Sentencia de 5 julio 2007

Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
1ª).Sentencia de 5 julio 2007JUR\2007\241546
Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 1ª).
Sentencia de 5 julio 2007
JUR\2007\241546
COSTAS Y PLAYAS: Protección: limitaciones a la propiedad de terrenos colindantes: servidumbres: de
protección: extensión: 100 metros: régimen transitorio: existencia de terreno urbano consolidado incluido
en la zona de servidumbre: reducción de su extensión a veinte metros: improcedencia: terrenos no
clasificados como urbanos a la entrada en vigor de la Ley de Costas: extensión de la servidumbre
procedente: nulidad imrprocedente.
Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo núm. 282/2004
Ponente: Excmo Sr. carlos lesmes serrano
SENTENCIA
Madrid, a cinco de julio de dos mil siete.
Vistos por esta Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 282/04 interpuesto por el
Procurador DON JOSÉ PEREZ FERNÁNDEZ-TURÉGANO, en nombre y representación del
AYUNTAMIENTO DE LA ISLA DE AROSA (PONTEVEDRA) contra la resolución de fecha 28 de
enero de 2004 del MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, representado y defendido por el Abogado
del Estado, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre. La cuantía del recurso
es indeterminada.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito
presentado el 10 de mayo de 2004, acordándose por providencia de 10 de septiembre siguiente su
tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/98 , y la reclamación del expediente
administrativo.
SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito
presentado el 25 de febrero de 2005, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que
estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia por la que se declare la nulidad de la
resolución de la Dirección General de Costas de fecha 28 de enero de 2004 que aprueba el deslinde de
los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos quince mil ochocientos
cuarenta y tres metros de longitud, en el término municipal de Isla de Arosa (Pontevedra) y, en
consecuencia, declare la improcedencia del deslinde del tramo de costa correspondiente al muelle de
Cabodeiro, así como que la línea de servidumbre de protección de costas en dicho tramo de Cabodeiro
se establezca a vente metros de la costa, y que los lugares de la BRAÑA DE VEIGA y EL BAO no formen
parte del dominio público marítimo-terrestre.
TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 5 de julio
de 2006 en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminó
suplicando se dictara sentencia que desestime por ser conforme a Derecho la Orden de deslinde
impugnada.
CUARTO.- Habiéndose admitido el recibimiento a prueba del presente recurso por Auto de esta Sala
de fecha 18 de septiembre de 2006 , se practicó la prueba documental y pericial solicitada por la parte
recurrente, con el resultado que es de ver en los autos. Finalizado el término probatorio, se dio traslado
para conclusiones a la parte recurrente y después al Sr. Abogado del Estado, quienes las evacuaron en
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sendos escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivos pedimentos.
QUINTO.- Conclusos los autos, se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 26 de junio de
2007, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado
Don Carlos Lesmes Serrano, quien expresa el parecer de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El AYUNTAMIENTO DE LA ISLA DE AROSA (PONTEVEDRA) interpone recurso
contencioso-administrativo contra la Orden Ministerial procedente del Ministerio de Medio Ambiente de
fecha 28 de enero de 2004 por la que se aprueba el deslinde de bienes de dominio publico marítimo
terrestre en un tramo de costa de 15.843 metros de longitud comprendido entre el Muelle de Xufre hasta
la Playa de Espiñeiro en el Termino Municipal de la Illa de Arousa.
La impugnación se centra en los siguientes aspectos del deslinde:
1.- Improcedente fijación de la línea de servidumbre de protección en el lugar de Cabodeiro.
2.- Improcedente fijación de la línea de deslinde en el lugar de A Braña da Veiga.
3.- Improcedente fijación de la línea de deslinde en la zona de O Bao.
Además se alega falta de motivación en la tramitación del expediente de deslinde.
SEGUNDO.- Hemos de comenzar el análisis del presente recurso por el examen de la alegada falta de
motivación en la decisión administrativa pues de prosperar este motivo de impugnación no será preciso
entrar a estudiar los restantes que afectan al fondo del asunto.
Sostiene la parte actora que la incoación del expediente de deslinde objeto del presente recurso
transgrede el requisito de la existencia de suficiente motivación de los actos administrativos establecido
por el artículo 54 de la Ley 30/1992. Se fundamenta esta alegación en el hecho de que con anterioridad
al procedimiento de deslinde objeto del presente recurso, se habían tramitado tres procedimientos de
deslinde (deslindes de 27 de septiembre de 1969, 31 de marzo de 1997 y deslinde provisional de fecha
16 de febrero de 1987) estableciéndose en ellos la delimitación de la línea de deslinde de una manera
suficientemente fundamentada.
