LA INMUNIUDAD, (fecha: 07/11/2016, tamaño: 236 kbytes.)

LA INMUNIDAD
DR. PAUL CARVAJAL FLOR
RIOBAMBA
ECUADOR
La ley no define lo que es inmunidad, sin embargo se conoce que “no se trata
de una prerrogativa establecida en beneficio del legislador, sino de una
medida indispensable en evitación de que pueda ejercerse sobre ellos una
persecución judicial instada por los particulares y que afectaría a su
independencia, por lo cual la inmunidad parlamentaria resulta esencial para
el funcionamiento de la democracia”1.
Significa que no se puede iniciar un proceso sino con la autorización previa
del organismo correspondiente.
A la inmunidad se le conoce también con el nombre de antejuicio. En el Art.
293 del Código de Procedimiento Penal de Guatemala se dice que “cuando la
viabilidad de la persecución penal dependa de un procedimiento previo, el
tribunal competente, de oficio o a petición del Ministerio Público, solicitará el
antejuicio a la autoridad que corresponda, con un informe de las razones que
justifican el pedido y las actuaciones originales. En lo demás se regirá por la
Constitución de la República y leyes especiales”2. Igual que en el Ecuador la
inmunidad consiste en que no se puede iniciar el proceso penal sin el
consentimiento expreso o tácito del Congreso Nacional.
1
2
Ossorio, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, p. 513.
Figueroa Sarti, Raúl, Código Procesal Penal, art. 293, cuarta edición, Guatemala 1998.
1
EL DIPUTADO ALTERNO GOZA DE INMUNIDAD?
La Procuraduría General del Estado en una consulta se ha pronunciado en el
sentido de que ampara al diputado principal en ejercicio de sus funciones, el
diputado alterno no goza de inmunidad sino cuando por ausencia temporal o
definitiva del principal sea llamado a actuar como principal.
CONSULTANTE: CONGRESO NACIONAL
OFICIO No: ASV- 027-DG, DE 28-01-2002
PRONUNCIAMIENTO:
La inmunidad parlamentaria únicamente ampara al diputado principal en
ejercicio de sus funciones; el diputado alterno no goza de inmunidad
parlamentaria sino exclusivamente cuando por ausencia temporal o definitiva
del diputado principal sea llamado a actuar como titular.
OF.PGE. No: 22681, de 7-02-2002 3.
Cuando el alterno se principaliza por licencia del titular, en este caso existe
inmunidad tanto para el principal como para el alterno. Si no se principaliza el
alterno no goza de inmunidad o si el titular se ha reincorporado a su labor, el
alterno pierde la inmunidad.
En el país se dio el caso de la detención del diputado alterno del PRIAN
Vicente Arévalo, por conducir en estado de embriaguez, sin licencia y por
agresión verbal al uniformado, correspondiéndole conocer la causa al Juez
Séptimo de Tránsito, Nelson Goyes, quien se ha inhibido de conocer la causa
por no ser competente y ha remitido el caso a una de las Salas Penales de la
Corte Suprema de Justicia4.
En la reforma al Código de Procedimiento Penal publicado en el R. O. 238 de
28 de marzo del 2006 en el artículo 1 que sustituye en numeral 2 del artículo
13, de la Ley Orgánica de la Función Judicial, entre otros aspectos se dice:
“Conocer de toda causa penal que se promueva contra el Presidente…..los
diputados principales y los suplentes, cuando estuvieren subrogando a
aquellos;….” Como se puede ver en este caso el juez ha considerado que el
juez alterno goza de fuero así no se haya principalizado, lo que no es verdad,
criterio que no coincide con la lógica, con la ley, ni con el criterio emitido por
el Procurador General del Estado emitido en el 2002, mientras que el caso que
3
4
R. O. 555 de 15 de abril del 2002.
El Comercio de 17 de mayo del 2006, cuaderno 1, pág. 7.
2
comentamos ocurrió en abril del 2006, cuatro años después de haberse
emitido la consulta realizada al Procurador.
El mismo Procurador se volvió a pronunciar en el sentido de que la
inmunidad ampara al diputado principal en ejercicio de sus funciones y al
alterno cuando por ausencia temporal o definitiva del principal ha sido
llamado a actuar como principal. Es un derecho siempre que le beneficiario se
encuentre en ejercicio de sus funciones; que tanto los diputados principales
cuanto los alternos pueden y de hecho así lo demanda la Constitución, ser
enjuiciados penalmente, existiendo no obstante como condición sine quanon
para que esto suceda, el que se cuente con la autorización del Congreso
Nacional, previo informe en relación por parte de su Comité de Excusas y
Calificaciones, tal y como lo señala el Art. 6 del Código de Etica de la
Legislatura. 5
5
R. O. 299 de 26 de julio del 2006.
3
Luego se pronunció que gozan de inmunidad los diputados principales, el
diputado alterno goza de inmunidad parlamentaria únicamente cuando
actúa en calidad de principal y, el diputado principal goza de inmunidad
parlamentaria mientras tenga la calidad de tal, es decir, hasta la
culminación de su período o hasta cuando sea principalizado el alterno en
esa dignidad en manera definitiva. El diputado alterno que se haya
principalizado temporalmente y luego acepta desempeñar un cargo público,
no pierde la calidad de tal; no obstante si se ha principalizado de manera
definitiva le son aplicables las prohibiciones contenidas en el artículo 135
de la Carta Política. En caso de que un servidor público ostente la calidad
de diputado alterno, se principaliza y actúa en el Congreso Nacional, no
pierde su condición de servidor público; y, en el evento de que un diputado
alterno se desempeñe como Asesor Parlamentario en el Congreso Nacional
y luego se principaliza como diputado principal, cuando no actúe en
calidad de tal, puede continuar ejerciendo las funciones de Asesor
Parlamentario; no obstante si se principaliza de manera definitiva le son
aplicables las prohibiciones contenidas en el artículo 135 de la Carta
Política. Se deberá tener presente, que el servidor público que ostente la
calidad de diputado alterno, para poder actuar en calidad de principal,
deberá solicitar licencia sin remuneración en la entidad en la que labora. 6
SE HA LEVANTADO LA INMUNIDAD EN NUESTRO PAIS?
En nuestro país algunas ocasiones se han levantado la inmunidad.
Verbigracia.
El 26 de noviembre de 1993 levantó la inmunidad de la Ex Alcaldesa Elsa
Bucaram, lo que fue motivo para que dicha Alcaldesa - que llegó a ser
diputada y por tanto gozaba de inmunidad no como Alcaldesa, sino como
Diputada - demande la inconstitucionalidad en el Tribunal de Garantías
Constitucionales, ahora Tribunal Constitucional, resolviéndose en su favor
en Abril de 1995. El 1 de julio de 1999 el Congreso Nacional levantó la
inmunidad parlamentaria del diputado Roldosista Junior León, por haber
incurrido presuntamente en el delito de muerte7.
El Congreso Nacional levantó la inmunidad de algunos legisladores
EL CONGRESO NACIONAL
Considerando:
6
7
R. O. 398 de 16 de noviembre del 2006, Pág. 19.
El Universo de 26 de enero del 2004, sección 6A.
4
Que el PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, doctor
Carlos Solórzano Constantine, mediante oficio No 262-SP-AJ-97 de 5 de
abril de 1997, solicita a la Legislatura levante la Inmunidad Parlamentaria
que ampara a los señores miembros del Congreso Nacional del Ecuador y
autorice el correspondiente Juicio Penal de los señores Legisladores que se
mencionan en la parte dispositiva de esta Resolución;
Que ha sido presentado en esta fecha, el informe de la Comisión Especial
designada el 15 de abril de 1997, en aplicación de las normas
constitucionales y legales correspondientes, así como del Art. 155 del
Reglamento Interno del Congreso Nacional;
Que se han establecido los presupuestos procesales pertinentes; y,
En ejercicio de sus facultades legales y constitucionales,
Resuelve:
Acoger la recomendación de la Comisión Especial y en tal virtud, levantar
la Inmunidad Parlamentaria y autorizar el enjuiciamiento penal de los
siguientes señores Legisladores: SANTIAGO BUCARAM ORTIZ,
EDUARDO VELIZ VELIZ, MARCELO SALTOS GALARZA, MARIO
MEZA FREIRE, FADID YAPUR, CARLOS VIDAL ESPINOZA,
ANDRES ROMO MOLINA, HOMERO FUERTES ROMERO, MILTON
FABARA TORRES, MICHAEL SAUD GALINDO, RAFAEL CUESTA
CAPUTTI, ESTUARDO GAVILANEZ, MARCO PROAÑO SALGADO,
ERMEL CAMPANA, HECTOR GARCIA; y, CARLOS MEDINA
GALLEGOS.
Dado en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, en la
Sala de Sesiones del Congreso Nacional del Ecuador, a los diez y seis días
del mes de abril del mil novecientos noventa y siete8.
Mucho escándalo se hizo en el país cuando las Fuerzas Armadas solicitaron
se levante la inmunidad del diputado Guillermo Haro, a tal punto que el
legislador Wilfrido Lucero expuso: “Nos estamos poniendo la soga al
cuello” al aludir la posibilidad de que en el futuro cualquier legislador pueda
ver coartada su tarea de fiscalización. Si una mayoría quiere frenar una
investigación podrá inventar cualquier pretexto para levantar la inmunidad9.
Levantar la inmunidad permite la misma Constitución. Si se afirma que se
pretende levantar la inmunidad por investigar, implica que si se estaba
investigando, mal se podía hacer declaraciones porque se atenta a la
investigación y, si se está recién investigando y se hace escándalo, se debe
responder por su actuación. El mal uso de la inmunidad ha llevado a la
impunidad y no solo en el Ecuador. Refiriéndose al caso Berlusconi en Italia,
se dice: “El cierre de la causa judicial creó estupor en la propia Italia y fuera
da sus fronteras. En ningún otro país existe inmunidad para proteger al
8
9
R. O. 50 de 23 de Abril de 1997.
El Comercio Sección C1, de 25 de enero del 2004.
5
Presidente de la República, del Senado, de la Cámara de Diputados, del
Consejo de Ministros, y de la Corte Constitucional, si son acusados de delitos
cometidos antes y durante el ejercicio de sus cargos públicos”. En Gran
Bretaña, por ejemplo, “el Premier y los parlamentarios pueden ser juzgados
por acusaciones de corrupción durante el mandato. En España, no hay
normas que prohíban enjuiciar a las principales autoridades, aunque deba
hacerlo un tribunal especial”10.
En el diario El Universo se hace conocer que el Congreso Nacional con 75
votos han negado la autorización para iniciar el proceso penal en contra del
diputado de la I. D. Marco Murillo por un delito de tránsito donde han
resultado afectados dos niños, mientras circulaba por la vía principal y el
Congreso ha concluido que no hay responsabilidad del diputado11. Como se
puede ver en el caso que se deja expuesto, el Congreso ha determinado que
no hay responsabilidad del Diputado, lo que no es su función, sino que es
atribución exclusiva de la Función Judicial.
