El “problema” de definir los problemas públicos

El “problema” de definir los problemas públicos:
un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
Moisés Pérez Vega
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
[email protected]
Resumen
Frecuentemente las políticas públicas no alcanzan
de forma plena los objetivos que se propusieron y
no obtienen resultados efectivos en la resolución de
los problemas sociales. Muchos de los fracasos de
las políticas públicas se deben a que el problema que
reclama atención gubernamental no fue adecuadamente definido. Este ensayo sostiene como argumento central que el núcleo de una política pública se
ubica en una correcta definición del problema que
se intenta atacar. Con el apoyo de las herramientas
conceptuales básicas del enfoque de la política pública, se examina el núcleo argumentativo de la política de combate a la pobreza implementada por el
gobierno federal mexicano, con el objetivo de evaluar si se trata de un problema gubernamentalmente
tratable y solucionable. A partir del análisis, se concluye que la política de combate a la pobreza durante el gobierno foxista se sustenta en una perspectiva
que plantea tanto las causas (desagregación) como
la vía de solución (estructuración) destinada a atacar
el agudo problema de la pobreza en México.
Abstrac
Frequently the public policies do not reach of total
form the objectives that seted out and, mainly, do
not obtain effective results in the resolution of the
social problems. Many of the failures of the public
policies, in good part, must to that the problem that
demands governmental attention suitably was
defined. This essay maintains like central argument
that the nucleus of a public policy is located in a
correct definition of the problem that is tried to
attack. With the support of basic the conceptual
tools of the approach of the public policy, the work
examines the nucleus of the policy battle to the
poverty implemented by the Mexican federal government (2000-2006), with the objective to evaluate,
in last instance, if it is a treatable and governmental
solutionable problem. From the analysis, one concludes that the policy battle to the poverty during
the foxista government is sustained in a perspective
that raises so much the causes like the solution route
(structuring) destined to attack the acute problem
of the poverty in Mexico.
Palabras clave: políticas públicas, definición de problemas públicos, gobierno federal, combate a la pobreza.
Keywords: public policies, definition of problems
public, federal government, fight to the poverty.
71
Imaginales
Introducción
Este trabajo tiene como propósito reflexionar sobre la complejísima tarea de definir los rebeldes problemas públicos. Como punto de partida se sostiene que el núcleo de una política pública se ubica en
una correcta estructuración del problema que se intenta atacar; sin problema bien estructurado, difícilmente se puede hablar, en estricto sentido, de una
política pública. El presente trabajo se divide de la
siguiente manera. En el primer apartado, a partir de
una revisión teórico-conceptual, se formulan diversos planteamientos tendientes a clarificar y profundizar el significado de «política pública», así como
recalcar que, una buena parte del éxito de una política descansa en una adecuada definición del problema que pretende remediar. Bajo esta perspectiva,
el objetivo del siguiente apartado es examinar el núcleo argumentativo de la política de combate a la
pobreza implementada por el gobierno federal mexicano (2000-2006) y evaluar, en última instancia, si
estamos frente a un problema gubernamentalmente
tratable y solucionable. En otras palabras, deseamos
saber si el problema de la pobreza se delineó como
una política pública o, si a partir de su definición,
brota la incertidumbre sobre su posible solución. En
la sección final se plantean varias reflexiones que
dan respuesta a esta interrogante.
La política pública: el proceso de definición de
los problemas públicos
Breve acercamiento a la noción de política pública
En general, la lengua corriente hace uso del término
«políticas» en un sentido muy amplio. Tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la
política social o la política exterior, como para expresar un propósito político muy concreto (p. e.,
reducir el déficit presupuestario), una decisión gubernamental (p. e., ampliar la ayuda a los producto72
6
res agrícolas), un programa de acción (p. e., el Plan
Puebla-Panamá) o los resultados obtenidos por un
determinado programa (Fernández, 1999). A esta
amplitud de uso corresponde también un variado
número de definiciones académicas, las suficientes
para que haya autores como Wildawsky (1979) que
sostengan que es más importante practicar el análisis de las políticas que emplear el tiempo en intentar
su definición.
