LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA EDUCACIÓN

LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL
EN LA EDUCACIÓN Y EL PROGRAMA
ESCUELAS DE CALIDAD:
¿MECANISMOS SOCIALES PARA
LA RENDICIÓN DE CUENTAS?
Arcelia Martínez Bordon, Teresa Bracho González
y Claudia Osiris Martínez Valle
D.R. © 2007, Programa Interinstitucional de Investigación-Acción
sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos
Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores
en Antropología Social (CIESAS)
Juárez, 87;
14000 México, D.F.
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
Instituto de Investigaciones
Histórico-Sociales,
Universidad Veracruzana
Diego Leño, 8;
91000 Xalapa, Veracruz.
PRESENTACIÓN
E
NTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primeros
resultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad
Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones
Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto
que además cuenta con el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto
tiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la
rendición de cuentas y la democratización, con un sólido sustento teórico y una
orientación a la acción pública informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una
red que vincule a académicos, funcionarios públicos y líderes civiles que compartan
una perspectiva común para la democratización de la vida pública nacional.
Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad
Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos
resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:
Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de
Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una
Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación
Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b
Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada
una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de investigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones
y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,
rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el
trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de
comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,
además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conocimiento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de instituciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado propias de una democracia en construcción.
Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,
tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos humanos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias
federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental.
Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la comparación de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las
formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,
las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como
de fracaso) que aportan para la democratización del país.
Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del conocimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso creciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de
vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.
Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado,
una autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus
resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores
sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas
de democracia, justicia y corrección moral.
Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el
de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que
experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en
este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión
sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí
como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la sistematización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la
democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las
relaciones entre sociedad y gobierno.
Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de
un debate orientado a la práctica de la construcción democrática.
Ernesto Isunza Vera
Alberto J. Olvera
Noviembre de 2005.
Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto
como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el
continuado interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en
México.
b
Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios
Públicos y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América
Latina, México, Miguel Ángel Porrúa-UV.
a
LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL
EN LA EDUCACIÓN Y EL PROGRAMA
ESCUELAS DE CALIDAD:
¿MECANISMOS SOCIALES PARA
LA RENDICIÓN DE CUENTAS?
Arcelia Martínez Bordon, Teresa Bracho González
y Claudia Osiris Martínez Valle
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN...................................................................................... 9
I. LA RENDICIÓN DE CUENTAS
DEL SISTEMA EDUCATIVO .............................................................. 13
1.1 ¿Qué significa “rendir cuentas”? .................................................................................... 14
1.2 Tipos de “rendición de cuentas” ..................................................................................... 16
1.3 Rendir cuentas en el campo educativo ........................................................................... 21
1.4 El Programa Escuelas de Calidad y la rendición de cuentas del sistema educativo ....... 27
II. EL SISTEMA EDUCATIVO
Y LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN
SOCIAL EN LA EDUCACIÓN .......................................................... 30
2.1 Evolución del sistema educativo mexicano .................................................................... 30
2.2 Origen de los Consejos de Participación Social en la Educación .................................... 39
2.2.1 ¿Cuándo surgen y con qué fin? ............................................................................ 39
2.2.2 Principales atribuciones ..................................................................................... 40
2.2.3 Las nuevas atribuciones que les da el PEC ......................................................... 42
2.3 Preguntas de investigación y metodología del estudio ..................................................... 44
III. LOS CPSE EN COLIMA, ZACATECAS
Y PUEBLA .......................................................................................... 46
3.1 El caso de Colima .......................................................................................................... 46
3.1.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad .............................. 46
3.1.2 Problemas que enfrentan los CPSE ..................................................................... 51
3.1.3 Principales retos ................................................................................................. 55
3.2 El caso de Zacatecas ...................................................................................................... 57
3.2.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad .............................. 57
3.2.2 Problemas que enfrentan los CPSE ..................................................................... 62
3.2.3 Principales retos ................................................................................................. 64
3.3 El caso de Puebla ........................................................................................................... 64
3.3.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad .............................. 64
3.3.2 Problemas que enfrentan los CPSE ..................................................................... 72
3.3.3 Principales retos ................................................................................................. 75
IV. AVANCES EN MATERIA DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Y RENDICIÓN DE CUENTAS ......................................................... 76
4.1 Los tres casos de estudio .................................................................................................. 76
4.2 Los casos de estudio a la luz de la teoría sobre rendición de cuentas ............................... 86
4.2.1 Las dimensiones de la rendición de cuentas en los estudios de caso ..................... 88
4.2.2 El PEC y los Consejos: ¿rendición diagonal de cuentas? ...................................... 92
4.2.3 Reflexión final ................................................................................................... 96
CONCLUSIONES .................................................................................... 99
NOTAS ..................................................................................................... 104
LISTA DE ACRÓNIMOS ........................................................................ 106
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... 107
ANEXO: GUIONES DE ENTREVISTA ................................................ 113
INTRODUCCIÓN
E
MÉXICO, hasta hace muy poco tiempo, la rendición
de cuentas del sistema educativo y de la escuela, en
particular, había descansado mayoritariamente en la
supervisión escolar. Sin embargo, y pese a que ésta última
supone vigilar, y sancionar, en su caso, el comportamiento
individual de las escuelas (de sus docentes y directores), los
alcances de la supervisión escolar han sido muy limitados,
favoreciendo, en muchos casos, el corporativismo, las
prácticas clientelares y la simulación.
N
En México, hasta hace
muy poco tiempo, la
rendición de cuentas del
sistema educativo y de la
escuela, en particular,
había descansado
mayoritariamente en la
supervisión escolar
favoreciendo, en muchos
casos, el corporativismo,
las prácticas clientelares y
la simulación.
Otro instrumento para la rendición de cuentas de la
escuela de más reciente aparición, al menos en nuestro país,
son las pruebas estandarizadas nacionales para medir el
desempeño de los alumnos y de los centros escolares en su
conjunto (e.g. EXCALE, ENCEL). Pese a que dichas pruebas
son un instrumento muy valioso para la evaluación y rendición
de cuentas del sistema educativo, diversos discursos han
sobre explotado su valor, ubicándolas como la panacea de la
rendición de cuentas educativa, cuando estas son sólo, como
ya mencionamos, un instrumento más (véase PREAL, 2003)
en el proceso de responsabilización educativa. Además de
que dichas pruebas tienen la limitante de no ver lo que ocurre
“dentro de la escuela”, es decir, de los llamados procesos
educativos, por lo que se quedan sin respuesta preguntas
como por qué los alumnos presentan un aprovechamiento bajo.
Un tercer instrumento para la rendición de cuentas de
la escuela y del sistema educativo en su conjunto, pudieran
ser, como veremos más adelante, los llamados Consejos de
Participación Social en la Educación (CPSE), pues a través
de ellos se invita a la sociedad civil a participar y vigilar “desde
adentro” lo que hace la escuela, y a proponer, al menos en
teoría, cambios y/o sugerencias en materia de política
educativa. Hay que destacar que no obstante que estos
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
9
Consejos fueron creados con la promulgación de la Ley
General de Educación en 1993, no fue sino hasta el 2001,
con la entrada del Programa Escuelas de Calidad (PEC), que
dichas figuras comenzaron a tomar fuerza y, en algunos casos,
a funcionar en la práctica, ya que, de hecho, la constitución
de estos a nivel escolar –los Consejos Escolares- es un
requisito que pide el PEC a las escuelas que desean recibir
sus beneficios.
Con el diseño del
Programa Escuelas de
Calidad se hace un
reconocimiento implícito
de que el aprovechamiento escolar y el
éxito de la escuela en
lograr incidir en dicho
aprovechamiento es una
cuestión relativa que
depende de una serie de
medidas que involucran
cambios en la gestión
escolar, las prácticas
pedagógicas, la
participación social y la
rendición de cuentas –i.e.
no se puede, por tanto,
imponer “desde arriba”
soluciones o “recetas”
generalizadas.
10
Con el diseño del Programa Escuelas de Calidad se hace
un reconocimiento implícito de que el aprovechamiento
escolar y el éxito de la escuela en lograr incidir en dicho
aprovechamiento es una cuestión relativa que depende de
una serie de medidas que involucran cambios en la gestión
escolar, las prácticas pedagógicas, la participación social y la
rendición de cuentas –i.e. no se puede, por tanto, imponer
“desde arriba” soluciones o “recetas” generalizadas.
El PEC, por tanto, al impulsar la constitución y
operación de los CPSE, parece tener el potencial de introducir
en las escuelas en donde opera, mejores y/o nuevos
mecanismos para la rendición de cuentas, en al menos dos
sentidos. Por un lado, con este Programa se busca que haya
una mayor responsabilidad y vigilancia mutua (además de la
que realiza el supervisor) entre los propios actores “internos”
de la escuela (e.g., docentes-docentes, docentes-director,
etcétera) (véase el trabajo de Claudia Santizo y Enrique
Cabrero, 2004). Por otro lado, el PEC promueve que en las
escuelas en donde éste opera sean los propios padres de
familia y los otros actores escolares, a través de los Consejos
Escolares, los que diseñen las propuestas y planes de trabajo
para mejorar la operación de la escuela. Sobre este punto
hay que resaltar los resultados del estudio elaborado por
Claudia Santizo y Enrique Cabrero (2004), que habla
justamente sobre rendición de cuentas en el marco del PEC.
En dicho estudio se sostiene que la incorporación de los
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
padres de familia y de la “sociedad civil”1 en su conjunto en
los CPSE, así como la promoción del trabajo colegiado de
docentes, directores y otros actores “externos” a la escuela
no sólo está propiciando una mayor participación social en
la toma de decisiones, sino, y sobre todo, una mayor
transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos
al interior de la escuela, lo cual, a su vez, permite una mayor
eficacia y eficiencia en la solución de los problemas que
enfrenta la escuela.
Si bien el trabajo de Santizo y Cabrero (2004) constituye
un punto de partida para esta investigación, el estudio, a
nuestro juicio, enfrenta dos limitaciones: 1) utiliza de forma
indistinta los conceptos de transparencia y rendición de
cuentas –de hecho no parte de un concepto de lo que significa
“rendir cuentas” para luego explorar lo que está pasando en
las escuelas bajo estudio; y, 2) se concentra exclusivamente
en estudiar los Consejos Escolares –i.e., no explora cómo
están funcionando los Consejos Estatales y Municipales de
Participación Social. La presente investigación, por tanto,
parte de una definición de lo que entendemos por rendición
de cuentas (ver capítulo 1), para luego ver hasta qué punto
los llamados Consejos de Participación Social en la Educación
pueden funcionar como mecanismos sociales (diagonales)
para la rendición de cuentas de la escuela y del sistema
educativo en su conjunto.2
El reporte se estructura de la siguiente manera. En un
primer capítulo se presenta una revisión teórica de lo que
significa “rendir cuentas” y de los “tipos” o “mecanismos”
más comunes de rendición de cuentas. En este capítulo
también se discute qué significa que una escuela rinda cuentas
y por qué el Programa Escuelas de Calidad podría estar
impulsando la rendición de cuentas del sistema educativo.
En el capítulo 2 se hace un breve recuento de la evolución
del sistema educativo mexicano, desde el Proyecto de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
11
Educación Nacionalista hasta la reforma educativa de los
años noventa. En una segunda sección de este capítulo se
describe cuándo surgen los Consejos de Participación Social
en la Educación y con qué finalidad. En el capítulo 3, por
otro lado, se presentan los principales hallazgos de los
estudios de caso analizados, en el siguiente orden: Colima,
Zacatecas y Puebla. En cada caso se describen distintos
aspectos relacionados con la instauración y funcionamiento
de los Consejos de Participación Social en la Educación
(Estatales, Municipales y Escolares), así como los problemas
y retos que enfrenta la operación de los mismos. En el capítulo
4 se busca ver hasta qué punto los Consejos de Participación
Social, en los estados visitados, pueden ser vistos como
mecanismos sociales –diagonales- para la rendición de
cuentas y si el PEC, a través del impulso que le ha dado a
dichos Consejos, está ayudando a promover la rendición de
cuentas de la escuela y del sistema educativo. En la última
parte se presentan las conclusiones del estudio.
12
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
I. LA RENDICIÓN DE CUENTAS
DEL SISTEMA EDUCATIVO
E
N MÉXICO , la educación es un derecho fundamental
consagrado en la Constitución, en su artículo tercero.
Por lo tanto, en teoría, las escuelas, la Secretaría de Educación
Pública (SEP) y el sistema educativo en su conjunto debieran
estar obligados a “rendir cuentas” a la ciudadanía de las
políticas, planes y programas que, con recursos públicos, se
operan dentro (y fuera) de las escuelas. Pese a ello, hasta
ahora la operación del llamado sistema educativo, y en
particular la escuela, ha sido vertical, y casi siempre se ha
visto dominado por los intereses de un sindicato de maestros
muy poderoso (Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, o SNTE) que ha contribuido a que se cuestione
muy poco o nada lo que ocurre dentro de la escuela. De hecho,
ni el gobierno federal, ni los gobiernos estatales han tenido
mucho éxito para establecer mejoras en la gestión escolar
e.g., cómo se enseña y cómo está organizada la escuela.3
Hasta ahora la operación
del llamado sistema
educativo, y en particular
la escuela, ha sido vertical,
y casi siempre se ha visto
dominado por los
intereses de un sindicato
de maestros muy
poderoso (Sindicato
Nacional de Trabajadores
de la Educación, o SNTE)
que ha contribuido a que
se cuestione muy poco o
nada lo que ocurre dentro
de la escuela.
Sin embargo, y producto quizá, o al menos en parte, de la
desigualdad educativa que persiste en nuestro país –con una
enorme diferenciación de la oferta educativa y de estándares de
calidad– existe una demanda cada vez mayor por resultados del
sistema educativo. Esto último no sólo ha dado auge a una nueva
cultura de la evaluación de las políticas y programas educativos,
sino al uso de discursos, cada vez más recurrentes, sobre la
necesidad de que dicho sistema “rinda cuentas”. Así, no es de
extrañarse que iniciativas gubernamentales como el Programa
Escuelas de Calidad (PEC) propongan que los centros escolares
dejen de ser el espacio privado de docentes, directores y
supervisores, permitiendo una mayor participación y escrutinio
de la llamada sociedad civil.
En este capítulo se abordan varios aspectos. En primer
lugar se desmenuza el concepto de rendición de cuentas y se
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
13
presenta una tipología, elaborada desde los ámbitos de la
Ciencia Política y la Administración Pública. En un segundo
apartado se liga el concepto “rendir cuentas” al ámbito
educativo. También analizamos el caso mexicano, a la luz,
entre otras cosas, de un modelo elaborado por el Programa
de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y
el Caribe (PREAL) (2003) sobre lo que dice son los requisitos
indispensables para que la escuela rinda cuentas. En la última
sección se presenta una breve descripción del Programa
Escuelas de Calidad y de cómo su diseño aboga por una mayor
rendición de cuentas.
1.1 ¿Qué significa “rendir cuentas”?
El término “rendición de cuentas” está de moda. Normalmente se le asocia con las palabras de transparencia e
infor mación. Pero, como veremos más adelante, la
transparencia y/o el acceso a la infor mación son una
condición necesaria, más no suficiente, para que exista
rendición de cuentas. El concepto “accountability”
(“responsabilización”) se origina en el mundo anglosajón.
Significa que el gobierno tiene la obligación de “rendir
cuentas” a la sociedad (Consejo Científico del CLAD, 2000).
¿Para qué rendir cuentas?
No es un secreto que las democracias de América Latina,
México incluido, tienen el gran reto de construir instituciones
sólidas, que garanticen y/o provean, entre otras cosas, el
cumplimiento del estado de derecho y las condiciones
económicas para el crecimiento sustentable, además de
corregir las enormes desigualdades sociales que existen (véase
Consejo Científico del CLAD, 2000). La ocurrencia de
elecciones periódicas y competidas es por tanto, un elemento
indispensable más no suficiente para lograr la gobernabilidad
14
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
democrática (también conocida como “buen gobierno” o
“governance”, en inglés). Esta última requiere de una gestión
pública más efectiva en términos de los resultados de las
políticas y más responsable en relación con los ciudadanos
(Consejo Científico del CLAD, 2000).
Sin embargo, los estados nacionales se encuentran
debilitados a razón de las grandes transfor maciones
económicas sociales y políticas ocurridas en el siglo pasado.
El Estado mínimo, por su parte, no parece poder resolver los
principales problemas que enfrentan las naciones (véase
Consejo Científico del CLAD, 2000). Por ende, apostar por
la “rendición de cuentas” es apostar por la construcción de
un nuevo patrón de gobernabilidad y por la consolidación de
las democracias electorales. En palabras de John Ackerman,
la rendición de cuentas (“accountability” en inglés) de los
funcionarios públicos es el elemento primordial que asegura
el buen gobierno debido a que éste último “no nace
espontánea y naturalmente del buen corazón de los
funcionarios públicos o políticos individuales” (2004a: 7).
Apostar por la “rendición
de cuentas” es apostar por
la construcción de un
nuevo patrón de
gobernabilidad y por la
consolidación de las
democracias electorales.
Y entonces… ¿qué significa “rendir cuentas”?
De acuerdo con Schedler (1997), una definición “amplia”
del concepto de rendición de cuentas se puede resumir en el
siguiente enunciado:
A le rinde cuentas a B cuando A está obligada a informar a B sobre
sus acciones y decisiones (pasadas o futuras), para justificarlas y para
sufrir un castigo en el caso de que A tenga un comportamiento no
deseado o inapropiado (1997: 5).
Así, de acuerdo con Schedler (1997), “rendir cuentas”
implica sujetar el ejercicio del poder a la posibilidad de
sanciones, obligándolo a que se ejerza de manera transparente
y forzándolo a que justifique sus actos. Para Schedler, uno de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
De acuerdo con Schedler
(1997), “rendir cuentas”
implica sujetar el ejercicio
del poder a la posibilidad
de sanciones, obligándolo
a que se ejerza de manera
transparente y forzándolo
a que justifique sus actos.
15
los componentes fundamentales de la rendición de cuentas es
la obligación de los políticos y/o funcionarios públicos no
sólo de informar, sino de justificar sus actos (“answerability”).
El otro componente de la rendición de cuentas, dice Schedler
(1997), es la capacidad de imponer sanciones a los
funcionarios, políticos y/o representantes que violen ciertas
normas de conducta en sus funciones públicas (“enforcement”).
A estos dos elementos (“answerability” y “enforcement”),
Ackerman agrega el de “receptividad” (“receptiveness”) o “la
capacidad de los funcionarios oficiales de tener presentes el
conocimiento y las opiniones de los ciudadanos” (2004a: 8).
Schedler (1997) nos dice, por otro lado, que un aspecto
importante que se debe tomar en cuenta cuando pensamos
en rendición de cuentas es la opacidad del poder. De acuerdo
con este autor, con la demanda de información y justificación
sólo se pretende echar un poco de luz en la “caja negra de la
política”, pues se conoce de antemano que la información (y
por tanto la supervisión) siempre es imperfecta. Así:
La idea central de la rendición de cuentas política es controlar al
poder, no eliminarlo… Lo importante es hacer que el poder sea
predecible, limitando sus arbitrariedades y previniendo que haya un
abuso del poder, con el fin de que el ejercicio del mismo vaya acorde con
ciertas reglas y procedimientos pre-establecidos (Schedler: 1997: 7).
1.2 Tipos de “rendición de cuentas”
En la literatura de la Ciencia Política y la Administración Pública
se pueden distinguir los siguientes “tipos” (o “mecanismos”)
básicos de rendición de cuentas: vertical, horizontal, social o
societal y diagonal/transversal. Guillermo O’Donnell (1994)
señala que la rendición de cuentas de tipo vertical se da
básicamente entre los gobernantes (representantes populares,
políticos y funcionarios públicos no electos) y los electores, y
16
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
que las votaciones son el mecanismo de rendición de cuentas
vertical por excelencia debido a que a través de éstas los electores
tienen la oportunidad de validar, rechazar y/o castigar, hasta
cierto punto, las acciones de los políticos.
Sin embargo, en el llamado modelo posburocrático o
gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no sólo de su
probidad o de sus promesas electorales, sino también, y
permanentemente, de la efectividad de sus programas. Por
tanto, la rendición de cuentas horizontal, siguiendo a
O’Donnell, es la que emprenden una o varias agencias
estatales“…con el propósito explícito de prevenir, cancelar,
reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones)
de otra agencia estatal que se presumen ilegales, tanto bajo
los supuestos de trasgresión como de corrupción” (O’Donnell,
2003: 35). En México, ejemplos de este tipo de agencias serían
las comisiones de derechos humanos (estatales y la nacional),
la Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación (INNE).
Para autores como Catalina Smulovitz y Enrique
Peruzzotti (2003), John Ackerman (2004a y 2004b) y Ernesto
Isunza (2004), por otro lado, la participación social es un
elemento clave en los procesos de rendición de cuentas.
Smulovitz y Peruzzotti (2003) señalan que es incorrecto
limitar el concepto de la rendición de cuentas vertical a las
elecciones, ya que existen numerosas acciones individuales
y colectivas (que ocurren en cualquier momento y no sólo
durante las elecciones) encaminadas a reparar, impedir y/o
sancionar acciones, y a veces omisiones, de individuos electos,
así como de funcionarios estatales no electos. Así, de acuerdo
con Smulovitz y Peruzzotti la rendición de cuentas social o
societal (“societal accountability”) es un mecanismo no
electoral, pero vertical, de control de autoridades políticas
que descansa en las acciones de un conjunto múltiple de
asociaciones de ciudadanos y de movimientos sobre los
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
La participación social es
un elemento clave en los
procesos de rendición de
cuentas.
De acuerdo con
Smulovitz y Peruzzotti la
rendición de cuentas
social o societal (“societal
accountability”) es un
mecanismo no electoral,
pero vertical, de control
de autoridades políticas ...
17
... que descansa en las
acciones de un conjunto
múltiple de asociaciones
de ciudadanos y de
movimientos sobre los
medios de comunicación,
que tiene como objetivo
exponer los errores
gubernamentales
Ackerman e Isunza hablan
de la rendición de cuentas
“diagonal” y/o
“transversal”, en la que los
individuos son “invitados”
a participar y vigilar
“desde dentro” de las
organizaciones y/o
agencias gubernamentales
las acciones, políticas,
programas y desempeño
de los funcionarios y
servidores públicos.
medios de comunicación, que tiene como objetivo exponer
los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a
la agenda pública o activando el funcionamiento de agencias
horizontales, a través de herramientas institucionales y no
institucionales.
Ackerman (2004a, 2004b) e Isunza (2004), por otro lado,
hablan de la rendición de cuentas “diagonal” y/o “transversal”, en la que los individuos (y la “sociedad civil”) son
“invitados” (o “involucrados” de alguna manera, como en el
caso de los Consejos de Participación Social en la Educación,
los Consejos Ambientales o los Consejos de Salud) a
participar y vigilar “desde dentro” de las organizaciones y/o
agencias gubernamentales las acciones, políticas, programas
y desempeño de los funcionarios y servidores públicos.
Mientras que la rendición de cuentas “vertical” social
(o “societal accountability”) surge “ex post” y, por decirlo
de algún modo, de forma más espontánea (luego de que se
comete un abuso o una arbitrariedad), la rendición de cuentas
de tipo diagonal o transversal busca “ex ante”, de manera
intencional, la sinergia entre el Estado y la sociedad civil,
con el fin de que ésta última vigile al Estado e incida de
manera positiva en la prevención de los abusos de poder
(Ackerman, 2004a y 2004b). De hecho, tanto en la definición
de Smulovitz y Peruzzotti, como en la de Ackerman e Isunza,
la sociedad sería el factor clave para activar el proceso de
rendición de cuentas.
