La Política Europea de Seguridad y Defensa en el Debate sobre el

LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA EN EL
DEBATE SOBRE EL FUTURO
DE LA UNIÓN EUROPEA
(B.E.U.R. 2003)
Natividad Fernández Sola
Profesora Titular de Derecho internacional público
Universidad de Zaragoza
SUMARIO
1.- DEL ENTUSIASMO AL ESCEPTICISMO: LA RALENTIZACIÓN EN EL PROCESO EVOLUTIVO DE LA
POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA. 1.1. Evolución acelerada de la PESD (1998-2002);
1.2. La actual crisis de la PESD: ¿crisis de crecimiento o letal?; 2.- LAS RECOMENDACIONES DE LA
CONVENCIÓN EUROPEA Y SU ADECUACIÓN PARA IMPULSAR UNA POLÍTICA EUROPEA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA EFICAZ Y AMPLIAMENTE OPERATIVA 2.1. El impacto de la Convención
Europea y sus conclusiones sobre la PESD; a) Repercusiones de un reconocimiento expreso de
subjetividad internacional de la UE; b) Impacto de las propuestas institucionales y sobre acción exterior
en la PESD; 2.2. Base legal para una política en expansión; 2.3. Propuestas de mejora sobre los
instrumentos existentes; a) actualización de las misiones Petersberg y operatividad para todas ellas; b)
Refuerzo de la figura del Representante exterior para la PESC; c) Adecuación institucional y
flexibilidad en el proceso decisorio; 2.4. Propuestas innovadoras; a) Ampliación de la PESD a tareas
distintas de las misiones Petersberg; b) Inclusión de la cláusula de solidaridad; c) Organismo europeo
de armamento y de investigaciones estratégicas; d) El problema del control parlamentario de la PESD;
e) El concepto estratégico de la UE. 3.- CONCLUSIONES
El mandato recibido por la Convención Europea, que en la actualidad debate las
importantes reformas requeridas por la Unión Europea (UE), no incluía en principio las
cuestiones de defensa, si bien su incorporación acaba produciéndose de forma
insoslayable ya que es difícil imaginar una adaptación de la Unión a su nueva
dimensión y a los cambios en el entorno internacional sin abordar esta faceta esencial
de la política exterior y de seguridad común.
Los más recientes acontecimientos en la escena internacional dentro del entorno
prebélico generado por la crisis de Irak, junto a la declaración germano-francesa de 18
de enero de 2003 proponiendo un Presidente del Consejo de la UE elegido por los
Jefes de Estado o de Gobierno devuelven al primer plano de la actualidad, si es que
alguna vez no lo estuvo desde 1999, el desarrollo de la política europea de seguridad y
defensa (PESD). Y es que la citada declaración hace una referencia, entre otras, a la
gestión unificada de la política europea de defensa y a una coordinación de posturas en
1
el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que, según hemos comprobado
recientemente1, tiene más de retórica que de realidad.
Las dificultades para la realización de una PESD operativa en las más diversas
situaciones, efectiva y representativa por reflejar el consenso de los Estados miembros
en las opciones de seguridad y defensa son considerables. Las recomendaciones
formuladas por la Convención Europea aspiran a vencer estos obstáculos.
En el presente trabajo expondremos los principales puntos de discusión y
analizaremos las soluciones avanzadas y sus posibilidades de ser aceptadas por la
Conferencia Intergubernamental (CIG) de 2004 que deberá proceder a la modificación
de los Tratados reforzando su carácter constitucional2. Concluiremos con una reflexión
sobre determinados retos existenciales a los que se enfrenta el desarrollo futuro de esta
política y que están estrechamente relacionados con la filosofía misma de la integración
en la que se inspire este proceso dinámico en las próximas décadas.
1.-
DEL ENTUSIASMO AL ESCEPTICISMO: LA RALENTIZACIÓN EN EL
PROCESO EVOLUTIVO DE LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD
Y DEFENSA
En la política europea de seguridad y defensa, declarada formalmente operativa en
el Consejo Europeo de Laeken de 2001, se han manifestado tanto las contradicciones
estatales sobre la vía para seguir la integración europea como la tensión
interinstitucional o, mejor dicho, las dificultades derivadas de la estructura en pilares de
la UE con distintas atribuciones y funcionamiento institucional dispar, distintos medios,
sistemas de fiscalización y participación parlamentaria3. Instrumentos comunitarios y
del segundo pilar interactúan en su puesta en práctica y precisamente en ello reside la
riqueza comparativa de la UE frente a otros actores de seguridad; esta diversidad, sin
embargo, también es causa de descoordinaciones que pueden revelarse en las
actuaciones de prevención de conflictos y de gestión de crisis por parte de la Unión4.
En un primer momento, todas las dificultades parecen haberse superado por la
voluntad común de desarrollar una capacidad autónoma europea. Sin embargo, y
1
.- Reunión extraordinaria en Bruselas, convocados por el Presidente en ejercicio del Consejo, de los
cuatro Ministros de Exteriores de los países con presencia en el Consejo de Seguridad para unificar
posturas respecto a la crisis iraquí desatada por la falta de colaboración del gobierno de Bagdad con los
inspectores de desarme de las Naciones Unidas, 27.1.2003 y reunión extraordinaria de los Jefes de
Estado y de Gobierno de los Quince el 17.2.2003 en la que se reafirman las conclusiones del Consejo
de 27 de enero.
2
.- Sobre las implicaciones constitucionales del poder de la UE política europea de defensa, ver J.
SHAW, “The Treaty of Nice: Legal and Constitutional Implications”, European Public Law, vol.7.
2001, pp.202-203.
3
.- LUDLOW, P.: The Laeken Council, EuroComment, 2002, cit. supra.
4
.- FERNÁNDEZ S O L A , N.: “La política europea de seguridad y defensa y la coordinación
interpilares”, Conferencia internacional, La seguridad europea en el siglo XXI,
http://www.ugr.es/~ceas/ceaspagedocumentación.htm.
2
conseguidos los avances que permitía un cierto acuerdo de mínimos, las discrepancias
han comenzado a aflorar y pueden paralizar el proceso de forma irremisible salvo que
se encuentren los medios adecuados para una reactivación.
1.1. Evolución acelerada de la PESD (1998-2002)
Una importante amenaza externa y experiencia tan desalentadora como fueron las
crisis balcánicas derivadas de la desaparición de la antigua Yugoslavia y, más en
particular, la negativa experiencia de descoordinación de la respuesta europea que
supuso la crisis de Kosovo fue el revulsivo que impulsó una evolución sin precedentes
en la historia reciente de la UE de una política prácticamente nueva e
intergubernamental: la política europea de seguridad y defensa.
Desde otro punto de vista, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 que
permitieron impulsar con celeridad la cooperación en el tercer pilar tuvieron también
consecuencias indirectas en el segundo al intentar algunos Estados miembros trasladar
la solidaridad creciente al campo de la cooperación militar mostrando, nuevamente, la
falta de un liderazgo político común y las diferencias en el potencial militar entre
Estados miembros y con los Estados Unidos5. Estos hechos demuestran que los
problemas exógenos permiten un impulso significativo de la PESD pero, por sí solos
no desencadenan los cambios institucionales, como revelan las múltiples discrepancias
surgidas para articular la reacción frente a alguno de ellos.
El citado desarrollo ha venido presidido por dos principios a conjugar para tomar
en consideración todos los intereses en presencia: la necesidad de una capacidad militar
sólida que respaldase de forma eficaz dicha política y justificara cualquier desarrollo
institucional y el impulso paralelo a la capacidad civil de gestión de crisis. El primero de
estos principios fue la exigencia claramente expuesta por el Reino Unido al suscribir
con Francia la Declaración de Saint-Malo6, desencadenante del proceso al consagrar el
viraje en la posición hasta entonces mantenida por este país de clara tradición atlantista.
El segundo, venía impuesto por los Estados miembros de tradición neutral o cuyas
políticas exteriores han tendido principalmente a la gestión civil de crisis
internacionales. De esta manera, combinando las dos tendencias existentes en su seno,
5
.- ORTEGA CARCELÉN se hace eco de la percepción de que sólo la amenaza exterior impulsa la
política de seguridad y defensa (“Por un reforzamiento de la política exterior y de seguridad de la
Unión Europea”, Documento de trabajo, Real Instituto Elcano, 7.10.2002). La crisis de Kosovo y el
giro de la política británica en 1998 están también en las raíces del inesperado dinamismo de la
práctica de la PESC para M. J O P P (“Gemeinsame Europ ische Sicherheits – und
Verteideigungspolitik”, W. Weidenfeld, W. Wessels, Jahrbuch der Europ ische Integrat ion
1999/2000, Bonn, European Union Verlag, 2000, p.243) y E. REGELSBERGER (ibidem, p.233). Ver
Informe final grupo de trabajo “Defensa”, WG VIII 22, CONV 461/02, 16.12.2002, punto 45.
6
.- Texto de la Declaración conjunta franco-británica sobre la defensa europea, de 5.12.1998, en M.
RUTTEN (ed.), “From Saint-Malo to Nize. European Defence: Core Documents”, Chaillot Papers, nº
47, París, 2001, pp.21-22.
3
la UE diseñó una política de seguridad y defensa pensada para explotar al máximo
todas sus potencialidades como actor internacional con una variada gama de
instrumentos de prevención de conflictos y gestión de crisis7.
Así nos encontramos ante un conjunto normativo, adoptado con una inusitada
celeridad, caracterizado por su para-constitucionalidad y por un aparato orgánico
propio dentro de la más que forzada “unidad institucional”.
El primer rasgo al que denominamos “para-constitucionalidad” se refiere al
desarrollo de la PESD a través de disposiciones contenidas principalmente en
conclusiones de Consejos Europeos8 y de informes de las respectivas Presidencias a
los mismos. Este hecho nos lleva a plantear el valor jurídico de tales disposiciones y la
consiguiente naturaleza de los compromisos asumidos por los Estados miembros en la
materia. Sin entrar aquí en el debate sobre la naturaleza jurídica de los actos del Consejo
Europeo9, existe una clara tendencia a poner de relieve más su alcance político que sus
efectos jurídicos. Entendemos que tales efectos jurídicos, no obstante la falta de control
jurisdiccional, pueden producirse tanto cuando el Consejo Europeo actúa en cuestiones
dentro del ámbito comunitario como en los ámbitos intergubernamentales de
cooperación política. Para determinarlo con precisión hemos de atender a criterios tales
como el método de adopción, la formulación de reservas, la precisión del texto, su
formalismo jurídico y otros que ponen de manifiesto la intención de las partes. En este
sentido, nada impide la consideración de ciertas disposiciones recogidas en las
conclusiones de los Consejos Europeos como acuerdos interestatales en forma
simplificada10.
Así debemos entender las conclusiones de Consejos Europeos que, por si
mismos o aprobando los informes de la Presidencia, han hecho avanzar tanto y tan
rápido a la política europea de seguridad y defensa, y ello tanto por su precisión como
por el seguimiento realizado de su aplicación y cumplimiento. Incluso determinadas
disposiciones de esta naturaleza han supuesto una modificación o complementación de
los Tratados constitutivos eludiendo la vía formal del artículo 48 TUE. Tal ha sido el
7
.- Documento presentado por el Alto Representante y la Comisión a la Cumbre europea de Niza en
diciembre de 2000 sobre prevención de conflictos y gestión de crisis (“Améliorer la cohérence et
l’efficacite de l’action de l’Union Européenne dans le domaine de la prévention des conflits”, en M.
R UTTEN , De Saint-Malo à Nice, cit. supra, pp.197-207). Sobre la contribución de los países
nórdicos ver E. BARBÉ, E. JOHANSSON, “De Niza a Goteborg. La UE en manos nórdicas”, Política
Exterior, nº 80, 2001, pp.26 y ss.
8
.- GONZÁLEZ A LONSO , L. N.: “La política europea de seguridad y defensa después de Niza”,
RDCE, vol.9, 2001, pp.197-238.
9
.- TAULEGNE, B.: Le Conseil Européen, París, PUF, 1993.
