobran a sus
estudiantes: el pago de la matrícula, esto es, el costo de la inscripción (registration fee), y
el pago de los aranceles, costo anual de los estudios (tuition). En casos excepcionales,
algunas instituciones cobran por otros servicios tales como seguros, alimentación,
transporte, entre otros.
El costo de las matrículas y aranceles de las instituciones de educación superior ha
experimentado aumentos significativos en los últimos 20 años. En el caso de las
universidades, las estatales tienen, en promedio, aranceles ligeramente más bajos de las
universidades privadas. De acuerdo a la información disponible, las universidades
estatales cobran aranceles que en promedio alcanzan a los US$ 3,140 32 (PPP,
Purchasing Power Parity), siendo Chile el país que cuenta con los más altos aranceles de
las universidades públicas de la región y ubicándose entre países como Australia,
Canadá, Corea y Japón. Se trata de aranceles que han alcanzado un nivel excesivamente
alto, en el que las familias deben desembolsar un porcentaje de sus ingresos que supera
con mucho a los demás países del mundo (ver OECD, 200933).
Frente a esta situación, la política del gobierno ha sido el incremento progresivo en el
número de becas y financiamiento de créditos para los estudiantes, para lo cual existe
una variedad de instrumentos que se comentan en el siguiente punto.
Especial mención merece un instrumento de financiamiento asociado al ingreso de los
estudiantes de mayores ingresos PSU, el que tiene muy pocos equivalentes en la
experiencia internacional comparada34. Se trata del Aporte Fiscal Indirecto, AFI,
instrumento que otorga recursos por poco más de un 5% del total del financiamiento
público a la educación superior. El AFI beneficia a las instituciones (públicas y privadas,
sin discriminación alguna) que matriculan a los primeros 27.500 alumnos con mejores
puntajes PSU (equivalente al 15% de los nuevos ingresos). Se trata de un instrumento
destinado a incentivar la calidad de las instituciones y su competencia por captar a los
mejores estudiantes. En la práctica, los recursos se encuentran fuertemente concentrados
en muy pocas universidades de excelencia, que gozan de un muy alto prestigio y
mantienen estrictos requisitos de selección, aun cuando también es comúnmente utilizado
para generar rankings y propaganda entre las universidades, generando bastante
polémica en el medio.
3.5.
Sistema de becas y préstamos estudiantiles
Existe una variedad de fondos de becas y créditos estudiantiles financiados con recursos
públicos (y privados) que han ido en progresivo aumento.
Entre los fondos existentes, pueden mencionarse a los siguientes: i) Fondo Solidario de
Crédito Universitario para estudiantes del CRUCH (1995), Becas Juan Gómez Millas
(1998), Becas para Estudiantes Destacados que Ingresen a Pedagogía (1998), Becas
para Estudiantes Hijos de Profesionales de la Educación (1999), Becas Nuevo Milenio
para estudiantes de Centros de Formación Técnica, Becas para los mejores puntajes
PSU, Becas de Excelencia Académica para estudiantes de escuelas municipales y
32
OCDE Education at a Glance 2007.
Ibid
34
Existen mecanismos similares sólo en países como Kazajstán, Georgia y Hungría.
33
26
subvencionadas, Becas Bicentenario para estudiantes del CRUCH de escasos recursos y
el Crédito con Garantía del Estado (CAE) para estudiantes de instituciones acreditadas
(2006). Adicionalmente, para el caso de los estudios de postgrado, existe el programa de
Becas Chile y Créditos CORFO.
Al año 2007, se financiaban becas a 62.800 alumnos matriculados en las universidades
del CRUCH equivalentes a un 12% de los estudiantes (M$40.000), se proveía de
préstamos solidarios a un total de 38.579 alumnos del CRUCH (M$74.400) y se otorgaban
créditos (Crédito con Aval del Estado, CAE) a 21.337 estudiantes pertenecientes a
instituciones acreditadas - 20 del CRUCH, 15 universidades privadas nuevas y 14
institutos profesionales- (M$41.720). Estos beneficios representaban un 43% del
financiamiento público a la educación superior.
Los actuales fondos de becas y créditos, aun cuando se reconoce su enorme
contribución, han sido objeto de importantes debates. Aspectos tales como la
diferenciación que hacen algunos fondos respecto de las universidades del CRUCH y las
nuevas universidades privadas, el monto disponible de los recursos y el impacto real en
cuanto a la equidad, son cuestiones en las que existen diferencias entre los actores del
sistema.
Una iniciativa que cabe destacar tiene que ver con el establecimiento de los aranceles de
referencia, como parte del programa del fondo de crédito solidario para las universidades
del CRUCH. Se trata del monto máximo que entrega el Estado para estudiar
determinadas carreras en las universidades y que tiene por objetivo que las universidades
no incrementen significativamente sus aranceles año a año.
4.
Resultados de la educación superior
4.1.
Tiempo promedio de titulación (graduación) – duración real de la formación
universitaria
No existen estadísticas precisas ni confiables respecto del tiempo promedio de titulación
de los estudiantes universitarios a nivel agregado35. Únicamente existen ciertas
aproximaciones y estimaciones a nivel nacional mediante el uso de indicadores proxy y
algunos estudios de casos, los que, sin embargo, no alcanzan niveles de
representatividad suficientes.
En una selección de carreras universitarias, se estimó que la cohorte de ingreso del año
1998 demoró, en promedio, 1.27 años más que la duración „oficial‟ de sus programas, lo
que representa una duración real de los estudios de un 27% por sobre el tiempo teórico
(Armanet, 200336). En la siguiente tabla se aprecian las diferencias entre el tiempo
promedio de titulación respecto de la duración oficial en una selección de 8 carreras
universitaria.
35
36
Sólo recientemente las universidades han comenzado a realizar estudios de seguimiento de cohortes.
Armanet (2003) Formación universitaria europea: Un ejemplo para Chile. Serie de Documentos „En Foco‟. Expansiva.
27
Tabla 15
Duración de estudios (datos para cohorte año 1998)
Carrera
Tiempo
teórico
Tiempo
efectivo
Tiempo efectivo
sobre teórico
5,8
5
6
6,8
4,2
5
5
5
5,4
6,8
6,9
7,8
7,7
5,2
6,9
6,1
5,8
6,9
1,18
1,39
1,31
1,14
1,23
1,38
1,23
1,16
1,27
Arquitectura
Derecho
Ingeniería Civil
Medicina
Pedagogía General Básica
Agronomía
Ingeniería Comercial
Periodismo
Promedio
Fuente: Armanet, 2003
Por su parte, un estudio de González et al, 200537, diseñó un indicador proxy para
estimar el porcentaje de estudiantes que lograron cursar sus programas y titularse en el
tiempo de duración „oficial‟ de los programas académicos. Los resultados del análisis para
las cohortes de 1998-2002, arrojaron que, en promedio, un 8,6% de los estudiantes logra
titularse en el tiempo oficial del programa. Cabe destacar que, según se desprende de la
siguiente tabla, es posible observar cierto mejoramiento de las tasas de titulación en el
tiempo „oficial‟ en el periodo estudiado. Por su parte, se observan diferencias de casi 3
puntos porcentuales entre las tasas de titulación en el tiempo oficial de las universidades
públicas y las privadas38.
Tabla 16
Eficiencia interna de titulación: Razón titulados/matrícula total del año
Categoría institucional
Universidades públicas
Universidades privadas
1998
8,9%
5,6%
1999
8,6%
5,3%
2000
9,7%
8,9%
2001
9,8%
8,2%
2002
10,4%
7,6%
Total universidades
7,9%
Fuente: González et al, 2005
7,5%
9,4%
8,9%
9,4%
Como parte del mismo estudio se realizó un trabajo en terreno levantando datos en una
selección de carreras de universidades pertenecientes al CRUCH. Los resultados fueron
aparentemente mejores que los estimados a nivel nacional, obteniendo tasas entre un 15
y un 52% de titulación en el tiempo oficial.
Tabla 17
Duración de estudios
Carrera
Derecho
Medicina
Ingeniería Civil
Titulados
año t*
Titulados
año t+1
Titulados
año t+2
Titulados
año t+3
19%
52%
10%
29%
8%
7%
5%
3%
10%
1%
48%
8%
15%
33%
11%
5%
18%
17%
Estudiantes Desertores
Fuente: González et al, 2005
* t=Duración teórica de la carrera
En un trabajo previo del mismo autor, se sistematizaron los datos reales aportados por
universidades del CRUCH respecto de una selección de carreras. En este caso, los
37
González et al (2005), Estudio sobre repitencia y deserción en la educación superior chilena. Instituto Internacional para la
Educación Superior en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile.
38
En el caso de estos estudios, se consideró como universidades „públicas‟ a aquellas universidades pertenecientes al
CRUCH, y como „privadas‟ a las universidades nuevas sin aporte directo del Estado creadas después de 1981.
28
resultados arrojaron diferencias extremadamente acentuadas entre la duración de los
estudios de carreras del área de la salud y educación, por ejemplo, respecto de carreras
tales como ingeniería, arquitectura, diseño y construcción.
Tabla 18
Tasa de titulación real para algunas carreras de universidades del CRUCH
Categoría
institucional
Titulados
año t*
Titulados
año t+1
Titulados
año t+2
Titulados
año t+3
Estudiantes
Desertores
Educación Básica
Educación Media
Medicina
58%
13%
50%
10%
13%
21%
1%
7%
7%
2%
6%
4%
1%
3%
3%
Diseño
Ingeniería de ejecución
0%
3%
10%
4%
6%
9%
6%
9%
29%
12%
28%
57%
15%
48%
63%
Ingeniería civil
4%
Fuente: González & Uribe, 2002
11%
11%
5%
11%
59%
* t=Duración teórica de la carrera
Si bien existen carencias importantes para obtener datos confiables relativos al tiempo
real de los estudios, no cabe duda de que, a la luz de los estudios actualmente
disponibles, existe una brecha importante entre la duración real de los estudios y su
duración oficial, al menos en las carreras universitarias.
4.2. Tasa de titulación (graduación) de la educación superior y niveles de retención
Al igual que en el caso anterior, las estadísticas se encuentran incompletas, existiendo
sólo ciertas estimaciones.
De acuerdo al estudio de González et al. (200539), del análisis de cohortes entre los años
1998-2002, puede apreciarse una deserción global en el sector universitario que
alcanzaba un 53,7%. Resulta particularmente importante la diferencia de más de 12
puntos porcentuales entre las tasas de titulación de las universidades del CRUCH y
privadas nuevas. Por su parte, en el período estudiado, la deserción global de todas las
universidades mostró una tendencia a la baja de poco más de 10 puntos porcentuales.
Mirado desde el punto de vista de las tasas de titulación, se observa una tasa global de
titulación de un 46,3% para el mismo periodo.
Tabla 19
Eficiencia de titulación en las universidades chilenas
Categoría institucional
1998
1999
2000
Universidades públicas
46,1%
48,3%
49,4%
Universidades privadas
26,7%
32,2%
43,3%
Total universidades
39,1%
Fuente: González et al, 2005
42,9%
48,9%
2001
2002
50,3%
42,5%
56,0%
42,3%
Promedio
50,0%
37,4%
49,9%
50,7%
46,3%
En estimaciones de las tasas de titulación por área del conocimiento, se observó que
mientras que algunas áreas presentan tasas razonablemente altas (72.9% en Educación y
62.5% en Salud), otras se mantienen extremadamente bajas (20% en Humanidades y
21.5% en Derecho).
39
Ibid
29
Tabla 20
Eficiencia de titulación según área del conocimiento
1998
30,6%
30,7%
30,2%
42,0%
15,0%
28,2%
69,2%
34,4%
72,5%
44,3%
1999
36,5%
32,8%
30,1%
45,9%
21,3%
37,7%
57,8%
45,4%
60,7%
47,3%
2000
44,2%
34,9%
30,9%
55,6%
24,2%
8,9%
95,0%
52,0%
60,3%
58,2%
2001
32,8%
41,2%
30,7%
64,4%
21,0%
16,4%
80,1%
60,8%
63,8%
58,0%
2002
36,0%
43,9%
79,0%
65,2%
25,9%
8,8%
62,3%
62,9%
55,4%
45,3%
Promedio
36,0%
36,7%
40,2%
54,6%
21,5%
20,0%
72,9%
51,1%
62,5%
50,6%
39,1%
Total
Fuente: González et al, 2005
42,9%
48,9%
49,9%
50,7%
46,3%
Área del conocimiento
Agropecuaria
Arte y Arquitectura
Ciencias Básicas
Ciencias Sociales
Derecho
Humanidades
Educación
Tecnología
Salud
Administración y Comercio
Recientemente, el Consejo Superior de Educación realizó un estudio con el fin de estimar
los niveles de retención, en el que algunas instituciones de educación superior
participaron de forma voluntaria. Como se observa, la deserción se concentra
habitualmente en el primer año de las carreras de los estudiantes, disminuyendo
paulatinamente según avanzan en sus programas.
Tabla 21
Tasas de retención
Universidades
Primer año
Segundo año
Tercer año
2004 2005 2006
79% 80% 82%
68% 68%
60%
Institutos Profesionales
Primer año
Segundo año
Tercer año
2004 2005 2006
62% 60% 52%
47% 45%
40%
Centros de Formación Técnica
2004 2005 2006
Primer año
67% 52% 62%
Segundo año
53% 40%
Fuente: Consejo Superior de Educación, 2008
Los datos informan de tasas de deserción extremadamente altas, de idéntica magnitud a
las de los estudios y estimaciones disponibles sobre deserción global. Se observan,
asimismo, tasas de deserción temprana más altas en el caso de los institutos
profesionales y centros de formación técnica, en comparación con las de las
universidades.
4.3.
Número total de titulados (graduados) de carreras universitarias y no universitarias
Aún cuando no se cuenta con estudios de seguimiento de cohortes, anualmente diversos
organismos recogen información sobre el número de titulados por institución y carreras.
30
Así, al año 2007, en Chile se titularon un total de 80.862 estudiantes, de los cuales casi un
70% corresponde a titulados de instituciones universitarias40.