Para apreciar la inconsistencia de esta alegación basta examinar la Orden Ministerial impugnada. De
su lectura se puede obtener conocimiento de las razones por las que la Administración realiza este
deslinde. Así, en su antecedente de hecho primero se señala que el deslinde aprobado por la Orden
Ministerial de 27 de septiembre de 1969 no incluía todos los bienes definidos en la vigente Ley de Costas
como dominio público marítimo-terrestre, lo que es perfectamente razonable como motivo para iniciar el
deslinde pues es de sobra conocido que la Ley de Costas de 1988 amplió la definición del dominio
público marítimo-terrestre. Además se justifica el nuevo deslinde en la práctica de otros nuevos no
incluidos en los hasta entontes vigentes. Queda pues suficientemente justificada la iniciación de un nuevo
procedimiento.
En cuanto a la motivación, o justificación, del concreto deslinde aprobado por la Orden Ministerial lo
veremos a continuación.
TERCERO.- Discute en primer lugar el recurrente la servidumbre de protección de 100 metros fijada
entre los vértices 39 y 47 del deslinde, lugar denominado Cabodeiro.
En la Orden recurrida no hay una referencia expresa a este lugar aunque en el último párrafo del
apartado VI se indica:
Entre los vértices 16 a 21, 22 a 29, 32 a 38, 48 a 53, 55 a 79, 101 a 278, 295 a 297, 340 a 347 y 360 a
362 se modifica la línea de servidumbre de protección ajustándose a las disposiciones de la Ley de
Costas de acuerdo con las Normas de Planeamiento vigentes en el municipio y tras informe favorable de
fecha 21 de diciembre de 2001 de la Subdirección General de Gestión del Dominio Público
Marítimo-Terrestre.
Obviamente quedan excluidos de adaptación al Planeamiento el espacio comprendido entre los
vértices 39 a 47, a los que no se hace referencia.
En las consideraciones jurídicas de la Orden, en el apartado 4) referido a alegaciones, se dice sobre
las realizadas por el Concello de Illa de Arousa:
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De lo alegado por el Concello de Illa de Arousa señalar que en el expediente ha quedado demostrado
que la línea propuesta recoge todos los bienes demaniales definidos como tales en la Ley de Costas. Se
indica, además que con motivo de las alegaciones formuladas y tras la revisión general del expediente se
han realizado con respecto a la línea de servidumbre de protección las modificaciones descritas en el
apartado VI) de la presente resolución.
Vemos así que el Ministerio de Medio Ambiente acogió parte de las alegaciones del Ayuntamiento
sobre la servidumbre de protección, pero no las referidas al espacio comprendido entre los vértices 39 a
47, lugar conocido como Cabodeiro.
El recurrente sostiene que esta determinación resulta claramente irregular, por cuanto esta zona es
una zona urbanizada de carácter consolidado, situación que ya se daba a la entrada en vigor de la Ley
de Costas. Invoca a estos efectos la Disposición Transitoria 9º del Reglamento General para el desarrollo
y ejecución de la ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por RD 1471/1989 , que, tras señalar
que en los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas la anchura
de la servidumbre de protección será de veinte metros, dice lo siguiente en su apartado 3:
"3. A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que
tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la
fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la
edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación
urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido
expresamente ese carácter"
Esta norma transitoria distingue dos supuestos:
a).- Que los instrumentos urbanísticos califiquen el suelo como urbano. En este caso la norma
establece claramente un límite temporal, y es que dicha clasificación se encuentre en los instrumentos de
ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas. Por tanto, a partir de la entrada
en vigor de la Ley de Costas, la servidumbre tendrá el alcance establecido en el art. 23 de la norma, con
independencia de la calificación del suelo.
b).- En segundo lugar, la norma se refiere a lo que podríamos llamar situaciones urbanas consolidadas.
Es decir, áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los
servicios exigidos en la legislación urbanística "en la citada fecha"; lo que equivale a la fecha de entrada
en vigor de la Ley de Costas. Lo esencial es, por tanto, que dicha situación de consolidación este
materializada antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas. La Ley reconoce de este modo eficacia a
lo que la Jurisprudencia ha venido a llamar "fuerza normativa de lo fáctico" (STS de 21 de septiembre de
1987 EDJ 1987/6502 y 8 de marzo de 1988 ).
Ahora bien, la Ley exige además un juicio jurídico, no de la Administración de Costas, sino de la
Administración Urbanística que aprecie la existencia de esa situación urbana consolidada.