10
.- SIMON, D.: Le système juridique communautaire, París, PUF, 1997, p.131; PNEVMATICOU,
L.: “Aspects juridiques de la politique européenne de sécurité et de défense”, Publications
Occasionnelles nº 31, ISS, 2001, pp.8-14. Sobre los criterios para considerar jurídicamente
obligatorios determinados acuerdos de los Estados, ver SCHERMERS, BLOKKER, International
Institutional Law, -Unity within Diversity-, La Haya-Londres-Boston, M. Nijhoff Publ., 1995, §
771.
4
caso del papel asignado al COPS que, hasta la entrada en vigor del Tratado de Niza no
estaba previsto por los Tratados. Éstos únicamente contemplaban el funcionamiento de
un Comité político pero con atribuciones más reducidas que las previstas para el COPS
el cual puede adoptar decisiones vinculantes en tiempo de crisis. Lo mismo cabe decir
de la regulación de las relaciones de este nuevo órgano con el COREPER o de la
atribución de funciones en situaciones de crisis al Secretario General/Alto
Representante para la PESC (SG/AR).
El Servicio Jurídico del Consejo aseguraba en un dictamen solicitado al respecto
que tales disposiciones no precisaban de una reforma de los Tratados pues se limitaban
a concretar los objetivos de la PESC tal y como vienen definidos por los artículos 11,
13 y 17 TUE11.
Sin embargo, y si las obligaciones derivadas de este conjunto normativo para la
UE pueden resultar relativamente claras, el alcance de las mismas para los Estados
miembros, en ciertos casos, queda limitado por su voluntad soberana. Así ocurre con
respecto a los compromisos de capacidades tanto civiles como militares, compromisos
particulares de cada Estado no contenidos de forma expresa en conclusiones del
Consejo Europeo sino en el acta de las correspondientes conferencias de capacidades.
Esta forma de actuación ha permitido a la PESD avanzar sin realizar
modificaciones a los Tratados constitutivos y, en consecuencia, sin tener que esperar las
ratificaciones unánimes de las mismas; desde el punto de vista político denota la
voluntad política de dotar a la PESD de la Unión de una capacidad operativa de forma
inmediata.
El segundo rasgo que hemos señalado como definitorio de la PESD es la
disposición de un aparato orgánico propio dentro de la unidad institucional proclamada
por el artículo 3 del TUE, al tiempo que se extienden las competencias de las
instituciones ya existentes. La peculiaridad institucional de la PESD queda reflejada en
la presencia de órganos propios como el Comité Político y de Seguridad (COPS), el
Comité Militar de la Unión Europea (CMUE), el Estado Mayor de la UE (EMUE)12, y
otros órganos subsidiarios que asisten a éstos tales como la Unidad de Planificación
Política y Alerta Rápida (UPPAR) en la que se incluyen el Centro de situación y la
Célula de crisis, y la Unidad de Policía; ambas asisten al SG/AR; el Centro de
Satélites13, el Comité para la gestión civil de crisis (CIVCOM)14 o el grupo de trabajo
11
.- Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo de 8.2.2000, doc.8332/8.5.00.
.- Decisiones del Consejo de 22.1.2001 relativas a la creación de un Comité Político y de
Seguridad, un Comité Militar de la UE y un Estado Mayor de la UE, DOCE nº L 27, de 30.1.2001.
13
.- Acción común del Consejo, de 20.7.2001, relativa a la creación de un Centro de Satélites de la
UE, DOCE nº L 200, de 25.7.2001.
14
.- Decisión del Consejo de 22.5.2000, por la que se establece un Comité para los aspectos civiles
de la gestión de crisis, DOCE nº L 127, de 27.5.2000.
12
5
militar de apoyo al COPS15. De ellos, solamente el COPS, responsable del control
político y la dirección estratégica de las operaciones militares de la UE, adquiere carta
de naturaleza en el Tratado de Niza al verse reconocida su existencia y asignadas
excepcionales facultades decisorias. Por su parte la UPPAR encuentra su regulación
base en la Declaración nº 6 anexa al Tratado de Ámsterdam. El resto es objeto de la
“invisibilidad institucional” de la PESD en el TUE16.
No entraremos aquí en el funcionamiento o composición de estos órganos, como
tampoco en el contenido pormenorizado de los diferentes compromisos de capacidades
civiles y militares que se han asumido progresivamente por los Estados miembros;
cuestiones ya abordadas en esta misma publicación con anterioridad17. Sí realizaremos
algunas puntualizaciones sobre ciertas consecuencias del desarrollo de esta estructura
institucional.
Su misma existencia, justificada por el principio de especialización implica una
serie de modulaciones en el procedimiento de toma de decisiones puestas de relieve por
GONZÁLEZ SÁNCHEZ. La propia composición de estos nuevos órganos rompe con la
tradición institucional de presencia de la Comisión en órganos de apoyo del Consejo18
y con el principio de plena asociación a las tareas de la PESC en todos los niveles
consagrado por el artículo 27 del TUE. En pro de esta exclusión se argumenta que en
tales foros se abordan cuestiones con implicaciones militares que exigen de un alto
grado de cautela y confidencialidad; argumento que a nuestro juicio debe descartarse
pues la exigencia de confidencialidad no se rompe por la presencia de la Comisión
quien sería el actor menos implicado directamente en este tipo de discusiones y, por
tanto, el menos interesado en difundir su contenido.
La consecuencia que previsiblemente puede derivarse de esta situación es la de un
reforzamiento del intergubernamentalismo que incluso podría contaminar el pilar
comunitario. Sin embargo, hechos como la autonomía alcanzada de facto por el SG/AR
pese a la subordinación al Consejo que el TUE prevé en su artículo 26 o la composición
de órganos tan activos como el COPS cuyos miembros no proceden de las distintas
capitales sino de las Representaciones Permanentes, con sede pues en Bruselas,
desemboca en un fenómeno de “bruselización” de la política exterior o de
“intergubernamentalismo supranacional”19. Este fenómeno no sólo facilita la
15
.- Consejo de la Unión Europea, doc.9953/00, de 30.6.2000.
.- GONZÁLEZ VEGA, J.: “Los ‘acuerdos de Niza’, la PESC y la arquitectura europea de seguridad y
defensa”, BEUR, nº 9, 2001, pp.19-20.
17
.- Ibidem, pp.11-28.
18
.- El CIVCOM es excepción a esta regla. Decisión del Consejo de 22.5.2000 por la que se
establece un Comité para los aspectos civiles de la gestion de crisis, DOCE nº L 127, 27.5.2000.
19
.- HOWORTH, J.: “European integration and defence: the ultimate challenge”, WEU Institute for
Security Studies, 2000; WESSELS , W.: “Security and Defence of the European Union: The
institutional evolution: Trends and Perspectives”, Peace, Security and Stability. International
Dialogue and the Role of the European Union, 6th ECSA Conference, Bruselas, 2002, pp.16-17.
16
6
coordinación de la PESC/PESD con el pilar comunitario sino que refuerza la
percepción del interés comunitario y, en consecuencia, hace más plausible alcanzar
acuerdos en este campo. Un incremento en el porcentaje de gastos de operaciones
Petersberg o de prevención de conflictos con cargo al presupuesto comunitario
permitiría igualmente potenciar el papel tanto de la Comisión como del Parlamento
Europeo, habida cuenta de la obligación del Consejo de informa regularmente a éste
acerca de las acciones que impliquen compromisos financieros.
1.2. La actual crisis de la PESD: crisis de crecimiento o letal?20
Ya en el momento en el que se declara la operatividad de la PESD “para ciertas
misiones” puede apreciarse una cierta parálisis en su desarrollo. Los motivos para esta
situación podemos encontrarlos en la falta de un acuerdo de capacidades con la Alianza
Atlántica por los frenos activados por Turquía y Grecia sucesivamente y que
provocaron alguna controversia en torno a la conveniencia de proclamar la operatividad
de la política de defensa y, en su caso, a la extensión o alcance de esa operatividad.
Desde entonces, la UE ha sustituido a la ONU en la misión de Policía en BosniaHerzegovina y ha propuesto hacerlo en sustitución de la OTAN en Macedonia,
hipótesis que no han llegado a materializarse. Sin embargo, es probable que el
imaginario europeo retenga con más persistencia los principales desafíos
internacionales que la UE ha podido afrontar en los últimos tiempos, en los que ha
estado en condiciones de poner en juego su nueva capacidad y en los que el éxito o tan
solo la unidad de acción entre los Estados miembros no ha sido la nota destacada. Nos
referimos a las crisis de Afganistán, a los últimos episodios del conflicto de Oriente
Próximo tras el asedio a la basílica de la Natividad y el cerco al líder palestino y a la
crisis iraquí tras la resolución 1441 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En ellos, o la fuerza diplomática de la UE no ha logrado sus objetivos o los Estados han
manifestado posiciones divergentes que han imposibilitado a la UE manifestarse y
actuar como tal, incluso aunque sus miembros lo hayan hecho de forma relativamente
homogénea a título individual21.
Fenómeno también destacado por González Sánchez, “El proceso de toma de decisiones en el ámbito
de la política exterior y de seguridad común”, RDCE, nº 8, 2000, p.398 y ANDREANI, BERTRAM y
GRANT, Europe’s Military Revolution, Londres, CER, 2001, p.41.
20
.- Las más recientes reflexiones doctrinales no dejan lugar a dudas de la situación al hablar del
ascenso y declive de la PESD (A. MENON, “There and Back Again: The Rise and Fall of the ESDP”,
en el panel titulado “ESDP: R.I.P.?”, 8th. Biennal Conference EUSA, 2003).
21
.- Uno de los episodios más llamativos se produce en diciembre de 2001 cuando la Presidencia
belga anuncia en la cumbre de Laeken lo que podría haber sido el primer despliegue de la Fuerza de
Reacción Rápida consistente en el envío de un contingente de 4000 hombres para la fuerza de
mantenimiento de la paz en Afganistán; anuncio rápidamente desmentido por las principales
potencias europeas al declarar el despliegue de tropas por su cuenta y no en el marco de la UE.
7
Estos acontecimientos se producen en un momento en el que la PESD se
encuentra en una fase incipiente, “in a trial and error phase”. Hasta que punto el daño
producido a la imagen de la UE como actor internacional de seguridad es reparable es
una cuestión que solo el tiempo y una decidida acción de la Unión en sentido contrario
pueden llegar a determinar.
Lo que sí puede afirmarse es que el método de avances consensuados en materias
de seguridad y defensa de la Unión ha llegado al límite de sus posibilidades y los
Estados deben ahora plantearse otras vías para seguir avanzando en este campo. Hasta
el momento y para evitar debates encontrados se ha optado en la política exterior de la
UE en general por una construcción pragmática y ambigua abierta a diferentes
interpretaciones. Este modo de proceder ha traído como consecuencia la pervivencia de
varios conceptos acerca de los fines y métodos de una presencia internacional conjunta
de la Unión Europea y de sus Estados miembros; coexistencia de concepciones
distintas que se hace más acusada si cabe en cuestiones de seguridad y defensa. En un
primer momento se optó por el tradicional y recurrente “método Monnet”
comenzando esta política con las misiones Petersberg, a modo de realización práctica
concreta, sin establecer claramente la finalidad última de esta política22. Cuando surgen
propuestas de ampliarla a otros campos ya que el entorno geoestratégico mundial revela
sus deficiencias aparecen ya los cuestionamientos del fin último perseguido y el medio
para alcanzarlo. De ahí que afirmemos que los avances por esta vía de la calculada
ambigüedad se perciben ahora como irrealizables y, por el contrario, parece llegado el
momento de alcanzar mayores precisiones en este terreno, de determinar que es lo que
desea ser la UE en el terreno de la seguridad y la defensa y los medios materiales,
institucionales y humanos que dicho objetivo requiere.
El entorno mundial ha puesto de manifiesto la debilidad de las bases estructurales
de la PESD y la falta de desarrollo del eje fundamental en torno al cual debe articularse
y sin el cual todo el aparato institucional y normativo resulta inservible.
La falta de un concepto estratégico que determine las modalidades y condiciones
para el uso de la fuerza armada de la que la UE se dota a través de las aportaciones
voluntarias de sus Estados miembros es el pálido reflejo de la inexistencia de una
voluntad única a sostener de forma unitaria en el contexto internacional, en la OTAN, en
el Consejo de Seguridad o a mantener bilateralmente. Situación que, a su vez, denota la
inexistencia de unos valores realmente compartidos en política exterior más allá de la
retórica ambigua de los Tratados y que lleva a plantearnos el carácter prematuro de una
política de defensa sin la conformación previa de una identidad europea.
