Bailarinas en la oscuridad? - Comisión Económica para América

SOLO PARA PARTICIPANTES
NACIONES UNIDAS
COMISIÓN ECONÓMICA
PARA AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE - CEPAL
VERSIÓN PRELIMINAR
ORIGINAL: ESPAÑOL
Trigésima octava reunión de la Mesa Directiva
de la Conferencia Regional sobre la Mujer
de América Latina y el Caribe
Mar del Plata, Argentina, 7 y 8 de septiembre del 2005
PANEL
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL,
ECONOMÍA DEL CUIDADO Y EQUIDAD DE GÉNERO
¿BAILARINAS EN LA OSCURIDAD?
SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
EL MARCO DE LA EQUIDAD DE GÉNERO
Laura C. Pautassi
_____________________________________________
El presente documento fue elaborado por Laura C. Pautassi, consultora de la Unidad Mujer y Desarrollo de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido
a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
¿Bailarinas en la oscuridad?
Seguridad social en América Latina el marco de la equidad de género
Laura C. Pautassi
Versión preliminar sujeta a comentarios
Buenos Aires, 30 de Agosto de 2005
2
INDICE
1. Introducción............................................................................................................................... 3
2. El Estado: responsabilidades y límites en torno a la seguridad social.................................. 4
3. La Seguridad Social en América Latina: inestabilidad y neutralidad................................ 12
3.1. Las reformas previsionales.............................................................................................. 13
4. La centralidad, una vez más, de las políticas ........................................................................ 16
4.1. Políticas para las políticas ............................................................................................... 18
4.1.1. La consideración de derechos propios......................................................................... 19
4.1.3. La especificidad de la previsión social......................................................................... 21
4.1.3.1. Propuestas de reformas al sistema previsional ................................................... 22
5. ¿Saliendo de la oscuridad? ..................................................................................................... 27
6. Referencias Bibliográficas ...................................................................................................... 28
3
1. Introducción
Mucho se ha discutido, desde fines de la década del noventa, acerca de los resultados adversos de
las políticas de ajuste y reformas estructurales aplicadas desde hace más de veinte años en toda
América Latina. En cada uno de los países se implementaron un conjunto de políticas y medidas
cuyo objetivo fue la reestructuración del Estado a partir de un cambio en las formas tradicionales
de funcionamiento, a lo que se le suma una creciente subrogación de sus funciones, acompañadas
de profundas transformaciones económicas internas, con nuevos agentes económicos y sociales, y
con la implementación de nuevas formas de protección y seguridad social1.
Sin embargo, el debate parece anclarse cuando se considera la equidad de género. En primer
lugar, mujeres y hombres sufrieron el ajuste de múltiples formas, principalmente en las formas
de inserción en el mercado de empleo remunerado, particularmente a partir de los cambios en las
formas de contratación, con la presencia de empleos de tiempo parcial, la movilidad de tareas y
de procesos de trabajo, la pérdida de prestaciones de seguridad social que eran complementarias
al trabajo asalariado estable, restricciones severas en el sistema de políticas sociales, aumento del
desempleo y del subempleo, acompañadas por una disminución de salarios, cuando estos existen.
En forma paralela a estas situaciones de vulnerabilidad y durante los procesos de reformas, las
mujeres consiguieron el reconocimiento jurídico y la igualdad formal en todos los países de la
región, al tiempo que la mayoría de los Estados ratificaron los principales tratados de derechos
humanos, con la posterior adecuación de los marcos jurídicos nacionales a los tratados y las
conferencias Internacionales, como también la implementación de medidas de acción positiva, el
reconocimiento de derechos reproductivos, la creación generalizada por los países de mecanismos
jurisdiccionales para impulsar políticas equitativas2. A ello se sumaron las luchas, de larga data,
de las organizaciones de mujeres por instalar una agenda de género, buscando consolidar
estrategias y políticas claves en la promoción de la igualdad e instalar el debate en términos del
alcance de la ciudadanía para hombres y mujeres.
Es precisamente aquí donde comienzan a visualizarse claramente las asimetrías propias del
desarrollo institucional latinoamericano. En primer lugar, la suma de acciones promovidas por
diversos actores sociales y políticos generaron un marco de derechos y consensos para promover
la igualdad de género. Sin embargo, los resultados distan de ser satisfactorios, en tanto persiste
la pobreza, la discriminación y la desigualdad, corporizándose en la exclusión social como el gran
“fenómeno” en los países de la región. Esto significa que se ha ido incrementando una situación
de asimetría en materia de derechos, teniendo en cuenta que la actual fase de desarrollo e inserción
productiva va generando un inédito contraste entre mayor realización de derechos civiles y políticos,
y retrocesos dramáticos en la realización de derechos sociales y económicos, al tiempo que
1
Si se observa la trayectoria de los países de América Latina, a partir de los indicadores de seguimiento que
realiza la CEPAL en el “Panorama Social”, se evidencia que, independientemente si un país de la región
experimentó una suerte de “prodigio económico”, duplicando su PIB, modernizando y dinamizando
sectores de la economía, al mismo tiempo mantuvo una férrea capacidad, década tras década, de conservar
o agravar la inequidad y la exclusión social. Chile y Brasil son ejemplos de persistencia de sus estructuras
desiguales en el marco de transformaciones productivas importantes, mientras que Costa Rica y Uruguay
mantienen ciertos patrones igualitarios, contrariamente al caso de Argentina que muestra los efectos de la
retracción de un país pionero en términos de desarrollo de la seguridad social hacia patrones inéditos de
pobreza e indigencia. Para analizar dicha evolución con indicadores de género, véase CEPAL (2004a).
2 Cabe mencionar la adopción del Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el
Caribe (1995-2001), considerado como la mayor expresión programática de la agenda de género de la
región, cuyas recomendaciones se mantuvieron vigentes más allá del 2001 por decisión unánime de los
países, CEPAL (2004b).
4
aumentan las situaciones de inseguridad socioeconómica y de vulnerabilidad social, con
impacto en términos de género.
Para anticipar la idea central del presente documento, resulta necesario destacar que este
reconocimiento de derechos, en el campo del derecho laboral y de la seguridad social, no
siempre ha resultado un reconocimiento de derechos propios de las mujeres. Esto significa que,
si bien se incorporaron normas y principios que reconocen la igualdad en el empleo, el sustrato
normativo no incluye a la mujer como sujeto de derechos en si misma, sino que sus derechos se
derivan de su inserción en el mercado formal o por su vínculo con otro titular de derechos (por
caso su esposo, su padre) el que tampoco es tomado como tal, sino que el origen de sus derechos
es a partir de su condición de trabajador asalariado.
Esta consideración de la mujer en el sistema de seguridad social como portadora de derechos
derivados y no propios marca las formas de organización y de desarrollo de los sistemas de
políticas sociales en América Latina. Pero también en términos de su inserción en el mercado
de trabajo, la idea de portadora “derivada” de derechos impregna la mayoría de las regulaciones
laborales y sin duda ha permeado en la lógica de funcionamiento de los mercados de trabajo,
entre otras razones porque no estuvo prevista la inserción de la mujer en los mismos3.
Sin embargo, es posible revertir esta forma de organización del sistema a partir de un conjunto
de intervenciones como las que se proponen en éste documento, que contribuyan a generar
sistemas más equitativos y donde el acceso al sistema no esté dado en función de derechos
derivados –por el trabajo o por el vínculo legal con un trabajador- sino en virtud de la calidad de
ciudadano y ciudadana.
Precisamente este es el marco en el que se inscribe el desarrollo que se realiza a lo largo de este
trabajo, con el objetivo de analizar los alcances de la consideración de la mujer como sujeto de
derechos derivados, en el ámbito de la seguridad social; y el papel que las reformas han tenido
en consolidar esta categoría. Para situar el debate, se analiza en primer lugar la responsabilidad
del Estado en materia de seguridad social, para luego seleccionar las reformas previsionales
como paradigma de reformas realizadas con absoluta neutralidad en términos de género.
Finalmente, y en vistas a la urgencia por centrar el debate en las vías de acción, se exponen
propuestas de políticas que incorporen la titularidad de derechos de mujeres y varones, y que
constituyan un puntapie inicial para nuevas formas de reconocimiento de las capacidades y
oportunidades. En tal sentido, las propuestas de políticas públicas que se desarrollan no
pretenden ser acabadas, sino que buscan explorar nuevas áreas y enfoques en la que resulte
posible incorporar en la arena política, como también en la agenda estatal, la necesidad de
nuevos diseños institucionales que incluyan ciudadanos y ciudadanas, para evitar continuar
promoviendo marcos y políticas que operan como expulsores de supuestos ciudadanos
“inempleables” y por ende con menos derechos, particularmente el caso de las mujeres.
2. El Estado: responsabilidades y límites en torno a la seguridad social
La noción de "seguridad social" se encuentra estrechamente vinculada a una reestructuración de
la relación entre el Estado y la economía en las sociedades capitalistas modernas. De ésta
forma los modernos Estados -especialmente los denominados Estados de Bienestar- han buscado
3
En Pautassi, Faur y Gherardi (2003) se analiza la evolución de la legislación laboral en el reconocimiento
y regulación del trabajo femenino, en Argentina, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Uruguay.
5
por diferentes vías garantizar legalmente la seguridad o el "bienestar" de sus ciudadanos/as
por medio de políticas públicas. Estas políticas consisten, por una parte en transferencias masivas
de ingresos a los grupos sociales, infraestructura física, servicios sociales, políticas sociales en
educación, vivienda, salud, al mismo tiempo que comprenden regulaciones en torno a la
economía, el rol del Estado, la distribución del poder y la organización del control social
(Pautassi, 2003).
La seguridad, como objetivo de política estatal, busca proteger al individuo de los riesgos
materiales y de las inseguridades materiales individuales típicas (relacionadas con
enfermedades, la incapacidad para mantener el trabajo o para encontrar un empleo debido a la
pérdida de habilidades, la falta de ingresos para afrontar la maternidad o la crianza de niños/as, la
necesidad de garantizarse un ingreso durante la vida pasiva o ante la pérdida del sostén del
hogar). Estas situaciones, denominadas contingencias, no deben ser resueltas por la caridad
pública o formas de mutualismo o cooperación, sino deben ser provistas por medio de arreglos
colectivos. En otros términos, la seguridad social se traduce en la acción estatal basada en la
ley formal, garantizada mediante derechos sociales y por medio de la intervención técnicoadministrativa del aparato estatal4.
Ahora bien, los derechos de la ciudadanía, implicaron la concesión de un status legal y práctico
de los derechos de propiedad, en tanto se los considerara como derechos constitucionales,
otorgados en base a la condición de ciudadano/a y no de acuerdo con un comportamiento real o
con una contraprestación.
En sus orígenes, el Derecho de la Seguridad Social, buscaba en primer lugar, diferenciarse del
Derecho del Trabajo, en tanto no consideraba como sujeto a protección al trabajador/a asalariado
en cuanto tal, sino buscaba proteger la integralidad de la persona. Con el desarrollo del sistema,
y a partir de diseñar mecanismos para la efectiva percepción del beneficio, quedaron
comprendidos los trabajadores/as dependientes y en algunos casos su grupo familiar, aunque en
general, el perceptor de los beneficios fue el trabajador/a dependiente y no su titular5. Para los no
asalariados la cobertura resultó reducida a ciertas y determinadas contingencias, aunque en la
mayoría de los casos, la protección se presente como consecuencia de adhesión voluntaria. Es
decir, el principio de la universalidad no ha sido suficientemente desarrollado, permaneciendo
como requisito indispensable acreditar ciertas circunstancias para acceder a ellas, entre ellas la
categoría de trabajador/a asalariado (Pautassi, 2003).
Sintetizando, los sujetos protegidos serían todos aquellos comprendidos en el campo de
aplicación del sistema, o de los regímenes especiales (profesionales, fuerzas armadas) son
potenciales acreedores de las prestaciones establecidas, las cuales se hacen efectivas a partir de
producido el evento, y siempre y cuando reúnan las condiciones exigidas (edad, enfermedad,).