La Segunda Sala de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado
que: “A fs. 17 a 51 consta que el señor Presidente de la Corte Suprema de
Justicia solicitó al Congreso Nacional la respectiva autorización para poder
iniciar la causa penal propuesta contra el Diputado Vicente Estrada
Velásquez, en cumplimiento de lo que dispone el Art. 137 de la Constitución
Política del Estado, que el Congreso Nacional no concedió tal autorización ni
la negó, que el plazo para el pronunciamiento feneció en la media noche del
19 de febrero del 2002, por lo que el señor Presidente de la Corte Suprema
inició la presente causa penal, por entender que existió autorización tácita
para el enjuiciamiento, criterio con el que está de acuerdo la Sala, de manera
que no se faltó al indicado requisito de procedibilidad de la acción penal”12.
También se solicitó el levantamiento de la inmunidad del ex diputado del
PRIAN Edgar Ortiz, acusado de enriquecimiento ilícito, porque según la
Comisión Anticorrupción, ha realizado depósitos que no coinciden con las
negociaciones, ya que existe un incremento injustificado de 125.399,15
dólares13.
Como se puede observar la inmunidad es sinónimo de impunidad y en
nuestra legislación levantando la inmunidad lo único que se hace es que rija
el principio de igualdad, ya que caso contrario con el escudo de la inmunidad
se hace lo que deseen y no se les puede plantear proceso alguno. Cada
persona es responsable de sus actos. Lo que sucede es que el pueblo
ecuatoriano es amnésico; cuando le conviene protesta afirmando porqué
10
El Comercio Sección A12, de 18 de enero del 2004.
El Universo Sección 5A de 1 de julio del 2004.
12
R. O. 441 de 13 de octubre del 2004, p 12.
13
El Comercio, Sección A6 de 23 de diciembre del 2005.
11
6
existe la inmunidad y cuando le interesa asimismo pide que no se levante la
inmunidad. Esto demuestra que no se sabe que mismo quiere el pueblo. Se
deja llevar por las emociones sin reflexionar si conviene o no tal privilegio.
Si se propone por parte de un legislador, o de un partido político algo positivo
pero como le “cae mal ese legislador o ese partido” rechazan la propuesta sea
en el Congreso o en consulta popular. Si la misma propuesta presenta un
partido que le cae bien, aprueba, pese a que es lo mismo, pero como propone
otra persona los resultados son diferentes. Esto es corrupción.
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia es del criterio de que
procede juicio laboral contra el Tribunal Andino de Justicia, ya que la
inmunidad diplomática es para lo civil y penal, no para lo laboral, porque los
derechos del trabajador son intangibles e irrenunciables, cuando dice:
... PRIMERA.- La cuestión principal a decidirse por el juzgador es la relativa
a si el juez ecuatoriano tiene jurisdicción para decidir sobre la demanda
laboral propuesta por una ciudadana ecuatoriana contra el Tribunal Andino
de Justicia, o si esta Organización Internacional goza de la exención de la
jurisdicción criminal, civil y laboral que el Derecho Internacional reconoce a
los agentes diplomáticos y a las organizaciones internacionales.- GROSSIO considerado el principal precursor del referido Derecho establece la regla
sobre inmunidades diplomáticas en los siguientes términos: “Un embajador
debe ser libre de la posibilidad de cualquier compulsión, como la que podría
afectar las cosas que él necesita, al igual que las atañen su persona, a fin de
lograr que experimente una completa seguridad” (Cita de Charles G.
Fenwick, Derecho Internacional, Pág. 535).- A lo largo de los siglos ese
principio fue respetado por los Estados.- A medida que aparecieron en el
mundo los organismos internacionales como la Sociedad de las Naciones, el
indicado tratamiento se extendió a dichas entidades, a sus representantes y
aún a los llamados “funcionarios internacionales”.- Suiza dio un paso
adelante cuando reconoció la personalidad internacional de la mencionada
Sociedad.- En nuestro país la Corte Suprema rechazó por ese concepto varias
demandas de trabajo contra embajadores de naciones amigas y organismos
internacionales, v.gr. :Juicio de trabajo que siguió Ignacio Díaz Pinto contra
el Embajador de Estados Unidos de Norteamérica, sentenciado el 25 de
noviembre de 1975 por la Tercera Sala de la Corte Suprema; juicio seguido
por Segundo Vizcaíno contra el Embajador del mismo país por despido
intempestivo, Gaceta Judicial, Serie VIII, No 15 ; juicio seguido por Susana
Cepeda contra el Embajador del indicado Gobierno, Gaceta Judicial, Serie
XII, No 7, y juicio de trabajo propuesto por Gloria Cevallos contra Klaus
Laqua. Segunda Sala, Prontuario de Resoluciones de la Corte Suprema de
Justicia, Tomo I pág. 162.- Pero recientemente, como aparece también del
auto dictado en este mismo proceso por la Tercera Sala de la Corte Suprema,
7
fojas 136 a 138, tanto en el Ecuador como en otros Estados esa jurisprudencia
ha experimentado un giro de 180 grados; en España, por ejemplo, la Sala de
los Social del Tribunal Supremo ha negado la inmunidad a la República
Sudafricana en un litigio relativo a una reclamación por despido formulada
por una secretaria bilingüe de la Embajada de dicho país en Madrid y M.
Diez de Velasco, Madrid, en sus Instituciones de Derecho Internacional
Público, tomo I, pág 242, informa que la Convención Europea de 1972 sobre
la inmunidad de los Estados dispone que: “Los asuntos de naturaleza civil;
laboral o referentes a inmuebles situados en el Estado del Foro generalmente
también se considera que constituyen excepciones a la inmunidad de los
Estados extranjeros.- La Convención Europea de 1972, como contrapartida al
carácter restringido de su regulación de actividades comerciales, es bastante
completa en la enumeración de otros supuestos de exclusión”.- Entre los
exceptuados menciona los litigios referentes a: “..b) Contratos de trabajo con
personas físicas siempre que el trabajo deba realizarse en el territorio del
Estado del foro (Art. 5)”.- Excepción que comprendería el reclamo de la
demandante.- De lo expuesto es evidente que en el tiempo en que vivimos se
discute los alcances de la inmunidad diplomática.- los tratadistas para
resolver los conflictos que presentan las relaciones entre el Derecho
Internacional y el Interno aconsejan examinar dos cuestiones: averiguar si los
indicados derechos configuran dos órdenes jurídicos independientes, o si
constituyen ramas diferentes de un mismo tronco; y averiguar si las normas
del Derecho Internacional priman sobre las del Derecho Interno.- La
respuesta a esa investigación divide a los doctores en partidarios de la
doctrina dualista, que considera que ambos derechos constituyen sistemas de
igual categoría pero independientes y separados, y la doctrina monista, que
sostiene la unidad del conjunto de normas jurídicas, pero que se subdivide en
dos tendencias: una mantenedora de la primacía del Derecho Interno “por
ausencia de una autoridad supraestatal”, y otra del Derecho Internacional.Como observa Reynaldo Vanossi “la tan ansiada supremacía de un Derecho
Internacional sobre los variados órdenes nacionales, solamente se ha
concretado con perfiles nítidos en los regímenes de integración que se
encuentra en la etapa de la supranacionalidad y del Derecho Comunitario”
(Régimen Constitucional de los Tratados, Buenos Aires, pág. 22), y más
adelante agrega que la solución depende del sistema constitucional de cada
país.- En el Ecuador la Constitución Política de la República en su Art. 140
prescribe que ella “es la ley suprema del Estado”.- “Las normas secundarias y
las demás de menos jerarquía deberán mantener conformidad con los
preceptos constitucionales.- No tendrá valor alguno las leyes, decretos,
ordenanzas, disposiciones y tratados o acuerdos internacionales que, de
cualquier modo estuvieren en contradicción con la Constitución o alteren sus
prescripciones”, y en el Art. 31 garantiza la “intangibilidad de los derechos
reconocidos a los trabajadores” y declara que “los derechos del trabajador son
8
irrenunciables”.- En otras palabras, en nuestra república impera la primacía
del Derecho Interno.- Además, como observa la Tercera Sala de la Corte
Suprema de Nuestra Nación, en junio 29 de 1989, al revocar el auto
inhibitorio dictado por el entonces Presidente de la Corte Suprema, doctor
Germán Carrión, en este juicio, el Tratado que creó el Tribunal Andino de
Justicia, confiere inmunidad a ese órgano respecto de asuntos penales y
civiles, pero no específicamente de los laborales, limitación que podría
explicarse como producto de la nueva corriente doctrina14. Es indudable que
la inmunidad no comprende las actividades particulares, sino solo las que
tienen relación con su función de legislador, ya que caso contrario no se le
podría demandar al legislador en pago de una deuda o el cónyuge tampoco
podría demandar alimentos para si o para sus hijos, así como tampoco el
divorcio.
EN QUE MOMENTO TERMINA LA INMUNIDAD?
La inmunidad termina ipso facto cuando culminan las funciones y por tanto
puede ser procesado por delitos cometidos durante el tiempo que gozaba de la
inmunidad, sin necesidad previa del Congreso o del organismo autorizado.