Reconocimiento expreso que deberá concederse conforme a la Ley, al estar sometida la Administración a
la Ley y el Derecho (art. 103 CE ). Por tanto, a efectos de la norma, debe considerarse reconocimiento
expreso, tanto la resolución expresa de la Administración urbanística reconociendo la existencia del área
urbana, como la resolución judicial reconociendo dicho carácter pese al criterio contrario de la
Administración. Reconocimiento que por lo demás será declarativo, no constitutivo, es decir, que la
Administración deberá limitarse a declarar, en su caso, lo que "ex lege", ya es suelo urbano.
La norma, en estos casos, no exige que el acto o resolución de la Administración urbanística sea
anterior a la vigencia de la Ley de Costas, lo que exige, lógicamente, es que la situación urbana
consolidada sea anterior a la Ley, siendo esto lo definitivo. De hecho, lo que exige la Ley es que "el suelo
sea urbano a la entrada en vigor de la presente ley"; y el suelo es urbano, no porque lo reconozca
expresamente la Administración, sino porque así lo establezca la Ley. De este modo la norma
reglamentaria, para que no se aparte del tenor de tal "ley, debe interpretarse en el sentido que el tiempo
de la resolución de la Administración urbanística no sea esencial, siéndolo, sin embargo, que la situación
urbanística consolidada sea anterior a la entrada en vigor de la Ley...".
Pues bien partiendo de estas consideraciones debe observarse que el citado territorio no estaba
clasificado como suelo urbano por lo que necesariamente debe valorarse si reunía en el año 1988 las
características necesarias para ser calificado como tal, esto es si reunía los servicios urbanísticos
básicos (servicios de acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas residuales y
suministro de energía eléctrica).
El Ayuntamiento de Isla de Arosa ha aportado al proceso abundante documentación que acredita que
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la referida zona de Cabodeiro contaba en el año 1988 con acceso rodado, suministro y evacuación de
aguas y suministro eléctrico. Así, en período probatorio se incorporó certificado del Secretario del
Ayuntamiento que indica que antes del año 1988 la zona de Cabodeiro contaba con pavimentación de las
calles, abastecimiento de agua, red de evacuación de aguas residuales, suministro de energía eléctrica y
alumbrado público. Junto a este certificado se han aportado también recibos de la luz, de recogida de
basuras, de alcantarillado, así como recibos de contribución urbana y licencias de obras anteriores al año
1988. En definitiva, la zona de Cabodeiro, desde el punto de vista fáctico, reunía en el año 1988 las
características de zona urbana por lo que le es de aplicación la previsión contenida en la Disposición
Transitoria 9º del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la ley 22/1988, de 28 de julio, de
Costas, aprobado por RD 1471/1989 , correspondiendo a esa zona una servidumbre de protección de 20
metros.
El recurso debe ser estimado en este aspecto concreto.
CUARTO.- Las otras dos zonas discutidas se corresponden con los vértices 57 a 79, en la zona
denominada la Braña da Veiga donde entiende que no se puede aplicar el articulo 3.1 .a) pues se trata
de una laguna de agua dulce y donde entiende que la línea de deslinde debía transcurrir paralela a la
costa, y con los vértices 110 a 122, en la zona del llamado Bao, en donde considera que se trata de un
saliente de tierra firme de origen fluvial y que no puede considerarse incluido dentro de dominio publico
marítimo terrestre.
Por lo que se refiere a la zona de la Braña da Veiga (vértices 57 a 79) es necesario señalar como la
propia Orden recurrida se hace mención a que en esta zona no se produce la coincidencia con el
deslinde anterior y se limita a decir que los terrenos tienen la consideración de marismas en virtud de lo
previsto por el articulo 3.1.a) de la Ley de Costas .
Sin embargo, la consideración de marismas de esta zona no se deduce de lo que consta en el
expediente administrativo en el que ni hay informe técnico, ni geomorfológico ni aparece una explicación
detallada que justifique la naturaleza del terreno en cuestión en relación al que, como ya hemos indicado,
hace expresa mención que no constaba la existencia de un deslinde anterior.
Por el contrario, en las fotografías que aparecen en el Anejo 4 de la Memoria (fotografía 461 a la que
se refiere el Abogado del Estado en su escrito de contestación) resulta que el terreno en cuestión se
encuentra con vegetación suficiente y separado del mar por un camino ó carretera.