Así, el enfoque de las políticas públicas carece
de consenso sobre el concepto de «política pública». Birkland (2001: 20) menciona diversos atributos que definen la política pública: es realizada en
nombre del «público»; es hecha o iniciada generalmente por el gobierno; es interpretada e implementada por actores públicos y privados; es lo que el
gobierno intenta hacer y es lo que el gobierno elige
no hacer. Veamos sólo algunas de las variadas definiciones de política pública. Para Meny y Thoenig
(1992) una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y
de autoridad gubernamental. Una definición más
amplia la entiende como todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1992), que
supone situar en un mismo plano tanto la acción
gubernamental, como la inacción, bajo la hipótesis
de que esta última puede alcanzar un impacto de la
sociedad tan importante como el de la primera. Para
Guy Peters (1999) la política pública es la suma de
actividades gubernamentales, ya sea una actuación
directa o a través de agentes, que tienen influencia
en la vida de los ciudadanos.
Se advierte que existe gran amplitud en las anteriores definiciones. Implícita o explícitamente estas
nociones de política pública hacen referencia a la
decisión (o no decisión) de los gobiernos. Entonces, cabe preguntarse: ¿una política pública es solamente la decisión gubernamental? Diversos argumentos apuntan a una respuesta negativa. De acuer-
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do con Luis F. Aguilar (2000: 22), en la noción descriptiva de la «política»1 hay unanimidad en reconocer su aspecto institucional, es decir, «se trata de la
decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro
de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a
procedimientos legalmente establecidos, vinculantes
para todos los ciudadanos de la asociación, y que se
expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos
administrativos». Sin embargo, una política no es sólo
una decisión singular, es ante todo acción, un conjunto de acciones. Siguiendo a Aguilar Villanueva,
una política es, en doble sentido, un curso de acción: es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. En
suma, una política es: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente
toma la acción como resultado de las muchas deciRecuérdese que en el lenguaje anglosajón se distingue
entre politics y policy; la primera hace alusión a la política entendida como construcción del consenso y la lucha por el poder,
mientras que la segunda se utiliza para denominar las actividades gubernamentales más concretas en campos específicos
como, por ejemplo, la educación, salud, etcétera. En las lenguas de origen latino existe un solo término («política») para
referirse conjuntamente a estas actividades, dificultad que se
ha querido subsanar con la traducción de la expresión policy
por «política», entendida específicamente como las múltiples
decisiones gubernamentales y no genéricamente como el proceso de construcción de las decisiones colectivas. Asimismo,
la palabra policy ha sido traducida al español en plural, «políticas»; por ejemplo, las expresiones policy system y policy analysis se
traducen como «sistema de políticas» y «análisis de políticas»,
respectivamente.
1
siones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce (Aguilar, 2000: 26).
En una línea por demás sugerente, Giandomenico Majone plantea la dicotomía políticas vs.
decisiones, esto es, las políticas son algo más que las
meras decisiones. Majone (2000: 348) sostiene que
las políticas presentan características que están enteramente ausentes en las decisiones, poseen cierta
cualidad de deliberación, de permanencia relativa y
la posibilidad de desarrollo doctrinal. Majone menciona que hay un notable fenómeno contemporáneo, que Wildavsky llama «la creciente autonomía
del ambiente de las políticas», es decir, éstas se convierten en su propia causa; las políticas encerradas
en su propio laberinto, agregaríamos. Este fenómeno revela los límites del análisis de decisiones como
una aproximación al estudio de las políticas.
El problema de la comunicación en las organizaciones constituye para Majone otra razón para distinguir entre decisiones y políticas. En este aspecto,
el autor italiano argumenta que hay la necesidad de
explicar la decisión y persuadir a otros a que la acepten. Las razones subjetivas o tácitas que guiaron al
decisor no bastan para cumplir este requisito. Así,
«los argumentos posdecisión, aunque son irrelevantes para la lógica de la elección, son parte integrante
de la elaboración y desarrollo de las políticas» (Majone, 2000: 349). En suma, las políticas necesitan,
además de análisis prospectivos (predecisión), análisis retrospectivos (posdecisión).2 No es una exigenTras la decisión viene el proceso de justificación, explicación y persuasión, nos dice Majone. El autor sostiene que «se
requieren argumentos posteriores a la decisión para dotarla de
una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de
la política existente, para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las críticas o
contestarlas [...] Constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste más preciso a un ambiente
siempre cambiante» (Majone, 1997: 67).