Antes de abordar qué significa “rendir cuentas” en el
campo educativo, queremos puntualizar dos cosas. En primer
lugar el que muchos autores prefieren usar el término
“responsabilización”, en lugar de “rendición de cuentas”,
debido a que el primero incluye de manera implícita los tres
elementos que menciona Schedler (información, justificación
y sanción), y el segundo, por otro lado, ha sido usado más
18
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
como sinónimo de transparencia o acceso a la información.
En este estudio, por tanto, cuando hablemos de “rendición
de cuentas” estaremos aludiendo a la definición propuesta
por Schedler.
En segundo lugar, también queremos puntualizar que
es erróneo ver a la “sociedad civil” como la panacea a todos
los problemas debido a que, entre otras cosas, ni siquiera se
tiene claro quiénes integran a la llamada “sociedad civil”, y a
que algunas veces la tan afamada participación social, se
presta a la captura y/o a la simulación (Cunill, 2007; Llerenas,
2006). Respecto al primer problema, a continuación
presentamos una tipología básica o de tipo ideal desarrollada
por Alberto Olvera (2003), sobre las distintas formas de
asociacionismo civil.
Olvera (2003) señala que aunque todas las distintas
formas de asociacionismo civil de su tipología forman parte
de la llamada sociedad civil, su función y potencial de
influencia en la vida pública difieren radicalmente. Estas son:
a) asociaciones de carácter económico-gremial –formadas por
sindicatos, grupos y clubes empresariales, asociaciones
profesionales y grupos de productores rurales; b) asociaciones
políticas formales –se trata básicamente de los partidos
políticos antes de estar profesionalizados y establecidos, sobre
todo en regímenes autoritarios; c) asociaciones de matriz
religiosa –que tienen su eje en la religión como institución y
dependen con frecuencia de jerarquías eclesiásticas; d)
organizaciones civiles –integradas a su vez por asociaciones
y movimientos sociales para la defensa de los derechos
ciudadanos, por organizaciones de promoción, desarrollo y
servicios a la comunidad (las comúnmente denominadas
ONG), y por asociaciones de asistencia privada; e)
asociaciones de tipo cultural; f) asociaciones privadas de tipo
urbano-gremial –que van desde asociaciones de vecinos algún
barrio hasta grupos populares-urbanos que demandan
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
19
servicios o terrenos; y h) movimientos y asociaciones de
comunidades indígenas.
De acuerdo con Olvera (2003), junto a las formas de
asociación arriba descritas se sitúan también los movimientos
sociales propiamente dichos, cuyo desarrollo y capacidad se
aprendizaje da origen a la sociedad civil organizada o más
permanente, y los medios de comunicación, que “constituyen
una intermediación entre la sociedad civil, el mercado y el
Estado, en tanto son el componente principal de la esfera
pública” (2003: 38). De hecho, Olvera señala que estos últimos
se convierten, por momentos, en actores de la sociedad civil,
cuando “denuncian excesos o abusos de gobierno y situaciones
de injusticia y violación de derechos, o bien, cuando facilitan el
debate sobre temas de interés público” (2003: 38-39).
En alusión al segundo problema referido –sobre la
simulación más que la participación, Olvera (2003) señala
que al hablar de sociedad civil nos enfrentamos a una serie
de paradojas y limitaciones “de las cuales hay que estar
conscientes para evitar caer en los errores más comunes de
interpretación que tanto plagan nuestro mundo académico”:
1) la sociedad civil no es un actor colectivo y homogéneo; 2)
no porta por sí misma ningún proyecto de transformación
radical ni un programa político específico; 3) la conexión entre
la sociedad civil y los sistemas político y económico no es
reducible a un modelo único; y 4) la sociedad civil tiene una
composición variable en cada país, de acuerdo con las
condiciones históricas específicas de su for mación y
desarrollo: La sociedad civil es un resultado contingente de
la construcción de la modernidad que sólo se consolida
plenamente con la democracia y el Estado de derecho”
(Olvera, 2003: 30-31).
Sobre esto último, podemos señalar que mientras, por
ejemplo, los partidos políticos pueden ser vistos como parte
20
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
de la sociedad civil, sobre todo en regímenes autoritarios, en
tanto que articulan luchas por la defensa de los derechos
políticos y por la vigencia del Estado de derecho en general,
los sindicatos y las asociaciones patronales pueden
constituirse en meros grupos corporativos de interés sin
mayor preocupación por el resto de la sociedad (Olvera,
2003).
En el mismo sentido, Llerenas (2006) advierte, por
ejemplo, al referirse al concepto de “contraloría social”, el
potencial peligro de esquemas en los que se establece la
obligación de desarrollar formas de participación como una
condición para ejercer recursos o participar en políticas, ya
que se corre el riesgo de que la participación se simule, o
bien, sea capturada y se convierta en un obstáculo para la
implementación eficiente de las políticas.4
1.3 Rendir cuentas en el campo educativo
De acuerdo con Robert McMeekin (2006), en el campo
educativo, rendir cuentas implica responsabilizar a las
escuelas –a sus directores y al conjunto de los agentes
educativos- por los resultados logrados. Si pasamos del nivel
escuela, al de sistemas escolares estatales o nacional, la
rendición de cuentas también implica “responsabilizar a los
funcionarios del sector educativo por los niveles absolutos de desempeño
de los sistemas bajo su control” (McMeekin, 2006: 20).
De acuerdo con el Programa de Promoción de la
Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL,
2003), la “rendición de cuentas” educativa necesita de cuatro
cosas: 1) estándares; 2) información; 3) consecuencias; y 4)
autoridad. Los estándares nos dicen qué se espera que
aprendan los niños y qué se espera que enseñen las escuelas.
Se fijan en los objetivos y metas de la propia escuela y del
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
De acuerdo con Robert
McMeekin (2006), en el
campo educativo, rendir
cuentas implica
responsabilizar a las
escuelas –a sus directores
y al conjunto de los
agentes educativos- por
los resultados logrados.
De acuerdo con el
Programa de Promoción
de la Reforma Educativa
en América Latina y el
Caribe (PREAL, 2003), la
“rendición de cuentas”
educativa necesita de
cuatro cosas: 1)
estándares; 2) información; 3) consecuencias;
y 4) autoridad.
21
sistema educativo, y para evaluarlos se constr uyen
indicadores de desempeño. PREAL sostiene que es muy
importante alinear los estándares con el currículum y las
pruebas estandarizadas, además de tomar en cuenta el
“contexto”.
La información, por otro lado, se puede basar tanto en
pruebas estandarizadas (ya sea en evaluaciones muestrales o
censales), como en pruebas basadas en el desempeño o
“auténticas” (i.e., con preguntas abiertas que exigen que los
alumnos “construyan” sus propias respuestas). Sin embargo,
también se requiere de otro tipo de información: tasas de
repetición, reprobación y de transición al siguiente nivel
educativo; tamaño de los grupos; escolaridad y rotación de
los maestros; indicadores de gestión y funcionamiento de las
escuelas; y con qué insumos cuentan las escuelas –libros de
texto, bibliotecas, laboratorios.
Las consecuencias se pueden ver como sanciones a las
escuelas que no estén dando resultados. Sin embargo, también
se pueden ver como incentivos a las escuelas que están
logrando sus objetivos. PREAL (2003) sostiene que hay que
evitar la aplicación de “sanciones graves”, ya que estas causan
distorsiones (i.e., simulación), si por ejemplo se pone en juego
el empleo de un maestro. Finalmente, PREAL indica que
“las escuelas, las comunidades locales y los padres deben
tener la autoridad necesaria para tomar decisiones e introducir
cambios. Sin ella, tiene poco sentido hacerlos responsables
de las deficiencias” (PREAL, 2003: 3).
El Modelo de PREAL, como vemos, se parece mucho a la
definición propuesta por Schedler (1997). Ambos coinciden en
que es fundamental que exista información y consecuencias/
sanciones. El modelo de PREAL, por su parte, introduce dos
elementos muy relevantes: estándares y autoridad. No hay forma
de promover la rendición de cuentas si no sabemos qué queremos
22
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
medir (estándares mínimos necesarios) y si al actor o conjunto
de actores que les pedimos nos rindan cuentas no les damos la
oportunidad real de hacer su trabajo y tomar decisiones. En
otras palabras, si le vamos a pedir a la escuela que rinda cuentas,
necesitamos darle las herramientas para hacer lo mejor que pueda
su trabajo.
A la lista del PREAL, McMeekin (2006) le suma los
siguientes dos elementos: 1) desarrollo de capacidades; y 2)
comunicación clara y efectiva sobre los objetivos y beneficios
de la rendición de cuentas. En cuanto al primer elemento,
McMeekin señala que “para lograr mejoramientos en las escuelas
es necesario no solo entregar información y ejercer presión para
que avancen en este sentido, sino también proporcionar los
medios para lograrlo” (McMeekin, 2006: 41). Así, para que las
escuelas puedan tener autoridad real, los maestros deben tener
las destrezas y los conocimientos de su materia necesarios para
llevar a cabo una buena labor de enseñanza. Los directores, por
su parte, necesitan tener el liderazgo para poder implementar,
con el apoyo de sus docentes, los planes y reformas que requiere
el plantel. Aunque el “desarrollo de capacidades” es
fundamental, lo cierto es que demanda una gran inversión y,
por tanto, un aumento del presupuesto educativo.
Respecto al segundo elemento, por otro lado, McMeekin
dice que es muy importante “vender” la idea de la rendición de
cuentas –de sus objetivos, costos y beneficios- a aquellos que
serán objeto de la misma (2006). Esto significa que hay que
convencer a los actores relevantes que la rendición de cuentas
es necesaria y “políticamente” rentable.
¿Qué se puede decir del caso mexicano, usando el
modelo de PREAL/McMeekin?
Si bien es cierto que cada vez hay más información (y más
transparencia) sobre los recursos y programas que se llevan a
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
23
Si no se tiene idea sobre lo
que se quiere lograr (no se
le informa a la sociedad
cuáles son los objetivos/
metas de la escuela y del
sistema educativo), no
podemos esperar que esta
demande el cumplimiento
de los mismos.
cabo a nivel federal, todavía es un reto el que esta información
fluya a toda la población. Ni todo el público tiene acceso a
internet, ni toda la información que está “en línea” es de calidad.
Además, los padres de familia desconocen cuáles son los
objetivos establecidos en los planes y programas de estudio. Si
no se tiene idea sobre lo que se quiere lograr (no se le informa a
la sociedad cuáles son los objetivos/metas de la escuela y del
sistema educativo), no podemos esperar que esta demande
el cumplimiento de los mismos. Hasta ahora, esta información
sólo le pertenece a las autoridades escolares/educativas.
Otros problemas relacionados con la información:
aunque, por ejemplo, la nueva información que está
produciendo el Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación (INEE), creado apenas en el 2002, nos permite
conocer y comparar el aprovechamiento de los estudiantes
en las áreas específicas de matemáticas, lenguaje y ciencias,
todavía existe el reto de hacer que dicha información la pueda
leer un público no académico. Ni qué decir sobre el
desempeño de los docentes. En México no existe información
pública (para el público en general) que de cuenta del nivel
y/o “desempeño” de los docentes.
Sobre la autoridad que
debiera tener la escuela, es
claro que se necesita
primero una reforma
descentralizadora que dé
una verdadera autonomía
(y autoridad) a la escuela
hasta ahora la lealtad de
los maestros es hacia los
ministerios educativos y
hacia sus gremios
24
Sobre la autoridad que debiera tener la escuela, es claro
que se necesita primero una reforma descentralizadora que dé
una verdadera autonomía (y autoridad) a la escuela. Habría que
romper, por tanto, antes que nada, en varios lugares el monopolio
que tiene el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
en la asignación de plazas de directores, supervisores y maestros.
Además, no existe, como tal, un sistema claro de sanciones
(consecuencias) para remover/suspender a los docentes que no
hacen bien su trabajo (ya sea que cometan abusos y/o atropellos
contra los alumnos, o que simplemente no vayan a trabajar).
Como hasta ahora la lealtad de los maestros es hacia los
ministerios educativos y hacia sus gremios, algunos autores han
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
sugerido que se cree un “ombudsman educativo”, al que la
población pueda acudir cuando enfrenta un problema. Sin
embargo, aún hay poco consenso sobre la conveniencia de dicha
figura (e.g., el problema de “quién vigila al vigilante”). Además,
los “premios” a los docentes (e.g., los ascensos, cambios de
adscripción, etc.) los otorga, en muchos casos, el sindicato (no
es de extrañar, por tanto, que la lealtad de los maestros sea hacia
su gremio).
Sobre el “desarrollo de capacidades”, que menciona
McMeekin, lo cierto es que hace falta una reforma fiscal a fondo,
pues no existen los recursos suficientes para promover la
profesionalización y actualización del gremio ni para equipar a
todas las escuelas. Aunque existen cursos de actualización para
docentes (a través del Programa de Carrera Magisterial y de otros
programas como el PEC), estos aún son insuficientes. De hecho,
aunque, por ejemplo el PEC ha llegado a cerca del 20 por ciento
de las escuelas que ofrecen educación básica (37,692), todavía
hay muchas escuelas, sobre todo las que se localizan en
comunidades de alta marginación, que siguen careciendo de la
infraestructura mínima básica para operar y ofrecer una
educación de calidad.
Finalmente, hay que mencionar que la “rendición de
cuentas” hoy en día es más un discurso que una política como
tal. La mayoría de los programas y políticas educativas no
buscan, al menos de forma directa, la responsabilización o
rendición de cuentas del sistema educativo, ni la promoción de
esquemas de “contraloría social” que ayuden o activen la
vigilancia ciudadana de los programas (mención aparte merece
el PEC).5
Formas viejas y nuevas de rendición de cuentas
La “rendición de cuentas”
hoy en día es más un
discurso que una política
como tal. La mayoría de
los programas y políticas
educativas no buscan la
responsabilización o
rendición de cuentas del
sistema educativo, ni la
promoción de esquemas
de “contraloría social” que
ayuden o activen la
vigilancia ciudadana de los
programas.
Es importante señalar que buena parte de la literatura
internacional que habla sobre rendición de cuentas en la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
25
escuela se enfoca en contrastar los viejos y nuevos
mecanismos o herramientas que la escuela utiliza para rendir
cuentas sobre el aprovechamiento escolar de los niños y sobre
el funcionamiento de la escuela en general. Dicha literatura
habla de “formas viejas” y “formas nuevas” de rendición de
cuentas en la educación (Furhr man, 1999) y critica
fuertemente el hecho de que hasta hace relativamente poco
tiempo la única herramienta para la rendición de cuentas de
la escuela y del sistema educativo eran los exámenes o
pruebas estandarizadas (Sirotnik, 2002).
Las “nuevas formas de
rendición de cuentas”
hacen hincapié en que se
debe de tomar en cuenta
el contexto socioeconómico y la propia
historia de la escuela para
determinar el éxito
(relativo) que ésta tiene en
el aprovechamiento
escolar de sus alumnos.
Una de las críticas más fuertes al uso de dicha herramienta,
cuando se usa de forma exclusiva, para medir los resultados de
las escuelas es que estas pruebas no toman en cuenta las
diferencias y vicios de origen de que parten, por ejemplo, una
escuela rural y una urbana, lo que, nos llevaría, por tanto, a no
reconocer los grandes esfuerzos y, quizá, pequeños logros de
aquella escuela que tiene todo en contra para mejorar el
aprovechamiento de sus alumnos. Las “nuevas formas de
rendición de cuentas”, por tanto, hacen hincapié en que se debe
de tomar en cuenta el contexto socioeconómico y la propia
historia de la escuela para determinar el éxito (relativo) que
ésta tiene en el aprovechamiento escolar de sus alumnos. Dicho
en otras palabras: cada escuela, hasta cierto punto, es su propia
unidad de comparación.
Las nuevas formas de rendición de cuentas, por otro lado,
también hablan de la importancia de la participación social para
la transformación de la escuela (Sirotnik, 2002). Tanto dicha
literatura (véanse Furhman, 1999 y Sirotnik, 2002), como la
mayoría de los autores que hemos revisado hasta el momento
(PREAL, 2003; Ackerman, 2004a y 2004b; McMeekin, 2006),
señalan que la rendición de cuentas o responsabilización del
gobierno (de las autoridades y agentes educativos, en este caso)
depende en buena medida de la capacidad de los ciudadanos
para actuar en la definición de las metas colectivas y de vigilar/
26
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
supervisar a los actores encargados de realizar dichas metas. En
otras palabras: la participación social es un elemento clave para
“activar” la rendición de cuentas.
Finalmente, debemos anotar que aunque parece lógico
suponer que la inclusión de la “sociedad civil” en los procesos
de vigilancia y transformación de la escuela pueden obligarla a
dar más y mejores resultados -debido a que la misma escuela, y
el sistema educativo en su conjunto, dejan de ser un ente aparte
fuera de la mirada crítica de la sociedad a la que sirven- hay que
ser cautelosos con dicha premisa. No sólo hay que ver qué actores
sociales están participando [¿sindicatos, asociaciones civiles o
individuos en lo particular? -véase la tipología de Olvera (2003)
arriba descrita-], sino también cómo es esa participación: ¿es
elitista o extensa? ¿Se da sólo por cumplir con un requisito? ¿Es
pura simulación? (Cunill, 2007; Llerenas, 2006).
1.4 El Programa Escuelas de Calidad y la rendición de
cuentas del sistema educativo
El Programa Escuelas de Calidad, a casi siete años de
operación, se ha convertido en uno de los programas más
importantes del sector educativo. Si bien en el primer ciclo
escolar de operación del PEC (2001-2002) sólo se
incorporaron 2,240 escuelas primarias urbano-marginadas,
al finalizar la administración del presidente Vicente Fox dicho
programa operaba en alrededor de 35,000 escuelas primarias
y secundarias, en sus distintas modalidades y demandas
(escuelas con niños con necesidades especiales de aprendizaje, niños indígenas, etc.).
El objetivo principal del PEC es transformar la escuela
por dentro tanto en términos de infraestructura y equipamiento como de organización y gestión escolar. La gran
premisa del Programa es que el bajo aprovechamiento escolar
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
El objetivo principal del
PEC es transformar la
escuela por dentro tanto
en términos de
infraestructura y
equipamiento como de
organización y gestión
escolar.
27
de los niños y niñas puede revertirse si, entre otras cosas, la
llamada comunidad escolar (formada por directores, maestros,
alumnos y padres de familia) trabaja conjuntamente para mejorar
distintos aspectos de la práctica pedagógica y de la gestión
escolar, además de la infraestructura física de las escuelas. De
acuerdo con las Reglas de Operación del Programa 2005, el
PEC tiene como propósito principal:
…mejorar la calidad de la educación que se imparte en las escuelas
públicas de educación básica, con base en el fortalecimiento,
articulación y alineación de los programas federales, estatales y
municipales, a través de la construcción de un nuevo modelo de gestión
escolar, que permita transformar la cultura organizacional y el
funcionamiento de las escuelas públicas que voluntariamente se
incorporen al Programa, enfocado a la mejora de los aprendizajes de
los estudiantes, la práctica docente, la participación social y la
rendición de cuentas (DOF, 2005: 25).
Algo fundamental para esta investigación es que el PEC
pretende, al menos en el discurso, promover mecanismos de
contraloría social, a través del impulso y/o activación de la
participación social en la educación, que hasta ahora ha sido
prácticamente nula y se ha limitado, como señala Benavides
(2003), a brindar apoyos económicos y a mejorar la infraestructura escolar. Por ello, el PEC prevé que buena parte de su
operación (Bracho 2001; DOF, 2005) descanse en el trabajo de
los llamados Consejos de Participación Social en la Educación
(CPSE), figuradas que, como veremos más adelante, fueron
creadas en 1993, con la promulgación de la Ley General de
Educación. Sin embargo, la tarea del PEC no parece sencilla, ya
que, entre otras cosas, como discutimos en el siguiente capítulo,
aún se desconoce si dichos Consejos efectivamente se han
constituido o si éstos operan en la práctica (Benavides, 2003).
Por tanto, como puntualizamos más adelante, en la
presente investigación se buscó estudiar los problemas que
28
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
ha enfrentado tanto la configuración, como la operación de
dichos Consejos, en tres entidades federativas, y qué avances,
en su caso, se han tenido, a raíz de la puesta en marcha del
PEC, tanto en materia de participación ciudadana, como de
rendición de cuentas. Buscamos ver, en síntesis, si los
llamados CPSE, luego de la puesta en marcha del PEC,
pueden verse como mecanismos sociales-diagonales (i.e.,
como esquemas efectivos de “contraloría social”) para la
rendición de cuentas del sistema educativo.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
29
II. EL SISTEMA EDUCATIVO
Y LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN
SOCIAL EN LA EDUCACIÓN
E
N ESTE CAPÍTULO se hace un breve recuento de la
evolución del sistema educativo mexicano, desde sus
orígenes, con el Proyecto de Educación Nacionalista,
impulsado por José Vasconcelos, hasta la firma del Acuerdo
para la Modernización de la Educación Básica y Normal,
firmado en 1992. Posteriormente se describe cuándo surgen
los Consejos de Participación Social en la Educación, con
qué finalidad y qué nuevas atribuciones les da el Programa
Escuelas de Calidad.
2.1 Evolución del sistema educativo mexicano
Al estudiar la evolución
del sistema educativo
mexicano saltan a la vista
las discontinuidades y
rupturas de las políticas
implementadas entre una
administración y otra, y a
veces dentro de una
misma.
En el siglo XX se ubican al
menos siete proyectos en
la educación básica: el
proyecto de educación
nacionalista, de educación
rural, de educación
socialista, de educación
técnica, de unidad
nacional, el Plan de Once
Años y los proyectos de
reforma, descentralización
y modernización de la
educación.
30
Al estudiar la evolución del sistema educativo mexicano
saltan a la vista las discontinuidades y rupturas de las políticas
implementadas entre una administración y otra, y a veces
dentro de una misma. Como lo señala Vázquez (1995), las
reformas educativas se emprendieron sin diagnósticos y sin
la experimentación y evaluación adecuadas, ante la prisa de
aplicarlas en el término de un sexenio presidencial, lo cual
no sólo ha impedido que exista continuidad entre los
proyectos educativos nacionales, estatales y municipales,
sino una buena articulación de los proyectos a largo plazo
con los planes y programas diseñados para operar en el corto
y mediano plazos.
En el siglo XX se ubican, de acuerdo con Olivera
Campirán (2005), al menos siete proyectos en la educación
básica: el proyecto de educación nacionalista, de educación
rural, de educación socialista, de educación técnica, de unidad
nacional, el Plan de Once Años y los proyectos de reforma,
descentralización y modernización de la educación. Siguiendo
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
el documento titulado “La evolución histórica de la educación básica
a través de los proyectos nacionales: 1921-1999” (Olivera
Campirán, 2005), a continuación se resumen las principales
características de dichos proyectos, aunque con énfasis en
los proyectos llevados a cabo en la década de los años
noventa, que es cuando se crean las figuras de los Consejos
de Participación Social en la Educación.
Proyecto de Educación Nacionalista (1921-1924)
José Vasconcelos impulsó el Proyecto de Educación
Nacionalista. Concibió la construcción del nacionalismo
mexicano como una mezcla de las herencias culturales
indígena e hispana, diseñándolo de acuerdo con las
condiciones socioeconómicas, culturales y políticas del país
y en congrcuencia con la cultura nacional. Fue operado
formalmente con la creación de una superestructura: la
Secretaría de Educación Pública (SEP) que sería el organismo
federal responsable de la política educativa nacional y estaría
integrado originalmente por cuatro departamentos: el
Departamento Escolar, el de Bibliotecas y Bellas Artes, el
de Educación Indígena y el de Alfabetización. “El modelo
educativo nacionalista partía de un concepto de educación humanista
integral que tendía a promover el desarrollo de las diferentes facultades
del individuo, integrando la educación con la cultura” (Olivera
Campirán, 2005: 2), las creencias, tradiciones y costumbres,
sobre la base de una amplia participación social que se
consolidaría cuando los estados y municipios contaran con
suficientes recursos financieros propios y las asociaciones
civiles se fortalecieran a partir de cada municipio.