Lo escasamente alentador de la situación no debe conducir, sin embargo, a la
conclusión inapelable de que no es posible el desarrollo pleno de una política europea
22
.- WESSELS, W.: “ Security and Defence of the European Union: The institutional evolution: …”,
cit. supra.
8
de seguridad y defensa. Con una cierta perspectiva histórica, desde los inicios de la
Cooperación Política Europea, puede observarse una serie de avances materiales e
institucionales ciertos que han llevado a los Estados a una percepción cada vez mayor
de que el recurso a los medios de la UE permite una mejor satisfacción de sus intereses
y a dotarles de más peso en la escena internacional. Las crisis concretas donde la
actuación unilateral de algunos de ellos prima no hacen sino demostrar que este camino
no conduce a un mayor protagonismo europeo, ni siquiera de los actores implicados y
ello debilita la posición de todos en su conjunto; por no mencionar las consecuencias
internas frente a un electorado que sigue manifestando su interés por una política
exterior y una política de defensa común.
2.-
LAS RECOMENDACIONES DE LA CONVENCIÓN EUROPEA Y SU
ADECUACIÓN PARA IMPULSAR UNA POLÍTICA EUROPEA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA EFICAZ Y AMPLIAMENTE OPERATIVA
2.1. El impacto de la Convención Europea y sus conclusiones en temas de
política exterior colaterales a la PESD
a) Repercusiones del reconocimiento expreso de subjetividad internacional de la UE
El reconocimiento de forma expresa de subjetividad internacional única a la
UE, englobando por tanto a las Comunidades Europeas, recomendado por la
Convención Europea persigue la reafirmación de su identidad en el ámbito
internacional23. Esta modificación, también propugnada por el anteproyecto de Tratado
Constitucional24, no afecta a la naturaleza de las competencias de la Organización en
materia de política de seguridad y defensa. Así parecen entenderlo los redactores del
anteproyecto de Tratado Constitucional al mantener la especificidad de las
competencias ejercidas de forma intergubernamental. Concretamente, distingue
distintos tipos de competencias de la UE, exclusivas o compartidas, ámbitos en los que
la Unión secunda o coordina la acción de los Estados miembros y aquellos en los que
son los Estados los que definen y aplican una política común en el marco de la Unión
(artículos10-15). En esta última categoría se integraría la PESC, la política de defensa y
la cooperación policial y judicial penal. Concretamente el artículo 14 del anteproyecto,
tras dejar sentado en el artículo 10.4 que la Unión dispondrá de competencia para
23
.- Informe final del Grupo III, “Personalidad jurídica”, de 1.10.2002, CONV 305/02, WG III, 16.
.- Anteproyecto de Tratado constitucional presentado por el Praesidium de la Convención el
28.10.2002 (CONV 369/02) cuyos artículos 1 a 16 se ven desarrollados en el documento de
6.2.2003 (CONV 528/03) y los artículos 24 a 33 en el documento CONV 571/03, de 26.5.2003.
24
9
definir y poner en práctica una política exterior y de seguridad común incluida la
definición progresiva de una política de defensa común, afirma que
“Los Estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y
de seguridad común de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua. Se
abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda
perjudicar su eficacia”
Del mismo modo y pese a la eventual desaparición de la estructura en pilares, se
mantiene la distinción entre los procedimientos legislativos comunitarios y los de
adopción de decisiones o aplicación de la política exterior o de defensa común (artículos
26-29).
El reconocimiento explícito de la subjetividad internacional de la UE tendrá
repercusión en la conclusión de acuerdos por la UE y en la representación exterior de la
Unión como actor internacional de seguridad. En este sentido facilitará, por ejemplo, la
conclusión de acuerdos para las operaciones de gestión de crisis, con base en el actual
artículo 24 TUE siguiendo el modelo del acuerdo con Bosnia y Herzegovina sobre las
actividades de la Misión de Policía de la UE en dicho país25.
Como consecuencia lógica de esta actividad convencional, la UE asumirá o
demandará en su caso responsabilidad internacional. El hecho de que la financiación de
la PESD esté prácticamente en manos de los Estados miembros no debe afectar, a
nuestro juicio, a dicha asunción de responsabilidad puesto que, en su caso, aquéllos
responderían de forma subsidiaria. También respondería la UE por acciones u
omisiones en el marco de una cooperación reforzada si bien internamente debería de
procederse al reparto de la carga resultante entre los Estados miembros implicados en
ella.
No entraremos en las repercusiones indirectas en la PESD de futuras
modificaciones en la representación exterior de la UE, particularmente para cuestiones
de política exterior, derivadas también de la subjetividad internacional única de la UE;
cuestiones que ya hemos abordado en otro lugar26.
b) Impacto de las propuestas institucionales y sobre acción exterior de la Convención
Europea en la PESD
25
.- Decisiones del Consejo de 9 de abril y de 30 de agosto de 2001, respectivamente, (DOCE nº L
125, de 5.5.2001 y DOCE nº L 241, de 11.9.2001). Decisión del Consejo de 30.9.2002 relativa a la
celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y Bosnia y Herzegovina sobre las actividades de la
Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE ) en Bosnia y Herzegovina, DOCE nº L 293, de
29.10.2002.
26
.- FERNÁNDEZ SOLA, N.: “La política exterior y la proyección exterior de la Unión Europea.
Impacto de los trabajos de la Convención Europea”, REP, nº 119, 2003.
10
Otras recomendaciones formuladas por la Convención Europea, particularmente
en los ámbitos de acción exterior e institucional, han de tener también una importante
repercusión en la política de seguridad y defensa.
Particular interés reviste la propuesta de fusión de las figuras del Alto
Representante y del Comisario RELEX; y es que la existencia de dos personas y
sendos aparatos administrativos a su servicio que se ocupan de la acción exterior, pese a
su estrecha colaboración, priva de eficacia, visibilidad y transparencia a la acción
exterior de la UE. El anteproyecto de Tratado Constitucional reclama un
pronunciamiento expreso acerca del órgano que ostenta la representación de la Unión
en las relaciones internacionales, habida cuenta de las competencias ya ejercidas en
virtud de la Comunidad. Pide también una definición de las funciones y rango del Alto
Representante de la PESC (artículo 41).
La fusión es la fórmula para una representación unitaria internacional de la UE,
pero plantea la cuestión de la dependencia orgánica del fruto de la misma. En el seno de
la Convención Europea las opiniones son divergentes al respecto pues mientras para
algunos convencionales dicha representación debe recaer en la Comisión, quien
informaría regularmente al PE y al Consejo27, otros consideran que la representación
internacional no debe dejarse por completo en manos de esta institución siendo
necesaria una presencia estatal más palpable. Consideramos que tan inadecuado
resultaría una dependencia del Consejo pues supondría una intergubernamentalización
de numerosas competencias exteriores comunitarias como la dependencia de la
Comisión en una figura encargada de la representación exterior, tema tan sensible a las
soberanías estatales. Por ello, la legitimidad de la nueva figura pasaría por su
vinculación a ambas instituciones. En este sentido, acogiendo las líneas esenciales de
algunas propuestas presentadas28, la Convención ha optado por la elección de un
27
.- Ibidem.
.- Propuesta del eurodiputado Elmar Brok, (cit. supra). En virtud de la misma, el Presidente de la
Comisión recabaría el acuerdo del Consejo para encargar al Comisario de Relaciones Exteriores la
representación exterior de la UE. Este presidiría el Consejo de Asuntos Generales y seria responsable
ante esta institución. De este modo se clarificarían las esferas de competencia de la UE y de los
Estados miembros y se facilitaría el control parlamentario de la acción exterior en su conjunto. Ver
igualmente las contribuciones de H. Martin Bury, “Some Questions and Answers regarding the
Double Hat of High-Representative and Commissioner for External Relations”, WG VII, WD 53, de
25.11.2002 y de P. Lequillier, "Comment parvenir à la convergence des politiques étrangères des
Etats membres et des actions extérieures de l'Union européenne", WG VII, WD 49, de 21.11.2002.
M. DASSO y A. MISSIROLI proponían un reforzamiento del Alto Representante quien presidiría el
Consejo de Asuntos Exteriores y el sistema PESC asistido por el Comisario RELEX y el
representante itinerante PESC (“Las estructuras de la Política Exterior y de Seguridad Común”,
http://eu2002.es) mientras el informe de síntesis elaborado por el grupo de reflexión sobre la
Presidencia española de 2002 se inclinaba por una fusión dejando el conjunto de la representación y
ejecución de la política exterior de la Unión en la Comisión aunque excluyendo el delicado ámbito de
la defensa (Informe de síntesis, propuestas para la Presidencia española, IEU, Madrid, 2001, p.12).
28
11
Representante Exterior Europeo que aúne las funciones del Alto Representante y del
Comisario de Relaciones Exteriores (RELEX)29.
Elegido por el Consejo en su composición de Jefes de Estado o de Gobierno, con
aprobación del Presidente de la Comisión y refrendo del Parlamento Europeo, recibiría
mandato directo del Consejo y sería miembro de pleno derecho de la Comisión. Esta
fórmula, puede plantear problemas respecto a la independencia exigible de los
Comisarios europeos (artículo 213.2 TCE), a la colegialidad de la Comisión30 y a la
vinculación de ambos cargos en cuanto a duración en caso de prosperar una moción de
censura del Parlamento contra la Comisión31.
La creación de la figura que aúna ambas funciones puede favorecer el impulso, la
continuidad y la coherencia de la PESC32; impulso que no generará las suspicacias que
puede suscitar una iniciativa de los Estados miembros más orientada a satisfacer sus
intereses nacionales, o de la Comisión, carente de legitimidad en este ámbito a los ojos
de los Estados. Por otro lado, su carácter permanente puede evitar los inconvenientes
derivados de los cambios actuales de orientación y de prioridades de la política exterior
en función de la rotación semestral de la Presidencia del Consejo y que dañan su
apreciación unitaria desde el exterior33.
Este cambio institucional aunque habrá de tener su repercusión en el campo de la
seguridad y defensa estimamos que no supondrá grandes cambios en cuanto a una
mayor participación de la Comisión en esta política ni nada parecido a una
comunitarización de la misma. Si como mantienen tanto la Convención como el
anteproyecto de Tratado constitucional pese a los cambios de estructura jurídica e
institucionales, los procedimientos de toma de decisiones se mantienen, el impacto no
será espectacular aunque si puede serlo la mejora en la coordinación del uso de los
distintos instrumentos de los que dispone la UE para hacer frente a la prevención de
conflictos y a las crisis internacionales.
29
.- Recomendación nº 5, Informe final del Grupo VII, Acción Exterior, CONV 459/02,
16.12.2002.
30
.- P. LUDLOW proponía la potenciación del Alto Representante teniendo siempre al lado al
Comisario de Relaciones Exteriores, cada uno manteniendo su misión (The Laeken Council,
EuroComment, 2002, pp.192-194.
31
.- Un comentario más extenso al respecto y sobre la necesidad de adaptar los artículos 215 y 201
TCE en nuestro trabajo “La política exterior y la proyección exterior de la Unión Europea.…”, cit.
supra.
32
.- P. Lequillier, WG VII, WD 49, cit. supra, p.5.
33
.- Acerca de los inconvenientes de la Presidencia rotatoria, I. PERNICE, “Leadership in Europe: The
European Council and the President of the Union”, The Government of Europe. Institutional Design
for the European Union”, European Constitutional Law Network, Madrid, enero 2003, o J. P.
JACQUÉ, Droit intstitutionnel de l’Union Européenne, París, Dalloz, 2001, pp.237-242. Respecto al
impacto en concreto de la Presidencia española de 2002 sobre la PESC y sus prioridades, L.
MESTRES, “La Agenda española en política exterior para la Presidencia de 2002”, E. Barbé (coord.),
La Agenda española en política exterior para la Presidencia de 2002, Institut Universitari d’Estudis
Europeus, 2002.
12
La política de seguridad y defensa de la UE, lejos de constituir un ámbito aislado
que se define y aplica por si mismo, constituye un instrumento imprescindible de la
política exterior y de seguridad común de la UE. Hoy por hoy esta política no dispone
de la necesaria coherencia entre los elementos que la integran, lo que se refleja en una
falta de unidad de la acción exterior de la UE en la que subyacen diferentes
percepciones en los Estados miembros de los objetivos de la misma por la subsistencia
de diferentes intereses en cada uno de ellos.