Pero para ser beneficiario/a no basta estar comprendido dentro del campo de aplicación de estos
regímenes, sino que siempre se requiere cumplir con los requisitos legales para acceder a la
condición de beneficiario. Estos requisitos pueden referirse a la objetivación de la contingencia,
-determinado grado de invalidez- o cumplir con recaudos legales -estar casado- o bien haberse
relacionado con la autoridad administrativa y financiera del régimen que se trate -antigüedad en la
afiliación o mínimo de aportes-. Claramente no es un sistema de acceso incondicional a los
ciudadanos/as.
4
Offe (1995) agrega que ninguno de estas cuestiones se ha establecido de manera sencilla e incuestionable,
de allí la naturaleza ambigüa y "oscura" de la seguridad social.
5
Es el caso de la asignación familiar por hijo/a, que el titular es el menor pero la percibe el padre o madre.
6
El Estado cumple un doble rol en el sistema: por una parte reconoce el derecho a la seguridad
social a todos los habitantes, legislando y reglamentando conforme a ello, y por otra parte,
asume la responsabilidad de brindar las prestaciones directamente o por terceros a los
beneficiarios/as. Si bien esta consideración está en el origen y construcción de los principales
Estados de Bienestar latinoamericanos, los mismos han tenido diferente grado de estructuración,
lo cual ha desembocado en sistemas fragmentarios, con coberturas bajas y con problemas de
gestión y de financiamiento
De hecho, las coberturas operan en general, a partir de la presencia de seguros sociales, que se
basan en impuesto al salario y no en base a un sistema se seguridad social más amplio al estilo de
los países escandinavos. Para que se efectivicen las prestaciones, es necesario que cada
trabajador/a y su empleador aporten al sostenimiento del sistema ya que de lo contrario el mismo
no opera. Es decir, hay derecho en la medida que se aporte, constituyendo la base del sistema
contributivo.
Lo expuesto no remite únicamente a una precisión jurídico-normativa, sino que marca a fuego las
formas en que se distribuirán las oportunidades para los distintos miembros de la sociedad.
Esto es, quienes accedan a un trabajo formal acceden a todos los beneficios y derechos, no solo
derivados de su condición de trabajador/a sino gozan de una suerte de ciudadanía plena en
relación con quienes no acceden. En la distribución de oportunidades las mujeres son históricas
perdedoras, entre otros motivos, por la falta de reconocimiento del trabajo reproductivo y por su
baja inserción en los espacios públicos6.
Ante esta situación cabe interrogarse si ¿deberá ser función del Estado proteger a sus
ciudadanos del desempleo y la precariedad de la misma manera que los defiende de los ataques
exteriores, del robo o la violencia?
Si tal como fue desarrollado, el empleo asalariado es fuente de otros derechos y uno de los
elementos constitutivos de la ciudadanía en América Latina, el trabajo aparece como un derecho
que, en virtud del principio de igualdad, debe ser accesible a todos los ciudadanos. Por lo mismo
¿Los derechos a la seguridad social deben garantizarse a todos los ciudadanos y ciudadanas
independientemente de su condición de trabajador/a y de su contribución?.
Estos interrogantes remiten a numerosos dilemas que interpelan acerca de la responsabilidad del
Estado como garante de la seguridad social, tanto en términos de cobertura de riesgos y
contingencias, como también para promover condiciones básicas para el desarrollo de una
existencia autónoma, principio fundamental en términos de igualdad y equidad.
Las amplias y variadas expresiones de precariedad laboral, desempleo y exclusión social que se
verifican en América Latina, alertan sobre las tendencias a una mayor incertidumbre que tienen
los ciudadanos/as con respecto a sus oportunidades de vida, como también un alto riesgo de verse
involucrados en trayectorias que deriven en una situación de pobreza y marginalidad social. Esto
implica en la práctica la incapacidad de ejercer derechos sociales básicos.
6
La inserción “plena” de la mujer se da si goza de todos las acreditaciones formales, particularmente las
educativas, y desciende en plenitud para quienes no gozan de una inserción en el mercado de empleo
formal, no realiza contribuciones a la seguridad social y mucho menos si no tienen credenciales educativas
que las respalden. Aquí se concentran gran cantidad de mujeres, denominadas “inactivas”, que revisten
esta categoría por el solo hecho de no haber ingresado al mercado de trabajo precisamente por ser las
responsables del trabajo doméstico (Marco, 2004).
7
Esta situación remite a un primer dilema que es precisamente la discusión acerca de lo deseable
de un sistema democrático y por ende la responsabilidad del Estado. En primer lugar, se
considere una u otra concepción del sistema político, existe un consenso implícito en considerar
que lo valioso de cualquier sistema democrático es que contribuya a que los individuos se
autorrealicen, pudiendo desarrollar el modelo de vida que deseen. Esto se relaciona con las
"capacidades", que definen aquello que una persona puede “hacer” y por lo tanto “ser” en la
sociedad en la que vive7. Sería ingenuo pensar que este ideal es de concreción sencilla, o que un
plan de gobierno puede impugnarse si no asegura el más completo "autodesarrollo" de cada uno.
La discriminación y fragmentación social son precisamente los ejemplos más contundentes al
respecto.
Sin embargo, aquel ideal puede servir, al menos, para evaluar una política de gobierno y con mayor
razón un programa de reforma y ajuste estructural como el aplicado en América Latina. Por ejemplo,
podremos decir que una política ha cumplido su objetivo cuando promueve la igualdad de
oportunidades; cuando abre mayores posibilidades de elección para cada uno; cuando incorpora
acciones transversales para la incorporación de la equidad de género, cuando asegura una provisión
de recursos tal que cada quien puede llevar adelante el plan de vida que ha elegido para sí.
El punto clave aquí es que el gobierno, los actores políticos, los actores económicos y sociales, no
traduzcan en desventajas sociales aquellas diferencias que desde el punto de vista moral resultan
irrelevantes. Esto significa que si se considera prioritario que cada persona desarrolle su vida del
modo que ha preferido hacerlo, es porque se acepta que las personas sean "responsables de su propio
destino". Y así, luego, si se quiere que las personas sean "responsables" de su propia vida, entonces
hay que preocuparse ante la posibilidad de que ellas resulten desventajadas por cuestiones que son
completamente ajenas a su control. Por ejemplo, es altamente preocupante que alguien sea
discriminado por razones de sexo o raza; o que una persona se vea condenado a la indigencia por el
mero hecho de haber nacido en un hogar por debajo de la línea de la pobreza; en cambio, no tiene
porqué preocuparnos que alguien elija vivir con poco dinero8.
Siguiendo ésta línea de razonamiento, las elecciones de los modos de vida, no se fundamentan
únicamente en una construcción personal o familiar, sino que las mismas dependen de valores
culturales y sociales. De hecho, las desigualdades entre mujeres y varones –entre niñas y niñosson frecuentemente aceptadas como “naturales” o “apropiadas” (y usualmente no se las discute de
manera explícita). La aparente justicia de estas desigualdades y la ausencia de cualquier
sentimiento opuesto de profunda injusticia juega una parte importante en el funcionamiento y
supervivencia de estas estructuras (Sen: 1996).
En este sentido, indudablemente, podremos hablar de una mejor performance de un régimen político
cuando el mismo no permita, por ejemplo, que la pobreza de los padres afecte el nivel educativo de
sus hijos; cuando impida que el color de piel o el sexo se conviertan en trabas para su propio
desarrollo personal, cuando considere los efectos no neutrales de la política económica en términos
de género, cuando garantice una efectiva realización de derechos sociales a todos los ciudadanos/as,
independientemente de su situación laboral.
7
Sen (1985) considera que las oportunidades de vida de las personas se refieren a su capacidad para
desenvolverse (funcionar) dentro del sistema social que le toca vivir, es decir lo que una persona puede
“hacer” [can do] o puede “ser” [can be]. La capacidad refleja la libertad para escoger entre diferentes
maneras de vivir, resultando el acceso a determinados bienes sociales un aspecto clave en dicha elección.
8
Para un amplio desarrollo de estos conceptos véase Gargarella (1999).
8
En consecuencia, siendo el empleo remunerado el mecanismo principal por el cual las personas
disponen de ingresos, y además un mecanismo de inserción social y personal, en sentido más
amplio, se considera que la observación de la situación de las personas respecto del mercado de
empleo es un punto de partida razonable para abordar las distintas expresiones de los problemas
sociales y las situaciones de discriminación actualmente vigentes (Pautassi y Rodríguez Enriquez,
2004).
Quienes adhieren a estos conceptos sostienen que la exclusión económica es el resultado de una
o dos exclusiones previas: la exclusión de la propiedad o el capital y la exclusión del empleo
(Martínez, 1999: 120). Sin embargo, puede haber “excluidos” del empleo que no estén excluidos
económica o socialmente, porque aún les queda la protección social no contributiva. De la
misma forma puede haber otro tipo de exclusiones, aún entre los incluidos en el empleo por
efectos de la precarización. Según Martínez (1999) ésta conlleva un triple mecanismo:
subempleo, subsalarios y subprotección social.
Para ilustrar esta situación, el trabajo femenino muestra las siguientes situaciones: por un lado, el
empleo remunerado se presenta para la mujer como eje de su realización personal y ejercicio de
su autonomía, y contiene cierto carácter emancipatorio de patrones culturales y familiares
tradicionales, además de constituir una fuente de ingresos que provee seguridades que actúan
como mecanismos para negociar nuevos arreglos familiares y como prevención para la violencia
doméstica. Por otro lado, hay gran cantidad de mujeres que no se realizan en la práctica en
términos de trabajo "productivo", entre otras razones porque precisamente el mercado no las
absorbe y no las podrá absorber; porque aumenta sostenidamente el desempleo involuntario y la
“descalificación” laboral que se ejerce cuando las personas se emplean en puestos de menor
calificación que su oficio o por la presencia de mecanismos de discriminación por género.
Finalmente se encuentra el trabajo "reproductivo" o trabajo doméstico no remunerado realizado
fundamentalmente por mujeres que se reconoce como "socialmente útil" pero no recibe ninguna
remuneración en términos de mercado (Pautassi y Rodríguez Enriquez, 2004).
La discriminación por género, ya sea en el ámbito del mercado de empleo remunerado o en
relación con las tareas domésticas y de cuidado es, en realidad, una de las tantas expresiones de
un problema más complejo: los modos de inserción social de las personas y las formas en que
se mantiene la cohesión en sociedades profundamente desiguales. En realidad el problema se
agrava aún más en tanto en ninguna otra área existen mayores dificultades para la medición de la
calidad de vida que en el área de las vidas y capacidades de las mujeres (Nussbaum y Sen, 1996).
Ahora bien, no debe desconocerse que la disponibilidad de empleo –formal o informal- o de
ingresos en las sociedades actuales donde rige la regulación de mercado, es un elemento esencial
para el desempeño y las elecciones de cada persona y obviamente la satisfacción de sus
necesidades. Claramente la pobreza restringe la libertad y reduce los desempeños o
"habilidades" de las personas, del mismo modo, la menor remuneración que reciben las mujeres
por igual tarea que los hombres -debido a la presencia de mecanismos de discriminación- reduce
la posibilidad de realización de las mujeres, al tiempo que le asigna menor valor a su trabajo.
El primer punto a señalar, es que si bien políticas como la flexibilización laboral, la reorientación
de la demanda de trabajo y de los patrones de productividad y severos cambios en los marcos
regulatorios fueron un objetivo explícito de política, la participación de la mujer en la actividad
económica, no constituyó un objetivo de política por parte de los gobiernos de la región, y muy
por el contrario en muchos de los casos fue desestimulada ylo continúa siendo.
9
La ausencia del abordaje de las políticas públicas desde una perspectiva de género explica, en
parte, el comportamiento del mercado de trabajo femenino. El primer indicador de ello es que la
inserción femenina fue mayoritariamente precaria y en tareas de baja calificación dentro del
mercado informal y por consiguiente sin cobertura de la seguridad social. Un rasgo tal vez menos
visible (o por lo menos más difícil de cuantificar) pero de significativa importancia, fue la
pérdida de calidad de los empleos existentes. Como respuesta a los desequilibrios manifiestos en
el mercado de empleo remunerado se instaló un discurso desde las esferas oficiales, avalado por
“expertos” pertenecientes a las organizaciones multilaterales de crédito que afirma que las
dificultades para el ingreso al mercado laboral se concentran en las formas que las personas
ofrecen su fuerza de trabajo en el mercado, responsabilizando por ende a los propios interesados
de su situación y trayectoria laboral9.