Proyectos de Educación Rural e Indígena (1924-1942)
Olivera refiere que como parte del proceso mismo de la
Revolución Mexicana surge el proyecto de educación rural
como una de las mejores y más amplias alternativas de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
31
solución adecuada al contexto económico, sociopolítico y
cultural del país, para enfrentar y resolver los problemas de
la educación del campesinado. Se concibió la educación
indígena como un fenómeno integral en el que habría de
participar el sector educativo, agrario y de salud; la escuela
r ural se orientaba a responder a las características y
necesidades de cada grupo social. Entre sus principales líneas
de acción se encuentran las escuelas primarias rurales,
elementales y superiores, las escuelas agropecuarias e
industriales y las Misiones Culturales.
Proyecto de Educación Socialista (1934-1942)
Este proyecto tuvo sus antecedentes en la educación
positivista y la difusión de las ideas del marxismo-leninismo
en el mundo, así como en la necesidad de llevar la reforma
agraria y el establecimiento de los derechos laborales a los
sectores de la población marginada. Producto de ello se
reformó al Artículo 3º de la Constitución que proponía que
toda enseñanza fuera anti-religiosa y gratuita. Además, tanto
la educación primaria como la secundaria serían impartidas
bajo el control directo del Estado y basarían sus contenidos
en la doctrina socialista.
Proyecto de Educación Técnica
La educación técnica adquirió importancia a partir de las escuelas
de artes y oficios promovidas por los misioneros del siglo XVI.
En 1910 “se empezó a visualizar como alternativa de educación accesible
de promoción y movilidad social para los grupos de población con menores
ingresos: indígenas, hijos de obreros, campesinos e hijos de militares”
(Olivera Campirán, 2005: 7). Es en la gestión del presidente
Lázaro Cárdenas que surge el Instituto Politécnico Nacional
(IPN) como alternativa de educación superior para la clase
trabajadora. La educación técnica se sustentó en los principios
de que ninguna habilidad se forma si no es por el ejercicio;
32
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
ningún conocimiento se consolida sin el uso que de él se hace; y
ninguna norma de conducta se adquiere de otro modo. Hacia
finales de los años setenta se creó el Colegio Nacional de
Educación Profesional Técnica (CONALEP) para retener el
flujo de aspirantes a la educación superior.
Proyecto de Unidad Nacional (1940-1958)
La política de unidad nacional se inició desde la administración
del presidente Lázaro Cárdenas, pero se consolidó después. La
dinámica de la industrialización del país y el incremento
progresivo de la población urbana propició que se abandonara
la educación rural para concentrarse en la educación urbana. Se
aprobó en 1939 y con este proyecto se intentó limitar los alcances
de la educación socialista, neutralizar el sentido anti-religioso y
orientarlo hacia la democracia, el nacionalismo, el uso de la
lengua materna en la educación indígena, la divulgación de la
ciencia, la fraternidad universal, entre otros. Los objetivos del
proyecto eran: promover la escuela rural, instruyendo
eficazmente al campesino y crear un espíritu cívico para que las
personas del campo se sintieran parte de la nación; continuar la
campaña de alfabetización hacia todos los mexicanos; construir
más escuelas; aumentar el número de profesores; editar libros y
ponerlos al alcance de todos; promover la enseñanza técnica y
superior para la industrialización del país; y, entre otros, estimular
la creación artística y la difusión de la misma. De acuerdo con
Olivera Campirán, “el proyecto de unidad nacional impulsó la educación
urbana, pero fue poco efectivo para resolver los problemas de la educación
rural e indígena y de sectores marginados urbanos” (2005: 9).
Plan de Once Años para la Expansión y Mejoramiento
de la Educación Primaria (1959-1970)
A pesar de los avances que había alcanzado la educación
pública hacia los años cincuenta, el rezago educativo era
impresionante, por lo que Jaime Torres Bodet formuló un
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
33
plan nacional para “enfrentar los problemas que planteó la explosión
demográfica, tratando de prever las necesidades que anunciaban las
proyecciones de crecimiento de población con una planeación que
permitiera preparar aulas, maestros y materiales para enfrentarla”
(Vázquez, 1995: 927) y cuyas principales metas fueron:
incorporar el sistema de enseñanza primaria a los niños de 6
a 14 años que no la recibían; establecer plazas suficientes de
profesores de primaria para garantizar la inscripción de todos
los niños de seis años y lograr aumentar el porcentaje de niños
que concluyeran la primaria e instituir el libro de texto
gratuito. Durante estos años hubo un continuo incremento
del presupuesto educativo y se promovió la participación de
los estados y particulares, por lo que fue posible distribuir
desayunos escolares, editar y proporcionar gratuitamente los
libros de texto para primarias, incrementar la matrícula al 60
por ciento, reformar los planes y programas de estudio para
primaria, secundaria y nor mal, así como promover la
actualización y capacitación del magisterio.
Planes y Programas de Reforma, Descentralización y
Modernización de la Educación (1970-1993)
Como señala Vázquez (1995), la acelerada expansión de la
educación fue acompañada de una baja en la calidad de todos
los sectores. Por eso, la reforma de los años setenta que se
plasmó en la Ley de Educación de 1974, promovía un cambio
de métodos de enseñanza, destinado a desplazar el
memorístico para “preparar a los niños para un proceso permanente
de aprendizaje, se pretendía entrenarlos para inquirir e investigar,
procesar la información y responder a problemas variados” (Vázquez,
1995: 928). En este periodo, de acuerdo con Olivera, se
pueden identificar cuatro etapas: el proceso de reforma de la
educación (1970-1976); el proceso de desconcentración y
descentralización de la SEP (1978-1982); la revolución
educativa (1982-1985) y la descentralización frustrada (19851988); y, finalmente, el proceso de modernización educativa
34
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica, firmado en mayo de 1992.
a) Proceso de reforma de la educación (1970-1976)
La crisis mundial de la educación repercutió en México
con el movimiento de 1968, en el que se demandaban
reformas educativas, sociales y políticas. “Se reformularon los
libros de texto gratuito para primaria, así como los programas de
estudio, basándose fundamentalmente en el método científico y en centrar
la atención en la formación integral del educando” (Olivera
Campirán, 2005: 12). Además, se modernizó y actualizó el
sistema de estadísticas continuas de la educación y se hizo
un primer intento de descentralización regional de la SEP
con la creación de nueve unidades regionales.
b) Desconcentración de la SEP y Programa “Primaria para todos los niños” (1978-1982)
Olivera Campirán refiere que después de un
diagnóstico del Plan Nacional se encontró que había un
enorme rezago en materia educativa, pues la mayoría del
país contaba con tan sólo el tercer grado de primaria. El
plan educativo orientó sus programas y acciones hacia el
logro de cinco objetivos: “asegurar la educación básica a toda
la población, vincular la educación terminal con el sistema
productivo, elevar la calidad de la educación, mejorar la atmósfera
cultural del país y aumentar la eficiencia del sistema educativo”
(Olivera Campirán, 2005: 13). La estrategia fue orientada
hacia dos programas: “Primaria para Todos los Niños” y
el “Prog rama de Desconcentración de los Ser vicios
Educativos de la SEP”, que fue operado mediante el
establecimiento de las delegaciones generales de la SEP
en los estados. En esa época se fundó la Universidad
Pedagógica Nacional (UPN), que iniciaba con un programa
de licenciatura en educación básica.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
35
c) Revolución educativa y descentralización
frustrada (1982-1988)
Durante la administración del presidente Miguel de la
Madrid, la descentralización de la educación básica y normal
constituía un objetivo estratégico y transformador que se vio
truncado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación (SNTE). Entre los proyectos estratégicos
propuestos para la educación básica estaban:
La integración de la educación preescolar, primaria y secundaria en
un ciclo de educación básica, formación de profesores para la educación
normal, reorganización y reestructuración y desarrollo de la educación,
formación de directivos, equipamiento de planteles educativos, apoyo a
los comités consultivos para la descentralización educativa y mejoramiento de la calidad de la educación bilingüe y bicultural (Olivera
Campirán, 2005: 14).
Sin embargo, la década de los ochenta fue un tiempo de
retroceso para la educación nacional. A pesar de los esfuerzos
por mejorar la calidad educativa “las reformas fueron incapaces
de cubrir el rezago educativo y mejorar la calidad de la escuela pública
mexicana, cuyos contenidos no resultaban pertinentes para enfrentar
los retos del desarrollo económico” (Vázquez, 1995: 928).
d) Programa para la Modernización Educativa
(1989-1994)
En la década de los noventa hubo modificaciones fundamentales en materia educativa, unidas a o producto quizá de
los grandes cambios económicos –i.e., la firma del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el ingreso de
México a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE)- y políticos -el adelgazamiento de la
burocracia pública y la apertura del Estado a la participación de
diversos sectores sociales, que permitió, entre otras cosas, el
36
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
acceso a candidatos de oposición a los gobiernos municipales,
estatales y nacional (De Ibarrola y Bernal, 2003). El Programa
de Modernización Educativa, propuesto en 1989, es un reflejo
de las nuevas condiciones y tendencias sociales que se gestaban
en el país. A partir de entonces se emprendieron acciones
encaminadas a
…detonar cambios radicales en la organización y la práctica de la
educación mexicana como: la descentralización de la educación básica
y normal y el traslado de la gestión y administración de la operación
cotidiana de las escuelas a los gobiernos de los estados, la obligatoriedad
de la educación secundaria para todos los mexicanos, la promulgación
de la Ley General de Educación 1993, el impulso al preescolar y la
programación de su obligatoriedad, la búsqueda de la calidad y equidad
educativas por medio de la cobertura, la reestructuración de la educación
técnica y superior (De Ibarrola y Bernal, 2003: 381).
Asimismo, fue parte fundamental de la refor ma
educativa instaurar la evaluación de personas, instituciones
y programas como parte de un indicador de calidad y para
los criterios de asignación de presupuesto, al igual que
promover la rendición de cuentas de las instituciones públicas
ante la sociedad. De acuerdo con estos autores, a diferencia
de la reforma de los años setenta en la que se consagraba el
protagonismo del gobierno federal en todos los niveles y
frentes educativos, la de los años noventa se caracterizó por
buscar una mayor participación por parte de la sociedad en
la solución de la problemática educativa del país y por abrir
espacios a múltiples actores en lo referente al tema educativo.
Como la administración del presidente Carlos Salinas de
Gortari estaba centrada en la transformación económica del país,
en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se reconoció que
la educación era parte del cambio “inevitable” exigido por las
transformaciones mundiales para que una nación en vías de
desarrollo pudiera “competir y avanzar en sus intereses, anticipando
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
37
las nuevas realidades” (Vázquez, 1995: 931). El modelo de
modernización educativa buscaba, por tanto, eliminar las
desigualdades geográficas y sociales, hacer más eficiente y de
mejor calidad la enseñanza, integrar el proceso educativo al
desarrollo económico, emplear modalidades no escolarizadas
para ampliar la educación y reestructurar la organización del
sistema, elevar la escolaridad de la población, descentralizar la
educación y fortalecer la participación de la sociedad en el
quehacer educativo. De aquí que el presidente instruyera al
entonces Secretario de Educación Manuel Bartlett Díaz para
que integrara con “la participación de maestros, padres de familia y
organizaciones responsables, un programa que permitiera realizar la gran
transformación del sistema educativo” (Olivera Campirán, 2005: 14).
Pero el atraso con que el secretario puso en práctica la
descentralización administrativa, sumado a la pugna que sostenía
con el SNTE, determinaron su salida de la Secretaría en enero
de 1992 y su relevo por Ernesto Zedillo Ponce de León. Durante
la gestión de Zedillo firmaron el Acuerdo todos los gobernadores
de las entidades de la federación, representantes del SNTE y el
Presidente de la República. Dicho Acuerdo, en teoría, suponía
una “nueva relación entre el Estado y la sociedad… un acercamiento
provechoso entre los gobiernos locales, la escuela y la vida comunitaria, y
la revaloración de las funciones de los maestros y de los padres de familia
en la educación básica” (Olivera Campirán, 2005: 17). El
documento, publicado en el Diario Oficial de la Federación junto
con un decreto presidencial para la celebración de convenios en
el marco del Acuerdo Nacional (Vázquez, 1995), proponía
convertir los ciclos de educación primaria y secundaria en
educación básica y obligatoria, promover una reformulación de
los contenidos y materiales educativos, y una ampliación de
días efectivos de clase. Debido a que se definía la meta de
promoción del desarrollo integral del país a través de la
“federalización” de la educación, uno de sus puntos fundamentales era el traspaso de las enseñanzas de preescolar, primaria,
secundaria y normal de la SEP a los gobiernos estatales. Se
38
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
entendió por federalización, finalmente, el devolver a los estados
la autoridad sobre el gasto educativo y la administración de los
recursos, manteniendo la Secretaría sólo autoridad sobre los
programas y la revisión de materiales didácticos y programas en
todo el país y se reiteraba la intención de involucrar a la
comunidad en el proceso educativo. Este acuerdo constituyó
una parte importante en el contenido de la nueva Ley General
de Educación Pública, promulgada el 13 de julio de 1993. La
Ley subrayaba la obligatoriedad de las educaciones primaria y
secundaria y su carácter laico.
Finalmente, la nueva Ley de Educación, como veremos
en la siguiente sección, también señalaba que los padres de
familia y sus asociaciones, los maestros y su sindicato, y las
autoridades educativas y otros sectores de la sociedad, como la
Iglesia, interesados en la educación, debían formar Consejos de
Participación Social en la Educación en los ámbitos estatal,
municipal y de cada escuela.
2.2 Origen de los Consejos de Participación Social en
la Educación
2.2.1 ¿Cuándo surgen y con qué fin?
La Ley General de Educación de 1993 dedica todo un
capítulo a la participación social en la educación y establece las
disposiciones respecto a la participación de los padres de familia
y la sociedad civil en los llamados Consejos de Participación
Social en la Educación (CPSE). Además de Consejos Escolares,
la Ley promovió la creación de un Consejo Nacional (Consejo
Nacional de Participación Social en la Educación o CONAPASE) y de Consejos Estatales y Municipales.
La Ley General de
Educación de 1993 dedica
todo un capítulo a la
participación social en la
educación y establece las
disposiciones respecto a la
participación de los
padres de familia y la
sociedad civil en los
llamados Consejos de
Participación Social en la
Educación (CPSE).
La idea de dichos Consejos es que exista un trabajo
colegiado dentro y fuera de la escuela, para que las acciones,
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
39
políticas y programas que se decidan llevar a cabo dentro de
las escuelas sean consensuadas no sólo entre los docentes,
directores y supervisores, sino entre otros agentes “externos
a la escuela” como son los padres de familia y sus
representantes, autoridades municipales y miembros
destacados de la llamada sociedad civil que estén interesados
en aportar sus ideas y conocimientos para el buen
funcionamiento de la escuela y del sistema educativo en su
conjunto.
2.2.2 Principales atribuciones
El llamado Acuerdo número 280, publicado en el Diario
Oficial de la Federación, con fecha 21 de julio de 2000,
establece los Lineamientos Generales a los que se ajustarán
la constitución y el funcionamiento de los CPSE. Dicho
Acuerdo señala que en cada estado se constituirá un Consejo
Estatal de Participación Social en la Educación (CEPS) que
estará integrado por padres de familia y representantes de
sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical, instituciones formadoras de maestros,
autoridades educativas estatales y municipales, así como
representantes de sectores sociales de cada entidad federativa,
especialmente interesados en la educación –y que un órgano
análogo se establecerá en el Distrito Federal.
Respecto al número de Consejeros Estatales, dicho
Acuerdo señala que éstos se constituirán por un número no
menor de treinta y no mayor de cincuenta consejeros. Además,
el Acuerdo indica que los CEPS constituirán grupos de
trabajo permanentes y temporales con el objeto de realizar
las actividades de análisis, investigación, consulta y opinión,
sobre los temas que les sean encomendados, así como
formular programas que coadyuven al cumplimiento de su
objeto. Los CEPS, según el Acuerdo número 280, formarán,
cuando menos, dos grupos de trabajo permanentes, los
40
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
cuales, además de las actividades que le sean encomendadas,
desarrollarán tareas relacionadas con los siguientes temas
principales: 1) for mación y desempeño docente; y 2)
funcionamiento de la escuela. Además de que otros grupos
de trabajo que se establezcan atenderán los asuntos que, de
acuerdo con las circunstancias particulares de la entidad
federativa, se consideren prioritarios.
En lo que toca a la conformación de los Consejos
Municipales de Participación Social (CMPS), el Acuerdo
número 280 señala que en cada municipio se constituirá un
Consejo Municipal, y que último debe integrarse por
autoridades municipales, padres de familia y representantes
de sus asociaciones, maestros distinguidos, directivos de
escuelas, representantes de la organización sindical de los
maestros, así como representantes de organizaciones sociales
y demás interesados en el mejoramiento de la educación –el
Acuerdo señala que en el Distrito Federal se constituirán
consejos análogos por cada delegación. El Acuerdo indica
que los CMPS se constituirán por un número no menor de
quince y no mayor de treinta consejeros. Dichos Consejos
establecerán una coordinación ejecutiva, la cual fungirá como
enlace con la autoridad educativa municipal y el Consejo
Estatal, y establecerán grupos de trabajo de acuerdo con sus
necesidades y características.
Finalmente, el Acuerdo número 280 también señala que
en cada escuela pública de educación básica se creará un
Consejo Escolar de Participación Social (CePS), que estará
integrado por padres de familia y representantes de sus
asociaciones, maestros y representantes de su organización
sindical, directivos de escuelas, ex alumnos, así como los
demás miembros de la comunidad interesados en el desarrollo
de la propia escuela. En dicho Acuerdo se establece que los
CePS se conformarán por un consejero presidente y hasta
por quince consejeros; que se designará a un secretario
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
41
técnico, que será nombrado por mayoría de votos de entre
los integrantes de cada CePS; y que, al igual que los Consejos
Estatales y Municipales, los CePS establecerán grupos de
trabajo de acuerdo con sus características y necesidades.
2.2.3 Las nuevas atribuciones que les da el PEC
A casi catorce años de haber aparecido, los Consejos parecen
ser letra muerta. La entrada del Programa Escuelas de Calidad,
sin embargo, podría estar dándoles nuevos bríos a los
Consejos, pues los ha dotado de nuevas atribuciones, todas
relacionadas básicamente con el funcionamiento del
Programa, como son, en el caso de los Consejos Escolares,
el que éstos se constituyan y participen en la validación y
firma del PETE y PAT, supervisen el manejo de los recursos
y conozcan y opinen sobre los resultados de las evaluaciones
externas (ver Cuadro 1).
42
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Cuadro 1. Las funciones que les da el PEC a los
Consejos
Consejo
Escolar
Funciones
Validar el PETE o equivalente y el PAT elaborados por el Consejo Técnico
Escolar.
Apoyar al director de la escuela, o su equivalente, en la realización de tareas
administrativas, incluyendo la captura necesaria para el SEI.
Supervisar la administración y comprobación del uso de los recursos.
Apoyar al Consejo Municipal de Participación Social en la obtención de
recursos adicionales.
Firmar el PETE o equivalente y el PAT.
Participar en la autoevaluación y su seguimiento, así como conocer y opinar
sobre los resultados de las evaluaciones externas.
Municipal
Promover el ingreso al Programa de las escuelas ubicadas en su municipio.
Gestionar recursos adicionales provenientes del gobierno municipal y de los
sectores privado y social.
Conocer y analizar los resultados de las evaluaciones realizadas a las escuelas
de su municipio.
Apoyar en el seguimiento a las escuelas incorporadas al Programa,
manteniendo comunicación permanente con la Coordinación General
Estatal del PEC.
Estatal
Analizar y opinar sobre la estrategia de operación del PEC en la entidad, los
criterios de asignación de recursos y su transferencia a las escuelas.
Participar en la selección, en su caso, de las escuelas que se incorporarán al
Programa junto con el Comité Dictaminador y con base en los resultados del
proceso de dictaminación.
Involucrar a los Consejos Municipales y Escolares de Participación Social en
el Programa.
Gestionar recursos adicionales para las escuelas.
Apoyar el seguimiento del ejercicio de recursos por parte de las escuelas
incorporadas.
Conocer, analizar y opinar sobre los resultados de las evaluaciones interna y
externas.
Apoyar el seguimiento al desarrollo del Programa y resolver las controversias
que se susciten, conjuntamente con la Coordinación General Estatal, con
base en los criterios establecidos por la Coordinación Nacional del Programa
y en las presentes Reglas de Operación.
A la fecha no existe un
estudio que dé cuenta de
cómo están funcionando
en la práctica dichos
Consejos: si éstos
efectivamente están
operando, de qué forma,
si incluyen o no a actores
sociales, y si, por ende,
estos Consejos pueden ser
vistos como mecanismos
sociales-diagonales para la
rendición de cuentas del
sistema educativo.
Los Consejos Municipales, por su parte, se supone que
deben promover el ingreso de las escuelas al PEC, apoyar el
seguimiento a las escuelas incorporadas al Programa, y, entre
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
43
otras cosas, mantener una comunicación estrecha con la
Coordinación Estatal del PEC. En tanto que a los Consejos
Estatales, dicen las Reglas de Operación, les corresponde
estar al tanto y opinar sobre la estrategia de operación del
PEC y los criterios de asignación de recursos, participar en
la selección de escuelas postulantes al Programa, y conocer
y opinar sobre las evaluaciones internas y externas. Además,
el PEC señala que los tres tipos de Consejos apoyarán en la
gestión de recursos adicionales para las escuelas.
2.3 Preguntas de investigación y metodología del estudio
Pese a que existen muchas críticas sobre la operación y el no
funcionamiento de estas figuras, se conoce poco sobre el tema,
y, en particular, sobre por qué éstos no funcionan. De hecho, a
lo más se conoce el número de Consejos que han firmado sus
actas constitutivas, y que éstos, sin duda, han aumentado en
número en los últimos años. Pero, a la fecha no existe un estudio
que dé cuenta de cómo están funcionando en la práctica dichos
Consejos -y si el PEC les ha dado un nuevo impulso: si éstos
efectivamente están operando, de qué forma, si incluyen o no a
actores sociales, y si, por ende, estos Consejos pueden ser vistos
como mecanismos sociales-diagonales para la rendición de
cuentas del sistema educativo.
Por lo anterior, las preguntas centrales que guían esta
investigación son:
1) ¿Qué actividades/ tareas realizan los Consejos de
Participación Social en la Educación (Estatal, Municipales
y Escolares)?
2) ¿Quiénes integran cada uno de estos Consejos?
3) ¿Cada cuánto se reúnen los miembros de dichos Consejos,
y con qué agenda?
4) ¿Participan los padres de familia y la sociedad civil en los
Consejos?
44
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
5) ¿Se puede ver a los CPSE como mecanismos socialesdiagonales/ transversales para la rendición de cuentas?
6) ¿Hasta qué punto se puede decir que el PEC, vía la
promoción/fortalecimiento de los CPSE, está ayudando a
promover mecanismos sociales efectivos para la rendición
de cuentas del sistema educativo y de la escuela?
Para responder las preguntas anteriores se estudió la
problemática y retos que enfrentan los tres tipos de Consejos
–Escolares, Municipales y Estatales- en tres entidades
federativas: Colima, Zacatecas y Puebla. En cada visita de
campo se realizaron entrevistas con miembros que integran
los tres tipos de Consejos de Participación Social, buscando
tener los puntos de vista de los diferentes sectores que tienen
representación en dichos Consejos: autoridades educativas
y municipales, supervisores, directores, representantes
sindicales y representantes de los padres de familia.