2
73
Imaginales
cia menor. Bajo esta perspectiva, una política es, entonces, también una actividad de comunicación pública y no sólo una decisión orientada a la efectuación
de metas. Esta óptica rescata el énfasis en la naturaleza pública de las políticas. El diálogo y la discusión
abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de
la elaboración de las políticas (Aguilar, 2000: 28).
La política pública como proceso
Desde una visión analítica, la política pública puede
considerarse como un proceso que se desenvuelve
en diversas etapas. La segmentación del proceso de
las políticas para su estudio debe ser aceptada con
precauciones, debido a que puede conducir, de forma equívoca, a imaginar que las políticas públicas se
desarrollan como en el modelo analítico, a través de
una sucesión ordenada de fases lógicas y perfectamente delimitadas, válidas en sí mismas, cuando en
realidad lo que aparece es una confusión permanente de fases, límites e interrelaciones entre políticas
(Lindblom, 1991). En efecto, las etapas del proceso
denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados
a manera de proceso, y de ninguna manera eventos
sucesivos y realmente separables. La separación analítica no debe ser confundida con una separación
real, una secuencia temporal (Aguilar, 1993: 15).
Existen diversos marcos analíticos para analizar
el proceso de la política, no obstante, hay coincidencia en que los elementos necesarios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una
determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa
un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de
acción elegido (Aguilar, 1993: 16).
El esquema analítico del proceso de la política
lleva a preguntarse: ¿en qué momento y bajo qué
74
6
circunstancias surge la necesidad de impulsar y diseñar una política? ¿Cuáles son las razones o causas
que originan el nacimiento de una política? Una política no surge (más bien no debiera surgir) de la ocurrencia, capricho o gusto del político o del analista
de políticas. Las políticas no surgen ni operan en el
vacío, se enmarcan en la dinámica del sistema político, en los procesos de interacción de lucha por el
poder, donde se entrecruzan intereses, conflictos,
necesidades, reivindicaciones y, donde, en última
instancia, se exponen, discuten y moldean los problemas públicos. En un nivel mezzo, el enfoque del
análisis de las políticas públicas recurre al concepto
de formación de la agenda pública (agenda setting) para
ubicar política y analíticamente el surgimiento de los
problemas públicos.
No es la intención profundizar en estas líneas el
complejo –y, muchas veces, «oscuro» y «misterioso»– proceso de formación de las agendas pública y
gubernamental. Valgan algunas reflexiones. Contra
la creencia popular de que los problemas públicos
son evidentes por sí mismos, y que no cabe otra
opción que asumir su existencia y tomar las decisiones oportunas, desde el análisis de políticas públicas
se afirma que los problemas públicos no existen por
sí mismos y que su objetividad es más supuesta que
real. No todos los problemas se convierten en problemas públicos y no todos los problemas públicos
alcanzan una definición precisa o la categoría de temas (issues) en torno a los cuales se desata un proceso que puede culminar en decisiones públicas. A
pesar de la importancia que reviste la formación de
la agenda pública y la de gobierno,3 en opinión de
3
La estructuración de la agenda de gobierno reviste fundamental importancia política y administrativa, tanto en el plano teórico como en el práctico. Políticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político. En
términos de gobierno y administración, su importancia radica
en que la agenda constituye la más trascendente de las decisiones de un gobierno, en tanto elección de sus asuntos y prioridades. Véase Aguilar, 1993: 26-29.
El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
Barbara Nelson (1993) el enfoque de la política pública se ha dirigido a saber cómo se resuelven y no
tanto qué problemas llegan a ser objeto de intervención gubernamental.4
En este sentido, se distingue entre la agenda pública y la agenda gubernamental. Se debe a Cobb y
Elder esta distinción. La agenda pública o sistémica
«está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública y
como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente». Por
agenda gubernamental o institucional se entiende «el
conjunto de asuntos explícitamente aceptados para
consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones» (Aguilar, 1993: 32).