Esto significa que, a medida que las mujeres se convirtieron en participantes regulares del
mercado de trabajo quedó en claro la falta de protección social de las mismas, en tanto el
ingreso de las mujeres se produjo en un contexto de mayores restricciones, en mercados de
empleo informalizados y precarizados, y con notorias pérdidas de la cobertura de los sistemas
de seguridad social.
De esta forma, las políticas públicas diseñadas en los últimos veinte años en la mayoría de los
países de la región, han partido del supuesto de la mujer como titular de derechos derivados de
otros derechos, pero nunca como titular de derechos propios10. Por lo mismo, las estrategias
políticas que se han llevado a cabo se preocupan por perfeccionar los métodos para detectar y
clasificar las carencias de las mujeres, el acceso a la formación profesional, los supuestos
mayores costos laborales e indicadores de ausentismo asociados a la maternidad, entre otros, y no
precisamente se parte del presupuesto de la existencia de una estructura de poder diferenciada que
genera relaciones asimétricas. En esta dirección no se toma en consideración el impacto
diferenciado de las políticas económicas y sociales sobre las mujeres, sino que se legitima una
suerte de "velo de la ignorancia" en términos de la no neutralidad de la macroeconomía en
materia de género.
La observación de la condición de empleo remunerado de las personas resulta relevante no sólo
en sí mismo sino como un espacio de singular importancia para el estudio de las problemáticas
sociales. En particular, las sociedades capitalistas modernas se han edificado en torno a la ética
del trabajo, y el empleo remunerado ha sido la vía de entrada no sólo a la posibilidad de un
ingreso adecuado, sino también a una red de seguridad social en sentido más amplio.
Puede decirse que si se cumplen las condiciones que históricamente definieron una red de
seguridad social basada en la red de seguridad laboral, el empleo remunerado otorga a las
personas seguridad socioeconómica y se utiliza plenamente como medio de inserción productiva
y social. Por supuesto, dicha inserción se ve condicionada por las inequidades de género que
9
El énfasis de este discurso fue virando en los últimos años para hacer hincapié en la necesidad de resolver
el problema de la recesión económica como paso previo al mejoramiento de la situación en el mercado de
empleo. Si bien resulta evidente que sin crecimiento económico no hay chances de mejorar las
oportunidades en el mercado laboral, lo inverso no necesariamente se verifica. Vale recordar que en
Argentina los indicadores que registran los desequilibrios de la oferta y demanda de trabajo comenzaron a
dispararse en momentos en que la economía crecía (Pautassi y Rodríguez Enriquez, 2004).
10
Ejemplo paradigmático de ello son los numerosos y variados programas sociales focalizados, diseñados
para “grupos vulnerables” y entre ellos las mujeres como principales sujetos de vulnerabilidad, en donde se
les concede un tratamiento como “beneficiarias” o “destinatarias” de programas específicos y no como
portadoras de derechos. Así son beneficiarias de un “programa para” (programa materno-infantil) y no
titulares de “un derecho a” (la salud) (Pautassi, 2001).
10
ella contiene. ¿Por qué? Fundamentalmente, porque la experiencia de los hombres y las mujeres
en su tránsito por el empleo, formal o informal, es diferente, como lo ha sido históricamente su
relación con el trabajo entendido en un sentido más amplio. Si no se tiene en cuenta esta
dimensión, se corre el riesgo, como señala Córdoba (1998) que la aparente posibilidad
igualitaria de participación en el mercado naturalice la desigualdad.
Entonces, ¿Cuál es la responsabilidad del Estado en relación con las garantías de empleo y
seguridad social? Pues bien, existe un componente que se relaciona fundamentalmente con la
justicia distributiva y refiere a la división sexual del trabajo entre trabajo “productivo”
remunerado y trabajo doméstico “reproductivo” no remunerado, realizado fundamentalmente por
mujeres y que se traduce en las regulaciones laborales11. Por otro lado, también estructura la
división dentro de los empleos remunerados, discriminando entre los trabajos mejor pagos, más
calificados, relacionados fundamentalmente con la industria, dominados por los hombres y los
trabajos peor remunerados, de baja calificación y productividad, relacionados con los servicios,
ocupaciones “típicamente” femeninas. Esto además se combina con la retirada del Estado de sus
funciones sociales, que exige que los hogares y en especial las mujeres, asuman mayores
responsabilidades en la satisfacción de las necesidades básicas y las tareas de reproducción social.
Retomando el eje central de preocupación, la situación señalada ¿implicará que el sistema de
seguridad social intervenga protegiendo antes del desempleo definitivo brindando coberturas en
todo el ciclo activo del individuo y ocupándose también de su capacitación, para ponerlo en
condiciones de acceder a la movilidad y rotación de los empleos? ¿Qué es lo que el Estado
debería asegurar: ¿el empleo o el puesto de trabajo?
Ahora bien, en sociedades como las latinoamericanas, donde el desarrollo tecnológico y
diferentes aspectos de la globalización productiva y financiera parecen transformar en utopía la
posibilidad de un reparto equitativo de las opciones de empleos remunerados plenos, adquieren
relevancia conceptos que desvinculen, al menos de un modo parcial, la posibilidad de inserción
social a la situación de empleo de las personas.
Y aquí se desemboca en un argumento reiterado en torno a los límites de la seguridad social,
pero no debido a la capacidad estatal de asegurar la misma, sino por el argumento de las
dificultades para el financiamiento. Tal como fue señalado, los marcos normativos y las
numerosas convenciones internacionales garantizan el derecho a la seguridad social, en los
hechos las restricciones operan vía gasto público. Y aquí resulta necesaria una digresión: las
reformas sectoriales en toda América Latina fueron costosísimas, destinando los países
extraordinarios recursos, en la mayoría de los casos, por vía del endeudamiento externo, para
otorgar menos prestaciones, de menor calidad y a mayor costo. Esto es, hay fondos para las
reformas pero no para las prestaciones.
Por lo tanto, un nuevo interrogante aparece aquí y es precisamente si ¿se logrará instalar en los
países de la región una dinámica política interna en donde las decisiones en materia de gasto
público social surjan de procesos políticos democráticos en donde la valoración final de la
función del Estado en esta materia sea directamente dependiente de las necesidades y
preferencias de los ciudadanos y ciudadanas?.
11
La consideración de la mujer como trabajadora cuyas responsabilidades familiares son solo a su cargo,
impregna la legislación laboral en numerosos países de América Latina, Pautassi, Faur y Gherardi (2003).
11
En la misma dirección, se advierte que se han subsumido los objetivos de la seguridad social a
las posibilidades de financiamiento, siendo este el argumento central para impedir
modificaciones a las reformas ya operadas12.
Es decir, se establecen permanentemente “techos” y límites al financiamiento de los sistemas de
seguridad social, o directamente reducciones en los niveles destinados al gasto público social en
materia de prestaciones, pero poco se dice, por ejemplo, del costo fiscal que tuvo la transición de
un sistema previsional al otro13. Tampoco son muy difundidas las evaluaciones que consideren,
en cada uno de los países, que piso y que techo pueden tener el financiamiento de la seguridad
social para no alterar las expectativas de crecimiento económico, en el caso que éste existiera. En
la misma línea, poco se sabe sobre cuál sería un nivel de protección individual posible para cada
beneficiario, de modo que el mismo no pueda experimentar alteraciones por el crecimiento
interanual de nuevos beneficiarios/as y las expectativas de vida de los que ya son beneficiarios/as
del sistema.
Por lo mismo, el financiamiento de las políticas sociales no se reduce al aspecto técnico de sus
modalidades y fuentes específicas, sino que implica una toma de decisiones política, que a su vez
implican una elección de métodos para regular procesos socio-económicos, principalmente
porque la Seguridad Social transfiere recursos de la distribución primaria, sea desde el lado de los
ingresos o de las prestaciones y por fuera de la lógica del intercambio de los mercados, en tanto
cada decisión que se tome, afecta e incide en las demás políticas del Estado, en algunos casos por
largos años y comprometiendo a más de una generación14.
Esto significa que no pueden establecerse causalidades simples que reduzcan los problemas de
vulnerabilidad social al estancamiento económico, como tampoco se puede prescindir del
crecimiento económico si se tiene como objetivo reducir la vulnerabilidad. La experiencia
latinoamericana es ilustrativa al respecto. Sin embargo, para garantizar seguridad y no seguir
profundizando la vulnerabilidad, es necesario no solo crecimiento económico, sino también
recomponer canales de movilidad social adecuados a las transformaciones en curso; considere
una perspectiva de derechos individual y no atada a la condición de trabajador/a formal, aplicar
medidas antidiscriminatorias y democratizar fuentes de acceso al conocimiento, a la participación
y ejercicio ciudadano; y constituir un ámbito público que reconozca y valore la diversidad y
aliente el fortalecimiento de los actores más vulnerables de la sociedad civil.
Lo hasta aquí descripto, refiere nuevamente a la responsabilidad del Estado en garantizar la
seguridad social. Si como señala Ewald (1986: 540) “La responsabilidad social es la forma
12
Esta situación ha llegado a casos extremos como en Argentina, que en el año 1995, por medio de una ley
denominada de “Solidaridad Previsional” se establece que el Estado Nacional sólo garantiza el pago de los
haberes hasta el monto de los créditos presupuestarios, reconociendo para ello la movilidad que establezca
el presupuesto nacional y en ningún caso estará en relación con las remuneraciones. Esto significa que por
ley se establece que ningún habitante puede reclamar “derechos adquiridos” contra el Estado, dejando de
lado dos principios básicos de la seguridad social: el principio sustitutivo de los haberes previsionales, y el
de redistribución de la renta nacional. Este tipo de normativa imprime una nueva vulnerabilidad: nadie sabe
qué y cuánto cobrará, quedando en manos del Poder Legislativo el monto y actualización de las
prestaciones, y en manos del Poder Ejecutivo si contempla presupuesto para tal fin.
13
Al respecto véase Mesa Lago (2000).
14
Tal como señala Paganini (2002) ...”los conflictos entre objetivos de la seguridad Social y
financiamiento, deben resolverse en el nivel superior de la política que curiosamente, exige ciudadanos con
capacidad y posibilidades de ejercer la elección de sus mundos de vida, condiciones que precisamente
pretende realizar la Seguridad Social. Esto podría presumir cierta verdad, pero, como tantas, no pasa de ser
una vanidad frente a la globalización contemporánea...”.
12
moderna de la política” en América Latina se aprecia como la misma ha virado hacia la no
política o hacia la baja responsabilidad del Estado en las garantías asumidas, dejando paso a la
nueva hegemonía del mercado. Aquí resulta interesante recoger la argumentación que formula
Folbre (2001), al señalar que una forma de enfrentar este desafío es no pensar que los mercados
son intrínsecamente malos para reconocer “a quién pertenece cada cosa”, ni tampoco fomentar la
sobrevaloración de los economistas en esa abstracción llamada “el mercado”, sino destacar que la
mujer tiene un legado de responsabilidades en la provisión de cuidados que debería hacerla
sospechar del principio de “cada uno por sí mismo”. En otros términos, sería importante volver a
la clásica trilogía: Estado, Mercado y familia, para ver que roles y responsabilidades les compete
a cada uno en este nuevo escenario.
3. La Seguridad Social en América Latina: inestabilidad y neutralidad
Seguridad Social y empleo en condiciones de plenitud son cuestiones no resueltas para las
mujeres en América Latina. Si bien en el contexto de crecimiento de la informalidad laboral en
la región, se ha convertido en un fenómeno frecuente para los varones, la diferencia es que para
ellos aún opera la inercia institucional y no solo tienen más posibilidades de acceso sino que
además cuentan con cierta cultura de seguridad social que les permite incorporarse a la misma
o valorar su contenido de protección. Para las mujeres, particularmente las de menores ingresos,
las cobertura ante contingencias les resulta un ideal inaccesible en tanto la urgencia se presenta
cotidianamente.