La Corte Suprema se ha pronunciado que: “ .....Al respecto, esta sala
distingue como cuestiones completamente diferentes la no responsabilidad
del Legislador, la inmunidad parlamentaria y el fuero. La primera es una
situación de excepción de la que gozan los miembros del Congreso Nacional
para no responder por sus acciones (votos y opiniones) en el ejercicio de sus
funciones.- La inmunidad parlamentaria es una tutela que ampara el ejercicio
de la diputación, en razón de que el Legislador es elegido para que
representen a sus electores y cumpla su voluntad durante todo el período del
mandato popular, y en consecuencia no pueda ser privado de la
representación por enjuiciamiento o privación de la libertad, salvo cuando en
forma previa y expresas lo autorice el cuerpo legislativo; y el fuero de corte,
es la merced procesal otorgada por la Constitución o la ley, a favor de los más
altos dignatarios del Estado y representantes de elección popular, para ser
enjuiciados exclusivamente por jueces o tribunales de igual jerarquía.- La
inmunidad termina ipso facto cuando concluye el ejercicio de la
representación, por lo que un ex-Legislador puede ser juzgado por actos
punibles cometidos durante el tiempo en que hubiere tenido inmunidad, sin
necesidad de autorización previa del Congreso si el juicio se inicia después de
terminado el mandato, pues la inmunidad ampara al parlamentario solo
durante el ejercicio de sus funciones.- En cambio el fuero subiste para el
14
9
G. J. Serie XVI. No. 1, p. 216.
juzgamiento de infracciones relacionadas con el ejercicio de las funciones,
aunque el funcionario haya cesado en el cargo su representación, conforme lo
dispuesto por el art. 58 de la Ley Orgánica de la Función Judicial.- Cuando
se habrían realizado los supuestos actos punibles denunciados en la presente
causa, los miembros del Congreso Nacional, y entre ellos su Presidente,
gozaban de inmunidad parlamentaria exclusivamente para el período de sus
funciones, según lo dispuesto por el artículo 84 de la Constitución Política de
la República que entonces regía, de no responsabilidad por las opiniones y
votos emitidos en el desempeño de sus funciones, según el artículo 61 de la
Ley Orgánica de la Función Legislativa, y de fuero de Corte Suprema según
el numeral 2 del artículo 13 de la Ley Orgánica de la Función Judicial.Como los actos denunciados no constituyen opiniones o votos emitidos por
el entonces Presidente del Congreso Nacional, doctor Fabián Alarcón Rivera,
no le es aplicable el artículo 61 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa,
pero si el numeral 2 del artículo 13 de la Ley Orgánica de la Función Judicial
y el artículo 58 ibídem, tanto por la condición de Legislador que tuvo el
sindicado a la época en que, según la denuncia cometió los actos punibles
denunciado, porque el doctor Fabián Alarcón Rivera ejercía la presidencia de
la República al tiempo en el que se dictó el auto cabeza de proceso;
providencia con la que se inició la causa, sin haberse requerido previamente
al Congreso Nacional que autorice el enjuiciamiento del ya entonces exLegislador doctor Fabián Alarcón, por haber perdido éste la inmunidad
parlamentaria cuando dejó de ser miembro del Congreso Nacional y
consecuentemente terminó el período de su representación popular en el
Parlamento, al asumir en forma interina la Presidencia de la República.- Otra
cuestión inherente a la competencia alegada por el sindicado es la
prejudicialidad necesaria para el juzgamiento de los delitos relativos al
manejo y disposición de los fondos públicos, pues según él, no puede inicial
un juicio penal sin que preceda una declaratoria de la Contraloría General del
Estado en la que se determine presunciones de responsabilidad penal.- Como
bien sostiene el Juez a quo, en ninguna disposición de la Ley de
Administración Financiera y Control, ni en ninguna otra disposición legal o
constitucional, preexistentes a la época del juzgamiento, se establece que el
ejercicio de la acción penal por el delito de peculado o por otros relativos al
manejo y uso de los fondos públicos esté condicionada a un pronunciamiento
previo de la Contraloría General del Estado”15.
Es indudable que siendo la inmunidad un escudo para que no se le pueda
iniciar un proceso al diputado por los delitos que cometa en ejercicio de sus
funciones, una vez que termina sus funciones, fenece también ese escudo
15
R. O. 125 de 21 de julio del 2000, p. 16.
10
protector, por lo que al siguiente día podrá ser demandado civil y penalmente
por los delitos cometidos.
Los diputados que terminaron sus funciones el 5 de enero del 2007, para
cubrirse la espalda, resolvieron lo que sigue:
EL CONGRESO NACIONAL
Considerando
Que determinados jueces de la República han aceptado a trámite demandas
penales o civiles en contra de varios diputados de la República, violando
expresas disposiciones constitucionales y legales;
Que el Congreso Nacional, en sesión de 25 de noviembre del 2003
resolvió, demandar a la Función Judicial, se de cumplimiento a lo dispuesto
en el artículo 137 de la Constitución Política de la República y los artículos
62 y 63 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa; pese a lo cual,
algunos jueces continúan tramitando procesos en contra de disputados y de
exdiputados de la República; y,
En ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias,
Resuelve
Demandar al señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia y al
Ministerio Público para que, observando la Resolución No. R-24-112,
aprobada por el Congreso Nacional el 25 de noviembre del 2003, publicado
en el Registro Oficial No. 226 de 5 de diciembre del 2003, instruyan a los
magistrados, ministros jueces, tribunales, jueces y fiscales de la República,
para que no inicien ni se continúe tramitando procesos judiciales en contra
de diputados o exdiputados de la República, por sus votos u opiniones
emitidos dentro o fuera del recinto parlamentario, en forma verbal o escrita,
en el ejercicio de sus funciones específicas. 16”
Como se puede observar, los diputados insistieron a la Función Judicial y
al Ministerio Público para que no se inicien procesos ni civiles ni penales
por las opiniones emitidos dentro y fuera del Congreso, sea en forma verbal
o escrita.
Los diputados en una clara intromisión en la Función Judicial resuelven
que no se les inicie los procesos penales y civiles, pese a la independencia
de la Función Judicial.
16
R. O. 419 de 18 de diciembre del 2006.
11
Como hemos visto, no solo la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia
ha resuelto que la inmunidad termina ipso facto cuando el legislador o la
persona que goza de inmunidad culmina sus funciones o es cesado en sus
funciones, sino que en el mismo sentido se ha pronunciado el Procurador
General del Estado antes y después de que el Congreso expida la resolución
el 25 de noviembre del 2003 y se ratifique el 5 de diciembre del 2003, es
decir casi un mes antes de que los diputados terminen en sus funciones,
muchos de los cuales por no haber sido reelectos ya pueden ser
demandados civil e imputados penalmente. Lo que no pierden es el fuero,
porque el supuesto delito cometieron cuando ejercieron el cargo de
diputados, lo que muere con la pérdida del cargo es la inmunidad.
Se nota a las claras que los disputados se encontraban asustados por la
pérdida de la inmunidad y su no reelección que insistían en el
cumplimiento de una resolución, que a más de inconstitucional por ejercer
presiones en la Función Judicial no tiene valor alguno.
No conformes con esto, volvieron a insistir que no se les inicie procesos
penales ni civiles y que más bien a los jueces que inicien procesos se les
siga los procesos penales como a continuación vamos a ver:
EL CONGRESO NACIONAL
Considerando:
Que el inciso primero del artículo 137 de la Constitución Política de la
República, consagra la inviolabilidad parlamentaria o inmunidad
parlamentaria de fondo de los diputados, en virtud de la cual, los
legisladores no son civil ni penalmente responsables por los votos y
opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones;
Que el inciso segundo del artículo 137 de la Constitución Política de la
República, establece la inmunidad parlamentaria formal o de
procedimiento, en virtud de la cual, ninguna autoridad puede iniciar causas
penales en contra de los diputados sin autorización del Congreso Nacional;
Que el Congreso Nacional, en estricto acatamiento al mandato del artículo
137 de la Constitución Política de la República, ha mantenido incólume el
principio de la inmunidad parlamentaria, a efectos de impedir
persecuciones judiciales derivadas de los procesos de fiscalización que los
diputados han emprendido con el propósito de erradicar la corrupción de
las entidades del Estado, pese a lo cual se continúan tramitando demandas
12
las que se determinan indemnizaciones, millonarias para coartar el ejercicio
fiscalizador de los diputados de la República;
Que la Ley Orgánica de la Función Legislativa en el Título II, capítulo I,
Sección segunda, en el artículo 62 consagra la inmunidad parlamentaria
formal o de procedimiento. En efecto, dispone que: “Los legisladores
gozarán de inmunidad parlamentaria durante el período para el cual
fueron elegidos, salvo el caso de delito flagrante, que deberá ser calificado
por el Congreso Nacional”;
Que la Ley Orgánica de la Función Legislativa en el Titulo II Capitulo I,
Sección Segunda, en el artículo 63, consagra la inviolabilidad
parlamentaria o inmunidad parlamentaria de fondo. En efecto, dispone que:
“Los legisladores no serán penal ni civilmente responsables por las
opiniones y votos emitidos en el desempeño de sus funciones”;
Que mediante resoluciones del Congreso Nacional No. R- 24-112,
aprobada el 25 de noviembre del 2003, publicada en el Registro Oficial No.
226 de 5 de diciembre del 2003; y, No. R-26-157, aprobada el 30 de
noviembre del 2006, publicada en el Registro Oficial No. 419 de 18 de
diciembre del 2006, se demandó a los titulares de la Función Judicial y del
Ministerio Público, que instruyeran a todos los funcionarios judiciales y
fiscales, el cumplimiento irrestricto de tas normas constitucionales y
legales invocadas en los considerandos anteriores, pese a lo cual, algunos
fiscales y jueces continúan tramitando y resolviendo procesos en contra de
diputados y ex diputados de la República;
Que el doctor Jaime Velasco Dávila, Presidente de la Corte Suprema de
Justicia, mediante oficio No- 2362-SP-CSJ de 27 de diciembre del 2006,
dirigido al doctor Daniel Granda Arciniega, a esa fecha, Secretario General
del Congreso Nacional, al acusar recibo del oficio respectivo que contenía
la Resolución No. R-26-157 de 30 de noviembre del 2006, invocando los
artículos 199 y 206 de la Constitución Política de la República, manifestó:
“Que no siendo un asunto de mi competencia no puedo dar disposición
alguna ni emitir criterio alguno sobre este tema”;
Que el artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura,
dispone que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su delegado
presidirá ese organismo;
Que el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, establece
que el Congreso Nacional “manifiesta su voluntad mediante leyes,
acuerdos y resoluciones”; y,
13
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
Resuelve:
Insistir y demandar al señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
para que, en la calidad invocada y, además, como Presidente del Consejo
Nacional de la Judicatura, órgano administrativo y disciplinario de la
Función Judicial, y al señor Ministro Fiscal General del Estado, para que
instruyan a los ministros jueces, tribunales, jueces y fiscales de la
República, para que se abstengan de iniciar o archiven los procesos
judiciales penales iniciados en contra de diputados y ex diputados de la
República, por sus participaciones, votos u opiniones emitidas dentro o
fuera del parlamento, en forma verbal o escrita, durante el ejercicio de sus
funciones. Demandar a los magistrados y jueces, a través del Presidente de
la Corte Suprema de Justicia, para que ordenen el archivo inmediato de las
causas civiles y penales que se iniciaron en contra de diputados y ex
diputados de la República, durante el ejercicio de sus funciones,
contrariando los preceptos considerados en esta resolución, cuya
inobservancia les podría acarrear responsabilidades administrativas, civiles
y penales.
Que en estricto respeto a los derechos humanos y a las resoluciones del
Tribunal de Garantías Constitucionales, Tribunal Constitucional y Jueces
constitucionales que declararon la inconstitucionalidad de resoluciones de
enjuiciamiento a legisladores y funcionarios, se proceda de inmediato al
archivo de todos los casos.
Demandar al Ministro Fiscal General del Estado, para que sin dilación, de
oficio o a petición de parte, inicie las correspondientes instrucciones
fiscales en contra de los ministros jueces, vocales de tribunales penales,
jueces y fiscales de la República que, inobservando los principios
constitucionales y legales invocados en esta resolución, inicien procesos o
no archiven aquellos procesos ya iniciados en contra de diputados y ex
diputados de la República.
Publíquese en el Registro Oficial.
Dada en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, en la
sala de sesiones del Congreso Nacional del Ecuador, a los veinte y tres días
del mes de enero del año dos mil siete.- F) Arq. Jorge Cevallos Macias,
Presidente. f.) Ab. Vicente Taiano Basantes, Secretario17.
