Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social 3 Equipo de Gestión Económica y Social Pablo Salinas (Coordinador) Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social 3 EDITORIAL DUNKEN Buenos Aires 2011 Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social Nº III coordinado por Pablo Salinas. 1a ed. Buenos Aires : Dunken, 2011. 312 p. 16x23 cm. ISBN 978-987-02-5228-3 1. Ciencias Política. I. Salinas, Pablo II. Salinas, Pablo, coord. CDD 320 Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social es una publicación de distribución gratuita. Los artículos publicados con firma expresan solo la opinión de sus autores. El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura del Equipo de Gestión Económica y Social. Propietario: Equipo de Gestión Económica y Social Combate de los Pozos 165, 1º A y B 1079 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina Tel. 4954-1686 / 4954-1687 [email protected] Impreso por Editorial Dunken Ayacucho 357 (C1025AAG) - Capital Federal Tel/fax: 4954-7700 / 4954-7300 E-mail: [email protected] Página web: www.dunken.com.ar Hecho el depósito que prevé la ley 11ֽ723 Impreso en la Argentina © 2011 Equipo de Gestión Económica y Social e-mail: [email protected] ISBN 978-987-02-5228-3 EQUIPO DE TRABAJO Directores Generales: Lic. Mauricio Mazzón Lic. Marcelo Adamo Director Ejecutivo: Lic. Federico Giargia Investigación, Capacitación y Gestión de Proyectos de Desarrollo: Coordinación: Lic. Pablo Javier Salinas Equipo: Lic. Marcos Finn – Dr. Juan Pablo Cettour – Lic. Fernando Righini – Lic. Martín Kalos – Lic. Nadia Karaguezian – Lic. Hugo Stortoni – Lic. María Cecilia Pon – Lic. Julieta Frigerio – Lic. Camilo Carballo Asesoramiento Técnico Legislativo: Coordinación: Dr. Juan Pablo Cettour Equipo: Lic. Nadia Karaguezian – Lic. María Cristina Tchintian – Lic. Julieta Frigerio – Lic. Marcos Finn – Dra. Agustina Cattaneo – Dr. Francisco Blaksley – Lic. Rodrigo Dompe – Lic. Alejandro Parnas – Srta. Julia Malagoli – Lic. Fernando Righini – Lic. María Cecilia Pon – Sr. Martín Mazzón – Lic. Camilo Carballo Relaciones Institucionales y Difusión: Coordinación: Lic. Julieta Frigerio Equipo: Lic. Laura Pellegrino – Lic. Pablo Glattstein – Srta. Carolina Gómez NUESTROS VALORES EGES (Equipo de Gestión Económica y Social) es una iniciativa de un conjunto de profesionales creada con el fin de desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia. En un mundo interactivo y globalizado el papel de la información y el conocimiento es trascendente, debido a que sobre su estructura se organizan y articulan los distintos escenarios económicos y políticos. En este contexto, revalorizamos a la política como el espacio para la toma de decisiones y para la producción de acciones colectivas en el ámbito público, como así también consideramos de fundamental importancia al rol del Estado como articulador de intereses y como instrumento para el desarrollo equitativo y sostenible de nuestra Nación. Esto sólo podrá llevarse a cabo con la adecuada elaboración y ejecución de políticas públicas de mediano y largo plazo. Desde una perspectiva interdisciplinaria, indispensable para afrontar la complejidad del mundo actual, la conformación de equipos de investigación y gestión es clave para la formulación de propuestas que respondan a los desafíos de políticas públicas que se presentan en la realidad nacional. Estamos convencidos de que sólo la articulación del conocimiento, la correcta capacitación y el compromiso con el país y sus ciudadanos permitirá diseñar las herramientas necesarias para aportar soluciones eficaces en la gestión y, de esta manera, efectuar una contribución al bienestar general. ÁREAS DE TRABAJO EGES realiza tareas de asesoramiento legislativo, asistiendo a legisladores nacionales de la mayoría de las provincias en el seguimiento de las principales cuestiones tratadas en el Congreso Nacional en general y en las comisiones legislativas en particular. Las comisiones son el ámbito específico donde se analizan los aspectos técnicos de los proyectos de ley y donde estos son debatidos y consensuados antes de ser tratados por las diferentes Cámaras para ser convertidos en leyes. Para desarrollar esta labor, EGES ha conformado un equipo interdisciplinario de profesionales especializados en las diferentes áreas en las que se trabaja en el Congreso. Por ello, cuenta con especialistas en economía, presupuesto, derecho, relaciones internacionales, comunicaciones, infraestructura, administración pública y legislación laboral, entre otros. Estos profesionales realizan una multiplicidad de tareas, ya que participan de las reuniones en cada comisión, analizan las iniciativas legislativas puestas en discusión y sus implicancias en los diferentes ámbitos, redactan informes técnicos y brindan asesoramiento a los legisladores. Este trabajo de sistematización y análisis de los contextos de cada ámbito en particular constituye una herramienta que permite también una retroalimentación del proceso, ya que a partir de esta actividad es posible elaborar nuevas propuestas legislativas que permitan resolver problemas, actualizar la legislación, promover el crecimiento y mejorar la calidad de vida. 12 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Investigación y Capacitación Newsletter semanal: Nuestro Equipo elabora semanalmente un newsletter con información puntual y focalizada en algunos de los tópicos centrales para el análisis de la marcha de nuestro país y la toma de decisiones. Para su elaboración se utiliza un formato ágil y sintético que se centraliza en la evolución de los principales indicadores económicos y sociales del país. La presentación de los mismos incluye contenidos de elaboración propia de EGES, que incluyen datos procesados de distintas bases públicas de información (Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, Ministerio de Economía, Ministerio del Interior, entre otras). Las áreas temáticas de los mismos son: Economía Real; Financiero / Monetario; Social; y Fiscal Provincial y Nacional. Dada la dinámica actual, la extensión de los newsletters tiende a ser breve aunque no por ello menos precisa en materia de información y análisis. Cuando la dinámica de los informes y los temas tratados lo ameritan, se incluyen dossiers estadísticos y metodológicos. Asimismo, EGES está a disposición de los lectores del newsletter que soliciten mayor información, en caso de considerarla necesaria. Gestión de proyectos de desarrollo Contamos con una importante y destacada trayectoria en el desarrollo de tareas de consultoría con el objetivo de brindar asesoramiento técnico y transferir las herramientas necesarias ÁREAS DE TRABAJO 13 para optimizar la capacidad de gestión de las diferentes áreas de los tres poderes de gobierno, tanto en el ámbito nacional como provincial y local, especialmente en el diseño y la ejecución de todo tipo de políticas públicas, tales como proyectos financiados por organismos internacionales de crédito orientados al desarrollo social, productivo, regional y en tareas relacionadas con el fortalecimiento de las Instituciones de gobierno. En el marco del Fortalecimiento Institucional, EGES realiza estudios y acciones para identificar, formular, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo, buscando transferir tecnologías de gestión a las organizaciones beneficiarias de modo de agregar valor en forma permanente más allá de los límites de determinado proyecto o programa. EGES posee experiencia en el desarrollo de las distintas etapas del ciclo de proyecto a través del uso de diferentes metodologías entre las que se destacan el Enfoque de Marco Lógico, Construcción de Modelos Prospectivos o Planificación Estratégica Situacional. En este ámbito se destacan los siguientes campos de trabajo: Conformación organizativa de unidades ejecutoras. Diseño de modelos de monitoreo y control adecuados a requerimientos de organismos internacionales. Asesoramiento y estrategia para la confección de documentos de proyectos. Diseño y aplicación de estrategias para la implementación de reformas en las áreas administrativas de la organización. Análisis de impacto de la reingeniería y/o rediseño de procesos en la organización. Implantación de procesos, generación de ámbito y consenso. Capacitación y desarrollo de talleres funcionales. Diseño y desarrollo de manuales de procedimientos/operativos. 14 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Asesoría y apoyo en la toma de decisiones Propuestas organizativas alineadas con la misión. Programas de modernización de la gestión pública. Capacidad institucional, asignación de recursos, gestión administrativa y prácticas gerenciales. Propuestas de reforma administrativa de Gobiernos Nacionales, Provinciales y Municipales. Análisis de proyectos de inversión privada y pública. Selección de alternativas de inversión. Nuestras áreas de trabajo funcionan de manera coordinada, realimentándose entre las mismas para mejorar la calidad de nuestras propuestas para el sector público y privado. Lo invitamos a conocer nuestra página en Internet para obtener más información: http://www.eges.com.ar Fe de erratas Por un error involuntario, en el artículo “Análisis de la Reforma Política: nuevas reglas de juego para la vida democrática” de la Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social N° 2 de noviembre del año 2010, se omitió la cita de una de las fuentes principales, relacionada con datos de las elecciones de 2009. Por este medio se procede a rectificar dicho error consignando que los datos a los que se hace referencia fueron extraídos del “Atlas de elecciones en Argentina” que realiza Andrés Tow, cuya dirección de Internet es: http://towsa.com/andy/. Asimismo, es conveniente aclarar que dicha involuntaria omisión fue corregida en la edición digital de la publicación del Equipo de Gestión Económica y Social, que puede encontrarse en: http://www.eges.com.ar/archivos/publicaciones/1292594388_ publicacion2.swf. ÍNDICE Introducción 17 Dossier Legislativo Los Poderes Legislativos Provinciales 23 Artículos de análisis Deuda Pública Argentina: Revisión Histórica y Escenario Actual 117 El Banco Central de la República Argentina: Desarrollo Histórico y Reflexiones Acerca del Límite de sus Atribuciones 191 El Sistema de Salud en la Argentina 225 La Seguridad Pública y la Propuesta de las Policías Comunales 257 Artículos de opinión El Funcionamiento del Congreso 287 INTRODUCCIÓN Desde la creación del Equipo de Gestión Económica y Social (EGES) en el año 2000 nos hemos propuesto como misión desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia. Para ello, hemos conformado equipos de investigación y gestión multidisciplinarios en función de abordar la complejidad de cada temática en particular de manera cabal y eficiente. Dentro de nuestros equipos hay tres áreas fundamentales, el área de Investigación y Capacitación, el área de Asesoramiento Legislativo y el área de Gestión de Proyectos de Desarrollo, que funcionan coordinadamente en pos de cumplir con dicho objetivo. Al igual que en 2010, ofrecemos al lector una nueva publicación en donde volcamos nuestra experiencia profesional y de nuestras actividades de capacitación. Las primeras publicaciones abordaron temáticas diversas con un esquema dinámico y orientado a las áreas específicas de conocimiento de EGES. Esta tercera publicación, en cambio, comienza con un Dossier Legislativo en el cual se describe la composición actual de las legislaturas provinciales y su naturaleza; y se detallan los legisladores que finalizan sus mandatos durante este año. Asimismo, se analiza el marco normativo en relación a las elecciones y se brinda el Número Efectivo de Partidos (NEP), desarrollado por Laakso y Taagepera, para cada una de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En la sección de artículos de análisis se presentan cuatro documentos, redactados con una dinámica clara y precisa, que son de gran relevancia para el debate político actual. 18 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El primero analiza, desde una perspectiva histórica reciente, la evolución de la deuda pública argentina desde la década del setenta hasta la actualidad. En esta línea, el artículo comienza con una descripción de los distintos enfoques relacionados con la deuda pública a nivel internacional, el proceso de cambio de paradigma económico hacia el mundo financiero y la lógica de endeudamiento de los países. Seguido de ello, trabaja sobre las diversas crisis de deuda a nivel mundial en las décadas del ochenta y noventa, focalizándose específicamente en la reciente crisis iniciada en el año 2007. Una vez finalizada la descripción del marco internacional, el artículo analiza el proceso de endeudamiento argentino, su particular comportamiento durante los tiempos del neoliberalismo y el proceso de desendeudamiento iniciado en 2005. Sobre el final se incluye una descripción de la composición de la deuda actual de Argentina y de las calificadoras de deuda internacionales. El segundo artículo trata de la evolución histórica del Banco Central de la República Argentina y realiza algunas reflexiones en relación a los límites de sus atribuciones. En esta línea, comienza con la historia de su creación desde su antecedente en el “Sistema de la Caja de Conversión”, para luego describir cuál es su estructura organizativa y sus funciones. Por último, analiza la relación del BCRA con las reservas internacionales y el uso que la institución puede hacer de ellas. El tercer artículo, “El Sistema de Salud en la Argentina”, tiene como objetivo definir los sistemas de salud en general y describir las características centrales del sistema de salud argentino. En él, se realiza también una descripción acerca del federalismo en nuestro país (tema que fue tratado en profundidad en la segunda publicación de EGES de noviembre de 2010) y de las competencias que de él se derivan para el Ministerio de Salud de la Nación y sus organismos dependientes. Luego, se mencionan las principales leyes relacionadas al sistema de salud argentino y los programas de salud vigentes en nuestro país en la actualidad. El INTRODUCCIÓN 19 artículo finaliza con la descripción del Consejo Federal Legislativo de Salud (COFELESA). El cuarto y último artículo de esta sección, titulado “La Seguridad Pública y la Propuesta de las Policías Comunales”, realiza un análisis del concepto de la seguridad pública, de su marco y de su situación particular en la Argentina, teniendo en cuenta la organización institucional de la seguridad en el país de acuerdo a la reciente creación del Ministerio de Seguridad de la Nación y los cambios que aquella produjo. En este sentido, se analiza el cambio de paradigma en relación a la concepción de la seguridad. Por último, el artículo se focaliza en el análisis de la propuesta de creación de las policías comunales en la Provincia de Buenos Aires. Esta publicación finaliza con el apartado de Artículos de Opinión, en el cual se analiza el funcionamiento del Congreso de la Nación desde la perspectiva del trabajo puntual de los legisladores, quienes cumplen funciones que exceden su participación en reuniones de comisión, en las sesiones y en la elaboración de proyectos legislativos. Desde EGES creemos necesario comprender en su totalidad el trabajo de los Diputados y los Senadores de la Nación en la medida en que es un paso fundamental para valorar la actividad política y, además, una forma de dimensionar adecuadamente la importancia de la vida en democracia y el rol de los representantes del pueblo y de las provincias. Todos los artículos de la publicación pretenden introducir elementos de debate que contribuyan a una reflexión profunda de las instituciones de nuestra democracia. En EGES estamos convencidos de que esta tercera publicación es un elemento más que contribuye a revitalizar el debate político y a fortalecer el bagaje de conocimientos de quienes interactuamos en el ámbito legislativo de nuestra Nación. Abril de 2011, Equipo de Gestión Económica y Social Dossier Legislativo DOSSIER LEGISLATIVO LOS PODERES LEGISLATIVOS PROVINCIALES1 POR AGUSTINA CATTANEO2 Y NADIA K ARAGUEZIAN3 Nuestra Constitución Nacional, en su artículo primero, instaura el régimen federal al establecer que: “la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal”. En una organización federal los distintos estados independientes se unen en un Estado común con el objetivo de coordinarse jurídica y políticamente. Las provincias argentinas al definirse Las Provincias preexistentes y constituyentes de este Estado Federal se reservan todas aquellas tienen la potescompetencias que no delegan expresatad de crear sus mente al poder central. O sea que, dentro propias institude sus territorios, tienen poder absoluto y ciones. exclusivo para legislar y reglamentar sobre ciertos asuntos, aplicar normas y decidir sobre ellas.4 En nuestro sistema de organización nacional, las provincias tienen la potestad de idear sus propias constituciones y crear, a través de éstas, sus instituciones. Al dictar sus normas fundamentales deben respetar “el sistema representativo republicano de acuerdo a los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional” y asegurar su “administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria”. Dentro de este marco que impone el artí1 Agradecemos especialmente la colaboración de la señorita Carolina Gómez. Agustina Cattaneo es Abogada y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 3 Nadia Karaguezian es Licenciada en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 4 A fin de no apartarnos del objeto central de este artículo, remitimos al lector interesado en ahondar en la distribución de competencias entre Nación y provincias en el federalismo argentino al artículo publicado en la segunda publicación de EGES (2010). 2 24 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL culo 5º de nuestra Carta Magna, pueden concebir sus instituciones locales con un margen de discrecionalidad amplio. La estructura y las características de los Poderes Legislativos, Ejecutivos y Judiciales Las caractelocales varían, en cada provincia, conforme rísticas de los a las necesidades y particularidades polítipoderes legiscas y territoriales de cada una de ellas. lativos provinciales varían En este artículo veremos de qué manera esta faceta de nuestra organización federal se conforme las refleja en la estructura actual de los Poderes particularidades políticas de Legislativos provinciales. Para ello, a partir del análisis de sus normas constitucionales, cada provincia. describiremos sucintamente la estructura de cada uno de ellos, el modo de elección de sus legisladores, la duración de los mandatos, la forma de distribución de sus bancas y las diferentes formas de renovación de sus Cámaras. Nos referiremos también a la composición actual de las Legislaturas Provinciales por partidos políticos y al número de bancas que se encuentran en juego para este año electoral. Asimismo, incluiremos el número de partidos que tienen reconocimiento en cada distrito de acuerdo a la información publicada por el Ministerio del Interior. Por último, hemos decidido agregar el Número Efectivo de Partidos (NEP), ya que este es un indicador importante a la hora de abordar el estudio del sistema de partidos políticos (en el caso de este artículo, para el estudio de partidos políticos provinciales). Dado que este indicador no es de conocimiento generalizado a continuación lo describiremos brevemente. Definición del Número Efectivo de Partidos (NEP) Numerosos cientistas políticos ensayaron formas de contar los partidos políticos con el objetivo de comparar las variaciones en su número a lo largo del tiempo, o entender los efectos de un cambio en el sistema electoral sobre el sistema de partidos. Existe un fuerte consenso entre los investigadores dedicados a la política comparada en la utilización de una fórmula diseñada por DOSSIER ELECTORAL 25 Markuu Laakso y Rein Taagepera (1979). El NEP se utiliza Estos autores consideraron como dato para comparar relevante no sólo la cantidad de partidos, las variaciones sino también su tamaño relativo, es decir, la en el númeimportancia que tiene cada uno de ellos en ro de partidos el sistema político (se le adjudica un mayor ponderados por peso a los partidos grandes por sobre los su importancia partidos chicos). electoral. Hay dos formas de calcular el NEP: puede calcularse sobre la base del porcentaje de votos que obtiene cada partido en la categoría de Diputados, o a partir del número de escaños que ocupan los distintos partidos en la Cámara de Diputados. Hemos decido utilizar la segunda variable, es decir, el porcentaje de escaños por partido político sobre el total de bancas en la Cámara Baja. La fórmula utilizada es la siguiente: Ne 1 2 ¦e Donde “e” es el porcentaje de bancas de cada partido. Dadas las características del NEP, el número resultante será más alto cuantos más partidos se puedan identificar en cada una de las legislaturas provinciales y cuanto más dispersas estén las bancas entre los distintos partidos. En otras palabras, a mayor cantidad de partidos y mayor dispersión de bancas entre los partidos políticos, más alto será el NEP. Como todo indicador, el NEP intenta dar cuenta de determinada situación de la realidad en un momento dado. No obstante, si uno quiere realizar un estudio detallado de los partidos políticos en una provincia dicho índice resulta insuficiente ya que hay circunstancias que no contempla como, por ejemplo, la distancia ideológica entre los partidos y su propensión a realizar alianzas. En aquellos casos particulares en los que el NEP no reflejase correctamente la realidad política provincial, haremos una breve aclaración. 26 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Buenos Aires El Poder Legislativo de la Provincia de Buenos Aires es ejercido por una Legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de Diputados y el Senado. La Cámara de Diputados está integrada por noventa y dos miembros elegidos en forma directa. La Constitución Provincial establece que la Legislatura, por el voto de los dos tercios del total de los miembros de cada una de las Cámaras, podrá elevar esta cantidad hasta un máximo de cien miembros. El Senado, por su parte, se compone de un total de cuarenta y seis miembros elegidos en forma directa que, por el mismo sistema, puede elevarse a un máximo de cincuenta miembros. El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años. Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años. Cámara de Diputados GRÁFICO 1: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 11% Fte Just.p/ la Victoria 40% GEN, PS 10% UCR 11% Coalición Cívica 12% Unión Pro 16% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. 27 DOSSIER ELECTORAL TABLA 1: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Fte Just.p/ la Victoria Unión Pro Coalición Cívica UCR GEN, PS Concertación PJ Federal Bs As Federal Total Diputados 37 15 11 10 9 5 4 1 92 Porcentaje 40,22 16,30 11,96 10,87 9,78 5,43 4,35 1,09 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. TABLA 2: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Fte Just.p/ la Victoria Unión Pro Coalición Cívica UCR GEN, PS Otros Total Diputados 37 15 11 10 9 10 92 Se renuevan 21 3 6 5 5 6 46 FUENTE. Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. 28 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Cámara de Senadores GRÁFICO 2: Composición del Senado por Partidos Políticos Coalición Cívica 11% Otros 4% Fte Justicialista para la Victoria 46% Unión PRO 11% UCR 13% GEN 15% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Buenos Aires. TABLA 3: Composición del Senado por Partidos Políticos Partido Fte Justicialista para la Victoria GEN UCR Unión PRO Coalición Cívica Peronismo Federal Unidad Peronista Total Diputados 21 7 6 5 5 1 1 46 Porcentaje 45,65 15,22 13,04 10,87 10,87 2,17 2,17 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Buenos Aires. 29 DOSSIER ELECTORAL TABLA 4: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Fte Justicialista para la Victoria GEN UCR Unión PRO Coalición Cívica Otros Total Senadores 21 7 6 5 5 2 46 Se Renuevan 15 4 4 23 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Buenos Aires. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Buenos Aires tiene sesenta y seis partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP5 es de 4,37. GRÁFICO 3: NEP BUENOS AIRES GRÁFICO 3: NEP 6,00 4,00 4,31 4,37 3,23 2,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. 5 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 30 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Catamarca El Poder Legislativo de la Provincia de Catamarca es ejercido por una legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados está integrada por cuarenta y un miembros elegidos en forma directa mediante sistema proporcional. El Senado, por su parte, se compone de un total de dieciséis miembros, elegidos en forma directa, uno por cada uno de los departamentos provinciales. El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años con posibilidad reelección. Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años. Cámara de Diputados GRÁFICO 4: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 22% Frente Cívico y Social 46% Fte Justicialista para la Victoria 10% FpV "Kirchner Presidente" 10% Partido Justicialista 12% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca. 31 DOSSIER ELECTORAL TABLA 5: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Frente Cívico y Social Partido Justicialista FpV "Kirchner Presidente" Fte Justicialista para la Victoria Renovación Peronista Frente Justicialista UCR- MIRA Nuevo espacio Ciudadano Total Diputados 19 5 4 4 3 3 2 1 41 Porcentaje 46,34 12,20 9,76 9,76 7,32 7,32 4,88 2,44 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca. TABLA 6: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Frente Cívico y Social Partido Justicialista FpV "Kirchner Presidente" Fte Justicialista para la Victoria Renovación Peronista Frente Justicialista UCR- MIRA Nuevo espacio Ciudadano Total Diputados 19 5 4 4 3 3 2 1 41 Se renuevan 9 4 1 1 2 2 0 1 20 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca. 32 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Cámara de Senadores GRÁFICO 5: Composición del Senado por Partidos Políticos Frente para la Victoria 13% Partido Justicialista 13% Frente Cívico y Social 74% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Senadores de la Provincia de Catamarca. TABLA 7: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos Frente Cívico y Social Partido Justicialista Frente para la Victoria Total Senadores 12 2 2 16 Porcentaje 75,00 12,50 12,50 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Senadores de la Provincia de Catamarca. 33 DOSSIER ELECTORAL TABLA 8: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Frente Cívico y Social Partido Justicialista Frente para la Victoria Total Senadores 12 2 2 16 Se renuevan 6 0 2 8 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Senadores de la Provincia de Catamarca. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Catamarca tiene treinta y tres partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP6 es de 3,86. GRÁFICO 6: NEP 3,68 3,86 4,00 3,00 2,50 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca. 6 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 34 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL En Catamarca se registra un fuerte aumento del índice del año 2005 al 2007. En 2005, el NEP era de 2,5 ya que existían dos partidos fuertes (Frente Cívico y Social, y PJ) y dos partidos con menor peso (Movimiento de Acción Popular y Frente para la Victoria). En el año 2007, el NEP ascendió a 3,68 porque además del FCyS –que contaba con 18 bancas– y el PJ –con ocho escaños–, aumentó el número de partidos con representación parlamentaria: Renovación Peronista -seis bancas-, Justicialista -cuatro-, FpV “Kirchner Presidente” –cuatro– y Nueva Espacio Ciudadano -uno. De esta forma, el incremento del índice da cuenta de la mayor variedad de bloques con poder de negociación en la Cámara de Diputados en el 2007, a pesar de que el FCyS gobierna la provincia desde el año 1991. Chaco El Poder Legislativo de la Provincia del Chaco es ejercido por una Legislatura actualmente integrada por treinta y dos miembros. La Constitución provincial establece que la Legislatura, por el voto de los dos tercios del total de sus miembros, podrá elevar esta cantidad hasta un máximo de cincuenta miembros. Conforme a cada censo nacional o provincial se determinará el número de habitantes correspondientes a la representación por Diputado. Los Diputados son elegidos por medio del sistema de representación proporcional. El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años con posibilidad de reelección. La Legislatura se renueva por mitades cada dos años. Las elecciones provinciales y municipales deben celebrarse en una fecha diferente de la fijada para las presidenciales. 35 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 7: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Alianza Frente de Todos 40% Otros 19% Justicialista 41% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chaco. TABLA 9: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Alianza Frente de Todos Justicialista Frente Grande Independiente Bases y Principios Libres del Sur Ucr - Mopar Socialista De la Concertación Total Diputados 13 13 1 1 1 1 1 1 32 Porcentaje 40,63 40,63 3,13 3,13 3,13 3,13 3,13 3,13 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chaco.7 7 Aclaración: En la página de la Legislatura de Chaco el Diputado Bergia figura como perteneciente al bloque Alianza Frente de Todos pero, según los datos recabados, integra el bloque unipersonal UCR-Mopar aliado al oficialismo. 36 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 10: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Diputados Alianza Frente de Todos Justicialista Frente Grande Independiente Bases y Principios Libres del Sur Ucr - Mopar Socialista De la Concertación Total 13 13 1 1 1 1 1 1 32 Se renuevan 7 7 1 1 16 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chaco. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia del Chaco tiene veintisiete partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP8 es de 2,98. GRÁFICO 8: NEP 2,98 3,00 2,39 2,07 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chaco. 8 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 37 DOSSIER ELECTORAL Chubut El Poder Legislativo de la Provincia de Chubut es ejercido por una Legislatura integrada por veintisiete miembros elegidos directamente por el pueblo de la Provincia, en distrito único. Al partido que obtiene mayor cantidad de votos le corresponden dieciséis bancas. Las once restantes se distribuyen entre los demás partidos por el sistema proporcional, respetándose el orden de los candidatos en las listas. El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años con posibilidad de reelección. La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años. Las elecciones provinciales pueden ser simultáneas con las nacionales y bajo las mismas autoridades. GRÁFICO 9: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos PACH 4% ARI 4% UCR 15% Provech 19% Justicialista 58% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chubut. 38 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 11: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Justicialista Provech UCR PACH ARI Total Diputados 16 5 4 1 1 27 Porcentaje 59,26 18,52 14,81 3,70 3,70 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chubut. TABLA 12: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Justicialista Provech UCR PACH ARI Total Diputados 16 5 4 1 1 27 Se renuevan 16 5 4 1 1 27 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chubut. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Chubut tiene nueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP9 es de 2,44. 9 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 39 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 10: NEP 2,44 2,60 2,40 2,14 2,14 2,20 2,00 1,80 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Chubut. Chubut, desde la vuelta a la democracia, fue gobernada tanto por radicales como por peronistas. Estos dos partidos eran los más importantes –hasta que se produjo la escisión del PJ entre kirchneristas y no kirchneristas– motivo por el cual el NEP varía en torno al número dos. Por otra parte, el sistema electoral de Chubut posee una particularidad: el partido que logra la mayor cantidad de votos en la categoría de Diputado provincial, obtiene la mayoría absoluta en la Legislatura. La consecuencia de esta característica es una mayor concentración de bancas en el partido ganador y, por lo tanto, un NEP más bajo. El PJ ganó las elecciones del 2005 y 2007, por lo que se alzó con dieciséis escaños sobre un total de veintisiete. En el 2005 casi la totalidad de las bancas de la Legislatura se distribuían entre el PJ y la UCR, mientras que en el 2007 el PROVECH se alzó con cinco escaños, relegando a la UCR al tercer lugar. Ciudad de Buenos Aires El Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires es ejercido por una legislatura compuesta por sesenta miembros elegidos 40 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL por el voto directo no acumulativo, conforme al sistema proporcional. La Constitución de la Ciudad establece que el número de Diputados puede aumentarse en proporción al crecimiento de la población, por ley aprobada por dos tercios de sus miembros. El mandato de los legisladores de la Ciudad es de cuatro años. Los legisladores pueden ser reelectos una vez en forma consecutiva. Después, deberán esperar un intervalo de cuatro años para volver a presentarse. La Legislatura se renueva en forma parcial cada dos años. GRÁFICO 11: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Otros 17% Bloque Peronista 7% PRO 39% Diálogo Por Bs As 7% Enc Popular P/ la Victoria 7% CC 10% Proyecto Sur 13% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña. 41 DOSSIER ELECTORAL TABLA 13: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos PRO Proyecto Sur Coalición Cívica Encuentro Popular Para la Victoria Diálogo Por Buenos Aires Bloque Peronista Unión Federal Nuevo Encuentro UCR Igualdad Social Partido Socialista Encuentro Progresista Nueva Izquierda Total Diputados 24 8 6 4 4 4 2 2 2 1 1 1 1 60 Porcentaje 40,00 13,33 10,00 6,67 6,67 6,67 3,33 3,33 3,33 1,67 1,67 1,67 1,67 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña. TABLA 14: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos PRO Proyecto Sur Coalición Cívica Encuentro Popular Para la Victoria Diálogo Por Buenos Aires Bloque Peronista Unión Federal Nuevo Encuentro UCR Igualdad Social Partido Socialista Encuentro Progresista Nueva Izquierda Total Diputados 24 8 6 4 4 4 2 2 2 1 1 1 1 60 Se renuevan 14 2 2 3 2 1 2 1 1 1 1 30 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña. 42 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Ciudad de Buenos Aires tiene cuarenta y ocho partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP10 es de 4,70. GRÁFICO 12: NEP CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES 6,00 3,79 4,11 4,70 4,00 2,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña. Córdoba El Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba es ejercido por una Legislatura unicameral compuesta por setenta miembros. De esos setenta miembros, cuarenta y cuatro son elegidos directamente por el pueblo de la provincia en distrito único bajo un sistema de representación prporcional. El resto (veintiséis) para asegurar la representación regional, son elegidos uno por el pueblo de cada uno de los departamentos de la provincia en forma directa, a pluralidad de votos. El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años con posibilidad de reelección. La Legislatura se renueva totalmente cada cuatro años. Los legisladores inician y concluyen sus mandatos en la misma oportunidad que el Poder Ejecutivo. 10 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 43 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 13: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Otros 14% Concertación Plural 3% Frente Cívico y Social 14% Unión Por Córdoba 52% Unión Cívica Radical 17% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba. TABLA 15: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Unión Por Córdoba Unión Cívica Radical Frente Cívico y Social Concertación Plural Frente Para La Victoria Frente Progresista Peronismo Militante - PC Movimiento Acción Vecinal Unión Vecinal Federal Acción por una República Igualitaria Movimiento Patriótico Vecinalismo Independiente Recrear para el Crecimiento Izquierda Socialista - Frente de Izquierda y los Trabajadores Total Bancas Porcentaje 36 12 10 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 51,43 17,14 14,29 2,86 1,43 1,43 1,43 1,43 1,43 1,43 1,43 1,43 1,43 1 70 1,43 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba. 44 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 16: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Unión Por Córdoba Unión Cívica Radical Frente Cívico y Social Concertación Plural Frente Para La Victoria Frente Progresista Peronismo Militante - PC Movimiento Acción Vecinal Unión Vecinal Federal Acción por una República Igualitaria Movimiento Patriótico Vecinalismo Independiente Recrear para el Crecimiento Izquierda Socialista - Frente de Izquierda y los Trabajadores Total Bancas 36 12 10 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Se renuevan 36 12 10 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 70 1 70 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Córdoba tiene cuarenta y ocho partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP11 es de 3,15. 11 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 45 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 14: NEP 2,94 4,00 3,00 3,15 2,54 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba. Corrientes El Poder Legislativo de la Provincia de Corrientes está compuesto por dos Cámaras: la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. Los legisladores son elegidos directamente por el pueblo. La Cámara de Diputados está actualmente integrada por veintiséis miembros. La Constitución provincial establece que si el aumento demográfico lo exigiere este número puede aumentarse hasta un máximo de treinta y tres diputados. Los Diputados Provinciales duran cuatro años en sus cargos, con posibilidad de reelección. La Cámara de Diputados se renueva por mitades cada dos años. La Cámara de Senadores está actualmente compuesta por trece miembros. La Constitución Provincial establece que, para el mismo supuesto que para la Cámara de Diputados, este número puede aumentarse hasta un máximo de veinte Senadores. Los Senadores Provinciales duran seis años en sus cargos con posibilidad de reelección indefinida. El Senado se renueva por terceras partes cada dos años. 46 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Cámara de Diputados GRÁFICO 15: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 15% UCR 39% Partido Liberal 23% PJ 23% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes. TABLA 17: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos UCR PJ Partido Liberal Partido Nuevo de Corrientes Partido Autonomista Proyecto Corrientes Total Diputados 10 6 6 2 1 1 26 Porcentaje 38,46 23,08 23,08 7,69 3,85 3,85 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes. 47 DOSSIER ELECTORAL TABLA 18: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos UCR PJ Partido Liberal Partido Nuevo de Corrientes Partido Autonomista Proyecto Corrientes Total Diputados 10 6 6 2 1 1 26 Se renuevan 6 2 3 1 12 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes. Cámara de Senadores GRÁFICO 16: Composición del Senado por Partidos Políticos Otros 15% Partido Liberal 15% UCR 47% PJ 23% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Corrientes y del Partido Justicialista de Corrientes12 12 En la página de la Cámara de Senadores de la Provincia de Corrientes no está disponible la información acerca de la pertenencia política de los Senadores, por esta razón se tomó como fuente al Partido Justicialista de Corrientes. 48 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 19: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos UCR PJ Partido Liberal Partido Nuevo de Corrientes PC Total Senadores 6 3 2 1 1 13 Porcentaje 46,15 23,08 15,38 7,69 7,69 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Corrientes y del Partido Justicialista de Corrientes. TABLA 20: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos UCR PJ Partido Liberal Partido Nuevo de Corrientes PC Total Senadores 6 3 2 1 1 13 Se renuevan 2 1 1 4 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Corrientes y del Partido Justicialista de Corrientes. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Corrientes tiene veintiséis partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP13 es de 3,80. 13 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 49 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 17: NEP 3,80 4,00 3,00 1,81 2,00 1,35 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes. En Corrientes, el aumento vertiginoso del NEP se da entre los años 2007 y 2009. El Frente de Todos controlaba la Legislatura en 2005 y en 2007 –el NEP era de 1,81 y 1,35 respectivamente–, pero en 2009 se reconfiguraron las posiciones partidarias de los miembros de la Legislatura con la elección general provincial. El partido de gobierno perdió la mayoría absoluta y en la Legislatura se reconocen tres partidos con peso: UCR, PJ y Partido Liberal y otros partidos con menor poder de negociación como el Partido Nuevo de Corrientes, el Partido Autonomista y Proyecto Corrientes. Esta proliferación de partidos da como resultado un NEP de 3,8. Entre Ríos El Poder Legislativo de la Provincia de Entre Ríos es ejercido por una Legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados está actualmente integrada por veintiocho miembros. En el año 2008, se reformó la Constitución Provincial aumentándose el número de Diputados a treinta y cua- 50 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL tro miembros. Esta nueva disposición entrará en juego en la próxima elección del año 2011, cuando se renueve completamente la Cámara. La reforma establece que los Diputados serán elegidos directamente, en distrito único, por medio de un sistema de representación proporcional. Este sistema deberá asegurar al partido que obtenga la mayor cantidad de votos la mayoría absoluta de la representación. Se difiere a la Ley electoral la fijación del criterio de distribución del resto de la representación. La Cámara de Senadores se compone actualmente de diecisiete Senadores, uno por cada uno de los departamentos provinciales, elegidos a pluralidad de votos. Los legisladores provinciales de ambas cámaras tienen un mandato de cuatro años contados a partir de la inauguración del período de sesiones ordinarias. Ambas Cámaras se renuevan totalmente cada cuatro años. Cámara de Diputados GRÁFICO 18: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Poíticos GRÁFICO Otros18: Composición de la Cámara 14% de Diputados por Partidos Políticos Unión Cívica Radical 21% Frente Peronista Federal 65% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos. 51 DOSSIER ELECTORAL TABLA 21: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Frente Peronista Federal Unión Cívica Radical Encuentro por la Democracia y la Equidad Encuentro Amplio Entrerriano Otro (puede ser unibloque) Partido Justicialista Total Diputados 18 6 Porcentaje 64,29 21,43 1 1 1 1 28 3,57 3,57 3,57 3,57 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos. TABLA 22: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Frente Peronista Federal Unión Cívica Radical Encuentro por la Democracia y la Equidad Encuentro Amplio Entrerriano Otro (puede ser unibloque) * Partido Justicialista Total Diputados 18 6 Se renuevan 1 1 1 1 28 1 1 1 1 28 18 6 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos. * El Diputado Kaehler asumió en reemplazo del Diputado Cáceres (Ministro de Desarrollo Social Provincial). Existe la posiblidad de que conforme un unibloque. 52 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Cámara de Senadores GRÁFICO 19: Composición del Senado por Partidos Políticos UCR 6% FVJS 12% PJ 82% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Entre Ríos. TABLA 23: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos PJ FVJS UCR Total Senadores Porcentaje 14 2 1 17 82,35 11,76 5,88 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Entre Ríos. TABLA 24: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos PJ FVJS UCR Total Senadores Se renuevan 14 2 1 17 14 2 1 17 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Entre Ríos. 53 DOSSIER ELECTORAL Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Entre Ríos tiene catorce partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP14 es de 1,96. GRÁFICO 20: NEP ENTRE RIOS 3,00 2,56 1,79 1,96 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos. Entre Ríos cuenta con un índice bajo porque el partido de gobierno concentra la mayoría de las bancas. En 2005 el índice era de 2,56 porque el Frente Justicialista y Entre Ríos Tiene Futuro eran los dos partidos más importantes y existían otros dos partidos más pequeños. En 2007, el partido de gobierno poseía veinte bancas, mientras que la UCR tenía sólo seis y además había dos partidos con una banca. Esto da como resultado un NEP de 1,79. El índice del 2009 es de 1,96; la situación es similar a 2007, excepto por dos diputados del bloque mayoritario que decidieron conformar un monobloque. 14 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 54 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Formosa El Poder Legislativo de la Provincia de Formosa es ejercido por una Legislatura unicameral integrada por treinta miembros elegidos en forma directa. El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años. Pueden ser reelectos una vez en forma consecutiva, después, deberán esperar un intervalo de cuatro años para volver a ser elegidos. La Cámara se renueva por mitades cada dos años. GRÁFICO 21: Composición de la Legislaturapor Partidos Políticos UCR 27% PJ 73% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Formosa. TABLA 25: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos PJ UCR Total Diputados 22 8 30 Porcentaje 73,33 26,67 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Formosa. 55 DOSSIER ELECTORAL TABLA 26: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Diputados 22 8 30 PJ UCR Total Se renuevan 12 3 15 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Formosa. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Formosa tiene veintitrés partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP15 es de 1,64. GRÁFICO 22: NEP 1,64 1,64 1,65 1,60 1,56 1,55 1,50 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Formosa. 15 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 56 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Jujuy El Poder Legislativo de la Provincia de Jujuy es ejercido por una Legislatura unicameral actualmente integrada por cuarenta y ocho miembros. Los legisladores provinciales son elegidos en forma directa por el pueblo en distrito único. La Constitución Provincial establece que, por ley, este número podría aumentarse a sesenta legisladores. El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años con posibilidad de reelección indefinida. La Cámara se renueva por mitades cada dos años. GRÁFICO 23: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Primero Jujuy 17% Partido Justicialista 52% UCR 31% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Jujuy. 57 DOSSIER ELECTORAL TABLA 27: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Partido Justicialista UCR Primero Jujuy Total Bancas 25 15 8 48 Porcentaje 52,08 31,25 16,67 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Jujuy. TABLA 28: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Partido Justicialista UCR Primero Jujuy Total Bancas 25 15 8 48 Se renuevan 11 7 6 24 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior16 Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Jujuy tiene diecisiete partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP17 es de 2,52. 16 La página de la Legislatura de la Provincia de Jujuy contiene un error en cuanto al número de legisladores que renuevan sus bancas (21). Por este motivo se utilizaron como fuente los datos del Ministerio del Interior. 17 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 58 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO 24: NEP 2,99 3,00 2,52 2,15 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Jujuy. El NEP de Jujuy ronda el número dos porque los dos partidos más importantes son el PJ y la UCR, mientras que hay un tercer partido que gravita en la política local que es Primero Jujuy. La Pampa El Poder Legislativo de la Provincia de La Pampa es ejercido por una Legislatura unicameral integrada por veintiséis miembros18. Los legisladores provinciales son elegidos directamente por el pueblo, en distrito único bajo un sistema de representación proporcional con piso del tres por ciento. La Constitución Provincial establece que el número de legisladores no podrá ser menor a veintiuno, ni mayor a treinta. El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años con posibilidad de reelección. La Cámara se renueva íntegramente el mismo día que el Poder Ejecutivo. 18 La legislatura de La Pampa está discutiendo la ampliación del número de bancas a partir de los resultados arrojados por el Censo 2010. 59 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 25: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Otros 8% Frente Pampeano Cívico y Social 35% Partido Justicialista 57% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa. TABLA 29: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Partido Justicialista Frente Pampeano Cívico y Social Radical Independiente Alianza Coalición Cívica Total Bancas Porcentaje 15 9 1 1 26 57,69 34,62 3,85 3,85 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa. 60 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 30: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Bancas Se renuevan 15 9 1 1 26 15 9 1 1 26 Partido Justicialista Frente Pampeano Cívico y Social Radical Independiente Alianza Coalición Cívica Total FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de La Pampa tiene once partidos políticos reconocidos al 30 de noviembre de 2010. El NEP19 es de 2,19. GRÁFICO 26: NEP 2,79 3,00 2,07 2,19 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa. 19 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. DOSSIER ELECTORAL 61 La Rioja El Poder Legislativo de la Provincia de La Rioja es ejercido por una Cámara de Diputados integrada por treinta y seis miembros20 elegidos directamente por el pueblo. La Constitución Provincial establece que, al efecto electoral, cada departamento se constituirá en un distrito único. Además, fija el número de bancas que corresponde a cada departamento.21 Para acceder a una banca el partido político debe alcanzar un mínimo legal del tres por ciento de la totalidad de los votos válidamente emitidos en la Provincia. La Constitución difiere a la Ley Electoral la obligación de asegurar la representación de las minorías. El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años con posibilidad de ser reelectos indefinidamente. La Cámara se renueva por mitades cada dos años. 20 Siete de estos diputados han sido electos por dos años según cláusula transitoria de la Constitución Provincial. 