Es por ello que resulta importante comenzar por destacar la necesidad de cambiar el eje de
intervención, continuando con la premisa que es necesario lograr una mayor incorporación y
participación de los y las ciudadanas en el mercado de trabajo, pero considerando los límites para
ello. Esto es, pensar y proponer políticas que no sigan asentándose sobre la ilusión de crear
nuevos puestos de trabajo, en mercados de empleo deprimidos como los latinoamericanos, sino
pensar la seguridad social como nuevo vector de integración social.
Nuevamente, se trata de proponer formas de consolidar redes de seguridad social y no sistemas
de protección social. Aquí resulta necesario realizar una precisión conceptual, que refiere
precisamente a los límites en el uso del término "protección social", el que ha comenzado a
reemplazar hace poco tiempo, al de seguridad social, lo cual significa un claro retroceso. El
término "seguridad social" significaba un paquete amplio de previsión, con un papel fuerte del
Estado no solo en la provisión, sino también en la regulación y el financiamiento. Por el
contrario, la idea de protección social significa un modelo mucho más restringido y marca el
alejamiento de una actividad estatal tan amplia como esa, para acercarse a una en que las
personas, las familias y las comunidades desempeñan un papel más activo15.
Lo peligroso de este viraje conceptual desde seguridad a protección, es precisamente que se
tiende a delegar en la familia las responsabilidades por la cobertura de las contingencias sociales.
En esta dirección es clara la línea que en todo el proceso de reforma sostuvo el Banco Mundial y
los organismos de asistencia crediticia, que propulsaron un sistema según el cual, los costos de la
15
Sin duda que el dispar desarrollo de los sistemas de seguridad social en América Latina presentó
históricamente patrones de exclusión por cobertura, por niveles de prestaciones, quedando reducidos en la
mayoría de los casos a sectores urbanos formalizados; acercándose más a sistemas de protección social que
de seguridad social. Esto no habilita sin embargo a proponer sistemas aún más restrictivos.
13
transición de un sistema público al privado le corresponden al Estado, y en gran parte a la familia
por el aumento de las contribuciones, mientras que los beneficios al sector privado16.
3.1. Las reformas previsionales
Las primeras instituciones que se buscaron reformar del sistema de seguridad social fueron
precisamente las que ofrecían mayores posibilidades de ser “ofrecidas” a la administración
privada como es el caso del sistema previsional. Así, los mentores de las reformas neoliberales
señalaban que el crecimiento económico, en el marco de políticas de flexibilización y
desregulación de las condiciones de trabajo, iban a generar nuevos puestos de trabajo, pero no
iban a ampliar o incorporar más derechos. Esto es, se sostenía que se iban a aumentar las
potencialidades de las personas para su inserción en el mercado de empleo remunerado y que esto
iba a estimular, sistemas como el de capitalización individual, en donde el individuo iba a aportar
con mayor esmero ya que era el titular de su propio beneficio. Este supuesto “estímulo” a la
titularidad de un seguro para cubrir contingencias como la vejez, lejos está de corresponder con
una ampliación de derechos, ya que lo que se discute es la administración de un monto derivado
del salario y/o un aporte individual. Asimismo estos sistemas se crearon asumiendo una
regularidad en los ingresos de las personas, situación que lejos está de conformar una regla en
América Latina.
Las nuevas formas de distribución de capacidades que generaron las reformas previsionales, con
impactos diferenciales, pueden resumirse de la siguiente manera (Pautassi, 2002):
1. Mediante la privatización de la administración de los seguros sociales (pensiones, seguros de
salud) se refuerza la relación entre acceso a la institución y situación en el mercado de
trabajo;
2. El desmantelamiento de las instituciones de carácter social elimina las redes
“incondicionales” de protección con lo cual se reduce la cobertura efectiva (tanto vertical
como horizontal) de las mismas
3. Como resultado, se traslada gran parte de la responsabilidad de la cobertura frente a las
contingencias sociales a los propios ciudadanos/as, lo cual depende en gran medida de su
capacidad de generar ingresos propios.
4. Se genera una mayor selección y fragmentación de los programas, por lo que los mismos se
diseñan en función a las características específicas de distintos grupos identificados como
población objetivo.
5. Las mujeres, los jóvenes y los ancianos son los más perjudicados por esta situación, para
los cuales la única "solución" que les presentan es ser de un programa de asistencia
focalizada.
6. Esta fragmentación se corresponde con la promoción de una mayor división social, en
donde pierden espacio las instituciones cuyos fines se justifican en “intereses generalizables”
y avanzan aquellas que representan “intereses particulares”.
16
Gill et al (2004) sostienen que el estancamiento en el crecimiento de la cobertura no resulta de miopía de
los trabajadores o de la carencia de información que ellos tienen, sino de la opción racional de los
trabajadores y sus hogares, ya que encuentran el ahorro más atractivo que los sistemas previsionales
reformados. Si los sistemas previsionales reformados no pueden generar trabajadores mejores pagos, eligen
racionalmente evitar de contribuir. Agregan que los trabajadores revelan una preferencia para que el
gobierno proporcione un instrumento de reducción de la pobreza en la Tercera Edad (por ejemplo, garantías
mínimas de la pensión y pensiones sociales).
14
7. El nuevo escenario modifica la naturaleza de los conflictos y de allí el papel de los actores
políticos. Antes se trataba de presionar para adquirir los beneficios en expansión, mientras
que ahora se lucha por el sentido de la selectividad.
8. En lo estrictamente normativo, se abandonan los espacios que requieren tutela pública y
actores colectivos, transfiriendo la responsabilidad total hacia los individuos, a los que se
hace directamente responsables de su estado de situación.
9. Paralelamente disminuyen las instituciones de fiscalización y de revisión del
funcionamiento de los nuevos sistemas, con lo cual la desprotección de los ciudadanos/as
aumenta considerablemente.
La salida promovida por las reformas previsionales que sostuvieron el compromiso individual a
partir de la idea de “capitalización individual” como la vía de solución a las contingencias pero
también a la ineficiencia estatal se dio de lleno con la falta de desarrollo de estructuras del
sistema social, las que agudizaron los problemas de los antiguos sistemas, al tiempo que
promovieron la inequidad de los múltiples sistemas y de la sociedad en su conjunto. Similares
situaciones se produjeron en relación con la cobertura en salud, el sistema de asignaciones
familiares, los que fueron modificados en la mayoría de los países en un sentido restrictivo.
Si a ello se le suma que hay derechos derivados y no propios el escenario se complejiza aún más,
en el marco de una inestabilidad y vulnerabilidad que prácticamente no son más circunstanciales
sino que se han vuelto centrales. Así como la informalidad en el mercado de empleo remunerado
se está convirtiendo aceleradamente en la regla de las nuevas inserciones y por ende las
trayectorias laborales se construyen en base a la inestabilidad, la cobertura de las contingencias
sociales siguen la misma suerte. Tan profundo ha avanzado esta realidad que las propias
instituciones están adquiriendo rasgos contingentes, con lógicas complejas e inaccesibles para los
ciudadanos/as. Valga mencionar a modo de ejemplo, la dificultad que presenta la comprensión
del sistema de capitalización individual para un trabajador/a medio, el que no puede conocer con
simpleza la evolución de su cuenta individual de capitalización, ya que la información que le
remiten las administradoras de fondos correspondientes son prácticamente ininteligibles.
En este aspecto, las mujeres nuevamente pierden ya que cultural e institucionalmente su relación
con la seguridad social fue esquiva. Asimismo se presenta una variable importante que refiere a
las nuevas contingencias que se presentan, que no están cubiertas y que tampoco se encuentran
en debate. En este caso existen contingencias específicas de género que, por ejemplo, las
reformas previsionales no han incorporado. Cabe recordar que la vejez es una de las
contingencias más difíciles de determinar, ya que abarca en sí misma la mayor cantidad de
riesgos sociales: pérdida de ingresos, enfermedades biológicas, invalidez o pérdida de las
facultades. A su vez, tiene una especificidad de género que no se toma en cuenta en la legislación,
como tampoco al momento de otorgar las prestaciones. Esta especificidad refiere a que las
mujeres de edad avanzada pueden considerarse como uno de los sectores más vulnerables de la
sociedad, en términos tantos físicos como económicos, primero por su mayor morbilidad,
atribuible a diferencias fisiológicas agravadas por el efecto acumulado de desnutrición,
embarazos continuos, desgaste físico y psicológico de una doble jornada y subordinación social y
económica. Su vulnerabilidad se ve multiplicada por la mayor desprotección prestacional que
resulta de su desventajosa inserción laboral durante las edades jóvenes (Pautassi, 2002).
Específicamente la legislación previsional de cuenta del hecho de la falta de promoción de
oportunidades para el acceso al sistema, para ampliar la cobertura, para aumentar la cotización,
para disminuir el riesgo y para equiparar el cálculo actuarial. Esta falta de promoción difiere
considerablemente entre hombres y mujeres y se traduce, en definitiva, en condiciones de
inequidad para la mujer. Una vez más, la principal discriminación la constituyen las
15
oportunidades diferenciales por sexo en el mercado de trabajo y la no consideración del trabajo
reproductivo.
En la misma dirección, resulta necesario incorporar los nuevos perfiles ocupacionales, ya que el
paradigma sobre el cual se asienta el sistema de pensiones en la mayoría de los países de la
región, es de empleos estables y de duración indefinida. Este sistema no incluyó en su diseño un
tratamiento especial para ocupaciones temporarias, inestables y transitorias, que solo permiten
una contribución previsional esporádica y que esta se pierde con las situaciones de intermitencia
laboral. Esto se traduce en problemas reiterados para activos como para los pasivos, o en otros
términos, la mayor visibilidad social del drama de los pensionados suele ocultar la no menos
dramática situación de quienes se han retirado del mercado laboral y no poseen beneficio alguno.
Nuevamente, éste es el caso de las mujeres.
En los diversos estudios realizados de las reformas previsionales17, se comprueba que las
condiciones de adquisición del derecho previsional en las legislaciones reformadas siguen un
patrón que, en términos generales, es común a todas. Sin embargo, en cada una se pueden
observar normativas particulares que manifiestan su neutralidad en términos de género. Así se
discrimina a las mujeres de forma directa, al considerarlas no como ciudadanas portadoras de
derechos, sino que el tratamiento que reciben es, en el mejor de los casos como trabajadora, pero
un número importante de mujeres lo recibe como esposa-dependiente, ama de casa, madre, al
mismo tiempo se atribuye una valoración casi peyorativa al trabajo doméstico, pues las mujeres
que se dedican exclusivamente a él son consideradas "cargas” y “beneficiarias” de la pensión del
marido. Este beneficio no les corresponde a las mujeres económicamente activas, aún cuando se
dediquen al trabajo doméstico, cuyo trabajo remunerado y ahorro, pareciera no tener valor ya que,
en el caso de Chile por ejemplo, el viudo no recibe pensiones (Marco, 2002). Otro tratamiento
desventajoso refiere a la edad de jubilación, que al ser cinco años menor que la de los hombres, y
en función de la mayor expectativa de vida, en un sistema de capitalización individual las mujeres
tendrán jubilaciones inferiores (Marco, 2002).
En la misma dirección, los nuevos sistemas previsionales reproducen la discriminación
ocupacional y salarial que afecta a las mujeres. Este es un punto muy importante, ya que
generalmente se argumenta que no se le pueden atribuir al sistema previsional problemas que son
intrínsecos al mercado de trabajo. Si bien esta afirmación es correcta, numerosos estudios dan
cuenta de la presencia de discriminaciones y problemas inherentes al sistema previsional y que
reproducen las inequidades del mercado de trabajo. Por caso la reforma no tuvo en cuenta que el
empleo estable ya no es más la regla, sino por el contrario impera la flexibilidad laboral, salarial y
de jornada de trabajo, como tampoco se tuvieron en cuenta cambios en propios sistemas
productivos.