Tabla 22
Titulados pregrado
Categoría institucional
Universidades estatales
Universidades privadas con
financiamiento público directo
Nuevas universidades privadas
Institutos Profesionales
Centros de Formación Técnica
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
11.296
13.000
11.349
13.279
14.798
15.892
15.763
17.826
18.103
17.750
8.989
9.387
8.423
9.027
9.028
9.171
11.034
10.908
11.516
11.363
4.818
6.371
9.012
8.856
9.413
10.550
10.574
15.186
16.008
21.364
4.089
5.966
5.602
6.601
9.437
10.314
7.872
14.776
16.661
17.430
9.721
14.547
7.901
11.998
10.011
10.202
8.371
12.258
15.190
12.955
Total
38.913 49.271 42.287 49.761 52.687 56.129 53.614 70.954 77.478 80.862
Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH
Nota: Se consultaron datos de MINEDUC para universidades privadas, IP y CFT. Para universidades del Consejo de
Rectores se usaron datos de los anuarios estadísticos CRUCH, con el fin de distinguir entre universidades estatales y
privadas. De este modo, los totales difieren levemente de aquellos presentados en las estadísticas oficiales de MINEDUC.
Es importante destacar el crecimiento observado en el número de titulados,
particularmente en el caso de las nuevas universidades privadas y los institutos
profesionales, los que en la última década han crecido –aun cuando con fuertes
oscilaciones- en un 18% y 15,5% promedio anual respectivamente. Dichas tasas de
crecimiento en el número de titulados contrastan con las de las universidades estatales y
universidades privadas con aportes directos, las que han crecido en un 5,2% y un 2,6%
promedio anual respectivamente. Finalmente, los centros de formación técnica muestran
un crecimiento anual promedio en el número de titulados de un 3,2%
4.4.
Número de titulados (graduados) de la educación superior universitaria por año,
provenientes de instituciones públicas y privadas
Como se desprende del cuadro anterior, el número de titulados de las universidades
estatales ha crecido en una menor proporción que el promedio de las nuevas
universidades privadas. Al año 2007, las universidades estatales cuentan con un 35% del
total de titulados de las universidades del país, habiendo caído en más de 10 puntos
porcentuales desde 1998.
4.5.
Número de titulados (graduados) universitarios según áreas del conocimiento.
En el año 2007, el número de titulados de programas de pregrado se distribuye en
proporciones similares al número de estudiantes ingresados en el mismo año (ver 3.1. –
Tabla 12- del presente informe). Las áreas de ciencias sociales, educación, tecnología,
salud y administración, concentran poco más del 82% de los titulados de todas las áreas
disciplinarias. Por su parte, las áreas disciplinarias cuyo crecimiento relativo en el número
de titulados ha sido mayor, corresponden a las de educación y salud.
40
Cabe recordar que algunas universidades imparten carreras de técnico de nivel superior, por lo que la proporción de
titulados universitarios/no universitarios podría variar ligeramente. En efecto, de acuerdo a datos del Consejo Superior de
Educación (Índices 2009), poco más del 3% de los titulados de universidades corresponden a estudiantes de carreras
técnicas
31
Tabla 23
Titulados pregrado según área
Área del conocimiento
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Agropecuaria
6,0
6,4
6,9
4,2
4,6
6,5
Arte y Arquitectura
5,1
5,7
6,8
6,6
6,8
4,9
Cs. Básicas
2,5
2,1
2,0
0,9
2,3
1,4
Cs. Sociales
14,0 15,2 16,7 16,4 16,4 16,4
Derecho
2,0
2,7
3,1
2,7
3,4
3,5
Humanidades
4,7
4,7
1,5
2,0
1,3
1,1
Educación
10,9 9,0 11,5 10,7 12,2 12,6
Tecnología
20,9 21,4 21,6 28,2 26,8 24,2
Salud
7,0
7,1
7,5
8,0
7,4 12,5
Administración y Comercio
26,8 25,9 22,3 20,3 19,0 18,7
Fuente: Compendio Estadístico MINEDUC; Anuarios Estadísticos CRUCH
4.6.
2004 2005 2006 2007
4,9
3,3
3,3
3,4
7,2
5,4
5,6
6,2
1,9
1,4
1,4
1,0
11,2 15,6 15,1 15,3
3,6
3,2
4,5
5,9
16,0 1,1
1,3
1,2
1,5 15,6 15,9 17,6
10,9 24,9 25,7 23,6
22,5 9,8 11,4 11,1
20,5 16,4 15,7 14,8
Empleabilidad y colocación.
Lo primero es que de las estadísticas disponibles se desprende una clara relación entre
nivel educacional alcanzado y tasas de empleo, en la que a mayor nivel educacional,
mayor tasa de empleo. Como se observa en la siguiente tabla, se trata de una relación
positiva y creciente, especialmente acentuada en el caso de las mujeres.
Tabla 26
Tasa de empleo según logros educacionales
Nivel educacional
Hombres
Básica incompleta
24,4%
Básica completa
63,2%
Media
71,8%
Superior técnica
81,1%
Superior profesional y universitaria
84,3%
Fuente: OECD, Education at a Glance 2008
Mujeres
8,8%
26,8%
59,6%
69,5%
80,0%
En los últimos años, las instituciones de educación superior han comenzado a desarrollar
estudios sobre empleabilidad y colocación de sus egresados, sin embargo, no existen
estadísticas detalladas a nivel agregado, que muestren el grado de ajuste entre el
programa de estudio y las actividades profesionales realizadas.
Sin embargo, el Ministerio de Educación desarrolló un proyecto destinado a generar
información sobre las expectativas de empleabilidad y remuneraciones de los egresados
de una muestra de 100 carreras universitarias y técnicas del país. La iniciativa,
denominada „Futuro Laboral‟, proporciona información muy útil no sólo para postulantes,
sino que para las propias instituciones de educación superior. A continuación se
presentan, a modo de ejemplo, algunos de los datos que entrega el sistema:
32
Tabla 24
Carreras universitarias con mayor y menor probabilidad de tener trabajo
Probabilidad al primer año
Probabilidad al segundo
Carrera
de titulación
año de titulación
Enfermería
1
1
Química y Farmacia
0,99
0,97
Fonoaudiología
1
0,97
Ing. Civil en Minas
0,96
0,99
Tecnología Médica
0,96
0,98
Medicina Veterinaria
0,62
0,69
Biología y Química
0,66
0,64
Lic. en Historia y Letras
0,56
0,68
Lic. en Arte
0,5
0,55
Actuación Teatral
Fuente: www.futurolaboral.cl
0,35
0,47
Tabla 25
Carreras universitarias con mayor y menor ingreso promedio
Promedio ingreso al
Promedio ingreso al
Carrera
primer año de trabajo
quinto año de trabajo
Ing. Civil en Minas
1.854.082
2.827.519
Geología
1.806.786
2.404.244
Ing. Civil Industrial
1.111.095
1.783.900
Ing. Civil
1.048.585
1.781.861
Medicina
1.002.424
1.782.476
Ped. en Castellano y Filosofía
397.218
546.522
Ped. en Educación Física
393.966
529.036
Ped. en Historia y Geografía
387.621
483.201
Ped. En
378.822
488.967
Artes, Música y Danza
Psicopedagogía
369.983
549.056
Fuente: www.futurolaboral.cl
5.
Financiamiento del sistema de educación superior
5.1.
Descripción del esquema nacional de financiamiento de la educación superior y su
evolución reciente (2004-2008).
Chile cuenta con un complejo modelo de financiamiento de la educación superior. Se
caracteriza por ser de tipo mixto -público y privado-, pero desde 1980 con un nivel de
gasto público extremadamente bajo comparado con el gasto privado. Las instituciones
cuentan con una amplia autonomía para generar sus propios ingresos, existiendo una
relativa libertad en el cobro de los aranceles. Existe una variada batería de instrumentos
destinados al financiamiento tanto de la demanda como de la oferta, los que son
administrados por diversas organizaciones y agencias. Los criterios de asignación son
también diversos, predominando aquellos de carácter histórico, aun cuando
crecientemente se han introducido criterios de corte competitivo. Desde el punto de vista
del destino de los recursos públicos, se observa un cierto direccionamiento de los fondos
que privilegian aquellas universidades más antiguas (pertenecientes al CRUCH), y
considerablemente menos a las nuevas universidades privadas y otras instituciones no
universitarias. Con todo, se trata de una estructura de financiamiento con escasos niveles
de fiscalización en el uso de los recursos (salvo en el caso de las universidades estatales
33
y algunos fondos especiales) y muy bajas exigencias de rendición de cuentas
(accountability).
Durante los últimos años, se viene desarrollando un amplio debate acerca del grado en el
que nuestra educación superior ha avanzado en la instalación de lógicas de mercado o
cuasi-mercado, esto es, cuando las decisiones sobre educación superior, su oferta y
demanda, utilizan criterios y mecanismos de mercado („market-like mechanisms‟) aun
cuando existan sólo algunos de los ingredientes esenciales de un mercado propiamente
tal41. Varias de las características del modelo nacional y su financiamiento apuntan en
dicha dirección. De allí que el rol tradicional del Estado se encuentre bajo fuertes
presiones de cambio, y las regulaciones y uso de instrumentos de financiamiento público
adquieran un interés primordial por su cada vez más significativo impacto y
direccionamiento de las dinámicas en educación superior42.
A la fecha, entre los instrumentos de financiamiento más importantes, se cuentan: el
Aporte Fiscal Directo para las universidades del CRUCH (34% de todos los aportes
públicos al año 2007), el Fondo Competitivo del MECESUP para universidades del
CRUCH e instituciones acreditadas (7,3%), el Aporte Fiscal Indirecto para todas las
instituciones (5,2%), los fondos para la investigación del CONICYT (6,4%), el Fondo de
Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico FONDEF (3,2%), los Convenios de
Desempeño (a partir del año 2008, para cuatro universidades estatales), y los diversos
programas de becas y préstamos estudiantiles (que alcanzan un 43,4%)43.
Tabla 27
Aportes fiscales destinados a educación superior
(en miles de pesos de diciembre 2008, reajustados según variación anual del IPC)
Ítem
Aporte Fiscal Directo
Aporte Fiscal Indirecto
Ayudas Estudiantiles
FDI y Mecesup
Otros
1990
1995
2000
2005
2006
2007
2008
68.084.961
103.906.857
123.707.944
131.574.758
134.694.953
131.418.064
127.868.244
22.003.965
23.922.983
21.605.906
20.957.480
21.045.814
20.201.987
19.656.297
31.141.257
39.218.136
74.735.452
98.946.259
129.638.998
153.779.357
178.357.106
0
11.136.030
30.292.617
28.997.529
29.995.381
29.967.874
24.586.962
0
10.262.680
10.463.978
7.935.585
7.969.033
7.649.516
7.442.890
315.528.036
329.834.314
330.316.132
121.230.183
188.446.685
260.805.897
288.411.611
Total Aportes
Fuente: DIVESUP; Comisión Ingresa
Nota: No se consideran datos sobre financiamiento de investigación
La política de financiamiento de los últimos años ha tendido a privilegiar
fundamentalmente el financiamiento de los programas de becas y ayudas estudiantiles y,
en menor medida, ampliar los fondos de tipo competitivo. Con todo, una proporción
significativa del gasto mantiene criterios históricos de distribución.
El informe de la OECD (200944) destacó los grandes esfuerzos realizados en cuanto al
aumento del gasto desde la recuperación de la democracia en Chile, así también como la
introducción paulatina de instrumentos de financiamiento altamente innovadores. No
41
Jongbloed (2003) describe ocho ingredientes básicos para la operación de un mercado, varios de los cuales se dan de
modo bastante extendido en el caso de la educación superior chilena. Para mayores antecedentes sobre mercados y cuasi
mercados en educación superior, ver: Teixeira, Jongbloed, Dill & Amaral Eds. (2004) Markets in Higher Education: Rethoric
or Reality? Series: Higher Education Dynamics Vol. 6.
42
Ver: Neave & van Vught Eds. (1991) Prometheus bound: The changing relationship between government and higher
education in Western Europe. Oxford: Pergamon.
43
Datos OECD, 2009.
44
Ibid
34
obstante, diagnostica que persisten diversas distorsiones en el uso de los instrumentos,
así como un gasto excesivamente bajo como para responder apropiadamente a las
necesidades de desarrollo.
5.2.
Recursos de fuentes públicas y privadas destinados a las instituciones de
Educación Superior.
El gasto público en educación superior, como proporción del PIB al año 2004, alcanzaba
apenas un 0,3%, estando muy bajo en comparación con el promedio de los países
desarrollados (1,3%). Sin embargo, el gasto total en educación superior, esto es, gasto
público más privado, alcanza un 2,0% del PIB 2004, situándose ligeramente por encima
de los países más desarrollados45.
Así entonces, la proporción del gasto público en relación con el gasto privado en
educación superior es comparativamente muy baja, mostrando una relación de 1: 5,6.
5.3.
Modalidades de asignación de los recursos públicos a las universidades públicas.
Las universidades pertenecientes al CRUCH tienen acceso a un conjunto de aportes
públicos, siendo el Aporte Fiscal Directo el más importante. A dicho fondo acceden no
sólo las universidades estatales, sino que también las nueve universidades privadas
pertenecientes a dicho consejo. El AFD se distribuye sobre la base de un componente
histórico que representa un 95% de los aportes y un 5% variable en función de ciertos
indicadores.
Constituyen aportes significativos también para las universidades del CRUCH el fondo
competitivo del MECESUP y el AFI. Adicionalmente, los convenios de desempeño
recientemente implementados para universidades estatales, aparecen como una nueva
fuente de financiamiento relevante toda vez que combina la asignación de recursos con la
rendición de cuentas.
5.4.
Descripción y cuantificación de los “otros ingresos” de las universidades públicas.
Las principales fuentes de ingresos no públicos de las universidades son: el cobro de
matrículas y aranceles, la venta de servicios y las donaciones.
En el caso de las universidades estatales, se estima que el autofinanciamiento alcanza en
promedio un 74% de los ingresos totales46. Sin embargo, entre las universidades del
estado existen situaciones muy distintas: mientras algunas universidades perciben
recursos públicos que bordean el 35% de sus ingresos, otras apenas reciben entre un 5 y
un 8%47.
45
OECD (2007) Education at a Glance.
Este porcentaje incluye fundamentalmente el pago de aranceles, contratos de venta de servicios y proyectos de
investigación, estos últimos de financiamiento público y privado. OECD (2009)
47
Estadísticas del CRUCH, datos al año 2006.
46
35
5.5.
Financiamiento público de universidades privadas
Desde la reforma del 80‟, las universidades privadas del CRUCH han contado con
recursos públicos en igual e incluso superior magnitud que las universidades estatales.