21 Las bancas se distribuyen de la siguiente manera: ocho para el departamento Capital; cuatro para el departamento Chilecito; tres para cada uno de los siguientes departamentos: Arauco, Coronel Felipe Varela, Chamical y Rosario Vera Peñaloza; y una para los departamentos: Castro Barros, General Belgrano, General Lamadrid, General Ortiz de Ocampo, General Juan Facundo Quiroga, General San Martín, Famatina, Independencia, Ángel Vicente Peñaloza, Sanagasta, San Blas de Los Sauces y Vinchina. En los departamentos que tengan asignada una sola banca el reparto se hace por simple mayoría de sufragios. En el resto se aplica el sistema D’ Hont. Como límite, el partido que obtenga la mayoría sólo puede adjudicarse hasta cinco bancas en el departamento Capital; tres bancas en Chilecito; dos bancas en Arauco, Coronel Felipe Varela, Chamical, y Rosario Vera Peñaloza. Las restantes bancas se adjudicarán a las minorías. Nunca podrán las minorías tener un porcentual menor al equivalente a ocho bancas, pudiendo acrecer estas últimas en caso de ser mayoría en los departamentos. 62 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO 27: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Frente Cívico y Social 11% Lealtad y Dignidad 6% Partido Justicialista 83% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Función Legislativa de La Rioja. TABLA 31: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Partido Justicialista Lealtad y Dignidad Frente Cívico y Social Total Bancas Porcentaje 30 2 4 36 83,33 5,56 11,11 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Función Legislativa de La Rioja. 63 DOSSIER ELECTORAL TABLA 32: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Partido Justicialista Lealtad y Dignidad Frente Cívico y Social Total Bancas Se renuevan 30 2 4 36 17 1 1 19 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Función Legislativa de La Rioja. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de La Rioja tiene diecinueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP22 es de 1,41. GRÁFICO 28: NEP 1,41 1,50 1,31 1,00 0,50 S/D 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior. 22 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 64 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Mendoza El Poder Legislativo de la Provincia de Mendoza es ejercido por una Legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de Diputados y el Senado. La Cámara de Diputados está integrada por cuarenta y ocho miembros. La Constitución Provincial establece que, después de cada censo nacional, la Legislatura determinará el número de Diputados que le corresponderá elegir a cada seccional electoral en proporción a su población, fijando el límite en cincuenta miembros. También, se sostiene que por cada sección electoral23 se elegirán, como mínimo, ocho diputados. El Senado, por su parte, se compone de un total de treinta y ocho miembros. Por el mismo sistema, este total puede elevarse a un máximo de cuarenta Senadores, con seis Senadores como piso para cada sección electoral. El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años con posibilidad de reelección. Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años. 23 De acuerdo a la ley electoral n° 2551, la provincia se divide en cuatro secciones a la hora de elegir representantes en cargos legislativos: “Art. 95– divídese la provincia en cuatro secciones electorales distribuidas en la siguiente forma: primera sección: Capital, Guaymallén, Las Heras y Lavalle que elegirán dieciséis (16) diputados y doce (12) senadores. Segunda sección: San Martín, Maipú, Rivadavia, Junín, Santa Rosa y La Paz, que elegirán doce (12) diputados y diez (10) senadores. Tercera sección: Godoy Cruz, Luján, Tunuyán, San Carlos y Tupungato, que elegirán diez (10) diputados y ocho (8) senadores. Cuarta sección: San Rafael, General Alvear y Malargue, que elegirán diez (10) diputados y ocho (8) senadores. (texto según ley 4840, art. 15)” 65 DOSSIER ELECTORAL Cámara de Diputados GRÁFICO 29: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 19% PJ - Frente para la Victoria 31% Partido Demócrata 10% Consenso FederalFrente Cívico 15% Unión Cívica Radical 25% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza. TABLA 33: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos PJ - Frente para la Victoria Unión Cívica Radical Consenso Federal- Frente Cívico Partido Demócrata - PRO Fre. Eje Peronista Unidad Popular PJ Federal Defensa Ciudadana PJ Unipersonal Partido Independiente de Mendoza ARI Total Diputados 15 12 7 5 3 2 1 1 1 1 48 Porcentaje 31,25 25,00 14,58 10,42 6,25 4,17 2,08 2,08 2,08 2,08 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza. 66 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 34: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos PJ - Frente para la Victoria Unión Cívica Radical Consenso Federal- Frente Cívico Partido Demócrata - PRO Fre. Eje Peronista Unidad Popular PJ Federal Defensa Ciudadana PJ Unipersonal Partido Independiente de Mendoza ARI Total Diputados 15 12 7 5 3 2 1 1 1 1 48 Se renuevan 9 4 3 2 2 1 1 1 1 0 24 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza. Cámara de Senadores GRÁFICO 30: Composición del Senado por Partidos Políticos Otros 26% Partido Justicialista FPV 37% Consenso Federal 13% UCR 24% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Mendoza. 67 DOSSIER ELECTORAL TABLA 35: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos Porcentaje 36,84 23,68 13,16 10,53 7,89 5,26 2,63 100,00 Senadores Partido Justicialista FPV UCR Consenso Federal Demócrata Eje Peronista Unidad Popular ARI Total 14 9 5 4 3 2 1 38 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Mendoza. TABLA 36: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Partido Justicialista FPV UCR Consenso Federal Demócrata Eje Peronista Unidad Popular ARI Total Senadores 14 9 5 4 3 2 1 38 Se renuevan 9 3 3 2 2 0 0 19 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Mendoza. 68 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Mendoza tiene diecinueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP24 es de 5,01. GRÁFICO 31: NEP 4,74 6,00 4,00 5,01 2,70 2,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza. En Mendoza, en el 2005 el NEP era 2,7 ya que existían dos partidos importantes –UCR y PJ– y un tercer partido más pequeño pero con poder de negociación, el Partido Demócrata. En 2007, se dio un aumento en el número de partidos con representación en la Cámara de Diputados: el PJ y el partido Concertación Ciudadana contaban con la mayor cantidad de bancas, seguidos por la UCR, el Partido Demócrata y otros partidos más pequeños con menos escaños. Esto dio un resultado en el NEP de 4,74. En el 2009, la situación era similar, por eso la provincia posee un NEP tan alto 5,01. 24 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 69 DOSSIER ELECTORAL Misiones El Poder Legislativo de la Provincia de Misiones es ejercido por su Cámara de Representantes. La Cámara está actualmente integrada por cuarenta miembros, elegidos directamente por el pueblo. La Constitución de la Provincia establece como límite máximo las cuarenta bancas y como piso, un mínimo de treinta Diputados. Los Diputados duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelegidos. La Cámara se renueva por mitades cada dos años. GRÁFICO 32: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 33% Frente Renovador de la Concordia 52% UCR 5% Frente para la Victoria Peronista 10% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Misiones. 70 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 37: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Frente Renovador de la Concordia Frente para la Victoria Peronista UCR Unidad y Reconstr. Just. para la Dignidad Unión del Peronismo Federal Frente por la Dignidad 29 de Octubre De la Participación Ciudadana Partido Agrario y Social Pueblo Peronista Libre y Solidario Compromiso con las Bases Peronistas Propuesta Republicana "PRO" Peronismo del Trabajo Acción Solidaria Justicialista Bloque Peronista Total Diputados 21 4 2 Porcentaje 52,50 10,00 5,00 2 2 5,00 5,00 1 1 1 1 2,50 2,50 2,50 2,50 1 1 1 1 1 40 2,50 2,50 2,50 2,50 2,50 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Misiones. 71 DOSSIER ELECTORAL TABLA 38: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Frente Renovador de la Concordia Frente para la Victoria Peronista UCR Unidad y Reconstr. Just. para la Dignidad Unión del Peronismo Federal Frente por la Dignidad 29 de Octubre De la Participación Ciudadana Partido Agrario y Social Pueblo Peronista Libre y Solidario Compromiso con las Bases Peronistas Propuesta Republicana "PRO" Peronismo del Trabajo Acción Solidaria Justicialista Bloque Peronista Total Diputados 21 4 2 2 2 Se renuevan 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 40 1 0 1 1 0 20 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior. 25 Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Misiones tiene veinticuatro partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP26 es de 3,35. 25 La página de la Legislatura de la Provincia de Misiones no contiene este dato. Por este motivo se utilizaron como fuente los datos del Ministerio del Interior. 26 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 72 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO 33: NEP 3,96 3,35 4,00 3,00 2,30 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Misiones. El incremento en el NEP de Misiones se dio entre los años 2005 y 2007 –pasó de 2,3 a 3,96– y se debió a un aumento en la cantidad de bloques en la Legislatura. Mientras que en el 2005 los partidos pequeños eran dos (Movimiento de Acción Popular y Proyecto Misionero), en 2007 se multiplicaron: Frente Justicialista para la Victoria, Compromiso con los Trabajadores, Frente por la Dignidad 29 de Octubre, Movimiento de Acción Popular, Compromiso con las bases y Pueblo Libre y Solidario. Neuquén El Poder Legislativo de la Provincia de Neuquén es ejercido por una Cámara de Diputados. La Cámara está integrada por treinta y cinco miembros elegidos directamente por el pueblo. La Constitución Provincial establece como piso el número de treinta y cinco diputados. Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos solamente por un período consecutivo. La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años. 73 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 34: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 17% Movimiento Popular Neuquino 43% UCR 17% Partido Justicialista 23% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Neuquén. TABLA 39: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Movimiento Popular Neuquino Partido Justicialista UCR Alianza Frente Alternativa Neuquina Frente UNE-MUN-PS Servicio y Comunidad Opción Federal Apertura Popular de Neuquén Movimiento Proyecto Sur Total Diputados Porcentaje 15 8 6 1 1 1 1 1 1 35 42,86 22,86 17,14 2,86 2,86 2,86 2,86 2,86 2,86 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Neuquén. 74 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 40: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Diputados Movimiento Popular Neuquino Partido Justicialista UCR Alianza Frente Alternativa Neuquina Frente UNE-MUN-PS Servicio y Comunidad Opción Federal Apertura Popular de Neuquén Movimiento Proyecto Sur Total 15 8 6 1 1 1 1 1 1 35 Se renuevan 15 8 6 1 1 1 1 1 1 35 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Neuquén. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Neuquén tiene dieciséis partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP27 es de 3,70. GRÁFICO 35: NEP 4,00 3,59 3,70 3,01 3,00 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Neuquén. 27 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. DOSSIER ELECTORAL 75 El NEP de Neuquén ronda el número 3. El Movimiento Popular Neuquino es el partido más importante, aunque no tiene mayoría absoluta. Además, en la Legislatura hay otros partidos de peso: en 2005 el PJ, el ARI y otros partidos más pequeños; en 2007, la Concertación Neuquina para la Victoria y otros partidos menores; y en 2009, el PJ y la UCR y otros partidos que son monobloques28. Río Negro El Poder Legislativo de la Provincia de Río Negro es ejercido por una Legislatura unicameral. La Legislatura está integrada por cuarenta y tres miembros. La Constitución Provincial establece que la totalidad de legisladores no podrá exceder los cuarenta y seis miembros, ni ser inferior a treinta y seis. Los legisladores provinciales son elegidos directamente por el pueblo y se asegura la representación regional con un número mínimo de legisladores por región. Los Diputados Provinciales duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años. 28 Los partidos pequeños son: en 2005 Apertura Popular de Neuquén, Opción Federal, Corriente Patria Libre, Frente de Participación Neuquina, Movimiento de Integración y Desarrollo, Recrear, Unión Cívica Radical; en 2007 Alianza Frente Alternativa Neuquina, Frente UNE- MUN- PS, Servicio y Comunidad, Opción Federal, Apertura Popular de Neuquén. 76 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO 36: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 23% Alianza Concertación para el Desarrollo 40% Renovación y Desarrollo Social (REDES) 7% Encuentro Frente Grande 7% Justicialista 23% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Río Negro. TABLA 41: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Alianza Concertación para el Desarrollo Partido Justicialista Encuentro Frente Grande Renovación y Desarrollo Social (REDES) Foro Rionegrino Bloque Sur ARI Crecer con Principios - PJ Edgardo Castello - UCR Concertación Victoria Popular Partido Provincial Rionegrino Partido Provincial Rionegrino Histórico Total Diputados Porcentaje 17 10 3 39,53 23,26 6,98 3 2 2 1 1 1 1 1 6,98 4,65 4,65 2,33 2,33 2,33 2,33 2,33 1 43 2,33 100,00 77 DOSSIER ELECTORAL TABLA 42: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Alianza Concertación para el Desarrollo Partido Justicialista Encuentro Frente Grande Renovación y Desarrollo Social (REDES) Foro Rionegrino Bloque Sur ARI Crecer con Principios - PJ Edgardo Castello - UCR Concertación Victoria Popular Partido Provincial Rionegrino Partido Provincial Rionegrino Histórico Total Diputados Se renuevan 17 10 3 17 10 3 3 2 2 1 1 1 1 1 3 2 2 1 1 1 1 1 1 43 1 43 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Río Negro. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Río Negro tiene nueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP29 es de 4,39. GRÁFICO 37: NEP 6,00 4,00 4,01 4,39 2,80 2,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Río Negro. 29 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 78 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL En Río Negro, el aumento del NEP se dio entre los años 2005 y 2007. Esto responde a una disminución del número de bancas para el partido de gobierno y un aumento para el PJ y el resto de los monobloques, y en los bloques de dos diputados30. Salta El Poder Legislativo de la Provincia de Salta es ejercido por una Legislatura compuesta por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados está integrada por sesenta miembros. La Constitución Provincial establece que no podrá excederse de este número de miembros. Los Diputados son elegidos directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios. La representación regional está asegurada, ya que se dispone que debe haber al menos un Diputado por departamento. En cuanto al Senado, la Constitución establece que debe elegirse un Senador por cada departamento de la Provincia. En la actualidad, el Senado se integra con veintitrés legisladores. Los Diputados y Senadores Provinciales duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años. 30 En 2005 la Legislatura se conforma de la siguiente manera: Concertación para el Desarrollo, veinticuatro bancas; PJ y Partido Encuentro con seis bancas cada uno; Peronista “17 de Noviembre” con tres y MARA, PPR, ARI con un escaño cada uno. En 2007, integran la Legislatura los siguientes partidos: Concertación para el Desarrollo, dieciocho bancas; PJ, diez; Encuentro, cuatro; Frente Democrático, tres; Partido Provincial Rionegrino y Bloque Sur, dos escaños cada uno y ARI, Peronista Crecer Con Principios, Radical Edgardo Castello y Foro Rionegrino con una banca cada uno. 79 DOSSIER ELECTORAL Cámara de Diputados GRÁFICO 38: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 17% Frente para la Victoria 8% Justicialista 53% Renovador de Salta 22% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta. TABLA 43: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Justicialista Renovador de Salta Frente para la Victoria Frente Salteño Accion Civica y Social Partido Conservador Popular Frente Federal Corriente Patria Libre Partido Obrero Total Diputados 32 13 5 3 3 1 1 1 1 60 Porcentaje 53,33 21,67 8,33 5,00 5,00 1,67 1,67 1,67 1,67 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta. 80 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 44: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Justicialista Renovador de Salta Frente para la Victoria Frente Salteño Accion Civica y Social Partido Conservador Popular Frente Federal Corriente Patria Libre Partido Obrero Total Diputados 32 13 5 3 3 1 1 1 1 60 Se renuevan 20 7 1 0 0 1 0 1 0 30 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta. Cámara de Senadores GRÁFICO 39: Composición del Senado por Partidos Políticos Otros 22% Renovador de Salta 17% Justicialista 61% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Salta. 81 DOSSIER ELECTORAL TABLA 45: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos Justicialista Renovador de Salta Dignidad Justicialista Frente para la Victoria Compromiso y Cambio Frente Federal Renovador Unión Cívica Radical Total Senadores Porcentaje 14 4 1 1 1 1 1 23 60,87 17,39 4,35 4,35 4,35 4,35 4,35 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Salta. TABLA 46: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Justicialista Renovador de Salta Dignidad Justicialista Frente para la Victoria Compromiso y Cambio Frente Federal Renovador Unión Cívica Radical Total Senadores 14 4 1 1 1 1 1 23 Se renuevan 8 3 0 0 0 0 0 11 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Salta. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Salta tiene veinte partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP31 es de 2,90. 31 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 82 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO 40: NEP 3,03 3,20 2,90 3,00 2,80 2,71 2,60 2,40 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta. San Juan El Poder Legislativo de la Provincia de San Juan es ejercido por una Cámara de Diputados. La Cámara está integrada por treinta y cuatro miembros. La Constitución Provincial establece que sus Diputados se eligen por un sistema de representación proporcional de acuerdo al número de habitantes. Asimismo, se contempla la representación regional al fijar un número mínimo de un Diputado por cada uno de los departamentos en los que se divide la Provincia. Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. La Cámara se renueva totalmente en la misma elección en que se elijen cargos en el Poder Ejecutivo. 83 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 41: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 9% Frente para el Cambio 9% Justicialista 82% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de San Juan. TABLA 47: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Justicialista Frente para el Cambio Bloquista Movimiento Obrero Total Diputados Porcentaje 28 3 2 1 34 82,35 8,82 5,88 2,94 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de San Juan. 84 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 48: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Diputados Justicialista Frente para el Cambio Bloquista Movimiento Obrero Total 28 3 2 1 34 Se renuevan 28 3 2 1 34 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de San Juan. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de San Juan tiene veintiún partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP32 es de 1,45. GRÁFICO 42: NEP SAN JUAN 2,99 3,00 1,44 2,00 1,45 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de San Juan. 32 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 85 DOSSIER ELECTORAL San Luis El Poder Legislativo de la Provincia de San Luis es ejercido por una legislatura bicameral compuesta por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados está actualmente integrada por treinta y siete miembros.33 La Constitución Provincial establece que esta Cámara no podrá exceder del total de cuarenta y tres integrantes, excepto en el caso de que se creen nuevos departamentos. Los Diputados son elegidos directamente por el pueblo de los departamentos en proporción a la población censada, asegurando un mínimo de dos legisladores por departamento. Cámara de Diputados GRÁFICO 43: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Fte Justicialista 30% Otros 27% PUL 8% Frente Juntos por San Luis 11% Fte Justicialista Es Posible 24% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis. 33 Teóricamente, la Cámara debería estar integrada por 43 miembros. No obstante, dos diputados se encuentran de licencia y a cuatro diputados se les ha rechazado su título. 86 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La Cámara de Senadores se compone de un Senador por departamento, elegido por la población de cada departamento a simple pluralidad de sufragios. El Senado está integrado por nueve Senadores. Los Diputados y Senadores duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. Las Cámaras se renuevan por mitades cada bienio. TABLA 49: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Fte Justicialista Fte Justicialista Es Posible Frente Juntos por San Luis Partido Unión y Libertad Movimiento de Integración y Desarrollo Frente Federal Cívico y Social Alianza Más Vocación Sanluiseña Alianza Acuerdo Cívico y Social A. Concert. Juntos para la Victoria Movimiento Popular Malvinense Partido Fuerza Nueva TOTAL Diputados Porcentaje 11 9 4 3 29,73 24,32 10,81 8,11 2 2 2 1 1 1 1 37 5,41 5,41 5,41 2,70 2,70 2,70 2,70 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis. 87 DOSSIER ELECTORAL TABLA 50: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos 11 9 4 3 Se renuevan 11 0 4 3 2 2 2 1 1 1 1 37 0 0 0 0 1 1 1 21 Diputados Fte Justicialista Fte Justicialista Es Posible Frente Juntos por San Luis Partido Unión y Libertad Movimiento de Integración y Desarrollo Frente Federal Cívico y Social Alianza Más Vocación Sanluiseña Alianza Acuerdo Cívico y Social A. Concert. Juntos para la Victoria Movimiento Popular Malvinense Partido Fuerza Nueva TOTAL FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis. Cámara de Senadores GRÁFICO 44: Composición del Senado por Partidos Políticos P tid Partido Justicialista 100% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior.34 34 La página de la Función Legislativa de la Provincia de San Luis no contiene este dato. Por este motivo se utilizaron como fuente los datos del Ministerio del Interior a Agosto del 2010. 88 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 51: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos Bancas Porcentaje 9 100 Partido Justicialista FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior. TABLA 52: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Se renuevan 5 Bancas Partido Justicialista 9 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de San Luis tiene veintisiete partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP35 es de 3,10.36 GRÁFICO 45: NEP 4,00 3,00 2,72 3,10 1,77 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis. 35 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. Para calcular el NEP de la provincia se unieron el “Frente Justicialista” y el “Frente Justicialista es posible” ya que ambos responden al Gobernador Rodríguez Saá. 36 DOSSIER ELECTORAL 89 En San Luis, el Partido Justicialista gobierna desde la vuelta a la democracia y es el partido dominante –en las últimas elecciones el actual gobernador fue elegido con el ochenta y cuatro por ciento de los votos. Sin embargo, el resultado del NEP en 2005 es de 1,77, el del 2007 de 2,72 y en 2009 de 3,10. Este aumento en el índice va de la mano con un aumento en el número de partidos37 y de una disminución de las bancas ocupadas por el Justicialismo. En el año 2005, el oficialismo local tenía la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados con treinta y dos legisladores sobre un total de cuarenta y tres. En 2007, esta situación se modificó: en lugar de contar con treinta y dos bancas, el Justicialismo controlaba veinticuatro escaños, dividiéndose el resto entre los partidos restantes. En la actualidad, el Justicialismo suma veinte bancas sobre un total de treinta y siete y el resto de los partidos completan el número de escaños (ver tabla 49). Santa Cruz El Poder Legislativo de la Provincia de Santa Cruz es ejercido por su Cámara de Diputados. La Cámara está integrada por veinticuatro miembros. La Constitución Provincial establece que los Diputados se eligen por sistema de representación proporcional de acuerdo al número de habitantes, asegurando la representación de las minorías. Asimismo, se contempla la representación regional al determinar que debe elegirse como mínimo un Diputado por cada municipio. Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. 37 En 2005 los otros partidos representados en la Cámara de Diputados eran: UCR - Movimiento Ciudadano con tres diputados, Libre en Movimiento y Frente para la Victoria con dos, y el resto de los partidos con un legislador cada uno: Nuestro Compromiso, Nueva Generación, Frente Lealtad Sanluiseña, Frente de Unidad provincial. En 2007 la distribución de las bancas opositoras era: Frente PUL- PALEM- MPM con nueve legisladores, Frente Juntos por San Luis con cuatro, Frente para la Victoria con dos y Alianza Concertación Juntos para la Victoria, Nuestro Compromiso, UCR y Partido Fuerza Nueva con uno cada uno. 90 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La Cámara se renueva totalmente en la misma elección en que se eligen cargos en el Poder Ejecutivo. GRÁFICO 46: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Encuentro Ciudadano 4% UCR 13% Justicialista 83% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz. TABLA 53: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Justicialista UCR Encuentro Ciudadano Total Diputados 20 3 1 24 Porcentaje 83,33 12,50 4,17 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz. 91 DOSSIER ELECTORAL TABLA 54: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Justicialista UCR Encuentro Ciudadano Total Diputados 20 3 1 24 Se renuevan 20 3 1 24 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Santa Cruz tiene treinta y tres partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP38 es de 1,40. GRÁFICO 47: NEP 1,50 1,40 1,30 1,20 1,10 1,00 1,40 1,40 1,18 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz. Santa Fe El Poder Legislativo de la Provincia de Santa Fe es ejercido por una Legislatura compuesta por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. 38 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 92 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La Cámara de Diputados está integrada por cincuenta miembros. Los Diputados son elegidos directamente por el pueblo, correspondiendo veintiocho Diputados al partido que obtenga mayor número de votos y veintidós a los demás partidos, en proporción a los sufragios que hubieren logrado. Los partidos tienen la obligación de incluir un Diputado de cada departamento en sus listas de candidatos. La Cámara de Senadores se compone de un Senador por cada departamento, elegido por simple pluralidad de votos. El Senado está integrado, actualmente, por diecinueve Senadores. Los Diputados y Senadores duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. Las Cámaras se renuevan íntegramente en el mismo momento en que se eligen candidatos para cargos en el Poder Ejecutivo. Cámara de Diputados GRÁFICO 48: Composición Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 20% Santa Fe Federal 14% Frente Progresista Cívico y Social 52% Frente para la Victoria 14% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe. 93 DOSSIER ELECTORAL TABLA 55: Composición Cámara de Diputados por Partidos Políticos Partidos Diputados Frente Progresista Cívico y Social 26 Frente para la Victoria 7 Santa Fé Federal 7 Compromiso con Santa Fe- PJ 3 Federal -PJ 2 FpV- "Partido Progreso Social" 1 Peronismo Santafecino 1 1 Encuentro por la Dignidad y la Equidad Movimiento de Articulación Popular 1 Movimiento Obrero 1 Total 50 Porcentaje 52,00 14,00 14,00 6,00 4,00 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe. TABLA 56: Bancas de la Cámara de Diputados que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Diputados Frente Progresista Cívico y Social 26 Frente para la Victoria 7 Santa Fé Federal 7 Compromiso con Santa Fé- PJ 3 Federal -PJ 2 FpV- "Partido Progreso Social" 1 Peronismo Santafecino 1 1 Encuentro por la Dignidad y la Equidad Movimiento de Articulación Popular 1 Movimiento Obrero 1 Total 50 Se renuevan 26 7 7 3 2 1 1 1 1 1 50 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe. 94 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Cámara de Senadores GRÁFICO 49: Composición del Senado por Partidos Políticos Frente Progresista Cívico y Social 5% UCR en Fte Prog Cívico y Social 26% Justicialista 69% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Santa Fe. TABLA 57: Composición del Senado por Partidos Políticos Partidos Justicialista UCR en Fte Prog Cívico y Social Frente Progresista Cívico y Social Total Senadores 13 5 1 19 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Santa Fe. Porcentaje 68,42 26,32 5,26 100,00 95 DOSSIER ELECTORAL TABLA 58: Bancas del Senado que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos Partidos Senadores Justicialista UCR en Fte Prog Cívico y Social Frente Progresista Cívico y Social Total 13 5 1 19 Se renuevan 13 5 1 19 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Santa Fe. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Santa Fe tiene treinta y dos partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP39 es de 3,16. GRÁFICO 50: NEP 4,00 3,47 2,63 3,16 3,00 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe. 39 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 96 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL En Santa Fe, el índice en 2005 rondaba el número tres, en 2007 fue de 2,63 y en 2009 de 3,16. Estas variaciones se deben a que en 2005 el PJ y en menor medida la UCR y el Socialismo eran los partidos más importantes, aunque también se registraba un número importante de partidos con una o dos bancas. En el 2007 el índice descendió porque la Cámara de Diputados se configuró de manera diferente: tres partidos -Frente Progresista Cívico y Social, Frente para la Victoria y Santa Fe Federal- concentraban casi todas las bancas, y sólo habían dos partidos más pequeños. En 2009, estos tres partidos siguieron siendo los más importantes, pero algunos diputados que formaban parte de estos deciden crear monobloques40, lo que aumenta el índice NEP. Santiago del Estero El Poder Legislativo de la Provincia de Santiago del Estero es ejercido por su Cámara de Diputados. La Constitución Provincial establece que la Legislatura estará compuesta por cuarenta Diputados elegidos en forma directa, en distrito único y bajo un sistema de elección proporcional. Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos por un sólo período consecutivo. La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años, en el mismo momento en que el Poder Ejecutivo Provincial. 40 Compromiso con Santa Fe- PJ tiene tres escaños, Federal –PJ posee dos bancas y el resto de los partidos cuenta con una cada uno: FpV- “Partido Progreso Social”, Peronismo Santafecino, Encuentro por la dignidad y la equidad, MAP, Movimiento Obrero. 97 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 51: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 13% Corriente Renovadora 10% Frente Comp. Social 10% Frente Cívico 67% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero. TABLA 59: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Frente Cívico Frente Comp. Social Corriente Renovadora Frente Justicialista Fuerza Unidad Popular Frente Cruzada y Lealtad Total Diputados 27 4 4 2 2 1 40 Porcentaje 67,50 10,00 10,00 5,00 5,00 2,50 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero. 98 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 60: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2012 por Partidos Políticos. Partidos Diputados Frente Cívico Frente Comp. Social Corriente Renovadora Frente Justicialista Fuerza Unidad Popular Frente Cruzada y Lealtad Total 27 4 4 2 2 1 40 Se renuevan 27 4 4 2 2 1 40 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero.41 Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior la Provincia del Santiago del Estero tiene veintiocho partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP42 es de 2,08. GRÁFICO 52: NEP 3,80 4,00 2,90 3,00 2,08 2,00 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero. 41 Se llevaron a cabo elecciones el 30 de noviembre de 2008, para cubrir los cargos de 40 diputados para el período 2008 / 2012. 42 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. DOSSIER ELECTORAL 99 El partido predominante en Santiago del Estero es el Frente Cívico de Santiago. En este caso ocurre lo mismo que en San Luis: el partido de gobierno no garantiza unanimidad en la Legislatura. En 2005, el Frente Cívico y el PJ eran los partidos más importantes, mientras que Lealtad Popular y Mov. Santiago Viable eran partidos más pequeños pero con poder de negociación. En 2007, el Frente Cívico se mantuvo en primer lugar y el bloque del PJ se dividió y dio lugar a distintos pequeños bloques, lo que arrrojó como resultado un aumento en el índice NEP. En el año 2009, el índice es de 2,08 porque si bien el Frente Cívico aumentó el número de bancas y posee mayoría absoluta, existen otros partidos pequeños43. Tierra del Fuego El Poder Legislativo de la Provincia de Tierra del Fuego es ejercido por su Cámara de Diputados. La Cámara está integrada por quince miembros elegidos directamente por el pueblo. Los Diputados Provinciales duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos. La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años. 43 El Frente Comp. Social y Corriente Renovadora cuentan con cuatro bancas mientras que Frente Justicialista y Fuerza Unidad Popular poseen dos bancas cada uno y Frente Cruzada y Lealtad cuenta con una. 100 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO 53: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos Otros 13% ARI 40% MPF 20% FpV 27% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego. TABLA 61: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos ARI FpV MPF UCR Movimiento Obrero Total Diputados 6 4 3 1 1 15 Porcentaje 40,00 26,67 20,00 6,67 6,67 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego. 101 DOSSIER ELECTORAL TABLA 62: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Diputados ARI FpV MPF UCR Movimiento Obrero Total 6 4 3 1 1 15 Se renuevan 6 4 3 1 1 15 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Tierra del Fuego tiene once partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP44 es de 3,57. GRÁFICO 54: NEP 4,50 4,09 4,00 3,46 3,57 3,50 3,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego. 44 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. 102 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La Legislatura de Tierra del Fuego tiene quince integrantes. La provincia tiene un alto NEP (4,09 en 2005, 3,46 en 2007 y 3,57 en 2009) porque ningún partido tiene la mayoría y el ARI, el PJ y el Movimiento Popular Fueguino son partidos con números de bancas similares. Aunque la UCR tiene menor cantidad de bancas, también influye en el resultado del NEP. Tucumán El Poder Legislativo de la Provincia de Tucumán es ejercido por una Cámara de Diputados. La Cámara está integrada por cuarenta y nueve miembros elegidos directamente por el pueblo. La Constitución Provincial establece el número de legisladores que deberán ser electos por cada sección (la Provincia se divide en tres secciones a los fines electorales).45 Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos consecutivamente una vez. Para volver a ser reelectos deberán esperar un intervalo de un período. La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años. 45 Para la elección de legisladores la Provincia se dividirá en tres secciones: a) Sección Electoral I que comprenderá al departamento Capital; b) Sección Electoral II que abarcará los departamentos de Trancas, Burruyacu, Cruz Alta, Leales, Simoca y Graneros; c) Sección Electoral III con los departamentos de Tafí Viejo, Yerba Buena, Tafí del Valle, Lules, Famaillá, Monteros, Chicligasta, Río Chico, Juan Bautista Alberdi y La Cocha. 103 DOSSIER ELECTORAL GRÁFICO 55: Composición de Legislatura por Partidos Políticos Unión Cívica Radical 4% Otros 10% Tucumán Crece 86% FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tucumán. TABLA 63: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos Partidos Tucumán Crece Unión Cívica Radical Unión Norte Grande Fuerza Republicana Juan Bautista Alberdi Partido Laborista Republicano Total Diputados 42 2 1 1 1 1 1 49 Porcentaje 85,71 4,08 2,04 2,04 2,04 2,04 2,04 100,00 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tucumán. 104 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA 64: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos. Partidos Tucumán Crece Unión Cívica Radical Unión Norte Grande Fuerza Republicana Juan Bautista Alberdi Partido Laborista Republicano Total Diputados 42 2 1 1 1 1 1 49 Se renuevan 42 2 1 1 1 1 1 49 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tucumán. Partidos Políticos Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Tucumán tiene treinta partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP46 es de 1,35. GRÁFICO 56: NEP TUCUMAN 3,00 2,29 1,35 2,00 1,35 1,00 0,00 2005 2007 2009 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia de Tucumán. 46 La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo. DOSSIER ELECTORAL 105 Conclusión En cuanto a la estructura de los Poderes Legislativos Provinciales podemos notar una clara tendencia al unicameralismo. Sólo en ocho de las veinticuatro provincias argentinas –Buenos Aires, Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Luis y Santa Fe– el Poder Legislativo es ejercido por una Legislatura compuesta por dos Cámaras. De estas ocho, en la mayoría el Senado está conformado por un Senador por cada departamento, mecanismo que busca asegurar la representación territorial y que también se verifica en la estructura del Senado de la Nación. Sin embargo, en Buenos Aires, Corrientes y Mendoza no hay diferencias, a nivel Constitucional, entre la estructura de su Cámara de Diputados y la de su Cámara de Senadores. En estas provincias la existencia de dos Cámaras, puede atribuirse ya sea a una necesidad de mayor control y análisis de las iniciativas parlamentarias o a la especialización de cada una de ellas en temas de diversa índole. En cuanto al número de legisladores provinciales, la Provincia con menor número es Tierra del Fuego, con quince Diputados, mientras que la que más legisladores tiene es Buenos Aires con noventa y dos Diputados y cuarenta y seis Senadores (suma un total de ciento treinta y ocho legisladores). De buenas a primeras parecería haber una brecha exagerada entre estos dos números. Sin embargo, si tomamos en cuenta la relación entre legisladores y habitantes, encontramos en los extremos a las mismas provincias pero invertidas: Tierra del Fuego posee un legislador cada dos mil quinientos habitantes y Buenos Aires posee un legislador por cada ciento trece mil habitantes. Por lo tanto, Buenos Aires es la provincia que tiene menos legisladores por persona. Las Constituciones Provinciales, por otro lado, coinciden en la duración de los mandatos de sus legisladores. Con excepción del caso de los Senadores de la Provincia de Corrientes –que tienen un mandato de seis años– los legisladores provinciales duran cuatro años en sus cargos. 106 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Asimismo, en la mayoría de las Provincias se permite la reelección indefinida. Sólo las Constituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Formosa, Neuquén, Santiago del Estero y Tucumán imponen una limitación: sus legisladores pueden ser reelectos en forma consecutiva sólo una vez, luego deben esperar un intervalo de cuatro años para volver a ser elegidos. Con respecto a la renovación de las Cámaras, en once provincias –Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Luis, Santiago del Estero– y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las legislaturas se renuevan por mitades cada dos años, mientras que en otras once –Chubut, Córdoba, Entre Ríos, la Pampa, Neuquén, Río Negro, San Juan, Santa Fe, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán– se renuevan en forma total cada cuatro años. La Provincia de Corrientes presenta un caso particular ya que, de la misma forma en que se renuevan la Cámara de Diputados de la Nación y el Senado Nacional, su Cámara de Diputados se renueva por mitades cada dos años y su Cámara de Senadores se renueva en el mismo momento por tercios. Para finalizar, mencionaremos los mecanismos de asignación de bancas previstos en algunas Constituciones Provinciales. La mayoría de las que disponen el reparto de escaños garantizan la representación regional estableciendo un piso de legisladores por cada región. En aquellas Provincias cuyos Poderes Legislativos son unicamerales –Córdoba, La Rioja, Río Negro, San Juan, Santa Cruz y Tucumán – este requisito viene a suplir la falta de representación territorial característica del Senado. Las provincias de Mendoza, Salta y San Luis presentan casos particulares: tienen Senado y aún así, exigen este requisito en su Cámara de Diputados (en el caso de Santa Fe se requiere un representante por departamento en la lista de candidatos de cada partido. Este candidato puede resultar electo o no). Otro criterio de asignación es el que tiene por objeto garantizar mayorías, como los que se verifican en las Provincias de Chubut y Santa Fe. Este mecanismo asegura la mayoría absoluta de los miembros de la Legislatura al DOSSIER ELECTORAL 107 partido ganador: en Chubut de veintisiete bancas totales, dieciséis son para el partido con más votos, mientras que en Santa Fe de cincuenta escaños le corresponden veintiocho. Estos mecanismos benefician al partido que obtiene una mayor cantidad de votos y tienden a garantizar una mayor estabilidad política. Por último, en las Constituciones de La Rioja y Santa Cruz se asegura la representación de minorías en la Legislatura. Como hemos podido observar, en nuestro país los Poderes Legislativos Provinciales no han sido concebidos como fieles reflejos del Poder Legislativo Nacional. Al idear sus legislaturas locales, las Constituciones Provinciales han tenido en cuenta tanto sus particularidades territoriales y demográficas como sus necesidades políticas. El resultado es un interesante y complejo conjunto de sistemas legislativos locales que difieren entre sí en composición y características. Bibliografía BLAKSLEY F., CARBALLO C. & CATTANEO A., (2010). El Federalismo y la Distribución de Competencias entre la Nación y las Provincias. Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social. Buenos Aires: Dunken. LAAKSO M. & TAAGEPERA R., (1979). The “Effective” Number of Parties: “A Measure with Application to West Europe”, Comparative Political Studies. California. Bell & Howell Information and Learning Company. Fuentes Constitución de la Provincia de Buenos Aires. 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Recuperado el 9 de febrero del 2011 de http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Tucuman_PI.xls Artículos de análisis DEUDA PÚBLICA ARGENTINA: REVISIÓN HISTÓRICA Y ESCENARIO ACTUAL POR MARCOS FINN Y MARTÍN K ALOS1 El propósito de este trabajo es describir la historia de la deuda pública argentina desde la década del ‘70 y su estado actual, aportando los elementos técnicos necesarios para analizar y comprender su evolución y perspectivas. La Deuda Pública ha sido en los últimos 35 años un factor clave para el entendimiento de la realidad económica del país. En ese período, la deuda pasó de un monto insignificante, cuyo aumento año a año no planteaba inconvenientes al crecimiento nacional, a ser declarada un “gasto público prioritario” a fines de 2001 y a representar el 166% del PBI en 2002. Desde el canje del año 2005 ha disminuido su relevancia: actualmente representa poco menos del 50% del PBI.2 Introducción La deuda pública es definida como toda obligación del Estado Nacional con terceros –ya sean países, entes públicos o privados, o personas particulares. En principio, la razón por la cual un Estado toma deuda es la realización de una obra que de otra forma no podría costearse, y que favorecerá a las generaciones venideras. Por esto es entendible que los pagos se distribuyan en el Idealmente, al endeudarse el Estado concreta políticas para un futuro mejor para la sociedad. 1 Ambos autores son Licenciados en Economía y miembros del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 La deuda consignada a lo largo de este trabajo es la del sector público nacional no financiero, según indica la Ley N° 24.156. 118 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL futuro: no tendría sentido que la sociedad tomadora del préstamo cargue con todo el peso de una obra cuyos beneficios no podrá aún aprovechar. Sin embargo, con los años, la lógica de la deuda fue modificándose, sirviendo en muchos casos para hacer frente a déficits operativos de caja o bien para financiar el mantenimiento de políticas cambiarias. Este trabajo tendrá como objeto de análisis la deuda pública, y no la deuda La deuda pública puede ser privada (aunque se la mencione eventualmente a título ilustrativo) que se desprende utilizada como de las acciones particulares de individuos o instrumento empresas. Por otro lado, cabe aclarar que de presión de la deuda pública (de los Estados Nacionalos países cenles) puede ser interna o externa, según la trales sobre residencia del acreedor y en atención al las políticas de lugar en donde puede ser exigible. No obslas naciones tante, a raíz de la existencia de mercados emergentes. secundarios de los títulos públicos, muchas veces un residente puede vender un papel de deuda a un no residente cambiando así la configuración de la deuda sin que las autoridades lo sepan. Históricamente, ha existido un desplazamiento de acreedores desde los Estados nacionales hacia una primacía de los particulares, a la par que el instrumento de deuda mutaba de préstamos bilaterales hacia títulos públicos. Distintos enfoques teóricos sobre la deuda pública En el plano teórico pueden distinguirse varias ramas a la hora de estudiar los orígenes de la deuda pública. La primera teoría que mencionaremos, de profunda raigambre en el pensamiento político-económico latinoamericano del siglo XX, sostiene que los actuales procesos de endeudamiento son consecuencia de la vigencia del imperialismo y del colonialismo. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 119 El rol que alguna vez fue ocupado por la fuerza militar de los países desarrollados para asegurarse el control de los mercados en vías de desarrollo sería, acorde a dicha teoría, cumplido hoy por el financiamiento. La dependencia de los países periféricos de los préstamos provenientes de países centrales les permitiría a éstos últimos ejercer presión sobre las políticas y modelos de desarrollo implementados, en pos de sus propios objetivos, a la vez que se adueñarían, a través de los inagotables pagos de intereses, de la riqueza generada en los países en vías de desarrollo. Se define entonces la “deuda ilegítima” como aquella tomada en actos de corrupción o connivencia entre los prestamistas y los prestatarios; o la asumida por gobiernos inconstitucionales; o, en una concepción más extrema, aquella que ha sido suscripta por el Estado pero ha sido destinada a intereses privados en lugar de beneficiar a toda la sociedad. Los países En todos estos casos, los prestamistas son acreedores responsables de haber concedido el crédito son co-reshaciendo caso omiso de estas circunsponsables al tancias aberrantes o en aras de su propio acordar (en provecho. De acuerdo a esta postura, encondiciones de tonces, sería beneficioso para el país dejar negociación de pagar este tipo de deuda, incluso si esto ventajosas) implica dificultades para “insertarse” en la préstamos a lógica de división internacional del trabajo los deudores. y comercio mundial. Los posibles perjuicios de no pagar la deuda ilegítima (embargos, cierre de mercados, etc.) serían temporales, y compensados por la renovada capacidad de ejecutar políticas propias de desarrollo socioeconómico, por fuera de las imposiciones del orden económico mundial. Una segunda escuela es la que explicita Albert Hirschman (1986). Bajo esta postura, la responsabilidad de la deuda es tanto de los deudores como de los acreedores: “toda transacción que implique dos o más partes se hace de ordinario sobre la base de un beneficio mutuo esperado, de modo que no hay razón para esperar que una de las partes sea totalmente pasiva”. Cuando en 120 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL los ‘80 estalló la crisis de la deuda en América Latina, saltó a la vista que los países latinoamericanos y sus residentes se habían endeudado de manera excepcional, con el consentimiento de los bancos internacionales que “casualmente” no repararon en las cifras que estaban prestando, ni para qué eran utilizados los créditos ni las consecuencias de las condiciones que esas mismas entidades financieras imponían. A la par, como repasan Schorr y Kulfas (2002), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y autores como el Premio Nobel Joseph Stiglitz han expresado que la preocupación debe centrarse en los países deudores, dado que se encuentran en peores condiciones que los acreedores. También comparten las críticas a las recetas del Fondo Monetario Internacional (FMI), que buscan el pago de los compromisos por medio de la solvencia fiscal y la apertura comercial y financiera y en el intento, contraen la actividad económica y el empleo. A grandes rasgos, los autores mencionados comparten la idea keynesiana de la necesidad de recuperar la demanda agregada para sacar adelante una economía en crisis. En el otro extremo, para la vertiente El marco teóortodoxa, la responsabilidad es exclusivarico adoptamente del prestatario y no del prestamista, do es crucial sosteniendo como premisa general la efipara extraer ciencia del libre mercado y de la ausencia conclusiones del Estado en la economía. A esta opinión sobre el estaadhieren el FMI y el Cato Institute, entre do de la deuda otros. Un ejemplo reciente de estas posy las políticas turas puede observarse en las medidas públicas a apli- adoptadas por gobiernos europeos para car. hacer frente a la crisis de su deuda soberana en 2010: aumentos en la edad jubilatoria; reducciones de haberes y salarios; arancelamientos de la educación pública; y subas de impuestos. Estos mecanismos apuntan a lograr un equilibrio en las cuentas públicas para reestablecer la confianza en los mercados y así lograr la recuperación DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 121 desde el lado de la oferta, como se señala en varios informes del FMI de 2010. Para esta doctrina, en resumen, la deuda es un compromiso asumido “libremente” por los prestatarios (se asume que poseían otras opciones y eligieron endeudarse como la mejor alternativa), cuyas condiciones negociaron (en supuesta igualdad de condiciones) con los prestamistas, y cuyo servicio por tanto deben honrar sin El sistema fiexcepciones. nanciero cumEn definitiva, el diagnóstico que prevaple un rol funlezca sobre el estado y origen de la deuda damental en es determinante, dado que influirá a la hora el crecimiento de realizar políticas para alivianar su peso económico en las economías deudoras. Por esto, no mundial despuede ser inocente ni trivial el marco teóde la Segunda rico que se elija para el análisis, ni pueden Guerra Munobviarse sus consecuencias prácticas sodial. bre la calidad de vida de cada sociedad. El proceso mundial de financiarización El término “financiarización de la economía” se acuñó para describir el proceso comenzado a mediados de los ‘70 (pero cuyas raíces se remontan al inicio del período de post-guerra) y que continúa hoy en día, en el cual los créditos juegan un rol crucial para convalidar el crecimiento de la producción mundial. Los distintos actores de cada país no gastan en relación estricta a sus ingresos, sino que pueden endeudarse para adquirir bienes y servicios. Este endeudamiento es refinanciado luego de las formas más diversas, dando origen a una espiral de deuda, de cuyo crecimiento depende en buena medida el evitar las crisis (nacionales o mundial) de sobreproducción. En efecto, en numerosas ocasiones, el valor de la deuda asumida por un país, una empresa o una persona supera el de su capacidad productiva anual. Sólo la refinanciación de estos actores impide que quiebren o entren en cesación de pagos – hecho que arrastraría a una 122 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL crisis global a los demás agentes con los cuales se relacionan comercial y financieramente. La esfera financiera pasa así a jugar un rol determinante no sólo para las decisiones de producción, sino en la distribución del ingreso al interior de cada sociedad y en las relaciones internacionales de poder. Más aún, como se desarrollará más adelante, el crecimiento y desborde del capital financiero es necesario para que el sistema económico vigente mantenga su desarrollo y evada las crisis que le serían inmanentes de otra forma. Así, el capital financiero deja de guardar relación con el capital productivo (físico) al cual pretende representar generando entonces burbujas especulativas y profundizando la gravedad de una posible crisis del sistema. Liquidez mundial: de la Segunda Guerra Mundial a la crisis del petróleo La creación del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, una de las cinco instituciones que hoy forman el Banco Mundial) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1944, junto a la implementación bilateral del Plan Marshall entre Estados Unidos y varios países europeos significaron el inicio de una nueva etapa de créditos internacionales. Los propósitos declarados de todas estas entidades y programas pueden resumirse en brindar apoyo financiero para el desarrollo económico y social en los distintos países, a través de créditos y de asistencia técnica, a pesar de que el FMI en particular tenga un objetivo mucho más acotado: evitar las crisis monetarias y cambiarias, así como promover el comercio internacional. La hegemonía comercial y financiera estadounidense tras la Segunda Guerra Mundial elevó notablemente la cantidad de dólares en circulación en el mundo mientras se convertía sin dudas en la divisa de referencia internacional. Así, la política de Estados Unidos se basó en fomentar las inversiones de sus empresas en DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 123 el exterior3 y los créditos a países en vías de desarrollo.4 Su poder para influir en la toma de decisiones del Banco Mundial orientó a este organismo a la misma política: el hasta entonces Secretario de Defensa de Estados Unidos Robert McNamara, se convirtió en 1968 en Presidente del Banco Mundial, y en los cinco años posteriores, este organismo concedió préstamos por un valor similar a la suma de sus 23 años anteriores de existencia.5 GRÁFICO Nº 1: Deuda pública como porcentaje del PBI. Países seleccionados de América Latina. 1946-2009. 250 200 Argentina Bolivia Brasil Chile Mexico 150 100 50 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06 0 FUENTE: EGES en base a datos del Fondo Monetario Internacional. 3 Se consolidó así el proceso de transnacionalización de las cadenas globales de valor. Los procesos de menor valor agregado e intensivos en mano de obra se relocalizaron en países con menores salarios en dólares, usualmente naciones poco desarrolladas. En cambio, en esta nueva división internacional del trabajo, se mantuvieron en los países centrales los procesos de mayor valor agregado y tecnología. 4 Esto tuvo múltiples propósitos, entre ellos evitar un desborde inflacionario en su territorio en caso de que esos dólares regresasen al país y alentar la expansión de sus mercados. 5 Entre 1968 y 1981 (cuando McNamara abandonó su cargo de Presidente) el Banco Mundial elevó los créditos que concedía anualmente de USD 1.000 millones a USD 12.000 millones. 124 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL De esta forma, se observa a la par una explosión de la deuda de las naciones en vías de desarrollo, tanto directamente con otros Estados como con organismos financieros internacionales. El auge petrolero en la década del ‘70 agravó este fenómeno, ya que las naciones petroleras volcaron sus inmensos ingresos en el sector bancario de Estados Unidos y Europa. Como en las décadas previas, el exceso de liquidez se compensó con préstamos a baja tasa de interés6 a los países en vías de desarrollo generando a su vez una gran cantidad de Las naciones deuda de estas naciones con acreedores periféricas privados. Esta política contribuyó, además, utilizaron las a impulsar la demanda de importaciodivisas ingrenes en estos países, recomponiendo la sadas como demanda de bienes manufacturados de deuda para las naciones centrales. De igual manera, sostener su in- colaboró en la superación de la crisis de dustrialización sobreproducción conocida como “la crisis y consumo. del petróleo” a mediados de la década. Esta crisis generaba una caída persistente en la rentabilidad de las empresas: la recuperación de la demanda y de la tasa de ganancia de las firmas vendría de la mano de una contracción permanente del salario real y un nuevo auge del crédito. La lógica del endeudamiento y sus aplicaciones Las naciones de América Latina y África fueron las mayores destinatarias de estas oleadas de crédito barato (a baja tasa de interés). 6 De hecho, a mediados de la década de 1970 la tasa de interés real era negativa. Esto implicaba que el valor del dinero (ajustado por la inflación) que debía pagarse al finalizar el crédito era menor que el valor del dinero que se había recibido inicialmente. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 125 GRÁFICO Nº 2: Deuda Pública como porcentaje del PBI. Países seleccionados de África y Asia. 1946-2009. 300 250 200 Camerún Congo Egipto Japón Turquía 150 100 50 19 46 19 51 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 19 96 20 01 20 06 0 FUENTE: EGES en base a datos del Fondo Monetario Internacional. Estos países sufrían de una marcada “restricción de divisas”, en la medida en que sus exportaciones no alcanzaban a conseguir los dólares necesarios para pagar las importaciones y, por ende, éstas no podían seguir creciendo. Así, se frenaba bruscamente la capacidad de importar tanto bienes de capital e insumos necesarios para la producción como bienes de consumo. El desequilibrio resultante sólo podía derivar en una brusca recesión o en devaluaciones que implicaban contracciones de la actividad económica en el corto plazo y de los salarios reales en el corto y mediano plazo. El crédito abundante y barato implicaba la posibilidad de obtener divisas con las cuales financiar sus importaciones, evitando temporalmente la crisis. También permitía financiar otra importante 126 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL fuente de demanda de divisas durante el crecimiento económico: la fuga de divisas al exterior, generada mayoritariamente por el giro de utilidades y dividendos de las filiales a sus casas matrices o por la formación de activos financieros en el exterior. Además, el endeudamiento en el mercado local presionaba al alza las tasas de interés, en beneficio de los principales actores del sector financiero: los grandes capitales nacionales y el capital financiero internacional que operaba en el país. Sin embargo, la entrada de divisas por La suba en las endeudamiento implica que posteriormente tasas de intedeberán salir divisas para pagar el capital rés estadounie intereses de esa deuda contraída. Estas denses generó mayores divisas pueden obtenerse de dos un brusco auformas. En primer lugar, el financiamiento mento en los obtenido podría utilizarse para incrementar pagos de deuel valor de las exportaciones del país, de da de las naforma que en el futuro puedan obtenerse ciones en vías más divisas a través del comercio exterior. de desarrollo. En los países en vías de desarrollo, cuyas exportaciones en general se basan en productos primarios y/o de bajo valor agregado, elevar la cantidad de exportaciones enfrenta límites físicos (la cantidad de recursos naturales, i.e. de tierra cultivable) y de estructura productiva (la competitividad internacional de sus industrias). El segundo camino para pagar el capital e intereses de la deuda asumida en el pasado es endeudarse nuevamente7, en una suerte de espiral de deuda; esto depende, desde ya, de la liquidez y voluntad de conceder créditos de los acreedores y puede cortarse en cuanto estos estimen que el país no podrá repagar sus deudas. No obstante, los Estados, bancos y organismos multilaterales que otorgaban los créditos rara vez ponían condiciones sobre su uso. Más aún, en varios casos, procesos penales posteriores 7 El nuevo endeudamiento debería ser por un monto mayor al anterior, ya que debe alcanzar para pagar el capital y los intereses del primer crédito. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 127 determinaron la existencia de coimas, fraudes y connivencia8 al otorgar préstamos que se destinaban a fines muy alejados del desarrollo del país acreedor. Tampoco se cuidaba que los préstamos fueran efectivamente utilizados; y en muchos casos, ni siquiera llegaban a ser percibidos por el país acreedor.9 El financiamiento que efectivamente Desde 1982, llegaba a los países en vías de desarrollo el acceso a era muchas veces despilfarrado en grandes nuevo finanproyectos de infraestructura pública (centraciamiento se les térmicas e hidroeléctricas, oleoductos y cortó o redujo gasoductos) que no siempre atendían las drásticamente necesidades básicas de la población sino para todos los a intereses económicos particulares; o utipaíses endeulizado para la adquisición de material bélico dados. extranjero; o bien, para solventar campañas electorales y políticas clientelares de los gobiernos de turno. La crisis de la deuda de los ‘80 A fines de 1979, la crisis internacional mostraba sus efectos en Estados Unidos, con una alta inflación y el riesgo de contracción económica (que se verificaría en 1980, cuando la producción estadounidense caería un 0,3% interanual). En sintonía con las medidas tomadas en Inglaterra por Margaret Thatcher, Paul Volcker (flamante Director de la Reserva Federal) anunció fuertes aumentos de la tasa de interés estadounidense. Buscaba de esta manera atraer capitales que incentivasen nuevamente la inversión y producción en 8 La corrupción fue flagrante en los préstamos concedidos a Zaire y Haití, por ejemplo, donde sus dictadores dejaron el poder con fortunas personales de monto similar a las de la deuda externa de su país. Esto no pareció perjudicar de forma alguna los préstamos recibidos de organismos internacionales de crédito o de otras naciones. 9 Entre julio y noviembre de 1976, Argentina depositó en el Chase Manhattan Bank cada mes USD 22 millones, que le devengaban 5,5% anual de interés; al mismo tiempo, el Banco Central de la República Argentina pedía al Chase Manhattan Bank préstamos por 30 millones, pagando una tasa de interés anual del 8,75%. 128 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL el país. La liquidez hasta entonces existente en los mercados mundiales se redujo y, con ello, también el financiamiento disponible para las naciones emergentes. Para los Estados en vías de desarrollo que se habían endeudado en los últimos 15 años esto implicaba serios problemas: las bajas tasas de interés iniciales se encontraban “atadas” a las tasas de interés norteamericanas. Así, la deuda que alrededor de 1975 pagaba 4% o 5% de interés apenas seis o siete años después pasó a devengar 12% (Cardoso y Dornbusch, 1989); en los peores momentos de la crisis, cuando subió abruptamente la prima de riesgo asociada a la deuda de países emergentes llegó a devengar mucho más. Así, las “reglas de juego” cambiaron a mitad de camino. Este brusco ascenso en las tasas de interés no podía ser previsto al momento de tomar la deuda. Entre 1980 y 1984 el pago de intereses por parte de los países de bajos y medianos ingresos se duplicó (Jochnick y Preston, 2006). El problema se acentuaba aún más por otro efecto de la crisis mundial, el derrumbe en el precio de las materias primas de los productos de exportación de los países en vías de desarrollo, especialmente a partir de 1981. Por supuesto, la percepción de los mercados de la fragilidad de los modelos de crecimiento implementados en estos países llevó a acrecentar la fuga de divisas, la especulación cambiaria y las restricciones al otorgamiento de créditos agravando cada vez más la crisis. Por último, la restricción de divisas empujó nuevamente a muchos de estos países a devaluar. De esta manera, resultaba aún más difícil el pago de los intereses y capital de la deuda, nominada en divisas foráneas (dólares estadounidenses, marcos alemanes o libras esterlinas británicas).10 La caída del precio de las materias primas perjudicó, a partir de 1981, la capacidad de pago de los países en vías de desarrollo. 10 Por caso, en Mozambique la deuda en dólares era de USD 3.300 millones en 1986 y subió a USD 4.700 millones en 1990. Pero, devaluación mediante, esto implicó un alza de 132.000 millones de meticais (la moneda nacional) a 4.465.000 millones; DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 129 En agosto de 1982, México fue el primero de una serie de países que anunciaron su incapacidad de repagar su deuda. Unilateralmente, hizo pública su decisión de entrar en una moratoria de 90 días, renegociar los plazos de pago futuros y buscar nuevos préstamos para refinanciar sus créditos. Esto significó el cese o la reducción drástica de créditos a los países en vías de desarrollo o, en el mejor de los casos, un endurecimiento de las condiciones para acceder a nuevos préstamos. Para una gran cantidad de países latinoamericanos esto implicaba que en el corto plazo debían afrontar cuantiosos pagos como servicio de su deuda que hasta entonces podían refinanciar continuamente. Las políticas neoliberales de ajuste Por haber anunciado su incapacidad de Para solventar repago o por el mero hecho de ser parte de sus necesidalas naciones que ahora los prestamistas indes financieras ternacionales veían con desconfianza, para los países enlos países endeudados sólo quedaba una deudados deúnica fuente de financiamiento abierta: el bieron recurrir Fondo Monetario Internacional. De hecho, al Fondo Moéste era uno de los propósitos explícitos del netario InterFMI desde su Convenio Constitutivo.11 nacional. El FMI, sin embargo, ponía sus propias condiciones, estableciendo un “plan de ajuste estructural”. Este plan incluía: • Minimizar el gasto público. Si bien en teoría esto implicaba recortar “gastos superfluos” y priorizar el gasto social (educación, salud, vivienda, subsidios a los productos y servicios de mientras la tasa de interés medida en dólares era del 2%, la tasa de interés medida en meticais era de 123% (Jochnick y Preston, 2006). 11 De acuerdo al inciso iv del Artículo 1 del Convenio Constitutivo del FMI, uno de sus fines es “infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional”. 130 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL primera necesidad), en la práctica, la meta de “superávit fiscal” usualmente llevó a los gobiernos a disminuir el gasto social; • Devaluación y apertura a los mercados internacionales: eliminación de aranceles al comercio exterior, de barreras para-arancelarias y de cualquier mecanismo de control al movimiento de capital; • Impulso a las actividades primarias (de La década del exportación), dejando de lado el gasto ‘90 reforzó público orientado a fomentar la indusel patrón de trialización; acumulación • Suba de las tasas de interés, para atraer basado en la capitales extranjeros; valorización • Privatizaciones de las empresas públicas; financiera. • Reforma impositiva, respetando las ganancias de capital e imponiendo impuestos de base amplia (como el IVA). Estas medidas y orientaciones de política económica implicaron el desmantelamiento de la estructura productiva originada en la industrialización sustitutiva de importaciones, la apertura irrestricta a la entrada y salida de capitales (de inversión productiva y/o especulativos), la flexibilización de mercados cruciales (laboral, financiero, cambiario) y una reducción en el tamaño y la capacidad de intervención del Estado. En definitiva, el fundamento de este paradigma era una fe inclaudicable en la idoneidad de las fuerzas del mercado para alcanzar una situación de eficiencia productiva. Esta “eficiencia” se convirtió en el máximo estandarte de las políticas recomendadas por el FMI, otorgándosele una importancia desmedida que no tuvo correlato en otros criterios posibles (equidad, eficacia, igualdad de oportunidades, etc.). Los ‘90 Merced a los cambios estructurales que implicaron las políticas neoliberales, la década de 1990 reforzó la tendencia inaugu- DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 131 rada en los ‘70. El sector financiero no volvería a comportarse en función de las necesidades de los sectores productivos, sino que tomaría por sí solo un rol preponderante en la valorización del capital mundial. Así, enLa crisis finantre 1990 y 2005 se duplicó el PBI mundial ciera afecta a a precios corrientes, lo que dio cuenta del los sectores crecimiento de la producción de bienes en productivos al el planeta. Pero, a la vez, el volumen de restringir su la deuda pública creció 3,5 veces; el volufinanciamiento men de transacciones en los mercados de y, por ende, derivados financieros se cuadruplicó; y se el consumo e elevó 9 veces el volumen de transacciones inversión. en las bolsas de valores (Álvarez y Medialdea, 2009). Lo que se refleja aquí es la mayor posibilidad de obtener ganancias en los mercados financieros. Como muestra basta observar los datos del Departamento de Comercio de Estados Unidos y su Oficina de Análisis Económico (BEA, por sus siglas en inglés). Las empresas financieras estadounidenses obtienen tasas de ganancia12 durante los ‘80 del 15% anual en promedio; en los ‘90 se acercan al 20% anual; y en los 2000 se disparan, llegando en 2006 al 35% anual. Estas tasas de ganancia son muy superiores a las que obtienen las empresas no financieras, que se sitúan entre 5% y 10% anual a lo largo de todo el período considerado (Álvarez y Medialdea, 2009). Ante la dificultad para realizar nuevas inversiones en sectores productivos que resultaran redituables, la opción de colocar esos fondos en el sector financiero a tasas tan elevadas era imposible de obviar. Sin embargo, gran parte de la teoría económica señala que no es factible que se perpetúe indefinidamente semejante desconexión entre los mercados financieros y la economía real a la cual esos activos financieros se refieren. El valor de mercado (medido 12 Calculadas como el cociente entre los beneficios y el stock neto de capital fijo de cada empresa en cada año. 132 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL a través del precio de sus acciones) de una cierta empresa puede no reflejar el valor de mercado de los activos reales que esa firma posee: la especulación permite que esos precios se inflen, generando auténticas burbujas en los mercados financieros. Este capital no proviene ni financia a la actividad productiva. A medida que este tipo de capital crece en tamaño y relevancia, la inestabilidad económica y financiera aumenta. En cualquier momento los agentes podrían comenzar a prever que el aumento de precios no continuaría, dado que son conscientes de que el valor bursátil de la empresa es muy superior a su valor “real”. A partir de ese instante, la burbuja se habrá pinchado y el valor financiero de la empresa volverá a colocarse en línea con su valor real. Al estallar la burbuja, se La crisis fidemuestra que el valor que se creía tener nanciera se se basaba en “capital ficticio” y no en una expandió por verdadera acumulación de capital. Para toda la economía, afectando el mercado financiero, esto es una crisis; que se traslada a la economía “real” en la al sector real. medida en que restringe el financiamiento disponible para los proyectos productivos y en que la incertidumbre deprime las expectativas, reduciendo entonces la inversión y el consumo. De esta forma, aunque el crecimiento de las burbujas financieras no dependa estrictamente de lo que ocurra en los sectores productivos, su hundimiento sí implica perjuicios de magnitud para la producción. A fines de los ‘90 la burbuja bursátil parecía haber alcanzado su techo. La situación estalló entre 2000 y 2001, en lo que se conoció como “la crisis de las punto com”, que elevó el riesgo, inestabilidad y fluctuaciones de las colocaciones bursátiles. Una parte de la especulación se orientó por ende hacia otros mercados. Se avalaron así burbujas en varios sectores: entre ellas, el inmobiliario (reflejado en el aumento del precio de las viviendas) y el de commodities, cuya alza de precios comenzó en 2001, se profundizó a partir de 2005 y tocó su máximo en 2008, aunque aún se mantiene a un nivel históricamente alto. 133 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA GRÁFICO Nº 3: Evolución de los precios internacionales de commodities 1993-2010. 200 Comida Metales Energía 180 160 Agrícola Bebida 140 120 100 80 60 40 20 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 0 FUENTE: EGES en base a datos del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional.13 La Reserva Federal de Estados Unidos y el Banco Central Europeo reaccionaron a la crisis de 2000-2001 reduciendo sus tasas de interés de referencia, lo cual facilitó que los bancos salieran a ofrecer créditos baratos a firmas y hogares. La política de préstamos casi sin condiciones fue entonces consecuencia de las medidas tomadas para paliar esta crisis; y fue a su vez lo que detonó la crisis generada a partir de 2007. La crisis sub-prime de 2007-2009 La enorme liquidez existente en los mercados financieros llevó a los bancos a expandir enormemente sus líneas de crédito. En 13 “Agrícola” se refiere a los precios de las materias primas de origen agrícola. 134 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL particular, los créditos hipotecarios resultaban un gran negocio en virtud de la burbuja inmobiliaria: la deuda hipotecaria contraída era de fácil repago, dado que su tasa de interés era baja. Pero, además, la suba continua del precio de la vivienda permitía a sus nuevos dueños obtener luego nuevos créditos, renegociando la hipoteca con los bancos. Para los bancos, la suba continua en las cotizaciones de las viviendas era una garantía de solvencia. No es casual que el crecimiento de este tipo de créditos haya superado al del resto de los préstamos, ganando importancia dentro del sistema financiero estadounidense. GRÁFICO Nº 4: Tasa de crecimiento interanual de los préstamos totales e hipotecarios en Estados Unidos, por trimestre, 2000-2010. En porcentaje. 