Marco (2004: 33), basándose en evidencia empírica de las reformas previsionales en diferentes
países de América Latina, afirma que tanto regímenes de capitalización individual como de
reparto, los beneficios se distribuyen de manera no equitativa. Sin embargo, agrega que, en los
dos casos resulta posible otorgar previsiones compensatorias y si se asume que ...”la seguridad
social puede y debe cumplir una función correctiva de las desigualdades sociales. Con este
planteamiento se supera el dilema de si las deficiencias previsionales son o no atribuibles al
mercado laboral y este se presenta como uno de los diversos ámbitos de aplicación de las
políticas sociales”.
17
Véase al respecto Marco (2004) y los demás estudios del proyecto “Impacto de género en la reforma de
la pensiones en América Latina, Unidad mujer y Desarrollo, CEPAL; www.cepal.org.cl/mujer/proyectos
16
De allí la necesidad de comprender que la seguridad social no se traduce solo en una cuestión
económica, sino también política y cultural. No está vinculada sólo al crecimiento económico
sino a la definición del conjunto de las oportunidades de vida de la población, a las propias
formas de integración social. Así, preguntas importantes a la luz de las actuales tendencias
económicas son las siguientes: ¿es más importante la “seguridad” en el ingreso que la
“rentabilidad”?, ¿qué se debe privilegiar, lo “básico” y “necesario” que lo “máximo”?, por lo
mismo, ¿la mayor “cobertura” que la mayor capitalización de fondos?.
Finalmente, y más allá de los aspectos técnicos específicos que fueron desarrollados a lo largo del
análisis, existe un riesgo real que los nuevos sistemas previsionales sufran situaciones de
deterioro similares a la que afectaron a los sistemas públicos de reparto. Más específicamente
debe destacarse el peligro inminente que se produzca una disminución de los ingresos del sistema
y caída de la cobertura de la población, como consecuencia del aumento del desempleo y de la
expansión del trabajo informal; o que se acentúen procesos recesivos o inflacionarios que
produzcan la caída de los salarios reales o que las inversiones y rentabilidad de los fondos sean
negativas, al tiempo que aumente aún más la evasión (entre otras razones por la falta de atractivo
que el sistema ejerce para los trabajadores) y falta de fiscalización de las administradoras de
fondos. Las tendencias indican que estos escenarios son altamente posibles y no se está actuando
preventivamente en ésta dirección.
A ello debe sumársele el hecho que la toma de decisiones privadas y públicas, se han contraído
con menores márgenes de elección. Otra vez, la falacia neoliberal de la libertad de elección de los
consumidores se ve resumida a unas pocas y poco seguras posibilidades. Ejemplo significativo de
ello es el caso de Bolivia, que tras la reforma del sistema de pensiones se estableció un duopolio
de administradoras de fondos, divididas de acuerdo a dos zonas territoriales, y en donde el
margen de elección para los contribuyentes es nulo.
4. La centralidad, una vez más, de las políticas
Ningún cambio será posible sin que exista un compromiso político tendiente a operacionalizar
un principio ético-político como es la equidad de género. Equidad que no solo implica mejoras
en las condiciones de trabajo y de cobertura de contingencias sociales para mujeres, sino que
precisamente requiere de un compromiso que interpele los actuales sistemas de distribución de
oportunidades y porque no, de capacidades de mujeres y hombres.
En otros términos, no se requiere únicamente de reformas técnicas a las reformas ya realizadas,
sino que se necesita un nuevo consenso político que abarque los principios que están en juego en
materia de inclusión social. A su vez, la inclusión se logrará solo en la medida que se considere a
la seguridad social en toda su amplitud y no solo reducida al sistema previsional. Por lo mismo
la centralidad del modelo económico en el cual se insertan los sistemas de seguridad social es
indiscutible y determinante de cualquier tipo de opción política que se tome.
Significa que ingrese a la arena política de los países de América Latina el debate en torno a
quien debe garantizar la seguridad social y qué responsabilidad tiene el Estado y en base a que
principios se va a garantizar la misma, si es a partir de más programas focalizados a personas que
no ingresan al mercado de trabajo o que permanecen en la informalidad, es decir bajo un
principio de tipo asistencial; o se va a garantizar la seguridad social como un derecho en virtud
de la calidad de ciudadano o ciudadana, esto es un derecho propio y de acceso inmediato.
17
Asimismo debe incorporarse de forma definitiva en la agenda de los países evaluaciones
integrales de las reformas implementadas para comprender porque estas opciones de políticas
han traído aparejados los resultados ya señalados. Valga recordar que las dinámicas excluyentes
instaladas en la mayoría de los países de la región, no obedecen solamente a la aplicación de
ecuaciones técnicas, sino que las mismas se asientan en contenidos culturales y sociales
deslegitimantes de las instituciones de seguridad social, y del propio imaginario de los Estados de
Bienestar de la región, y absolutamente ciegas al género.
Y allí ingresa entra en la arena un tema central: la escasa realización de los Derechos Sociales
como parte constitutiva del desarrollo en los países de la región. Cabe señalar nuevamente que
estas afirmaciones no son solo propositivas, sino operativas. En primer lugar, no se debe
confundir la falta de aplicación o ausencia de vías de implementación con el problema mismo, ya
que de este modo no se construye ninguna definición y mucho menos una solución, pasándose a
construir un falso problema. Esta falta de claridad en conceptualizar a los problemas es lo que ha
generado innumerables círculos viciosos que impiden articular políticas integrales de seguridad
social y efectivizar los Derechos Sociales. Se trata, entonces, de abrir nuevos espacios que
amplíen los márgenes de actuación de las políticas públicas, y que a su vez, impliquen cambios
graduales en la nueva estructura del Estado pos-reforma, pero que establezcan una clara reversión
de las tendencias, en dirección a la consideración de las diferencias de género y la ampliación de
las oportunidades de vida de las mujeres (Pautassi, 2002).
No hay forma de luchar efectivamente contra la discriminación si no se construyen redes de
seguridad social universales que tengan sus impactos más potentes sobre los grupos sociales
menos autónomos. Esto se lograría incluyendo a las mujeres en arreglos institucionales que den
cuenta de los problemas de inseguridad social y precariedad laboral que afectan a la mayor parte
de la población. La salida no está en acciones aisladas que busquen alivios transitorios de
daños que son irreparables sino en políticas estables que generen las condiciones necesarias
para que las personas no transiten trayectorias que las lleven a la marginación y exclusión.
Estas redes deberían funcionar de forma permanente y garantizarse desde el nacimiento de cada
ciudadano/a.
Así, en ausencia de instituciones públicas que asuman el problema, en las sociedades
latinoamericanas la mayoría de los ciudadanos/as se ven en la necesidad de trabajar más horas
para mantener un mayor número de personas que dependen de ellos económicamente. Ahora
bien, dadas las condiciones del mercado de trabajo, los mayores ingresos difícilmente se logran
por mejores remuneraciones sino, más bien, incorporando más miembros del grupo familiar a la
búsqueda de ingresos. El caso de las mujeres en América Latina es ilustrativo al respecto.
A su vez, la persona “económicamente activa”, tiene reciprocidades presentes con los que
desempeñan tareas que no son remuneradas como las amas de casa. Pero además de estas
reciprocidades, tiene una doble correspondencia: con el futuro y con el pasado, con los niños y
ancianos. Estas reciprocidades fueron históricamente una línea de demarcación entre aquellos
que se supone tienen capacidades para ser económicamente independientes y los que son
económicamente dependientes de los anteriores.
En términos operativos, las prestaciones de la seguridad social se volvieron motivo de cobertura
en cabeza del supuesto jefe de familia (en general, adulto varón) sobre la base de ciertos
contratos intergeneracionales y patriarcales. Con la infancia, se trata de una suerte de inversión
para que en el futuro hagan el relevo, garantizando la subsistencia del adulto en su longevidad.
Con los ancianos, el contrato reconoce su carácter de maduro preparado y capitalizado, que
emplea parte del rendimiento en la restitución de lo invertido en él por el adulto del pasado que
18
hoy es el envejecido. En otras palabras, la seguridad social tienen implícito un contrato de
solidaridad intra y a la vez intergeneracional. Sin estas reciprocidades temporales-generacionales,
la continuidad de los grupos se quiebra, al tiempo que las mismas se sostuvieron en la economía
del cuidado a cargo de las mujeres. Esto es, quienes garantizaron históricamente la continuidad de
dichos contratos fueron las mujeres a partir del trabajo reproductivo (Pautassi, 2002).
Lo anterior se relaciona con el principio de igualdad. El mismo demanda, en primer lugar, una
misma condición jurídica, y en segundo lugar, la efectiva realización de oportunidades de vida. Si
bien el primer principio "de iure" se encuentra garantizado, tanto en las Constituciones de los
países, como la adhesión a los Pactos y Tratados Internacionales, no sucede lo mismo con las
condiciones de vida, ya que no son similares para todos y tampoco existen niveles mínimos
garantizados para cada individuo. La realidad en América Latina es que se adhiere a la igualdad,
se incorporan derechos constitucionales y Pactos contra la discriminación pero en los hechos las
oportunidades se distribuyen de forma no equitativa y teniendo en cuenta diferencias de sexo,
raza o ingreso.
Lo expuesto da cuenta que la idea de seguridad social ha quedado desdibujada en el marco de
situaciones que configuran mayor inseguridad y vulnerabilidad. Ahora bien, que esto haya sido
consecuencia de las reformas no significa que deba ser abandonado como ideal de sistema.
Nuevamente que la seguridad social se haya vuelto insegura no significa que la misma deba
convertirse en la regla de futuros modelos, sino por el contrario, debe contar con instrumentos
para amortiguar esas consecuencias (Paganini, 2002).
4.1. Políticas para las políticas
A la hora de proponer políticas específicas en materia de seguridad social, debe primar el
principio de cautela, basado en la verificación empírica de varias décadas de reformas sociales
implementadas, sin la menor evaluación ex ante y esporádicamente ex post, todo lo cual
contribuyó a que América Latina se estabilice en la experimentación de políticas y programas y
no en la estabilidad de las prestaciones y por ende de la calidad de vida de la población. Sin
embargo este llamado a la cautela no debe confundirse con disuasión o lentitud en la reversión de
la situación actual. La realidad en que viven los ciudadanos/as de América Latina alerta una vez
más sobre la urgencia en comenzar por modificar los patrones de funcionamiento social.
Y aquí resulta necesario, una vez más, considerar la idea de proponer acciones integrales en el
marco de patrones de distribución del ingreso y de capacidades fuertemente residuales como
sucede en América Latina. Esto es, resulta necesario interrogarse acerca de los motivos por los
cuales las sociedades latinoamericanas tienen tan baja capacidad de redistribución para poder
anteponer en esos limitados patrones los efectos de nuevas reformas. La cautela reside
precisamente en que la implementación no tropiece con obstáculos como la falta de voluntad
política, el clientelismo, la baja capacidad de incidencia de la sociedad civil, la resistencia a la
consideración de las discriminaciones por género, entre otras “sorpresas” que alimentarán nuevas
frustraciones en el camino hacia la equidad. Se trata que estos datos del contexto constituyan un
insumo para la formulación de políticas en el mismo nivel que los insumos específicos para las
modificaciones en seguridad social.
Bajo la convicción que la única forma de revertir las situaciones descriptas es bajo la formulación
de políticas integrales y equitativas, se resume a continuación las siguientes:
19
4.1.1. La consideración de derechos propios
Aquí las propuestas se sitúan en un doble nivel:
1. La consideración de la persona como portadora de derechos propios, en su virtud de
ciudadano/a sin necesidad de realizar una contraprestación para ello
2. Las estrategias que acompañen a implementar y garantizar estos derechos propios, que se
denominan, a efectos de este trabajo, derechos conexos.
¿Cómo se realiza el “salto” de la categoría de trabajador/a contributivo a un sistema que, si
bien puede ser contributivo parcialmente, privilegie la categoría de ciudadano/a? ¿Es posible?
¿Se puede legitimar este “salto”?