Por su parte, crecientemente se han ido abriendo espacios de financiamiento público para
las universidades privadas nuevas, aunque su volumen se mantiene muy acotado, salvo
por el caso de los Créditos con Aval del Estado.
Los principales fondos a los que las universidades privadas nuevas pueden acceder son:
el Aporte Fiscal Indirecto, Crédito con Aval del Estado y los recursos para investigación
gestionados por CONICYT. Adicionalmente, existen ciertas líneas de financiamiento del
fondo del MECESUP (para pedagogías y doctorados). Puede ser también considerado
como un aporte público a las nuevas universidades privadas, la exención de impuestos de
la Ley de Donaciones (18.681, Art. 69), franquicia ampliamente utilizada por ciertas
universidades.
De acuerdo a la Ley 20.129 sobre aseguramiento de la calidad, las universidades
privadas deben estar acreditadas para acceder a financiamiento público de cualquier
naturaleza, sea directa o bien con aval del Estado.
6.
Políticas de educación superior que incidan sobre la calidad
Existe un conjunto amplio de iniciativas que tienen por objeto incidir en la calidad de la
educación superior y que han sido impulsadas durante los gobiernos de la concertación.
En efecto, uno de los objetivos centrales de la política de educación superior desde la
recuperación de la democracia en 1990 ha sido justamente el mejoramiento de la calidad.
En 1997 este objetivo quedó expresamente definido como una de las prioridades en el
marco de política para la educación superior, respetando sin embargo los principios de
autonomía y configuración diversa de la educación superior.
“El Gobierno mantendrá su compromiso con un sistema de evaluación y mejoramiento de la calidad basado en
principios de autorregulación, y consistente en procesos de auto evaluación institucional y evaluación por pares
académicos como los que viene implementando el Consejo Superior de Educación desde hace una década, y
más recientemente, la Comisión Nacional de Acreditación de Programas en el contexto del MECESUP” (…) “El
Gobierno valora la diversidad del sistema de educación superior, por estimar que la heterogeneidad es lo que
demanda la sociedad contemporánea de sus instituciones de estudio y formación. Velaremos, en consecuencia,
porque los mecanismos de control y mejoramiento de la calidad, y en general las políticas públicas para el sector,
no tiendan a suprimir o limitar todo lo que se ha avanzado en materia de diversificación sino, por el contrario, lo
fortalezcan, cuidando que los instrumentos y mecanismos de política se ajusten a las funciones que están
llamados a apoyar”. Marco de Política, aseguramiento de la Calidad. José Pablo Arellano, Ministro de Educación,
1997.
A continuación, se describen muy brevemente las principales políticas, regulaciones y
programas impulsados por el gobierno.
6.1.
Políticas de financiamiento
Como ya se planteó, Chile cuenta con un financiamiento público para la educación
superior extremadamente pobre comparado internacionalmente. Sin embargo, la
progresiva incorporación de criterios competitivos para su adjudicación tiene por objeto
36
justamente promover la calidad de las instituciones y fomentar su competencia sobre la
base de proyectos rigurosos que impacten en la calidad.
Entre los instrumentos de financiamiento que tienen por objetivo impactar directamente en
la calidad, se encuentran fundamentalmente los que siguen:
– AFI, fomentando la competencia entre las instituciones por la captación de los
–
–
–
–
–
–
6.2.
mejores estudiantes.
El 5% variable del AFD, que incentiva a las universidades del CRUCH a mejorar
sus principales indicadores de desempeño (Publicaciones ISI/N° JCE, N°
Proyectos FONDECYT/ N° JCE; N° JCE con Magíster y Doctorado/ N° JCE; entre
los más importantes)48
El prácticamente extinto FDI (Fondo de Desarrollo Institucional), que promovió muy
fuertemente la infraestructura y recursos de las universidades del CRUCH durante
la década de los 90.
Los Proyectos MECESUP, que sobre la base de concursos competitivos asociados
a distintas líneas de trabajo, financia iniciativas tendientes a generar las
condiciones y promover cambios en la calidad de las instituciones.
Los recientes convenios de desempeño, modalidades en las que se pactan
aportes contra resultados concretos de calidad en las universidades estatales.
En general, los fondos de investigación y desarrollo, los que mantienen altos
niveles de competencia en sus diversas líneas de concurso.
El Crédito con Aval del Estado, que considera como requisito de elegibilidad que
las instituciones (y las carreras de pedagogía y medicina) se encuentren
acreditadas.
Regulaciones
Las principales regulaciones asociadas al control y fomento de la calidad tienen que ver
con los mecanismos de licenciamiento de las instituciones nuevas, los procesos de
evaluación y acreditación institucional y de sus programas, y las exigencias para entregar
información relativa a los principales indicadores institucionales y de programas (sistema
de información). Estas regulaciones se encuentran descritas en distintas partes del
presente informe.
Cabe destacar que desde principios de los años 90‟, se ha producido en el país un largo
debate acerca de las regulaciones necesarias para controlar y promover calidad en la
educación superior. Han existido diversas opiniones sobre qué, cómo y hasta dónde
regular. Mientras algunos han mantenido planteamientos relativos a la necesidad de
robustecer la acción estatal en materia de regulación, otros han manifestado que basta
con ciertas regulaciones mínimas y el fomento de la competencia. La manera en que se
han asumido estas diferencias, ha sido mediante la generación de consensos básicos y el
avance paulatino en una serie de iniciativas que han ido ganando legitimidad en la
práctica. Persisten aún múltiples temáticas y una variedad de áreas escasamente
reguladas y altamente controversiales.
48
El 5% variable del AFD ha recibido múltiples críticas. Se trata de un complejo cálculo que, en ocasiones, no termina
necesariamente beneficiando de modo consistente y en el tiempo a las instituciones con mejores indicadores.
37
6.3.
Otras
Adicionalmente a lo ya descrito, existe un aspecto significativo desde el punto de vista de
la calidad que vale la pena mencionar. Se trata de una creciente preocupación en cuanto
a la formación de capital humano avanzado, que se ha visto expresado en diversas
iniciativas que se encuentran fortaleciendo, entre otras cuestiones, la oferta de programas
de doctorado local y ampliando significativamente las oportunidades y financiamiento de
becas de postgrado al extranjero. Desde principios del 2000 que el gobierno ha venido
incrementando significativamente los recursos para becas y apoyando los doctorados
nacionales. El objetivo fundamental ha sido dar un salto cualitativo en la formación de
capital humano avanzado y robustecer significativamente las capacidades de
investigación e innovación en el país. Evidentemente, se trata de iniciativas destinadas a
fortalecer y ampliar los cuadros académicos de las universidades del país. Estas
iniciativas han ido acompañadas también de un incremento relevante de los fondos
concursables para la investigación, así como también incentivos para promover una
mejor vinculación, pertinencia e impacto de la investigación y desarrollo.
38
SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
1. Evolución histórica de los procesos de aseguramiento de la calidad.
La evolución del sistema de educación superior hacia fines de los 80‟ y principios de los
90‟ llevó a un fuerte cuestionamiento sobre los mecanismos de regulación existentes
hasta el momento y la necesidad de generar un sistema de control y fomento de la calidad
y equidad en Chile.
“El sistema ha crecido en un marco de desregulación que va a terminar afectando la calidad de la oferta
educacional y, por tanto, el papel que cumple la educación superior en el país. En consecuencia, al igual que en
otros ámbitos del sector educacional, el rol del Estado se orienta a propósitos centrales de mejorar la calidad y la
equidad de la educación superior, y a entregar incentivos adecuados para encauzar la acción del sistema en
consonancia con las necesidades sociales y nacionales”.
49
José Pablo Arellano, Junio de 1997. Citado en Allard, 2000 .
Aspectos tales como la falta de regulaciones, desfinanciamiento, desarticulación y, en
ciertas ocasiones, crecimientos desmesurados y desprolijos, pusieron en el centro del
debate el tema de la calidad.
El trabajo desarrollado por el Consejo Superior de Educación, desde principios de 1990,
fue pionero en la promoción de capacidades de autorregulación entre las instituciones
nuevas que se encontraban bajo su supervisión. El establecimiento de criterios de
evaluación de la calidad y procedimientos de evaluación (autoevaluación y evaluación de
pares) promovieron la instalación de capacidades de autorregulación (Kells, 1993)50.
Igualmente importantes fueron ciertas iniciativas tempranamente desarrolladas en el
contexto de las universidades del CRUCH. Las universidades de Concepción, de Chile y
de Santiago, entre las más importantes, fueron precursoras en la instalación de
mecanismos institucionales de aseguramiento de la calidad. Asimismo, pueden
mencionarse experiencias originales y muy significativas como los procesos de evaluación
de los programas de postgrado realizados por CONICYT y la actividad desarrollada por la
Comisión de Autorregulación Concordada del CRUCH. Finalmente, cabe destacar el
trabajo e iniciativas tempranas en ciertas áreas disciplinarias tales como medicina y
arquitectura, en las que organizaciones como la Asociación de Facultades de Medicina de
Chile, ASOFAMECH, y el Colegio de Arquitectos, promovieron procesos de evaluación y
acreditación de programas.
En 1998, el Ministerio de Educación, luego de un amplio debate, realizó una consulta
nacional sobre la instalación de un sistema nacional de acreditación. La propuesta recibió
un amplio apoyo en aquellos aspectos más generales, sin embargo, se plantearon
múltiples diferencias en cuanto a los procedimientos específicos y alcances de la
acreditación, así como respecto de la institucionalidad responsable de administrar el
sistema. La decisión del Ministerio de Educación fue crear dos Comisiones Asesoras de
Evaluación de la Calidad de Programas, una para programas de pregrado y otra para
programas de postgrado, CNAP y CONAP51.
49
Allard, Raúl (2000) Políticas Públicas en Educación Superior en Chile: Contexto, Programas y Proyección. Revista de la
Educación Superior Chilena. MECESUP. Santiago de Chile.
50
Kells, H.R. (1993) Autorregulación Universitaria en Chile. Santiago de Chile.
51
Para mayores antecedentes, ver Allard, 2000.
39
Es importante destacar que dichas comisiones fueron creadas en el contexto del
Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior,
MECESUP, programa que contó con financiamiento del Banco Mundial. Entre los
objetivos declarados por el programa MECESUP se encontraban los siguientes
(González, 200052):
- Promover la calidad de la educación superior, particularmente en términos de su pertinencia […] y la
consistencia entre las declaraciones formales de las instituciones y lo que efectivamente hacen…
- Fomentar la equidad, asegurando no solo que los estudiantes que pertenecen a los sectores más
desfavorecidos de la sociedad tengan acceso a la educación superior, sino que las alternativas
educacionales que se les ofrecen sean de una calidad satisfactoria…
- Incentivar la vinculación de la educación superior con el desarrollo nacional y fomentar la
investigación…
- Consolidar la diversificada base institucional existente, manteniendo y subrayando la distinción entre
estudios superiores con orientación académica, estudios profesionales y estudios técnicos.
CNAP y CONAP fueron creadas en el año 1999 y tuvieron por funciones diseñar y aplicar
procedimientos pilotos de acreditación, así como elaborar una propuesta definitiva sobre
la base de la experiencia acumulada. Se trató de comisiones integradas por
personalidades de larga trayectoria en el medio y, a la vez, altamente representativa de
los distintos actores del sistema. El Ministerio les otorgó plena autonomía para el
desarrollo de sus funciones.
Estas comisiones recogieron el trabajo avanzado por el CSE y demás experiencias en
aseguramiento de la calidad, tanto nacionales como internacionales 53. Desarrollaron un
amplio trabajo de diseño de criterios, procedimientos y documentación técnica, contando
para ello con el aporte de numerosos académicos y especialistas. Asimismo, CNAP
contribuyó con una batería de iniciativas de apoyo, capacitación y socialización de buenas
prácticas en materia de aseguramiento de la calidad entre las instituciones de educación
superior del país54.
A los pocos años de iniciado el trabajo y desarrollo de los primeros procesos pilotos de
acreditación de programas, el interés y demanda de las instituciones de educación
superior por incorporarse a estas iniciativas fueron tales que superaron las posibilidades
de coordinación. Adicionalmente, surgió con especial interés la necesidad de expandir los
procesos de evaluación y acreditación de programas al nivel de las instituciones de
educación superior. En el año 2001, la CNAP implementó un proyecto piloto de
acreditación institucional, el que al cabo de pocos años logró incorporar a la gran mayoría
de las universidades y a los institutos profesionales y centros de formación técnica de
mayor tamaño en el país55.
52
González, Luis E. (2000) Acreditación en la Educación Superior Chilena. En: CINDA, Acreditación de Programas,
Reconocimiento de Títulos e Integración: Experiencia en países Latinoamericanos y Europeos. Santiago de Chile.
53
Cabe resaltar que CNAP mantuvo una extensa actividad de discusión y análisis de las experiencias internacionales sobre
la materia. Desde el principio, se entendió que los procesos de acreditación tenían una dimensión internacional muy
significativa y que Chile, aun cuando se encontraba diseñando un modelo propio y ajustado a las características locales, no
podía restarse a las mejores prácticas internacionales. La incorporación de la mirada internacional consideró no sólo un
extendido intercambio con consultores y especialistas internacionales, sino que visitas de estudio al extranjero y
participación de evaluadores internacionales en los diversos procesos de evaluación y acreditación.
54
Ver Memoria de la CNAP (2007).
55
Para información sobre las características de los procesos, Ver: Lemaitre, María José & Zapata, Gonzalo (2003)
„Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas de la Evaluación y la Acreditación de la Educación Superior en Chile‟.
Capítulo en: „Políticas Públicas: Demandas Sociales y Gestión del Conocimiento‟. Centro Interuniversitario de Desarrollo,
CINDA.
40
Las experiencias piloto de evaluación y acreditación, tanto a nivel de programas como de
instituciones, contaron no sólo con una participación activa y compromiso de las
instituciones de educación superior, sino que con un alto nivel de reconocimiento 56.
A mediados del 2002, CNAP y CONAP presentaron al Ministerio de Educación una
propuesta de Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad. Dicha propuesta fue
discutida por los principales actores del sistema y, luego, recogida por el Ministerio de
Educación, el que, por su parte, la tradujo en un proyecto de Ley que fue presentado a
fines del 2002 al Congreso.
La tramitación del proyecto de Ley demoró cuatro años. En el intertanto, CNAP y CONAP
mantuvieron su trabajo, no sólo expandiendo los niveles de cobertura de los procesos de
acreditación, sino que dando una muy amplia visibilidad y legitimidad al trabajo realizado.