20 Total Hipotecas 15 10 5 0 -5 FUENTE: EGES en base a datos de la Reserva Federal de Estados Unidos. 2010Q1 2009Q1 2008Q1 2007Q1 2006Q1 2005Q1 2004Q1 2003Q1 2002Q1 2001Q1 2000Q1 -10 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 135 En 2007, una vez más, comienzan a evidenciarse resquemores respecto de la desconexión excesiva entre el precio de las viviendas y su valor real. Asimismo, el renovado impulso de la economía y las tensiones inflacionarias llevan a las autoridades monetarias a elevar las tasas de interés, en la búsqueda de “enfriar” el crecimiento. Estos dos fenómenos conducirían al estallido de la burbuja inmobiliaria y la crisis de los créditos hipotecarios sub-prime. En primer término, lo que ocurre es que al subir la tasa de interés doméstica aumentan las cuotas que deben pagar los deudores hipotecarios por esos créditos. Para muchos, las cuotas se tornan excesivas e impagables. Pero los bancos no habían mantenido en su poder las cédulas hipotecarias: en muchos casos, las habían vendido como parte de otros activos financieros (los “derivados”), en paquetes cuidadosamente diseñados para ser calificados como de bajo riesgo por las compañías calificadoras. La difusión de este sistema implicaba que los créditos hipotecarios que ahora dejaban de pagarse no afectaban demasiado a los bancos que habían emitido esas hipotecas, pero sí, en cambio, un poco a cada uno de los bancos del sistema financiero. Lo notable, empero, fue que el no pago de las deudas hipotecarias comenzó a ser masivo. La tasa de morosidad en deudas hipotecarias pasó de alrededor del 12% a casi el 20% entre 2006 y 2008. Con ello, todos los bancos comenzaron a percibir menos ingresos. El mismo mecanismo que permitió que esos créditos se expandieran notablemente fue el que transmitió el problema a todo el sistema financiero. Para peor, la difusión de los derivados implicaba que era sumamente difícil para cada banco conocer su situación patrimonial: la gran mayoría de los activos derivados se encontraban comprometidos, pero nadie podía calcular cuánto lo afectaba individualmente (porque se desconocía qué riesgo tenía cada derivado realmente). ¿Cómo se salió de esta crisis? Los gobiernos de Estados Unidos, Europa y otros países severamente afectados por estos “activos tóxicos” se comprometieron a respaldar al sistema finan- 136 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL ciero en su conjunto. Para ello, emitieron nueva deuda pública (ya sea en la forma de bonos y títulos públicos o como dinero puesto en circulación), que se entregó a las entidades financieras para su capitalización, a cambio de los activos tóxicos. También redujeron nuevamente las tasas de interés de referencia, buscando incentivar los préstamos bancarios y reactivar el circuito productivo en base al crédito. GRÁFICO Nº 5: Tasa de interés anual de los Fondos Federales de la Reserva Federal de Estados Unidos, 1997-2010. En porcentaje. 7 Federal Funds 6 5 4 3 2 Ene-10 Ene-09 Ene-08 Ene-07 Ene-06 Ene-05 Ene-04 Ene-03 Ene-02 Ene-01 Ene-00 Ene-99 Ene-98 Ene-97 1 FUENTE: EGES en base a datos de la Reserva Federal de Estados Unidos. De esta forma, la deuda pública se elevó considerablemente en todo el mundo. Los Estados centrales se hicieron cargo así de la valorización del capital financiero, evitándoles a los bancos las pérdidas (y posibles bancarrotas) que se habrían generado a sí mismos. Las empresas financieras pudieron adueñarse sin pro- DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 137 blemas de las ganancias que acumularon a lo largo de los años, pero sus inmensas pérdidas fueron estatizadas. El resultado no es otro que una reanudación del crecimiento, sobre la base del nuevo capital ficticio acumulado, pero sin haber “sincerado” el valor real de la economía. Son los Estados los que asumen los costos de estas crisis, recayendo por tanto sobre toda la sociedad en un momento u otro. No obstante, los precios de las comQue el Estado modities no se vieron demasiado afectase haga cargo dos por este proceso. Más allá de un leve de las pérdidas descenso en 2009, adjudicable a la menor privadas para demanda por la crisis económica internasalir de una cional, estos precios continuaron elevados crisis implica y en varios productos registraron nuevos que su costo récords históricos al momento de edición recaerá sobre de este artículo. Algo similar ocurre con los toda la socierecuperados precios de las viviendas. dad. Es decir que las políticas (fiscales y monetarias) de recuperación económicas implementadas han logrado “detener” la crisis, devolviendo impulso a los mercados pero sin solucionar los desajustes de fondo ni desactivar las burbujas especulativas. De hecho, el alza inusitada en la deuda pública en países desarrollados como Estados Unidos y los que integran la Unión Europea, es parte de la base de la crisis de deuda soberana que golpeó a Europa desde 2010. La crisis europea de la deuda soberana A comienzos de 2010 los mercados financieros comenzaron a mostrar resquemores respecto de la situación de endeudamiento de varios Estados europeos, en particular los denominados “PIIGS” (por las iniciales en inglés de Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España), que no casualmente compartían tasas relativamente elevadas de crecimiento en los últimos años; altos niveles de endeudamiento; y déficit fiscales y comerciales cuya reversión 138 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL en el mediano plazo no parecía factible.14 También eran los países que, luego de años de ser los principales generadores de nuevos puestos de empleo en Europa, se enfrentaban ahora a una severa pérdida de competitividad, en parte debido a la apreciación del euro contra el dólar. Estos fenómenos se habían sostenido parcialmente sobre la acumulación de deuda privada y pública. GRÁFICO Nº 6: Deuda pública de los países europeos como % de su PBI, 2009. FUENTE: Eurostat. 14 En buena medida, porque dichos países forman parte de la zona euro – y por tanto no pueden tener una política cambiaria autónoma: v. gr., no pueden devaluar para así reducir su déficit comercial. 139 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA GRÁFICO Nº 7: Déficit fiscal de países europeos seleccionados como % de su PBI, promedio 2000-2010. Irlanda España Alemania Italia Francia Reino Unido -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 - % Grecia FUENTE: EGES en base a datos del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional. Ante la duda sobre la capacidad de repago de estas naciones, las primas de riesgo que se exigían para otorgarles nuevos préstamos subieron, y con ellas las tasas de interés. En marzo de 2010, Grecia anunció reducciones salariales y subas impositivas como parte de un plan de ajuste fiscal, reconociendo un problema en las cuentas públicas que hasta entonces había intentado por todos los medios ocultar. La reacción popular ante estas medidas derivó en masivas protestas callejeras y huelgas. Las naciones de la zona euro y el FMI acordaron un salvataje conjunto de las finanzas griegas, sin lograr impedir que en los días subsiguientes las tasas de interés y seguros de riesgo de la deuda helénica continuasen trepando. Para fines de abril, 140 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL el anuncio de que el déficit fiscal nacional era de al menos 13,1% del PBI impelió a las autoridades a demandar un rescate del FMI y la Unión Europea, en lo que constituyó el primer rescate a un país de la zona euro, por más de USD 133.000 millones Grecia se comprometió a realizar uno de los más drásticos planes de contracción fiscal en la historia moderna (que se analizará en detalle más adelante). Incluso así, continuaron cayendo las calificaciones de la deuda: Moody’s, que hasta abril consideraba a la deuda griega “A3”, redujo su evaluación a un nivel de no-inversión en el mes siguiente. A la par, también Portugal debió hacer El FMI recopúblico un plan de alzas tributarias, límites mendó un a la expansión de los salarios y privatizafuerte plan de ciones, mientras el costo de su deuda y el ajuste para riesgo a ella asociado se elevaba incesanGrecia. temente. España, en tanto, tomó medidas para reducir su déficit fiscal en los años siguientes, entre ellas, una reducción de los salarios públicos en 2010 y 2011 e incrementos impositivos y debió afrontar, asimismo, problemas en su sistema financiero. El resto de los países también se vieron afectados por la suba en las tasas de interés asociados al mayor riesgo percibido de sus deudas soberanas. Los inconvenientes, sin embargo, no se restringieron a la cuestión financiera: ya en el primer trimestre del año Grecia (-0,8%) e Irlanda (-2,3%) habían ingresado en recesión y el resto de las naciones europeas se habían estancado, con un crecimiento interanual en ese primer trimestre de 0,2%. Esto acuciaba el conflicto social generado por el desempleo generalizado en el continente en los años anteriores.15 En mayo, la Unión Europea se comprometió a poner a disposición de sus miembros € 15 De acuerdo a Eurostat, los países más afectados por este flagelo en 2009 fueron España (19,1%) e Irlanda (13,2%); pero rondando el 10% se encontraban Portugal, Grecia y Francia. El Reino Unido y Alemania, las dos mayores economías europeas, tenían 7,3% de desempleo. El fenómeno no es nuevo: en estos mismos países, la tasa de desempleo promediaría en el periodo 2000-2010 entre 6% y 10%. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 141 750.000 millones ante la eventualidad de crisis financieras. De ese total, € 450.000 millones serían prestados por los gobiernos europeos; € 60.000 millones, de un fondo de emergencia de la Unión Europea; y otros € 250.000 millones, aportados por el FMI. En octubre de 2010, Irlanda reconoció que debía reducir en € 15.000 millones su presupuesto (el doble de lo anteriormente admitido) y poco después solicitó € 10.000 millones en préstamos de la Unión Europea y el FMI para sortear la crisis. Su salvataje fue el primero en el cual se previó que el sector privado pudiese tener que cargar La deuda púcon parte del costo. blica, que sostuvo el creciEn definitiva, el detonante de esta simiento durantuación fue la explosión de una burbuja: te décadas, la de la deuda soberana que por diversos eventualmente canales había contribuido en las últimas alcanzó tamdécadas (y muy explícitamente durante la bién el límite crisis económico-financiera de 2007-2009) de la burbuja a apuntalar el crecimiento de cada nación. especulativa Así pues, la crisis no obedeció a factores que generó. coyunturales sino a un deterioro de la estructura económico-financiera sobre la cual se sostienen, por ejemplo, las naciones que integran la Unión Europea. La respuesta a la crisis de deuda europea consistió en la compra de títulos públicos de las naciones afectadas y la inyección de liquidez por parte del Banco Central Europeo sumada a rescates puntuales en ciertos casos (como Grecia e Irlanda). Estos salvatajes y auxilios fueron acompañados por ciertos condicionamientos. Analicemos entonces, ¿cuál es el plan de ajuste al cual se comprometió Grecia como condición para ser rescatada financieramente? Entre las medidas adoptadas se cuentan reformas administrativas, laborales y en los sectores financiero y de la salud. El objetivo es disminuir el gasto gubernamental, principalmente a 142 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL través de la reducción y congelamiento de salarios, jubilaciones y pensiones, que en conjunto abarcan el 75% del gasto público griego (sin contar el pago de intereses de deuda). Se sube también la edad de retiro; se elevan los impuestos, especialmente al valor agregado (lo cual afecta sobre todo a los sectores de menores recursos, que destinan una porción mayor de sus ingresos al consumo). De esta forma, el programa económico busca resolver la crisis griega con una contracción de la actividad económica y el empleo. El mero anuncio de estas medidas desencadenó nuevas protestas sociales en Grecia, cuya represión originó tres muertes. El FMI, que ha sido el principal aseLos planes de sor de las autoridades griegas durante el rescate impodiseño del plan, admitía entonces que “la nen condicioconsolidación fiscal suele desacelerar el nes que están crecimiento en el corto plazo. (…) después sesgadas por de dos años, una reducción del déficit preuna visión supuestario del 1% del PIB tiende a reducir política – nunel producto aproximadamente el 0.5% y a ca son “neuelevar la tasa de desempleo en 0.33%”. trales” ni sólo Peor aún, “debido a la crisis, el desempleo “técnicos”. es ya alto en torno al 10-11%. Inicialmente habrá un alza del desempleo y los próximos dos años serán difíciles –el desempleo podría trepar hasta alrededor del 15%. Sin embargo, a medida que las fuertes medidas fiscales de mediano plazo y las reformas promotoras de la productividad entren en acción, la economía se tornará más competitiva, transparente y eficiente. Con el retorno de la confianza, Grecia emergerá de esta experiencia en mejor forma que antes, el crecimiento volverá y el empleo se recuperará”.16 (FMI, 2010) En definitiva, es un retorno a las recetas tradicionales del FMI (si bien con algunas leves variantes que el organismo se 16 No deja de llamar la atención el nombre del capítulo 3 del informe de octubre de 2010 del FMI: “Efectos macroeconómicos de la consolidación fiscal, ¿serán dolorosos?”. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 143 empeña en destacar): un ajuste fiscal que lleve a una recesión económica, con menos empleo y una caída abrupta del salario real. Esto llevará eventualmente a una recuperación de las tasas de ganancia y, por ende, a una recuperación de la actividad económica y de la inversión. El costo del programa de ajuste recaerá sobre los trabajadores, hasta que la recuperación económica haya permitido también recuperar el salario y nivel de empleo vigentes actualmente y compense la pérdida de poder adquisitivo que experimentarán los trabajadores hasta entonces (si es que alguna vez se alcanza). Europa está Mientras tanto, según el FMI uno de los forecurriendo a cos del programa está puesto en garantizar medidas ortola solvencia y liquidez del sector financiero doxas para saque, sin embargo, al día de hoy no ha prelir de la crisis. sentado mayores inconvenientes. El plan de “recuperación” lleva a Grecia a buscar ganar productividad en base a menores salarios reales, que le permitan competir en los mercados internacionales. Esto perjudicará a sus socios comerciales, el resto de los países europeos, que verán cómo sus propios productos se vuelven menos competitivos en relación a los griegos. Es decir que la recuperación del país helénico depende crucialmente de arrebatar mercados al resto de los países europeos. De esta manera, Europa está recurriendo a las usuales medidas ortodoxas de ajuste fiscal para enfrentar la crisis. El objetivo de estas medidas es permitir la recuperación de la ganancia empresaria a través de la reducción de los costos laborales y elevar el ahorro público para garantizar el pago de sus servicios de deuda. Los más perjudicados por este plan de ajuste serán los trabajadores europeos en su conjunto, que verán su poder adquisitivo y sus niveles de vida atacados brutalmente. En el corto plazo, el ajuste profundizará la contracción de la actividad económica en Europa, lo cual podría afectar su comercio con el resto del mundo y así perjudicar la economía global. 144 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El proceso de endeudamiento local Del siglo XIX a la década del ‘80 y la crisis de la deuda La Argentina se insertó en la división del trabajo mundial a mediados del siglo XIX como exportador de materias primas e importador de productos manufacturados. Las condiciones crediticias internacionales, con un mundo con eje en Gran Bretaña, facilitaron el acceso al crédito externo que el país utilizó para canalizar necesidades puntuales, principalmente relacionadas con la concreción de exportaciones. Durante la etapa de Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) en Latinoamérica y los años dorados del capitalismo occidental –los 25 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial– la deuda no representó un limitante al desarrollo. Los mayores créditos en esos años sirvieron para financiar el proceso de crecimiento del país: cuando el sector exportador no pudo ofrecer las divisas necesarias para que el pujante sector industrial importase las maquinarias e insumos que requería las obtuvo a través de nuevo endeudamiento (principalmente bilateral, con países centrales). A mediados de la década del ‘70, la abundancia de “petrodólares” permitía al sistema bancario mundial ofrecer créditos baratos a países en vías de desarrollo. En este contexto y con la nueva primacía de la valorización financiera como eje del capitalismo mundial, la deuda externa latinoamericana creció fenomenalmente. Así, entre 1970 y 2000 se pasó de USD 33 mil millones a casi USD 750 mil millones, con un breve llano producido luego de la cesación de pagos mexicana de 1982 (Basualdo, 2010, refiriéndose a estimaciones del Banco Mundial). En 1976, luego de la devaluación efectuada por el Ministro de Economía C. Rodrigo y la caída del gobierno de Isabel Perón, La deuda externa de América Latina se multiplicó por 23 en sólo 30 años, entre 1970 y 2000. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 145 irrumpe en Argentina un gobierno militar comandado por una junta. Esta junta militar, hacia fines de la década y como medida para contener la creciente inflación, sostiene un tipo de cambio sobrevaluado, a la par que abre la economía y libera la actividad financiera (con la reforma de la Ley de Entidades Financieras de 1977). Así, el dólar barato (con pequeñas devaluaciones previstas por la famosa “tablita”) favoreció la importación de mercancías, desmantelando buena En menos de parte del tejido industrial. En un contexto de una década, la tasas de interés internacionales deprimidas, deuda exterse elevaron las tasas internas como medida na argentina para atraer capitales. Este encarecimiento creció 6 veces, del crédito afectó por un lado a las emprede USD 8.000 sas más pequeñas. A su vez, las firmas millones a USD 45.000 millomás grandes podían tomar deuda en el exnes. terior a tasas bajas, colocar el dinero en el mercado local haciendo diferencia para luego comprar dólares baratos, pagar el crédito externo previamente adquirido y fugar capitales. Mediante esta “bicicleta financiera” muchos empresarios obtuvieron grandes ganancias. El proceso no estaba basado en la producción real sino en la valorización financiera, desplazando el patrón de acumulación, como afirma Basualdo (2010). El sector público, vía endeudamiento externo, proveyó las divisas necesarias para este proceso, manteniendo el dólar barato y de tal forma, aseguró las ganancias empresariales durante esta etapa. Consecuentemente, durante la dictadura militar se multiplicó casi 6 veces la deuda pública entre 1976 y 1983, cuyos acreedores eran mayoritariamente bancos privados aunque ya en 1976, también el FMI había concedido un préstamo al gobierno militar.17 17 El caso de la empresa estatal YPF fue paradigmático: su deuda totalizaba USD 372 millones en 1976; en 1983, se había incrementado 16 veces, alcanzando USD 6.000 millones. 146 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El mecanismo llegó a su fin con el estallido de la crisis de la deuda en 1982, cuando México se declaró en cesación de pagos a raíz del alza en las tasas de interés de Estados Unidos. Nuevamente el sector público argentino financió al sector privado, pero esta vez diEn los ‘90, el rectamente a través de la estatización de la endeudamiendeuda privada vía diferentes resoluciones to fue uno de del Banco Central. Por ende “la deuda exlas grandes terna, que a mediados de los años setenta fuentes de dino superaba los USD 8.000 millones, en visas. 1983 se encontraba en valores próximos a los USD 45.000 millones” (Schorr y Kulfas, 2003, p. 14). La década del ‘80 fue para la Argentina desastrosa en términos económicos, con un PBI estancado por más de una década, una caída en los salarios reales y un aumento del desempleo. El endeudamiento en tiempos del neoliberalismo En 1988 el Estado argentino cesó los pagos de capital e intereses hasta fines de 1992. Este default se resolvió mediante la aplicación de las medidas sugeridas por el llamado Consenso de Washington (apertura de la economía, desregulación de los mercados, convertibilidad y privatizaciones de empresas públicas) y por la reestructuración de la deuda por medio del Plan Brady. Si bien en ese momento se presentó como exitoso (Llach, 1997), en la práctica el canje realizado simplemente permitió cambiar de manos la deuda, de los bancos comerciales a tenedores privados atomizados.18 La deuda externa continúo acrecentándose durante los noventa. Al aplicar el esquema de caja de conversión, donde un peso equivalía a un dólar, la política monetaria se adaptó a la cantidad de dólares que respaldaban la base monetaria. Los 18 Los bonos Brady, que tenían como garantía bonos del tesoro norteamericano, fueron cancelándose durante la década del noventa por medio de otros títulos que los reemplazaron. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 147 dólares estuvieron por un momento asegurados por la venta de las empresas públicas y por la entrada de capitales en un contexto mundial de nueva liquidez. Sin embargo la apreciación cambiaria, además de contener la inflación, creó condiciones para comprar dólares baratos y fugarlos al exterior y también para importar bienes La política transables perjudicando la exportación neoliberal fue local. Así, la balanza comercial (y la cuenuna forma de ta corriente) se tornó negativa, siendo la consolidar la cuenta capital la que debía proveer los valorización dólares. Ante el déficit en el balance de financiera pagos del sector privado, el sector público perjudicando aseguró la vigencia de la convertibilidad la estructura mediante nuevo endeudamiento. Otros productiva y la dos factores agravaron la situación: por un calidad de vida lado el creciente peso de los intereses de en Argentina. la deuda en el gasto del sector público, y por otro la pérdida de recursos por parte del Estado a raíz de la privatización del sistema de jubilaciones. Al contraerse los mercados internacionales de crédito hacia fines de la década, las AFJPs debieron adquirir compulsivamente bonos del Tesoro Nacional, constituyéndose así en uno de sus principales acreedores. A fines del año 2000, como consecuencia de las señales de agotamiento del régimen de convertibilidad, el gobierno argentino se comprometió a ajustar sus gastos para obtener un “blindaje” del FMI. Con la sanción de la Ley N° 25.453 de “déficit cero” bajo la presidencia de De la Rúa, que tenía como principal objetivo asegurar el pago de los intereses de la deuda, se procedió a reducir las jubilaciones y los salarios del sector público en un 13%. Meses más tarde el “megacanje”19 y los préstamos garantizados20 19 El resultado del megacanje fue una prórroga en los plazos con un incremento del stock de deuda. 20 Con el Decreto N° 1.387 de 2001 se emitieron los Préstamos Garantizados como canje voluntario de parte de la deuda pública, con el objetivo de reducir la tasa 148 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL buscaron evitar el colapso de lo que ya era algo inevitable: el fin de la convertibilidad. Luego del “corralito” y la convulsión social dramática de diciembre de 2001 se anunció finalmente el default de la deuda21 y el fin de la Convertibilidad. El resumen de la década nuevamente El resúmen de es negativo, a pesar de evidenciar crecila década del miento en el PBI. Pese a presentarse como ‘90 es negativo. un esquema ordenador y contenedor de la inflación, la convertibilidad, la apertura de la economía, las privatizaciones y la desregulación de los mercados evidenciaron que fueron instrumentos que completaron el camino de desindustrialización iniciado con el gobierno militar. El desempleo y la pobreza se afianzaron como rasgos estructurales propios del país y se consolidó el cambio del patrón de acumulación, de un modelo enfocado en la industrialización a uno centrado en la valorización financiera y la concentración y extranjerización de la economía. Devaluación, crecimiento y desendeudamiento: 2002-2009 En 2001 el 96,9% de la deuda estaba nominada en moneda extranjera, por lo que la devaluación hizo que la deuda pasará de representar el 53,7% del PBI a más del 166% en 2002 a causa de dos fenómenos paralelos, la caída en el PBI y el aumento del valor en pesos de la deuda nominada en monedas extranjeras. Arceo y Wainer (2008) destacan otros factores de incremento de de interés y extender los plazos. Se estableció como garantía los recursos del llamado “impuesto al cheque” creado por ese entonces. Cabe recordar que se autorizó a los bancos comerciales a contabilizar los “préstamos garantizados” en sus balances justamente como préstamos en lugar de como títulos públicos. De esta forma, contablemente registraron una mayor liquidez, quedando una porción de su liquidez efectiva y real disponible para ser utilizados o fugados. Esto es parte del motivo por el cual la liquidez del sistema financiero se vio severamente reducida, y que condujo luego a la aplicación del llamado “corralito bancario”. 21 El default no corrió sobre la totalidad de la deuda, puesto que se siguió pagando a los organismos multilaterales y los préstamos garantizados. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 149 la deuda: la renegociación de los contratos en moneda extranjera cuyo costo asume el Estado22; el rescate de las cuasimonedas y el traspaso de la deuda provincial a la Nación23; la emisión de bonos de consolidación por el reconocimiento del recorte previo del 13% a jubilados y empleados estatales; los atrasos en los intereses de la deuda no pagados; y, finalmente, las consecuencias de la variación del tipo de cambio en este lapso. Según los autores entre fines de 2001 y fines de 2003 la deuda pública aumentó en USD 34.000 millones. Con el desborde de la deuda pública el El servicio de pago quedaba supeditado a la posibilidad la excesiva de instrumentar un cambio en la moneda deuda públide nominación, quitas de capital o dilataca acumulada ción de los plazos. Sobre estos términos, el dependía del canje de títulos de deuda abierto en el año sinceramiento 2005 buscó reestructurar alrededor de USD de las posibili81.800 millones de deuda en default y sus dades de pago intereses no pagados a esa fecha (Arceo y del país. Wainer, 2008; Comunicado de Prensa MEcon, 2005). Así, se emitieron tres bonos: Par, Cuasi Par y Discount (o Descuento) cuyos nombres indican cual implicaba o no una quita. En el caso del título Par (emitido en la moneda de origen del bono canjeado) no existió una quita del valor del título canjeado, sino simplemente una extensión en los plazos de vida y modificación en la tasa de intereses que devengaba. Para el Cuasi Par, emitido en pesos ajustables por CER, la quita fue del 30% del valor del bono original, se extendieron 22 Esto se deriva de la pesificación asimétrica con los bancos comerciales, pesificando las deudas 1 a 1 y cambiando los depósitos 1,4 por 1. El Estado entonces emitió títulos para compensar a los bancos y hizo otro tanto para compensar a los ahorristas que reclamaban sus depósitos en moneda de origen. 23 Mediante el Decreto 1579/02 se instruyó al Fondo Federal de Desarrollo Provincial que asumiese las deudas provinciales instrumentadas en la forma de Títulos Públicos, Bonos, Letras del Tesoro o Préstamos que cumplieran determinadas condiciones. Los Bonos Garantizados que se emitieron tenían como garantía principal hasta un máximo del 15% de los recursos de la Coparticipación correspondiente a la provincia titular de la deuda pública convertida. 150 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL los plazos de pago y se emitieron títulos ligados a la evolución del PBI. En el Discount (también emitido en moneda de origen del bono canjeado) la quita fue del 66%. A mediados de marzo de 2005 se anunció que el canje había tenido una aceptación del 76% (de los USD 81.800 millones), habiéndose canjeado USD 62.318 millones de deuda en default por USD 35.261 millones en títulos reestructurados. Como afirman Arceo y Wainer (2008), la deuda se redujo por dos motivos adicionales: por un lado, se dejaron de contabilizar en las estadísticas oficiales alrededor de USD 19.500 millones en manos de tenedores que no aceptaron el canje y, por otro, no se reconocieron USD 20.730 millones de intereses atrasados. De esta forma el stock de deuda se redujo un 33%, de USD 190.000 millones en marzo de 2005 a USD 126.000 millones tres meses después. TABLA Nº1: Reestructuración de la deuda elegida, en millones de USD Bono Par Bonos Descuento Bonos Cuasi Par TOTAL Deuda “vieja” Deuda “reestructurada” 15.000 15.000 35.405 11.932 11.913 8.329 62.318 35.261 FUENTE: M. Economía Como se menciona en la Cuenta Inversión del año 2005, “el proceso permitió simplificar de manera considerable la estructura de la deuda pública. De los 152 bonos elegibles, 8 legislaciones y 6 monedas; se emitieron 11 nuevos bonos, en sólo 4 legislaciones y 4 monedas”. La operación exitosa del canje permitió colocar deuda en dólares en el mercado voluntario, por medio del Boden 2012 y Boden 2015, a la par que se realizó una colocación directa a Venezuela por USD 1.512 millones. Como consecuencia de este proceso, las calificadoras de crédito internacional elevaron la evaluación de la deuda soberana argentina. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 151 El proceso de desendeudamiento continuó a comienzos del año 2006, cuando se canceló la deuda de Argentina con el FMI mediante el pago de USD 9.530 millones, provenientes de las reservas internacionales acumuladas a cambio de las cuales el Banco Central recibió una letra intransferible. Según la Cuenta Inversión de 2006 de esta forma se canjeó la deuda de un no residente (el FMI) por una deuda con un residente (BCRA), lo que redujo la deuda pública externa. A la vez, se licitaron Bonar V por USD 1.500 millones y Bonar VII por USD 1.000 millones; y se realizaron suscripciones directas a Venezuela por USD 2.300 millones. Cabe destacar un punto sobre el año La deuda de 2006. Año a año se producen vencimientos consolidación de la deuda, tanto de capital como de inteno constituye reses, que usualmente no logran afrontarse en sí una fuensólo con el superávit fiscal. Puede entente de financiaderse que una situación “equilibrada” existe miento. cuando se pueden pagar los intereses de deuda con el superávit fiscal y se emite nueva deuda para hacer frente a los vencimientos de capital. Así, la deuda permanece constante: el pago de intereses garantiza que el monto no se eleve, pero su renovación implica también que se continuarán pagando nuevos intereses en el futuro. Estas circunstancias de “equilibrio” fueron las que tuvieron lugar en el año 2006 en Argentina. En el año 2007 se emitió deuda voluntaria en dólares (Bonar VII y Bonar X, en alrededor de USD 3.000 millones), se realizaron colocaciones directas en ANSES (USD 1000 millones) y de títulos a Venezuela (USD 1.988 millones). Estas colocaciones junto con el superávit primario permitieron hacer frente a los compromisos asumidos. Paralelamente existieron operatorias de manejo de pasivos para reducir la carga de la deuda. Durante estos años también se emitió deuda de consolidación, que no constituye en sí una fuente de financiamiento (es decir, no es “plata fresca”), sino que se realizan para hacer frente a obligaciones contraídas en el pasado pero no asumidas en su momento. 152 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL En 2008 el país cumplió con las obligaciones de vencimientos mediante diferentes mecanismos entre los cuales se incluyó el superávit primario y el financiamiento tanto con emisiones directas de deuda suscriptas por Venezuela (USD 2.825 millones) como de organismos intra-sector público con superávit (Fondo de Garantía de Sustentabilidad FGS por $ 3.724 millones). Empero, se licitaron sólo $ 867 millones de una oferta inicial a fin de colocar $ 5.000 millones dando cuenta de la escasa confianza reinante en el mercado local. A la vez se continuó Desde 2005, con una política de recompra de deuda, el superávit reduciendo su stock y servicios. Mientras, fiscal alcanza en el ámbito internacional, la crisis que para pagar los comenzaba a desarrollarse perjudicó a los intereses de la países emergentes: en un primer momento, deuda; y el caa raíz del llamado “vuelo a la calidad” que pital adeudado implicó una salida neta de capitales de se refinancia. estos países ya sea para volcarse a apuntalar las cuentas de las casas matrices de empresas multinacionales o en búsqueda de activos financieros “seguros”24 y luego a través de la menor demanda de bienes y servicios internacionales. Esto se sumó al llamado “conflicto con el campo” que reeditó temores sobre la solidez de las finanzas locales. En definitiva, la fuga de capitales alcanzó los USD 23.098 millones. En el transcurso de 2009 la política de financiamiento se mantuvo, mediante el manejo de pasivos (canje de Préstamos Garantizados, de PR 9 y PR 12, extendiendo los plazos de pago; y recompra de deuda) y la colocación de deuda directa en el FGS (alrededor de $ 7.000 millones), en ANSeS ($ 7.900 millones) y 24 Los bonos del Tesoro estadounidense son usualmente considerados los activos financieros de mayor calidad (menor riesgo). Por este motivo, el “vuelo a la calidad” implica abandonar las colocaciones en activos de países en vías de desarrollo o empresas riesgosas, y destinar ese dinero a títulos de los Estados Unidos. Éste es un fenómeno habitual en momentos de incertidumbre mundial, y se dio también en la crisis de 20072009, aunque pueda parecer paradójico dado que implica que las colocaciones financieras se realizaban en el mismo país que era el epicentro de la crisis. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 153 en el Banco Nación ($ 9.500 millones). Aunque se cumplieron en tiempo y forma las obligaciones, la fuga de capitales no se detuvo, registrándose USD 14.123 millones en concepto de formación de activos externos del sector privado en medio del peor momento de la crisis mundial. El peso se devaluó un 18%: así, luego de que entre 2003 y 2008 el tipo de cambio se ubicará en torno a los 3 $/USD, el año 2009 finalizaba con un dólar a 3,8 $/USD. La deuda durante 2010 El año 2010 se inició con el conflicto Pese a los político por la utilización de las reservas invaivenes políternacionales para pagar los vencimientos ticos, las crisis de ese año, en un marco en el que el Conmundiales y la greso Nacional no tenía mayoría oficialista. fuga de capitaFinalmente, el Gobierno estuvo en condiles, se ha cumciones de utilizar USD 6.500 millones de plido con el las reservas para el pago de los servicios servicio de la de deuda (medida que reiteró para 2011). A deuda pública. su vez, en 2010 se reabrió el canje que había sido finalizado en 2005, con el que se intentó captar a quienes no habían ingresado. El monto elegible fue de USD 18.300 millones25, de los cuales ingresaron el 67% (USD 12.210 millones). Sumando el 76% de aceptación en 2005, la aceptación total fue del 92%, reduciendo así sensiblemente la cantidad de juicios contra el país y dejando en situación de cesación de pagos sólo a unos pocos deudores que explícitamente decidieron no aceptar las condiciones de la renegociación. No obstante, al reconocer nuevamente esa parte de la deuda hasta entonces en proceso de reestructuración, el stock de deuda pública nacional ascendió USD 7.831 millones. 25 Incluyendo intereses devengados e impagos al 31/12/01. 154 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Según la última información disponible, entre enero y septiembre de 2010 la deuda pública aumentó un 9,4% en dólares (USD 13,770 millones). Las principales causas del alza consistieron en: –Letras intransferibles al BCRA por USD 6.569 millones, en virtud de dos Decretos del Poder Ejecutivo Nacional. o En implementación del Decreto N° 298, se destinaron USD 4.382 millones para La segunda crear el Fondo de Desendeudamiento etapa del canArgentino (FonDeA), que a lo largo del je implicó reaño se utilizó para abonar servicios de conocer USD deuda con tenedores privados. 7.831 millones o El Decreto N° 297, por su parte, utilizaba antes no conUSD 2.187 millones para cancelar el catabilizados pital e intereses vencidos durante el año como deuda con organismos internacionales de crédipública. to, de acuerdo a la autorización brindada por el Congreso de la Nación en la Ley de Administración Financiera N° 24.156. o Si bien las reservas correspondientes fueron giradas al FonDeA y al Tesoro para el pago a organismos internacionales de crédito a comienzos de año, la mayor parte de estos pagos se concentraron en el tercer trimestre de 2010. Restaban por utilizar, al 30/09/2010, USD 840 millones; monto que debe contabilizarse como deuda bruta aunque ya se hubieran “reservado” los fondos necesarios para su servicio. –Emisiones de avales y Letras del Tesoro en garantía, por USD 997 millones. –Entrega de títulos por USD 7.831 millones26 a quienes se presentaron en la segunda etapa del canje de deuda dispuesta por el Decreto N° 563 de 2010. De este total, en bonos discount se colocaron USD 4.737 millones, otros USD 2.144 millones co26 Esta cifra es el valor actual de los títulos emitidos. Su valor en el momento en que fueron entregados era de USD 7.581 millones. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 155 rrespondieron a bonos par, y el global 2017 correspondió a los USD 949 millones restantes. También se emitió una unidad ligada al crecimiento del PBI, por cada unidad de valor elegible que ingresó al canje. –Emisión de otros títulos por USD 3.011 millones (netos de amortizaciones). –Aumento del valor de los títulos ligados al coeficiente CER, en USD 1.538 millones. –Capitalización de intereses de la deuda existente, por USD 1.230 millones. –Bocones (bonos de consolidación), El canje de Boden, otros títulos emitidos y acumulación títulos y las de atrasos, por USD 563 millones. variaciones cambiarias redujeron la deuda en USD 13.026 millones en 2010. A la vez, hubo varias causas por las cuales la deuda disminuyó: – Por variaciones en la cotización de las monedas en que se nomina cada instrumento de deuda, contra el dólar (que se toma como divisa de referencia) el monto total de la deuda pública se redujo en USD 2.958 millones. –La emisión ya mencionada de USD 7.831 millones en títulos debida a la segunda etapa del canje en 2010 permitió rescatar títulos de deuda pendientes de reestructuración por USD 17.649 millones (monto que incluye capital vencido y a vencer, y cupones de interés vencidos). De esta forma, el efecto neto de esta segunda etapa del canje fue una reducción de USD 10.068 millones en el tamaño de la deuda pública argentina.27 27 Este guarismo sólo considera la reducción en el valor del capital e intereses de los títulos en default desde 2002. No toma en cuenta, pues, los punitorios e intereses compensatorios que pudieran haber reclamado sus titulares por la cesación de pagos en estos años, y que haría el efecto “beneficioso” para el país del canje aún mayor. 156 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Análisis histórico de la deuda pública argentina En definitiva, antes de 1970 la deuda pública se mantuvo por debajo de los USD 3.000 millones (excepto entre 1962 y 1964), sin significar un monto relevante para el desempeño económico del país. Sin embargo, a partir de ese año su crecimiento en valores absolutos fue exponencial hasta alcanzar un pico de USD 191.296 millones en 2004, tal como se aprecia en el gráfico. En 2005 el Canje de títulos de deuda logró una quita significativa que redujo su monto a USD 128.630 millones. Desde entonces, el endeudamiento público se estabilizó en torno a los USD 145.000 millones. En términos nominales la deuda ha aumentado en estos últimos años, por varios factores: destacadamente, el ajuste por inflación vía CER, la capitalización de intereses y el reconocimiento de deuda que se encontraba en cesación de pagos. GRÁFICO Nº 8: Deuda pública total, en millones de dólares estadounidenses 250.000 Deuda pública en millones de USD 200.000 150.000 100.000 50.000 2009 2006 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 - FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ., Orlando Ferreres y Asoc., y AFIP. Nota: el dato de deuda pública interna de 1985 fue estimado como el promedio entre los datos de 1984 (cuando, de todas formas, representaba apenas al 12,8% de la deuda pública total) y 1986 (53% de la deuda pública total). DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 157 Para un examen a largo plazo debe tomarse en cuenta el peso de la deuda pública en relación a un indicador de la capacidad de pago del sector público, a fin de analizar su sustentabilidad. Una posibilidad es comparar el nivel de deuda con la evolución de los recursos percibidos por el Estado. También puede relacionarse el tamaño de la deuda pública con el PBI, que es el ingreso potencialmente gravable por el Estado (independientemente de si en cada momento está o no gravándolo) y cuyo crecimiento además está estrechamente vinculado con la mayor recaudación del sector público (a mayor PBI, mayor recaudación tributaria). De esta forma, se puede poner el monto de la deuda en el contexto macroeconómico apropiado, para comprender la carga que conlleva sobre el Sector Público.28 Como puede observarse (ver gráfico en página siguiente), el peso de la deuda se reduce a fines de la década de 1940 a alrededor del 20% del PBI y al 40% de la recaudación tributaria, nivel en el cual se mantuvo hasta fines de los ‘70. Ya en 19741975 puede observarse un primer salto en los niveles de deuda, aunque se reduce en los años siguientes hasta volver a las cotas “normales” hasta entonces. Empero, el alza abrupto de 1981 marca el comienzo de una fase de endeudamiento estatal continuo y creciente: en 1989, en medio de la crisis hiperinflacionaria, la deuda pública equivale al 118,2% del PBI y a cuatro veces y media la recaudación de ese año. 28 En ambos casos, debe recordarse que tanto la recaudación tributaria como el PBI se producen (por lo general) en moneda nacional. Sin embargo, una proporción significativa de la deuda pública debe abonarse en divisas extranjeras. Por este motivo, estas comparaciones no son el único elemento a considerar a la hora de analizar la solvencia del Estado para afrontar sus compromisos de deuda: también debe evaluarse, como se hará a continuación en este capítulo, su capacidad para generar divisas. 158 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO Nº 9: Deuda pública total en relación al PBI y a la recaudación tributaria, 1930-2009. En porcentaje. 900 160 % PBI 800 % Rec. 700 % del PBI 120 600 100 500 80 400 60 300 40 200 20 % de Recaudación Tributaria 140 100 2007 2000 1993 1986 1979 1972 1965 1958 1951 1944 1937 1930 - FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ., Orlando Ferreres y Asoc., y AFIP. El período de Convertibilidad disminuyó el peso de la deuda nuevamente: dado que se dispone un régimen de caja de conversión en el cual un peso equivale a un dólar, el PBI y la recaudación argentinas en dólares se elevan notablemente. Aún así, el nivel de deuda es sensiblemente mayor al “histórico” registrado entre 1930-1980. La devaluación en 2002 vuelve a tornar evidente el dramático costo del endeudamiento sobre el Sector Público: con un peso depreciado en relación al dólar, hacen falta más pesos para pagar la misma deuda que antes. En 2003, la deuda pública equivale al 140,2% del PBI y a seis veces la recaudación de impuestos, Seguridad Social y aduana de ese año. Desde entonces, el crecimiento económico (y por ende la mayor recaudación), la negociación de una quita en el monto de la deuda (plasmada en el Canje de títulos en 2005), y la política de desendeudamiento (que evita el crecimiento del tamaño total de la deuda, que se 159 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA sostiene en torno a los USD 145 mil millones) han disminuido su peso: en 2009 la deuda representaba el 48,1% del PBI y el 153% de los recursos tributarios –apenas por encima de los guarismos del año anterior, pese a la crisis económico-financiera mundial. Ahora bien, también es posible realizar un análisis alternativo, considerando que parte de la deuda debe ser pagada en moneda extranjera –generalmente, dólares estadounidenses, euros o yenes.29 De una u otra forma, el Estado deberá entonces proveerse de estas divisas para cumplir con sus obligaciones. Suponiendo el caso extremo en que toda la deuda debe pagarse con divisas, puede compararse el nivel de endeudamiento público con la capacidad del país de generarlas cada año a través del comercio exterior. El resultado enseña cuántos años de exportaciones serían necesarias para abonar el total del capital de la deuda pública. GRÁFICO Nº 10: Deuda pública total en relación a las exportaciones y la recaudación aduanera de cada año, 1930-2009. En años. 9 8 Exportaciones (eje izq.) Rec. Aduaneros 180 160 7 140 6 120 5 100 4 80 3 60 2 40 1 20 - 19 30 19 35 19 40 19 45 19 50 19 55 19 60 19 65 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00 20 05 - FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ., Orlando Ferreres y Asoc., BCRA e INDEC. 29 Como se verá más adelante, en la actualidad alrededor del 60% de la deuda pública bruta nacional se encuentra nominada en diversas monedas foráneas. 160 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Así, si durante los 70 se precisaban dos años de exportaciones para pagar la deuda pública, y poco más de un año de exportación para pagar la deuda pública externa (según la residencia del tenedor), a partir de 1980 comienza un empinado ascenso en el indicador. En 1987 era menester usar los ingresos por exportaciones de todo el país durante casi nueve años para poder completar el pago de la deuda pública nacional. En los años siguientes el panorama mejoró, pero sin regresar nunca a los valores previos a 1980. En definitiva, entre 1987 y 2003 se necesitaban 5,3 años de exportaciones (en promedio) para abonar la deuda pública. Desde 2003, esta relación ha mejoraEl monto de do sensiblemente. El canje y la política de la deuda debe desendeudamiento, sumados al alza en ser comparado las cantidades demandadas y los precios con otra vamundiales, han permitido que en 2008 se riable, como tocase un piso de 2,1 años de exportacioser el PBI o nes necesarios para pagar la deuda pública el valor de las argentina. exportaciones. Aunque técnicamente podrían pensarse mecanismos para que el Estado se apropie de todas las divisas generadas por el comercio exterior, esto es irrealizable. Por ende, una comparación más “realista” implica comparar el stock de deuda pública en relación a los ingresos aduaneros del Estado.30 Como se observa en el gráfico, esta comparación presenta una alta volatilidad: depende no sólo del valor de las exportaciones en cada año y del stock de deuda, sino también de las cambiantes medidas de política tributaria y aduanera que cada gobierno introduce año a año. Así, 1930 mostraba que con apenas 7,4 años de la recaudación aduanera era posible abonar el total de la deuda pública nacional; en 1953 ese valor ascendía a 135,4 años; y en 1959 era de 23,8 años. Una vez más, 1980 marca un punto de inflexión. En ese momento se necesitaban 8,9 años de recursos aduaneros para abonar 30 Estos recursos tampoco son de por sí abonados al Estado en divisas. 161 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA la deuda; en las dos décadas siguientes esta relación promedió 40,4 años, para luego alcanzar un máximo de 88,1 años en 2001. Desde entonces este guarismo menguó año a año, hasta volver en 2008 a 10,3 años. Una última posibilidad es estudiar la razón entre la deuda pública y el nivel de divisas efectivamente acumulado por el Sector Público a cada momento – es decir, el nivel de Reservas Internacionales que el BCRA posee. GRÁFICO Nº 11: Deuda pública total en relación a las reservas internacionales en poder del BCRA a cada año, 1991-2009. 1.400 En porcentaje. 1.200 1.000 800 600 400 200 - 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 % RRII 761 460 546 443 446 969 1.267 458 313 307 FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ., Orlando Ferreres y Asoc., BCRA e INDEC. Como se muestra en el gráfico, durante la década iniciada en 1991 la deuda pública equivalía en promedio a 5,1 veces la cantidad de Reservas Internacionales acumuladas por el BCRA. En 2002, esa relación era de 13,1 veces. La acumulación de Reservas desarrollada desde entonces, sumada a la ya mencionada evolución de la deuda pública, permitió que hoy la deuda pública 162 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL represente apenas 3,1 veces el acervo de Reservas del BCRA, la relación más baja de las últimas dos décadas. Estado actual de la deuda pública La deuda pública nacional bruta acumula al 30 de septiembre de 2010 USD 160.890 millones. De esta forma, equivale al 47,1% del PBI argentino. La deuda bruta no considera que exisEl Estado naten activos financieros destinados especional debe cíficamente al pago de esta. Tomándolos USD 160.980 en cuenta, la deuda neta resulta ser de millones USD 147.809 millones. ¿Qué activos son (47,1% del los que, al 30 de septiembre de 2010, se PBI) al 30 de encuentran abocados al servicio de deuseptiembre de da? Principalmente, deudas contraídas por 2010. el Estado Nacional pero con cargo a las provincias (como los Bonos Garantizados provinciales, los Boden emitidos para rescatar las cuasimonedas provinciales o préstamos de organismos internacionales), que totalizan alrededor de USD 10.851 millones. En menor cuantía, existen también otros activos: las Reservas Internacionales giradas por el BCRA al Tesoro Nacional merced a los Decretos 297 y 298 de 2010 que aún no han sido utilizadas para el pago de deuda31, que se aproximan a USD 840 millones; títulos colocados, ya sea con cargo al BCRA, al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en poder de la Tesorería General de la Nación, 31 La metodología utilizada a nivel mundial no es consistente: en algunos países, se toma el total de Reservas Internacionales como un activo financiero que puede usarse para el pago de deuda, dado que es efectivamente un activo del Sector Público (y a la vez, por lo general, un pasivo del resto del mundo). Si Argentina adoptara esta metodología, la deuda neta al 30/09/2010 sería de USD 96.684 millones – 31,8% del PBI. Sin embargo, esto no es recomendable, por cuanto las Reservas Internacionales no tienen este único fin sino que sirven a múltiples propósitos de política económica (Ver “El Banco Central de la República Argentina: Desarrollo histórico y reflexiones acerca del límite de sus atribuciones”, de C. Carballo y F. Blaksley). DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 163 por USD 772 millones; el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Empresas, con activos por USD 606 millones; y finalmente, garantías en proceso de constitución relacionadas con la emisión de Boden por USD 11,6 millones. De los datos aquí presentados se encuentran excluidos los títulos en cesación de pagos (default) no presentados al canje en 2005 y/o 2010. El Estado nacional entiende que les ha ofrecido opciones justas de pago; y por tanto, su no aceptación implica la falta de voluntad de negociación, que sí mostraron más del 91% de los tenedores de deuda pública argentina que ingresaron en alguna de las dos La deuda con etapas propuestas de canje de títulos de otras agendeuda. La deuda aún en default no es pues cias del Secreconocida por el Estado nacional. Una tor Público es porción de estos títulos seguramente nunca el 47,6% del sean reclamados, y los restantes deberán total de deuda resolverse mediante los litigios judiciales bruta. correspondientes. Por tenedor La composición de la deuda se puede clasificar según el acreedor. Los acreedores actualmente son Agencias del Sector Público Nacional, el Sector Privado, Organismos Multilaterales y el Club de París. Así, diversos organismos del Sector Público poseen el 47,6% (USD 76.562 millones) de la deuda pública nacional bruta. Entre ellos se destacan el BCRA, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES y el Banco de la Nación Argentina. Esta porción de la deuda pública se elevó un 9% en los primeros nueve meses de 2010, principalmente por los títulos del Tesoro Nacional emitidos y entregados al BCRA como contrapartida por las Reservas Internacionales giradas al Tesoro para el pago de vencimientos de deuda. 