17
R. O. 16 de 6 de febrero del 2007, pág. 3.
14
No conformes con tanta insistencia, volvieron a insistir, para que se
disponga que los ministros jueces, tribunales y jueces cumplan con la
obligación de respetar las inmunidades de fondo y de forma o de
procedimiento establecidos a favor de los diputados, como establece el
artículo 137 de la Constitución Política de la República, lo que es remitido
a la Corte Suprema de justicia, resolviendo asimismo que la Corte
Suprema vigilará el trámite de los juicios civiles y penales para que se
respete el procedimiento señalado en las leyes y se observen las garantías
del debido proceso establecidas en la Constitución Política de la
República. 18
En Chile, se dejó sin efecto la “ley de la obediencia debida” y la ley “punto
final” en la que se perdonaba a los militares por los delitos cometidos y
todo quedaba en el olvido. En el Ecuador siguiendo el ejemplo de Chile se
hizo lo mismo, pero no con una ley sino con una resolución a la que
mencionamos anteriormente, la que no tiene valor alguno, ya que no se
toma en cuenta que existe un ordenamiento jurídico y que una resolución
no tiene valor alguno frente a la Constitución y demás leyes.
LA INMUNIDAD TIENE EFECTO RETROACTIVO?
Si una persona cometió un delito cuando gozaba de fuero y se inicia el juicio
y luego llega a desempeñar un cargo para el que se concede inmunidad, no
goza de inmunidad, porque no hay inmunidad retroactiva, pero si en el nuevo
cargo goza de un fuero de Corte Suprema, debe remitirse los autos a la Corte
Suprema y si sigue gozando de fuero de Corte Superior en el nuevo cargo,
debe seguir conociendo la Corte Superior.
“.....SEPTIMO: Respecto a la alegación de que el doctor Milton Alava
Ormaza goza de inmunidad, invocado el artículo 137 de la Constitución
Política de la República y el artículo 5 de la Ley de la Defensoría Pública, es
necesario establecer la diferencia entre fuero e inmunidad. La inmunidad en
las normas invocadas y que se refieren a los Legisladores y aplicadas por
extensión al Defensor del Pueblo, establecen que no hay responsabilidad civil
ni penal por los votos y opiniones que se emitan en el ejercicio de las
funciones, tanto de Legislador como de Defensor del Pueblo en su caso, por
lo que en el sentido obvio de la norma, no cabe hablar de una inmunidad
retroactiva para situaciones establecidas antes del ejercicio de las funciones
amparadas por la inmunidad; en la especie el querellado se encuentra en esa
18
R. O. 50 de 26 de marzo del 2007.
15
condición por expresiones vertidas antes del ejercicio de sus actuales
funciones de Defensor del Pueblo, por lo que no le son aplicables las normas
constitucionales y legales a las que se ha hecho referencia. En este punto,
cabe distinguir con la situación procesal de quienes están sujetos a fuero, que
el querellado podía haber invocado para que el juicio, si era del caso estuviera
en conocimiento del Juez de su fuero privativo, en calidad de Defensor del
Pueblo; pero, en el presente caso, esta alegación también resulta
improcedente porque el proceso ha sido sustanciado ante el Juez de fuero del
Procurador General del Estado que es el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia y que lo es también del Defensor del Pueblo..... ”19.
Es incuestionable que si ya se inició un proceso en contra de una persona que
posteriormente llega a desempeñar un cargo o una función en la que tiene
inmunidad, esta inmunidad no le beneficia, porque ya se inició el proceso, ya
que a la fecha de iniciarse la instrucción fiscal no tenía inmunidad. Lo que si
le beneficiará es el fuero en caso de que la función o el cargo le conceda
fuero.
DE DONDE NACE LA INMUNIDAD?
La inmunidad nace de:
1.- La voluntad popular como en el caso de los diputados.
2.- Por el nombramiento que recibe una persona como los vocales del
Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y Provincial Electoral, los
miembros de las Juntas Receptoras del Voto.
LA INMUNIDAD COMPRENDE SOLO LOS DELITOS, O ES
TAMBIEN PARA LAS CONTRAVENCIONES?
La inmunidad es tanto para los delitos como para las contravenciones, es
decir para todas las infracciones.
QUE LEYES CONFIEREN INMUNIDAD?
Entre otras se hallan:
1.- Constitución Política Art. 137 y 130 numeral 10
2.- Ley Orgánica de la Función Legislativa. Art. 62
3.- Codificación de la Ley de Elecciones. Art. 17
19
G. J. Serie XVII No. 3, p. 766.
16
4.- Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Art. 5
5.- También hay inmunidad en R. O. 1202, de 20 de 8 de 1960.
6.- En Convención de la Habana Sobre Funcionarios Diplomáticos R. O.
376, de 18 de 11 de 1964.
7.- Convención de Viena sobre relaciones Consulares. R. O. 472, de 5 de 4 de
1965.
8.- Acuerdo Sobre Privilegios e inmunidades de la Universidad Andina
Simón Bolívar R. O. 49, de 18 de Octubre de 1996.
9.- Acuerdo de Privilegios e Inmunidades de la Corte Penal Internacional R.
O. 240 de 30 de marzo del 2006
10.- Acuerdo celebrado entre el Ecuador y la Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos Relativo a los Privilegios e
Inmunidades de los Observadores de la Consulta Popular de 15 de abril del
2007.- R. O. 70 de 24 de abril del 2007.
QUIENES GOZAN DE INMUNIDAD?
1.- El Presidente y Vicepresidente de la República Art. 130 numeral 10 de
la Constitución;
2.- Los diputados Art. 137 inciso segundo de la Constitución Política.
3.- Los Vocales del Tribunal Supremo Electoral y Vocales Tribunal
Provincial Art. 17 (3) Codificación de la Ley de Elecciones.
4.- El Defensor del Pueblo Art. 96 inciso tercero de Constitución y Ley
Orgánica de la Defensoría del Pueblo Art. 5
5.- El Tribunal Constitucional Art. 275 inciso segundo de la Constitución
Política.
6.- Los vocales de las juntas receptoras del voto desde la fecha de posesión
hasta tres días después de realizadas las elecciones Art. 17 inciso segundo
de la Codificación de la Ley de Elecciones.
CLASES DE INMUNIDAD
1.- Inmunidad diplomática;
2.- Inmunidad parlamentaria; y,
3.- Inmunidad electoral.
JURISPRUDENCIA DE INMUNIDAD DIPLOMATICA.
TERCERA INSTANCIA
17
“Quito, a 25 de abril de 1940, a las once del día.- Vistos: En el juicio que se
ha iniciado para descubrir la causa de la muerte de Víctor María Polanco,
consta en el oficio del Ministro de Relaciones Exteriores - dirigido al
Presidente de la Corte Superior de Quito - que Ramón Sotomayor Dumas
desempeñaba el cargo de Secretario de la Legación de la República de
Chile en el Ecuador cuando ocurrió esa muerte. Por lo expuesto y
conforme con el inciso 2o del núm. 1o del Art. 3o. del Código de
Procedimiento Penal, según el que no están sujetos a la jurisdicción penal
de la República los agentes diplomáticos residentes en territorio
ecuatoriano, se aprueba el auto venido en consulta.- Devuélvanse”20. Aquí
se aplica el principio de la Protección o Real en la que un Estado pide que
cuando una persona de su país comete un delito en otro Estado, sea juzgado
en su país.
JURISPRUDENCIA DE INMUNIDAD PARLAMENTARIA.
Vistos: El proceso iniciado por los sucesos sangrientos ocurridos el 7 de
enero del presente año en el sitio denominado “Pucará Bajo” perteneciente
a la parroquia Espejo del cantón Otavalo de la provincia de Imbabura, ha
venido en grado por el recurso de apelación interpuesto por Filomena
Betancourt y por el doctor Wilson Burbano como procurador judicial de las
acusadoras particulares Juana Males Velásquez de Guamán y Rosa
Velásquez Maldonado, de la providencia dictada el 15 de mayo del
presente año, por el señor Presidente de la Corte Suprema en la que “se
inhibe de tramitar la primera instancia del presente juicio penal, mientras
no surte el fuero de corte llenados que sean los requisitos exigidos por la
Constitución de la República y la ley citada”, o sea la de juzgamiento de
los Funcionarios Públicos expedida en el año 1835. Para resolver, se
considera: 1o. El auto de inhibición consultado pone término a la causa y,
por consiguiente, procede el recurso interpuesto atento el inciso 2o del art.
409 del Código de Procedimiento Penal; 2o.- Si se acusa a legisladores de
haber cometido un delito, el precepto especial aplicable es el art. 33 de la
Constitución Política del Estado, que dice así: “Los Senadores y Diputados
no serán responsables por las opiniones que manifiesten en el Congreso, y
gozarán de inmunidad treinta días antes de las sesiones, durante ellas y
treinta días después. No serán enjuiciados, arrestados ni perseguidos, si la
Cámara a que pertenecen no autoriza previamente el enjuiciamiento, el
arresto o la persecución, con el voto de la mayoría de los miembros
presentes. Cuando algún Senador o Diputado fuere sorprendido cometiendo
crimen o delito, será puesto a disposición de la Cámara a que pertenece, a
20
G. J. Serie Sexta, No. 3, p. 308.
18
fin de que ésta declare, con vista del sumario, si debe o no continuar el
juicio. Pero si el crimen o delito fuere cometido cuando el Congreso
hubiere clausurado sus sesiones, se procederá libremente al enjuiciamiento
del Senador o Diputado”. El principio básico de este precepto
constitucional transcrito, es el de inmunidad parlamentaria reconocida a los
congresistas para los casos que señala taxativamente y sólo por el tiempo
que comienza treinta días antes de las sesiones del Congreso y termina
treinta días después de ellas; pues las demás garantías que establece el
citado art. 33 a favor de los Congresistas, están subordinadas a la
mencionada inmunidad y tiene que concluir cuando ésta desaparece como
consecuencia lógica y jurídica. 3o. Para apreciar mejor e interpretar
fielmente el pensamiento legislativo referente al verdadero concepto de
aquella inmunidad conviene recordar lo que al respecto han dispuesto las
Constituciones Políticas anteriores a la vigente. Desde la expedida el año
1835 hasta la dictada el 26 de marzo de 1929, inclusive, han contenido
disposiciones semejantes a la del art. 33 en referencia; pues en todas ellas
se estableció que los Senadores y Diputados gozarán de inmunidad treinta
días antes de las sesiones, durante estas y treinta días después. Solamente
en la Constitución que se expidió el 5 de marzo de 1945 se hizo constar en
su art. 29 que “Los Diputados gozan de inmunidad por todo el tiempo que
dura su mandato”; por cuyo antecedente legisló en el sentido de que cuando
el Congreso no esté reunido, el Juez o Tribunal pedirá autorización a la
Comisión Legislativa Permanente para enjuiciar a un legislador.- El 15 de
junio de 1946 la Comisión de Jurisconsultos compuesta de los doctores
Manuel R. Balarezo, José María Pérez E, Antonio Sánchez Granados,
Alberto Acosta Soberón y Esteban Amador Baquerizo, presentó el proyecto
de Constitución elaborado por encargo de la Función Ejecutiva, en cuyo
art. 27 inciso 2o, consta lo que sigue: “Desde que reciben su respectivo
nombramiento hasta que expira el cargo, los Senadores y Diputados, no
pueden ser enjuiciados penalmente, arrestados, detenidos ni presos, sino
con permiso previo de la respectiva Cámara, si el Congreso estuviere en
sesiones; o del Consejo de Estado, si aquél estuviere en receso”. Esta
sugerencia de la Comisión redactora de dicho Proyecto, no fue aceptada
por la Asamblea Nacional Constituyente que el 31 de diciembre de 1946
expidió la Carta Fundamental vigente; pues en el art. 33 citado se volvió al
sistema antiguo de limitar la duración de la inmunidad parlamentaria que se
lo adoptó, como hemos recordado, en las Constituciones anteriores,
excepto en la que se dictó el 5 de marzo de 1945; 4o. La expiración del
lapso señalado por la Constitución actual para la inmunidad parlamentaria,
produce el resultado de que cesan, al mismo tiempo, todas las garantías que
significan consecuencias de ella, desapareciendo, entre otras, la necesidad
de solicitar y obtener el permiso de la respectiva Cámara para enjuiciar a un
Senador o a un Diputado; pues terminada la causa, necesariamente tiene
19
que concluir sus efectos, que establecen excepciones a las reglas generales.