Diversos estudios e informes internacionales han destacado el liderazgo en la región y
aproximación técnica de la experiencia chilena en la instalación de los mecanismos de
aseguramiento de la calidad57.
A fines del 2006 se promulgó la Ley 20.129 de aseguramiento de la calidad en la
educación superior. Dicha Ley creó la Comisión Nacional de Acreditación CNA, organismo
actualmente responsable de evaluar y verificar la calidad de los programas e instituciones
de educación superior autónomas en el país. Asimismo, estableció un conjunto de normas
muy particulares sobre la operación del sistema, que se revisan brevemente a
continuación.
2.
Caracterización del esquema nacional vigente de aseguramiento de la
calidad
La Ley 20.129 establece el sistema nacional de aseguramiento de la calidad,
considerando fundamentalmente las funciones de58:
- Información, en la que las instituciones quedan obligadas a reportar los antecedentes
solicitados por el Ministerio de Educación, el que, a su vez, deberá mantener
sistemas de información para la gestión e información pública.
Licenciamiento, manteniendo en idénticos términos las regulaciones establecidas por la
LOCE. El licenciamiento es conducido por el CSE y se aplica por un periodo
56
Cabe destacar que parte importante de la demanda por procesos de acreditación de programas provenía de las
universidades del CRUCH, particularmente de aquellas estatales y privadas más complejas. Asimismo, el liderazgo de
diversas asociaciones profesionales y disciplinarias fue fundamental en la instalación y difusión de este tipo de procesos.
57
Ver, entre muchos otros: Holm-Nielsen (2005) Discussant paper in response to M.J. Lemaitre presentation on: Between
privatization and state control. Chile‟s experience regulating a widely privatized system though quality assurance.
International Institute for Educational Planning, UNESCO; Kells, H. (1999) „National higher education evaluation systems:
Methods for analysis and some propositions for the research and policy void‟, Higher Education 38(2), 209–232; LópezSegrera, F. (2003) El impacto de la globalización y las políticas educativas en los sistemas de educación superior de
América Latina y el Caribe. En Mollis, Las universidades en América Latina: reformadas o Alteradas? CLACSO, Buenos
Aires; OECD (2008) Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education: Synthesis
Report (volume 2 of 3); UNESCO-CRES (2008) Trends in Higher Education in Latin America & the Caribbean (Chapter 8,
Pires & Lemaitre), IESALC, Regional Conference on Higher Education – CRES 2008.
58
La iniciativa de sistema nacional de aseguramiento de la calidad consideraba también la función de certificación y
habilitación profesional, sin embargo, en la Ley finalmente se estableció que el MINEDUC debía elaborar y presentar una
propuesta para su discusión posterior.
41
determinado y hasta que obtienen su plena autonomía a todas las instituciones
privadas de reciente creación.59
- Acreditación institucional, proceso destinado a las instituciones autónomas y de carácter
voluntario. Es llevado a cabo por la CNA y tiene por finalidad verificar y fomentar la
calidad por medio de la evaluación del diseño, implementación y ajuste de políticas y
mecanismos de aseguramiento de la calidad en ciertas funciones institucionales, y
- Acreditación de programas de pregrado, postgrado y especialidades del área de la
salud. Destinado a las instituciones autónomas y con un carácter voluntario, salvo en
el caso de las carreras de educación y medicina. Estos procesos son llevados a cabo
por la CNA y, en el caso de los programas de pregrado y magíster, por otras agencias
de acreditación autorizadas y supervisadas por la CNA.
Entre las características esenciales del sistema de aseguramiento de la calidad pueden
nombrarse las que siguen:
- Se basa en el principio de la autonomía institucional y la libertad de las instituciones
de darse su propia misión y propósitos institucionales. De allí que los procesos de
evaluación considerados, todos, deben respetar y ser realizados en el contexto del
proyecto institucional de cada institución.
- Se trata, por lo general, de un sistema que mantiene altos niveles de voluntariedad.
Tienen carácter obligatorio sólo el licenciamiento y la acreditación de las carreras de
medicina y pedagogías. Por su parte, en el caso de que las instituciones no reporten
la información solicitada por el MINEDUC, este puede aplicar ciertas sanciones
establecidas por Ley.
- Considera como aspectos esenciales de la evaluación de la calidad, a la
autoevaluación y evaluación de pares.
- Cuenta con una institucionalidad compartida por organismos públicos autónomos e
independientes entre sí, y por otras agencias (públicas y privadas) autorizadas y
supervisadas en el desarrollo de sus funciones60.
- En general, promueve la calidad a través del fortalecimiento y certificación de los
mecanismos de autorregulación e información al público.
3.
Propósitos de los procesos de aseguramiento de la calidad
Los propósitos de los procesos de aseguramiento de la calidad son fundamentalmente los
de controlar, verificar y fomentar calidad de la educación superior en los distintos tipos de
instituciones y sus programas, así como generar mejor información para la gestión del
sistema y sus instituciones, entregando a la vez información pertinente para la toma de
decisiones de los estudiantes y público en general.
En general, se trata de un sistema que promueve la autorregulación de la educación
superior, mediante ciertos énfasis particulares de los diversos procesos considerados.
Mientras que los procesos de licenciamiento tienen un acento en el propósito de control
de la calidad de las instituciones nuevas, los de acreditación de instituciones autónomas y
59
Como se mencionó anteriormente, la Ley 20.129 traspasó la función de licenciamiento de los centros de formación
técnica desde el Mineduc al CSE.
60
Una particularidad de la institucionalidad creada, es que se posibilita no sólo reclamar y solicitar la reposición de las
decisiones adoptadas frente a los organismos responsables (y, por cierto, en cualquier caso, también a los tribunales de
justicia), sino que adicionalmente, en el caso de los juicios de acreditación adoptados por la CNA y las agencias
autorizadas, apelar al CSE y a la propia CNA respectivamente.
42
sus programas enfatizan el fomento y la promoción de la calidad. El fortalecimiento de una
cultura de la evaluación y rendición de cuentas está claramente en la base del sistema.
Los procesos de aseguramiento de la calidad constituyen dispositivos de evaluación
externa que revisan y retroalimentan lo que las propias instituciones de educación
superior hacen. En este sentido, son las propias instituciones de educación superior las
responsables de la calidad, y los procesos de evaluación deben respetar y ajustarse a las
misiones y características de las instituciones, velando porque existan suficientes
garantías de calidad y entregando información pública.
La siguiente tabla sintetizan las principales características de los procesos y mecanismos
de aseguramiento de la calidad. Se trata de aquellos procesos y mecanismos que
responden a las funciones del sistema nacional de aseguramiento de la calidad, según lo
indicado en la Ley 20.129.
Tabla 28
Procesos de aseguramiento de la calidad
Proceso/Mecani Propósitos
smo
Licenciamiento Control y fomento
(CSE)
de la calidad y
autorregulación.
Foco(s)
Criterios
Resultados
Integral, considerando
tanto a la institución
como sus programas.
Acreditación
Institucional
(CNA)
Verificación y
fomento de la
calidad a nivel
institucional.
Mecanismos de
aseguramiento de la
calidad en las áreas de
gestión institucional y
docencia de pregrado.
Adicionalmente, en
otras áreas electivas.
Aprobación de los proyectos
institucionales.
Informes de estado de
avance.
Autonomía/cierre.
Informes de autoevaluación y
evaluación externa.
Acuerdo público de
Acreditación por un plazo
definido de hasta 7 años.
Acreditación de
programas
(CNA y
agencias
autorizadas)
Verificación y
fomento de la
calidad a nivel de
los programas (de
pregrado,
postgrado y
especialidades del
área de la salud)
Transparencia y
rendición de
cuentas.
Propósitos y perfil de
egreso. Calidad de los
programas, sus
insumos, procesos y
resultados.
Criterios asociados
diversas áreas (10-12)
vinculadas al desarrollo
del proyecto
institucional.
Misión y propósitos
institucionales.
Diseño,
implementación y
ajuste de políticas y
mecanismos de
aseguramiento de la
calidad.
Los propósitos y perfil
de los programas.
Criterios definidos por
la comunidad
académica/profesional.
Información
61
(MINEDUC)
Información para la
gestión de sistema e
información al público.
Informes de autoevaluación y
evaluación externa. Acuerdo
de Acreditación por un plazo
de hasta 7 o 10 años, en el
caso de programas de pre y
postgrado respectivamente.
Sistema Nacional de
Información de la Educación
Superior. Sistema de
información de los resultados
de la acreditación.
Nota: Elaboración propia
4.
Normativa, funciones, procedimientos y prácticas de la/s instancia/s
responsable/s del aseguramiento de la calidad
La normativa aplicable al aseguramiento de la calidad se encuentra fundamentalmente en
la LOCE y la Ley 20.129. A continuación se describen las funciones, procedimientos y
prácticas de la Comisión Nacional de Acreditación, entidad responsable de los procesos
de acreditación institucional y de programas para instituciones autónomas en Chile.
61
El mecanismo de información tiene un carácter claramente distinto a los demás procesos, sin embargo, ha sido
considerado en Chile como una función indispensable del sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Por su parte, se
ha planteado también la necesidad de incorporar la habilitación profesional como un mecanismo de aseguramiento de la
calidad, sin embargo, se trata de una materia que se encuentra aun en análisis y discusión.
43
De acuerdo a la Ley 20.129, las funciones de la CNA son fundamentalmente las que
siguen:
Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos
profesionales y centros de formación técnica autónomos;
Pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le presenten las
agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado,
programas de Magíster y programas de especialidad en el área de la salud, y
supervigilar su funcionamiento;
Pronunciarse sobre la acreditación de los programas de postgrado de las
universidades autónomas,
Pronunciarse sobre la acreditación de los programas de pregrado de las
instituciones autónomas, cuando no existan agencias autorizadas para ello,
Mantener sistemas de información pública que contengan las decisiones
relevantes relativas a los procesos de acreditación y autorización a su cargo;
Dar respuesta a los requerimientos efectuados por el Ministerio de Educación, y
Desarrollar toda otra actividad necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
La Ley 20.129 establece los términos generales de los criterios y procedimientos de
acreditación y autorización de las agencias de acreditación de programas, quedando
como potestad reglamentaria la especificación de criterios y procedimientos. La CNA
adoptó como suyos los criterios de evaluación y procedimientos específicos para la
acreditación institucional y de programas originalmente definidos por CNAP y CONAP.
Aun cuando muchas de las definiciones correspondientes a los procesos experimentales
de acreditación se han mantenido en idénticos términos hasta la fecha, es posible
identificar ciertos ajustes y cambios, particularmente en lo que tiene que ver con la
aplicación de las normativas introducidas por la Ley 20.129 (en temas tales como la
selección de los pares evaluadores y los procesos de reclamo –reposición- y apelación,
por ejemplo), así como algunos ajustes en el procedimiento de evaluación de los
programas de postgrado.
Los procedimientos de acreditación consideran las habituales etapas de autoevaluación y
evaluación de pares, tanto a nivel institucional como de los programas. Los juicios de
acreditación, por su parte, se materializan en un documento público en el que se
sintetizan las principales fortalezas y debilidades encontradas en el proceso de
evaluación, se informa de la decisión adoptada (se acredita, o no), y en caso de
acreditación, se otorga un plazo fijo de vigencia de la acreditación (cuando no se acredita,
la institución o programa no puede volver a presentarse al proceso sino transcurridos dos
años). Como se discutirá más adelante, el resultado del proceso de acreditación, en los
términos que se han definido, pueden llegar a ser muy importantes desde el punto de
vista de la información pública y el impacto en la opinión y percepción pública.
5.
Actividades realizadas
Desde la creación de la CNA, las principales actividades realizadas han tenido que ver
con: i) la instalación y puesta en marcha de la nueva institucionalidad normada en la Ley,
ii) el establecimiento de los comités consultivos y registros de pares evaluadores (y su
capacitación), los que de acuerdo a la nueva Ley son constituidos por concurso público,
iii) la adopción de los criterios y procedimientos previamente definidos por CNAP y
44
CONAP, y su revisión y actualización, iv) el desarrollo de procesos de acreditación
institucional y de programas de postgrado, aumentando su cobertura, y en una medida
considerablemente menor, de acreditación de programas de pregrado, v) la definición y
puesta en marcha del mecanismo de autorización y supervisión de las agencias de
acreditación de pregrado, incorporando a las primeras 7 agencias, vi) una revisión de la
experiencia acumulada y desarrollo de una serie de actividades de difusión, intercambio
de opiniones con las instituciones y otros actores relevantes, y promoción de la calidad y
vii) una reciente actividad relativa a estudios y publicaciones, y el desarrollo de un
proyecto de información sobre la calidad de la educación superior62.
Puede sostenerse que desde la entrada en vigencia de la Ley 20.129, existen aspectos de
continuidad y cambio con respecto de la etapa de desarrollo de los procesos
experimentales de acreditación conducidos por CNAP y CONAP. Existen aspectos de
continuidad importantes relativos al uso de los criterios, procedimientos e instrumentos de
evaluación. Sin embargo, también pueden apreciarse importantes cambios a propósito de
ciertas cuestiones normadas en la nueva Ley que tienen que ver especialmente con
ciertos procedimientos específicos en la operación de los procesos y, probablemente lo
más importante, la puesta en marcha de un sistema descentralizado de acreditación de
programas de pregrado y magíster mediante la incorporación de las nuevas agencias.
6.
Número de universidades
evaluados/acreditados.
e
instituciones
de
educación
superior
A continuación se indica el número acumulado de instituciones acreditadas en el período
2004-8, así como el número de decisiones (juicios) de acreditación adoptados año a año.
Se consideran exclusivamente los procesos de acreditación institucional conducidos por la
CNAP (desde 2004 y hasta mediados del 2007) y la CNA (desde mediados del 2007).
Tabla 29
Total de instituciones acreditadas a diciembre de cada año
Categoría institucional
2004
Acreditada
Total
s
decisione
s
2005
Acreditada
Total
s
decisione
s
2006
Acreditada
Total
s
decisione
s
2007
Acreditada
Total
s
decisione
s
2008
Acreditada
Total
s
decisione
s
Universidades estatales
5
5
8
3
13
10
15
4
15
Universidades privadas
con financiamiento
4
4
9
5
9
0
9
0
9
público directo
Nuevas universidades
privadas
3
3
13
14
16
4
19
11
20
Institutos Profesionales
2
2
6
5
9
4
12
3
10
Centros de Formación
Técnica
0
0
3
4
5
3
8
4
8
FF.AA.