Las entrevistas siguieron un formato semiestructurado,
i.e. se usaron guiones de entrevista para recabar información
sobre la constitución, operación, fallas y aciertos de los CPSE.
Se buscó darle la oportunidad a nuestros entrevistados de
expresar comentarios/opiniones que no se habían previsto
en los guiones y que contribuyeran a enriquecer la cantidad y
la calidad de información recabada.
Cabe señalar que la estrategia general para comenzar el
campo fue solicitar el apoyo del o la Coordinadora del
Programa Escuelas de Calidad en cada entidad; los
coordinadores nos condujeron con otros informantes, y éstos
a su vez, en algunos casos, con otros más. El número de
entrevistas varió en cada entidad. La estrategia fue lograr la
saturación teórica, es decir, que un nuevo informante ya no
nos reportara información muy distinta y/o relevante sobre
la temática de estudio.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
45
III. LOS CPSE EN COLIMA, ZACATECAS
Y PUEBLA
E
resume los hallazgos más
importantes de las visitas de campo en los estados de
Colima, Zacatecas y Puebla. La información obtenida en las
más de cincuenta entrevistas realizadas con distintos
funcionarios y actores relacionados con la operación
cotidiana de los Consejos de Participación Social en la
Educación revelan que si bien es cierto que con la entrada
del Programa Escuelas de Calidad se ha impulsado la creación
y consolidación de dichos Consejos, todavía es un reto
enorme el que estas figuras operen conforme con lo previsto
en las reglas de operación del PEC y la Ley General de
Educación, y que éstas puedan verse como mecanismos
sociales efectivos para la rendición de cuentas de la escuela
y del sistema educativo (véase el capítulo 4).
L PRESENTE CAPÍTULO
El capítulo se divide por casos. Se presentan, en ese
orden, los casos de Colima, Zacatecas y Puebla. En cada
caso se describen distintos aspectos relacionados con la
instauración y funcionamiento de los Consejos de Participación Social en la Educación (Estatal, Municipales y
Escolares), así como los problemas y retos que enfrenta la
operación de los mismos, esto último de acuerdo con lo dicho
por los distintos informantes entrevistados.
3.1 El caso de Colima
3.1.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad
Los Consejos de Participación Social en la Educación
(CPSE), como ya señalamos en el capítulo anterior, se
establecen a partir de 1993 en la Ley General de Educación.
No obstante, y de acuerdo con la información proporcionada
46
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
por los actores entrevistados, el origen de dichos consejos
en el estado de Colima no es del todo claro. Aunque la
mayoría de nuestros informantes señaló que la constitución
de los consejos, antes llamados Comités de Participación
Social, ha sido resultado de un proceso que efectivamente
empezó en 1993 y que se fue desarrollando a través de los
años, hubo quien señaló que éstos no existían antes del PEC,
y que fue con la entrada de este Programa que los Consejos
empezaron a figurar como tal debido a que la constitución
de los Consejos Escolares es uno de los requisitos para que
el PEC opere dentro del plantel.
El Consejo Estatal
De acuerdo con nuestros informantes, las autoridades
educativas del estado son las encargadas de convocar tanto
a las reuniones del Consejo Estatal de Participación Social
(CEPS) como a las de los Consejos Municipales de
Participación Social (CMPS). También se encargan de enviar
año con año la normatividad educativa a todos los centros
escolares junto con los manuales de instalación y operación
de los Consejos, dando recomendaciones sobre el número de
miembros, atribuciones, comisiones y otros asuntos, además
de proporcionar los formatos de actas constitutivas de los
Consejos Escolares.
El Consejo Estatal se conforma por el gobernador del
estado, quien es su presidente honorario, el Secretario
Técnico, la Coordinación Estatal de los Consejos de
Participación Social, los alcaldes de los diez municipios del
estado, el representante estatal de los padres de familia,
autoridades de la Unidad de Servicios Educativos de Colima
(USEC) y representantes de otros organismos como el sector
salud. Por lo general, de acuerdo con lo dicho por el Director
de Desarrollo Educativo y la encargada de Participación
Social de la Secretaría de Educación, el Consejo Estatal se
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
47
reúne una o a lo mucho dos veces por año para presentar el
programa educativo del ciclo escolar que inicia e informar al
gobernador de los avances obtenidos en el ciclo escolar
concluido, así como para dar a conocer los resultados del
“Concurso Escuelas de Calidad” 6 a las autoridades
educativas, municipales y comunidad en general, en un evento
en el que se convoca a los medios de comunicación.
Los Consejos Municipales
En Colima hay diez Consejos Municipales de Participación
Social, uno por cada municipio que integra la entidad. El
funcionamiento de éstos, sin embargo, varía, como es de
esperarse, de un municipio a otro. De acuerdo con la
encargada de Participación Social de la Secretaría de
Educación, con la excepción de los Consejos Municipales de
Tecomán y Manzanillo, los otros ocho consejos operan de
forma más o menos regular.7
En el CMPS participan, como presidente honorario, el
presidente municipal, que es el líder del sistema educativo, a
través del secretario técnico o director de Educación y Cultura
del municipio; integrantes del cabildo; supervisores de todos
los niveles educativos, desde preescolar hasta el nivel
superior; directores de escuelas; representantes de la Unidad
de Servicios Educativos de Colima (USEC); autoridades
educativas; miembros del sindicato de maestros; y personas
encargadas de protección civil y del sector salud. La encargada
de Participación Social en la entidad y un funcionario de la
USEC del municipio de Colima señalaron que los Consejos
Municipales se instalan cada tres años y se ratifican o
reestructuran cada año según la necesidad; esto es, si hay
movilidad o ausentismo de varios de sus miembros.
En cuanto al número de personas que integran los
Consejos Municipales, los actores entrevistados señalaron
48
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
que éste también varía de un municipio a otro y por lo
regular excede los quince miembros. En el caso de que el
municipio sea muy pequeño se convoca a consejo a todos
los directores de las escuelas -tal es el caso del municipio
de Villa de Álvarez según lo dicho por la Regidora de
Educación de la Comisión de Educación y Cultura; por
el contrario, si el municipio es grande, de acuerdo con lo
dicho por la encargada de Participación Social, sólo se
convocan a algunas escuelas seleccionadas por las
autoridades educativas y municipales.
Respecto a la operación cotidiana de los Consejos
Municipales -qué tan frecuentemente se reúnen sus miembros
y con qué agenda- se encontró que aunque en efecto se tienen
calendarizadas las reuniones de los Consejos –la encargada
de Participación Social nos mostró una agenda con fechas
programadas para estas reuniones- no necesariamente se
llevan a cabo dichas reuniones de acuerdo con lo planeado.
En aquellos lugares en donde los Consejos se reúnen de forma
regular –como en los municipios de Colima y Villa de Álvarezse encontró que éstos se reúnen cada dos o tres meses, en
reuniones que duran aproximadamente tres horas. En estas
últimas, se instalan comisiones de trabajo, siguiendo la
estructura del manual que distribuyen las autoridades
educativas -aunque también es posible crear otras comisiones
de acuerdo con la necesidad de cada municipio.
Aunque, en teoría, cada comisión trabaja sobre el tema
de su injerencia, hace sus propuestas y las presenta al consejo
en pleno para su aprobación (y cada comisión tiene la libertad
de coordinar su propia agenda con sus miembros),
encontramos que no es raro que se llegue a las reuniones de
Consejo sin una agenda previamente establecida. De acuerdo
con una de nuestras informantes, en las reuniones del CMPS
de Villa de Álvarez se llega sin orden del día, lo que
obviamente dificulta que haya seguimiento de las acciones
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
49
del comité. Así, dijo, las llamadas reuniones de Consejo se
vuelven más que un espacio de debate, en un espacio de
simulación para cumplir con cuestiones administrativas.
Cuando le preguntamos a nuestros informantes sobre la
injerencia y/o vinculación que tienen los Consejos
Municipales con la operación cotidiana del Programa Escuelas
de Calidad, encontramos que, de acuerdo con la directora
del PEC en la entidad y la regidora de educación de la
Comisión de Educación y Cultura de Villa de Álvarez, los
consejos municipales no participan directamente en la
convocatoria del PEC, sino que sólo firman de conformidad.
Sin embargo, se nos informó que se les ha dado difusión y
relevancia a los Consejos Municipales porque es a partir de
éstos que se hace la rendición de cuentas educativa del
“Concurso Escuelas de Calidad”8 y que se informa sobre las
evaluaciones educativas internas que hace el estado año con
año. En cuanto a los recursos del PEC, se nos dijo que el
hecho de que los presidentes municipales sean los presidentes
de los Consejos Municipales de Participación Social facilita
la operación de los recursos del Programa, además de que se
tiene mayor certidumbre sobre el destino de los apoyos
económicos que reciben las escuelas que obtienen mayores
puntajes en el “Concurso de Escuelas de Calidad”.
Los Consejos Escolares
Los Consejos Escolares de Participación Social (CePS) se
constituyen, según la mayoría de los informantes entrevistados, en el mes de septiembre cuando se elige la
Asociación de Padres de Familia. Se nos dijo que ambas
instancias se integran en un solo comité y que, de hecho, en
varios casos las personas que forman parte de la Asociación
de Padres son las mismas que integran los Consejos Escolares,
por lo que estas dos figuras se coordinan para atender aspectos
de infraestructura y quejas en general de los padres de familia.
50
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Encontramos que estos Consejos sí se instalaron a partir
de la puesta en marcha del PEC, pues su conformación es un
requisito para participar en el Programa. A pesar de ello, en
la mayoría de los casos no firman la hoja de inscripción de
las escuelas al PEC, sino que es la Sociedad de Padres de
Familia la que cumple con esta función, además de que no
participan en la elaboración del proyecto escolar. Aunque
normativamente sí hay diferencias entre la Asociación y el
Consejo Escolar, en la práctica se unen y, de acuerdo con
una supervisora entrevistada, “lo hacemos por exigencia de la
Secretaría porque si no entregas los documentos de los comités aunque
no funcionen se viene una sanción para nosotros… si no fuera por eso
trabajaríamos con la Asociación de Padres de Familia”.
Respecto a quiénes integran dichos Consejos, encontramos que el director de la escuela es el presidente del CePS
y que en éste también participan docentes, padres de familia,
alumnos, ex alumnos y miembros de la comunidad. Su
seguimiento, por otro lado, está a cargo de los supervisores
escolares en el ámbito de su competencia al menos
teóricamente, ya que según lo señalado por la directora del
PEC en algunos casos el CePS “está conformado y nada más”
(es decir, no funciona/opera regularmente). Al respecto, la
encargada de Participación Social de la Secretaría de
Educación señaló que en el estado de Colima se tiene que
cerca de un 90 por ciento de los CePS están constituidos,
pero que tan sólo un 20 por ciento de ellos opera.
3.1.2 Problemas que enfrentan los CPSE
De acuerdo con la mayoría de nuestros informantes, existen
dos problemas principales que impiden el buen funcionamiento de los CPSE en el estado de Colima. El primero de
ellos, y quizá también el más importante, es que no existe
una cultura de participación social, ya que, de acuerdo con
el Director de Desarrollo Educativo “los ciudadanos no
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
No existe una cultura de
participación social: “los
ciudadanos no participan
ni se organizan, todos
esperamos que lo haga la
autoridad”, “la
participación social es un
término que no ha bajado
a la sociedad desmenuzado, no le hemos podido
decir (a la sociedad) cuál
es la forma en que pueden
ayudar…”
51
participan ni se organizan, todos esperamos que lo haga la
autoridad”. En palabras de la encargada de Participación
Social de la Secretaría de Educación, “la participación social
es un término que no ha bajado a la sociedad desmenuzado,
no le hemos podido decir (a la sociedad) cuál es la forma en
que pueden ayudar…” por lo que a pesar de los esfuerzos
por abrir espacios a la participación ciudadana todavía se
enfrenta una gran apatía por parte de todos los actores.
Un segundo problema, sin lugar a dudas relacionado con
esta baja o nula participación, tiene que ver con la falta de
concientización sobre la importancia de la participación de
todos los miembros de la sociedad para lograr mejoras
educativas. De acuerdo con lo expresado por la Directora
del Programa Escuelas de Calidad, esta falta de concientización se debe a que:
No hemos difundido, quienes debemos hacerlo, la importancia de
estos Consejos; creo que se desconoce mucho para qué sirven… y no se
ha visto la importancia y relevancia que podría tener el que éstos
funcionen… yo creo que básicamente es eso, hay que promoverlos
más, hay que impulsarlos realmente, hay que difundir la importancia
de esto, hay que hacer que los maestros y nosotros tengamos claro la
relevancia de la participación social en la educación.
De acuerdo con lo dicho por la supervisora de primarias
del municipio de Villa de Álvarez, existe también la idea de
que los padres de familia no deben inmiscuirse en los asuntos
de la escuela “porque se tiene el temor de que el padre de familia
rebase la línea que le corresponde”, ya que si se les abre la puerta
de la escuela intentarán tener injerencia en el manejo de los
asuntos internos de la escuela, así como en la manera en que
dictan las clases los profesores.
Además se encontró que tanto en los Consejos
Municipales como en el Estatal hay muy poca participación
52
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
de padres de familia y sociedad en general. Y ello, sin lugar a
dudas, obedece a que casi no se les convoca, ya que, como
lo señala el representante de la sección 6 del SNTE ante el
CMPS de Colima, aún existe la creencia de que los padres de
familia no pueden aportar sugerencias en otros ámbitos ya
que “todavía se considera que la participación de los padres es para
cuestiones económicas” y para mejoras en infraestructura.
También se encontró que hay poca participación de los
maestros en los Consejos Municipales y Estatal, ya que, de
acuerdo con la supervisora de primarias del Municipio de
Villa de Álvarez, asistir a las reuniones de los consejos
interfiere, en la mayoría de los casos, con los horarios de
trabajo de los docentes en el aula.
Por otro lado, y de acuerdo con lo señalado por la
Directora del PEC, la deficiencia en el funcionamiento de
los CePS se debe a que la instancia de la Secretaría que se
encarga de promover la formación y funcionamiento de los
Consejos de Participación Social se ha enfocado en darle vida
a los Consejos Municipales y al Estatal, y a promover las
reuniones de estos dos, dejando de lado la promoción de los
Consejos Escolares. La Directora del PEC comentó que la
promoción de estos consejos tendría que hacerla el PEC en
coordinación con el Departamento de Participación Social
de la Secretaría de Educación.9
Con respecto al funcionamiento de los CMPS, uno de
los problemas identificados por los entrevistados es que son
muy pocas las reuniones que se realizan durante el ciclo
escolar, por lo que muchos de los proyectos que se tienen al
inicio del año quedan pendientes. Tanto el representante
estatal de padres de familia como el representante de la
sección 6 del SNTE ante el CMPS de Colima dijeron que un
año es poco tiempo para darle cabal seguimiento a la
consecución de las metas. La supervisora de primarias de
Villa de Álvarez señaló que otro obstáculo para el buen
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
53
funcionamiento de los Consejos Municipales tiene que ver
con el hecho de que en ocasiones la invitación al Consejo se
hace, en algunos municipios, con mucha premura por lo que
la asistencia no es la deseable, además de que no se convoca
a la sociedad en general, sino casi siempre se avisa sólo a las
personas que participan en las comisiones. Además, nos
comentó que en ciertos municipios no hay una coordinación
de la agenda con otras actividades del municipio, lo cual
provoca que haya empalmes en las actividades y, por ende,
poca asistencia de los miembros del Consejo.
Otra dificultad que pudimos identificar en la operación
cotidiana de los Consejos Municipales es que ésta se ve
afectada por los cambios de escenario políticos, lo cual ha
provocado retrasos en su instalación y agendas de trabajo.
Es decir, el hecho de que el presidente municipal sea el
presidente honorario del CMPS y tenga que presidir la sesión
impone restricciones de tiempo y eficacia, pues si no hay un
liderazgo claro en las reuniones del Consejo, éstas se tornan
desorganizadas e infértiles. La supervisora de primarias del
municipio de Villa de Álvarez lo expresa así:
Como la tiene que presidir el señor Presidente Municipal, nos tenemos
que ajustar a sus tiempos y, generalmente, llega, inicia y se retira,
entonces como que también eso nos ha afectado, pues porque si no está
la cabeza o quien va a coordinar los asuntos, pues no funciona. El
primer año que yo llegué aquí estaba otro presidente municipal y él te
permanecía toda la jornada.
De acuerdo con la Directora del PEC, por otro lado, a
nivel central no se tienen los recursos humanos ni económicos
para darle seguimiento a los Consejos Municipales por lo que
no existe un instrumento de evaluación que dé cuenta de si su
funcionamiento está siendo efectivo. Finalmente, como nos lo
comentó el representante de padres de familia a nivel estatal, el
hecho de que todo esté por escrito y no haya una estructura que
54
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
impulse y dé seguimiento a los Consejos, aunado a la nula
convocatoria para que los padres de familia participen, provoca
que no haya acciones muy concretas de parte de las comisiones,
sino que se centren en, como lo señala la encargada de
Participación Social de la Secretaría de Educación, discusiones
sobre “reconocimientos, de días festivos, de incentivos económicos para
los docentes, de orientación a padres de familia, etc.…” en vez de en
una verdadera preocupación por la mejora educativa.
En cuanto al Consejo Estatal de Participación Social
(CEPS) el principal problema tiene que ver básicamente con
el hecho de que éste no funciona regularmente. Dicho
Consejo sólo se reúne una vez al año, lo cual, evidentemente
se convierte en un asunto protocolario que no tiene ningún
impacto en la política y quehacer educativos.
3.1.3 Principales retos
Durante las entrevistas se evidenció que el principal reto en
Colima es lograr que el término de participación social permée
a toda la sociedad, es decir, que se fomente una cultura de
participación activa. Además, debe buscarse que todos los
miembros de los Consejos tomen conciencia y responsabilidad
de la importancia que tiene el estar atentos, desde sus
ámbitos de injerencia, de las necesidades y problemas que se
van presentando en su comunidad. En este sentido, se tiene
que fomentar la idea de que los padres de familia también
son una pieza importante en la educación y aprovechamiento
escolar de sus hijos.
Además, se debe buscar que, en palabras del representante de la sección 6 del SNTE ante el CMPS, “las
instancias participantes (en los consejos) sepan su papel, pero
que no se considere la participación de un sector más importante
que la de otro”. De acuerdo con este actor, “el reto es que el
Consejo logre integrar la vida de la escuela con la vida social y de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
El principal reto en
Colima es lograr que el
término de participación
social permée a toda la
sociedad, es decir, que se
fomente una cultura de
participación activa.
“el reto es que el Consejo
logre integrar la vida de la
escuela con la vida social y
de la comunidad y que se
vayan limando las
asperezas para lograr el
engranaje de todas las
piezas”.
55
la comunidad y que se vayan limando las asperezas para lograr
el engranaje de todas las piezas”.
También, como lo puntualizaron el representante de la
sección 6 del SNTE ante el CMPS de Colima y la supervisora
de primarias del municipio de Villa de Álvarez, es necesario
buscar un mecanismo que garantice que los Consejos de
Participación Social cumplan con su función independientemente del color del gobierno municipal, pues según el
representante “todo parte del presidente municipal cuando otorga
facilidades y respuestas rápidas todo funciona bien, pero si no se
complica”. Otro de los retos, de acuerdo con el representante
sindical ante el CMPS, es lograr que se hagan compromisos
para dar seguimiento a las acciones que se implementen por
el tiempo que sea necesario y no solamente por un año.
De acuerdo con lo dicho por el Secretario de Educación
del estado, el mayor desafío para el correcto funcionamiento
de los Consejos es que éstos “puedan establecer un programa de
trabajo ligado a las metas que se tienen en el Programa Nacional de
Desar r ollo”. El Secretario señaló que hay que darles
independencia a los Consejos, para que más que ser
convocados por las autoridades, se constituyan por propia
convicción, de acuerdo con la legislación vigente.
Finalmente, consideramos que el mayor reto es lograr
que los Consejos Escolares y el Estatal empiecen a funcionar
cabalmente. Hasta ahora, como ya lo señalamos, la mayoría
de los Consejos Escolares no existen más que en papel, y ahí
en donde operan no se diferencian en prácticamente nada de
las llamadas Sociedades de Padres de Familia. El Consejo
Estatal, por su parte, sólo se reúne una vez al año, por lo que
dicha reunión se puede considerar como un acto meramente
protocolario. En cuanto a los Consejos Municipales, las únicas
instancias que sí parecen estar operando de forma más regular,
el gran reto es que éstos sean más que un espacio de
56
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
encuentro inter-estatal entre las autoridades municipales y
las autoridades educativas del estado. Hasta ahora, como ya
mencionamos, de “social” tienen poco –sólo el nombre. Por
tanto, y como lo señaló un supervisor de primaria, se deben
abrir espacios para la participación de todos, incluidos
organismos gubernamentales y no gubernamentales por igual:
“debe abrirse a toda la sociedad para que hagan sus observaciones,
comentarios, evaluaciones y aportaciones de propuestas concretas”. La
idea es que, como señaló un funcionario de la USEC “se
involucre toda la estructura educativa, gubernamental y de padres de
familia para tratar de llegar a mejores niveles en la educación”.
3.2 El caso de Zacatecas
3.2.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad
Aunque, de acuerdo con lo dicho por el jefe del departamento
de Consejos de Participación Social de la Secretaría de
Educación y Cultura del Estado de Zacatecas, los CPSE
surgieron con la promulgación de la Ley General de
Educación, en 1993, en las distintas entrevistas realizadas
en esta entidad se evidenció que no se tiene una idea clara
de cuándo surgieron dichos Consejos ni cuándo empezaron
a operar. Además, pese a que todos los entrevistados
coincidieron en que estos consejos ya existían aún antes de
la entrada del Programa Escuelas de Calidad, el Consejero
Presidente del Consejo Estatal de Participación Social nos
dijo que éstos “eran un elefante blanco” y que es justo a partir
de la entrada del PEC que se le dio más importancia a la
participación social en la educación y a los Consejos.
El Consejo Estatal
De acuerdo con la infor mación proporcionada por el
Consejero Presidente del CEPS, la presidencia de dicho
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
57
consejo correspondía originalmente al gobernador del estado,
pero el puesto empezó a democratizarse y quedó, finalmente,
en la sociedad. El Consejero Presidente es un ciudadano
independiente que lleva cuatro años en el cargo. El CEPS se
reúne de forma periódica -aproximadamente cada tres mesesy, de acuerdo con el esquema que maneja la Secretaría, debe
estar integrado por 30 personas elegidas democráticamente,
entre las cuales debe haber representantes de las cámaras
empresariales, del sindicato de maestros estatal y federal,
académicos, maestros de la SEC y padres de familia. A las
reuniones de dicho consejo asisten el Consejero Presidente,
un secretario que es nombrado por la Secretaría de
Educación, líderes del sector empresarial, académico,
sindical, el presidente estatal de padres de familia y distintos
miembros del sector social.
Algunas de las funciones de este consejo consisten en
vincular a las escuelas con el sector productivo, vigilar que
los directores de las escuelas estén cumpliendo con su
función, incentivar la base de aprovechamiento que tiene el
PEC, tomar algunos acuerdos encaminados a darle apoyo a
la educación, entre otras. No obstante, que el consejo sí está
formalmente constituido, el Consejero Presidente señaló que
éstos en realidad sólo son un espacio para filosofar, ya que
ninguno de los temas que ahí se discuten tiene un impacto
real en la política educativa: “saben que existimos, pero no somos
un grupo al que se nos escuche”.