Junto a ello, el Informe Pericial acompañado por la parte recurrente, elaborado por el biólogo don Darío
, es claro en realizar determinadas consideraciones que contradicen su carácter de dominio público:
- Se trata de humedales de agua dulce y con especies animales y vegetales propias de ecosistemas
palustres.
- El terreno es arcilloso lo que impide la infiltración del agua marina.
- Existe vegetación (sauces) que impide considerar que la zona tenga la consideración de terreno de
carácter salado puesto que sus raíces no lo soportarían.
Estas conclusiones extraídas del Informe Pericial (al que se acompañan las fotografías de la pagina 21
en las que aparece una vegetación muy frondosa que parece incompatible con la consideración de
marisma, sobre todo dadas las explicaciones ofrecidas por el Perito en la ratificación a su informe
pericial.
Por todo lo expuesto, a juicio de esta Sala resulta que la delimitación realizada en la zona objeto de
deslinde comprendida entre los vértices 57 a 79 no está suficientemente justificada por lo que procede la
estimación del recurso solo en lo que se refiera a la necesaria justificación de la línea de deslinde entre
dichos vértices.
A esta misma conclusión se llegó en la reciente sentencia de esta Sala y Sección de 6 de junio de
2007 que resolvió el recurso interpuesto por la Comunidad de Montes Vecinales en Mano Común de la
Illa de Arousa (Rec. 585/2004).
QUINTO.- Por lo que se refiere a la zona de O Bao, es fácil determinar la aplicación a esta zona del
articulo 3.1.a) de la Ley de Costas según el cual pertenecen al dominio publico marítimo terrestre la
ribera del mar y considera como tal: "La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de
bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores
temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccional. Esta
zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de
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las mareas.
Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los
terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la
filtración del agua del mar".
El hecho de que la zona en cuestión es alcanzado por las olas no se ha contradicho por la parte
recurrente y resulta de las fotografías que aparecen en el propio Informe Pericial (folio 23); de dicha
fotografía resulta claramente acreditado que se trata de una barra arenosa de la que no es posible
determinar que tenga ninguna clase de origen fluvial.
El origen fluvial de esta zona basado en el hecho de que existen zonas sumergidas no está, a juicio de
esta Sala, suficientemente detallada a resultas de lo que obra en el referido Informe pericial.
A lo dicho debe unirse el criterio que resulta de que en esta zona los vértices 110 a 114 coincide el
deslinde propuesto con la delimitación realizada por el deslinde anterior. En el anejo 1.3 de la Memoria se
incluye un Plano del que resulta la coincidencia entre uno y otro deslinde en la zona en cuestión por lo
que resulta aplicable el articulo 4.5 de la Ley de Costas según el cual pertenecen al dominio publico: Los
terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características
naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el art. 18 .
El resto de vértices impugnados en relación a esta parte del recurso (vértices 114 a 122) resultan
aplicables los criterios derivados de la aplicación del articulo 4.2 de la Ley de costas, según la cual
forman parte del dominio publico "Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de
obras, y los desecados en su ribera".
De todo lo expuesto, pues, procede la confirmación de la Orden de deslinde en lo referido a los vértices
110 a 122 que se entiende suficientemente justificada y acreditada.
En este mismo sentido se pronunció también la sentencia antes referida de 6 de junio de 2007 .
SEXTO.- Por aplicación de lo establecido en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa no resulta procedente hacer expresa condena en costas a ninguna de las partes que han
intervenido en este procedimiento.
Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación al caso de
autos,
FALLAMOS
Que estimando solo en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el
Procurador DON JOSÉ PEREZ FERNÁNDEZ-TURÉGANO, en nombre y representación del
AYUNTAMIENTO DE LA ISLA DE AROSA (PONTEVEDRA), contra la resolución descrita en el primer
fundamento de esta Sentencia, debemos anular la resolución recurrida en lo que se refiere a los vértices
57 a 79 en relación a los cuales deberá dictarse nueva Orden que justifique suficientemente la
procedencia del trazado propuesto de la línea de deslinde ó, en su caso, deberá modificarse el trazado
propuesto, y en lo que se refiere a los vértices 39 a 47 debemos declarar que la línea de servidumbre de
protección de costas en ese tramo debe establecerse a veinte metros de la costa. . Todo ello sin haber
lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos mandamos y fallamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma legalmente establecida.
Doy fe. En Madrid, a
LA SECRETARIA
Mª ELENA CORNEJO PÉREZ
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