0
0
0
1
1
1
3
Total
14
14
39
31
53
22
64
22
65
Fuente: Registro CNA-Chile
Nota: La columna „acreditadas‟ considera el número de instituciones con acreditación vigente a finales de cada año (acreditaciones
acumuladas), mientras que la columna de „total decisiones‟ indica el número de decisiones adoptadas en el año respectivo.
7
1
10
3
2
2
25
Como se desprende de la tabla, al año 2005, el total de universidades privadas
pertenecientes al CRUCH ya había obtenido su acreditación. Mientras tanto, la gran
mayoría de las universidades estatales ya se había sometido a la acreditación al año 2006
(algunas no lograron obtener su acreditación). Las universidades privadas nuevas, en
cambio, se incorporan masivamente al proceso más tardiamente que las universidades
del CRUCH. Finalmente, los institutos profesionales y centros de formación técnica
62
Ver documento: CNA (2009) Cuenta Pública. http://www.cnachile.cl/docs/cuentapublica-corr-3.pdf
45
registran un nivel de participación más bajo, aun cuando puede señalarse que las
instituciones que se han sometido a la acreditación son las de mayor tamaño y
antigüedad, por lo que la cobertura en términos del número de estudiantes es
razonablemente alta.
Desde el año 2006, se registran los primeros procesos de reacreditación, instituciones
cuya acreditación previa venció y se someten a un nuevo proceso de evaluación y
acreditación.
7.
Carreras universitarias o programas evaluados/acreditados.
En cuanto a los procesos de evaluación y acreditación de programas de pregrado, según
se observa en la siguiente tabla, existe una temprana y muy activa participación en este
tipo de procesos por parte de las universidades privadas y estatales miembros del
CRUCH. Las nuevas universidades privadas, en cambio, han mantenido una participación
significativamente menor, mientras que los institutos profesionales y los centros de
formación técnica prácticamente no han participado. Hay que tomar en consideración de
las universidades privadas cuentan con casi el doble de programas en comparación con la
oferta programática del CRUCH.
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
Programas acreditados
Decisiones de acreditación
3
3
3
1
15
16
66
54
79
21
133
62
208
78
155
5
5
5
39
36
84
50
126
46
156
40
197
41
177
11
1
1
4
4
7
3
13
6
30
18
35
6
35
11
1
1
1
3
2
2
5
3
2
1
2
Total
FF.AA.
Centros de
Formación
Técnica
Institutos
Profesionales
Nuevas
universidades
privadas
Universidades
privadas con
financiamiento
público directo
Universidades
estatales
Tabla 30
Acreditación de programas de pregrado según tipo de institución
3
3
9
7
58
56
157
107
219
74
320
123
444
128
374
30
Fuente: Registro CNA-Chile
Nota: El número de programas acreditados corresponde a aquellos con acreditación vigente (dato acumulado) a diciembre
de cada año.
46
Cabe hacer notar que hasta el año 2007, los procesos de acreditación de programas de
pregrado fueron llevados a cabo fundamentalmente por la CNAP, y a partir del mismo año
por la CNA. Como se desprende de los datos del año 2008, existe una caída significativa
en el número de juicios adoptados, fundamentalmente puesto que la CNA prorrogó la
vigencia de los programas acreditados hasta la fecha, enfocando su trabajo en el diseño y
puesta en marcha del nuevo sistema de acreditación que, de acuerdo a la Ley 20.129, le
corresponde a las agencias autorizadas y sólo subsidiariamente a la CNA. Por su parte,
es preciso mencionar que, al año 2009, cerca de 380 carreras de pregrado se encuentran
en procesos de acreditación conducidos por la CNA y las agencias autorizadas.63
En cuando a los procesos de acreditación de programas de postgrado, hasta el año 2008,
se adoptaron 250 decisiones de acreditación de doctorados y 332 de magíster. Como se
mencionó anteriormente, los programas de postgrado acreditados (particularmente los
doctorados) se encuentran fuertemente concentrados en un número muy reducido de
universidades del país. Sólo las Universidades de Chile, Católica de Chile y Concepción
concentran el 70% de los procesos de acreditación de doctorados y el 61% de los de
magíster. La participación de otras universidades es considerablemente más baja, y la de
las nuevas universidades privadas marginal.
8.
Relación con los órganos de gobiernos
Los distintos organismos responsables del aseguramiento de la calidad mantienen
independencia entre sí y, de acuerdo a las leyes con las que fueron creadas, son
autónomos. La Ley 20.129 establece un comité de coordinación entre el Ministerio de
Educación, el Consejo Superior de Educación y la Comisión Nacional de Acreditación, el
que tiene por objeto velar por la adecuada articulación de las actividades de
aseguramiento de la calidad.
La CNA es autónoma en el ejercicio de sus funciones y se relaciona con el Presidente de
la República a través del Ministerio de Educación. En su composición, sólo el Presidente
de la CNA es nombrado por el Presidente de la República. Además, participa el Jefe de la
División de Educación superior del MINEDUC. La CNA es financiada, en parte por el
presupuesto de la nación, y en parte por sus ingresos propios generados por el cobro de
aranceles a las instituciones y agencias.
9.
Resultados esperados, desde la perspectiva de los organismos de
aseguramiento de la calidad
Según se desprende de la documentación sobre procedimientos y criterios de evaluación
y acreditación, se esperan como principales resultados de los procesos un impacto real y
mesurable en la calidad de las instituciones y sus programas a través del fomento de la
cultura de la evaluación, autorregulación y transparencia.
Los procesos de acreditación institucional tienen por especial propósito que las
instituciones avancen significativamente en la definición de sus políticas y mecanismos de
63
De ellos, 331 corresponden a carreras cuya acreditación es obligatoria (el 100% de los programas de pedagogía y medicina ofrecidos en
el país).
47
aseguramiento de la calidad, esto es: el establecimiento de un conjunto de orientaciones y
dispositivos que regulen su calidad interna a partir de una adecuada infraestructura de
información, procesos permanentes de evaluación, planificación de sus procesos,
monitoreo de los resultados obtenidos y el ajuste permanente de las actividades que
realiza. En concreto, esta perspectiva considera que las instituciones consoliden, en el
contexto de sus propias misiones y propósitos, una cultura de la evaluación y controles
internos de la calidad, introduciendo buenas prácticas a nivel de la gestión institucional y
la docencia impartida. Finalmente, el proceso de evaluación institucional ofrece la
posibilidad de acreditar áreas adicionales en el caso de aquellas instituciones de mayor
complejidad, cuya misión considera una actividad significativa en las funciones de
investigación, formación a nivel de postgrado y extensión, entre otras.
Los procesos de acreditación de programas, en cambio, presentan una perspectiva
distinta. Tienen por objetivo específico el ajuste a la misión y objetivos de los programas,
así como a su perfil de egreso, mediante el desarrollo de procesos de evaluación
permanentes sobre la base de un conjunto de criterios definidos por la comunidad
disciplinaria y profesional respectiva. Se trata de criterios que, por lo general, tienen que
ver con el perfil de egreso y especialmente los resultados obtenidos, sus propósitos,
integridad y autorregulación, la estructura curricular, la vinculación con el medio, la
estructura organizacional (administrativa y financiera), los recursos humanos, la
efectividad del proceso de enseñanza aprendizaje, y la infraestructura y recursos para el
aprendizaje.
En el último tiempo, la CNA ha insistido en algunos temas que preocupan en el contexto
de la calidad de la educación superior chilena. En particular, ha mencionado ciertas
problemáticas recurrentes, entre las que se plantean las siguientes: la falta de condiciones
mínimas y pertinencia de los programas de estudio (y su inserción laboral), las
significativas tasas de deserción y duración excesiva de los estudios (en comparación con
la duración real), y el crecimiento desmesurado de sedes y programas no tradicionales
(CNA, 2009).
“Aspiramos a que nuestro aporte a la Comisión Nacional de Acreditación llegue a constituir progresos notables
para el sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Queremos contribuir a que la formación de capital
humano avanzado sea de alto nivel, permitiendo a nuestro país competir en las ligas internacionales como lo
exige la sociedad del conocimiento; queremos que la investigación, desarrollo e innovación, sea pertinente y de
calidad para el desarrollo de Chile y para contribuir al acervo de conocimientos, todo ello con equidad. Sin
equidad no hay progreso y para lograr equidad es imprescindible que las instituciones de educación superior no
se desvinculen de la inserción laboral de sus egresados, y que quienes ingresan al sistema de educación
superior, tengan oportunidades reales de éxito”.
64
CNA (2009) Cuenta Pública .
10.
Vinculación con mecanismos internacionales de aseguramiento de la
calidad.
Las diversas organizaciones responsables de los procesos de aseguramiento de la
calidad han mantenido permanente actividad y vinculación internacional. El Consejo
Superior de Educación, la CNAP y hoy la CNA son miembros de la Red Internacional de
Agencias de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, INQAAHE.
Asimismo, junto con el Ministerio de Educación, fueron precursores de la Red
64
Ibid
48
Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior, RIACES. Por
su parte, primero la CNAP y hoy la CNA, en representación de Chile, participan como país
asociado del Sistema de Acreditación Regional de Carreras del MERCOSUR (ARCUSUR).
Como se mencionó anteriormente, una de las consideraciones relevantes en el diseño
original de los sistemas de evaluación y acreditación en Chile fue justamente la
experiencia y tendencias internacionales sobre la materia. La necesidad de dar garantía
pública y certificar la calidad de la educación superior, en contextos de creciente
internacionalización, así como el aprovechamiento de las buenas prácticas desarrolladas
por otros países constituyeron aspectos muy significativos para el avance del modelo
nacional.
En el año 2006, la CNAP se sometió voluntariamente a un proceso de evaluación por
parte de INQAAHE. Un equipo de expertos extranjeros revisó el trabajo realizado en el
país sobre la base de las orientaciones de buenas prácticas de la Red, concluyendo que
el trabajo realizado por CNAP se ajustaba muy apropiadamente a las mejores prácticas
internacionales y los avances constatados excedían con creces las expectativas
originales.
49
ANÁLISIS
A continuación, se analiza el tema central del estudio, cual es el impacto o resultados
esperados de los procesos de aseguramiento de la calidad. Para ello se discuten, a partir
del debate internacional sobre la materia, los objetivos o propósitos de los procesos de
aseguramiento de la calidad y las consideraciones y características particulares del
sistema chileno que podrían ser considerados en el impacto del aseguramiento de la
calidad (puntos 1 al 5).
Luego, se proponen un conjunto de hipótesis sobre posibles impactos o efectos
esperados a nivel de las instituciones de educación superior, así como sugerencias de
criterios de selección para una muestra de instituciones nacionales para el estudio (puntos
6 y 7).
1.
El problema de la evaluación de los impactos:
Las políticas de aseguramiento de la calidad han logrado ocupar un lugar central en el
contexto de la educación superior en Chile así como en parte importante de los países
más desarrollados. Aun cuando se trata de políticas relativamente recientes, existe cierto
consenso de que son prácticas que se han extendido ampliamente y han llegado para
quedarse. Se ha desarrollado un amplio debate y algunas iniciativas internacionales que
han tratado de identificar los principales impactos y resultados de estas políticas,
encontrándose con diversas dificultades conceptuales y metodológicas.
Desde el punto de vista conceptual, diversos autores han dado cuenta de la alta
complejidad asociada al aseguramiento de la calidad en la educación superior, y que los
estudios de impacto debieran hacerse cargo de la difícil dialéctica entre monitoreo de la
calidad y la calidad que es evaluada, así como el contexto en el que nacen las políticas de
aseguramiento de la calidad (Harvey & Newton, 200465). Demás está decir que los
estudios sobre impacto se encuentran con el problema de definición de calidad a la hora
de su evaluación, definición que tiene múltiples aproximaciones en la literatura, no
existiendo acuerdos generalizados. Adicionalmente, las políticas de calidad no son
neutras, pueden adoptar cierta aproximación al concepto de calidad, como en el caso
chileno, sin embargo también estas políticas son diseñadas en contextos políticos y en
ocasiones su implementación se dan también en circunstancias de alto de contenido
político (Englert, 1986)66.
El estudio del impacto presenta también variados problemas de carácter metodológico. En
primer lugar, está la evidente dificultad para aislar las causas y efectos, pues las políticas
de calidad son sólo una de las varias consideraciones –internas y externas- que pueden
estar influyendo en el desarrollo de las instituciones de educación superior (Stensaker,
200367). En el caso chileno, esto resulta particularmente complejo, puesto que el
65
Harvey & Newton (2004) Transforming quality evaluation. Quality in Higher Education. Vol 10. No 2.
Englert, Richard (1986) Higher Education's Evaluation Politics. En: Grove & Stauffer (Eds.) ‘Policy Controversies in Higher
Education‟. Greenwood Press. New York.
67
Stensaker, B. (2003), „Trance, transparency and transformation: the impact of external quality monitoring in higher
education‟, Quality in Higher Education Vol. 9, pp. 151–9.
66
50
aseguramiento de la calidad fue concebido y desarrollado junto con otras políticas (el
marco de política de 1997 y el MECESUP) y en un contexto de una diversidad de otros
instrumentos de política (legales y financieros, por ejemplo).
Es indispensable reconocer que el aseguramiento externo de la calidad debe analizarse
en relación con los otros fenómenos que afectan a la educación superior, pero a la vez en
relación con las prácticas internas de aseguramiento de calidad de las propias
instituciones de educación superior (Askling, 199768). En general se entiende que son los
procesos internos de aseguramiento de la calidad lo que conducen al mejoramiento de la
calidad, y no siempre son los procesos externos que, en ocasiones, pueden presentar
ciertos sesgos hacia el accountability en contraposición al mejoramiento (Trow, 199669).
Que las políticas externas de aseguramiento de la calidad lleven a procesos internos de
aseguramiento de la calidad y, que estos últimos a su vez, conduzcan a cambios e
impactos sobre la calidad de la educación superior, es un argumento complejo y difícil de
ser probado desde el punto de vista metodológico. En el caso chileno, por lo menos en el
caso de algunas pocas universidades, existió preocupación por la instalación de
mecanismos internos de aseguramiento de la calidad –por rudimentarios que hayan sidode modo previo al desarrollo de las políticas públicas de mediados de los 90‟.