La agenda pública tiende a ser más general, abstracta, los asuntos presentan una formulación genérica;
la agenda gubernamental, en cambio tiende a ser más
acotada, específica y concreta. Incluso a menudo las
dos agendas tienden a divergir. Lo que interesa destacar es que, una vez que el gobierno decide intervenir en un asunto o problema, debe traducirlo en un
problema tratable, avizorando una solución factible.
El sustento de la política pública: la definición
del problema
La inclusión de un problema en la agenda gubernamental es una condición necesaria pero no suficiente para que el problema dé lugar a una política pública que intente solucionarlo. Mientras no haya una
definición precisa del problema no puede hablarse
4
Esta afirmación plantea el desafío de descubrir por qué
determinadas cuestiones sociales se convierten en un asunto
público mientras otras no o por qué algunos problemas públicos pasan de la agenda pública a la agenda gubernamental y
otros no pasan la barrera. Quizás queremos teorizar y explicar
algo que de suyo es contingente y casuístico como la vida misma (como en alguna ocasión lo sugirió Mauricio Merino). Sin
embargo, bien vale la pena hacer el intento; lo que permanece
oculto debe ser el locus de la investigación.
estrictamente de política pública. Así, se exige pasar
de una «situación problemática» a la «definición del
problema». Definir una situación como problema de
política pública supone la formulación de su hipotética solución. Un problema puede no dejar de ser
más que una situación lamentable si a su definición
no se aporta una solución factible de acuerdo con
los recursos disponibles, los valores sociales predominantes y las posibilidades técnicas. De esta forma,
por definición de problema se entienden «los procesos mediante los cuales una cuestión ya aprobada
y colocada en la agenda de la política pública es estudiada, explorada, organizada y, posiblemente, cuantificada por los interesados, quienes no raramente
actúan en el marco de una definición de autoridad,
aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias» (Hogwood y Gunn, 1984, citado en Aguilar, 1993: 52).
Eugene Bardach (1993) señala algunas dificultades que se presentan en la definición de los problemas públicos. A manera de «recetario», Bardach formula recomendaciones al analista de políticas para
evitar caer en esos «problemas». Una primera dificultad se refiere a la «suboptimización», que se refiere a fijarse en el problema «menor» y perder de vista
el problema «mayor». Así, se podrá encontrar el óptimo local y perder de vista el óptimo global. Comúnmente un problema está relacionado con otros
problemas más amplios y quizás más importantes.
Por restricciones organizacionales, políticas y temporales en ocasiones no es posible un análisis más
completo y detallado. No obstante, la recomendación es que «es de gran ayuda tener un conocimiento teórico del tema y un buen monto de experiencia,
aunque no demasiada» (Bardach, 1993: 221). Otro
problema recurrente es evitar que el analista se crea
dueño de los problemas con los que trata. Aquí el
camino a seguir es evaluar el ámbito, carácter, intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de si75
Imaginales
tuaciones consideradas problemáticas. Una tercera
dificultad es «desempacar el asunto»; lo que hay que
hacer es «desempacar» una buena definición del problema del «paquete» de cuestiones retóricamente
definidas y evaluar críticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones
del problema. Bardach recomienda que «la definición del problema debe ser tan sobria e imparcial
como sea posible»; es decir, depurar o limpiar las
explicaciones o prescripciones que se hayan «colado
de contrabando» en la definición del problema. Para
hacer esta tarea hay que evaluar críticamente esas
explicaciones, nos dice Bardach; no obstante, siguiendo a Majone, en un momento posterior habrá que
dar razones y argumentos de por qué se definió de
cierta manera un problema y por qué se optó por un
curso de acción específico para su solución. Por correcta que sea la definición, ésta no puede quedar en
las mentes de los analistas o en algún cajón de la
oficina. Hay que tratar de convencer a los actores
que tienen distintas visiones del problema de que el
curso elegido fue el mejor, o el más viable en función de los recursos disponibles. Finalmente, hay la
necesidad de deslegitimar ciertas definiciones que,
aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de concepciones más razonadas
del interés público.