Sin duda que es posible y consideramos que es necesario. La legitimidad de ésta propuesta está
dada porque no es más ni menos que considerar lo ya establecido: mujeres y hombres son
titulares de derechos ciudadanos, que comprenden el ejercicio de derechos civiles, políticos y
sociales. En vez de considerar la capacidad asociada a una categoría (trabajador/a; aportante) es
simplemente considerarla a partir de su condición de ciudadano/a.
El primer paso para lograr legitimar esta propuesta es considerar a la seguridad social en todo su
alcance y no solo restringida al sistema previsional o a otros seguros sociales. Se debe
reorganizar el sistema en base a potenciar formas novedosas de cobertura de las contingencias
sociales (biológicas, socioeconómicas y patológicas) considerando las especificidades de género
en cada una de ellas e integrando acciones, hoy aisladas en materia de políticas sociales, en una
integralidad sistémica.
Dicho esto, surge un nuevo interrogante ¿Cómo combinar reformas que incluyan la equidad y
no sean una carga más sobre el salario de los y las trabajadores? Esta vía fue poco considerada,
ya que la mayoría de los países, las soluciones al desfinanciamiento de los regímenes reformados
fue por vía de nuevas contribuciones o nuevos aportes principalmente recayendo sobre los
trabajadores y en segundo lugar sobre empleadores. Porque no pensar en otras fuentes genuinas
de financiamiento? ¿Por qué no utilizar fuentes de financiamiento vía retenciones a las
exportaciones y/u otro tipo de impuestos indirectos. En los hechos, muchos programas se
sostienen por el producido de retenciones a las exportaciones (el caso del Plan Jefes y Jefas de
Hogar de Argentina) o por vía impuesto al valor agregado.
Y aquí nuevamente el problema siempre se pone en la posibilidad de “financiar” las reformas y
no en el contenido de lo mismo y mucho menos en el impacto que las mismas producirían.
Reiterando lo ya afirmado, fueron más costosas las reformas previsionales y se hicieron vía
endeudamiento externo y/o otras fuentes. Aquí nuevamente es necesario la decisión política para
poner el debate en su verdadero eje, en tanto es precisamente el Estado el que tiene la capacidad
para modificar determinados parámetros generando modificaciones en los incentivos. Por
ejemplo, en materia previsional puede pensarse en modificar los requisitos de años de servicios
con aportes, las fórmulas de cálculo, y otro tipo de reformas paramétricas que modifiquen la
visión que los trabajadores y empleadores tienen sobre el sistema. Entonces, porque no va a ser
posible asentar el sistema sobre la categoría de ciudadano/a?
Las acciones que deban ser llevadas a cabo y que sean consideradas de utilidad social para toda
la sociedad, no pueden ni deben ser financiadas con cotizaciones sociales: entre ellas, las políticas
activas de empleo; cobertura por desempleo, medidas para la conciliación del cuidado de la
20
familia y el trabajo; la maternidad; la toma en consideración de determinados períodos no
cotizados como tales (crianza de hijos, formación, estudios).
Por otra parte, la mayoría de los países de la región suscribieron los Pactos y Tratados
Internacionales de Derechos Humanos, configurando a partir de ellos una obligación de
cumplimiento. Se trata de una obligación mínima. El Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (Comité DESC), órgano que supervisa el cumplimiento de las obligaciones previstas
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) por parte de
los Gobiernos, ha considerado que esa obligación surge del artículo 2.1 del PIDESC, expresando
que “un Estado en el que un número importante de individuos está privado de alimentos
esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas
más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones. Si el Pacto se ha de
interpretar de manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su
razón de ser”18.
El Estado está jurídicamente obligado a garantizar el contenido mínimo de los derechos
económicos, sociales y culturales, y no puede escudarse en la falta de recursos disponibles para
justificar su incumplimiento. En este sentido, el Comité expresó que “los Estados Parte tienen la
obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de niveles esenciales de cada
uno de los derechos enunciados en el Pacto” (OG 14). A continuación, el Comité señaló que un
Estado parte no puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las
obligaciones básicas enunciadas en el párrafo 43, que son inderogables (OG 3, párrafo 47). Así se
ve claramente como el cumplimiento del contenido mínimo es obligatorio y no es pasible de
excepciones, ni aún en situaciones de emergencia19.
Estos requerimientos se fundamentan en el ejercicio de una ciudadanía plena y pertenecen al
campo de los derechos humanos fundamentales. Asimismo, los principios elaborados por la
jurisprudencia de los órganos internacionales de derechos humanos resultan directamente
aplicables por la jurisprudencia de los países firmantes de los tratados, circunstancia que habilita
la aplicación de estas disposiciones. A partir de ello, se puede considerar como campo de acción
la exigibilidad de estos estándares de derechos sociales, en la dirección de lograr la reversión de
muchos de los efectos adversos que las reformas trajeron consigo. En consecuencia, ante este
escenario de tipo excluyente resulta indispensable rediscutir el alcance efectivo de los Derechos
Sociales para los ciudadanos en general y para las mujeres en particular.
4.1.2. Derechos conexos
Se entiende, a los efectos de estas propuestas de políticas, por derechos conexos, las acciones y
garantías, que respetando un contenido mínimo, se deberían realizar para garantizar
efectivamente el ejercicio de un derecho propio a la seguridad social.
Una vez más, se debe comenzar por revisar el amplio espectro de contingencias que es necesario
dar cobertura a los ciudadanos/as. Esto significa que se deben analizar los mecanismos de acceso
y cobertura en materia de salud en general, como en términos de salud ocupacional, la previsión
18
Comité DESC, Observación General 3, “La índole de las obligaciones de los Estados Partes”
Esta última disposición es de suma importancia, ya que ataca una modalidad frecuentemente utilizada por
los Estados de aducir la falta de recursos presupuestarios no solo para la producción de información, sino
en algunos casos, como lo establece la ley de solidaridad previsional argentina o muchos fallos del tribunal
constitucional de Colombia, para no efectivizar derechos adquiridos.
19
21
ante la contingencia socioeconómica del desempleo, esto es, revisar los magros y poco efectivas
prestaciones por desempleo actualmente vigentes. Por lo mismo, las coberturas por “crecimiento
y expansión de la familia” corrientemente denominadas asignaciones familiares, deben sr
reconsideradas particularmente en función que los sectores en condiciones de pobreza e
informalidad son los que más hijos/as y adultos mayores tienen a su cargo.
Retomando la idea expuesta al inicio de este documento, se trata que el nuevo vector de
integración social no sea el empleo asalariado formal, sino el sistema de seguridad social, a
partir de su redefinición. Esto es, ya no más vinculando las prestaciones a la condición de
trabajador asalariado sino en virtud de la consideración de derechos de cada ciudadano y cada
ciudadana.
Para iniciar el debate y las propuestas de políticas, se ha seleccionado el sistema previsional,
como primer espacio para operacionalizar los derechos propios y conexos en materia de
seguridad social.
4.1.3. La especificidad de la previsión social
Un primer derecho conexo que se puede garantizar, es incorporar al régimen del matrimonio la
ganancialidad de la contribución al régimen previsional, que en principio no se encuentra
establecida en las regulaciones civiles –salvo excepciones- en América Latina.
Así en caso de divorcio, las cotizaciones efectuadas durante el matrimonio por los cónyuges
deben ser consideradas bienes gananciales. La regulación consiste en repartir al 50% entre ambos
cónyuges las cotizaciones efectuadas por los dos durante el matrimonio. Debe ser considerado
como un derecho indisponible.20
La relación es bastante simple y no afectaría el sistema previsional, sino que cambie el eje de la
mirada, al considerar los aportes previsionales efectuadas durante el matrimonio o relación de
pareja (convivencia) como un derecho propio y pasible de ser considerado como bien ganancial.
Con esta medida casi con toda probabilidad se incrementarán los derechos propios de las mujeres.
En línea a incorporar efectivamente y promover el desarrollo de un sistema que considere los
derechos de las mujeres como derechos propios, en la evidencia que a pesar del incremento de la
actividad remunerada por parte de las mujeres, no es suficiente para alcanzar una pensión de
jubilación sin tener que recurrir a derechos derivados; se propone considerar los períodos de
cotización de las mujeres que siguen siendo inferiores a los de los hombres, tanto en lo que se
refiere a la duración, como a la cuantía de las bases por las que han cotizado a pesar de todos los
planes de igualdad de trato y de conciliación familiar, sean menores que los exigidos a los
hombres o se compense edad por años de aporte o viceversa.
En el caso de las prestaciones por motivo de viudez, y además de verificar el título de derecho
que las habilita para funcionar, se propone para que las mismas no resulten parcialmente
incompatibles con los ingresos que el cónyuge sobreviviente, siguiendo el sistema alemán, se
propone que se autorice la compatibilidad de las mismas hasta un determinado nivel de
ingresos. Los ingresos que superen ese límite de compatibilidad absoluta se toman en cuenta en el
60% y en esa cuantía se reduce la pensión de viudez.
20
Cabe destacar que países como Alemania, tienen incorporada la ganancialidad del aporte previsional
como derecho indisponible desde 1977, (Ferreras Alonso, 2001)
22
Uno de los motivos por los cuales las mujeres no llegan a alcanzar la misma cuantía de la pensión
o jubilación que los hombres es por su interrupción de la vida laboral por la crianza de hijos, o
por la realización de trabajos a tiempo parcial y por la presencia de mecanismos discriminatorios
(salarial, ocupacional, entre otros). Estas situaciones repercuten en la cuantía de la pensión o
jubilación. Aquí resulta ilustrativa la reforma al régimen previsional realizada en Alemania en el
año 2001, que incorpora un complemento adicional de pensión en función del número de hijos
tenidos a su cargo. Este complemento opera también para las pensiones por viudez, ya que se
toma en cuenta esta situación como ejercicio de un derecho propio de la mujer (Ferreras, 2001).
Así se podría pensar en incorporar disposiciones como la que establecieron en Alemania, según la
cual quien haya cotizado durante 25 años a la seguridad social, las bases de cotización
efectuadas durante los 10 años inmediatamente posteriores al nacimiento de un hijo a cargo se
tomarán como si se hubieran realizado por la base media de cotización de todos los asegurados
en el año de que se trate. Así de esta forma no se penaliza el trabajo a tiempo parcial, pues aunque
se compute como tiempo cotizado, la base por la que se hace resulta sin embargo muy baja y hace
que cualquier tipo de pensión que se genere sea también baja. Cuando el cese en la actividad sea
como consecuencia de cuidado de un hijo incapacitado para el trabajo y menor de 18 años y por
razón de la dependencia del hijo uno de sus padres tenga que dedicarle al menos 28 horas
semanales de atención, la base de cotización se le considerará como si lo hubiera hecho por la
media de todos los asegurados.
Aquí debe tomarse como recaudo, lo señalado por Gana (2002), quien hace la salvedad que la
alteración de los requisitos de antigüedad o cualquier otra medida destinada a aumentar la
cobertura previsional de las mujeres, debe tener como precaución no desincentivar su
participación laboral, ya que la reducción en el número de años cotizados requeridos para lograr
una pensión mínima podría ser un razón para trabajar sólo los años requeridos. Agrega que en
tanto el acceso al sistema previsional en Chile está condicionado a la participación laboral,
deberían adoptarse medidas para mejorar la inserción laboral femenina, tales como programas de
capacitación y perfeccionamiento, servicios de salud reproductiva como guarderías infantiles.
El anterior razonamiento debe complementarse con otra situación: mientras no se acepte
que las tareas de cuidado no son un bien privado sino que deberían considerárselo como un bien
público no se va avanzar en lograr mejoras en las capacidades de las mujeres. Cuestiones como la
división del trabajo al interior del hogar, la consideración de la mujer como “dependiente”
quedarán vigentes y no se avanzará en procurar aumentar la cobertura previsional para las
mujeres no asalariadas. Tampoco se aceptará que las tareas de cuidado resultan fundamentales
para generar capacidades sociales, las cuales resultan indispensables para el desarrollo de la
persona y sus oportunidades.
En términos de propuestas, una idea interesante planteada por Valenzuela (2002) consiste en
plantearlo como un derecho: el “derecho al tiempo para el cuidado”, que se refiere tanto al
derecho a tomar tiempo para salir del mercado de trabajo como para combinar cuidado y trabajo.