Debido a las dificultades conceptuales y metodológicas, y a la gran variedad de enfoques
utilizados en el aseguramiento de la calidad, es que para la medición del impacto de las
políticas de aseguramiento de la calidad resulta recomendable aproximarse mediante una
perspectiva amplia y suave (Stensaker, 200770), que permita ponderar las diversas
consideraciones y mantener cautela frente a la complejidad del asunto.
Con todo, sin perjuicio que sabemos muy poco y que resulta muy complejo identificar
claramente los impactos o resultados del aseguramiento de la calidad, es sensato
sostener que siempre algo pasa en las instituciones evaluadas. Son procesos que no
pasan inadvertidos y en los que la lógica indica que las instituciones no quedan
inalteradas. En toda evaluación, sin importar la situación en que la organización se
encuentre, siempre se pueden identificar aspectos que es necesario cambiar. En palabras
de Carol Weiss (197671) quienes hacen evaluación, son fundamentalmente reformistas;
algo debe cambiarse para que la evaluación tenga sentido y se justifique. Por su parte, los
evaluadores (tanto en una autoevaluación y como en evaluación externa) no son sólo
académicos levantando diagnósticos, sino que fundamentalmente académicos con
motivaciones personales y políticas, con posiciones de legitimidad política, necesarias
para impactar luego en quienes adoptan las decisiones (Wildavsky, 1979 72). Esto último
es particularmente cierto en el caso de las universidades de „base pesada‟, aquellas que
cuentan con cuadros académicos con espacios importantes de participación. Los
procesos de evaluación y acreditación se encuentran influenciando diversas temáticas de
interés de quienes participan en los procesos, entre los que razonablemente se
encuentran al menos la misión y propósitos, los programas y su revisión permanente, la
orientación y contenidos de la educación, las políticas hacia los estudiantes y programas
68
Askling, B. (1997) „Quality monitoring as an institutional enterprise‟, Quality in Higher Education Vol. 3, pp. 17–26.
Trow, Martin (1996) „On accountability of higher education in the US‟.
Stensaker, B. (2007) Impact of Quality Processes. En: Embedding Quality Culture in Higher Education, a Selection of
Papers from the First European Forum for Quality Assurance, München.
71
Weiss, Carol (1979) Evaluation research in the political context. En: Struening & Guttentag (Eds.) Handbook of Evaluation
Research, Vol. 1. Sage, London.
72
Wildavsky, Aaron (1979) The self-evaluating organization. En: Cook et al. (Ed.) Evaluation Studies Review Annual, Vol. 3.
Sage, Beverly Hills.
69
70
51
de apoyo (remediales), el ajuste de los programas no tradicionales, la vinculación con el
medio y la evaluación de los resultados (Simmons, 198873)
2.
Los impactos desde la perspectiva de los propósitos del aseguramiento de la
calidad:
Si bien la implementación de toda política lleva consigo efectos que no obedecen
estrictamente a su finalidad declarada, la pregunta acerca del grado de cumplimiento de
los objetivos inicialmente planteados es útil. Sin embargo, no se trata de una pregunta
sencilla, puesto que las políticas de aseguramiento de la calidad persiguen diferentes
objetivos a la vez, los que pueden variar según el contexto en el que éstas se aplican.
Es importante destacar que la preocupación actual por la calidad parece responder
principalmente a algunas tendencias de carácter más o menos globales, lo que explica la
gran cantidad de países que han aplicación de políticas de aseguramiento de la calidad
en la educación superior. Se trata, principalmente, de los desafíos que implica la
transición de una educación superior de elite a una de masas, así como del giro que ha
experimentado la concepción de la gestión y regulación pública (OECD, 200874). Billing75
ha estudiado cómo los distintos países han establecido los propósitos de sus sistemas de
aseguramiento de la calidad, y cómo la literatura e investigación ha intentado identificar
categorías, tendencias y sus principales convergencias. Sin embargo, las diferencias
constatadas parecen ser tanto o más importantes que las similitudes. Respecto de las
principales semejanzas, los siguientes objetivos son los más usuales en los sistemas
nacionales de aseguramiento de la calidad (Neave, 1991; Kells, 1999; Van Vught &
Westerheijden, 1994; Vroeijenstijn, 1995; Billing, 200476), aun cuando en su
implementación pueden ser entendidos de modos muy distintos.
o Fomento y mejoramiento de la calidad
o Control y accountability
o Información pública y sobre estándares de calidad
o Certificación-acreditación
o Apoyo a la planificación institucional y del sistema.
o Y otros, tales como requisitos/direccionamiento del financiamiento,
reconocimiento y rankings.
De los anteriores objetivos, el modelo chileno apunta prioritariamente al fomento de la
calidad y el control, y en una menor medida a la certificación-acreditación e información
pública.
Por su parte, en el debate internacional, los dos primeros objetivos han generado una
amplia controversia, a propósito de ciertas evidencias relativas a la tensión entre las
funciones de „mejoramiento‟ y control - „accountability‟. (Westerheijden, D. F., Stensaker,
73
Simmons, Howard (1988) Accreditation and Curricular Change. New Directions for Community Colleges, 64.
OECD (2008) Tertiary Education for the Knowledge Society.
75
Billing, David (2004) International comparisons and trends in external quality assurance of higher education: Commonality
or diversity? Higher Education 47: 113–137.
76
Ver: Neave, G. (2001) Educación Superior: Historia y Política. Gedisa. Barcelona; Kells (1999) National Higher Education
Evaluation Systems: Methods for analysis and some propositions for the research and policy void. Higher Education 38; Van
Vught, F. A. & Westerheijden, D. F. (1994) Towards a general model of quality assessment in higher education. Higher
Education, Vol. 28, No. 3; Vroeijenstijn, A (1995) Improvement and accountability, navigating between Scylla and Charybdis,
guide for quality assessment in higher education. Jessica Kingsley. London; Billing (2004) international comparisons and
trends in quality assurance of higher education: commonality or diversity? Higher Education 47.
74
52
B. & Rosa, M, 200777). Sobre esto, algunos han sostenido que existiría cierta
incompatibilidad entre ambos objetivos, por lo que resultaría imposible abordarlos al
mismo tiempo. Sin embargo, en la práctica se observa que los esquemas de
aseguramiento de la calidad consultan estos objetivos simultáneamente, incluso siendo
difícil distinguir si es que existe cierto énfasis en alguno de ellos en particular, ya que se
ha buscado explícitamente un equilibrio que permita cumplir objetivos de mejoramiento y
accountability simultáneamente (Maassen, 199878; Dano & Stensaker, 200779). En este
sentido, se ha señalado que el mejoramiento y el „accountability‟ son objetivos demasiado
relacionados entre sí, lo que hace inviable su separación (Proitz et al, 2004 80).
Sistemas más orientados a la efectividad de los procesos internos que poseen las
instituciones para asegurar que cumplen su misión, son aquellos más cercanos al polo del
„mejoramiento‟, mientras que procesos de acreditación, cuyo resultado es una certificación
de aprobación de estándares, estarían ubicados más cerca del polo del accountability y
del control. (Woodhouse, 199981). El sistema chileno de aseguramiento de la calidad
también ejemplifica la búsqueda de un equilibrio entre mejoramiento y control,
combinando diversos objetivos simultáneamente a través de sus procesos. Mientras que
el licenciamiento presenta un énfasis en el control, los de acreditación presentarían un
acento en el mejoramiento, aún cuando igualmente el licenciamiento busca el
mejoramiento de las instituciones nuevas y la acreditación cierto control y „verificación‟ de
la calidad.
La acreditación institucional en Chile, de acuerdo al tipo de aproximación y criterios que
utiliza, presenta un acento hacia la definición e implementación de una serie de políticas y
mecanismos de aseguramiento de la calidad en el desarrollo de la gestión institucional y
docencia de pregrado impartida. En este sentido, se trata de un modelo que busca
impactar en el mejoramiento de las universidades a través de un robustecimiento del
aseguramiento interno. Cuestiones tales como la formalización y uso sistemático de
mecanismos de evaluación periódica, generación de información válida y confiable,
planificación, control y monitoreo, son claves para mejorar tanto la gestión institucional
como la gestión de la docencia.
Adicionalmente, es importante comentar que los procesos de acreditación y sus posibles
resultados (acredita/no acredita), aun cuando se proponen fortalecer y mejorar las
capacidades institucionales, buscan a la vez garantizar y verificar una línea mínima en el
cumplimiento de ciertos criterios de evaluación. Como mencionaremos más adelante,
creemos que el impacto esperable puede ser distinto en el caso de aquellas instituciones
y carreras con un alto nivel de consolidación, respecto de aquellas cuya acreditación y
nivel mínimo en el cumplimiento de los criterios puede estar en entredicho.
Chile adoptó tempranamente políticas de aseguramiento de la calidad, desde principios
de los 90, siendo pionero en la instalación de su sistema de licenciamiento para nuevas
77
Westerheijden, D. F., Stensaker, B. & Rosa, M, (2007) Conclusions and further challenges. En: Westerheijden, D. F.,
Stensaker, B. & Rosa, M. (Eds.). Quality assurance in higher education (Dordrecht, The Netherlands, Springer)
78
Maassen, P. (1998) Quality Assurance in the Netherlands. New Directions for Institutional Research Vol. 25 No 3.
79
Dano, T. & Stensaker, B (2007) Still Balancing Improvement and Accountability? Developments in External Quality
Assurance in the Nordic Countries 1996-2006. Quality in Higher Education. v13 n1
80
Proitz T.S., Stensaker B., Harvey L. (2004) Accreditation, standards and diversity: an analysis of EQUIS accreditation
reports. Assessment & Evaluation in Higher Education, Vol.29, No.6,
81
Woodhouse, D. (1999) Quality and Quality Assurance. En: Quality and Internationalisation in Higher Education, OECD,
Paris.
53
instituciones privadas. Sus procesos de acreditación, diseñados desde mediados de los
90, también son iniciativas precursoras en la región. No es que la preocupación por la
calidad sea necesariamente una cuestión de los años 90‟, sino que se ha vuelto central en
el debate y, particularmente, lo que habría cambiado es la autoridad última ejercida por
nuevos organismos y agencias con la potestad de certificar la calidad (Neave, 200182).
A nuestro juicio, los objetivos de mejoramiento y control son probablemente los más
importantes en las políticas chilenas de aseguramiento de la calidad. El mejoramiento, a
través de la instalación y fortalecimiento de los mecanismos internos de aseguramiento de
la calidad, ajustes a criterios de calidad y promoción de buenas prácticas. El control,
fundamentalmente a través del licenciamiento y la información al público.
3.
Los impactos desde la perspectiva de las dinámicas y evolución de la
educación superior:
Como ya ha sido destacado, la educación superior chilena muestra rasgos muy distintivos
en cuanto a su muy alto nivel de privatización, amplia diversidad interna y una extendida
autonomía de las instituciones y muy limitada regulación pública, entre los más
importantes. Se trata de características que, existiendo en la experiencia internacional
comparada, en el caso de Chile se encuentran particularmente acentuadas.
Las políticas de aseguramiento de la calidad surgen en Chile en los 90‟ en respuesta a
ciertas problemáticas asociadas a las características recién mencionadas. Hasta el año
1980 la regulación de la calidad se realizaba básicamente mediante prácticas de
„autorregulación corporativa‟83 de las universidades pertenecientes al Consejo de
Rectores, lo que era posible dado el reducido número de instituciones y su relativa
homogeneidad en el nivel académico (Lemaitre, 200584). A partir de 1981, aun cuando
existían ciertos mecanismos de autorización y examinación, se amplió significativamente
el número de nuevas instituciones privadas y su diversidad era significativa no sólo en
cuanto a sus misiones sino que respecto de la percepción de su calidad. Diversos autores
han manifestado que la regulación fue dejada en gran medida al mercado 85. En este
contexto se iniciaron los procesos de licenciamiento en Chile, que si bien inicialmente
estaban limitados a la aprobación y verificación del proyecto institucional, al poco tiempo
incorporaron elementos para el desarrollo de capacidades de autoevaluación en las
instituciones (Lemaitre, 1995).
“La falta de consistencia entre el proceso de licenciamiento y su efecto final representa un problema: todo el
proceso apunta a la evaluación de un proyecto institucional y su implementación. La definición de autonomía, en
cambio, implica precisamente la posibilidad de modificar radicalmente el proyecto que condujo a ella, y el proceso,
-tal como está definido en la LOCE- no tiene mecanismos que permitan resolver esta contradicción.” (Lemaitre,
1995)
Los proyectos pilotos de acreditación desarrollados desde fines de los 90, surgieron como
medidas adicionales a los procesos de licenciamiento, de forma de asegurar y promover
82
Ibid
Y hasta cierto punto de vista por la Universidad de Chile desde 1950.
84
Lemaitre (2005) Aseguramiento de la calidad en Chile: impacto y proyecciones. En Aseguramiento de la calidad: impacto
y proyecciones. Serie Seminarios Internacionales. Consejo Superior de Educación. No 9.
85
Ver, entre muchos otros: Brunner (1993) Chile‟s Higher Education: Between Market and State. Higher Education, Vol. 25,
Nº 1.
83
54
la calidad de las instituciones y de sus programas una vez concedida la autonomía. Su
enfoque ha sido distinto, manteniendo eso si, la premisa de mejorar la calidad e introducir
mecanismos efectivos de autorregulación.
Resulta de especial interés que, según se describió en el informe, fueron originalmente las
universidades pertenecientes al CRUCH aquellas que se incorporaron más temprana y
decididamente a los procesos de acreditación de CNAP y CONAP. En el caso de la
acreditación de programas de pregrado, al menos durante la etapa de procesos
experimentales, la participación de las universidades privadas nuevas fue marginal. Por
su parte, es claro que la acreditación de los programas de postgrado, muy especialmente
de los doctorados, se concentra en un número reducido de universidades tradicionales,
puesto que son ellas las que justamente reúnen la oferta más significativa en el país.
Finalmente, la acreditación institucional se inició fundamentalmente con la participación de
las universidades e institutos profesionales de mayor trayectoria, para luego ir
incorporando crecientemente al resto.
A la fecha, podemos ver como algunas universidades cuentan con una amplia
participación en procesos de acreditación institucional y de sus programas de pre y
postgrado, mientras que otras mantienen su participación restringida a los procesos de
acreditación institucional y sólo recientemente a los de los programas de educación y
medicina (acreditación obligatoria), cuando los imparten. Los impactos del aseguramiento
de la calidad entre unas y otras instituciones son previsiblemente distintos, así como lo
son sus motivaciones e intereses al momento de incorporarse a los procesos.