Los Consejos Municipales
Aunque los Consejos Municipales están constituidos desde
hace varios años, su funcionamiento depende básicamente
de la política del presidente municipal en turno, por lo que
éste varía de un municipio a otro. De acuerdo con la
Coordinadora Estatal del PEC, la figura de los CMPS sí se
constituye como tal, pero no opera de manera regular en la
58
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
mayoría de los municipios y mucho menos tiene algún
resultado de su trabajo. Esta situación se debe a que en
Zacatecas la figura de mayor importancia es la de los llamados
Consejos de Desarrollo Municipal o Comités de Participación
Social. Éstos últimos son la máxima autoridad en cada
municipio, se conforman con miembros de distintos sectores
de la sociedad civil y son los encargados de decidir el destino
de los recursos del Ramo 33 –del Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social y Municipal.
Los Comités de Participación Social se constituyen a
partir de los comités que se establecen en cada comunidad o
barrio. Aunque, de acuerdo con lo señalado por un funcionario
de la Dirección de Desarrollo Económico del Municipio de
Guadalupe, “los comités de participación social tienen funciones más
generales, enfocadas más a la infraestructura de sus colonias,
comunidades y necesidades de servicios… también se aprovechan para
poner a consideración los temas de educación”. Como sea, la
injerencia de dichos comités en cuestiones educativas se
reduce básicamente a aprobar recursos para becas e
infraestructura de las escuelas.
La estructura de los CMPS tiene por lo regular al
presidente municipal como presidente honorífico. Los otros
actores que participan en dicho Consejo son el regidor de
educación, el encargado de Participación Social del
ayuntamiento y distintos actores de la sociedad civil.
Respecto al funcionamiento de los CMPS, la información
proporcionada por la mayoría de los entrevistados apunta a
que los Consejos que se llegan a constituir no operan con
regularidad. De hecho el mismo encargado de Participación
Social y de los Consejos de la Secretaría de Educación dijo
desconocer tanto el número de los consejos que están
constituidos en el estado como el número de los que trabajan
efectivamente porque “en algunos lugares están funcionando bien,
en otros no y en otros están totalmente abandonados”.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
59
Al parecer, de hecho, la constitución de dichos Consejos
es un acto meramente protocolario, como nos contó el
director de una escuela secundaria del municipio de Zacatecas.
Este informante señaló que en su municipio se convocó a la
conformación del Consejo Municipal hacía varios años en
un acto al que se invitó a la prensa, pero que a pesar de que
se les dio columnas en los periódicos, se tomaron la foto y
cumplieron con el acto protocolario nunca más se les volvió
a llamar. Y lo mismo nos dijo la directora de un jardín de
niños del mismo municipio, quien señaló que ella tenía
entendido que formaba parte del comité municipal y, sin
embargo, no había sido llamada a ninguna reunión. Además,
según pudimos constatar con la mayoría de nuestros
informantes, hay un total desconocimiento sobre cómo
operan los CMPS y sobre cuáles son sus funciones. El mismo
Secretario de Educación señaló que:
Si uno baja a los Consejos Municipales también son una entelequia
que no hace realmente gran cosa, o sea, se nombra, se instala a principio
de la administración, norma el sueño de los justos y vuelve a activarse
cuando hay una nueva autoridad… yo hasta donde sé no tienen gran
consecuencia, sino que se convierten en algo formal.
Los Consejos Escolares
El CePS se constituye por lo general a principio del año
escolar. El Consejo Escolar está conformado por el director
de la escuela, maestros, el presidente de la Asociación de
Padres de Familia, padres de familia y algunas personas
representativas de la comunidad. Según lo señalado por
nuestros infor mantes en el estado de Zacatecas, la
conformación de dichos Consejos se dio varios años antes
de la entrada del Programa Escuelas de Calidad, aunque
entonces dichos Consejos eran sólo un trámite. De acuerdo
con la directora de una escuela primaria: “se puede decir que se
conformaba (el CePS) porque nos pedían un documento de que se
60
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
nombraba ese consejo, pero lo hacíamos como mero trámite
administrativo”. La misma maestra señaló, sin embargo, que
es a partir de la entrada del PEC que “se hace un poco más
reflexivo la función del consejo como apoyo”, pero que de hecho el
Consejo Escolar tiene las mismas funciones que el Comité
de Padres de Familia.
Para el presidente estatal de la Asociación de Padres de
Familia, por su parte, la conformación de los CePS es muy
deficiente porque se ven “como una cosa muy secundaria y que no
hace falta” por lo que “hablar de consejos es hablar de nulidad a
nivel escuela” y aunque sí se nombran muchas veces no están
activados. De acuerdo con la directora de un jardín de niños
del municipio de Zacatecas, las actividades de dicho Consejo
se reducen a “llenar los documentos y hacer una evaluación trimestral
o semestral de los avances obtenidos”, ya que el Consejo Escolar
es un mero requisito para poder participar en el PEC.
Vinculación de los distintos Consejos entre sí y con el
PEC
El CEPS se vincula con las autoridades del PEC únicamente
para conocer el resultado de las evaluaciones del Programa y
tratar de promover su aprovechamiento, pero ni siquiera firma
la convocatoria, pues ésta es firmada solamente por el
Secretario y el Consejero Presidente del PEC. Por otro lado,
el vínculo que existe entre los CMPS, más específicamente
las presidencias municipales, y el PEC, varía de un municipio
a otro. De acuerdo con lo dicho por los funcionarios del PEC,
hay algunos municipios que aportan recursos para el PEC
porque les interesa mucho el asunto de la foto y dar a conocer
la aplicación de sus recursos. Mientras que en otros la
vinculación con el PEC termina cuando se fija el monto
general para dar a las escuelas y se reparten los cheques a
cada una de ellas, sin importarles cuál será el destino de esos
recursos. También se nos dijo que hay municipios como Calera
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
61
de Víctor Rosales y Fresnillo en los que se discute en el
cabildo los apoyos a destinar para el PEC y se proponen los
montos, habiendo pedido con anterioridad a las autoridades
del PEC una lista con todas las escuelas inscritas en el
Programa para hacer un estudio de lo que cada escuela solicita
y una valoración del apoyo real que el municipio puede
otorgar.
Hay que señalar que, de acuerdo con lo observado en
campo, los CePS no tienen ninguna injerencia en la operación
cotidiana del PEC en las escuelas, ya que éstos, luego de
constituirse no vuelven a reunirse ni siquiera para validar o
firmar el PETE y/o el PAT. Durante la visita de campo se
encontró que es la sociedad de padres de familia quien firma
de conformidad el PETE y el PAT -a pesar de que, como
nos dijeron los funcionarios del PEC, cuando las escuelas
deciden participar en el Programa, el PEC se vincula con las
escuelas para dar una capacitación y dar a conocer las
funciones que habrá de cumplir cada uno de los actores
escolares, incluido el Consejo Escolar.
Finalmente, según la información proporcionada por
los actores entrevistados, existe poca información respecto
a las funciones y actividades que realizan los Consejos; y
pocos vínculos o contacto entre los distintos Consejos –
Escolares, Municipales y Estatal.
3.2.2 Problemas que enfrentan los CPSE
Es muy probable que el principal problema que impide el
funcionamiento y en muchos casos la constitución de los
Consejos de Participación Social en la Educación en el estado
de Zacatecas, se derive del hecho de que éstos no tienen
ningún peso dentro de la estructura educativa y/o social del
estado, como sí lo tienen, por ejemplo, los llamados Consejos
de Desarrollo Municipal o Comités de Participación Social,
62
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
cuyas funciones se enfocan principalmente a canalizar los
recursos destinados a la infraestructura de los municipios.
De hecho, el Secretario de Gestión Social y Participación
Ciudadana de la Secretaría de Educación señaló que los CPSE
se han visto como un consejo más y no se les ha dado la
importancia que debieran tener; en este sentido, nos dijo, ha
ganado más la obligatoriedad que la voluntad de que
realmente trabajen. Además, de acuerdo con lo dicho por el
Consejero Presidente del CEPS, la Secretaría de Educación
está fallando en su papel de inducir a los presidentes
municipales a constituir sus consejos.
Por otro lado, y de acuerdo con lo dicho por los directores
de escuelas entrevistados en el municipio de Zacatecas, el
obstáculo que impide tanto la constitución como el funcionamiento de los Consejos Escolares es que no se sabe
exactamente qué son, para qué sirven y cuáles son sus funciones,
es decir, falta información sobre estos consejos; además, de que
existe la percepción de que se duplica la representatividad y
funcionalidad de las Asociaciones de Padres de Familia. Respecto
a los problemas para que funcionen los llamados Consejos
Escolares el representante estatal de la APF señaló que “se ha
hecho ya una costumbre y cultura ver a los padres de familia únicamente
como recolectores de cuotas y no se nos ve como parte importante de la
política educativa”.
El funcionamiento de los CMPS, por su parte, de
acuerdo con lo dicho por nuestros informantes, depende de
la voluntad y el interés que los presidentes municipales tengan
sobre el tema educativo, ya que, como lo señala el Consejero
Presidente del CEPS, “todo está en la actitud del presidente
municipal y del regidor encargado de educación; si al regidor le gusta
el sector educativo vamos a tener respuesta, pero cuando a uno u otro
no les interesa el tema, no podemos hacer que trabaje”. En otras
palabras, no hay forma de obligar a que dichos Consejos se
conformen.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
63
Finalmente, con respecto a la operación del CEPS, tanto
el Consejero Presidente de dicho Consejo como el representante
estatal de la Asociación de Padres de Familia, señalaron que el
Consejo Estatal no funciona adecuadamente porque falta el
apoyo económico tanto del sector gubernamental como del
sector educativo –i.e., el propio Consejo tiene que sufragar sus
gastos operativos. Los dos actores entrevistados señalaron
además que como el Consejo no tiene representatividad ni
proyección, lo que ahí se decida no es tomado en cuenta por
nadie: no representa un grupo de presión.
3.2.3 Principales retos
El principal reto que
enfrenta el funcionamiento de los CPSE en
el estado de Zacatecas
tiene que ver con dar a la
sociedad la información
necesaria sobre qué son
los Consejos, para qué
sirven y la importancia que
pueden tener en la mejora
del nivel educativo en el
estado, de formal tal que
dejen de ser un ente
alienígeno y que puedan
promover una verdadera
participación de la
sociedad civil.
Durante la visita de campo se evidenció que el principal reto
que enfrenta el funcionamiento de los CPSE en el estado de
Zacatecas tiene que ver con dar a la sociedad la información
necesaria sobre qué son los Consejos, para qué sirven y la
importancia que pueden tener en la mejora del nivel educativo
en el estado, de formal tal que dejen de ser un ente alienígeno
y que puedan promover una verdadera participación de la
sociedad civil. Por otro lado, también sería idóneo establecer
una instancia que permita articular, coordinar y vigilar a los
distintos Consejos, dada la gran dispersión territorial que
existe en la entidad –de hecho, el encargado de Participación
Social y de los Consejos en la Secretaría de Educación estatal
comentó que se está pugnando por una reforma para crear la
figura de los Consejos Regionales y facilitar así la
coordinación del resto de los Consejos.
3.3 El caso de Puebla
3.3.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad
De acuerdo con la Presidenta del Consejo Estatal de
Participación Social, los CPSE surgen en 1993 con la
64
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
promulgación de la Ley General de Educación. Aunque por
nor matividad deben estar constituidos los Consejos
Escolares, Municipales y el Estatal, en Puebla, sin embargo,
existen Consejos que no están considerados dentro de la ley,
pero que de hecho funcionan con mayor regularidad. Los
llamados Consejos Regionales de Participación Social o
COREPSES se forman por petición de las Coordinaciones
Regionales de Desarrollo Educativo o CORDES. Éstas
últimas se instituyeron en Puebla luego de la desconcentración de la Secretaría de Educación Pública promovida
por el entonces gobernador Manuel Bartlett Díaz. Aunque la
tarea prioritaria de las CORDES es la promoción de la
participación social en la búsqueda del desarrollo educativo
regional, éstas se han convertido en uno de los ejes centrales
de la organización política y social del estado.
El estado de Puebla se divide en 217 municipios, cada
municipio a su vez se organiza mediante un procedimiento
electoral en Juntas Auxiliares (organismos auxiliares de
gobierno), de acuerdo con el tamaño de las comunidades -si
las comunidades son pequeñas se nombra un juez de parte
como autoridad local en lugar de una Junta Auxiliar. Los
municipios de Puebla se agrupan en 19 regiones o CORDES.
En cada CORDE hay un Consejo Regional de Participación
Social (COREPSE), en cuya estr uctura par ticipan el
Coordinador regional de desarrollo educativo, el jefe
administrativo, el coordinador de apoyo al desarrollo
educativo, los presidentes municipales o de juntas auxiliares,
el Regidor de educación, el Regidor de salud, el Regidor de
gobernación, Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo, los
presidentes de distintos Consejos y el Representante de padres
de familia a nivel estatal. Éstos se reúnen aproximadamente
cada tres meses, según el calendario descriptivo emitido por
la SEP, y los temas a tratar se dividen por mesas de trabajo o
bien por actores según la injerencia que tengan sobre un tema
en particular, con el objeto de dar soluciones a los problemas
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
65
de la región. Su ámbito de acción, sin embargo, trasciende a
lo meramente educativo, ya que de hecho las CORDES tienen
también una función política, pues se les usa para promover
el voto, la participación social y como apoyo para los eventos
del gobierno, de modo que cualquier partido que llegue al
gobierno estatal las usará para esos fines.
De acuerdo con el Coordinador estatal del PEC, las
CORDES atienden servicios que se brindan a nivel estatal, los
cuales se dividen en dos rubros: lo administrativo y lo técnico
pedagógico. En cuanto a la función educativa de las CORDES
se identifican dos actores, los Asesores Técnico Pedagógicos y
los Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo. Los ATP
trabajan directamente con el jefe de sector y supervisor de la
zona, recibiendo un salario por parte de la SEP, mientras que
los Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo dependen de la
CORDES y son los encargados de promover la participación
social y generar acciones de la comunidad a la escuela y de la
escuela a la comunidad.
Los ATDES son, de acuerdo con dos de nuestros
informantes, las figuras encargadas de promover la creación de
los CPSE en la zona que tienen asignada mediante un proyecto
de trabajo, creando estrategias de operatividad al conglomerar
en ciertos espacios geográficos la reunión de varios CePS y
formar los consejos habitacionales, de comunidad, barrio,
inspectoría o de junta auxiliar, previamente a reuniones de
carácter municipal y regional, dando asesoría técnica a las juntas
auxiliares, asesorando a autoridades municipales y tratando de
generar compromisos de los distintos actores hacia la educación.
De acuerdo con el Coordinador estatal del PEC, la tarea de los
asesores técnicos es:
Insistir para que (los consejos) tuvieran actividad conforme lo establece la
norma, no nada más conformarlo, sino que se generaran acciones de
acuerdo a la iniciativa de cada uno de los asesores y las indicaciones de cada
66
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
región, generando la unión de varias escuelas que estén dentro de la
comunidad para establecer redes de participación social.
A pesar de que la CORDE es la figura central en el estado,
el funcionamiento de los Consejos Regionales de Participación
Social no es homogéneo en toda la entidad, sino que varía de
una región a otra, de acuerdo con el interés y convocatoria de
cada Coordinador regional, pues ellos son los encargados de
organizar a los Consejos y delinear su Plan Táctico; así que cada
uno tiene una forma particular de trabajar.
El Consejo Estatal
La Presidenta del Consejo Estatal de Participación Social, quien
fuera Subsecretaria de Educación Básica en Puebla durante los
gobiernos de Manuel Bartlett y Melquíades Morales, comentó
que el CEPS se instaló en Puebla en 1994 como Consejo Estatal
Educativo Poblano, siendo hasta 2001 que cambió su nombre a
Consejo Estatal de Participación Social. El CEPS está integrado
básicamente, de acuerdo con el periódico oficial del estado, por
seis consejos: el Consejo de Ciencia y Tecnología, el Consejo
del Deporte, Consejo de Educación Básica, Consejo de
Educación Media y Superior, Consejo de Educación Física y el
Consejo de Participación Social; y, es un órgano de orientación
y apoyo ubicado en la parte de staff en el organigrama de la
SEP. Su objetivo es, según nuestra informante, elevar la calidad
de la educación a través de la participación social corresponsable
de autoridades educativas, gobierno y sociedad civil. Éste es
presidido por el secretario técnico, cuyo nombramiento se
encuentra a cargo del secretario de educación pública y del
gobernador del estado, hasta la fecha ha habido en Puebla tres
secretarios técnicos.
El funcionamiento del CEPS ha variado a lo largo
de los distintos gobiernos, distinguiéndose básicamente
tres etapas: la primera, durante el gobierno de Manuel
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
67
Bartlett, en la que se le dio un gran impulso a la
consolidación de esta figura; la segunda, correspondiente
al gobierno de Melquíades Morales en la que se restó
importancia a la participación social por lo que el
funcionamiento del CEPS no se llevó a cabo de manera
regular y sólo se limitó a hacer algunas capacitaciones; y,
finalmente, la del gobierno de Mario Marín en el que el
funcionamiento del CEPS vuelve a ser un punto
importante del programa institucional y del Plan Estatal
de Desarrollo con lo que se ha impulsado su reactivación.
Es entonces a partir del gobierno de Mario Marín que
se tomó protesta al pleno del Consejo en el cual participan
los seis consejos, autoridades municipales, las diecinueve
C O R D E S, e m p r e s a r i o s, o r g a n i z a c i o n e s n o g u b e rnamentales y gubernamentales, profesores y sociedad
civil. Se hacen por lo menos dos sesiones plenarias en las
que se reúnen cerca de mil quinientas personas, para
establecer las políticas a seguir, dar seguimiento al
programa institucional y sectorial, con el compromiso de,
según la presidenta del CEPS, “trabajar para la calidad
educati va, per o con cor r esponsabilidad”. Se trabajan las
distintas problemáticas por medio de mesas de trabajo en
las que se busca llegar a algunos acuerdos y dar
seguimiento a los resultados obtenidos hasta que se
vuelvan a reunir. En cuanto a los subconsejos que
conforman al Consejo Estatal de Participación Social, la
representante del CEPS señaló que, cada uno de los
subconsejos sesiona por lo menos cada bimestre para
h a c e r l a p l a n e a c i ó n e n s u s á r e a s. N o o b s t a n t e, e l
coordinador regional de la CORDE de San Pedro Cholula,
señaló que el CEPS había funcionado anteriormente, pero
que tenía mucho tiempo de haber dejado de sesionar; esto
nos lleva a pensar que no existe suficiente difusión e
infor mación respecto a las actividades que realiza el
CEPS.
68
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Los Consejos Municipales
En el CMPS participan el presidente municipal que es el
presidente del consejo, el regidor de educación, los
presidentes de las juntas auxiliares, directores de escuelas,
super visores, jefes de sector, el sindicato, autoridades
educativas y civiles del municipio. Según la información
proporcionada por el Coordinador regional de la CORDE de
San Pedro Cholula, se invita a una asamblea plenaria en la
que se informa cuáles son los objetivos y actividades que
tiene que realizar el Consejo Municipal y se informa la parte
legal que lo sustenta, “se somete a votación y se eligen a los
representantes del consejo municipal… se levanta el acta
correspondiente con lo cual queda constituido el consejo y después se
hace la toma de protesta como simple protocolo”. Este Consejo se
reúne, según la normatividad, cada tres meses, pero de
acuerdo con la regidora de educación del municipio de Juan.
C. Bonilla, la CORDE es la que trata de promover a través
de los Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo la
conformación de dichos Consejos, sin tener mucho éxito,
pues no funcionan regularmente debido a que los miembros,
que en principio son entre treinta y cuarenta, no asisten a la
convocatoria del Consejo y, en otros casos, porque “decimos
muchas cosas, planeamos, imaginamos, nos ilusionamos y muchas veces
no sirve para nada… y ahora sólo es un requisito que nos piden de la
CORDE…” De hecho las reuniones del Consejo Municipal
se dan en la mayoría de los casos por insistencia de la
coordinación o de los asesores técnicos quienes son los
encargados de convocar, asesorar y dar seguimiento a los
compromisos establecidos.
De hecho, varios de los actores entrevistados en Puebla
dijeron desconocer a ciencia cierta si los CMPS estaban
constituidos en todos los municipios y si realmente estaban
funcionando. La representante del CEPS comentó que los CMPS,
anteriormente llamados Consejos Municipales de Participación,
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
69
habían funcionado años atrás como detonadores de proyectos
productivos enfocados más a la economía que a la educación,
pero que actualmente no estaban conformados de manera
generalizada en los 217 municipios y que, aunque se ha tratado
de comprometer a los presidentes municipales con la educación
mediante la conformación de sus Consejos, no se ha logrado
una respuesta satisfactoria. Señaló que, por un lado, los
presidentes municipales no tienen claro cómo operarlos y, por
otro lado, “se han hecho consejos de esto, de aquello y a un consejo más
ya no le entran”.
Los Consejos Escolares
Es al inicio del ciclo escolar cuando se debe nombrar al
Consejo Escolar de Participación Social, éste se conforma
por el director de la escuela que de acuerdo con la norma es
el presidente del consejo, el representante de maestros, un
representante sindical, el presidente de la Asociación de
Padres de Familia, padres de familia y algunas personas
representativas de la comunidad. De acuerdo con el
responsable de la CORDE de San Pedro Cholula, desde la
implementación de la Ley General de Educación se intentó
trabajar con los consejos escolares, es decir, anteceden a la
entrada del PEC; aunque éstos operaban básicamente bajo
el auspicio y control de los supervisores escolares y directores.
No obstante que, como lo señaló una funcionaria que estuvo
a cargo del área de Participación Social del PEC, los CePS
tienen más de seis años instituidos como estructura en todas
las escuelas de educación básica de Puebla “no se sabe cómo
estaban funcionando antes o si estaban funcionando” y, tampoco se
tienen datos sobre cuántos de dichos consejos están
constituidos y funcionan en la entidad; sin embargo, dado
que la conformación de éstos es un requisito para pertenecer
al PEC al menos está garantizada la constitución de cerca de
dos mil quinientos consejos pertenecientes a las escuelas inscritas
en el Programa. La misma funcionaria señaló que es a partir de
70
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
la entrada del PEC que se impulsó no sólo la constitución de
los CePS, sino también su funcionamiento. Pero:
Aunque están constituidos en todas las escuelas los CePS,
cuando nosotros platicamos con gente de las Coordinaciones
Regionales de Desarrollo Educativo, sabemos que a lo mejor se
les pone a trabajar muy poco o se involucran poco, a lo mejor
están de nombre y de constitución o a lo mejor los CePS son
los comités de padres de familia. En palabras de la representante
del CEPS “los CePS sí son obligación, pero básicamente no operan y sí
aparece la conformación de los consejos en el papel, pero la ley es muy
general y no determina bien sus funciones”.
Por otro lado, la directora de la escuela Héroes del 5 de
mayo comentó que anteriormente los CePS se “hacían como
un requisito, llenábamos las actas constitutivas del consejo y ahí
quedaba, pero ahora hay que reunirse porque el consejo tiene que
vigilar que los recursos se apliquen”. De acuerdo con esta
informante, el CePS debe sesionar por lo menos tres o cuatro
veces al año, al inicio para constituirse o renovarse, para dar
a conocer la planeación de la escuela, cuando se reciben los
recursos del PEC y cuando se entregan cuentas de lo que se
hizo con el dinero, pero aunque se trata de llevar a cabo estas
reuniones no siempre es posible reunir a todos los miembros
en sesión por lo que, en la mayoría de las escuelas, se opta
porque sea algún representante de los padres de familia el
que cumpla con las funciones del consejo, pues como lo señaló
la directora de una escuela secundaria, “como que se duplican
las acciones y no tiene caso estar llenando una gran cantidad de papeles
para quedar bien… y no le encuentro sentido práctico a ese Consejo”.
Vinculación de los distintos Consejos entre sí y con el
PEC
De acuerdo con la representante del CEPS, se visitan escuelas
de manera aleatoria para corroborar que los CePS estén
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
71
constituidos y para identificar la problemática que hay en las
escuelas de la entidad, retomando, por decreto del gobierno
del estado, el seguimiento de los resultados educativos en
las escuelas –tanto las que están incorporadas al PEC como
las que no lo están. De hecho, según esta funcionaria el CEPS
participa en el proceso de dictaminación para la autorización
de los recursos a las escuelas.