Estos derechos deben ir acompañados de medidas que al menos incentiven a los hombres a
ejercerlos.
4.1.3.1. Propuestas de reformas al sistema previsional
En cada uno de los países que han reformado sus sistemas de pensiones se han formulado e
implementado diversas propuestas para reformar los actuales regímenes. La mayoría de ellas se
concentran en mecanismos para lograr el aumento de la cobertura, efectivizar las pensiones
23
mínimas, establecer topes a las comisiones de las administradoras, mejorar las tasas de
reemplazo, reducir el costo fiscal. En Marco (2004) se resumen las principales propuestas de
reformas.
En forma esquemática, las propuestas de reformas a las reformas, en general se han centrado en
opciones de combatir el desfinanciamiento existente, problema recurrente de los sistemas
previsionales, a partir de diversas opciones, las que varían por países, pero se puede asumir que
las diferencias son de grado. Por razones de extensión no se retomarán las ya analizadas (Marco,
2004 y Pautassi, 2002), sino que se enfatizará en las más novedosas.
La primera de ellas, es una reforma propuesta por el Instituto Nacional de las Mujeres de Costa
Rica (INAMU) que se encuentra desde marzo de 2005 a consideración de la Junta Directiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social. La propuesta busca combinar una reforma que adopte
medidas para los actualmente afiliados y para aquellos que carezcan de cobertura, a partir de
medidas de acción afirmativa para quienes tienen menores ingresos. Para los que no cuentan con
suficientes cotizaciones crea una pensión reducida (habilita a jubilarse pero en forma
proporcional a lo cotizado hasta el momento).
El eje de la reforma consiste en i) modificar la base contributiva (pasar de 7,5% anual al 10,5%
mediante incrementos del 0.5% cada 5 años) y dividirla entre empleadores, trabajadores y el
Estado; ii) aumenta el número de cuotas (aportes) necesarios para retirarse (se pasa de 240 cuotas
a 300) y iii) reconoce un incremento importante de la base salarial (del 0.87% actual se pasa al
1.3% adicional) habilitando a la actualización de los salarios por inflación. Se mantiene la opción
de retiro anticipado a partir de los 60 años las mujeres y 62 los hombres a cambio de un mayor
número de cuotas, pero se habilita como segunda opción que en lugar de pedir mayor número de
cuotas, reduce el monto de pensión por cada año anticipado. Si bien esta propuesta se basa en
aumentar los aportes de los trabajadores, el mismo se asienta sobre una proporción de aportes
repartido entre trabajadores, empleadores y el Estado (INAMU, 2005).
En términos de financiamiento, si se toma esta situación tributaria actual como base, teniendo en
cuenta que las necesidades financieras son cada vez mayores para sostener los sistemas de
pensiones y que existirán cada vez menos activos en relación a los pasivos, no existe otra
alternativa que rediseñar los esquemas de financiamiento. En consecuencia, ya no es posible
gravar aún mas las remuneraciones con impuestos sobre las remuneraciones.
En ese debate lógicamente aparece la solidaridad y el traspaso de cargas económicas entre
generaciones. En otras palabras, si era socialmente legítimo traspasar hipotecas a generaciones
futuras como consecuencia de dotar de mayor bienestar social a la generación actual, o por el
contrario con mantener el "statu quo" era más que suficiente. El problema es incluso el
mantenimiento del "statu quo", supondría añadir mayor carga económica a las generaciones
futuras y los actualmente activos y posiblemente poner en entredicho la viabilidad financiera del
sistema en su conjunto. Y sin duda, un tema de debate central es si el conjunto de la sociedad está
dispuesto a considerar el trabajo reproductivo y las tareas de cuidado como bienes públicos y no
seguir considerándolos como bienes privados y pasibles de “asignaciones familiares”.
Paginini (2002) señala que resulta necesario rediseñar las fuentes de financiamiento,
particularmente a partir de los altos índices de desempleo. Señala que si hay desempleo y los
trabajos son precarios, funcional o numéricamente, la financiación tendrá que cambiar de
estructura. Para los desocupados el autor señala hay dos soluciones: a) se los abandona; b) se le
24
da alguna prestación21. La primera, señala, no merece comentarios. La segunda sostiene que
tendrá como único medio de financiación a los recursos públicos comunes ya que la sociedad
deberá asumir las consecuencias que ella misma produce. Agrega el autor que lo importante es
que con estas prestaciones se sepa y se tenga confianza en que no sólo se tiene seguridad cuando
se trabaja sino que también cuando no se lo hace22. En el caso de los trabajadores en la
“periferia” no habrá posibilidades de financiamiento con sólo las cotizaciones sobre los ingresos,
resultando irrelevante que éstas sean por modelos de reparto o de capitalización, aunque la última
exacerbaría la inseguridad y la desigualdad. Es por ello que recomienda que los aportes tendrán
que ser disímiles en referencia a los distintos sueldos de diversos períodos, sino que al mismo
tiempo los mismos porcentajes de aportes deberán ser desiguales en relación a la cuantía de la
ingresos atento a la capacidad de pago.
En otros términos, Paganini (2002) propone la implementación de cuotas diferenciadas y no sólo
en relación a la cuantía sino que también en consideración a la región o localidad, el origen de los
ingresos, la unidad física gravada (individuo, familia). La solidaridad social se ampliaría tanto en
lo horizontal como en lo vertical. Por supuesto que si se hiciera así, se afirmaría la inequivalencia
entre el importe de los beneficios y los aportes en sus montos y cantidad total, porque si bien las
prestaciones podrían tener alguna relación con lo contribuido, ese resultado estaría modificado
por criterios políticos23. Esta vía se presenta como una manera de conciliar la igualdad de
oportunidades con la igualdad de condiciones no solamente en el punto de partida, sino que
también en el transcurso del tiempo y en cuanto a la aparición de nuevas desventajas. Si de lo que
se trata es de organizar la seguridad de todos, eso implica que se deben compensar las
disparidades.
Esta idea de cuotas diferenciadas es sumamente útil a los efectos de incorporar a la cobertura de
contingencias a las mujeres, las que sufren con mayor rigor las desventajas de su inserción en el
mercado de trabajo y sus ingresos son inestables. Y así la propuesta de cuotas diferenciadas mas
ingresos fiscales puede aplicarse a diversos colectivos de trabajadores (por cuenta propia,
temporales, informales) y significar un cambio fundamental en su posicionamiento frente al
sistema de seguridad social.
Paganini (2002) va más allá en su argumentación y señala la cuestión se traslada a la manera de
estructurar la cobertura por diferencias en los siniestros. Propone que las cotizaciones sean mixtas
contemporáneamente; es decir, a un mismo tiempo se contribuye para un grado y para otro
percibiendo prestaciones mestizas de los distintos niveles; o las aportaciones son sucesivas con
prestaciones proporcionales de varios niveles. Por supuesto que en este último caso no se podría
impedir que se siga aportando a varios grados para adicionar los importes. En este último caso se
estaría promoviendo organismos de seguridad social complementarios, es decir, prestaciones que
se suman. En cualquier caso, deben asegurarse los derechos adquiridos por implementación de
algunas formas y control público.
21
Agrega Paganini (2002) que el empleo público sería una tercera posibilidad que actualmente está
desacreditada pero no debería descartarse completamente.
22
Los empleadores sostuvieron que para recibir prestaciones los trabajadores deben haber cotizado al
sistema. Esto es cargar el costo a los trabajadores. Si los trabajos son perdidos por causas sociales,
económicas o técnicas, el costo debería soportarlo la sociedad entera, Paganini (2002).
23
Para sostener el criterio de cuotas diferenciadas y apoyo mediante recursos fiscales, Paganini (2002)
destaca que si no existe equivalencia entre aporte y beneficio es porque se modifica esa relación con
criterios axiológicos. Se supone que estamos en situaciones de incertidumbre respecto a la posición
personal en distintas situaciones sociales, porque tenemos una igual probabilidad de ocupar todos los
lugares que la sociedad ofrece (equiprobabilidad). Es un compromiso de los individuos que hacen suyos la
ética de que todos se tendrán en cuenta y que nadie tendrá una ponderación superior a los demás.
25
Y aquí resulta necesario una última salvedad. No se puede seguir considerando soluciones a corto
plazo ya que le problema de la seguridad social es sin duda de largo plazo y compromete a
muchas generaciones. Sin embargo, y en aras de legitimar las propuestas a implementar, es no
pensar en períodos que excedan 15 años para que se sustenten en garantías necesarias y que sean
científicamente creíbles, más aún en el contexto latinoamericano signado por la inestabilidad
económica. A su vez, deben considerarse variables demográficas, especialmente porque el
envejecimiento poblacional afecta más a los sistemas de capitalización individual. El mayor
riesgo de pérdida del poder adquisitivo se traslada íntegramente al pensionista individualmente.
4.1.4. Derecho a la información y participación
Resulta necesario fortalecer las posibilidades que las mujeres expresen sus demandas en torno a
los problemas y vías de solución de los sistemas de seguridad social es una clara y necesaria
opción de política. Se trata de lograr medidas y acciones de gobierno que promuevan
efectivamente la autonomía y las capacidades personales como también fortalecer el ejercicio de
las libertades personales y democráticas. Nuevamente, las demandas y necesidades diferenciales
de las mujeres deben ser consideradas en todo su alcance, ya que no solo importa la calidad de
miembro de la sociedad, sino como se disfruta de tal derecho. Por ello, la participación social es
una forma indispensable de ejercer la ciudadanía, conformando un bien en sí mismo y no
dependiendo de su ejercicio o no.
Paralelamente se deben crear y/o fortalecer las instancias de reclamos, denuncias y de ejercicio
del derecho a información. Utilizar mecanismos para efectivizar los reclamos implica un cambio
en los patrones culturales de relación con las instituciones sociales. Promover estas formas de
acción, atenuaría las situaciones de “sorpresa” que frecuentemente tienen los titulares de una
cuenta de capitalización individual en el momento de acceder a su haber previsional, en tanto el
monto es menor que el prometido, o se aplicaron quitas y descuentos que no estaban previstos en
el contrato originario o las semanas de cotización son menores a las efectivamente trabajadas. La
instancia que se utiliza en estos casos es el reclamo vía judicial patrocinado por abogados/as, lo
cual insume un costo para el afiliado, al tiempo que se requiere cierta práctica en el ejercicio de
derechos. Si se efectivizaran mecanismos efectivos de reclamo en las superintendencias o las
defensorías, además de ser gratuitos, agilizarían considerablemente las situaciones desventajosas,
al tiempo que se podría ampliar el espectro a plantear denuncias por brechas de género en el
sistema24.
Una forma que se puede implementar, para garantizar que se cumplan los objetivos de las
reformas, es que la ley obligue al Gobierno a que anualmente presente al Parlamento un informe
sobre el grado de cumplimiento, tanto de los datos en que se ha basado el cálculo, como el
resultado de los mismos y con el horizonte de 15 años. El informe debe estar en poder del
Parlamento antes finalizar cada legislatura su período de sesiones. debe presentarse por el
Gobierno al Parlamento un informe adicional en el que se actualice la utilización de la imposición
general para la financiación de la seguridad Social; la importancia adquirida de la fórmula
complementaria de protección de la vejez; la situación económica de los pensionistas; la
compatibilidad de las prestaciones y los efectos en el mercado de trabajo y el impacto económico
24
En Pautassi (2002) se señala que estos organismos no han desarrollado acciones en defensa de los
derechos e intereses de los afiliados. Situaciones de información imperfecta, falta de instancias de reclamo
y desconocimiento sobre la evolución de la cuenta de capitalización individual son comunes en muchos
países de América Latina. No hay registro sistemático de denuncias en esta dirección, y en algunos casos se
estarían radicando en las defensorías del pueblo y no en los entes de contralor (Superintendencias).
26
en la seguridad social por el aumento de la edad de jubilación. Es similar a los mecanismos que
deben cumplir los estados para presentar los informes a los diversos Comités de Naciones Unidas.