Para hacer frente a esta situación, la Convención Europea plantea el
establecimiento de unos objetivos, prioridades y valores de política exterior34 cuya
importancia objetiva reside, a nuestro juicio, en dos factores. Por un lado son el mejor
instrumento para dotar de coherencia a la acción exterior y garantizar la consistencia
en la acción de las distintas instituciones y entre los diferentes instrumentos de la UE
al ser tomados en consideración en el diseño y ejecución de las políticas internas con
proyección exterior. Por otro, constituyen el elemento distintivo de la política exterior
de la Unión. El respeto a la tríada democracia, estado de Derecho, derechos humanos,
el fomento del desarrollo sostenible con implicaciones sociales y medioambientales, el
respeto del Derecho internacional o la promoción de soluciones multilaterales a
problemas comunes, principalmente en el marco de las Naciones Unidas, revisten
particular importancia en un momento histórico donde parecen prevalecer los modelos
basados en principios bastante distintos generando la incertidumbre incluso de
algunos Estados miembros.
Si la cuestión tiene importancia sobre la PESD es básicamente porque, sobre la
base de estos principios y objetivos generales se establecerán los objetivos e intereses
estratégicos, definidos por el Consejo Europeo, aplicados por el Consejo de Acción
Exterior y periódicamente evaluados por el Consejo Europeo35. La política de
seguridad y defensa debe ser un instrumento más al servicio de tales principios.
Creemos que puede afirmarse que el valor jurídico atribuible a esta
determinación estratégica es el de compromisos internacionales asumidos por los
Estados como guía de actuación de la Unión en el exterior. Al no existir modalidad
jurisdiccional de fiscalización de los mismos, bien pudiera establecerse al menos el
control político del Parlamento Europeo o la rendición de cuentas ante esta institución
acerca del modo en el que el conjunto de los instrumentos de política exterior de la
UE se han adecuado a tales objetivos estratégicos previamente diseñados.
Otra posible novedad institucional con impacto sobre la PESD puede ser la
existencia de un punto de contacto en la Comisión que coordine todas las cuestiones
exteriores en sus distintos servicios. A la hora de emprender una misión de política de
34
.- Informe final "Acción Exterior", cit. supra, puntos 10-16, parte B.
.- Ibidem, puntos 15-16, parte B.
35
13
seguridad y defensa, pensemos en una operación de prevención de conflictos, de
forma rápida se podrían determinar los distintos medios o las acciones incluso ya
emprendidas por esta institución a través de sus diversos servicios. De crearse el
Representante exterior de la UE aglutinando las tareas de Alto Representante y
Comisario RELEX, con categoría de miembro de la Comisión, esta figura podría ser
dicho punto de conexión.
2.2. Base legal para una política en expansión
Como hemos visto, hasta ahora, los espectaculares avances de la PESD se han
producido al margen de los Tratados y se recogen en disposiciones dispersas en textos
de naturaleza eminentemente política. Las modificaciones introducidas por los Tratados
de Ámsterdam y Niza en las disposiciones reguladoras de esta faceta de la PESD son
de escasa envergadura proporcionalmente al conjunto de las decisiones adoptadas al
permitir por ejemplo, sustentar operaciones de gestión de crisis con base en el artículo
17 TUE. Tanto este precepto como los artículos 11 y 13 TUE son disposiciones
excesivamente generales para dar una sólida base a la política europea de seguridad y
defensa ya que esta opera un salto cualitativo que equivale a una modificación atípica de
los Tratados.
Aunque el Servicio Jurídico del Consejo reconociera la virtualidad creadora de
efectos jurídicos de las conclusiones del Consejo Europeo36, para determinadas
cuestiones concretas advirtió de la necesidad de reforma de los Tratados constitutivos.
Tal es el caso de la posibilidad de adopción de decisiones vinculantes por el COPS en
tiempo de crisis sobre control político y dirección estratégica de la misma pues sólo por
esta vía sería factible una transferencia de poder de decisión del Consejo, que es el
órgano con la legitimidad política para adoptar decisiones, a un órgano compuesto por
funcionarios, sin el sustento democrático indirecto de los miembros del Consejo. El
Tratado de Niza ya ha aportado la modificación necesaria para permitir esta
autorización del Consejo al COPS.
Sin embargo, quedan cuestiones pendientes que exigirían una reforma del
Derecho originario por consagrar atribuciones que van claramente más allá de lo que
éste permite. Así ocurre con el incremento de competencias que tanto los Consejos de
Helsinki como el de Feira operan en favor del SG/AR, las relaciones con la OTAN y
con terceros Estados, el funcionamiento del Comité de contribuyentes o las relaciones
interinstitucionales entre el COPS y el COREPER. Por lo que se refiere a las relaciones
con la Alianza Atlántica y con países terceros, éstas eran contempladas por las
conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki siguiendo en este punto la decisión del
Consejo del Atlántico Norte de respeto a los compromisos suscritos en el marco
36
.- Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo de 8.2.2000, cit. supra.
14
atlántico en cuanto a la participación de los aliados europeos no miembros de la UE en
operaciones lideradas por ella. La puesta en práctica de esta previsión conlleva la
asociación de los terceros a la UE mediante estructuras de diálogo, consulta y
cooperación y participación en las operaciones a través del Comité de contribuyentes.
Aunque la Unión mantiene su autonomía en la toma de decisiones37, la presencia de
esta estructura implica una modificación en la fase inicial de este proceso y en el
desarrollo de su aplicación al incluir la participación de actores no comunitarios y las
consultas mutuas; cambio de importancia suficiente para ser incluido en el Derecho
originario.
El hecho de que la PESD permita el desarrollo de una capacidad de la Unión de
decidir y actuar autónomamente en los campos de la seguridad y de la defensa mediante
una amplia gama de medios y de órganos políticos y militares y mantener la paz bien
merece una consagración al más alto nivel. Ello permitiría además afirmar con el mayor
rango normativo la prioridad que la Unión reconoce al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas en la tarea de velar por la paz y seguridad internacionales y la
necesidad de su autorización previa para cualquier uso de la fuerza, en principio
prohibido por el Derecho internacional como instrumento de las relaciones entre sus
sujetos.
Si hasta ahora tales modificaciones no se han practicado es por considerar
preferible que la práctica aporte previamente soluciones a estos problemas e
incorporarlas posteriormente a los Tratados constitutivos. El grado de desarrollo
alcanzado permitiría, a nuestro juicio, una plasmación al más alto nivel normativo de las
principales disposiciones reguladoras de la PESD. Y es que uno de los objetivos
perseguidos por la UE y mandato de la Convención Europea consiste en mostrar las
vías que permitan un enfoque comunitario claro, abierto, efectivo y democráticamente
controlado. La técnica seguida hasta el momento puede resultar muy efectiva y práctica
pero no, en modo alguno, abierta, clara y controlada democráticamente.
Por ello consideramos que la CIG-2004 debiera proceder a la integración de la
regulación de la política de seguridad y defensa en los Tratados para garantizar la
unidad, la calidad técnica, precisar la naturaleza, efectos y el valor jurídico
incontrovertible de sus disposiciones y para clarificar los derechos y obligaciones de
los Estados miembros y de la propia Unión en este campo. La inclusión en los
Tratados es el medio de permitir un mínimo control de los Parlamentos nacionales al
participar en el procedimiento de ratificación por los Estados miembros de las
modificaciones a los mismos.
37
.- Conclusiones de los Consejos Europeos de Helsinki (punto 28), Informe de la Presidencia sobre
PECSD aprobado por el Consejo Europeo de Lisboa, punto 5, y apartado IV del anexo VI de las
Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Niza.
15
No podemos olvidar que los mayores logros en el proceso de integración
europea han sido fruto del uso de los instrumentos jurídicos, de la actuación como una
“Comunidad de Derecho” que ofrece a todos sus miembros una garantía jurídica en
caso de incumplimiento de sus normas por cualquiera de ellos.
La Convención Europea debiera incidir en este importante aspecto que permitirá
dotar de mayor seguridad jurídica a esta política.
Las recomendaciones formuladas por el grupo de trabajo de “Defensa” a la
Convención Europea no lo abordan expresamente y se centran por un lado en
cuestiones de índole material relativas al tipo de acciones a desarrollar y, por otro, en
cuestiones institucionales o de funcionamiento interno de la UE para una PESD
adecuada a las necesidades de la Unión del siglo XXI a las que nos referimos a
continuación.
Las perspectivas de aceptación de esta constitucionalización de los aspectos
esenciales de la PESD son heterogéneas. Si cuestiones institucionales o de
procedimiento pueden verse recogidas por los Tratados vemos sin embargo difícil que
ocurra lo mismo con otros temas como, por ejemplo, el papel del Consejo de Seguridad
en las crisis internacionales y el sometimiento de la UE en todo caso a su autorización y
al Derecho internacional, en definitiva, dadas las discrepancias notorias entre los
Estados miembros al respecto.
2.3. Propuestas de mejora sobre los instrumentos existentes
a) Actualización de las misiones Petersberg y operatividad para todas ellas
Como es bien sabido, la única competencia atribuida de momento a la UE dentro
de lo que grandilocuentemente denominamos política europea de seguridad y defensa,
es el diseño y desarrollo de las “misiones Petersberg” definidas por el artículo 17 del
TUE como
“misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y
misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis,
incluidas las misiones de restablecimiento de la paz”.
Con esta redacción dada por el Tratado de Niza se ponía fin a la polémica
desatada entre los Estados miembros en torno al alcance real de tales operaciones,
concretamente a la inclusión en el concepto de las operaciones de imposición de la
paz38; interpretación rechazada por los países nórdicos cuando se negocia el Tratado de
Ámsterdam.
En el ámbito de las Naciones Unidas se entiende que el elemento diferenciador
entre una operación de peace-keeping y otra de peace-enforcement sería el carácter
38
.- PAGANI, F.: “A New Gear in the CFSP Machinery: Integration of the Petersberg Tasks in the
Treaty on European Union”, EJIL, vol.9, nº 4, 1999.
16
coercitivo de estas últimas del que carecen las primeras que exigirían el consentimiento
de todas las partes para su desarrollo, su imparcialidad y no usar la fuerza salvo en
defensa propia39. Sin embargo, las distintas operaciones desarrolladas han demostrado
como de una forma casi imperceptible se puede pasar en la práctica de un tipo de
misión a otro por requerimientos de la situación e incluso para alcanzar la finalidad
última perseguida por el mandato correspondiente.
Puede pues afirmarse que la panoplia de acciones posibles comprende
prácticamente todo lo que hoy incluye el concepto moderno y amplio de seguridad40.
La declaración de operatividad de la PESD encierra una confesión de lo limitado
de su capacidad actual y la necesidad de incrementar los medios para hacer frente a
misiones más ambiciosas. Tras afirmar que la Unión ya es capaz de conducir
operaciones de gestión de crisis, la declaración señala que
“El desarrollo de los medios y capacidades de los que dispondrá la Unión le
permitirá asumir progresivamente operaciones cada vez más complejas. Las
decisiones de utilizar esta capacidad se adoptarán en función de las circunstancias
de cada situación particular, siendo los medios y capacidades disponibles un
factor determinante” 41
Atendiendo a la tipología de las misiones Petersberg realizada por LUTZ tomando
en consideración su duración temporal y las dificultades del entorno, podríamos decir
que la UE solamente tendría capacidad real para desempeñar las misiones ligeras con
independencia de su duración; esto es, aquéllas que se desarrollen en el teatro europeo
de operaciones con un entorno permisivo y buen apoyo del Estado anfitrión42.
Quedarían fuera de sus posibilidades aquellas de suministro de ayuda humanitaria o de
rescate en terrenos dificultosos y con escasas infraestructuras en Estados vecinos y las
operaciones de mantenimiento o imposición de la paz en entornos no permisivos, en
puntos alejados de Europa y sin apoyo del Estado anfitrión.
Al recomendar una actualización de las misiones Petersberg, la Convención
Europea contempla una extensión de las posibilidades abiertas en la actualidad por el
Tratado y que permitiría a la Unión realizar otro tipo de misiones con medios militares
39
.- Secretario General de las Naciones Unidas, Agenda para la paz, 1992. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ,
P. A.: Operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento e la paz, Huelva, 1998;
M C C OUBREY , H., MORRIS , J.: Regional Peacekeeping in the Post-Cold War Era, La Haya,
Kluwer, 2000, pp.24-47.