Ya se apuntó que los problemas no existen por
sí mismos, no existen objetivamente, son construcciones sociales. Actores distintos entenderán un problema de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Asimismo, la definición del problema condiciona el tipo de solución a aplicar. Por ejemplo, no será
igual que se defina el problema de la congestión vial
en el centro de una gran ciudad como una situación
derivada de la falta de espacio para la fluida circulación de los automóviles, a que se defina como producto de un excesivo número de vehículos rodando
76
6
por las calles. La forma como se defina el problema
configura los instrumentos de acción. Así, hay una
interdependencia conceptual entre el problema y la
solución.
Herbert Simon distinguió entre «problemas bien
y mal estructurados». Un problema bien estructurado tiene la característica de contar con un «solucionador general del problema», esto es, cualquier conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo (Aguilar, 1993: 61). Estructurar
bien un problema es «producir tal definición del
hecho calificado como problema, que pueda volverse
el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
estructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de» (Aguilar,
1993: 68). En contraste, los problemas mal estructurados no cuentan con una identificación precisa
de los elementos que constituyen el hecho calificado como problema ni se conocen tampoco sus nexos
causales principales para poder alterarlo en el senti-
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del gobierno federal en México, 2000-2006
do deseado (Aguilar, 1993: 67). En consecuencia,
frente a problemas públicos que carecen de la identificación de sus elementos causales, por definición,
no se sabe a ciencia cierta qué se va a resolver, es
navegar en la indeterminación que roza en irresponsabilidad y dispendio públicos. En suma, si no se
conoce de manera precisa lo que se pretende resolver o lo que puede resolverlo, se está en la total irresolución. Asimismo, la política pública debe evitar
caer en uno de los errores más recurrentes: confundir las consecuencias con las causas de un problema, lo que ocasiona, la mayoría de las veces, mayores y más graves problemas.
Así, se impone la exigencia para los decisores de
la política pública de poner todo su talento y los recursos disponibles en la compleja tarea de definir
correctamente los problemas públicos, lo que significa desagregar sus componentes causales y el tipo
de relación existente entre ellos y, a la vez, estructurar un curso de acción que planteé los instrumentos
de solución con los recursos disponibles. El desafío
del enfoque de la política pública con relación a la
formulación de los problemas públicos se sintetizaría de la siguiente forma:
el análisis «debe encontrar un problema sobre el que
se pueda y se deba hacer algo», «crear problemas que
puedan ser resueltos» [...] definir un problema público es encontrar, «crear», el balance operativo entre
los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los
medios que posibilitan hacerlo (los recursos) [...] Crear
problemas significa propiamente «crear soluciones
concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan que es lo que deberían querer de conformidad
con lo que cuentan para poder realizarlo» (Aguilar,
2000: 70-72)
Por último, es importante resaltar que los problemas públicos se desenvuelven en un ambiente
dinámico y conflictivo, los problemas no son definidos una vez y para siempre; los lentes con que
miramos los problemas de hoy, no son los mismos
con los que miramos los problemas de ayer y seguramente no serán iguales para observar los de mañana. Los escabrosos problemas sociales están sujetos
a procesos de redefinición por actores sociales, partidistas y gubernamentales en circunstancias económicas y políticas cambiantes. De esta forma, la definición de los problemas públicos, de una u otra forma, heredan experiencia de miradas pasadas, de proyectos y soluciones que una vez se plantearon, y esto
es más evidente cuando los problemas resisten el
paso del tiempo.
La política de combate a la pobreza del gobierno federal: un análisis de la definición y planteamiento del problema
¿Cómo definió el problema de la pobreza el gobierno federal (2000-2006)? ¿Cuáles son las causas del
problema y las acciones planteadas para atacarlo? En
las líneas siguientes se realizará un análisis de la definición del problema de la pobreza que llevó a cabo
la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),5 dependencia del gobierno federal responsable del diseño
y ejecución de la política social y de los programas
de combate a la pobreza.