4.1.5. Derecho a un ingreso. La propuesta del Ingreso Ciudadano
Otra forma de fortalecer la consideración de la persona como titular de derechos ciudadanos es a
partir de garantizarle un ingreso en forma incondicional. Se trata de la propuesta del Ingreso
Ciudadano (Citizens Income o Basic Income) que consiste en el derecho a disponer de un ingreso
garantizado a toda la población que ofrezca una base mínima para funcionar socialmente, con
bajo riesgo de desarrollar una trayectoria que lleve a la pobreza. Esta propuesta puede entenderse
como la versión más amplia de la noción de red de seguridad en los ingresos. Este derecho a la
percepción del ingreso ciudadano es independiente del empleo y del trabajo; su acceso es
incondicional para todos los ciudadanos/as, no exige ninguna contraprestación a cambio y es
independiente del ingreso de otras fuentes (Lo Vuolo et all, 1999; Pautassi, 1995)
Esto es, no se piensa esta propuesta como una salida para “compensar” los deficits de los sistemas
contributivos, sino precisamente al considerar como eje de toda transferencia de ingresos la
condición de ciudadano/a se transformarían los sistemas de seguridad actuales. Si algo distingue
a esta propuesta de política de la idea de pensiones mínimas es precisamente la
“incondicionalidad” y un alto grado de universalidad en el acceso a la prestación en dinero, como
garantía de cobertura preventiva de la aparición de carencias irreparables. A diferencia de los
seguros sociales tradicionales es que las personas tienen derecho a ciertos beneficios por estar
empleados y en mayor o menor medida, el acceso a las prestaciones de estos seguros requiere de
una contraprestación que se vincula con alguna dimensión del trabajo remunerado en el mercado
(empleo), ya sea el empleo presente (por ejemplo, asignaciones familiares, seguro de salud); el
pasado (jubilaciones y pensiones, seguro de desempleo); o la predisposición a emplearse
(programas de empleo mínimo, de empleo en servicios sociales y la mayoría de los esquemas de
seguro de desempleo). Esto es, la cobertura de las contingencias sociales está garantiza en la
medida que el titular haya tomado los recaudos para hacerlo, o constituya un aporte obligatorio
(sistema contributivo).
El ingreso ciudadano está orientado directamente hacia el derecho al ingreso. Su objetivo es
garantizar cierto nivel de ingresos y por lo tanto reduce el papel central del mercado de empleo
remunerado; esto es, la interdependencia entre la distribución de trabajo y la distribución del
ingreso. Desde esta perspectiva, el problema del trabajo como insumo productivo debe decidirse
separadamente del problema del ingreso para la cobertura de necesidades básicas25.
La propuesta del ingreso ciudadano, se sustenta en otra lógica: el reconocimiento de la justicia
implícita en una política que distribuya, hasta cierto nivel definido como básico, ingresos iguales
para todos los miembros de la sociedad. Esto significa que una política de este tipo toma en
cuenta, una de las principales formas de discriminación que todavía soportan, mayoritariamente,
las mujeres, esto es, la falta de remuneración a las distintas tareas socialmente útiles realizadas
25
Todo diseño de redes de seguridad social en los ingresos admite variantes en sus variables básicas,
cobertura y beneficios, con efectos diferentes en relación con las necesidades de recursos. En consecuencia,
la determinación de la magnitud de la “brecha de financiamiento” de las distintas alternativas de redes de
seguridad en los ingresos basadas en la noción de ingreso ciudadano, dependerá de cuatro factores
principales: i) el tamaño de los grupos de población definidos en la cobertura; ii) el nivel de los beneficios
monetarios unitarios que se pretende garantizar; iii) la selección de la unidad fiscal; u iv) la cuantía del
ahorro potencial proveniente de programas sociales en vigencia. (Lo Vuolo et all: 1999).
27
fuera del ámbito del mercado de trabajo remunerado. De ésta manera, se podría modificar el
status de la mujer, -y la consideración de los menores, tanto en su relación con los sistemas de
seguridad social, como también en los modos o estilos de vida de las sociedades modernas.
Si bien una política como la del ingreso ciudadano no sería suficiente para revertir la situación
actual con respecto al rol diferencial de ambos sexos y las situaciones de discriminación,
posiciona de forma diferente a la mujer. La individualización de los beneficios es uno de los
puntos que hace más atractiva ésta propuesta para la mujer, ya que contribuiría a que cada una
pueda decidir por sí misma, independientemente del conflicto de responsabilidades (trabajo no
remunerado en el hogar versus trabajo pago en el mercado de empleo). Además, esto aliviaría la
sensación de angustia por no contar con un ingreso seguro para la vejez, o que su seguridad se
encontrase afectada en caso de un cambio en la situación o posición de sus cónyuges (en caso de
enfermedad o desempleo). Asimismo, con un ingreso ciudadano las personas podrían optar por
diferentes formas de organizar su vida, y esta forma resultarle, entre otras cosas, más barata (por
ejemplo, compartir vivienda entre varias personas que perciben un ingreso ciudadano).
Como ya se mencionó, esto no significa que con la implementación del ingreso ciudadano se
terminarán las discriminaciones de género. Significa que, al menos, en una de las instituciones
más importantes de un orden social diferente -la que distribuye ingresos universales e
incondicionales- no discriminaría a la mujer. ¿Por qué?. Porque el título de derecho, la
ciudadanía, es igual para todos los miembros de la sociedad, independientemente de sus
características personales.
5. ¿Saliendo de la oscuridad?
¿Es posible salir de la oscuridad en que se encuentran los ciudadanos y ciudadanas en América
Latina en relación con la cobertura de sus contingencias, pero particularmente en relación con
sus posibilidades de ser y hacer en las sociedades actuales?
La respuesta es sin lugar a dudas afirmativa. Es claramente posible, e indispensable, considerar
que la toma de decisiones políticas debe considerar que la cuestión social es estructural Los
decisores políticos deben interrogarse acerca de ¿cómo los actuales estados latinoamericanos,
que mantienen cierta inercia de Estados de Bienestar, pueden ser transformados para promover
nuevos principios y para desarrollar nuevas instituciones adaptables a la situación actual? En
este caso la medición del cambio no debe ser solo cuantitativa (gasto, beneficios, cobertura,) sino
debe proveer una valoración del grado de innovación introducida por los cambios. Este sería un
importante paso en la promoción de la tan deseada equidad de género.
En consecuencia, resulta preciso coordinar las políticas económicas y sociales y considerarlas
de igual importancia y no superiores unas a otras; es menester que se refuercen entre sí. No se
pueden elaborar políticas sociales sin consideraciones presupuestarias. El papel de política social
no es de subordinación, relegándola a remediar fracaso otras políticas: existe entre la política
social y económica una responsabilidad recíproca de no empeorar las condiciones de
funcionamiento de uno y otro campo, en función de sus interdependencias.
No se trata de pensar “pequeños cambios” a las políticas implementadas, sino de elaborar
proyectos económicos, sociales y políticos sustentables que incorporen la equidad de género y
garanticen la calidad de vida de todos los ciudadanos/as. Será la única manera de promover el
desarrollo de capacidades y de oportunidades de vida, contribuyendo a que la seguridad social
abandone su carácter oscuro y ambiguo en pos de un nuevo compromiso social: la equidad.
28
6. Referencias Bibliográficas
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2004a) Panorama Social de América
Latina. Santiago de Chile, CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2004b) Caminos hacia la equidad de
género en América Latina y el Caribe, 9o Conferencia Regional sobre la Mujer de América
Latina y el Caribe, México, D.F 10 al 12 de junio de 2004
Córdoba, Cristina (1998) “La ‘nueva cuestión social’, cuestión de género?” En: ADEUEM.
Relaciones de género y exclusión en la Argentina de los 90: el orden del desorden y el desorden
del orden? Buenos Aires: Espacio Editorial.
Ewald, F. (1986) L’Etat providence. Paris: Bernard Grasset.
Ferreras Alonso, Fidel (2001) Adaptar la seguridad social a las nuevas situaciones sociales: el
ejemplo de Alemania. Madrid, Junio de 2001 (mimeo)
Folbre, Nancy (2001) The Invisible Heart. Economics and Family Values. New York: The New
Press.
Gargarella; Roberto (1999) Las teorías de la Justicia después de Rawls. Buenos Aires: Paidós.
Gill, Indermit ; Packard, Truman; Yermo, Juan, Pugatch, Todd (2004) Keeping the promise of
Old Age Income Security in Latin America. En breve, Washington, Banco Mundial, N° 53,
Septiembre.
INAMU (2005) Mujeres, Su opinión si vale. Boletín del Instituto Nacional de la Mujeres N° 8,
San José de Costa Rica, Enero-marzo 2005.
Lo Vuolo, Rubén; Barbeito, Alberto; Pautassi, Laura y Rodriguez, Corina (1999) La pobreza de
la política contra la pobreza. Buenos Aires, CIEPP/Miño y Dávila.
Marco, Flavia (2004) Los sistemas de pensiones en América Latina, Un análisis de género.
Santiago de Chile, CEPAL.
Marco, Flavia (2002) Factores jurídicos, demográficos y laborales que determinan diferencias de
género en el sistema de pensiones. Los casos de Argentina y Chile. Santiago de Chile, CEPAL
(Mimeo).
Martínez, R. (1999) Estructura social y estratificación. Reflexiones sobre las desigualdades
sociales. Buenos Aires: Miño y Dávila Editores.
Mesa Lago, Carmelo (2000) Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguridad social en el
umbral del siglo XXI. Santiago de Chile, CEPAL: Serie Políticas Sociales Nº 36, enero de 2000.
Nussbaum, Marta y Sen, Amartya (1996) La Calidad de Vida. México: Fondo de Cultura
Económica.
Offe, Claus (1995) “Un diseño no productivista para políticas sociales”, en: Lo Vuolo, R. (comp.)
Contra la Exclusión. La propuesta del ingreso ciudadano. Buenos Aires: CIEPP/Miño y Dávila.
29
Paganini, Mario (2002) Financiamiento de lo inestable. Santa Fe, mimeo.
Pautassi, Laura (2003) “El derecho a la seguridad social. Una aproximación desde América
Latina”. En: Abramovich, V.; Añón, M. J.; Courtis, C. (comps.), Derechos Sociales:
instrucciones de uso. Doctrina Jurídica Contemporánea, México, Fontamara Ediciones, 2003.
Pautassi, Laura (2002) “Legislación Previsional y equidad de Género en América Latina”. Serie
Mujer y Desarrollo N° 42, Santiago de Chile, CEPAL.
Pautassi, Laura (1995) ¿Primero las damas? La situación de la mujer frente a la propuesta del
ingreso ciudadano. En: Lo Vuolo, R. (comp.) Contra la Exclusión. La propuesta del ingreso
ciudadano. Buenos Aires: CIEPP/Miño y Dávila.
Pautassi, L.; Faur, E. y Gherardi, N. (2004) “Legislación laboral en seis países latinoamericanos.
Límites y omisiones para una mayor equidad”, Serie Mujer y Desarrollo N° 56. Santiago de
Chile, CEPAL, 2004.
Pautassi, L. y Rodríguez Enriquez, C. (2004) Vulnerabilidad laboral, instituciones sociales y
género en Argentina. Ponencia presentada en el Taller de Discusión Informalidad y Género en
Argentina, WIEGO/CIEPP; Buenos Aires, mayo 2004.
Sen, Amartya (1996) “Compromiso social y democracia: las demandas de equidad y el
conservadurismo financiero”, en BAKER, P. (comp) Vivir como iguales. Apología de la justicia
social. Barcelona, Buenos Aires, Mexico: Paidos Studio.
Sen, Amartya (1985) Commodities and Capabilities. Amsterdam y New York: Elseiver
Publishers.
Valenzuela, Maria E. (2002) Comentarios al trabajo de Daniel Gimenez “Viejas y nuevas
tendencias de la ciudadanía social de las mujeres chilenas. Análisis de la evolución de derechos
y beneficios previsionales” Santiago de Chile: documento preparado para la reunión de expertos
sobre el impacto de género en el sistema de pensiones de Chile, Santiago 17 y 18 de junio de
2002.