Cabe hacer notar que en Chile se sigue un patrón planteado por Stensaker86 (2003),
según el cual las distintas formas de monitoreo externo no tienden a ser reemplazadas
unas por otras, sino que se suman, coexistiendo actualmente procesos de licenciamiento,
acreditación de pregrado, acreditación de postgrado y acreditación institucional.
El aseguramiento de la calidad en Chile se ha propuesto también contribuir y entregar
mayor información al mercado de la educación superior, el que regulado por sí sólo es
susceptible a presentar múltiples asimetrías de información (Dill & Soo, 200487). Así,
además del sistema nacional de información, los procesos de licenciamiento y
acreditación han puesto especial atención en la publicidad de sus decisiones y, en el caso
de la acreditación, los diferentes plazos (años) y áreas en que se puede acreditar a una
institución.
Si bien en términos de coordinación del sistema, la implementación de un sistema
nacional de aseguramiento de la calidad implica, en condiciones de alta desregulación, un
mayor control por parte del Estado, como señala Brunner (200888) refiriéndose al sistema
de acreditación: “si se lo mira en detalle, en su evolución y potencial futuro, se debe
concluir que ha sido diseñado para acompañar a las fuerzas del mercado en su función de
coordinación del sistema; no para sustituirlas.” En este argumento, los impactos o
resultados esperables de los procesos de aseguramiento de la calidad no son ajenos a lo
que las dinámicas de mercado permiten.
86
Ibid
Dill, D. D. and Soo, M. (2004) Transparency and Quality in Higher Education Markets. En P. Teixeira, B. Jongbloed, D.
Dill, and A. Amaral (eds.), Markets in Higher Education: Rhetoric or Reality?, pp. 61-86. Dordrecht, the Netherlands: Kluwer
88
Brunner, J.J. (2008) Educación Superior en Chile: Instituciones, Mercados y Políticas Gubernamentales, 1967-2007. Tesis
doctoral.
87
55
Un último aspecto que es preciso comentar tiene que ver con que no es esperable que las
instituciones, altamente diversas entre sí, respondan en idénticos términos a los procesos
de aseguramiento de la calidad. Newton89 sobre la base de un estudio de caso de
percepciones de los académicos respecto del aseguramiento y monitoreo de la calidad,
sugiere que las respuestas que pueden darse en cuanto a los procesos externos son
variadas, desde aquellos que fundamentalmente responden de un modo ritual y reactivo,
hasta aquellos que efectivamente asumen de modo honesto el objetivo del mejoramiento
de la calidad. Así, es posible también suponer que universidades de distinta naturaleza,
no sólo en términos de su misión, sino que fundamentalmente de su cultura y los
principales desafíos que enfrentan en contextos de competencia, respondan
diferidamente a procedimientos y criterios uniformes de acreditación.
El hecho de que los resultados de la acreditación puedan impactar en la información al
público (así como en el acceso a financiamiento) no es menor, especialmente cuando en
la preparación de los procesos algunas instituciones entienden que cumplen
razonablemente con los criterios –aun cuando pueden y de hecho mejoran a través del
ejercicio-, y otras más bien están preocupadas por salvar y cumplir las exigencias
mínimas de la acreditación90.
Un estudio de Peter Ewell (2007)91, que abarca distintos estadios del desarrollo del
aseguramiento de la calidad en Estados Unidos, muestra también cómo las instituciones
responden de diverso modo a los procesos, sin embargo, sostiene que se trata de un
juego de a lo menos dos participantes -las instituciones y las agencias-, las que van
ajustando permanentemente sus respuestas a las exigencias. Igualmente, frente a un
idéntico procedimiento de evaluación/acreditación puede ocurrir, por ejemplo, que ciertas
instituciones respondan de un modo fundamentalmente reactivo ajustando su actividad a
las exigencias de la agencia, en otras se generen importantes niveles de resistencia frente
a una intervención que es vista como ajena a los núcleos académicos internos, y en otras
puede que efectivamente se genere un amplio espacio a la colaboración y se asuman los
procesos de acreditación como un instrumento de mejoramiento significativo. En la
dinámica del „juego‟ entre instituciones y agencias, el éxito de los procesos depende de un
muy buen ajuste entre los procedimientos y exigencias de las agencias y la conducción de
los procesos internos en las instituciones.
4.
Impacto y evidencias en la literatura:
Harvey (199992) sostiene que existen tres tipos de evaluación de los sistemas de
evaluación: i) los análisis teóricos o de opinión que tienden a predecir los posibles efectos
de la introducción sistemas de evaluación, ii) los análisis que están basados en evidencia
89
Newton (2000) Feeding the beast or improving quality? Academic‟s perceptions of quality assurance and quality
monitoring. Quality in Higher Education, Vol. 6, No 2.
90
Sobre este último aspecto, cabe hacer notar especialmente los acentos y preocupaciones planteadas por la CNA
últimamente, a propósito de la existencia de recursos mínimos y pertinencia de la educación, retención y empleabilidad de
los egresados, existencia de sedes y programas no tradicionales, entre los más importantes.
91
Ewell, Peter (2007) The quality game: external review and institutional reactions over three decades in the US. En:
Westerheijden et al (eds.) Quality Assurance in Higher Education: Trends in regulation and transformation. Higher Education
Dynamics 20.
92
Harvey, L. (1999) Evaluating the evaluators. Presentación realizada en el Fifth Biennial Conference, International Network
of Quality Assurance Agencies in Higher Education, Santiago, Chile
56
limitada, mucha de ella anecdótica, y iii) los análisis basados en una recolección
sistemática de datos. La mayor parte de la literatura sobre impacto del aseguramiento de
la calidad corresponde a los dos primeros tipos.
La literatura existente en Chile refleja también esta situación. Probablemente los estudios
más significativos han sido desarrollados y recogidos por CINDA y el CSE 93. En las
diversas publicaciones consultadas, es habitual encontrarse con aproximaciones
conceptuales y una variedad de análisis de casos y descripción de experiencias. De los
estudios existentes en Chile, se han mencionado fundamentalmente impactos o efectos
asociados a la cultura de las instituciones/programas, cambios organizacionales, ajustes
de las misiones y propósitos, mayor evaluación y planificación, una mayor preocupación
por los currículos (cambio curricular) y por acciones destinadas a mejorar el rendimiento
de los estudiantes, impactos en la opinión pública y mayor vinculación al medio externo,
entre los más importantes. Pese a lo anterior, la producción de estudios con recolección
sistemática de datos es, a nivel internacional, muy limitada, y en Chile inexistente.
Harvey & Newton (200494), afirman que la mayoría de los estudios de impacto se han
enfocado en los efectos que el monitoreo externo tiene en los académicos, los
procedimientos internos, y las estructuras de gestión. Stensaker (2008 95) sintetiza los
resultados de los distintos estudios realizados internacionalmente en cuatro ámbitos en
los que parecen observarse impactos del aseguramiento de la calidad:
– Poder: Los procesos de calidad producen un liderazgo más claro a nivel
institucional; asimismo, se generan debates acerca de la identidad de la
organización, forzando una revisión o reinvención.
– Profesionalización: En la medida que se da una formalización de procedimientos,
definición de responsabilidades, etc.
– Relaciones públicas: La calidad se utiliza como elemento de marketing en el
contexto de la existencia de mercados o cuasi mercados en la educación superior.
– Permeabilidad: El aseguramiento de la calidad produce más información sobre la
educación superior, lo que daría lugar a decisiones más informadas.
Westerheijden, et al. (200796) sostienen que en los estudios sobre el impacto de las
políticas de aseguramiento de la calidad hay una tendencia a enfocarse menos en la
institución, y en mayor medida en los programas y en los individuos. Esto se refleja en
investigaciones como las de Horsburgh (199997), quien describe los efectos de una
política a través de la evolución de dos programas; o Newton (200298), quien busca
describir las percepciones de los académicos sobre el aseguramiento de la calidad.
93
Ver publicaciones CINDA en http://www.cinda.cl/htm/publicaciones.htm, la revista de Calidad en la Educación del CSE en
http://www.cse.cl/public/Secciones/seccionpublicaciones/publicaciones_home.aspx y la serie de seminarios internacionales
(CSE/CNAP/CNA) en http://www.cse.cl/public/Secciones/seccionpublicaciones/seminarios_home.aspx
94
Ibid
95
Stensaker, B. (2008) Outcomes of Quality Assurance: A Discussion of Knowledge, Methodology and Validity. ,Quality in
Higher Education,14:1
96
Don F. Westerheijden; Veerle Hulpiau; Kim Waeytens (2007) From Design and Implementation to Impact of Quality
Assurance: An Overview of Some Studies into what Impacts Improvement. Tertiary Education and Management, 1573-1936,
Volume 13, Issue 4.
97
Horsburgh, M., 1999, „Quality monitoring in higher education: the impact on student learning‟, Quality in Higher Education,
5(1), pp. 9–26.
98
Newton, J. (2002) Views from below: academics coping with quality, Quality in higher education, Vol. 8, No. 2, 2002, pp.
39-61
57
Es interesante destacar que la percepción de los estudiantes aparece como algo todavía
no estudiado (Westerheijden et al, 200799), así como los efectos de asignación de status en el caso de la acreditación-, y la percepción de los futuros estudiantes.
Finalmente, Stensaker (2008100) sostiene que un creciente número de estudios sobre los
impactos del aseguramiento de la calidad presentan serias dificultades para proveer
evidencia sustancial en relación a lo que resulta más importante, esto es, el impacto en la
calidad del proceso de enseñanza-aprendizaje. Existen algunas excepciones, como una
investigación en la que se miden cambios en los resultados de aprendizaje producto de la
actualización de los estándares de acreditación de la agencia ABET, en Estados Unidos
(Volkwein et al, 2007101); sin embargo, gran parte de los estudios de impacto intentan
describir los cambios ocurridos tras los procesos de evaluación a nivel organizacional
(Brennan & Shah, 2000102), o indicando si es que efectivamente la institución o programa
siguió las recomendaciones resultantes de la evaluación (Frederiks et al, 1994 103). El
problema es que estos métodos no son suficientes para identificar si es que los cambios
generados por el aseguramiento de la calidad se tradujeron en mejoras en la enseñanzaaprendizaje; en efecto, no se puede asumir una postura naïve, y asumir que las acciones
implementadas en respuesta a las recomendaciones externas conducen inmediatamente
a la superación de los problemas académicos de las universidades (Harvey, 2006 104).
5.
Dimensiones y aspectos de impacto:
A continuación se propone un breve listado de aspectos, agrupados en ciertas
dimensiones, en los que a nuestro juicio y a propósito del análisis desarrollado sería
posible encontrar posibles impactos o efectos esperados.
Hemos sostenido aquí que existen complejos problemas en la identificación de impactos y
resultados, los que tienen que ver con profundas dificultades conceptuales y
metodológicas propias del fenómeno que nos interesa aquí. Lo anterior, sin embargo, no
obsta a insistir en la búsqueda e identificación de posibles impactos y resultados,
cuidando mantener aproximaciones amplias y siendo cauteloso en la formulación de los
argumentos.
Es preciso recordar que algunos de los aspectos planteados pueden referirse
directamente a los objetivos de las políticas de aseguramiento de la calidad, mientras que
otros no. Adicionalmente, las características más significativas del sistema nacional de
educación superior son claves para el entendimiento de los posibles impactos y
resultados, aún cuando creemos que no es posible sostener que los impactos y
resultados sean observables igualmente en todas las universidades y programas. Por el
99
Westerheijden, D. F., Stensaker, B. & Rosa, M. (Eds.), (2007), Quality assurance in higher education (Dordrecht, The
Netherlands, Springer)
100
Ibid
101
Volkwein, F. et al (2007) Measuring the impact of professional Accreditation on student experiences and learning
outcomes. Research in Higher Education, Vol. 48, No 2
102
Brennan, J. and T. Shah (2000) Quality Assessment and Institutional Change: Experiences from 14 Countries. Higher
Education, Vol. 40
103
Frederiks, M. M. H., Westerheijden, D. F. & Weusthof, P. J. M. (1994) Effects of quality assessment in Dutch higher
education. European Journal of Education, 29
104
Harvey, L. & Knight, P., 1996, Transforming higher education (Ballmoor, SHRE, UK, Open University Press).
58
contrario y especialmente considerando la alta diversidad del sistema y la heterogeneidad
de las instituciones, es sensato plantear que los impactos y resultados observables serán
distintos frente a los mismos procesos. Dicho eso, recogemos de la literatura
especializada que muy probablemente siempre existen impactos y resultados, pese a que
pueden ser de distinta naturaleza y alcances.
Cabe destacar que los siguientes aspectos han sido identificados fundamentalmente en
referencia a los posibles impactos y resultados vinculados –directa o indirectamente- a los
procesos de evaluación y acreditación, y mucho menos a los de licenciamiento y demás
políticas de aseguramiento de la calidad.
Dimensiones
Misión
propósitos
y
Gobierno y gestión
Docencia
Otras funciones
Recursos
Humanos
Infraestructura
recursos
y
Aspectos
- Revisión, formalización, ajuste y/o cambio de la misión y propósitos institucionales.
- Socialización de la misión y propósitos y su ajuste a las demás dimensiones de desarrollo de la
universidad.
- En general, la misión y propósitos adquieren un lugar central en el direccionamiento de las políticas
y desarrollo institucional, además de contar con un mayor nivel de difusión interna y externa.
- Revisión y posibles ajustes de la estructura de gobierno y gestión.
- Institucionalización de procedimientos y responsabilidades.
- Profesionalización y desarrollo o instalación de unidades de análisis, planificación, monitoreo, entre
otros (tecno-estructura a nivel central y eventualmente a nivel de las unidades).
- Desarrollo de sistemas de información a nivel central y de las unidades (mayor articulación y
centralización de los diversos sistemas de información).
- Asimismo, promoción de la generación de diversos datos e indicadores, y uso de la información y
evaluaciones para los procesos de toma de decisiones.
- Institucionalización de procesos periódicos de evaluación (autoevaluación) y establecimiento de
diversas instancias (consejos, comités) de evaluación con creciente importancia
- Desarrollo de la planificación y monitoreo, ajustándolas a la misión y propósitos.
- Revisión de la oferta de programas/sedes y decisiones sobre la continuidad, discontinuidad o
fortalecimiento de programas de baja calidad y no tradicionales.
- Generación de políticas institucionales y, en ocasiones, modelos y direccionamientos centrales
relativos a la docencia y programas impartidos.