La definición de la pobreza
Uno de los temas en los que más ha proliferado la
discusión sobre la pobreza es el que tiene que ver
con su definición y medición. En México, al igual
Cabe señalar que los documentos que sirvieron de base
para el presente análisis son documentos oficiales que reflejan
la postura y el enfoque de la Sedesol ante el problema de la
pobreza en nuestro país. Vale decir que fue tarea extenuante,
primero, identificarlos y, después, conseguirlos. Mi agradecimiento a Edgar Ibarra Morales, Secretario Técnico de la Oficialía
Mayor de la Sedesol por su colaboración.
5
77
Imaginales
que en otros países, existe un amplio debate acerca
de cuál es la mejor forma de caracterizar el fenómeno. Bajo este contexto, la Sedesol convocó a un grupo de académicos nacionales a integrar el «Comité
Técnico para la Medición de la Pobreza en México».
En el documento que contiene las conclusiones de
los trabajos de dicho comité, se menciona que la
Sedesol adopta la agenda de investigación y la propuesta metodológica del comité. En este documento (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza
en México, 2002: 18), la pobreza se concibe como
una privación multidimensional; ello acarrea la posibilidad de incluir un gran número de elementos posibles para reconocer quién es identificado como pobre. Ante esta multidimensionalidad, en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se concibe la pobreza como privación de capacidades básicas. Éstas se definen como «el conjunto de acciones o estados que los individuos pueden alcanzar y
que son considerados indispensables para elegir formas y proyectos de vida valiosas» (Sedesol, 2001: 9).
Desde esta perspectiva, «ser pobre significa que, dadas las condiciones sociales e individuales, los hogares no tienen acceso a los recursos económicos necesarios para que sus miembros logren desarrollar
sus capacidades básicas» (Sedesol, 2001: 9). Por otro
lado, el gobierno federal no considera los instrumentos de política como acciones de política social, sino
como parte importante de la estrategia de desarrollo
económico del país. Desde esta perspectiva, se juzga a la pobreza como un problema intrínsicamente
vinculado al desarrollo económico, social y humano
y se concibe a la política social como una política de
desarrollo integral (Sedesol, 2001: 19).
La desagregación del problema: identificación de
las causas
De manera general, la Sedesol entiende la pobreza
como un problema de desigualdad (Vázquez Mota,
78
6
2002; Székely, 2002). De acuerdo con Vázquez Mota
(2002: 7) hay dos formas de entender las causas de
la pobreza. Por un lado, para los países con nivel de
ingreso bajo, la pobreza es un problema de falta de
desarrollo económico. Por otro, dice la autora, en
países que generan recursos considerables, el problema es cómo se reparten los beneficios. México
se encuentra en el segundo caso; ocupa el noveno
lugar por el tamaño de su economía, pero ocupa el
doceavo lugar en términos de desigualdad a nivel
mundial; entonces, la pobreza no parece exclusivamente ser un problema de escasez de recursos, sino
también de desigualdad.
Bajo este razonamiento, la idea central es que en
México la pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada desigualdad en la posesión de recursos y no por la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios para toda la población (Székely, 2002: 7). Esa
elevada desigualdad es resultado «de una distribución altamente distorsionada de activos generadores
de ingresos, tales como el capital humano y físico, y
de oportunidades en los mercados laboral y de inversión para utilizar estos activos productivamente»
(Székely, 2002: 7) (cursivas en el original). De esta
manera, dice Székely, para comprender las causas que
originan la desigualdad de ingresos y, por ende, la
pobreza, se debe determinar por qué la distribución
de oportunidades y de activos generadores de ingresos es tan inequitativa.6
Para el gobierno federal, un elemento clave de
las causas de la pobreza es la existencia de restricciones
que enfrentan algunos sectores de la población. Así,
el enfoque de la política consiste en identificar las
restricciones que causan los rezagos sociales y en apli6
El documento Las brechas de la desigualdad. Principal desafío
de la política social en México, presenta un diagnóstico de la desigualdad en los ingresos, de capacidades, de oportunidades de
empleo y acceso a la protección, así como diferencias de patrimonio. Obviamos su exposición por falta de espacio.