Corroboran estos conceptos, las disposiciones contenidas en los Arts. 192 y
193 del Código Penal. Según el primero, constituye infracción reprimida
con multa de cincuenta a doscientos sucres y prisión de uno a tres años, el
hecho de que los jueces y demás empleados expidan o firmen autos o
sentencias, sin la autorización prescrita por la Constitución, contra el
Presidente de la República o el que lo subrogue, o contra los Ministros, los
Magistrados de la Corte Suprema o los Consejeros de Estado, o una orden
que tenga el objeto de perseguirlos, arrestarlos o enjuiciarlos. Y el art. 193
siguiente dispone: “En iguales penas incurrirán los jueces y demás
empleados que procedieren del modo que se indica en el artículo anterior
respecto de los Senadores y Diputados mientras gozan de inmunidad, salvo
el caso de delito flagrante previsto por la Constitución”. Este artículo
expresa, de modo claro y terminante, que la prohibición de enjuiciar a un
Senador o Diputado sólo surte efecto, “mientras gozan de inmunidad”; 5o.
Es oportuno dejar constancia del significado que debe atribuirse a la
inmunidad parlamentaria. La Ley no ha definido expresamente, por lo cual,
atenta a la regla tercera del art. 18 del Código Civil, se la debe entender en
el sentido que le da el Diccionario de la Lengua Española, que es el
siguiente: “Inmunidad Parlamentaria. Prerrogativa de los Senadores y
Diputados a Cortes, que se los exime de ser detenidos o presos salvo en
casos que determinan las leyes, ni procesados o juzgados sin autorización
del respectivo cuerpo colegislador”. Esta es la significación de la
inmunidad parlamentaria, que se la establece para que los legisladores
puedan ejercer sus funciones con independencia, libertad y sin
preocupaciones de arrestos o enjuiciamientos; pero cuando se limita el
tiempo y por su expiración la inmunidad termina. Se extinguen las
prerrogativas inherentes a aquélla, puesto que es inconcebible sostener que
subsisten las excenciones propias y características de la inmunidad
parlamentaria cuando ésta se ha extinguido. Si bien es cierto que la
mencionada inmunidad se la ha limitado a un tiempo determinado, fuera
del cual desaparece, es a la Corte Suprema a la que corresponde juzgar la
primera y segunda instancia a los Legisladores desde el 1o de septiembre
de 1955, fecha en que se promulgó la ley reformatoria de la Ley Orgánica
de la Función Judicial, sin que pueda instruir sumario ningún otro
funcionario, a menos que la Corte les comisionara de conformidad con lo
que dispone el inciso último del art. 6 del Código de Procedimiento Penal ;
y 6o. De acuerdo con lo expuesto la acusación propuesta en contra del
senador Víctor Alejandro Jaramillo debió habérsela tramitado, porque se la
presentó el 27 de enero de 1959 al Presidente de la Corte Superior de
Ibarra, cuyo Secretario la remitió al de la Corte Suprema con el oficio
fechado el 26 de febrero del mismo año, cuando aún no comenzaba la
inmunidad del acusado. El conocimiento del proceso correspondió a esta
20
Sala mediante sorteo que se verificó el 13 de julio del presente año cuando
ya el Senador acusado gozaba de inmunidad parlamentaria, y el 13 del mes
en curso el señor Ministro Fiscal devolvió el proceso con su dictamen.
Como no se ordenó el enjuiciamiento del Senador señor Víctor Alejandro
Jaramillo en el tiempo en que pudo dictarse el auto cabeza de proceso, no
se lo puede ordenar ahora, mientras goce de inmunidad dicho Senador, sin
que la Cámara del Senado a la que pertenece conceda el permiso
correspondiente. Por estos fundamentos, se reforma el auto recurrido en el
sentido de que se puede ordenar el enjuiciamiento del acusado cuando no
goza de inmunidad parlamentaria y que como actualmente está gozando de
ella, para enjuiciarlo se requiere el permiso de la Honorable Cámara del
Senado a la que pertenece el acusado. Para el efecto consiguiente
determinado en el art. 33 de la Constitución Política del Estado, se ordena
que el juez de primera instancia o sea el Ministro Presidente de la Corte
Suprema, remita todo lo actuado a la Honorable Cámara del Senado.
Notifíquese y devuélvase21.
En esta sentencia se define lo que se debe entender como inmunidad
parlamentaria, es decir el privilegio de los Senadores y Diputados, a
quienes se les exime de ser detenidos o presos salvo en casos que
determinan las leyes, ni procesados o juzgados sin autorización del
respectivo cuerpo colegislador. En nuestro país no existen senadores, sino
que todos son diputados, a la fecha de la sentencia existían senadores y
diputados.
El Dr. Arturo Alessandri Rodríguez refiriéndose a la inmunidad, citando a
Mazeaud, H.et L. Traité théorique et pratique de la responsabiité civile
délictuelle el contractuelle, 2 edición 1934, manifiesta que: “son también
causas eximentes de responsabilidad civil las inmunidades de que gozan
ciertas personas y que las hacen irresponsables de los daños que causen,
aunque sea con dolo o culpa. Pero esta inviolabilidad sólo reza para las
opiniones que expresen en el desempeño de sus funciones, esto es, en las
sesiones de la cámara a la que pertenecen o de las comisiones de que
formen parte en su carácter de tales. No rige con las que se manifiesten
fuera de ellas: en reuniones o comicios públicos, en conversaciones
privadas, en un libro, en artículos de prensa, etc.”22. Sería conveniente que
para que no quede dudas, se manifieste como en otras Cartas Políticas que
la inmunidad abarca solo las opiniones que se expresen en las sesiones del
Congreso.
21
G. J. serie IX, No. 4, p. 430 a 433.
Alessandri, Arturo, De La Responsabilidad Extracontractual en el Derecho Civil, Santiago de Chile,
1997, p. 623.
22
21
El Dr. Antonio Rodriguez V. expone que la inmunidad parlamentaria no
tiene un alcance absoluto. En efecto, tiene dos limitaciones. La primera,
de carácter material, pues no se refiere a actos ajenos al ejercicio de la
función parlamentaria. La segunda, de carácter temporal (duración del
mandato), ya que “su alcance se reduce a condicionar la responsabilidad
del parlamentario a la autorización que debe otorgar la cámara o el órgano
competente de la misma.” Esta autorización es totalmente discrecional
del órgano competente23.
Ya se vio que la inmunidad termina con la función o con el cargo que
desempeña, por lo que una vez terminada la función se le puede iniciar el
proceso penal o civil que crea el afectado.
LA INMUNIDAD COMPRENDE SOLO EL CAMPO PENAL O
TAMBIEN LO CIVIL?.
La Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en el sentido de que la
inmunidad comprende no solo el ámbito penal sino también lo civil, en
base al mandato constitucional que dice que los diputados no serán civil ni
penalmente responsables por los votos y opiniones que emitan en el
ejercicio de sus funciones.
La Constitución Política de la República dice que: “Los diputados no serán
civil ni penalmente responsables por los votos y opiniones que emitan en el
ejercicio de sus funciones.
No podrán iniciarse causas penales en su contra sin previa autorización del
Congreso Nacional, ni serán privados de su libertad, salvo el caso de
delitos flagrantes. Si la solicitud en que el juez competente hubiere pedido
autorización para el enjuiciamiento no fuere contestada en el plazo de
treinta días, se la entenderá concedida. Durante los recesos se suspenderá el
decurso del plazo mencionado.
Las causas penales que se hayan iniciado con anterioridad a la posesión del
cargo, continuarán tramitándose ante el juez competente”24.
En este punto inicialmente también dio lugar a la inseguridad jurídica
existente en el país, ya que un juez de lo civil de Guayaquil no inició el
proceso civil presentado en contra del ex- presidente de la República León
Febres Cordero y actual Diputado por la Provincia del Guayas, que por
daño moral se presentó en su contra. El argumento del juez para no admitir
23
Revista Jurídica de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad
Católica de Santiago de Guayaquil, 1993/8, p. 333.
24
Constitución Política, art. 137.
22
a trámite la demanda fue el Art. 137 inciso primero de la Constitución
ordena que el disputado no es responsable ni civil ni penalmente por los
votos y opiniones que emitan en ejercicio de sus funciones. En la ciudad de
Quito en cambio, en el juicio de daño moral presentado por las Fuerzas
Armadas en contra del Diputado Guillermo Haro, el Juez Sexto de lo Civil
de Pichincha, Mario Ortiz, admitió a trámite la demanda y en el transcurso
del trámite, se inhibió en base a la misma norma constitucional, constando
posteriormente en los medios de información escrita que la Segunda Sala
de lo Civil de la Corte de Quito ha confirmado el auto de inhibición25. En
otro proceso iniciado por el ex alcalde de la ciudad de Riobamba Ing.
Abrahán Romero en contra del diputado Guillermo Haro por daño moral,
se ha aceptado a trámite por el Juez Quinto de lo Civil de la Ciudad de
Riobamba, quien ha rechazado la demanda y ha sido confirmado por la
Primera Sala de la Corte de Riobamba, mientras que la Segunda Sala de lo
Civil de la Corte Suprema rechaza el recurso de casación por no haberse
individualizado el vicio que adolece la sentencia, es decir no conocen el
fondo26.
Como se puede observar, estas actuaciones de una forma en Guayaquil y de
manera diferente en Quito, da lugar a la inseguridad jurídica y, esta forma
de obrar da la impresión de que una República es Guayaquil y otra es
Quito.
GOZAN LOS ABOGADOS DE INMUNIDAD?
Los Principios Básicos sobre la Función de los Abogados, dispone que los
abogados gozarán de inmunidad civil y penal por las declaraciones que
hagan de buena fe, por escrito o en los alegatos orales, o bien al
comparecer como profesionales ante un tribunal de justicia, otro tribunal u
órgano jurídico administrativo 27. Esta disposición guarda armonía con el
Art. 500 del Código Penal que ordena: “No darán lugar a la acción de
injuria los discursos pronunciados ante los jueces o tribunales, cuando las
imputaciones se hubieren hecho en defensa de la causa; como si se ponen
tachas a los testigos del adversario y se prueban, para enervar el valor de su
testimonio.