La vinculación de los Consejos Municipales con el PEC
es, por su parte, prácticamente inexistente, ya que como se
mencionó anteriormente, la mayoría de los CMPS en Puebla
no están constituidos. Y lo mismo puede decirse para el caso
de los Consejos Escolares, no obstante que, de acuerdo con
los directores de escuelas entrevistados, los CePS deben
cumplir con la función de contraloría social. Sin embargo, en
la mayoría de los casos, la única acción que llevan a cabo los
CePS es firmar su acta constitutiva, ya que éste es un requisito
para que las escuelas puedan ingresar al PEC. Pero los CePS
no ayudan ni firman de conformidad los llamados PETE y/
o PAT, sino que son las sociedades de padres de familia las
que cubren esas funciones.
Finalmente, según lo dicho por nuestros entrevistados,
parece existir poca información respecto a las funciones y
actividades que realizan los distintos Consejos. A lo más,
unos saben de la existencia de los otros, pero no existe ningún
tipo de vinculación entre los diferentes Consejos.
3.3.2 Problemas que enfrentan los CPSE
El principal problema que impide el funcionamiento y en
muchos casos la constitución de los Consejos de Participación
Social en la Educación en Puebla, se deriva del hecho de
que los CPSE parecen no ser naturales a la forma de
organización del estado. Lo cual, sin duda, se agravó en la
administración estatal anterior, ya que los Consejos no fueron
72
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
considerados como relevantes dentro del espacio de la
planeación estatal.
Además, como en los casos de Colima y Zacatecas, en
muchos casos los Consejos no existen o funcionan porque,
de acuerdo con la representante del CEPS, hay un gran
desconocimiento sobre la importancia de la participación
social en el mejoramiento de la educación y de la función
que tiene cada uno de los Consejos, es decir, no es muy claro
cómo deben operarse ni cuál es el rol de los distintos
miembros. A pregunta expresa de por qué no funcionan los
Consejos, la representante del CEPS nos dijo: “básicamente se
debe al desconocimiento de las funciones, la gente que participa no
sabe qué hacer y ha faltado difusión por parte de la Secretaría de
Educación Pública”. De acuerdo con lo dicho por el Director
Operativo de Educación Básica, no existe una cultura de
participación social a través de los Consejos porque no se
sabe para qué sirven y hace falta una vinculación entre todas
las autoridades educativas y los distintos Consejos.
Por su parte, el responsable de la CORDE de San Pedro
Cholula nos dijo que en Puebla hay un problema que es
recurrente y que tiene que ver con que “no fácilmente se reúnen
los Consejos si no es por insistencia de la Coordinación (la CORDE)
o de los Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo…”. Señaló que
de hecho la gran mayoría de las veces se convoca a las
reuniones de Consejo a través del Regidor de Educación,
que es quien se involucra un poco más: “es el Regidor de
Educación con el Asesor Técnico quien coordina, convoca y trata de
dar seguimiento a las acciones de los Consejos”.
Encontramos que el Consejo Estatal no ha funcionado
de manera consistente desde su conformación porque ha
sufrido cambios en el apoyo del gobierno estatal, es decir, el
tema de la participación social a través de los Consejos no
ha sido siempre el eje del gobierno estatal, razón que ha
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
73
provocado interrupciones en su funcionamiento. Respecto a
los Consejos Municipales, en particular, hay que anotar que
su funcionamiento depende en buena medida del interés que
los Presidentes Municipales y/o Regidores de Educación
tengan sobre el tema educativo; como no hay forma de obligar
a la conformación de dichos Consejos se deja de lado su
operación. De hecho, la promoción del CMPS está a cargo
de las CORDES a través de los Asesores Técnicos de Desarrollo
Educativo, quienes tratan de generar acuerdos y compromisos
a través de concientizar a los Presidentes Municipales de la
importancia de la conformación de sus Consejos, pero no tienen
autoridad moral ni política sobre ellos.
En cuanto a los Consejos Escolares, por otro lado, de
acuerdo con lo dicho por varios de los funcionarios y
directores de escuelas entrevistados, el obstáculo que impide
tanto la constitución como el funcionamiento de dichos
Consejos es que no se sabe exactamente qué son, para qué
sirven y cuáles son sus funciones, es decir, falta información
sobre estos Consejos, y ello provoca que las escuelas no sepan
cómo deben operarlos. De acuerdo con el Director Operativo
de Educación Básica:
No se ha logrado que se integren los Consejos…
estuvimos visitando escuelas y preguntamos que si tenían
integrados sus Consejos, al final hubo una reunión de
evaluación y el consenso fue que había maestros que no
sabían qué era un Consejo Escolar y en otras escuelas sí se
sabía, pero no había un trabajo sistematizado del Consejo.
Además, las cuestiones administrativas que implica el
correcto funcionamiento del CePS se vuelven una carga que
le resta tiempo a los directores para dedicarse a cuestiones
pedagógicas y, también, existe la percepción de que se duplica
la representatividad y funcionalidad de las Sociedades de
Padres de Familia, es decir, hay un problema de traslape de
74
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
actividades. Por otro lado, existe la idea de que si se le permite
al padre de familia o a los miembros de la comunidad que
participen en la escuela, éstos puedan llegar a querer
imponerse en cuestiones pedagógicas y de intervenir de más
en las decisiones de la escuela. Además de que falta, según
el Director Operativo de Educación Básica: “una cultura para
que el padre de familia se acerque más al maestro y se interese más
por el trabajo cotidiano de sus hijos”.
3.3.3 Principales retos
Según la mayoría de los funcionarios entrevistados, el
principal reto que enfrenta el buen funcionamiento de los
CPSE en Puebla tiene que ver con dar a la sociedad la
información necesaria sobre qué son los Consejos, para qué
sirven y la importancia que pudieran tener en la mejora del
nivel educativo estatal. Ello además, contribuiría a que dejen
de ser un ente alienígeno y un espacio de simulación y
protocolo, ya que, en palabras del responsable de la CORDE
de Atlixco: “si no se conoce qué es la participación social no se
pueden operar los Consejos”. Puebla también tiene el reto de
establecer un mecanismo adecuado para articular, coordinar
y vigilar a los distintos Consejos, tomando en cuenta los
distintos niveles de gobierno. Uno de nuestros entrevistados
señaló que el mayor reto es establecer redes de vinculación
que interactúen en cinco niveles -escolar, comunitario,
municipal, regional y estatal- para poder responder con mayor
eficiencia a los problemas educativos. Y aunque ésta es una
tarea desarrollada por los ATDES es importante establecer
mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas que vayan
más allá de la labor de dichas figuras, pues la participación
social no puede recaer en la voluntad y/o disposición de éstas.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
El principal reto que
enfrenta el buen
funcionamiento de los
CPSE en Puebla tiene que
ver con dar a la sociedad
la información necesaria
sobre qué son los
Consejos, para qué sirven
y la importancia que
pudieran tener en la
mejora del nivel educativo
estatal.
75
IV. AVANCES EN MATERIA DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Y RENDICIÓN DE CUENTAS
E
N ESTE CAPÍTULO se analizan los avances que ha habido
en materia de participación ciudadana y de rendición de
cuentacs del sistema educativo en las tres entidades
federativas bajo estudio, a raíz de la entrada del Programa
Escuelas de Calidad y del impulso que éste le ha dado a los
llamados Consejos de Participación Social en la Educación.
El capítulo se divide en dos secciones. En la primera
sección se presenta un análisis comparativo de los principales
hallazgos de la investigación de campo respecto al origen y
funcionamiento de los Consejos, y sobre las principales
problemáticas y retos que enfrenta la operación de dichas
figuras. En la segunda sección, por otro lado, se analizan los
casos de estudio a la luz de lo que dice la literatura sobre
rendición de cuentas; al final de esta sección se presenta una
reflexión general sobre los avances en materia de participación
ciudadana y rendición de cuentas en los casos estudiados.
4.1 Los tres casos de estudio
A pesar de las diferencias en la información sobre el origen
de los Consejos en los estados es posible advertir que en los
casos estudiados se percibe que fue a partir de la entrada del
PEC que se le dio mayor importancia a la conformación y
funcionamiento de los Consejos; aunque éstos, en su gran
mayoría existen sólo en papel y para cumplir con los requisitos
de incorporación del Programa, es decir, no hay una
“contraloría social” efectiva.
Como vimos en el capítulo anterior, el funcionamiento
de los Consejos Estatales en los tres casos de estudio no es
76
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
muy regular y varía tanto en la frecuencia de sus sesiones
como en los efectos que tiene su trabajo y su conformación;
por ejemplo, en Colima no participan padres de familia y/o
otros actores sociales, sino casi exclusivamente autoridades
educativas y de gobierno. En Zacatecas, en cambio, aunque
la presidencia del CEPS está a cargo de un ciudadano
independiente y se convoca a distintos sectores de la sociedad
civil a participar, la llamada “sociedad civil” participa poco.
Además de que, a diferencia de lo que ocurre en Colima,
falta el interés de autoridades gubernamentales, cuya presencia
finalmente da voz y promoción a estos Consejos. El caso de
Puebla, por su parte, es difícil de analizar, pues no ha habido
continuidad en la conformación y trabajo del Consejo.
No obstante que hay estas diferencias, al entrevistar a
los informantes en los tres estados fue claro que independientemente de la composición del Consejo Estatal y de
la frecuencia de sus sesiones, ninguno de éstos tiene un
impacto real en la política educativa del estado ni funge como
un espacio de debate, consulta, orientación o apoyo para
elevar la calidad educativa en sus respectivas entidades, sino
que, en el mejor de los casos, se limitan a ser espacios de
encuentro de diferentes sectores de la sociedad, en su mayoría
autoridades educativas, para cumplir con el protocolo de su
conformación.
En lo referente a los Consejos Municipales se evidenció
que la mayoría de éstos sólo se constituyen para cumplir con
los requisitos administrativos y de convocatoria del PEC,
pero que de hecho muchos de ellos no funcionan de forma
regular, no cumplen con las funciones de gestionar recursos
para la mejora de los servicios educativos, ni de conocer y
dar seguimiento a las actividades de las escuelas; además, su
operación depende en buena medida del interés que tengan
las autoridades municipales y estatales sobre el tema
educativo. Así, se puede decir que estos Consejos sirven
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Independientemente de
la composición del
Consejo Estatal y de la
frecuencia de sus sesiones,
ninguno de éstos tiene un
impacto real en la política
educativa del estado ni
funge como un espacio de
debate, consulta,
orientación o apoyo para
elevar la calidad educativa
en sus respectivas
entidades, sino que, en el
mejor de los casos, se
limitan a ser espacios de
encuentro de diferentes
sectores de la sociedad, en
su mayoría autoridades
educativas, para cumplir
con el protocolo de su
conformación.
77
básicamente como espacios protocolarios en los que no existe
la participación de actores sociales.
En cuanto a los llamados Consejos Escolares, las
entrevistas hechas a los diversos informantes en los tres
estados evidenciaron que con la entrada del Programa
Escuelas de Calidad se “impulsó” (obligó) la constitución de
los CePS. Por otro lado, aunque existen varios motivos por
los que, de acuerdo con la perspectiva de los informantes
entrevistados, la mayoría de los Consejos Escolares de
Participación Social no funcionan, el principal de ellos parece
ser que el éstos se ven como figuras ajenas y/o extrañas a la
operación cotidiana de la escuela. Se percibe además que
dichos Consejos duplican las funciones de las Sociedades de
Padres de Familia.
78
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Origen de los
CPSE
No es claro desde
cuándo surgen, pero
se sabe que
anteceden al PEC.
Estado
Colima
Es un espacio de
encuentro de
autoridades
educativas y
municipales para dar
información de los
avances en materia
educativa en actos
protocolarios. No
cuenta con la
participación de la
sociedad civil.
CEPS
- Su funcionamiento varía
de un municipio a
otro.
- Están conformados
ocho de diez CMPS.
- A partir de éstos se da la
rendición de cuentas
del concurso Escuelas
de Calidad, se da
información sobre
evaluaciones, se hacen
reconocimientos a las
escuelas y se cumple con
cuestiones
administrativas.
CMPS
- Sí surgen a partir
de la entrada del
PEC.
- Se constituyen por
ser requisito del
PEC sólo
en actas, pues no
operan.
- No se tiene
conocimiento sobre
cuáles son sus
funciones y/o su
importancia.
- Se tiene la
percepción de que
éste duplica las
funciones de la
Asociación de
Padres de Familia.
- No hay datos
sobre cuántos están
constituidos y
operan.
CePS
Cuadro 2. Origen y funcionamiento de los Consejos de
Participación Social en la Educación
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
79
80
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Zacatecas
Estado
No hay información
exacta sobre su
origen aunque se
sabe que existían
antes del PEC.
Origen de los
CPSE
CePS
- Su conformación
antecede a la
entrada del
PEC, pero como
mero trámite
administrativo.
- Con el PEC se
impulsó su
constitución en
actas,
pero no operan
como tal.
- Existe la
percepción de que
se duplica la
representatividad y
funcionalidad de las
APF.
- No se tiene
conocimiento sobre
qué son y para qué
sirven.
- No existe
información sobre
cuántos están
constituidos y
funcionan.
CMPS
- No se tiene información
sobre el número de
CMPS que están
constituidos y que
efectivamente funcionan.
- Existen en papel, pero la
mayoría no operan.
- No son ni siquiera
espacios informativos o
protocolarios.
- Esta figura no es
relevante en la
organización
del estado.
- Hay gran
desconocimiento de
cuáles son sus
funciones y/o utilidad.
CEPS
Es un espacio para
“filosofar” y lo que
ahí se discute no
tiene un impacto real
en la política
educativa.
Participan en éste
diferentes sectores
de la sociedad, pero
cuenta con poca
participación de
autoridades de
gobierno y
educativas.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
81
Origen de los
CPSE
A partir de 1993 por
promoción del
gobernador Bartlett.
Estado
Puebla
En la administración
anterior se dejó de
lado su
funcionamiento y al
momento de la
investigación apenas
se había
conformado, pero
no se había puesto a
funcionar por lo que
no se puede afirmar
nada sobre qué es el
consejo.
CEPS
-No se sabe cuántos de
ellos están constituidos y
funcionando.
-Su constitución y
funcionamiento depende
de
la labor de difusión y
organización de las
CORDES y de los
ATDEs.
CMPS
- Se constituyen
varios años antes de
la entrada
del PEC.
- No se tienen
datos exactos sobre
cuántos
están conformados
y operan en la
entidad,
pero se garantiza
que al menos
existen 2,500
CePS
pertenecientes a
escuelas PEC.
- Están
conformados en
papel y no operan.
- No se sabe bien
cuáles son sus
funciones.
- Se tiene la
percepción de que
duplican las
acciones de la
APF.
CePS
Un problema importante
es que no existe
información suficiente
sobre qué son los
Consejos, quién los
constituye, cuáles son sus
funciones, cada cuánto
deben sesionar, entre
otras cosas; y menos aún
sobre la importancia que
éstos podrían tener en el
quehacer educativo.
82
Como ya mencionamos, un problema importante es que
no existe información suficiente sobre qué son los Consejos,
quién los constituye, cuáles son sus funciones, cada cuánto
deben sesionar, entre otras cosas; y menos aún sobre la
importancia que éstos podrían tener en el quehacer educativo
–e.g., en la calidad y pertinencia de los programas educativoslo que, sin duda, se traduce en un bajo interés, incluso de los
mismos agentes educativos, para participar en dichas
instancias.
En el caso específico de los Consejos Municipales, es
preciso señalar que estos se ven como una carga, ya que
además de estos, también existen otros Consejos –e.g., de
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Colima
Estado
-No existe una
cultura de
participación
social.
-Apatía de los
actores
involucrados
en la
educación.
-Falta de
concientización
sobre la
importancia de
la participación
de la sociedad
en mejoras
educativas.
¿Por qué no
funcionan los
CPSE?
-Temor a que
los padres de
familia se
inmiscuyan en
las decisiones
de la escuela y
el trabajo de
profesores.
-Se ha visto a
los padres
sólo como
recolectores
de cuotas.
-Desinterés
de los padres
a involucrarse
en la
educación.
-Se convoca
poco a padres
de familia y
sociedad civil
a participar de
las actividades
de los
consejos.
En cuanto a
la
participación
de la
sociedad
civil en los
Consejos
En cuanto al
funcionamiento
de los CEPS
-Las
modificaciones
que se hacen a
nivel central
impiden
continuidad en el
trabajo del
Consejo.
-Lo homogéneo
no funciona en
todos lados y se
ha reducido a un
acto
protocolario.
En cuanto al
funcionamiento
de los CMPS
-La invitación a
las sesiones se
hace con
premura y hay
ausentismo.
-La agenda del
Consejo no se
coordina con las
actividades de
los municipios.
-El
funcionamiento
de los Consejos
depende del
partido político
en el gobierno.
-Poca
participación de
la sociedad civil
provoca
discusiones que
poco tienen que
ver con mejoras
educativas y se
vuelve
protocolario.
En cuanto al
funcionamiento
de los CePS
-La instancia de
la Secretaría
encargada de
promover los
Consejos no ha
hecho suficiente
promoción a los
CePS.
-No se
promueve la
participación de
los padres
porque se teme a
que quieran
incidir sobre
cuestiones
pedagógicas.
Obra Pública, de Desarrollo, etcétera. Esta suerte de
“consejitis” –la organización de sus sesiones y el seguimiento
de lo que ahí se acuerda- abruma a las autoridades.
Respecto a la baja participación de actores sociales en
los Consejos, varios de nuestros informantes –incluidos los
propios agentes educativos- mencionaron que algunos
docentes no están de acuerdo con abrir las puertas de la
escuela a los padres de familia y la llamada sociedad civil,
pues temen que personas sin la experiencia y escolaridad
suficientes opinen o intenten injerir sobre los asuntos internos
de la escuela o sobre asuntos pedagógicos que “sólo les
competen a los maestros”. En las visitas de campo se hizo
evidente que no se han abierto espacios en las escuelas para
la participación de los padres de familia porque se ha hecho
una costumbre verlos como recolectores de cuotas o como
apoyo en las labores de mejora de la infraestructura escolar.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
83
84
Z a c a te c a s
E s ta d o
-L o s C P S E n o
so n fig u ra s d e
p e s o e n la
o r g a n iz a c ió n d e l
e s ta d o , la f ig u r a
im p o r ta n te e s la
d e lo s C D M .
- N o e x is te u n a
c u ltu r a d e
p a r tic ip a c ió n
s o c ia l a tr a v é s d e
lo s c o n s e jo s , s in o
q u e é s ta s e d a
p o r d is tin ta s v ía s .
¿P or q ué no
fu n c io n a n l o s
C PSE ?
-T e m o r a q u e
lo s p a d r e s s e
in m is c u y a n e n
d e c is io n e s d e la
e s c u e la y
tr a b a jo d e
p ro feso re s.
- F a lta
c o n c ie n ti z a c ió n
s o b r e la
im p o r ta n c ia d e
q u e lo s p a d r e s
p a r tic ip e n e n la
e d u c a c ió n .
- S e h a v is to a
lo s p a d r e s s ó lo
com o
r e c o le c to r e s d e
c u o ta s .
- D e s in te r é s d e
lo s p a d r e s a
in v o lu c r a r s e e n
la e d u c a c ió n .
-S e c o n v o c a
p o co a p ad res
d e f a m ilia y
s o c ie d a d c iv il a
p a r tic ip a r e n lo s
C o n s e jo s .
E n c u a n t o a la
p a r t ic ip a c ió n
d e la
s o c ie d a d c iv il
e n lo s
C o n s e jo s
E n c u a n to a l
fu n c io n a m ie n t o
d e lo s C E P S
- F a lta d e a p o y o
e c o n ó m ic o d e l
s e c to r
g u b e r n a m e n ta l y
e d u c a tiv o p a r a
c u b r ir g a s to s
a d m in is tr a tiv o s y
d e a c tiv id a d e s .
- N o s e le h a d a d o
r e p r e s e n t a tiv id a d
n i p r o y e c c ió n a l
c o n s e jo p o r lo
q u e n o tie n e
in f lu e n c ia e n la
p o lí tic a e d u c a tiv a .
E n c u a n to a l
fu n c io n a m ie n t o
d e lo s C M P S
- L a c o n s titu c ió n y
f u n c io n a m ie n to
del C M P S
depende del
in te r é s d e l
p r e s id e n te
m u n ic ip a l y e l
r e g id o r d e
e d u c a c ió n e n la
m e jo r a e d u c a tiv a .
- N o e x is t e n
m e c a n is m o s p a r a
o b li g a r a lo s
p r e s id e n te s
m u n ic ip a le s a
c o n fo rm ar el
C M PS.
E n c u a n to a l
fu n c io n a m ie n t o
d e lo s C e P S
- F a lta
in f o r m a c ió n
so b re q u é so n ,
p a ra q u é s ir v e n y
q u é f u n c io n e s
tie n e n .
- S e p e r c ib e q u e s e
d u p lic a la
r e p r e s e n t a tiv id a d
y f u n c io n a lid a d
d e la s S P F .
- S e tie n e te m o r a
q u e si se ab ren
e s p a c io s p a ra la
p a rt ic ip a c ió n d e
lo s p a d r e s d e
f a m ilia , é s to s
d e s e e n in t e r v e n ir
e n a s u n to s
p e d a g ó g ic o s .
Cuadro 3. Principales problemas que enfrenta la
operación de los CPSE
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
De acuerdo con la problemática expuesta anteriormente
y con la perspectiva de los informantes, algunos de los
principales retos que enfrentan los Consejos de Participación
Social en la Educación son: 1) dar información a la sociedad
civil y a las autoridades educativas sobre cuáles son las
funciones de los Consejos; 2) dar a conocer la importancia
que tiene la participación de los padres de familia en la
educación de sus hijos, lo cual incluye sensibilizar al docente
y demás actores educativos sobre la importancia de que los
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Algunos de los principales
retos que enfrentan los
Consejos de Participación
Social en la Educación
son: 1) dar información a
la sociedad civil y a las
autoridades educativas
sobre cuáles son las
funciones de los Consejos;
2) dar a conocer la
importancia que tiene la
participación de los
padres de familia en la
educación de sus hijos,
85
Puebla
Estado
-Los CPSE no
son naturales a la
organización de
Puebla.
-Hay
desconocimiento
sobre lo
importante de la
participación
social en mejoras
educativas.
-Se sabe poco de
las funciones y
operación de los
Consejos.
¿Por qué no
funcionan los
CPSE?
-Temor a que
los padres se
metan en
decisiones de la
escuela y de
maestros.
-Falta
concientización
sobre la
importancia de
que los padres
participen en la
educación.
-Desinterés de
los padres por
participar en
temas
educativos.
-Se convoca
poco a padres
de familia y
sociedad civil a
participar en los
Consejos.
En cuanto a la
participación
de la
sociedad civil
en los
Consejos
-Falta
información
sobre las
funciones y
operación del
CePS.
-Lo
administrativo
absorbe tiempo a
los directores e
impide que se
ponga a trabajar
al CePS.
-Se percibe un
traslape de
actividades del
CePS y la APF.
-Se tiene temor
de que el padre
de familia rebasen
la línea a su
participación y
quiera incidir en
cuestiones
pedagógicas.
En cuanto al
funcionamiento
de los CePS
-La constitución y
funcionamiento
de los CMPS
depende del
interés del
presidente
municipal y
regidor de
educación.
-No hay forma de
obligar a su
constitución y
funcionamiento.
-La promoción
de los Consejos
está a cargo de la
CORDE y los
ATDE, pero
éstos no tienen
autoridad moral
ni política sobre
los presidentes
municipales.