- Establecimiento y formalización de una variedad de mecanismos internos de control de la calidad
de los programas.
- Adicionalmente, incorporación de mayor información y controles centralizados/descentralizados de
la docencia impartida.
- En particular, generación de un conjunto amplio de estadísticas sobre los estudiantes, su
progresión y logro, así como estudios de egresados y titulados.
- Revisión, ajuste o cambio de los objetivos de unidad y/o programa, así como respecto de su perfil
de egreso.
- Asociado a lo anterior, mayor preponderancia de la consistencia con la misión institucional y la
vinculación con el medio (disciplinario y/o profesional).
- Cambios, ajustes o actualización de los planes y programas de estudio. Cambios curriculares
especialmente asociados a los procesos de acreditación de programas.
- Generación de mecanismos de seguimiento de los estudiantes y programas remediales, en
algunos casos.
- En el caso de las universidades más complejas, establecimiento o formalización de políticas de
investigación, extensión y otras.
- Asimismo, institucionalización de ciertos mecanismos de promoción y control de la calidad e
impacto de las otras funciones, especialmente a nivel central.
- Formalización o establecimiento de políticas de selección, evaluación, renovación y promoción de
los académicos.
- Mayor planificación y gestión de los recursos humanos (revisión de cargas, asignación de
funciones, programación, entre muchas otras).
- En particular, preocupación por las metodologías de enseñanza y calificaciones de los académicos
(postgrados).
- Generación de mayores espacios para la participación de los académicos.
- Generación de información y evaluación de la disponibilidad y uso de los recursos.
- Mayor preocupación por la incorporación de recursos para la enseñanza y de TICs.
- Identificación más precisa y fundamentación para demandas de las unidades por más recursos.
- Promoción de mejores indicadores de infraestructura y recursos (y mayor homogeneidad),
especialmente en el caso de instituciones con diversas sedes.
59
Administración
financiera
- Ajuste de la gestión y planificación financiera a la misión y demás políticas de desarrollo
institucional.
- Modernización de los sistemas de administración, gestión y control financiero.
- En el caso de ciertas universidades, aseguramiento de las condiciones y perspectivas de viabilidad
y solvencia financiera (generación de compromisos)
- Uso de los procesos de evaluación/acreditación para la generación de prioridades en la solicitud de
recursos, así como presentación a fondos públicos concursables.
- Prioridad del tema de calidad en la agenda institucional y discurso de sus autoridades.
- Generación de diversas iniciativas (seminarios, talleres, publicaciones) sobre calidad y su
evaluación.
- Uso de los resultados de la acreditación con fines de publicidad e información al público.
- Un aspecto más general, es que en el caso de universidades que no logran su acreditación, se
impulsan inmediatos ajustes que consideran cambios abruptos en sus autoridades, cambios en la
composición de sus organizadores y despliegue de profundas reformas en el proyecto institucional
y dirección estratégica.
Otras
(Elaboración propia)
6.
Hipótesis y proposiciones finales.
A continuación ofrecemos una síntesis de hipótesis y proposiciones generales relativas a
impactos o resultados esperados de los procesos de aseguramiento de la calidad,
específicamente de los de evaluación y acreditación.
i)
Impacto inmediato en la agenda de trabajo, prioridad del tema de calidad,
liderazgo y ajustes de poder.
No hay proceso de acreditación que pase inadvertido. Las universidades o programas que
se incorporan a la acreditación inmediatamente despliegan recursos y fijan como prioridad
el tema de la calidad, al menos durante el desarrollo del proceso. Las autoridades o
líderes responsables habitualmente dan alta visibilidad a los procesos, se generan
diversas comisiones y ajustes en la organización para responder a los procesos de
evaluación, se generan liderazgos particulares, se ordena la documentación y se
distribuyen responsabilidades, hay importantes cambios en las dinámicas y ajustes de
poder (con mayor o menor centralización), se adoptan medidas concretas tendientes a
ordenar y ajustarse mejor a los criterios, en fin, existen diversos acomodos de la
organización al proceso de evaluación con miras a su acreditación y sus resultados.
Creemos que los alcances de estos impactos, así como su relativa permanencia en el
tiempo, son altamente variables dependiendo de las características de las instituciones,
sus dinámicas internas y la frecuencia en el desarrollo de los procesos. Por su parte, en el
caso específico de los procesos de acreditación de programas, estos impactos inmediatos
también se despliegan a nivel de las unidades responsables, así como también ajustes en
la relación de las unidades respecto de la gestión central de sus instituciones.
ii)
Diseño y formalización (y uso) del conjunto de políticas, procedimientos,
mecanismos y procesos de evaluación y aseguramiento de la calidad.
Muy asociado a los propósitos y exigencias de los procesos de acreditación, las
universidades establecen con mayor claridad y formalizan la variedad de políticas y
mecanismos internos de aseguramiento de la calidad vinculados a los criterios de
evaluación. Se trata en ocasiones de la formalización de políticas y prácticas existentes
y/o del diseño y ajuste de nuevas políticas y prácticas. Habitualmente pueden ser
60
impactos asociadas a las definiciones, normativas, procedimientos y diversas
orientaciones asociadas a la actividad que se realiza, aunque también pueden impactar
en las prácticas efectivas y uso consistente en el tiempo.
Los impactos en el nivel de los mecanismos internos de aseguramiento de la calidad son
esperables –y exigidos- para todas las universidades por igual, aun cuando se expresen y
tengan alcances muy distintos entre ellas. Así, habrá algunas cuya transformación tendrá
que ver mucho más con la formalización e institucionalización de prácticas previas de
carácter informal, mientras que en otras será fundamentalmente el diseño y
establecimiento de los mecanismos desde cero, contribuyendo a una mayor
estructuración. Por su parte, el tema del nivel de complejidad de las universidades no es
menor, y los cambios esperables en organizaciones complejas y pesadas pueden
ciertamente ser distintos de aquellos en organizaciones más bien simples y livianas.
Finalmente, puede ser un elemento relevante a considerar la periodicidad con la que se
realizan los procesos de evaluación externa, existiendo mayor o menor presión por
perfeccionar los mecanismos de aseguramiento de la calidad existentes según los años
de acreditación otorgados.
iii)
Generación/fortalecimiento de las funciones de análisis, planificación,
monitoreo y evaluación; modernización de los sistemas de información y
tendencia a la profesionalización y centralización de las instancias
responsables (tecno-estructura).
Las instituciones han debido generar sistemas de información para los procesos de
evaluación, análisis y planificación de sus actividades en el contexto de los procesos de
acreditación, y un conjunto variado de otras exigencias del Estado y del medio externo. Se
trata de nuevas capacidades desarrolladas por las instituciones, con una tendencia a la
profesionalización y centralizaron dentro de la organización, que cumplen el doble
propósito de fortalecer la gestión interna y responder a las demandas externas. Considera
la asignación (o reasignación) de personal, recursos y articulación de esfuerzos al interior
de la organización en cuanto a la disponibilidad de información y su uso en diversas
funciones y tareas específicas.
La prioridad y creciente profesionalización en estos temas parece vincularse a los
procesos de aseguramiento de la calidad, aunque es difícil determinar si es que
efectivamente se trata de dinámicas que impactan finalmente en mayor accountability y
procesos de gestión de la calidad interna. Con todo, las universidades parecieran
crecientemente contar con más y mejor información, además de estar desarrollando cada
vez más sofisticados procesos de análisis, planificación y monitoreo interno.
iv)
Impactos permanentes en la cultura y gestión organizacional
Se entiende que la acreditación ha llegado para quedarse, y que la evaluación constituye
un ejercicio útil y necesario para el mejoramiento. Aún cuando es muy probable que se
presenten diferencias entre las instituciones, puede sostenerse que existe un impacto en
la cultura de la organización, que junto con incorporar prácticas de evaluación, moderniza
su gestión, extiende el uso de la planificación y la institución en su conjunto se hace más
61
permeable a las exigencias e información del medio a las que debe responder con mayor
agilidad. Dependiendo de las características de las universidades, los cambios en la
cultura y gestión organizacional pueden ser más bien formales o auténticos, e impactar
exclusivamente en los niveles de dirección y gestión o bien en los distintos niveles de la
organización. Al respecto, es previsible que existan impactos más extendidos en aquellas
instituciones que han desarrollado no sólo procesos de acreditación institucional, sino que
en sus diversos programas.
v)
Finalmente, los impactos o resultados esperados de los procesos de
aseguramiento de la calidad pueden ser distintos según las características de
las instituciones y su disposición frente al proceso.
Como ya se planteó anteriormente, no es esperable que las instituciones, en contextos y
condiciones altamente diversas, reaccionen o exhiban impactos idénticos frente a los
mismos procesos de aseguramiento de la calidad. Por el contrario, las universidades
parecen tener distintas expectativas frente a los procesos, se encuentran algunas más y
otras menos preparadas, algunas muestran mayor entusiasmo en participar y otras
participan exclusivamente en aquellos procesos que impactan más en el acceso de
recursos y contribuyen a su imagen pública y publicidad. En este sentido, los posibles
impactos o resultados esperados pueden ser diferentes entre instituciones. Sugerimos
que en un extremo se encuentran aquellas universidades que efectivamente incorporan
los procesos de aseguramiento externo como prácticas de fomento de la calidad interna
en sus diversos niveles, y en el otro extremo, aquellas que más bien son reactivas y
tienden a simplemente ajustarse a las exigencias mínimas de las agencias. Con todo, es
esperable que existan impactos de distinta naturaleza y alcance en todas las
universidades.
7.
Alternativas y consideraciones para la definición de una muestra
De acuerdo a lo solicitado en los términos de referencia, a continuación presentamos
algunas alternativas para la definición de una muestra para el caso chileno de análisis de
impactos del aseguramiento de la calidad. Se trata de alternativas que no son excluyentes
entre si y que evidentemente deben considerar las posibilidades y términos de referencia
del estudio internacional definido.
A nuestro juicio, existen a lo menos las siguientes alternativas para considerar en la
definición de la muestra universidades chilenas en el estudio:
i)
Analizar una selección acotada de aquellas universidades cuya participación
en los procesos de aseguramiento de la calidad haya sido particularmente
significativa. Como se desprende de la información sobre participación de las
universidades en procesos de acreditación, son fundamentalmente las
universidades del CRUCH y, particularmente algunas de ellas, las que se
incorporaron más tempranamente a la acreditación institucional y muy
activamente a la acreditación de programas de pregrado y postgrado. Si se
opta por seleccionar instituciones con un alto nivel de participación en los
procesos, se sugiere considerar a una o más de las siguientes instituciones: la
62
ii)
iii)
P. Universidad Católica de Valparaíso, la Universidad de Concepción, la
Universidad de Chile, la P. Universidad Católica de Chile y la Universidad de
Santiago de Chile. Todas estas universidades cuentan con una significativa
participación en procesos de acreditación institucional y de programas, además
de una dilatada experiencia en el desarrollo de mecanismos internos de
aseguramiento de la calidad.
Una alternativa complementaria a la anterior, podría ser considerar en la
muestra a universidades que hayan participado de varios procesos
consecutivos de acreditación (3 o más). Esto puede verse en el caso de
universidades que han pasado varias veces por procesos de acreditación
institucional desde el inicio de los procesos en Chile, analizando cómo estos
procesos han –o no- modulado en el tiempo a los procesos internos de
aseguramiento de la calidad. Son universidades que, por lo general, han tenido
o bien plazos de acreditación muy bajos, o bien no han logrado acreditar en
alguno de sus procesos. En esta alternativa, podría considerarse la
participación de una de las siguientes universidades: Magallanes,
Iberoamericana de Ciencias y Tecnología (UNICIT), del Pacífico y de Playa
Ancha de Ciencias de la Educación105.
Aunque podría tener menor interés, una tercera alternativa es considerar además de universidades seleccionadas sobre la base de las alternativas i y iialguna universidad cuya participación en estos procesos sea más bien
esporádica. El interés en incorporar instituciones con muy baja participación en
los procesos de acreditación estaría en analizar si efectivamente pueden
encontrarse impactos o resultados, y cuál es la distancia respecto de aquellas
que han mantenido participación activa. Aquí podrían considerarse
universidades como las del Desarrollo y Los Andes (con acreditación
institucional otorgada por plazos comparativamente más largos) y/o varias
otras universidades privadas autónomas que recientemente se han
incorporado a la acreditación y que han obtenido resultados diversos106.
Como consideraciones generales, nos parece razonable contemplar en la muestra cierto
equilibrio entre las universidades estatales y privadas (de las privadas tradicionales o las
nuevas), entre las universidades complejas y docentes, y entre las metropolitanas y
regionales.
8.
Finalmente,
Hemos procurado dar cuenta de las principales tendencias de la educación superior y, en
particular, del avance y desarrollo de las políticas de aseguramiento de la calidad en el
país, enfatizando las principales consideraciones que pudieran estar influyendo en los
impactos y resultados esperados en las instituciones de educación superior. No cabe
duda que existen diversas dificultades conceptuales y metodológicas para identificar
rigurosamente impactos y resultados del aseguramiento de la calidad, sin embargo,
105
Considerar a la UPLA podría ser de interés si se considera esta alternativa, puesto que dicha universidad cuenta a la vez
con diversos procesos de acreditación de programas.
106
Entre estas últimas universidades, algunas han acreditado por plazos comparativamente más bajos o bien simplemente
no han acreditado. En cualquier caso, la mayoría de las universidades privadas autónomas pasaron por los procesos de
licenciamiento conducidos por el CSE, obteniendo cierta experiencia en procesos de evaluación y control.
63
existen también muy buenas razones para argumentar que las iniciativas desarrolladas en
el país están influyendo significativamente en la actividad de las instituciones y sus
programas.
Resulta fundamental que el acercamiento a estos impactos se realice considerando la
perspectiva amplia y suave que señala Stensaker, pues difícilmente se podrán identificar
impactos puros y precisos del aseguramiento de la calidad. La experiencia internacional
nos indica que, más bien, será posible identificar una serie de nuevas prácticas en
diversos ámbitos de las instituciones, las que son introducidas interactuando con otras
políticas y el desarrollo propio del sistema de educación superior.
El estudio que se encuentra desarrollando CINDA es del más alto interes, no sólo por la
oportunidad que ofrece en avanzar conocimiento en un tema complejo, sino por el
potencial de analizar la relación entre las políticas, contextos e impactos, identificando
buenas prácticas para el fomento de aquellos aspectos que más importan desde el punto
de vista del aseguramiento de la calidad.
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