40
.- Las misiones Petersberg constituyen alrededor del 95% de la agenda de seguridad mundial tras el
final de la Guerra Fría; ver P. LUDLOW (“A view from Brussels”, Center for European Policy
Studies, Bruselas, 1997 y E. OUST HEIBERG, “Security Implications of EU Expansion to the North
and East”, en K. A. Eliassen (ed.), Foreign and Security Policy in the European Union, Londres,
Sage, 1998, p.185.
41
.- Anexo II, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Laeken, 15-15 de diciembre de
2001, p.27.
42
.- LUTZ, R. A.: Military Capabilities for a European Defence, Copenhague, DUPI, 2001, p.84.
17
tales como las de prevención de conflictos, las acciones conjuntas en materia de
desarme, las operaciones de estabilización o la asistencia en cuestiones militares.
La explicitación de misiones de prevención de conflictos no viene sino a elevar al
máximo rango una de las principales aportaciones desarrolladas por la Unión Europea.
Las líneas esenciales de esta labor, junto a recomendaciones a seguir para garantizar la
coherencia y la eficacia de la acción de la UE en este campo fueron sentadas por el
Informe del SG/AR y de la Comisión al Consejo Europeo de Niza y desarrollado por el
Programa de la Unión Europea para la prevención de conflictos violentos, refrendado
por el Consejo Europeo de Gotemburgo en junio de 2001, en el cual se parte de un
planteamiento cooperativo con las Naciones Unidas y otras Organizaciones
internacionales43. En él, junto a medidas para atajar las causas generadoras de
conflictos y los mecanismos de alerta rápida, se prevé el fortalecimiento de las
capacidades de la Unión en ámbitos como desarme, desmovilización y reintegración y
estabilización.
Eventualmente, la extensión de las competencias de la Unión a este tipo de
actividades podríamos considerarla implícitamente incluida en un concepto amplio de
las misiones Petersberg, como instrumentos idóneos de gestión de crisis, procediendo a
una lectura combinada de los artículos 11 y 17 TUE. En definitiva, la orientación de la
UE es la del empleo del uso de la fuerza como útil indispensable para resolver crisis
regionales que generen enfrentamientos violentos entre Estados o grupos, siguiendo los
principios de la Carta de las Naciones Unidas y velando por la protección de la
población civil. No obstante, y en la línea de una mayor seguridad jurídica, puesto que la
Unión ha desarrollado actividades de este tipo y no existe una oposición entre los
Estados miembros a las mismas, es recomendable incluir estas misiones, junto a las
misiones Petersberg, en el texto de los Tratados. De este modo se amplia formalmente
el catálogo de actividades que los Estados se comprometen a apoyar activamente y sin
reservas en virtud del artículo 11.1§4 TUE y se facilita la cooperación en estos campos
con la ONU a través de la conclusión de acuerdos marco de la UE con los órganos
correspondientes de dicha Organización.
El carácter apenas controvertido de esta “actualización” permite vislumbrar una
aceptación por los Estados en la CIG de esta recomendación de la Convención
Europea.
43
.- Rapport présenté au Conseil Européen de Nice par le Secrétaire Général/Haut Représentant et la
Commmission, “Améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action de l’Union Européenne dans le
domaine de la préventions des conflits”, Niza, 8.12.2000, texto en M. RUTTEN (ed.), From SaintMalo to Nice!…, cit. supra, p.197-207. Proyecto de Programa de la Unión Europea para la
prevención de conflictos violentos, aprobado por el Consejo Europeo de Gotemburgo, doc.9537/1/01
REV 1, de 7.6.2001) y documento de la Presidencia sobre Aplicación del Programa de Gotemburgo
de la UE para la prevención de conflictos violentos: un enfoque sistemático de la prevención de
conflictos, doc.8410/02, de 30.4.2002.
18
Otra cuestión es la de la operatividad de la Unión para llevar a cabo la totalidad de
las misiones Petersberg. Ello pasa ineludiblemente por una mejora de los medios y
capacidades, principalmente militares, de las que dispone. Detectadas todas las
deficiencias en este terreno en las Conferencias de compromiso y de mejora de
capacidades de 2000 y 200144, respectivamente, la UE aprueba su Plan Europeo de
Acción para las capacidades para completar lagunas, racionalizar los esfuerzos de
defensa de los Estados miembros y desarrollar la sinergia de sus proyectos nacionales
e internacionales. La eficacia real de este Plan de Acción debe relativizarse habida
cuenta del carácter no jurídicamente obligatorio de los compromisos que en su marco
puedan asumir los Estados y de recomendación u orientación para éstos.
La existencia de capacidades militares adecuadas e interoperativas es contemplada
con buen criterio por la Convención Europea como elemento esencial para la
credibilidad de la política de defensa de la Unión45. Por ello considera imprescindible
incrementar la eficacia del gasto y reforzar la inversión en materia de investigación
militar; aspecto este último al que contribuiría la propuesta agencia europea de
armamento a la que posteriormente nos referimos. Como los reducidos presupuestos
de defensa de los Estados dificultan la realización de misiones Petersberg de elevada
exigencia, la puesta en común de los gastos de defensa se presenta como la única
opción viable y realista46.
En esta línea, la Convención recomienda el fortalecimiento de capacidades
militares a disposición de la Unión, tanto a través de los compromisos adquiridos para
afrontar las misiones Petersberg como mediante compromisos más intensos que
adquirieran entre ellos un grupo de Estados miembros para, voluntariamente, armonizar
sus necesidades militares, poner en común sus capacidades y recursos y garantizar la
especialización de sus esfuerzos de defensa47. Dentro de la debilidad jurídica que
caracteriza a este ámbito, la Convención sugiere el establecimiento de un mecanismo
para evaluar y mejorar el cumplimiento de sus compromisos de capacidades por los
Estados miembros.
Sorprende sin embargo la ausencia de referencia, probablemente por considerarlo
prácticamente un hecho, a la necesidad de concluir un acuerdo definitivo con la OTAN
que permita dotar a la PESD de los recursos y capacidades de los que la UE carece;
posibilidad ya contemplada por el Informe de la Presidencia sobre política de seguridad
44
.- La Declaración de compromisos de capacidades militares se contiene en el anexo I del Informe
de la Presidencia sobre política de seguridad y defensa presentado y aprobado por el Consejo Europeo
de Niza. Catálogo del objetivo principal de Helsinki, versión junio 2001 doc.9273/01; catálogo de
los progresos en la consecución del objetivo principal de Helsinki, versión junio 2001, doc.9276/01.
45
.- Informe final grupo de trabajo “Defensa”, cit. supra, punto 47.
46
.- MISSIROLI, A.: “Europe’s Security Policy Today”, Internationale Politik. Transatlantic Edition,
4/2002,, pp.33-34.
47
.- ibidem, punto 66, parte B. A. Richard se refiere a “capacidades militares conjuntas” apoyadas en
un sistema eficaz de decisión político-militar (cit. supra, p.6).
19
y defensa al Consejo Europeo de Colonia y avalado anteriormente por la OTAN en la
cumbre de la Alianza celebrada en Washington el 24 de abril de 199948.
Por otra parte el acuerdo puede resultar mutuamente beneficioso. Tras la primera
y única activación por la Alianza de su artículo 5 para subvenir a las necesidades
norteamericanas en la crisis de Afganistán, desencadenada como consecuencia de la
peculiar lucha contra el terrorismo internacional emprendida por la super-potencia a
partir de octubre de 2001 y la ridícula utilización de los medios puestos a su
disposición por la Organización defensiva ésta se ve sumida en una importante crisis
existencial. Paradójicamente esta situación aproxima más desde un punto de vista
operativo a la OTAN y a la UE pues la primera puede ver justificada su existencia por
su participación en la gestión de crisis de la UE49.
Al ser las propuestas realizadas por la Convención de carácter ambiguo, que no
compromete de forma específica a los Estados y tan sólo flexibiliza las posibilidades
para establecer cooperaciones más intensa entre algunos de ellos , cabe presumir su
aceptación por la CIG.
b) Refuerzo de la figura del Representante exterior para la PESC
Nos centramos a continuación en las recomendaciones de carácter institucional
formuladas por el grupo “Defensa” de la Convención Europea. En primer término,
consecuencia de una ampliación de funciones asignadas a la PESD, de la exigencia de
coherencia y eficacia y de la imagen internacional necesariamente unitaria de la UE, se
propone un refuerzo de la figura del Alto Representante. Concretamente, se considera
que debería reconocérsele un derecho de iniciativa en la gestión de crisis; de este modo,
le correspondería presentar al Consejo la propuesta sobre el tipo de operación a
desarrollar y los medios para ello. Igualmente se le reconocería la responsabilidad de
dirigir la acción de la Unión y, de este modo, garantizar la coherencia de la acción en
sus aspectos civiles y militares. Asimismo, como personalidad política bajo la autoridad
del Consejo, se encargaría de coordinar los esfuerzos de los Estados miembros en
cuestiones de defensa50. Ahora bien, las nuevas asignaciones al Alto Representante,
deben combinar los principios de eficacia en la gestión con el de legitimidad
democrática. Lo que significa establecer a la par los mecanismos que permitan una
fiscalización de la actuación de este órgano unipersonal. Así, si se le atribuye la
adopción de decisiones necesarias en caso de urgencia, bajo autoridad del Consejo y en
contacto permanente con el COPS51, ello supondría una delegación del poder del
48
.- “Una Alianza para el siglo XXI”, comunicado recogido en la Revista de la OTAN, nº 2, 1999.
.- MISSIROLI, A.: “Europe’s Security Policy Today”, cit. supra, p.29.
50
.- Informe final grupo de trabajo “Defensa”, cit. supra, puntos 52 y 71.
51
.- Ibidem, punto 52.b
49
20
Consejo que debería consagrarse en el Tratado garantizando un cierto control
parlamentario.
De aceptarse estas propuestas de reforzamiento del Alto Representante, perdería
el carácter de órgano de asistencia con que lo configura el artículo 26 TUE ganando
autonomía respecto de la institución representativa de los Estados.
Para no incurrir en contradicción con la propuesta del grupo “acción exterior”
de la Convención de crear un Representante Exterior Europeo, el refuerzo del Alto
Representante debe entenderse como asignación a dicha nueva figura de la
representación formal de la Unión. De mantenerse además el puesto de Alto
Representante, éste dirigiría su acción coordinándola con la de los Estados,
principalmente al abordarse cuestiones de defensa. La existencia de un órgano
subordinado al máximo representante exterior de la Unión, llámese Alto Representante
o adjunto al Alto Representante permitiría encargarle de forma específica el desarrollo
de las capacidades y su seguimiento. Por el contrario, si la nueva figura unificara las
dos concurrentes en la actualidad, se entenderían asignadas a ella los poderes
reforzados del Alto Representante.
No queda clara la relación entre este Representante Exterior y el Presidente del
Consejo, salvo que dicha Presidencia fuera ejercida por él. Así podría interpretarse con
la recomendación de institucionalizar un Consejo específico de Acción Exterior
presidido por el Alto Representante52. Sin embargo, el anteproyecto de Tratado
Constitucional mantiene preceptos específicos en el capítulo institucional para la
Presidencia del Consejo Europeo y para la Presidencia del Consejo. En esta misma
línea se orienta la reciente propuesta franco-alemana, secundada por España, Dinamarca
y Reino Unido relativa al establecimiento de un Presidente del Consejo Europeo
elegido por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, y un Ministro
de Asuntos Exteriores de la UE. Esta constitucionalización de la Presidencia del
Consejo Europeo lleva a preguntarse si es sostenible una potenciación de la figura
actual del Alto Representante. Del análisis de la propuesta franco-alemana53 se
desprende que sus funciones reforzadas son asumidas por ese futuro Ministro Europeo
de Asuntos Exteriores (MAEe) o Representante Exterior de la UE, como lo denomina
la Convención.
La configuración que dan estas recomendaciones al SG/AR o Representante
Exterior y sus competencias hacen improbable que los Estados puedan aceptar su
dependencia orgánica de la Comisión.
52
.- Informe final del grupo de trabajo “acción exterior”, cit. supra, punto 24, parte B.