El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
que permitirá a los individuos crearse una fuente de
car instrumentos y programas orientados a su elimiingreso por su propio esfuerzo» (Székely, 2002: 14)
nación. En el documento Hacia una nueva generación
(véanse esquemas 1 y 2). De esta manera, se entiende política social, de Miguel Székely, se identifican las
de que los «círculos de pobreza y riqueza tienen su
restricciones para acumular activos o utilizarlos: 1) de
origen en las diferencias de capacidades, oportunioferta de servicios básicos, 2) de capacidades mínimas
dades, patrimonio y protección con que cuentan las
para participar en la actividad económica, 3) de papersonas, ya que estos cuatro pilares son los elementrimonio o capacidad para invertir, 4) de riesgo o falta
tos que están detrás de la capacidad para generar inde mecanismos de protección, 5) de entrada a los mergresos» (Vázquez Mota, 2002: 9).
cados laborales o de oportunidades de crédito.
El primer tipo de restricción se refiere a
Esquema 1. Generación de ingresos
la falta de servicios básicos para poder invertir en la adquisición de activos. Por ejemplo, se menciona que en el caso de la educación es necesario contar con acceso a escuelas para poder adquirir capital humano.
La restricción de capacidades básicas consiste en carecer de elementos mínimos indispensables como salud y nutrición para
poder integrarse a la vida social y productiva. La restricción de patrimonio se refiere a
la falta de recursos para emprender actividades productivas con los propios medios
de la familia. La cuarta restricción se refiere
en la carencia de mecanismos de protección. Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
Finalmente, en cuanto a las oportunidades
productivas, las restricciones se clasifican en
Esquema 2. Generación y ampliación de activos
dos grupos. En el primero se encuentran
y oportunidades productivas
las restricciones de acceso al mercado laboral. En el segundo grupo de restricciones
se encuentran aquellas barreras a la creación de actividad económica por medio de
la inversión.
En síntesis, bajo esta visión de las causas de la pobreza en México, la política social del gobierno federal se enfoca a la eliminación de las restricciones antes mencionadas, con lo que «se podrá generar un círculo virtuoso de acumulación de activos y
generación de oportunidades productivas
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
79
Imaginales
6
La estructuración del problema: el planteamiento de las soluciones
Una vez que se identificaron los elementos causales
de la pobreza, las soluciones deben estar destinadas
a atacarlos. Para materializar esas soluciones, el gobierno federal diseñó la «Estrategia contigo», con el
objetivo de «impulsar y lograr el desarrollo humano
integral de cada uno de los ciudadanos y responder
a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores
de la población» (Sedesol, 2002: 5).
Esquema 3. Vertientes y ámbitos de acción
de la Estrategia Contigo
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
La Estrategia Contigo considera cuatro vertientes de trabajo y a cada una corresponden líneas de
acción específicas (véase esquema 3). Con la puesta
en práctica de los programas se permite avanzar en
las cuatro vertientes, que son «necesarias para eliminar las restricciones que impiden la acumulación y uso
adecuado de activos, es decir, la ampliación de capacidades, la generación de oportunidades productivas, la formación de patrimonio y la protección de
protección social» (Székely, 2002: 18) (cursivas mías).
80
La estrategia opera bajo diversos principios.7
Quisiéramos destacar uno de ellos, el de
«integralidad», pues resulta fundamental para
entender la concepción del problema de la pobreza y el curso de acción planteado por el
gobierno para su solución. El principio de
integralidad implica articular los distintos programas con las necesidades específicas de las
personas y familias. Se argumenta que «esto
permite responder a los cambios que viven las
personas y las familias a lo largo de su curso de
vida, desde la etapa prenatal, la adolescencia, la edad
adulta y hasta la vejez» 8 (Székely, 2002: 18) (véase
esquema 4).