En cuanto al
funcionamiento
de los CMPS
-Cambios en el
apoyo del
gobierno estatal
provocaron que
se dejara de lado
su
funcionamiento.
En cuanto al
funcionamiento
de los CEPS
... 3) comprometer a los
actores educativos y
miembros de los Consejos
a que conozcan sus
funciones y cumplan con
éstas; 4) garantizar que el
funcionamiento de los
Consejos sea independiente del partido que
gobierna.
padres participen; 3) comprometer a los actores educativos
y miembros de los Consejos a que conozcan sus funciones
y cumplan con éstas; 4) garantizar que el funcionamiento
de los Consejos sea independiente del partido que
gobierna; y 5) en los casos de Zacatecas y Puebla,
establecer un mecanismo adecuado para articular,
coordinar y evaluar a los Consejos, tomando en cuenta
las restricciones que impone la gran dispersión territorial
de ambos estados.
Es necesario, por tanto, hacer lo posible para resolver
la problemática que enfrentan la constitución y, sobre
todo, el funcionamiento de los Consejos para que estos
sean mecanismos sociales efectivos para la rendición de
cuentas del sistema educativo. Pero el reto es enorme: es
muy importante dar infor mación sobre qué son los
Consejos y para qué sirven. No es posible participar en
aquello que no se sabe siquiera que existe.
4.2 Los casos de estudio a la luz de la teoría sobre rendición de cuentas
Aunque en los tres estados visitados la percepción general
es que los CPSE no están funcionando conforme con lo
establecido en la Ley General de Educación o en las
Reglas de Operación del PEC, se debe dejar en claro que
sí hay diferencias en los estados en cuanto a la información
que se tiene sobre el funcionamiento e importancia de
los Consejos y en la constitución y trabajo de los mismos.
Por tanto, pese a que los CPSE parecen ser letra muerta
y, en el mejor de los casos, espacios de simulación, hay
que analizar los factores que dificultan la constitución y
funcionamiento de estos Consejos para poder entender
mejor en qué contexto se espera que exista la rendición
de cuentas del sistema educativo. Por ello, a continuación
86
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
se mencionan algunos de los factores más importantes
que a nuestro juicio dificultan la operación de dichos
Consejos.
Un factor que pudiera parecer trivial, pero que resulta
muy importante a la hora de ver la problemática que enfrenta
la operación de los Consejos tiene que ver con la dispersión
geográfica de los estados visitados, pues es un hecho que en
un territorio menos extenso, como Colima, se puede dar una
mayor difusión al trabajo de los Consejos y un mejor
seguimiento tanto a su constitución como a las actividades
que desempeñan. Así por ejemplo, mientras que en Colima
se pudo observar que las autoridades educativas tienen mayor
facilidad para organizar las reuniones de los Consejos,
promover la participación social, la constitución de dichos
Consejos y generar compromisos con las autoridades
municipales, en los estados de Zacatecas y Puebla esto se
antoja un tanto imposible. En el primer caso, porque se trata
de un estado que presenta, entre otras cosas, una amplia
dispersión territorial. Puebla, por su parte, se encuentra
dividida en 217 municipios, y en dicho estado hay muchas
comunidades marginadas, de difícil acceso. En ambos
estados, por tanto, la tarea de organización y coordinación
de agendas para sesiones de los Consejos se torna muy
complicada; y, de hecho, las autoridades educativas y del PEC
saben muy poco sobre el funcionamiento de dichos Consejos
y/o sobre las acciones que se llevan a cabo en los distintos
municipios.
Por otro lado, como ya mencionamos, tanto en Puebla
como en Zacatecas existe una suerte de “consejitis”, es decir,
existen varios Consejos en donde se tratan y/o discuten
distintos temas, lo cual provoca que al proponer nuevos
consejos para la participación social en la educación se tenga
poco interés por parte de la sociedad civil en general a
participar en ellos.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
87
Un aspecto que también influye en la constitución y
funcionamiento de los Consejos es el liderazgo e interés que
los gobernadores de los estados y los secretarios o regidores
de educación tengan sobre las cuestiones educativas. Es
posible que si la participación social a través de los Consejos
es un tema considerado como eje rector del estado, el interés
que muestren las autoridades de gobierno de la entidad baje
hacia los otros niveles de gobierno, es decir, hacia los
municipios y de éstos hacia las escuelas. De lo anterior se
deriva que existen varios factores que facilitan o dificultan
la constitución y operación de los CPSE y, por ende, también
la rendición de cuentas en los estados.
4.2.1 Las dimensiones de la rendición de cuentas en los estudios
de caso
Hay tres elementos
esenciales para la
rendición de cuentas: la
información, la
justificación y la sanción.
Para responder si efectivamente el PEC, a través del impulso
que le ha dado a los Consejos de Participación Social en la
Educación, está ayudando a promover mecanismos sociales
efectivos para la rendición de cuentas del sistema educativo,
es necesario recordar la definición propuesta por Schedler
(1997: 5): “A le rinde cuentas a B cuando A está obligada a
informar a B sobre sus acciones y decisiones (pasadas o
futuras) para justificarlas y para sufrir un castigo en el caso
de que A tenga un comportamiento no deseado o inapropiado”. A la luz de esta definición hay tres elementos
esenciales para la rendición de cuentas, a saber: la
información, la justificación y la sanción. Es pues, a través
de estas dimensiones, que analizamos los casos de estudio.
En lo referente a la primera dimensión de la rendición de
cuentas, es decir, la de información, la literatura señala que
el primer paso fundamental en el proceso de rendición de
cuentas es que se dé a conocer a los ciudadanos las políticas
que se implementan con sus presupuestos respectivos. Si
llevamos este análisis al ámbito educativo, se requiere,
88
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
primero que nada, que se constituyan los Consejos, pues éstos
son, en principio, los espacios designados para que los padres
de familia y otros actores sociales puedan opinar y participar
en el tema educativo -a través de dichas instancias se supone
que se da la información de los avances logrados en materia
educativa. Sin embargo, como vimos, en la mayoría de los
casos no se está cumpliendo con esta primera dimensión,
debido a que los Consejos, sobre todo los Consejos Escolares,
no operan en la práctica, es decir, sólo existen en papel.
Por otro lado, como ya señalamos, informar en actos
protocolarios multitudinarios los resultados educativos del
municipio y/o estado, como sucede en el caso de Colima,
tampoco es suficiente, pues la rendición de cuentas en un
sentido más extenso –en una segunda dimensión- no sólo
implica el acceso a la información -la transparencia- sino
también la justificación –y el derecho de réplica- de las
decisiones que se toman. Por lo tanto, el que los Consejos
estén constituidos es una condición necesaria para la rendición
de cuentas, pero no suficiente. Cumplir con la segunda
dimensión de la rendición de cuentas implicaría que en efecto
los Consejos sirvieran como espacios para solicitar la
explicación y justificación del uso de los recursos públicos a
las autoridades o servidores públicos -a nivel escuela,
municipio y/o estado.
Finalmente, para cumplir con la tercera dimensión de la
rendición de cuentas, se necesita que existan castigos/
sanciones para los funcionarios y/o agentes educativos que
no cumplan con los compromisos y obligaciones adquiridas.
Así, al analizar los casos de estudio, tomando en cuenta
estas tres dimensiones, es posible concluir que en ninguno
de los estados visitados se puede hablar de una rendición de
cuentas en un sentido amplio, pues los Consejos, ahí donde
efectivamente operan, son instancias a través de las cuales
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Cumplir con la segunda
dimensión de la rendición
de cuentas implicaría que
en efecto los Consejos
sirvieran como espacios
para solicitar la
explicación y justificación
del uso de los recursos
públicos a las autoridades
o servidores públicos -a
nivel escuela, municipio
y/o estado. Y para
cumplir con la tercera
dimensión de la rendición
de cuentas, se necesita que
existan castigos/sanciones
para los funcionarios y/o
agentes educativos que no
cumplan con los
compromisos y
obligaciones adquiridas.
89
sólo se informa a la ciudadanía, aunque de forma muy
general, sobre algunas de las principales acciones en materia
educativa. De hecho, en ninguno de los tres tipos de Consejos,
en los respectivos niveles en que se suponen que operan, los
padres de familia y/o la llamada sociedad tienen la
oportunidad real de pedirle cuentas a la escuela y al conjunto
del sistema educativo.
Como vimos, en ninguno de los estados visitados
funcionan a cabalidad los Consejos Escolares. Aunque se dice
que muchos de éstos ya se han constituido –se ignoran los
números exactos- la mayoría de nuestros informantes nos
dijo que es un hecho que éstos no operan en la práctica y que
su constitución es un mero trámite que se sigue, sobre todo,
en las escuelas beneficiadas por el Programa Escuelas de
Calidad para cumplir con el requisito de incorporación del
mismo.
Respecto a la constitución y operación de los Consejos
Municipales, pudimos constatar que éstos no están
funcionando en Puebla y que en Colima y Zacatecas su
operación resulta ser muy deficiente. En Zacatecas, por
ejemplo, hasta el momento de la investigación, no había un
registro claro de los municipios que habían constituido sus
respectivos Consejos, ni mucho menos de cuántas veces se
reúnen a sesionar dichas instancias. Se nos dijo que la mayoría
de los CMPS que se constituyen no operan de manera regular,
y que, de hecho, se constituyen sólo para la foto –para las
actas. En Colima, por su parte, aunque sí existe más
información sobre la constitución y operación de los Consejos
Municipales, ya que, como vimos anteriormente, el estado
está compuesto por sólo diez municipios y por tanto es más
fácil supervisar desde el nivel central la agenda de reuniones
de los Consejos Municipales, encontramos que a dichas
reuniones no asiste la sociedad civil. Al no incluir la
participación de los padres de familia y de la sociedad civil
90
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
en sus reuniones, estos Consejos se convierten en meros
espacios de interlocución entre autoridades educativas y
municipales, dejando de lado su potencial para convertirse
en mecanismos sociales para la rendición de cuentas del
sistema educativo.10
En lo referente a los Consejos Estatales se encontró
que sólo en Zacatecas hay una verdadera participación de la
llamada sociedad civil. En el caso de Colima el CEPS se
reúne una o dos veces al año, pero no cuenta con la
participación activa de la sociedad civil, sino que éste, al
igual que los CMPS, es más un espacio de encuentro para las
autoridades educativas y municipales, a través del cual se da
información al gobernador y a la sociedad en general sobre
los avances en materia educativa y sobre los resultados del
Concurso Escuelas de Calidad.11 Sin embargo, como dicha
información se da en actos protocolarios multitudinarios, no
existe el derecho de réplica: los asistentes reciben un miniinforme de actividades, pero el formato de las reuniones no
se presta para que se pueda pedir una mayor explicación de
lo que ahí se informa por lo que no se cumple más que con la
dimensión informativa de la rendición de cuentas del sistema
educativo.
Por su parte, aunque el CEPS de Zacatecas sí está
constituido y se reúne de manera más o menos regular, éste
es, en palabras de su presidente, “un espacio para filosofar”, ya
que ninguno de los temas que ahí se discuten tiene un impacto
real en la política educativa: “aunque saben que existimos, no
somos un grupo al que se nos escuche”. Hay que recordar que en
Zacatecas, a diferencia de Colima y Puebla en donde la
presidencia del CEPS está a cargo del gobernador del estado,
quien encabeza dicho Consejo es un ciudadano independiente.12 Así, aunque el CEPS de Zacatecas es un espacio
en el que sí existe la participación de la sociedad no es un
mecanismo eficiente para la rendición de cuentas del sistema
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
91
educativo ni para pedirle cuentas al mismo ni siquiera en la
dimensión informativa.
En cuanto al CEPS en Puebla no se puede afirmar nada
sobre su funcionamiento, ya que al momento de la
investigación apenas se había conformado, pero aún no se
había activado y no se dispone de información sobre cómo
había estado trabajando anteriormente; de hecho, en la pasada
administración se dejó de lado su funcionamiento por lo que
no es posible inferir hasta qué punto dicho Consejo se
constituyó/funcionó como un mecanismo social para la
rendición de cuentas.
La participación de la
sociedad civil puede
robustecer la rendición de
cuentas a través de la
supervisión directa y la
presión que se puede
ejercer sobre asuntos
específicos, sacando a la
luz los abusos de poder,
ejerciendo presión
política, elevando las
expectativas sobre el
desempeño de los
funcionarios o bien
participando directamente en las propias
instituciones.
92
De la discusión anterior es posible concluir lo siguiente.
Los Consejos Escolares en los tres estados visitados no
cumplen con ninguna de las dimensiones de la rendición de
cuentas. En cuanto a los Consejos Municipales es posible
decir que salvo el caso de Colima, dichos Consejos no son
espacios que cumplan al menos con la dimensión informativa.
Finalmente, en lo que se refiere a los Consejos Estatales en
el caso de Puebla y Zacatecas tampoco se está cumpliendo
con ninguna de las dimensiones de la rendición de cuentas,
no así en Colima en el que el CEPS sí cumple con la dimensión
informativa. A manera de conclusión, se puede decir que en
ninguno de los tres casos de estudio es posible hablar de que
exista una rendición de cuentas en sentido amplio.
4.2.2 El PEC y los Consejos: ¿rendición diagonal de cuentas?
Como señala Ackerman (2004a y 2004b), la participación
de la sociedad civil puede robustecer la rendición de cuentas
a través de la supervisión directa y la presión que se puede
ejercer sobre asuntos específicos, sacando a la luz los abusos
de poder, ejerciendo presión política, elevando las
expectativas sobre el desempeño de los funcionarios o bien
participando directamente en las propias instituciones.
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Como ya vimos, el Programa Escuelas de Calidad se
presenta como una política de descentralización que busca
fortalecer la capacidad de autogestión de las escuelas a partir
de un esquema de cofinanciamiento, participación social y
rendición de cuentas, que tiene como fin lograr mejoras
educativas. Así, para transparentar y rendir cuentas a la
sociedad civil de lo que ocurre en las escuelas, el PEC plantea
como una de sus principales estrategias invitar a los padres
de familia a que participen en la elaboración y/o validación
de los proyectos escolares que las escuelas presentan para
obtener apoyos del Programa y dotar de funciones específicas
a los llamados Consejos de Participación Social.
Las escuelas que reciben apoyos del PEC, por tanto, deben
presentar un Programa Estratégico de Transformación Escolar
y un Plan Anual de Trabajo que supone la participación de
actores educativos y padres de familia. Esto sienta las bases del
proceso de rendición de cuentas de tipo diagonal, pues supone
que al involucrar –hacer corresponsables- desde la etapa de
planeación a los distintos actores, éstos tendrán mayores
incentivos a ser partícipes y vigilantes de la actuación de los
demás actores involucrados. Así, se plantea que la rendición de
cuentas sea un elemento intrínseco a todas las escuelas de
calidad, en donde cada actor se obliga a informar a los otros
miembros de la comunidad escolar sobre el resultado de sus
acciones y esto mismo podría o debería aplicarse a nivel municipio
y estado. Por tanto, el PEC impulsa, al menos teóricamente
hablando, los cimientos para que se de una rendición de cuentas
de tipo diagonal, ya que efectivamente abre los espacios para
que la sociedad civil participe y vigile desde dentro las acciones
que la escuela, municipio y/o estado lleva a cabo con los recursos
del programa.
Como vimos, la operación del PEC y de los CPSE dista
mucho de ser en la práctica lo que se planteó en los objetivos
del Programa.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
93
Al respecto se pueden mencionar los resultados de una
investigación realizada en los estados de Aguascalientes y
Michoacán titulada El impacto del Programa Escuelas de Calidad en
la Rendición de Cuentas en la Escuela, coordinada por Teresa Bracho,
en el que se señala que efectivamente el PEC es un instrumento
que por sí mismo cuenta con una estructura de incentivos
proclive a la rendición de cuentas, pero que en el momento en
que es insertado en el funcionamiento cotidiano de la escuela
se enfrenta a varias tensiones que obstaculizan su operación.
Dicha investigación advierte que a nivel escuela se les informa
a los padres de familia sobre los avances, resultados y gastos
hechos con recursos del PEC, pero que éstos no participan en
la elaboración del PETE y PAT. También se encuentra que existe
un gran desconocimiento de cuáles son las funciones del Consejo
Escolar y que hay cierta reticencia al interior de las escuelas
mismas a admitir la colaboración de actores externos tanto en
cuestiones académicas como en la conformación de los planes
de trabajo. Si bien los resultados de dicha investigación sólo
son válidos para las escuelas visitadas, el estudio arroja luz sobre
lo que podría estar sucediendo en otros estados y, en todo caso,
confirma lo que se ha expuesto en a lo largo del presente reporte:
los CPSE no están siendo mecanismos efectivos para que se dé
la participación de la sociedad civil ni la rendición de cuentas
del sistema educativo en ninguno de los tres niveles: escolar,
municipal y estatal.
De hecho la mayoría de nuestros informantes, en los tres
estados, mencionó que no se sabe qué son los Consejos ni para
qué sirven, por lo que es de esperar que la sociedad no participe
a través de estas figuras –no las usa para solicitar información,
explicación y justificación del uso de los recursos otorgados por
el PEC y/o de los avances obtenidos en materia educativa.
Además, hay que subrayar que “si el control social sólo
se puede traducir en conocer las justificaciones de los sujetos
interpelados, su eficacia es mínima… es consustancial a su
94
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
ejercicio la posibilidad de imponer sanciones (o premios) a
fin de conseguir los cambios necesarios” (Cunill Grau, 2007:
10). Así, los Consejos de Participación Social en la Educación
en los estados de Colima, Zacatecas y Puebla no están
funcionando como mecanismos diagonales efectivos para la
rendición de cuentas, ya que en su operación cotidiana, con
la excepción del Consejo Estatal de Zacatecas, no se incluye
la participación de los padres de familia y de otros sectores
de la sociedad civil, y no se puede sancionar literalmente la
actuación de los autoridades educativas -ni en el ámbito de
la escuela ni a nivel estatal. Los Consejos se limitan a ser, en
donde efectivamente funcionan –véase el caso de los
Consejos Municipales de Colima- un espacio para el
encuentro de autoridades educativas, supervisores, directores
y otras autoridades, es decir, un espacio de encuentro de
agentes educativos que al no contar con la participación de
actores sociales que los observen y presionen desde adentro
tampoco se ven incentivados u obligados a responder por las
acciones llevadas acabo ni por sus resultados.
Los CPSE como son concebidos en el PEC debieran
ser espacios a través de los cuales los ciudadanos pudieran
realizar acciones específicas de vigilancia para activar los
mecanismos formales de control, es decir, que a través
de los Consejos los padres de familia y sociedad civil
pudieran presionar, quejarse o denunciar anomalías del
trabajo que se hace en las escuelas, de los agentes
educativos, del mal manejo de los recursos en el estado o
municipio y/o de la falta de resultados.
Los CPSE como son
concebidos en el PEC
debieran ser espacios a
través de los cuales los
ciudadanos pudieran
realizar acciones
específicas de vigilancia
para activar los
mecanismos formales de
control.
Los Consejos, para funcionar como mecanismos
diagonales efectivos de rendición de cuentas, deberían
s e r v i r p a r a q u e l o s a c t o r e s s o c i a l e s ve r i f i q u e n e l
cumplimiento de los objetivos planteados en los
proyectos, para ver si se utilizaron los recursos de manera
eficiente y para dar seguimiento a las evaluaciones
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
95
educativas. En síntesis, para que exista una verdadera
rendición de cuentas de tipo diagonal –tomando en cuenta
una definición amplia del concepto de rendición de
cuentas- se requiere tanto una verdadera participación de
los actores sociales, como la posibilidad real de sanciones
a los actores educativos y de gobierno que no cumplan
con lo pactado. Si bien es cierto que el PEC le dio nuevas
atribuciones a los Consejos, con miras a que estos se
convirtieran en verdaderos mecanismos de contraloría
social, el camino aún es largo por andar.
4.2.3 Reflexión final
Al estudiar los problemas
que ha enfrentado la
configuración y operación
de los Consejos de
Participación Social en la
Educación se ha
identificado que, en
general, éstos no están
trabajando conforme con
lo establecido en la Ley
General de Educación.
Al estudiar los problemas que ha enfrentado la configuración y operación de los Consejos de Participación
Social en la Educación se ha identificado que, en general,
éstos no están trabajando conforme con lo establecido
en la Ley General de Educación, ni tampoco en las reglas
de operación del PEC. Pese a ello, no se puede negar que
el hecho de que gracias al impulso que les ha dado el PEC,
se están dando algunos avances en materia de participación ciudadana y de rendición de cuentas del sistema
educativo.
En el caso de Colima, por ejemplo, nos encontramos con
que aunque el funcionamiento de los Consejos de Participación
Social no se da con regularidad en ninguno de los tres niveles en
que éstos debieran operar, sí se tiene un poco más de
conocimiento e información sobre cuáles son las funciones de
dichos Consejos. Colima tiene la ventaja de ser un estado
geográficamente pequeño, lo que ha facilitado a las autoridades
educativas la tarea de promoción y vigilancia de los CPSE. Por
otro lado, aunque es un hecho que aún falta incluir a la llamada
sociedad civil en los Consejos Municipales, éstos últimos están
funcionando al menos como un punto de encuentro que facilita
la vinculación de autoridades educativas y municipales.
96
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Por su parte, en Zacatecas, como seguramente ocurre
en muchos otros estados del país, la amplia extensión
territorial ha dificultado la promoción, vigilancia y
seguimiento de las reuniones de los Consejos. Ello, sin
embargo, no implica que algunos actores sociales participen;
de hecho, hay que recalcar que las pocas actividades de
difusión que realiza el Consejo Estatal de Participación Social
se llevan acabo a pesar de no contar con el apoyo económico
de las autoridades educativas y/o del gobierno estatal. Así,
son ciudadanos independientes los que con sus propios
medios mantienen el funcionamiento de dicho Consejo y
tratan de promover su importancia a través de distintos
medios/canales de comunicación.
Finalmente, en el caso de Puebla también vimos que
es difícil coordinar las actividades de los distintos Consejos
debido, entre otras cosas, a la gran extensión territorial y
compleja división política del estado –cuenta con 217
municipios- y a que, como en los otros dos casos estudiados,
dichos Consejos aún son vistos como entes alienígenos, es
decir, no son naturales a la forma de organización del estado.
Así, en Puebla, son las llamadas Coordinaciones de
Desarrollo Educativo o CORDES, a través de sus Asesores
Técnicos en Desarrollo Educativo, quienes han tratado de
impulsar la operación de los Consejos, vía la concientización
de distintos actores sobre la importancia de la participación
de la sociedad civil en materia educativa. Según se nos indicó
durante nuestra visita de campo, la actual administración del
gobernador Mario Marín pretende volver a dar un impulso a
dichos Consejos, pues el tema de la participación social es
un punto importante del Programa Institucional y del Plan
Estatal de Desarrollo.
A manera de reflexión final, podemos decir que, aunque
de forma tangencial, la constitución e incipiente operación
de los Consejos ha traído algunos avances en materia de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
97
Aunque de forma
tangencial, la constitución
e incipiente operación de
los Consejos ha traído
algunos avances en
materia de participación
social y de rendición de
cuentas, quizá sería más
deseable fortalecer los
mecanismos de
participación social ya
existentes, como las
asociaciones de padres de
familia, y aprovecharlos al
máximo.
participación social y de rendición de cuentas, quizá habría
otras formas más efectivas de impulsar ambas cosas. De
hecho, habría que pensar qué tan factible es imponer la
constitución y operación de los CPSE, ya que se implementan
iniciativas de participación como resultado de un requisito
para obtener recursos, fomentando la existencia de
mecanismos que de hecho lo que hacen es, en la mayoría de
los casos, simular participación. Por lo anterior, quizá sería
más deseable fortalecer los mecanismos de participación
social ya existentes, como las asociaciones de padres de
familia, y aprovecharlos al máximo.