Sin embargo, los jueces podrán, ya sea de oficio, o a solicitud de parte,
mandar que se devuelvan los escritos que contengan injurias de cualquier
especie; apercibir a los abogados o a las partes y aún imponerles multa
25
El Comercio, Sección A2 de 1 de julio del 2004.
R. O. 544 de 15 de marzo del 2005.
27
Principios Básicos Sobre la Función de los Abogados, art. 20.
26
23
hasta dieciséis dólares de los Estados Unidos de Norte América aplicando
al efecto las reglas de la Ley Orgánica de la Función Judicial”28.
ES LO MISMO INMUNIDAD QUE INDEMNIDAD?
En la indemnidad no hay culpabilidad por orden de la ley; en la inmunidad
en cambio no se puede iniciar el proceso si no existe orden del legislativo,
por tanto si se inicia el proceso penal y se demuestra la culpabilidad, se le
impone una pena.
La indemnidad es la impunidad de las expresiones parlamentarias 29. Para
evitar tanta impunidad mejor sería legislar en el sentido de que no exista
inmunidad, que en su lugar haya indemnidad.
SOLO EL CONGRESO LEVANTA LA INMUNIDAD?
De conformidad con la Codificación de la Ley de Elecciones “Los Vocales
del Tribunal Supremo Electoral gozan de inmunidad mientras duren en sus
funciones; y los vocales de los tribunales provinciales electorales, entre el
día en que se publique la convocatoria a elecciones y hasta treinta días
después de verificados los escrutinios.
Los vocales de las juntas receptoras del voto gozarán también de
inmunidad desde la fecha de su posesión hasta tres días después de
realizadas las elecciones.
No podrán ser procesados ni privados de la libertad personal, sino previo
pronunciamiento de la Corte Suprema con respecto de los vocales del
Tribunal Supremo y de la Corte Superior de su respectiva jurisdicción, con
relación a los vocales de los tribunales provinciales y a los de las juntas
receptoras del voto”30.
Según este mismo artículo la inmunidad no les ampara cuando se trate de
infracciones de carácter electoral a las que se refiere esta ley, ni en los
casos de delito flagrante.
Como se puede ver la Función Judicial también levanta la inmunidad,
siendo competencia de la Corte Suprema de Justicia cuando se trate de los
Vocales del Tribunal Supremo Electoral y, las Cortes Superiores, en lo
atinente a los vocales de los tribunales provinciales e integrantes de la Junta
Receptora del Voto.
28
Código Penal, art. 500.
Maier, Julio, Derecho Procesal Penal, tomo II, parte general, p. 112.
30
Codificación de la Ley de Ley de Elecciones, art. 17.
29
24
En la mayoría de las Constituciones Políticas de la República se ordenaba
que las opiniones del diputado para que goce de inmunidad debían ser por
las expresadas en el Congreso. En la actual Constitución se dice que goza
de inmunidad civil y penal por las opiniones que emita en el ejercicio de
sus funciones, es decir que no se exige que se lo haga en el Congreso o en
las sesiones de las Comisiones, lo que quiere decir que se ha ampliado la
protección de la inmunidad a todos los actos del diputado.
Existen criterios de que la inmunidad es solo para lo penal, es decir que en
lo civil no goza de dicha prerrogativa, porque si también le amparara en lo
civil, nadie va a querer celebrar un contrato con un diputado por ejemplo,
porque si incumple el contrato no puede demandarle.
En este punto es necesario precisar que en el Art. 137 de la Constitución se
dice que los diputados no serán ni civil ni penalmente responsables de los
votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones, por tanto si
ha celebrado un contrato si se le puede demandar civilmente porque no se
refiere a votos, ni a opiniones en el ejercicio de sus funciones.
Recopilando lo expuesto se puede decir que los diputados tienen los
siguientes privilegios:
1.- No están sujetos a juicio político, mas bien tienen competencia para
llamar a juicio político.
2.- Gozan de inmunidad.
3.- Pueden elevarse los sueldos cuando deseen.
4.- Influencia política pese a que es prohibido, sin embargo niegan ejercer
presiones en los procesos que se tramitan en la Función Judicial
5.- Gozan del arresto domiciliario que en el Código de Procedimiento Penal
recién se creó en el Art. 171 y vigente desde el 13 de julio del 2001.- En la
Ley Orgánica de la Función Legislativa se dispone que la prisión
preventiva será domiciliaria31.
6.- Gozan de anticipos de sueldo sin interés.
7.- Pueden hacer cursos en el exterior.
8.- Mientras todos los ciudadanos del país al momento que se les dicta
sentencia condenatoria y cause ejecutoria sea con pena de prisión o de
reclusión va a ser destituido de su cargo porque va a tener que abandonar el
trabajo, por tres o más días laborables consecutivos 32 para evitar ser
privado de la libertad, en cambio los señores diputados, pierden el cargo
únicamente cuando se les dicta una sentencia condenatoria ejecutoriada en
31
Ley Orgánica de la Función Legislativa, art. 64 inciso tercero.
Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y De Remuneración y Homologación de las
Remuneraciones del Sector Público, art. 50 literal b.
32
25
el que se les imponga pena de reclusión, no así en que si se les condena a
prisión, aquí no pierden el cargo, sino que se suspende el derecho a ejercer
la diputación mientras dure la pena, así ordena la Ley Orgánica de la
Función Legislativa33.
La Ley Orgánica de la Función Judicial dice que no pueden ejercer la
profesión los abogados que estuvieren con auto de llamamiento a juicio
plenario o auto motivado, disposición que fue objeto de demanda de
inconstitucionalidad ya que se presume la inocencia mientras no exista
sentencia condenatoria ejecutoriada, lo que fue rechazada por el Tribunal
Constitucional, porque se debe ejercer con probidad reconocida34.
En el R. O. 353 de 11 de septiembre del 2006 se publica el extracto del
proyecto de ley reformatoria a la Constitución Política del Estado, en donde
se afirma que el exceso de poder se presta a abusos como es la inmunidad
parlamentaria, por lo que se debe limitar el abuso del derecho,
especialmente del abuso del derecho constitucional, cuando se fiscaliza se
hace escándalo sin fundamento, dañando la honra ajena, quedando el abuso
en la impunidad.
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En el caso No 347-99-TC,
ANTECEDENTES: El señor abogado Walter Rivera León, con informe del
Defensor del Pueblo, manifiesta: Que el numeral 9 del artículo 150 de la
Ley Orgánica de la Función Judicial prohibe que ejerzan su profesión lo
abogados en contra de los cuales se hubiere dictado auto de llamamiento a
juicio plenario o auto motivado. Las expresiones “auto de llamamiento a
juicio plenario” y “auto motivado”, que constaban en la edición de 1971,
del Código de Procedimiento Penal, corresponden al auto de apertura del
plenario en el actual Código de Procedimiento Penal. Que por su
concepción, el numeral 9 del artículo 150 de la Ley Orgánica de la Función
Judicial es abiertamente inconstitucional.
Al crear una odiosa
discriminación contra los profesionales del derecho, en manifiesta
oposición con el artículo 23, numeral 3 de la Constitución, que garantiza la
igualdad ante la ley y declara que todos los ciudadanos gozarán de los
mismos derechos y libertades, sin discriminación de ninguna clase; que de
acuerdo con el artículo 35 de la Constitución, el trabajo es un derecho y un
deber social, que goza de la protección del Estado, el cual asegurará al
trabajador una existencia decorosa; y, según el numeral 17 del artículo 23
de la Constitución, el Estado garantiza la libertad de trabajo. El numeral 9
33
34
Ley Orgánica de la Función Legislativa, art. 66.
Ley Orgánica de la Función Judicial, art.150 numeral 9.
26
del artículo 150 de la Ley Orgánica de la Función Judicial, al imponer la
prohibición de trabajar en el ejercicio de la profesión de abogado, entra en
flagrante contradicción con estas garantías, que tienen que ver con el
derecho a ganarse la vida decorosamente; que en el país no existe ningún
sector social o profesional a quien se le impida el trabajo por tener en su
contra un auto de apertura del plenario; por lo expuesto, solicita se declare
la inconstitucionalidad del numeral 9 del artículo 150 de la Ley Orgánica
de la Función Judicial y lo deje sin efecto. Por su parte el doctor Jamil
Mahuad Witt, Presidente de la República del Ecuador, por intermedio de su
asesor, al contestar esta demanda manifiesta: Que niega categóricamente
los fundamentos expuestos por el actor y se opone a la pretensión de que se
declare la inconstitucionalidad del numeral 9 del artículo 150 de la Ley
Orgánica de la Función Judicial; que el abogado es el ser humano
profesional que está obligado sobre todo a ser moral; y, el numeral 9 del
artículo 150 de la Ley Orgánica de la Función Judicial, al prohibir que un
abogado ejerza su profesión cuando ha sido dictado auto de llamamiento a
juicio plenario o auto motivado, está a los principios de Código de Etica de
los abogados y, en nada contradice los principios constitucionales.
Considerando
Que, no se observa omisión de solemnidad sustancial que influya en la
causa por lo que se declara la validez;
Que, el Pleno del Tribunal es competente para conocer y resolver el
presente caso, al tenor de lo que dispone el artículo 276 numeral 1 de la
Constitución y el artículo 12 numeral 1 de la Ley de Control
Constitucional;
Que, el principal deber del Estado es el de respetar y hacer respetar las
normas constitucionales y los derechos humanos, las que deben cumplirlas
los distintos órganos del poder público y las personas naturales y jurídicas;
Que, el Capítulo 7 de la Constitución Política “De los deberes y
Responsabilidades” el artículo 97 numeral 4, establece como
responsabilidad de todos los ciudadanos ecuatorianos: Promover el bien
común y anteponer el interés general al interés particular, pues a pretexto
de respetar los derechos humanos de determinadas personas que han
actuado al margen de la ley, no se pueden vulnerar los derechos y garantías
de toda una colectividad;
Que, toda norma jurídica debe estar apegada a los intereses colectivos y al
avance de la sociedad. El objetivo de las normas jurídicas es alcanzar la
seguridad, la paz y especialmente la justicia social para todas las personas
en un Estado de Derecho;
Que, el Estado ecuatoriano garantiza el derecho de la igualdad ante la ley a
todas las personas que se encuentran bajo su jurisdicción, afín de que
desenvuelvan su actividad dentro del orden jurídico. La igualdad presupone
que quienes están en una misma situación jurídica tienen derecho a las
27
mismas oportunidades, lo que significa que si un profesional infringe la ley
no puede reclamar que se le garantice el mismo trato, ese trato a aquellos
que actúan de conformidad con el ordenamiento jurídico;
Que, el ejercicio de toda profesión liberal se encuadra en principios éticos
que no pueden ser transgredidos sin que la colectividad sufra un grave
perjuicio, por ello es deber del poder público velar para que también la
conducta de los profesionales del derecho esté ceñida a principios éticos y
de probidad reconocida;
Que, con los fundamentos de hecho y derecho expuestos queda demostrado
que la disposición legal impugnada, numeral 9 del artículo 150 de la Ley
Orgánica de la Función Judicial, no es contraria a la Constitución del
Estado, mas bien tiende a garantizar los derechos de la sociedad
ecuatoriana; y,
En ejercicio de sus atribuciones,
Resuelve:
1.- Desechar la demanda presentada, previo el informe favorable del
Defensor del Pueblo, del señor abogado Walter Rivera León.