7
Los principios son corresponsabilidad, equidad, cohesión social, transparencia e integralidad. Para profundizar véase Székely (2002) y Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
8
En este sentido, es importante mencionar que el Consejo
Nacional de Población elaboró índices de desarrollo social (IDS)
con la finalidad de identificar, bajo una perspectiva multidimensional, los avances y rezagos que se vinculan al desarrollo
pleno de capacidades y opciones en las distintas etapas de la vida
de los individuos. Véase Consejo Nacional de Población (2003).
El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
Esquema 4. Principio de integralidad en la Estrategia Contigo
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
Por último, es importante indicar que esta estrategia de solución planteada por el gobierno federal
para atacar el problema de la pobreza se inserta en
una visión de largo plazo del desarrollo social,9 la
cual contempla un periodo de 25 años para convertir esa visión en realidad.
A manera de conclusión
La política pública no puede sustentarse sin la existencia de un problema público claramente definido.
Si los problemas públicos no se plantean de manera
que puedan ser tratables y solucionables por el gobierno, nos encontramos como el marinero sin brújula en medio del mar: navegando en la incertidumbre, esperando que alguien prodigiosamente nos saque del aprieto. De aquí que, la ardua tarea de atajar
los escurridizos problemas sociales, entraña conocimiento técnico, responsabilidad pública y virtud
política. Asimismo, en no pocas ocasiones, sucede
La visión, objetivos, ejes rectores, así como las estrategias
de la política social se mencionan en el Programa Nacional de
Desarrollo Social 2001-2006.
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que los mejores diseños de política pública
basados en una clara visión de las causas
del problema que se desea atacar y de las
mejores vías para su solución, topan con
pared. Sin embargo, cuando el núcleo de la
política está sólido, hay la posibilidad de
rectificar, de repensar. En contrapartida, si
no hay un problema bien entendido y definido, la política se derrumbará por sí sola,
será cuestión de tiempo y la colectividad
asumirá los costos.
El objetivo primordial de este trabajo
consistió en analizar la política pública de
superación y combate a la pobreza diseñada por el gobierno federal encabezado por
el presidente Vicente Fox (2000-2006), en
lo que toca a la definición del problema. No evaluamos si el planteamiento del problema es el más eficaz y eficiente para atacar el grave problema de la
pobreza en nuestro país. Ello supone un profundo
análisis que supera los alcances de estas líneas. La
intención se centró en examinar primeramente si se
delimitó la pobreza por sus causas y, en segundo término, si se estructuró una solución viable, esto es,
saber si el problema es tratable y solucionable. En
caso de resultar la respuesta negativa, estamos frente al voluntarismo, la demagogia y el dispendio, pero
no frente a una política pública. A partir del análisis
realizado, se puede afirmar que la política se sustenta en una visión que identifica las causas que generan la pobreza (desagregación) y plantea un conjunto de soluciones (estructuración) destinadas a atacarlas. A lo menos, se trata de una política pública
coherente entre los elementos causales identificados
que inciden sobre la pobreza y la estrategia de solución con los recursos disponibles. Esto es, a partir
de la definición de la pobreza, se trata de un problema susceptible de ser resuelto –aunque hay que recalcarlo– en el largo plazo.
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Imaginales
Una reflexión final. Consideramos que fue un
acierto del gobierno federal que concluyó su gestión en 2006 vincular el fenómeno de la pobreza al
desarrollo económico, social y humano y considerar
la política social como una política de desarrollo integral. Al parecer no son palabras huecas, pues el
diseño de las políticas de superación de la pobreza
refleja esta concepción. Entre los magros aciertos
del gobierno foxista se encuentra, precisamente, el
de aportar una visión integral del complejo problema de la pobreza y el de sentar los cimientos para
una política de largo aliento. Una muestra de ello
fue la aprobación de la Ley de Desarrollo Social en
2003 mediante un amplio consenso de las fuerzas
políticas representadas en el Congreso de la Unión.
Obviamente, las estrategias, programas y acciones
de combate a la pobreza siempre serán perfectibles;
lo que importa es que hoy conocemos más al enemigo llamado «pobreza» y hay una orientación más
clara de cómo atacarlo, y eso ya es ganancia.
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