.- Contribution franco-allemande à la Convention européenne sur l’architecture institutionnelle de
l’Union, París-Berlín, 15.1.2003. Basado en la variante común a los tres enfoques, recogida en el
informe de la Presidencia al Consejo Europeo de Copenhague, Reforma de la Presidencia del
Consejo, doc.15406/02, 10.12.2003.
53
21
Creemos que la presencia de un Ministro de Asuntos Exteriores o Representante
Exterior de la UE ha de facilitar una mayor unidad de acción exterior con repercusión
en el ámbito de la seguridad y la defensa; el carácter intergubernamental de la figura
puede quedar amortiguado por la elección en las condiciones anteriormente descritas
por el Consejo Europeo y como miembro con estatuto especial de la Comisión. La
citada propuesta franco-alemana asigna la representación internacional de la UE en
reuniones de Jefes de Estado o de gobierno al Presidente del Consejo Europeom
mientras que la gestión cotidiana de la PESC quedaría en manos del Ministro de
Asuntos Exteriores, quien presidiría el Consejo de Relaciones Exteriores y aglutinaría
las dos controvertidas figuras existentes en la actualidad. Adoptaría sus decisiones por
mayoría cualificada salvo las relativas a seguridad y defensa para las que se mantendría
la unanimidad, aunque potenciando la cooperación reforzada en este terreno.
El modelo propuesto encierra el riesgo de generar un enfrentamiento entre dos
estructuras administrativas paralelas en torno a la Presidencia del Consejo y a la de la
Comisión, respectivamente54 provocando un enquistamiento de las diferencias entre las
concepciones intergubernamental y supranacional y una proyección exterior de la UE
no unitaria. De ahí que se haya propuesto la alternativa de una Presidencia única de la
UE55 que proporcionaría mayor eficacia y visibilidad externa. Sin embargo, no
podemos ignorar el riesgo que dicha Presidencia unitaria del Consejo y de la Comisión
tendría de falta de fiscalización parlamentaria de sus actividades. Nombrado por el
Consejo Europeo, el Presidente sólo sería responsable ante este órgano y su poder
rompería el equilibrio institucional. Este inconveniente puede salvarse mediante la
elección directa con lo que el Presidente gozaría de una legitimación separada de la del
Parlamento Europeo56.
Aunque desde un punto de vista teórico lo idóneo sería la elección del Presidente
por sufragio universal, esta solución resulta prematura en la actualidad por la falta de
una clara conciencia ciudadana de identidad europea que se traduciría en una escasa
participación electoral con las consiguientes dudas en torno a la legitimidad democrática
de la Presidencia así designada. Por eso, consideramos más realista, atendido el estado
de la integración europea, mantener separadas las Presidencias del Consejo y de la
Comisión y establecer los instrumentos adecuados para una buena coordinación entre
ellas que pasan por una delimitación precisa de sus poderes respectivos, particularmente
54
.- P. DE S HOUTHEETE y H. WALLACE se pronuncian sobre los efectos negativos de este
enfrentamiento en las relaciones entre el Alto Representante y el Comisario RELEX; “The European
Council”, Groupement d’Études et de la Recherche Notre Europe, Research and European Issues, nº
19, 2002.
55
.- COUSSENS, W.; CRUM, B.: "Towards Effective and Accountable Leadership of the Union.
Options and Guidelines for Reform", EPIN Working Paper, nº 3, 2003.
56
.- Ibidem, pp.27-34.
22
en las relaciones internacionales y por el papel esencial de MAEe o Representante
Exterior.
c) Adecuación institucional y flexibilidad en el proceso decisorio
Cualquier remodelación institucional a la que se procede debe llevar aparejada
una redistribución de funciones clara que evite superposiciones, contradicciones o
pueda ralentizar el procedimiento decisorio. Así, la autonomía de un Consejo de defensa
respecto del Consejo de Asuntos generales/relaciones exteriores exigirá que se regule
un sistema de fecha límite en el que se desarrolle el procedimiento de decisión de ambas
formaciones del Consejo y del COPS57 .
En la misma línea se orientan las propuestas de flexibilidad en la toma de
decisiones a través de la abstención constructiva y la cooperación más estrecha entre
algunos Estados miembros, indispensable para dotar hacer operativa la PESD, en
particular, cara a la futura gran ampliación hacia los países de Europa Central y del
Este58. La imperfección en los mecanismos de toma de decisión tanto para la
preparación de las capacidades como para la gestión de la acción en la crisis constituye
precisamente una de las mayores debilidades de la PESD.
La Convención pone el énfasis en un mayor uso de la abstención constructiva
que permitiría que el inicio de una operación PESD se decidiera por unanimidad
aunque no participaran en ella aquellos Estados que no desearan apoyarla, ni material ni
financieramente. Iniciada la operación, tales Estados no participarían en la toma de
decisiones al respecto si bien podrían sumarse a la misma en cualquier momento. No
han faltado propuestas en el seno de la Convención para que los Estados que
recurrieran a la abstención constructiva se vieran obligados a una cierta contribución
financiera a dichas operaciones como manifestación de un espíritu de solidaridad.
Las divergencias con respecto al tipo de misiones que cada Estado está dispuesto
a asumir ha llevado también a proponer la instauración de una forma de cooperación
más estrecha entre los Estados miembros que deseen acometer las misiones más
exigentes. Junto a la voluntad concreta de cada Estado habría que determinar su
disponibilidad de fuerzas y de capacidades de mando y control integrados.
Otra vía de flexibilización de la toma de decisiones se encuentra en las
cooperaciones reforzadas. El Tratado de Niza no llegó a extender las cooperaciones
reforzadas a la PESD (artículo 27.B TUE) hecho paralizante de la actividad de la Unión,
tanto más palpable cuanto mayor sea el número de sus Estados miembros. Habida
cuenta de la dificultad de alcanzar consensos en la realización de misiones concretas de
57
.- Propuesta de A. Richard, CONV 405/02, de 14.11.2002, WG VIII, 16.
.- Informe final del Grupo VIII, "Defensa", cit. supra, puntos 53-55.
58
23
seguridad y defensa, la PESD es precisamente uno de los campos que mejor se
prestaría a esa coalición de voluntades que suponen las cooperaciones reforzadas.
Aunque se aprecia un cierto grado de consenso en flexibilizar la participación en
las operaciones de seguridad y defensa, subsiste el recelo comprensible por parte de
algunos Estados hacia las cooperaciones reforzadas en la materia que permitirían
emprender a un grupo de Estados, incluso minoritario, una operación militar bajo
bandera europea.
En nuestra opinión la flexibilidad en la toma de decisiones PESD por cualquiera
de estas vías es imprescindible para poder avanzar en este campo e ir generando
solidaridades cada vez más extensas e intensas entre los Estados miembros. Sin
embargo, el requisito previo indispensable para que estas fórmulas resulten plausibles
es el acuerdo en torno a unos objetivos y valores de la política de seguridad y defensa
en general y al consiguiente concepto estratégico para el uso de las capacidades
militares. De otro modo, las cooperaciones reforzadas podrían conducir incluso a
divergencias mayores. El contexto actual demuestra la existencia de posturas o tesis
antagónicas que, de pretender desarrollarse por la vía de una cooperación reforzada
conducirían probablemente a un rechazo a la misma.
2.4. Propuestas innovadoras
a) Ampliación de la PESD a tareas distintas de las misiones Petersberg
La inclusión de la cláusula de legítima defensa colectiva, análoga a las recogidas
por los artículos V del Tratado de Bruselas y 5 del Tratado del Atlántico Norte, no se
cita expresamente entre las recomendaciones formuladas, dadas las discrepancias al
respecto. Es la propuesta apoyada por aquellos que optan por una comunitarización de
la PESD, irrealizable hoy por hoy. De ser aceptada esta posibilidad podría denunciarse
el Tratado de Bruselas de 1948, constitutivo de la UEO, en la actualidad superviviente
por prever esta contingencia.
Políticamente, la inclusión de la legítima defensa colectiva tampoco tendría un
impacto como el que algunos temen pues más allá de la simbología, si la cláusula es del
estilo OTAN, cada Estado miembro conserva su capacidad de decisión y de
contribución o no a un caso concreto. Por otro lado, cabe preguntarse qué ataques
pueden hoy sufrir los Estados miembros; raramente ataques convencionales de Estados
terceros sobre la integridad territorial o la independencia política. De ser objeto de un
ataque terrorista, la reacción idónea, que es no militar, ya existe hoy en la UE y se centra
en los instrumentos de cooperación policial y judicial, medidas contra el blanqueo de
dinero, etc.
24
Para evitar el bloqueo de iniciativas de operaciones militares por parte de la UE,
algunos miembros de la Convención proponen establecer la cláusula de legítima
defensa colectiva como una forma de cooperación más estrecha en materia de defensa a
la que pudieran acogerse los Estados que lo desearan, incluso encomendándola a la
Alianza Atlántica59.
Este tipo de cooperación más estrecha o cooperación reforzada en sentido amplio,
en materia defensiva entre algunos Estados miembros resultaría respetuosa con aquellos
que mantienen estatutos de neutralidad en sus relaciones internacionales al tiempo que
podría atraer a los que se encuentran vinculados por el hoy en estado casi vegetativo
Tratado de la UEO, sin dañar a los compromisos atlánticos.
b) Inclusión de la cláusula de solidaridad
Yendo más allá de una mera actualización de las misiones Petersberg, en diversos
foros e instancias se ha suscitado la posible ampliación de las misiones de la UE en el
ámbito de la seguridad y de la defensa que podría ir desde una inclusión de acciones de
lucha contra el terrorismo internacional como una de las coordenadas de la seguridad
europea, hasta la inclusión en los Tratados constitutivos de una cláusula de defensa
colectiva, como hemos visto.
Expresamente, el grupo de trabajo recomienda la inclusión de una cláusula de
solidaridad que permita a los Estados responder a las amenazas terroristas sirviéndose
de todos los instrumentos necesarios. Se trataría de este modo de movilizar todos los
instrumentos de la UE en su propio territorio "para prevenir la amenaza terrorista,
proteger a la población civil y a las instituciones democráticas y prestar ayuda a un
Estado miembro en su territorio para hacer frente a las implicaciones de un posible
ataque terrorista".
De seguirse esta recomendación que cuenta con un apoyo amplio, la UE se
incardinaría en la tendencia inducida por los Estados Unidos tras los acontecimientos
del 11 de septiembre de 2001 a extender el campo de actuación de las Organizaciones
tradicionalmente defensivas o más generales a la lucha contra el terrorismo. El caso
paradigmático es, sin lugar a dudas, la Alianza Atlántica60, si bien la propia Unión abre
esta senda a partir del Consejo Europeo de Sevilla, alentada con ahínco por la
Presidencia española; la declaración del Consejo al respecto pretende favorecer el papel
de la Unión en la lucha contra el terrorismo considerando que
59
.- Intervención de Alain Richard ante el grupo de trabajo VIII, Defensa, de la Convención Europea,
CONV 405/02, 14.11.2002, WG VIII, 16. Informe final del Grupo VIII, "Defensa", cit. supra,
puntos 61-63.
60
.- Cumbre de Praga de la OTAN, Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno participantes en
la reunión del Consejo del Atlántico Norte, 21.11.2002; conclusiones ya anticipadas en el Concepto
Estratégico de la Alianza de 1999, punto 24.
25
“la política exterior y de seguridad común, que incluye la política de seguridad
y defensa, puede desempeñar un papel importante en la respuesta a esta
amenaza a nuestra seguridad y en la promoción de la paz y estabilidad” 61.
Como ya hemos indicado, no consideramos que los medios de la PESD
constituyan los idóneos para la lucha contra el terrorismo internacional, particularmente
porque los grupos terroristas actúan normalmente en el interior de nuestros Estados y,
en estas circunstancias, lo preciso es aumentar la cooperación en materia de
información y la mejora de las capacidades de defensa civil si las amenazas terroristas
se materializan provocando graves consecuencias en el territorio de los Estados
miembros. Una reacción militar inmediata a un ataque terrorista en un Estado miembro
constituiría un caso de legítima defensa autorizada por el artículo 51 de la Carta de las
Naciones Unidas y que abriría la posibilidad de activar las cláusulas correspondientes
del Tratado de Washington o del Tratado de Bruselas. Pero no es a esta hipótesis a la
que se refiere el informe final de la Convención Europea sobre defensa62.