También resulta claro que hace falta hacer un trabajo
de concientización sobre la importancia de la participación
social en la educación, que se dirija tanto a los padres de
familia y otros actores sociales, como a las mismas
autoridades educativas, estatales y municipales, incluyendo
a los agentes educativos de la escuela -en particular a los
directores y docentes.
98
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
CONCLUSIONES
Si bien es cierto que hoy en día son recurrentes los
discursos que abogan por el derecho de los ciudadanos para
exigir una mayor y una mejor educación, también lo es que
en la práctica el ciudadano promedio no cuenta con las
herramientas para exigir el cumplimiento de ese derecho.
Aunque se ofrece al público mayor información sobre, entre
otras cosas, los programas que realiza la Secretaría de
Educación Pública, sus reglas de operación, los sueldos de
sus funcionarios, y las metas y objetivos de las unidades
administrativas, el acceso a dicha información todavía sigue
siendo el privilegio de unos pocos. Además de que quienes
no tienen acceso a internet o viven en comunidades rurales,
sobre todo aquellas que presentan niveles de marginación
alarmantes, no sólo no están usando esta nueva información,
sino que muy probablemente aún ignoran que tienen derecho
a exigirle cuentas tanto a las escuelas a donde acuden sus
hijos como al conjunto del sistema educativo.
La rendición de cuentas de la escuela y del sistema
educativo en su conjunto aún enfrenta retos enormes. Una
mayor transparencia, como vimos en el Capítulo 1, no es
sinónimo ni garantía de una mayor rendición de cuentas, al
menos en el sentido amplio del término. La rendición de
cuentas, siguiendo a Schedler (2004: 12), involucra tres
dimensiones: información, justificación y sanción, es decir,
“obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a
explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de
sanciones” (2004: 12). Por lo tanto, el cumplimiento de tan
sólo la primera dimensión –la llamada dimensión informativa- requeriría que la SEP informase a la ciudadanía de
las políticas, acciones y programas que lleva a cabo, así como
de los resultados (en términos de aprendizaje, deserción y
reprobación) que arroja cada escuela en lo particular, y el
conjunto del sistema educativo. De hecho, al nivel de la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Si bien es cierto que hoy
en día son recurrentes los
discursos que abogan por
el derecho de los
ciudadanos para exigir
una mayor y una mejor
educación, también lo es
que en la práctica el
ciudadano promedio no
cuenta con las
herramientas para exigir el
cumplimiento de ese
derecho.
La rendición de cuentas
de la escuela y del sistema
educativo en su conjunto
aún enfrenta retos
enormes.
El cumplimiento de la
llamada dimensión
informativa- requeriría que
la SEP informase a la
ciudadanía de las políticas,
acciones y programas que
lleva a cabo, así como de
los resultados (en
términos de aprendizaje,
deserción y reprobación)
que arroja cada escuela en
lo particular, y el conjunto
del sistema educativo.
99
escuela, implicaría informar a los padres de familia no sólo
sobre las calificaciones de los alumnos, sino también de los
problemas cotidianos que pueden estar impactando el
aprovechamiento escolar de sus hijos y del uso que se les da
a los recursos públicos del plantel, entre otras cosas.
La dimensión de la
justificación implicaría que
tanto la escuela, como el
conjunto del sistema
educativo, le explicara a
los padres de familia y la
sociedad en general por
qué se hace lo que se hace.
La llamada sanción o
tercera dimensión
requeriría que en efecto se
pueda sancionar/
penalizar a aquellos
actores educativos
(docentes, directivos,
supervisores y/o jefes de
sector, entre otros), que
no estén actuando
conforme con la
normatividad es
imprescindible que los
ciudadanos sepan que
tienen derecho a exigir
información, justificación
y resultados a los
diferentes agentes
educativos.
La dimensión de la justificación, por otro lado, implicaría
que tanto la escuela, como el conjunto del sistema educativo,
le explicara a los padres de familia y la sociedad en general
por qué se hace lo que se hace (por qué se realizan unas
acciones y no otras). En las escuelas beneficiadas por el PEC,
ello implicaría explicarle a los padres de familia, entre otras
cosas, por qué y cómo se decide qué escuelas entran al
programa, y una vez dentro, cómo se justifica y elabora el
Plan Anual de Trabajo de la escuela y el Programa Estratégico
de Transformación Escolar (PETE).
Finalmente, la llamada sanción o tercera dimensión que
menciona Schedler (1997), llevada al ámbito educativo,
requeriría que en efecto se pueda sancionar/penalizar a
aquellos actores educativos (docentes, directivos, supervisores y/o jefes de sector, entre otros), que no estén
actuando conforme con la normatividad (e.g., la Ley General
de Educación, las distintas reglas de operación de los
programas, etcétera) o que no estén cumpliendo con los
compromisos adquiridos en, digamos, su Plan Anual de
Trabajo. Para que se cumpla esta tercera dimensión, por su
parte, es imprescindible que los ciudadanos sepan que tienen
derecho a exigir información, justificación y resultados a los
diferentes agentes educativos, además de conocer los
programas y objetivos planteados en dichos programas –i.e.,
para saber sobre qué pueden pedir cuentas y exigir sanciones,
en caso necesario.
En la práctica, sin embargo, como vimos en el presente
estudio, ninguna de estas dimensiones se cumple a cabalidad.
100
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Así, a pesar de que se habla permanentemente de lo importante
que es la participación activa de los padres de familia y de la
sociedad civil en su conjunto en el proceso educativo de los
niños para poder exigir una mejor educación, lo cierto es que la
mayoría de estos actores aún se mantienen al margen de las
decisiones que se adoptan en la escuela. Esto, como hemos
señalado a lo largo del presente documento, no es gratuito. A
los padres no se les da información sobre los objetivos del PEC,
ni sobre los canales que pueden utilizar para participar
activamente en la escuela. De hecho, no se les dice de forma
clara que ellos tienen la posibilidad de participar en el CePS, ni
se les informa en qué consiste la labor de éste o de los otros
Consejos que se supone operan tanto a nivel municipal como
estatal, como un mecanismo de “contraloría social” para la
rendición de cuentas. La gran mayoría de los padres de familia
ignora lo importante que puede ser su participación en la
vigilancia/supervisión de las metas que se plantean los
programas educativos.
Como se evidenció en los casos estudiados, los pocos
Consejos de Participación Social que sí operan involucran
muy poco o nada a la llamada sociedad civil, es decir, pareciera
que éstos últimos, de “participación social” sólo tienen el
nombre. En los estados visitados se pudo constatar que a nivel
escolar son el director y los representantes docente y sindical
(ambos maestros del plantel) quienes, en caso de operar el
Consejo, generalmente se imponen en la toma de decisiones, ya
que los padres de familia sólo se encargan de validar i.e. firmar,
el PETE. De hecho, en la mayoría de las escuelas, los Consejos
Escolares sólo existen en papel y se dice que sesionan para
cumplir con la normatividad del PEC. Y ni qué decir de los
llamados Consejos Municipales. Si bien es cierto que éstos
funcionan como instancias de interlocución entre distintos
autoridades de gobierno, como los ayuntamientos y las secretarías
de educación estatales, también es un hecho que hay una casi
nula participación de otros actores de la sociedad civil.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
La gran mayoría de los
padres de familia ignora lo
importante que puede ser
su participación en la
vigilancia/supervisión de
las metas que se plantean
los programas educativos.
101
¿Y qué puede hacer, entonces, el ciudadano común y
corriente para promover esta naciente transparencia, pero
sobre todo para abatir la falta de “justificación” y “sanción”
dentro del sistema educativo? Aunque se han creado
instancias/mecanismos sociales para la rendición de cuentas
de la escuela y del sistema educativo, es preciso cuestionar
hasta qué punto los tan criticados Consejos Escolares de
Participación Social en la Educación pueden promover la
“contraloría social”.
Ya vimos que en la práctica, al menos en los estados
visitados, la mayoría de estos Consejos no están funcionando.
Por otro lado, aunque las sociedades de padres de familia sí
operan en la mayoría de las escuelas, es también sabido que
estas instancias están atadas de manos, ya que por
normatividad no pueden opinar en asuntos pedagógicos ni
involucrarse en otras actividades distintas a la organización
de convivios, las llamadas faenas y la recolección de cuotas.
Por tanto, habría que pensar qué tan factible es obligar
a las escuelas a que constituyan y promuevan la operación
de lo que hasta ahora se consideran figuras “alienígenas”.
De hecho, si lo que se busca es que en efecto la sociedad
civil participe de forma más activa, no sólo en la organización
de convivios y/o faenas para remodelar la escuela, sino en
cuestiones pedagógicas y/o otros asuntos que tengan una
incidencia mayor en el aprovechamiento escolar de sus hijos,
quizá valdría la pena darle más atribuciones a las sociedades
de padres de familia, ya que estas sí llevan años “participando” en las escuelas. En otras palabras (para promover
la rendición de cuentas del sistema educativo), quizá sería
más efectivo fortalecer los mecanismos que ya existen y que
se ha visto que sí funcionan.
Pero el camino es largo y los retos son enormes. No
sólo se requiere informar a los padres de familia sobre sus
102
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
derechos y obligaciones, y sobre los resultados que están
arrojando las escuelas y los programas educativos13 , sino que
hace falta sensibilizar también a los docentes y demás
autoridades educativas sobre la importancia de la participación social en la vigilancia de los programas educativos
para lograr la transformación y mejora de los procesos
educativos. Seguramente esto permitiría una participación
más activa por parte de todos los actores involucrados en la
educación a nivel escuela, municipio y estado.
Aunque podemos decir que hay avances notables en
materia de transparencia, pues hoy en día hay un mayor
acceso a la información sobre los programas y presupuestos
educativos, dichos avances no son suficientes para que el
sistema educativo efectivamente rinda cuentas. La garantía
al acceso de la información que generan las dependencias
responsables de los programas educativos debe ir acompañada
de una mayor evaluación y de un mayor involucramiento y
retroalimentación de los usuarios de los servicios.
Hace falta sensibilizar
también a los docentes y
demás autoridades
educativas sobre la
importancia de la
participación social en la
vigilancia de los
programas educativos
para lograr la transformación y mejora de los
procesos educativos.
De hecho, una verdadera rendición de cuentas del
sistema educativo demanda una mayor y verdadera
participación ciudadana –no simulada, a través de los
Consejos y/o de las figuras naturales y ya consolidadas en
las distintas entidades –i.e., las sociedades de padres de
familia. Aunque ha empezado un proceso de transparencia y
rendición de cuentas, loable sin duda, su consolidación en la
estructura del sistema educativo, desde su administración
hasta las escuelas, sigue siendo un reto pendiente.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
103
NOTAS
1
Como veremos más adelante, el término “sociedad civil” es ambiguo. Olvera señala que “hasta
1999, un significativo sector de la opinión pública solía acotar simbólicamente el significado del
concepto de sociedad civil, limitándolo al campo de las organizaciones no gubernamentales y de
algunos grupos que luchan por la democracia” (2003: 22). Nada más lejos de la realidad. La
sociedad civil también está integrada por empresarios, profesionistas, sindicatos y gremios, con
intereses harto diversos, y, por organizaciones que no necesariamente cuentan con una estructura
formal y/o profesionalizada ni democrática (véase Olvera, 2003).
Como veremos más adelante, usamos la definición de rendición de cuentas de Andreas Schedler
(1997) para básicamente estudiar si a través de dichos Consejos la llamada sociedad civil está
siendo informada de lo que ocurre al interior de las escuelas y en el ámbito educativo: si hay una
mayor transparencia y justificación de lo que se hace dentro de la escuela, y de los programas y
problemas educativos. También exploramos si a través de estos Consejos los padres de familia
pueden pedir que se sancione o castigue a los actores educativos que no están cumpliendo con su
tarea.
2
De acuerdo con Loyo y Muñoz (2001), el poder del SNTE domina el manejo del día a día de las
escuelas en los estados.
3
La Ley de Desarrollo Social define a la “contraloría social” como el mecanismo mediante el cual los
beneficiarios de los programas sociales participan en la vigilancia y evaluación de las políticas por
medio de esquemas establecidos en los propios programas. Esta puede ser, incluso, “una alternativa
para la formación de ciudadanía y el empoderamiento de actores sociales que normalmente se encuentran en una situación de desventaja frente a actores estatales” (Llerenas, 2006: 2). Véase también Felipe
Hevia (2006), quien ofrece un diagnóstico sobre la situación de la contraloría social en México.
4
De hecho, hasta hace muy poco tiempo había una opacidad total respecto al aprovechamiento
de los alumnos: el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación fue creado apenas en
2002.
5
En Colima, a diferencia de otros estados, los recursos del PEC se asignan a través del llamado
“Concurso Escuelas de Calidad”. Las escuelas son evaluadas, luego de haber concluido el ciclo escolar,
y las que “ganan” el mejor puntaje dentro de este concurso se hacen acreedoras a los recursos del PEC.
6
7
La encargada de Participación Social de la Secretaría de Educación señaló en entrevista que el
CMPS de Tecomán no estaba funcionando por la huelga que se mantenía en ese municipio, pero
no puntualizó la razón por la que no estaba funcionando el consejo del municipio de Manzanillo.
104
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Se realiza una reunión macro a nivel municipal para dar a conocer los resultados del concurso de
Escuelas de Calidad y dar reconocimiento a las escuelas ganadoras.
8
Fue la misma opinión de la encargada de Participación Social de la Secretaría de Educación,
quien señaló que hace falta comunicación entre la Dirección que lleva el PEC y el Departamento de
Participación Social que ella dirige.
9
10
Los CMPS de Colima se reúnen para dar a conocer los resultados del Concurso Escuelas de
Calidad, dar reconocimiento a las escuelas ganadoras, dar los cheques a las escuelas PEC y dar a
conocer los avances que el municipio ha tenido en materia educativa. Sin embargo, como ya
mencionamos, no cuentan con la participación de la llamada sociedad civil; y más bien son
espacios en los que se da información a través de actos multitudinarios.
De hecho, se invita al gobernador, autoridades educativas, a los miembros de los Consejos y
a la sociedad en general a los actos protocolarios a los cuales acuden los medios de comunicación.
11
De hecho, como ya señalamos, en este Consejo participan varios sectores de la sociedad civil –
líderes del sector empresarial, académico, sindical, además del representante estatal de padres de
familia- pero escasea la presencia de autoridades de gobierno y educativas. Quizá esto último sea
lo que explique el que no se le dé importancia al Consejo Estatal ni el apoyo económico y político
que requiere para llevar a cabo sus actividades.
12
Sobre esto último hay que puntualizar que persiste el reto de definir mejores formas de
información sobre el desempeño de las escuelas del sistema de educación básica. Pero enfrentar
este reto es muy caro y las pocas evaluaciones que existen no dan cuenta de los procesos de
enseñanza-aprendizaje escolares que, claramente, influyen en el desempeño de los niños.
13
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
105
LISTA DE ACRÓNIMOS
ATDE
Asesor Técnico en Desarrollo Educativo
CePS
Consejo Escolar de Participación Social
CEPS
Consejo Estatal de Participación Social
CMD
Consejos Municipales de Desarrollo
CMPS
Consejo Municipal de Participación Social
CONAPASE
Consejo Nacional de Participación Social en la Educación
CORDE
Coordinación Regional de Desarrollo Educativo
COREPSE
Consejo Regional de Participación Social en la Educación
CPSE
Consejos de Participación Social en la Educación
INEE
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
PEC
Programa Escuelas de Calidad
PREAL
Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América
Latina y el Caribe
SEP
Secretaría de Educación Pública
SPF
Sociedad de Padres de Familia
SNTE
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
USEC
Unidad de Servicios Educativos de Colima
106
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
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112
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
ANEXO: GUIONES DE ENTREVISTA
Guión entrevista con miembros/representantes del Consejo Estatal de
Participación Social
1) Integración del CEPS
-¿Cuándo se constituyó/ activó el Consejo Estatal de Participación
Social (CEPS)?/ ¿El surgimiento del CEPS fue paralelo a la entrada del
Programa Escuelas de Calidad?
-¿Quiénes integran el CEPS?
-¿Cuáles son las principales funciones del CEPS?
-¿Cada cuánto se reúnen los miembros de CEPS?
2) Vinculación del CEPS con el CMPS y el CePS
-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación entre el CEPS y los CPS
municipal y escolar?/ ¿Cómo es esta relación?/ ¿Qué tipo de actividades se
llevan a cabo con estos consejos?
-¿Sabe qué porcentaje de municipios con presencia PEC tienen
constituidos sus CMPS?
-¿Y qué porcentaje de escuelas PEC en su entidad tienen constituidos
sus CePS?
-¿Aproximadamente, qué proporción de los mismos operan actualmente?
3) Vinculación del CEPS con otros actores escolares
-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación del CEPS (de los miembros
de) con los diferentes actores escolares (supervisores, directores, docentes,
sociedad (es) de padres de familia y padres de familia en lo individual)?
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
113
-¿Se reúne el CEPS con estos actores?/ ¿Cada cuánto?
-Cuando se reúnen, ¿qué temas se tratan?
-Si se reúnen poco o no se reúnen preguntar: ¿Por qué no se reúnen?
4) El CEPS y la operación del PEC
-¿Conoce el Programa Escuelas de Calidad (PEC)?
-¿Ha colaborado el CEPS en el proceso de implementación del PEC?
-¿Participó el CEPS en el proceso de selección y/o convocatoria a las
escuelas de su municipio?
-¿El CEPS gestiona la obtención de recursos adicionales para el PEC?/
¿De qué sectores ha obtenido apoyo, y de qué tipo?
-¿Se lleva a cabo algún seguimiento sobre el ejercicio de los recursos en las
escuelas?
-¿Qué otras acciones/ actividades realiza el CEPS para apoyar la operación
del PEC en las escuelas beneficiarias?
-Si el CEPS existía antes de la entrada del PEC, preguntar: ¿Ha cambiado en algo
el papel de los CEPS a raíz de la entrada del PEC en la (s) escuela (s)?/ ¿En qué?
5) Participación del CEPS en el proceso de evaluación del PEC
-¿El CEPS recibe información sobre la operación y evaluaciones interna y
externas del PEC?/ ¿Cada cuánto?/ ¿Quién le informa de dichos resultados?
-¿El CEPS colabora en el proceso de evaluación del PEC?/ ¿De qué manera?
-¿El CEPS da algún tipo de seguimiento (particularmente al ejercicio de los
recursos) a las escuelas incorporadas al PEC?
114
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
-¿Qué opinión tiene, en general, sobre los impactos/resultados que ha tenido
el PEC en las escuelas beneficiadas de su estado?
¡Muchas gracias por su tiempo!
— 0—
Guión de entrevista con miembros/representantes de los Consejos
Municipales de Participación Social
6 ) Integración del CMPS
-¿Cuándo se constituyó/ activó el Consejo Municipal de Participación
Social (CMPS)?/ ¿El surgimiento del CMPS fue paralelo a la entrada del
Programa Escuelas de Calidad?
-¿Quiénes integran el CMPS?
-¿Cuáles son las principales funciones del CMPS?
-¿Cada cuánto se reúnen los miembros de CMPS?
7 ) Vinculación del CMPS con el CEPS y el CePS
-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación entre el CMPS y los CPS
estatal y escolar?/ ¿Cómo es esta relación?/ ¿Qué tipo de actividades se
llevan a cabo con estos consejos?
8 ) Vinculación del CMPS con otros actores escolares
-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación del CMPS (de los
miembros de) con los diferentes actores escolares (supervisores, directores,
docentes, sociedad (es) de padres de familia y padres de familia en lo
individual)?
-¿Se reúne el CMPS con estos actores?/ ¿Cada cuánto?
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
115
-Cuando se reúnen, ¿qué temas se tratan?
-Si se reúnen poco o no se reúnen preguntar: ¿Por qué no se reúnen?
9) El CMPS y la operación del PEC
-¿Conoce el Programa Escuelas de Calidad (PEC)?
-¿Ha colaborado el CMPS en el proceso de implementación del PEC?
-¿Participó el CMPS en el proceso de convocatoria a las escuelas de su
municipio?
-¿El CMPS gestiona la obtención de recursos adicionales para el PEC?/ ¿De
qué sectores ha obtenido apoyo, y de qué tipo?
-¿Qué otras acciones/ actividades realiza el CMPS para apoyar la operación
del PEC en las escuelas beneficiarias?
-Si el CMPS existía antes de la entrada del PEC, preguntar: ¿Ha cambiado en algo
el papel de los CMPS a raíz de la entrada del PEC en la (s) escuela (s)?/ ¿En qué?
10) Participación del CMPS en el proceso de evaluación del PEC
-¿El CMPS recibe información sobre la operación y evaluaciones interna y
externas del PEC?/ ¿Cada cuánto?/ ¿Quién le informa de dichos resultados?
-¿El CMPS colabora en el proceso de evaluación del PEC?/ ¿De qué manera?
-¿El CMPS da algún tipo de seguimiento a las escuelas incorporadas al PEC?
-¿Qué opinión tiene, en general, sobre los impactos/resultados que ha tenido
el PEC en las escuelas beneficiadas de su municipio?
¡Muchas gracias por su tiempo!
116
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Este undécimo número de
cuadernos para la
DEMOCRATIZACIÓN
se terminó de imprimir y encuadernar
en el mes de julio de 2007
en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;
03220 México, D.F.
La edición consta de 500 ejemplares.
Diseño y tipografía:
Eduardo Isunza Vera
Diseño de Portada:
María Enriqueta López Andrade
cuadernos de la
SOCIEDAD CIVIL
Títulos de la colección
1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOS
PÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto.
Alberto J. Olvera.
2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA
MEXICANA: el caso de la CNOC.
Fernando Celis.
3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.
Morgan Quero.
4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.
Experiencias de una ciudad en transición.
Carlos San Juan.
5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas
grupalidades en Guadalajara.
Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez.
6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRATIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica.
Alberto J. Olvera.
7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA
FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO.
Alejandro Monsiváis.
8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-ESTATALES
EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA MEXICANA. (Dos
casos para la reflexión).
Ernesto Isunza Vera.
9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO
INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente
mexicano.
Guillermo de la Peña.
10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA HISTORIA
QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE?
Florinda Riquer.
cuadernos para la
DEMOCRATIZACIÓN
Títulos de la colección
1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTÓNOMOS Y REDES: EL CONSEJO
GENERAL DEL IFE (1996-2005)
Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif
2.- LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA
LA RENDICIÓN DE CUENTAS (Diagnóstico actualizado a 2004)
Felipe Hevia de la Jara
3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA EN AMÉRICA LATINA
(Ensayo introductorio al libro “Para otra lectura de la disputa por la construcción
democrática en América Latina”)
Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi
4.- RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO, UN ENSAYO DE
INTERPRETACIÓN.
Ernesto Isunza Vera y Felipe Hevia de la Jara
5.- EL INSTITUTO METROPOLITANO DE PLANEACIÓN DEL DESARROLLO
SUSTENTABLE DE VERACRUZ-BOCA DEL RÍO
Los actores ciudadanos en un espacio de innovación institucional (2000-2005)
Alberto J. Olvera y Efraín Quiñonez León
6.- EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS AUTÓNOMOS
Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO:
Un análisis de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (1993-2006)
Alejandro Monsiváis Carrillo
7.- DERECHOS HUMANOS Y ALTERNANCIA POLÍTICA (1993-2006):
El Caso de la Comisión Estatal de Derechos Humanos Jalisco
Jorge Regalado Santillán y Marcos Pablo Moloeznikn
8.- LOS DERECHOS HUMANOS EN VERACRUZ 1991-2006
José Alfredo Zavaleta Betancourt
9.- LEYES DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL LOCALES: La emergencia del derecho a la información
José Rubén Alonso González
10.- EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:
DISEÑO, DESEMPEÑO Y SOCIEDAD CIVIL:
La emergencia del derecho a la información
John M. Ackerman