2.- Publicar la presente resolución en el Registro Oficial.
RAZON: Siento por tal, que la resolución que antecede fue aprobada por el
Tribunal Constitucional con el voto favorable de cinco señores vocales y
tres votos salvados correspondientes a los doctores: Guillermo Castro
Dáger, Carlos Helou Cevallos y Luis Mantilla Anda35.
LA INMUNIDAD AMPARA A LOS ACTOS ANTERIORES Y
POSTERIORES AL EJERCICIO DE LA FUNCION?
La inmunidad no comprende o abarca a los actos anteriores al ejercicio de
la función, no tiene efecto para atrás, es decir que si el actual diputado ha
matado antes de ser candidato a una elección que ganó y se ha iniciado el
proceso, por haber ganado la elección no tiene inmunidad por ese acto,
como tampoco a los posteriores, ya que al perder o terminar la función
automáticamente fenece la inmunidad. Si cometió un delito y no se inició el
proceso y luego llega a gozar de inmunidad, no se puede iniciar el proceso,
porque ya goza de inmunidad, excepto que el Congreso le levante la
inmunidad en forma expresa o tácita.
SE PUEDE PRESENTAR DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR LA CONCESION DEL LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD?
35
R. O. 71 de 5 de mayo del 2000.- suplemento- p. 5.
28
El ex diputado Víctor León presentó acción de inconstitucionalita del acto en
la que se levantó su inmunidad parlamentaria como legislador y se autorizó el
enjuiciamiento penal, resolviendo el Tribunal Constitucional que si se ha
seguido el trámite de ley para levantar la inmunidad, no procede el amparo36.
LA INMUNIDAD ES RENUNCIABLE?
Existen derechos irrenunciables, la inmunidad es uno de ellos, esto es, la
inmunidad es irrenunciable.
La inmunidad no es renunciable, porque es un derecho que le concede la
Constitución, por lo que resulta un sainete para el pueblo cuando el
diputado frente a los medios de comunicación social dice que va a
renunciar a la inmunidad.
Como un diputado goza de inmunidad y por tanto no puede ser enjuiciado
sin previa autorización del Congreso, en caso de negar el Congreso la
autorización para que se inicie el enjuiciamiento, hasta que termine sus
funciones y por tanto fenezca la inmunidad, ya que la inmunidad muere con
la terminación de las funciones, insistimos hasta que termine las funciones,
ya se produjo la prescripción de la acción penal, quedando burlada la
víctima o sus familiares. Así por ejemplo, en los delitos de acción penal
privada, la acción penal prescribe a los ciento ochenta días desde que se
produjo las injurias, si el Congreso no levanta la inmunidad, hasta que
termine las funciones el legislador ya ha prescrito la acción penal y por
tanto el delito ha quedado en la impunidad. Si un diputado prevalido de su
inmunidad causa lesiones y por tanto la acción penal prescribe a los cinco
años, lo que hace es lanzarse nuevamente de candidato a diputado y si gana
las elecciones sigue gozando de inmunidad y hasta que termine las
funciones del nuevo período para el que fue reelecto, ya ha prescrito la
acción penal, lo que da lugar a la impunidad del delito del “padre de la
patria”.
De igual forma si el diputado mata a una persona y, el Congreso no levanta
la inmunidad no se puede iniciar el proceso penal y si se tercia nuevamente
en elecciones a diputado y gana, hasta que termine sus funciones
prescribirá la acción penal y los familiares del occiso no pueden hacer algo
en contra del diputado, quien gracias a la inmunidad queda en la
impunidad, es decir el diputado puede hacer lo que quiera que no va a tener
una sanción.
36
R. O. 398 de 27 de agosto del 2001, p. 8 y 9.
29
Las contravenciones que cometan todas las personas que gozan de
inmunidad es imposible que sean juzgadas, porque la acción penal en esta
infracción prescribe a los treinta días 37 y hasta que se levante la inmunidad
ya está prescrita la acción.
En los delitos que no puede salvarse el diputado es solo en los delitos cuya
acción penal es imprescriptible como son el peculado, cohecho, concusión,
enriquecimiento ilícito, traición a la patria, porque sería casi imposible que
siempre gane las elecciones de diputado y por tanto siempre esté protegido
de inmunidad, de ahí que sería interesante reformar esta prerrogativa en el
sentido de que la inmunidad sólo le protege de las opiniones proferidas en
el Congreso Nacional y nada más, por tanto todas las opiniones que se haga
fuera del seno del Congreso y todos los actos ejecutados fuera del
Congreso no gozan de inmunidad y se pueda iniciar el proceso
directamente, sin permiso del Congreso. Otra alternativa es que se le
conceda únicamente indemnidad. Otra posibilidad es que la prescripción de
la acción se inicie cuando termine las funciones. Para el efecto resulta
oportuno hacer una consulta al pueblo para que se pronuncie al respecto.
En la Constitución de 1945 a más de disponerse que no era necesario
motivar la autorización para que se inicie el juicio penal en contra del
Diputado, se ordenaba que si no se concedía la autorización en sesenta días
se entendía negada la petición para poder iniciar el enjuiciamiento penal.
En el Art. 137 inciso segundo de la Constitución Política del 11 de agosto
de 1998 ordena que no podrán iniciarse causas penales en su contra sin
previa autorización del Congreso Nacional, ni serán privados de su libertad,
salvo en el caso de delitos flagrantes. Si la solicitud en que el juez
competente hubiere pedido autorización para el enjuiciamiento no fuere
contestada en el plazo de treinta días, se la entenderá concedida. Durante
los recesos se suspenderá el decurso del plazo mencionado. El Congreso
Nacional en resolución publicada en el R. O. 226 de 5 de diciembre del
2003, dirigiéndose a la Función Judicial en la persona del señor Presidente
de la Corte Suprema de Justicia, solicitó que instruya a las cortes, jueces y
tribunales que se de estricto cumplimiento con lo dispuesto en el Art. 137
de la Constitución Política de la República y de los artículos 62 y 63 de la
Ley Orgánica de la Función Legislativa, según los cuales los diputados
gozan de inmunidad parlamentaria, y no serán ni civil ni penalmente
responsables por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus
funciones y; no podrán iniciarse causas penales en su contra, sin previa
37
Código Penal, art. 617.
30
autorización del H. Congreso Nacional, ni serán privados de su libertad
salvo el caso de delito flagrante y, en el artículo 2 de esta resolución pide el
archivo de las causas civiles que se hubieren iniciado contrariando esos
preceptos. Esto demuestra que la inmunidad comprende no solo lo penal
sino también lo civil.
Como se puede observar existe contradicción entre las dos Cartas Políticas,
ya que mientras en la de 1945 si no se levantaba la inmunidad en sesenta
días se entendía negada, en cambio en la Carta Magna de 1998 si no se
concede o niega en forma expresa en treinta días, se entiende levantada
tácitamente, esto por ya no existe el silencio administrativo negativo, sino
el silencio administrativo positivo, esto es, que se entiende concedida la
petición, en cambio antes se consideraba negada la solicitud, en base al
artículo 23 numeral 15 de la misma Ley Fundamental que dispone que
existe el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en
ningún caso en nombre del pueblo; y a recibir la atención o las respuestas
pertinentes, en el plazo adecuado.
El silencio administrativo negativo estuvo en vigencia hasta la expedición de
la Ley de Modernización y consagraba la presunción que podía ser
demostrada en contrario con la posterior manifestación de la autoridad
administrativa, en cambio en el silencio administrativo positivo hay una
presunción de derecho a la que no afecta la posterior manifestación en
contrario de la administración. La Ley de Modernización cambió el silencio
administrativo de negativo a positivo con carácter general aplicable a todos
los casos, excepto en lo que tiene que ver a la Ley Orgánica de
Administración Financiera y Control, que por ser orgánica prevalece sobre
las normas de la Ley de Modernización.
La Sala de lo Contencioso Administrativo se ha pronunciado en el sentido de
que el silencio administrativo es el desarrollo de la garantía constitucional
que el Estado otorga en su Constitución Política al administrado frente a la
negligencia o incuria de la administración y que no podía estar sujeta a
tiempo indefinido, a condiciones o requerimientos aparentemente
justificativos de la demora en el pronunciamiento legal y oportuno de la
autoridad pública; de ahí que en esta norma legal se ha fijado un término
perentorio no mayor de quince días a partir de la fecha de presentación de la
solicitud, salvo que hubiere otra norma legal que expresamente señale otro
distinto. b) El efecto jurídico, establecido como norma punitiva a la tardanza
administrativa “en todos los casos” esto es sin excepción alguna, es el de que
“la solicitud o pedido haya sido aprobada a la que la reclamación ha sido
resuelta en favor del reclamante”, sin perjuicio de la acción penal
denunciable.- c) del contenido de la norma jurídica en relación, fluye obvia y
31
naturalmente que el silencio administrativo positivo genera y consagra un
derecho autónomo a favor del administrado y que puede ejercerlo en vía
jurisdiccional mediante el recurso de plena jurisdicción o subjetivo previsto
en el Art. 3 inciso segundo de la ley que rige.- d) para el ejercicio de esta
acción el actor debe someterse a las normas legales que la integran; y, por
tanto a la preceptuada en el Art. 65 esto es que el que cree ser titular del
derecho debe necesaria y fatalmente ejercitarlo dentro del término prefijado
para tal objeto, so pena de que opere la caducidad”38. Es indudable que el
silencio administrativo positivo vigente en el país en base al principio de
petición, aplica mejor los derechos de las personas, antes que el silencio
administrativo negativo.