Si no es así, el uso de la fuerza por la UE solamente sería posible ateniéndose a
las disposiciones de la Carta, con el visto bueno del Consejo de Seguridad, y sin que en
modo alguno sea posible la acción de fuerza preventiva, por más que pudiera
contemplarlo el Tratado constitucional de una UE, en este supuesto, al margen de la
legalidad internacional vigente. Con la citada autorización, hasta los países no miembros
de la OTAN podrían colaborar en la operación si así lo desearan. De esta exigencia de
mandato específico de la ONU ya se hacía eco el PE aunque aceptando una excepción
extrema en casos de veto en este órgano, siempre y cuando mediara solicitud expresa al
respecto del Secretario General de la Organización63. Esta hipótesis, aun cuando
pudiera tener antecedentes históricos, carece de apoyo jurídico internacional y
difícilmente contaría con la aceptación de todos los Estados miembros.
La especificidad que quiere poner de relieve la Convención es que esta reacción
se prevé respecto de amenazas procedentes de entidades no estatales. Situación que nos
lleva a la imposibilidad de adoptar medidas de fuerza contra un Estado, al no ser los
grupos no estatales entidades territoriales, salvo que pueda demostrarse la implicación
de un ente estatal en la actuación del grupo64. Por lo tanto, la aplicación de una cláusula
de solidaridad de esta naturaleza entendemos sólo sería plausible para poner en común
61
.- Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Sevilla, 21-22 de junio 2002, anexo V.
62
.- Punto 58 del Informe final del Grupo VIII, "Defensa", cit. supra.
.- Resolución del PE, 30.11.2000, sobre la elaboración de una política europea común de seguridad
y de defensa después de Colonia y de Helsinki (Doc.A5-0339/2000).
64
.- CDI: Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente
ilícitos aprobados por el Comité de Redacción en segunda lectura, A/CN.4/L.602/Rev.1, 26.7.2001.
El artículo 8 considera atribuibles al Estado los comportamientos de personas o grupos de personas
que actúan de hecho por instrucciones o bajo la dirección o el control del Estado; el artículo 9, los de
personas o grupos de personas que ejercen de hecho atribuciones de poder público en ausencia de
autoridades oficiales y el artículo 11, permite atribuirle cualquier comportamiento en la medida en
que el Estado reconozca y adopte el mismo como propio.
63
26
todos los instrumentos nacionales y de la UE que permiten actuar en casos de
catástrofes naturales o humanitarias, esencialmente protección civil, o de amenazas al
estado de Derecho, cooperación en ámbitos comunitarios y de tercer pilar.
Los casos de actuación de tales grupos presuntamente encubiertos o protegidos
por un Estado tercero, caso de Al Qaida y la complicidad del gobierno talibán de
Afganistán pueden exigir el uso de la fuerza. En este supuesto, tal uso sería análogo al
realizado como último recurso para aplacar a un Estado agresor o a un grupo violento
que enciende un conflicto regional y proteger a la población civil de la zona65; objetivo
previsto entre las misiones Petersberg por lo que su explicitación podría resultar
superflua y tan sólo fruto coyuntural de una situación internacional precisa que puede
variar en cualquier momento estableciendo otras prioridades.
No se consideran de forma autónoma otras posibles amenazas que podrían llevar
a algunos a reclamar el uso de la fuerza, tales como la acción contra la amenaza de las
armas de destrucción masiva que la Convención tan sólo contempla como instrumento
de grupos terroristas; no su utilización o posesión por Estados66; omisión que pone de
relieve el carácter excesivamente próximo a los acontecimientos internacionales más
recientes de las recomendaciones formuladas y su probable inadecuación para ser
objeto de introducción en un Tratado constitutivo con una vocación de mayor
permanencia y generalidad en la regulación.
Estos casos suponen una vulneración de la legalidad internacional a la que una
"Comunidad de Derecho" sólo puede hacer frente aplicando el Derecho internacional.
Por lo tanto, la utilización de la fuerza armada no sería posible sino mediando
autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tal y como exige la
Carta de las Naciones Unidas en sus artículos 39 y 42. Nuevamente aquí, la
participación en una operación de restablecimiento de la paz bajo mandato de la ONU
contaría con la cobertura del Tratado como una de las variantes más arriesgada y
exigente de las misiones Petersberg.
c) Organismo europeo de armamento y de investigaciones estratégicas
La creación de una agencia europea de armamentos e investigación estratégica es
otro de los instrumentos propuestos para facilitar el desarrollo de capacidades militares
que doten de eficacia y operatividad en todos los supuestos a la PESD.
La creación de una agencia europea de armamento67 puede ser un buen
instrumento para incrementar la autonomía defensiva europea al paliar el insuficiente o
65
.- Opinión de A. Richard, CONV 405/02, cit. supra.
.- Informe final del Grupo VIII, "Defensa", cit. supra, puntos 56.
67
.- Ya propuesta por el PE, bajo autoridad del Comité Militar, Informe sobre elaboración de una
política europea …, cit. supra. La omisión del Tratado de Niza respecto a la creación de dicha agencia
66
27
poco productivo gasto militar de los Estados miembros motivado por una carencia de
conciencia de defensa. Con ella se pretenden aplicar al terreno del armamento y de la
investigación estratégica economías de escala fomentando las adquisiciones
armonizadas por los Estados miembros y el apoyo conjunto a investigaciones en
tecnología de la defensa.
Las diferentes y dispersas iniciativas existentes en la actualidad tales como la
Organización Conjunta de Cooperación en materia de Armamentos (OCCAR), la Letter
of Intentions (LOI) y, dentro de la UEO, el Grupo de Armamentos de Europa
Occidental (GAEO) y la Organización de Armamentos de Europa Occidental
(OAEO)68 se aglutinarían en esta agencia.
Apoyada por la mayoría de miembros de la Convención, la concepción de la
agencia que se ha adelantado es flexible en el sentido de quedar abierta a la
participación en ella de todos los Estados miembros, permitir la constitución en su seno
de grupos específicos y extender determinados proyectos a países no miembros. Los
Estados miembros con industrias armamentísticas se verán favorecidos por una
ampliación de mercados debido a la armonización y los que no las tienen por una
mejora de las condiciones en las que pueden adquirir este material consecuencia de la
especialización.
La constitución de un mercado europeo en el sector del armamento y la
aplicación de sus normas al artículo 296 TCE fortalecería la base industrial, optimizaría
el gasto militar69 en línea con algunas de las iniciativas actuales de proyectos
armamentísticos en común (EADS) o reestructuración de las industrias de defensa en
Europa (acuerdo marco de Farnborough)70 y facilitaría la interoperabilidad71, piedra
angular para una mayor capacidad operativa y autonomía militar de la UE.
es una de las razones que ha llevado a valorar negativamente este texto respecto de la PESD (R.
TOULEMON, “Quelle Constitution pour l’Europe?”, RMCUE, nº 448, 2001, p.296.
68
.- MONTSERRAT, J. M., TRIBOT LA SPIÈRE, L.: La défense dans tous ses états, París, Publisud,
2000 y J. J. URBINA, "Reflexiones en torno a la configuración de una política de seguridad y defensa
en el seno de la UE", RDCE, vol.10, 2001, pp.463-469.
69
.- KOUTRATOS, P.: "Inter-Pillar Approaches to the European Security and Defence Policy – The
Economic aspects of security", en V. Kronenberger (ed.), The European Union and the International
Legal Order :Discord or Harmony?, T.M.C. Asser press, 2001, pp.435-454.
70
.- Decisión de 27.2.2000 de firma de un acuerdo marco entre los seis Estados miembros
productores de armamento, España, Francia, Reino Unido, Alemania, Italia y Suecia, para favorecer
la progresiva reestructuración de la industria europea de defensa. En él se prevén medidas para
incrementar la cooperación por lo que se refiere a la seguridad de los suministros, procedimientos de
exportación, manejo de información clasificada, tratamiento de información técnica, investigación y
tecnología, etc. Su aplicación se llevará a cabo mediante la conclusión de acuerdos más detallados
entre las partes; http://defence-data.com. El 15 de marzo de 2001 el Pleno del Congreso en nuestro
país concedía la autorización al Gobierno para prestar el consentimiento en obligarse por dicho
acuerdo marco (BOCG, Serie C, nº 83-3).
71
.- ENDERS, T.: "Military Interoperability", Internationale Politik. Transtlantic edition, 4/2002,
vol.3, pp. 44-48.
28
Dado el amplio acuerdo de los miembros de la Convención respecto a su
creación y al carácter intergubernamental y flexible del que se dota a la agencia es
previsible su aceptación por la CIG-2004.
d) El problema del control parlamentario de la PESD
Finalmente y por lo que se refiere a la fiscalización por vía parlamentaria de la
política de defensa, se han apuntado varias posibilidades. Es posible, como sugiere el
Parlamento Europeo, modificar el artículo 21 TUE para incluir en el debate anual sobre
política exterior esta vertiente específica.
Cara a una mayor imbricación de los Parlamentos nacionales y del PE en estas
cuestiones, otra posibilidad sería la constitución de un cuerpo interparlamentario con
miembros de ambos, así como parlamentarios de países que, sin pertenecer a la UE
tienen el estatuto de socios o asociados de la UEO, Malta y Chipre72.
Otra propuesta que a nuestro entender tiene un carácter residual sería la creación
de un órgano consultivo interparlamentario constituido por representantes del PE y de
la Asamblea de la UEO. A nuestro juicio, dicha Asamblea ha desempeñado
satisfactoriamente sus funciones, como el conjunto de la Unión Europea Occidental,
pero su tiempo ha concluido y debe procederse a su disolución, eventualmente,
transfiriendo sus competencias al Parlamento Europeo.
La Convención Europea opta por ofrecer dos vías para ejercer dicho control
parlamentario. La primera a través del PE mediante la información que ya suministran
tanto la Presidencia del Consejo como el Alto Representante sobre evolución y
orientaciones de la PESD. El artículo 21 TUE debiera modificarse para recoger de
forma expresa esta obligación del Alto Representante. La segunda y como corresponde
a una política intergubernamental se canaliza a través de los Parlamentos nacionales
quienes ejercen un control permanente sobre sus gobiernos y, en general, deben
autorizar el empleo de tropas nacionales.
En su conjunto, la situación en este punto no varía sensiblemente y la política de
defensa sigue siendo un área relativamente inmune a la tutela parlamentaria. No
obstante y en tanto los rasgos de la PESD sean marcadamente intergubernamentales,
entendemos de interés el diálogo permanente de los gobiernos y los Parlamentos
nacionales al respecto pues sin su aprobación, ninguna operación que implique el uso
de capacidades militares puede salir adelante.
e) El concepto estratégico de la UE
72
.- Informe de síntesis Propuestas para la Presidencia española, Grupo de reflexión sobre la
Presidencia española de 2002, Instituto de Estudios Europeos, noviembre 2001, p.33.
29
Tanto la capacidad militar operativa como las estructuras para su gestión exigen
objetivos conjuntos y una doctrina sobre como utilizar la fuerza. Los objetivos de la
PESD, los fines perseguidos y los instrumentos que cada Estado está dispuesto a
comprometer para su realización son divergentes y la consecuencia es la demostrada
incapacidad de la UE para llegar a posiciones comunes en conflictos de tanta magnitud
como el de Oriente Próximo y, en general, la ralentización actual de la PESD.
Normalmente en los Estados los valores a defender a través de su política de
defensa y la propia existencia de ésta son el reflejo de una identidad nacional. En la UE
no existe una previa identidad europea. Sin embargo, la necesidad imperiosa de una
capacidad de defensa autónoma refuerza la exigencia de mecanismos institucionales
alternativos a los mecanismos de seguridad que ofrecen los Estados y que se revelan
claramente insuficientes. El funcionamiento efectivo de tales mecanismos puede
conducir a la formación de esa necesaria identidad europea.
Estas circunstancias demuestran a nuestro juicio la conveniencia de contar con un
concepto estratégico de la UE que defina con precisión los objetivos estratégicos de
esta política, su orientación hacia la realización de los valores que la UE protege y
además despeje las dudas relativas al ámbito geográfico de actuación de la Unión en
misiones Petersberg y la necesidad ineludible de mandato del Consejo de Seguridad
previo a cualquier acción con fuerzas militares73. El enunciado genérico del artículo 11
TUE no permite despejar estas incógnitas al referirse a la "responsabilidad primordial
del Consejo de Seguridad", enunciado que también encontramos en el nuevo concepto
estratégico de la OTAN de 1999 con el resultado práctico que ya conocemos.
Sin el proceso de reflexión y debate público que conlleva la aprobación de dicho
concepto, la política europea de seguridad y defensa carecerá de la legitimidad necesaria
para su posterior desarrollo.
La Convención omite referencias al respecto en su informe del grupo de
"Defensa", sin lugar a dudas porque todo concepto estratégico exige de una previa
definición de valores a defender. Sin embargo, como ya hemos indicado anteriormente,
una de las recomendaciones del grupo "acción exterior" es precisamente el
establecimiento de unos principios y valores generales de la PESC sobre cuya base el
Consejo Europeo definirá los objetivos e intereses estratégicos, que serán
posteriormente aplicados por el Consejo de Acción Exterior y periódicamente
73
.- Ver al respecto Informe del grupo de reflexión sobre la Presidencia española de 2002, La política
europea de seguridad y defensa ante la Presidencia española, IEE, noviembre 2001, pp.42-43. En la
misma línea se orientó el Seminario la revisión estratégica de la defensa, Ministerio de Defensa,
Madrid, 2001; y A. VAN STADEN ET AL., “Towards a European Strategic Concept”, Cligendael
Paper, The Netherlands Institute of International Relations, 2000 y I. PÉREZ-CALDENTEY, “La
necesidad de un concepto estratégico europeo: una revisión del papel de la Unión europea en materia
de prevención de conflictos y de gestión de crisis”, OBS, Working Paper nº 12, 2001.
30
evaluados por el Consejo Europeo74. De este modo, se abre la vía a esta necesaria
definición.
3.- CONCLUSIONES
La asunción de responsabilidades por la UE en materia de seguridad y defensa
ha sido la opción elegida por los europeos para mantener una cierta autonomía sin
perder credibilidad ni eficacia. En un breve lapso temporal, la UE ha desarrollado su
incipiente política de defensa. Se han creado órganos específicos, se han desarrollado
una serie de compromisos al margen de los Tratados constitutivos (capacidades
militares y civiles), se han estrechado relaciones con la ONU y con la OTAN, aunque
faltan un acuerdo permanente con ésta Organización que permita a la UE el acceso a
sus medios y capacidades, una mayor dotación presupuestaria y un desarrollo de la
industria bélica europea tendente a una mayor asimilación al resto de actividades
económicas en la UE.
Es desde esta situación de partida desde la que debe valorarse la labor de la
Convención Europea. En su conjunto puede considerarse que las propuestas realizadas
en esta materia son insuficientes para hacer frente a los desafíos internacionales a los
que se enfrenta Europa. La Convención no ha dado el paso adelante decisivo para la
configuración global y plena eficacia de la política europea de seguridad y defensa y
ello denota la falta de voluntad política de los gobiernos de avanzar por esta vía.
Particularmente destacable nos parece la ausencia de solución al espinoso
problema de la financiación de la PESD. Resulta evidente la necesidad de un acceso
rápido a la financiación para una determinada operación de gestión de crisis. Hasta el
momento, sólo la Comisión se ha dotado de un instrumento que le permite hacer frente
a tales necesidades cuando de contribuir a los aspectos civiles de una operación se
trate75.
La Convención Europea ha recomendado dotar de un mecanismo análogo al Alto
Representante para preparativos de operaciones de gestión civil de crisis. Asimismo
prevé la dotación con contribuciones de los Estados miembros de un fondo para
financiar la fase preparatoria de operaciones militares76. La dotación de una cierta
autonomía financiera al Alto Representante puede ser una medida efectiva pero
entendemos que no debe ir en detrimento de la financiación de la Comisión a través del
mecanismo de reacción rápida, que no debe ser un medio para marginar a la institución
74
.- Ibidem, puntos 15-16, parte B.
.- Mecanismo de Reacción Rápida, Reglamento del Consejo 381, de 26.2.2001, DOCE nº L 57, de
27.2.2001.
76
.- Ver informes finales del grupo “acción exterior” (cit. supra), punto 12 y “defensa” (cit. supra) ,
punto 52, respectivamente.
75
31
supranacional de un aspecto en el que, gracias a su capacidad financiera, tiene un peso
específico en la gestión de crisis. En cualquier caso, las cantidades asignadas al Alto
Representante con este fin deberán de estar sometidas al correspondiente control
presupuestario.
El documento sobre modalidades de financiación de las operaciones de gestión
de crisis con implicaciones civiles y militares, aprobado por el Consejo Europeo de
Sevilla77, prevé que cada Estado participante en una operación militar de la UE asuma
los gastos propios de las capacidades militares que ceda a la UE. El documento
comentado de la Convención Europea sugiere la creación de un mecanismo que permita
hacer frente a los gastos comunes; pero no dice en que consistiría dicho mecanismo.
Resolver esta cuestión es urgente para evitar que constituya un condicionante
negativo en la toma de decisiones sobre operaciones PESD.
Vemos pues que se adelantan posibles soluciones parciales ya que cada Estado
mantiene su presupuesto de defensa y resultaría prematuro hablar de un presupuesto
común de defensa. Puesto que éstos en general son considerados escasos para hacer
frente a los compromisos de capacidades militares que implica la PESD, se ha
propuesto también el establecimiento de criterios de convergencia, de modo análogo a
como se hizo con la moneda única, a cumplir por los Estados miembros y por los
países candidatos en cuanto a sus presupuestos de defensa78. La idea sin embargo no
ha alcanzado el consenso suficiente para traducirse en una recomendación de la
Convención Europea. No ocurre lo mismo con la propuesta de defence pooling
recogida por algunos convencionales y que, como hemos visto, permitiría a los Estados
que lo desearan poner en común sus recursos y garantizar la especialización de sus
esfuerzos de defensa.
La ambigüedad e imprecisión de las conclusiones de la Convención Europea
sobre defensa contrastan con la nitidez de pronunciamientos en otros grupos de trabajo.
Imprecisiones que reflejan discrepancias y compromisos de mínimos en algunos
puntos.
Si en la reestructuración de la arquitectura europea de seguridad y defensa a la
que se procedió desde la década de los años noventa79, la UEO se consideró sin fuerza
política suficiente, la canalización de las aspiraciones europeas a través de la OTAN y la
potenciación de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa se percibió como
insuficiente y se optó por la UE como la Organización más poderosa política e
77
.- Anexo II del Informe de la Presidencia sobre la PESD, doc.10160/2/02, 22.6.2002.
.- La idea general de un pacto de convergencia de las políticas exteriores y de seguridad de los
Estados miembros se contiene en el documento “Comment parvernir à la convergence des politiques
étrangères des Etats membres et des actions extérieures de l’Union Européenne”, WG VII, WD 49,
21.11.2002.
79
.- GONZÁLEZ BONDÍA, A.: “La política de defensa de la Unión Europea”, en E. Barbé (coord.),
Política exterior europea, Barcelona, Ariel, 2000, pp.129-155.
78
32
institucionalmente, no podemos ahora reconocer y aceptar un declive de la PESD;
Europa tiene que seguir luchando por esa apuesta e idear los medios para salir de la
parálisis actual.
Si las posibilidades abiertas no son explotadas al máximo y la realizaciones de la
PESD no son significativas y verdaderamente vertebradoras de una mayor unión entre
los miembros de la UE, no sólo se habrán desperdiciado medios ingentes sino que
resultará dañada de forma irreversible dicha arquitectura europea de seguridad y
defensa y la propia Unión Europea. Por ello, la consolidación de la PESD no es una
opción para los Estados miembros sino una necesidad inaplazable para evitar la
marginación de los países europeos y tener una influencia en la toma de decisiones con
trascendencia mundial.
La consecución de ese logro es también fundamental por otras razones. En
primer lugar porque así lo reclaman los ciudadanos europeos80. En segundo lugar
porque es el corolario necesario del proceso de integración y, finalmente, por las
expectativas generadas por la UE como actor internacional entre terceros Estados.
La consecución de una auténtica política exterior europea con una PESD efectiva
supone el paso definitivo en el proceso de integración que permitirá configurar al nuevo
ente político que es la Unión Europea y dotarle de instrumentos para poder trabajar en
pro de los valores que persigue y defiende no sólo hacia el interior sino también en las
relaciones internacionales. La percepción de esos valores diferenciales y de la posesión
de los medios para defenderlos puede contribuir poderosamente a un “silencioso
fortalecimiento de la identidad europea”81. Sólo la puesta en marcha decidida una
política exterior y de seguridad eficaz y el desarrollo normativo e institucional que lleva
implícito irán desarrollando esa identidad europea necesaria para su sustento y
fortalecimiento; identidad europea que, respetando las identidades nacionales, permita a
Europa alcanzar la voz autónoma y propia que le corresponde en la arena internacional.
“Los medios de nuestras ambiciones” fue la frase ideada por J. Delors para
describir las crecientes necesidades económicas de la Unión para hacer frente a sus
cada vez más extensas competencias. Trasladado al campo que nos ocupa, la política de
seguridad y defensa de la UE no posee todos los medios que serían precisos para
satisfacer las aspiraciones de los europeos en este terreno, principalmente respecto a
capacidades militares y financiación, pero lo más importante es que no parece tener
nítidamente definidas sus ambiciones.
80
.- La opinión ciudadana queda de manifiesto en los sucesivos Eurobarómetros que reflejan un
apoyo de un 64-66% a una Política Exterior y de Seguridad Común y de un 71-73% a una Política de
Seguridad y Defensa Común (datos de los Eurobarómetros nº 57 y 56 de primavera 2002 y otoño
2001, respectivamente); F. KERNIC, J. CALLAGHAN, P. MANIGART, Public opinion on European
security and defense, Frankfurt, Peter Lang, 2002.
81
.- HABERMAS, J.: “Porqué Europa necesita una Constitución”, New Left Review, nº 11, nov-dic.
2001, p. 24.
33
Para salir de la situación actual es menester encontrar soluciones pragmáticas e
imaginativas que permitan alcanzar el objetivo de desarrollar una PESD efectiva y
creíble que contribuya a dar mayor peso internacional a la UE aportando, a la par,
calidad y profundidad a la integración82. Hoy por hoy no podemos pensar en
comunitarizar la PESD pero si idear los mecanismos que eviten la marginación
permanente de la Comisión y del Parlamento y mantengan un mínimo equilibrio
institucional. Por otra parte y para evitar bloqueos en su desarrollo es inaplazable
impulsar la flexibilidad en esta política que permita a ciertos Estados cooperar de forma
más estrecha, participar en determinadas operaciones o la adopción de decisiones por
mayoría sin que ello implique necesariamente obligaciones jurídicas para aquellos que
se abstengan.
Aunque, en principio, la PESD presenta más caracteres que la hacen resistente a
la comunitarización a largo plazo no debiera descartarse por completo esta posibilidad a
caballo entre el intergubernamentalismo y el supranacionalismo centralista83.
La CIG-2004 deberá tener en cuenta estas exigencias, siguiendo las
recomendaciones de la Convención pero también precisando todos los aspectos que
quedan indeterminados en sus conclusiones. Conferencia intergubernamental y
ampliación pueden constituir el momento institucional para que los Estados miembros
reconsideren los fines y medios de su cooperación en materia de seguridad y defensa84.
Solamente el éxito de una política de seguridad y defensa puede permitir a la
Unión Europea incrementar su influencia internacional hasta el nivel de su importancia
económica, satisfacer las expectativas de los ciudadanos al respecto y reequilibrar en su
conjunto el panorama actual de las relaciones internacionales.
82
.- M. Barnier, representante de la Comisión en la Convención Europea, ha defendido el uso
pragmático del método comunitario (ver L. Mestres “La PESC en el debate sobre el futuro de
Europa”, OBS, Working Paper, nº 35, 2002).
83
.- CARLSTENS, W.: “An Effective and Legitimate CFSP: Challenges Faced by the Constitutional
Convention and the Next IGC”, EUSA Review, vol.16, nº 1, 2003, p.7.
84
.- SM I T H , M.: “Institutional Moments, Policy Performance, and the Future of EU
Security/Defence Policy”, EUSA Review, vol.16, nº 1, 2003, pp.4-5.
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