Continuando con el análisis, las ventajas de la persona que goza de
inmunidad siguen, ya que nuestro Código Político dispone que: “Nadie
será privado de la libertad sino por orden escrita de juez competente, en los
casos, por el tiempo y con las formalidades prescritas por la ley, salvo
delito flagrante, en cuyo caso tampoco podrá mantenérsele detenido sin
fórmula de juicio, por más de veinticuatro horas. Se exceptúan los arrestos
disciplinarios previstos por la ley dentro de los organismos de la fuerza
pública. Nadie podrá ser incomunicado”39. De este derecho constitucional
se desprende que nadie puede permanecer privado de la libertad sin
fórmula de juicio por más de veinticuatro horas y, concordando con esta
disposición constitucional en el Código Adjetivo Penal se dispone que
“Los agentes de la Policía Judicial o de la Policía Nacional pueden
aprehender a una persona sorprendida en delito flagrante de acción pública,
o inmediatamente después de su comisión; y la pondrá a órdenes del juez
competente dentro de las veinticuatro horas posteriores. En caso de delito
flagrante, cualquier persona está autorizada a practicar la aprehensión, pero
debe entregar inmediatamente al aprehendido a la policía y ésta, a su vez, al
juez competente”40. Esta norma guarda armonía con la disposición que
dice “La detención de que trata el artículo anterior no podrá exceder de
veinticuatro horas. Dentro de ese lapso, de encontrarse que el detenido no
ha intervenido en el delito que se investiga, inmediatamente se lo podrá en
libertad. En caso contrario, de haber mérito para ello, se dictará auto de
instrucción fiscal y de prisión preventiva si fuere procedente”41. Se
sostiene que el lapso de veinticuatro horas que concede tanto la Ley
Suprema del Estado como el Código de Proceder en lo Penal es corto, pero
en realidad, encontrarse detenido ese tiempo también resulta una eternidad.
38
R. O. 644 de 20 de agosto del 2002, p. 31.
Constitución Política del Estado, art. 24 No. 6.
40
Código Adjetivo Penal, art.161.
41
Código Adjetivo Penal, art. 165.
39
32
En el R. O. 294 de 19 de junio del 2006, se publica el extracto del proyecto
de ley reformatoria al Código de Procedimiento Penal, auspiciado por el
diputado Gonzalo Aguilar, para que se reforme el Art. 165 del Código de
Procedimiento Penal, en vista de que las veinticuatro horas que se concede
para las investigaciones no es suficiente para esclarecer la verdad, por lo
que el delito queda en la impunidad. Con este proyecto de reforma no se
consigue algo, porque en el Código Político en el Art. 24 numeral sexto se
dice que nadie puede ser detenido sin fórmula de juicio más de veinticuatro
horas. Consecuentemente lo que debe reformarse es la Constitución, no el
Código de Procedimiento Penal. El proyecto es un pasatiempo.
De lo que disponen los artículos antes indicados se despende que es
imposible que el diputado que ha cometido un delito como un asesinato y
que ha sido sorprendido en delito flagrante y por tanto privado de la
libertad, se le pueda iniciar instrucción fiscal, ya que para esto la
Constitución y la Ley conceden el plazo de veinticuatro horas, caso
contrario debe ser puesto en libertad, ya que si no se lo hace el diputado va
a presentar habeas corpus y como el diputado no puede ser enjuiciado sin
autorización del Congreso, hasta que el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia envíe el oficio solicitando al Congreso que se levante la inmunidad,
hasta que el Congreso se reúna para que levante la inmunidad - si es que
levanta -, luego hasta que el Ministerio Público inicie la instrucción fiscal
y, finalmente hasta que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia dicte
la orden de prisión preventiva a petición del Ministerio Público, va a pasar
las veinticuatro horas y por tanto el diputado debe ser liberado, de ahí que
el artículo 165 es letra muerta para los diputados y en general para los que
gozan de inmunidad. A esto hay que sumar que el Código Penal sanciona
iniciar un proceso penal sin la autorización del Congreso cuando dice:
“Serán reprimidos con multa de ocho a treinta y un dólares de los Estados
Unidos de Norteamérica y prisión de uno a tres años, los jueces y demás
empleados que, sin las autorizaciones prescritas por la Constitución
hubieren solicitado, expedido o firmado un auto o sentencia contra el
Presidente de la República o el que le subrogue, o contra los Ministros de
Estado, los Magistrados de la Corte Suprema, o los Consejeros de Estado; o
bien una orden que tenga por objeto perseguirlos o hacerlos enjuiciar; o que
hubieren dado o firmado la orden o mandato para aprehenderlos o
arrestarlos”. “En iguales penas incurrirán los jueces y demás empleados
que procedieren del modo que se indica en el artículo anterior respecto de
los Senadores y Diputados, mientras gozan de inmunidad, salvo el caso de
delito flagrante previsto en la Constitución”42. Como se puede ver la
impunidad favorece a los diputados en base a la inmunidad.
42
Código Penal, artículos 216 y 217.
33
La inmunidad ha sido comentada a favor, en contra y, desde un punto vista
neutral por varios articulistas, así por ejemplo el Dr. Gil Barragán Romero
manifiesta que los diputados que integran las comisiones no solo tienen el
derecho sino la obligación de investigar, pues se las creó para eso. “Si en el
transcurso de la labor investigadora el diputado hubiera expresado
opiniones injuriosas, tampoco sería responsable por ellas pues ciertos
excesos como este se hallan justificados, como los de los abogados que
alegan por sus clientes ante los jueces. Respecto de los diputados la
historia ilustra sobre los ultrajes que en muchas partes se les ha irrogado
cuando su acción estorbó a los déspotas. En el siglo XVII los reyes ingleses
encerraban a los parlamentarios en la Torre de Londres por lo cual, en
1689, el parlamento expidió el primer documento de amparo, el Bil Of
Rights, que declaraba que la libertad de palabra, la discusión y los actos
parlamentarios, no pueden ser objeto de examen ante tribunal alguno ni en
lugar que no fuera el Parlamento mismo. Este ejemplo fue imitado después
en todo el mundo”43.
El Dr. Juan Falconí manifiesta que “En efecto, si no existiese la inmunidad
parlamentaria cualquier legislador pudiera ser enjuiciado por injurias, si por
ejemplo, en la vehemencia del debate político se excede en sus
afirmaciones o conclusiones, las mismas que, al ser en público le podrían
acarrear responsabilidad penal”44. Se ratifica el criterio de que la
inmunidad debe comprender solo por las expresiones que se digan en el
congreso.
Como se puede ver, se hace mal uso de la inmunidad, porque siendo una
protección se hace mal uso de la misma, lo que a la postre de seguir así
dará lugar a que se elimine este privilegio.
En un caso reciente presentado por el Presidente de la República coronel
Lucio Gutiérrez, en contra del diputado Guillermo Haro, por injurias,
tampoco se levantó la inmunidad, negándose levantar la inmunidad con 75
votos 45. El Congreso tiene discrecionalidad para conceder o negar el
levantamiento de la inmunidad, en este caso negó levantar la inmunidad.
Ahora bien, hay que tomar en consideración que la inmunidad es personal,
es decir le beneficia solo a la persona que la Constitución de la República o
la ley le da esta prerrogativa, por tanto si en la comisión de un delito han
participado personas que tienen inmunidad y personas que no gozan de
43
Hoy de 29 de abril de 1988.
El Comercio de 8 de septiembre de 1993.
45
El Universo de 10 de septiembre del 2003.
44
34
inmunidad, el proceso se iniciará en contra de todos los que no tengan
inmunidad y se suspenderá respecto de los que gocen de este privilegio,
hasta que se levante la inmunidad o en caso de negar la cancelación de la
inmunidad, hasta que termine las funciones siempre que no haya prescrito
el ejercicio de la acción penal. No es como en el caso del fuero en el que si
cometen un delito personas que gozan de fuero y otras que no gozan de
fuero, se inicia el proceso pero el juez competente para conocer la causa
por el fuero, es competente para conocer de todos, esto es incluso para los
que no gozan de fuero, ya que al encontrarse involucrado una persona que
si tiene fuero, éste arrastra a los demás, el que tiene fuero les absorbe, les
atrae a los que no tienen fuero, es decir que el juez de la persona que tiene
fuero es el competente para conocer de todos, ya que no se puede dividir el
proceso, concediendo un juez para los de fuero y otro juez para los que no
tienen fuero pese a que se trata de un solo caso.
En el campo internacional, es decir cuando se comete delitos
internacionales como es el genocidio, la tortura, etc. se sostiene que los
Jefes de Estado y miembros de Gobierno todavía en funciones no gozan de
inmunidad, ya que la persecución y el castigo debe prevalecer sobre el
funcionamiento normal de las relaciones internacionales 46. Además en esta
clase de delitos procede la entrega a la Corte Penal Internacional si no ha
sido juzgado la persona que ha cometido el delito de lesa humanidad en el
país, porque es un crimen internacional, ya que el Estado ecuatoriano
aceptó la competencia de la Corte Penal Internacional, por tanto en estos
casos procede no la extradición, sino la entrega de esa persona. Como la
entrega reclama la Corte Penal Internacional y no un Estado, no se puede
hablar de que en este caso exista extradición.
La Constitución no distingue entre inviolabilidad e inmunidad. Dentro de la
inmunidad se halla la irresponsabilidad y la inmunidad.
La irresponsabilidad protege a los diputados por sus opiniones, denuncias y
votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. A la irresponsabilidad se le
conoce como inviolabilidad
La inmunidad protege por actos ajenos al cargo y tiene derecho a no ser
perseguido sin la autorización del congreso
En la Carta Política anterior, mediante reforma constante en el R. O. de 27
de mayo de 1997, se disponía que: “En cualquier caso, el tiempo de la
inmunidad no se computará para los efectos de la prescripción o el
abandono de las causas por delitos cometidos antes o durante el ejercicio
de la legislatura”
46
Kai, Ambos y Malarino Ezequiel, Persecución Penal Nacional de Crímenes Internacionales en América
Latina y España, Konrad –Adenauer- Stiftung, Uruguay, 2003, p. 29.
35
Esta norma desapareció con la nueva Constitución Política, favoreciendo la
impunidad mediante prescripción, ya que el ofendido no puede iniciar el
proceso penal en contra del diputado que infringe la ley penal, si no se
levanta previamente la inmunidad de la que goza y si el fiscal inicia el
proceso penal sin la autorización expresa o tácita incurre en el delito
previsto en el Art. 217 del Código Penal que dice: “En iguales penas
incurrirán los jueces y demás empleados que procedieren del modo que se
indica en el artículo anterior respecto de los Senadores y Diputados,
mientras gozan de inmunidad, salvo el caso de delito flagrante previsto por
la Constitución.”
Como se puede ver en esta norma se sanciona al juez que inicie el proceso
en contra del diputado cuando goza de inmunidad, porque en el anterior
sistema procesal penal quien iniciaba el proceso era el juez, con el nuevo
sistema procesal penal es el fiscal el titular de la acción penal, por lo que es
imposible que el juez inicie el proceso penal excepto cuando se trate de
delitos de acción penal privada.
LA INMUNIDAD EN LA INDAGACION PREVIA
Nada impide que el fiscal inicie la indagación previa cuando el sospechoso
es una persona que goza de inmunidad, porque como es una fase aún no
existe el proceso penal, ya que el proceso nace con la instrucción fiscal, por
tanto el fiscal debe recopilar todos los elementos de convicción acudiendo a
la indagación previa hasta que se levante la inmunidad sea en forma
expresa o tácita. Cuando se levante la inmunidad se debe iniciar el proceso
penal, para lo cual el fiscal tiene recopilada las investigaciones o, cuando
termine las funciones la persona que goza de inmunidad en caso de que se
haya negado el levantamiento de la inmunidad, como ya se le puede iniciar
el proceso penal por haber fenecido las funciones, el fiscal ya tiene listo
todas las evidencias.
36