164 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El mayor financiamiento proveniente de estos organismos del sector público con excedentes implica menos vencimientos de deuda en los mercados de capitales en los próximos años, contribuyendo en la práctica a la política de desendeudamiento público. Si bien el Tesoro Nacional aún posee, técnicamente, esa deuda, lo cierto es que al debersela a agencias públicas, ella es de más fácil re-negociación y Sólo el 37.8% brinda una mayor flexibilidad a la política de de la deuda financiamiento gubernamental. Si se entienbruta está de al Sector Público como una unidad que asociada a tecomparte los mismos objetivos y políticas, nedores privaque los organismos puedan financiarse dos. mutuamente es lógico y razonable.32 A su vez, el 37,8% de la deuda pública se encuentra en manos del sector privado (residente o no), que totaliza USD 60.769 millones –el 17,8% del PBI. En particular la deuda con este sector creció un 13,6% en los nueve meses iniciales de 2010 por la emisión de nuevos títulos a raíz del canje de deuda y en menor medida por el ajuste por CER y capitalización de intereses de deuda preexistente. La deuda pública con organismos internacionales (como el FMI, BM, BID o agencias de gobiernos extranjeros) en situación normal de pagos representa el 10.7% de la deuda total. Esta fracción de la deuda se mantuvo estable en los tres primeros trimestres de 2010. Finalmente, el 3,9% restante (USD 6.276 millones) corresponde a la deuda pendiente de negociación con el Club de París, 32 La objeción usualmente articulada frente a este enfoque es el riesgo de que una desacertada política derive en que las entidades públicas acreedoras “pierdan” estos fondos que “les correspondían”. Pero para evitar esto, simplemente deberían existir mecanismos eficientes y eficaces de contralor. Además, por ejemplo en el caso mencionado del FGS de la ANSES, el organismo (además de los Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social) también recibe porcentajes relevantes de varios de los principales impuestos nacionales y una porción de la masa bruta de recursos coparticipables entre las provincias y la Nación. Es decir que el superávit actual del Sistema de Seguridad Social se alcanza utilizando justamente recursos de otros organismos del Sector Público Argentino. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 165 la cual se incrementó en los primeros nueve meses del año un 1,1%. Esto se debe a la acumulación de atrasos y la depreciación del dólar frente al yen (que implica que se requieran más dólares para abonar los compromisos nominados en yenes), aunque fue parcialmente compensada por la apreciación del dólar frente al euro del 5,4% en ese lapso (lo cual genera que sean necesarios menos dólares para pagar la deuda, nominada en euros). El Club de París engloba a los organismos oficiales de naciones desarrolladas, que son acreedoras directas del Estado argentino.33 Por instrumento Casi tres cuartas partes (el 71%) de la deuda pública argentina corresponde a títulos públicos34, divididos en USD 34.162 millones en títulos en pesos, otros USD 69.401 millones en títulos nominados en diversas divisas, y USD 9.838 en Bonos Garantizados del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Diversos préstamos acumulan otro 18,2% de la deuda pública, destacándose los provenientes de organismos internacionales de crédito que totalizan USD 16.452 millones – principalmente con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 61% de este total), el Banco Internacional de Desarrollo y Fomento (BIRF, 32%) y la Corporación Andina de Fomento (CAF, 7%). Los préstamos de bancos comerciales suman USD 5.937 millones. Los préstamos garantizados equivalen a USD 4.481 millones. Los préstamos de organismos oficiales (USD 1.562 millones) y de otros acreedores (USD 798 millones) completan los préstamos al Sector Público. 33 Al cierre de este artículo, una delegación del Ministerio de Economía se encontraba en París conciliando las cifras de esta deuda con esos organismos. El monto aquí consignado incluye únicamente el capital e intereses adeudados al momento del default; durante la negociación con los organismos se reconocerán los intereses, amortizaciones y punitorios correspondientes desde el cese del pago de la deuda. Por este motivo, esta cifra probablemente aumente sensiblemente cuando se concrete un acuerdo para el pago de esta deuda pendiente. 34 El 51% de este 71% se encuentra en manos de agencias del sector público. 166 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL GRÁFICO Nº 12: Deuda pública por instrumento, al 30/09/2010. BoGar del FFDP 6% Préstamos de Org. Internac. 10% Tít. Púb. en divisas extranjeras 44% Préstamos Garantizados, de Org. Oficiales, de Bancos y Otros 8% Ad. Transitorios del BCRA 6% Letras del Tesoro 1% Tít. Púb. en pesos 21% Atrasos 4% FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ. Finalmente, existen USD 6.305 millones en atrasos de capital e intereses, principalmente con el Club de París Por plazo El perfil de vencimiento de capital e intereses de la deuda pública argentina ha mejorado en los últimos años. Al aumentar la vida promedio de la deuda se alargan los plazos en los cuales se deben pagar el capital e intereses. De esta forma, el Estado nacional cuenta con más tiempo para hacer uso de ese financiamiento antes de tener que afrontar su pago. El canje de títulos en 2005 ha permitido estabilizar el plazo de vencimientos de la deuda pública en un horizonte de más largo plazo. Actualmente, la vida promedio de la deuda pública nacional bruta es de más de 11 años. 167 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA GRÁFICO Nº 13: Vida promedio de la deuda pública bruta nacional, en años, al 30/09/2010 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 7,6 Años 8,3 6,1 6,9 III 2010 7,8 12,3 12,9 12,6 11,7 11,1 11,5 FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ. GRÁFICO Nº 14: Perfil de vencimientos de capital e intereses de la deuda en situación de pago normal del Sector Público Nacional, hasta 2020, en miles de USD 21.000.000 18.000.000 15.000.000 12.000.000 9.000.000 6.000.000 Deuda Pública Total 3.000.000 Títulos Públicos 20 20 20 19 20 18 20 17 20 16 20 15 20 14 20 13 20 12 20 11 IV 20 10 0 FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ. 168 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Los vencimientos de capital e intereses de la deuda se prevén relativamente estables para los años venideros. Para ningún año de la próxima década se espera contar con un servicio de deuda mayor a USD 21.000 millones, con picos en 2011 (USD 20.900 millones) y 2016 (USD 19.806 millones). Si todos esos compromisos son afrontados satisfactoriamente, para el período 2021/2089 restarán USD 89.841 millones a pagar en capital e intereses. De la deuda a vencer en el último trimestre de 2010 y en 2011, USD 10.134 millones corresponden a adelantos transitorios del BCRA. Este financiamiento es de sencilla extensión: el BCRA simplemente vuelve a brindar esos adelantos al Tesoro Nacional, extendiendo así el préstamo. Esto se realiza en virtud de la Carta Orgánica del BCRA aprobada por el Congreso de la Nación en la Ley N° 24.144, que permite estas operaciones estableciéndoles un límite del 12% de la base monetaria. También en este plazo deberán pagarse Letras del Tesoro con vencimiento en 2011 por USD 1.818 millones. Por moneda El dólar continúa siendo la divisa en que se encuentra nominada casi la mitad (45,9%) de la deuda pública bruta nacional. El euro tiene una proporción relevante (11,8%), mientras que el yen (1,4%) y el franco suizo poseen participaciones minoritarias. De esta forma, el 40,7% de la deuda pública se encuentra nominada en pesos argentinos; y el 59,3%, en divisas. En términos históricos, el actual nivel de deuda en moneda extranjera es inferior al de décadas pasadas, pero levemente superior al de los últimos años. 169 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA GRÁFICO Nº 15: Deuda pública bruta por divisa de denominación, al 30/09/2010. Euro 11,8% Dólar 45,9% Yen 1,4% Otras divisas (*) 0,3% Peso 40,7% (*) Incluye franco suizo, libra esterlina, coronas danesa y sueca, dólares canadiense y australiano, dinar kuw aiti y opción de conversión a moneda de origen. FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ. GRÁFICO Nº 16: Deuda pública bruta nominada en divisas extranjeras. III 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 0% 20% 40% 60% 80% FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ. 100% 170 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El aumento de la deuda en otras divisas en los primeros nueve meses de 2010 se debe a la emisión de nuevos títulos de deuda como resultado de la segunda etapa del canje, que reemplazaron a títulos que no eran reconocidos por el Tesoro de la Nación. Según Cúccaro (2010), sería deseable A fines de los equiparar los ingresos en moneda extranjera ‘90 más del que posee el sector público a sus egresos 90% de la deuprevistos, a fin de que no se registren desda estaba nobalances en materia de divisas. Así, los minada en USD. recursos provenientes del comercio exterior Hoy es menos “podrían ser considerados como la base del 60%. para establecer el monto a emitir de deuda denominada en moneda extranjera”. Sin embargo las necesidades de financiamiento suelen superar a los ingresos provenientes del comercio exterior. Además, que la emisión en moneda local puede ser más costosa si se le asocia un riesgo por posibles variaciones en el tipo de cambio o aumento en nivel de precios internos. Por otro lado, el emisor de la deuda (el Estado) es en este caso quien tiene la posibilidad de “imprimir” el dinero necesario para hacer frente a los vencimientos –afrontando entonces las demás consecuencias que esto tendría sobre la economía. En este sentido, el stock de la deuda habría mejorado notablemente su composición por divisas en la última década. La mayor nominación de deuda en moneda nacional hace que sus servicios dependan en menor medida de los vaivenes que puedan sufrir las cotizaciones de las divisas y permite no quedar sujeto a los ingresos aduaneros. Por tanto, la política de endeudamiento y desendeudamiento queda más sujeta que en el pasado a las decisiones de política económica nacionales, en lugar de a la coyuntura mundial. Por residencia del tenedor Coherentemente con el comportamiento descripto hasta aquí de la deuda pública, en los últimos años ha aumentado la propor- 171 DEUDA PÚBLICA ARGENTINA ción de deuda interna y ha menguado la relevancia de la deuda externa. Es particularmente pronunciada la merma en la deuda externa en 2005 como efecto del canje abierto en ese entonces. La deuda externa se ha mantenido en torno a los USD 55.000 millones desde el canje en 2005, de forma que el nuevo endeudamiento neto en estos años se ha colocado como deuda interna (especialmente intra sector público). GRÁFICO Nº 17: Deuda pública bruta según residencia de su tenedor. 200 En miles de millones de USD 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Dic-94 Dic-96 Dic-98 Dic-00 Dic-02 Dic-04 Dic-06 Dic-08 19,8 24,2 31,2 46,6 49,7 80,5 90,2 97,3 Deuda Externa 60,9 72,9 81,2 81,4 87,6 111,6 56,2 55,7 54,5 Deuda Interna 79,7 Mar10' FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ. Calificación de la deuda pública argentina Para cualquier empresa que requiera financiamiento, el banco suele analizar si el préstamo que concederá permitirá a la firma contar con un flujo de fondos futuro que garantice la capacidad de repago –para lo cual analizará básicamente el estado actual 172 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL del flujo de fondos de la compañía y el proyecto de inversión para el cual necesita el crédito. En el caso de un país, sin embargo, ese análisis no es posible: difícilmente pueda estimarse el flujo de fondos que tendrá un país en el futuro a raíz de un préstamo que se utilice para mejorar el sistema educativo, por ejemplo. Las necesidades de inversión de un Estado son esencialmente distintas a las de una firma, y su capacidad de repago tampoco depende de los mismos fenómenos. Por tanto, su deuda debe ser calificada de acuerdo a otros parámetros. En la práctica, según el estudio ecoLas calificadonométrico de Kiguel y Lopetegui (1997), ras de deuda las variables que más utilizan las agencias poseen expecalificadoras de deuda para definir la cariencia y capategorización de un país son la cantidad de cidad técnica; dinero en circulación (M2) en relación al pero son faliPBI, algún indicador de desarrollo (usualbles y pueden mente, el PBI per cápita), un indicador de responder a capacidad de pago de deuda, el nivel de intereses parinflación y el ratio entre las exportaciones ticulares. y la deuda externa. Además, poseer un historial de incumplimiento implica por varios años una calificación dos grados por debajo de lo “normal” para las condiciones macroeconómicas actuales del país. Es curioso señalar que, de acuerdo a estos criterios, Argentina se encontraba en 1997 al borde de ser incorporada al selecto club de los Estados con “investment grade”. A la luz de lo sucedido, se comprende que las calificaciones crediticias son falibles, puesto que no necesariamente tienen más información o pueden prever mejor que los demás agentes económicos lo que ocurrirá en cada economía. Sin embargo, continúan siendo un indicador utilizado por los agentes financieros al momento de decidir dónde invertir y qué tasa de interés es “razonable” esperar de cada tipo de deuda de acuerdo a su emisor. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 173 En el mismo trabajo, los autores identifican que los países con peores calificaciones pagan una sobretasa significativa: a 4 años, un emisor de deuda que se encuentra en grado “especulativo” paga más de 200 puntos básicos más de interés que un emisor calificado como AAA. Esto es el exceso de tasa que paga la emisión de nueva deuda de ese país, en comparación con la que paga el Tesoro de los Estados Unidos por una emisión similar. Calificación actual El Estado argentino es actualmente considerado por la calificadora de riesgos Standard & Poor’s como deudor categoría “B” con perspectivas estables y positivas (es decir, se prevé que esta calificación mejorará en el mediano plazo). S&P entiende que Argentina hoy puede afrontar las obligaciones contraídas sin inconvenientes, pero esta capacidad puede verse reducida por eventos económicos o financieros adversos. Argentina se encuentra así en un nivel “especulativo”, aún lejos de los grados “de inversión”. Esta firma estima la probabilidad de Un mayor incumplimientos en el futuro por parte de riesgo implicada emisor de deuda en base a criterios ca pagar una macroeconómicos, políticos y sociales –es tasa de interés decir, con parámetros tanto cuantitativos superior para como cualitativos. En el caso particular de obtener finanla Argentina, su informe de septiembre de ciamiento. 2010 justifica la mejora en la calificación de la deuda soberana en base a: • Menor nivel de deuda. • Menor servicio de deuda previsto en el corto plazo. • Menor riesgo de refinanciamiento, debido a: o Solidez macroeconómica. o Condiciones externas favorables. o Mayor deuda intra-sector público y menor deuda con el sector privado. 174 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL • Mejor posición para acceder a alternativas de financiamiento (incluyendo los mercados de capitales). Entre los puntos aún negativos S&P destaca: • Incertidumbre sobre la solvencia a largo plazo del sistema de Seguridad Social. Se prevé que la calificación • Inflación, que reduce los plazos de plade la deuda lonificación. cal mejore en • Polarización política y confrontación. el corto plazo. • Relativamente poca transparencia de la sostenibilidad de la política económica. Por su parte, la calificadora Fitch afirma que la deuda soberana argentina hoy posee un riesgo de cesación de pagos superior a la de otros países. Si bien se están afrontando los compromisos financieros, el riesgo crediticio continúa siendo alto: la capacidad de pago podría verse condicionada en el futuro de no mantenerse el contexto económico y de negocios favorable. Así, la deuda argentina es considerada globalmente con una “B”, dos escalones por debajo de lo que es considerado un “grado de inversión”. Por último, Moody’s califica actualmente a la deuda de Argentina como “B3+”. La categoría “B” corresponde a quienes ofrecen poca seguridad financiera, principalmente para el pago de sus compromisos en el largo plazo. El índice “3” señala que la Argentina se encontraría en el extremo más bajo de la categoría “B” – más cerca de la categoría inferior que de la superior. El “+”, por su parte, denota que Moody’s espera que esta calificación mejore en el próximo año y medio aproximadamente. En definitiva, las tres calificadoras mencionadas parecen juzgar en forma similar la capacidad de repago de deuda del Estado argentino. El “B3” de Moody’s se encuentra un escalón por debajo del “B” de S&P y Fitch (que son comparables entre sí), aunque la tendencia positiva hace prever que en una próxima revisión su categorización se iguale a las de S&P y Fitch. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 175 TABLA Nº 2: Equivalencia de escalas entre las distintas calificadoras. MOODY´S Aaa Aa1 Aa2 Aa3 A1 A2 A3 Baa1 Baa2 Baa3 Ba1 Ba2 Ba3 B1 B2 B3 Caa1 Caa2 Caa3 Ca C S&P AAA AA+ AA AAA+ A ABBB+ BBB BBBBB+ BB BBB+ B BCCC+ CCC CCCCC C D FITCH AAA AA+ AA AAA+ A ABBB+ BBB BBBBB+ BB BBB+ B BCCC+ CCC CCCCC C D FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ, Fitch, Moody’s y Standard & Poor’s. Aunque muchos inversores utilizan las calificaciones y evaluaciones de estas agencias privadas como instrumentos para analizar sus colocaciones financieras, seguramente el índice más conocido y relevante en este sentido sea el “riesgo país”. Este índice (llamado “EMBI+”) es confeccionado por el banco J.P. Morgan y mide el riesgo asociado a las inversiones en un determinado país 176 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL en general. Para calcularlo, se observa la diferencia entre la tasa interna de retorno de los bonos de largo plazo del país en cuestión y la de los mismos bonos del Tesoro de los Estados Unidos –cuyo riesgo se asume igual a cero. GRÁFICO Nº 18: Evolución del EMBI+ (Riesgo país) de Argentina. Evolución del EMBI+ (riesgo país) de Argentina FUENTE: http://www.cbonds.info/ Así, por ejemplo, Argentina ostentaba (al 9 de febrero de 2011) un riesgo país (EMBI+) de 513 puntos básicos. En comparación, ese mismo día Brasil tenía 171 puntos básicos, Colombia 149, Ecuador 764, México 130, Perú 136, Uruguay 157 y Venezuela 1.005, de acuerdo a la información provista por el diario Ámbito Financiero. A modo de conclusión La deuda pública es un factor que resume el pasado, afecta el presente y repercute en el futuro. Al respecto, el Presidente de Estados Unidos Dwight Eisenhower expresaba en 1961: “mien- DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 177 tras nos asomamos al futuro de la sociedad, debemos (ustedes y yo y nuestro gobierno) evitar el impulso de vivir sólo para hoy, saqueando para nuestro propio alivio y conveniencia los preciosos recursos del mañana. No podemos hipotecar los activos materiales de nuestros nietos sin arriesgar también la pérdida de su herencia política y espiritual. Queremos que la democracia sobreviva para todas las generaciones por venir, no tornarla el fantasma insolvente La deuda púdel mañana”. Ya en 1960 se había referido blica puede a la deuda diciendo que “personalmente, ser un instruno siento que ninguna cantidad pueda ser mento o un correctamente llamada ‘superávit’ mientras obstáculo para la nación esté en deuda. Prefiero pensar el desarrollo ese elemento como una ‘reducción de la sociohipoteca heredada por nuestros hijos”. económico. En los últimos cincuenta años, el sistema económico mundial se sirvió de la creación sin límites ni antecedentes de liquidez a través del sistema financiero, para postergar continuamente al futuro el pago del consumo presente. Esto permitió sostener el proceso de crecimiento global durante décadas, fomentando el consumo y la inversión; y generando burbujas especulativas y una abundancia de capital cuya valorización no se producía ya en la esfera productiva sino a través del sistema financiero. En otras palabras, la cotización de los activos en papeles no se respaldaba con lo que verdaderamente ocurría en la producción física. Para muchas naciones, la capacidad de pago de sus deudas ha constituido, de hecho, en numerosas ocasiones un limitante férreo a su desarrollo y autonomía política. En el caso argentino la política de endeudamiento abusó de las aparentes condiciones favorables que se presentaron hasta fines de la década del setenta, en línea con el pensamiento hegemónico por entonces; así, también en el ámbito nacional se desplazó el eje de la economía desde la producción hacia la valorización financiera. 178 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL A comienzos de los años ochenta, con el cambio de las condiciones internacionales y el consecuente aumento en la tasa de interés, el sector privado de la economía argentina afrontó un golpe sorpresivo que amenazó con arrastrarlo a Hoy el país ob- la bancarrota; en especial a varias grandes empresas. En este contexto, la decisión gutiene divisas a bernamental de socorrer al sector privado través del suresultó el principal factor de crecimiento de perávit comerla deuda. De esta forma una deuda privada cial, en lugar en sus inicios se tornó en un problema de de recurrir a Estado, particularmente incisivo en varios más deuda. períodos de las dos décadas siguientes. Durante la década de 1990, el esquema general se repite aunque con algún matiz: el Estado continúa otorgando las condiciones para favorecer el endeudamiento privado, mediante la toma de deuda a fin de mantener nuevamente el dólar sobrevaluado y para hacer frente a los vencimientos de las obligaciones. La política de dólar barato termina de concretar el paso desde una política industrializadora, vigente hasta mediados de la década del setenta, a una política orientada al consumo de bienes importados y a la sobredimensiación de lo financiero sobre lo productivo. El ajuste ocurre entre 2001 y 2002 con la devaluación de la moneda y la cesación de pagos. Esta vez, el canje de deuda que se realiza años después es exitoso, en cuanto verdaderamente alivia la carga de intereses, al extender los plazos y reducir el capital. Adicionalmente, el patrón de acumulación se inclina de nuevo hacia la exportación de bienes y de manufacturas de origen agropecuario, retocando aparentemente la lógica de financiarización dominante. De todas formas el peso de la deuda continúa siendo elevado, obligando al Gobierno a endeudarse refinanciando año a año los vencimientos de capital, a la vez que asegura el pago de intereses con el superávit fiscal y las divisas que ingresan al país por el superávit comercial. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 179 Esta política se implementó sin dificultades hasta mediados del año 2008, cuando el conflicto con el campo y la crisis internacional repercutieron negativamente en el plano local. Tomaron importancia entonces las colocaciones de deuda en organismos públicos a fin de abonar los vencimientos. A su vez, la fuga de capitales se afianza nuevamente como rasgo estructural de la economía, y la tasa de devaluación por debajo de los niveles de inflación redunda en un abaratamiento real de la divisa. En estos años, la diferencia fundamental respecto a los años noventa es el origen del financiamiento. Si bien hoy en día se recrean las condiciones para la fuga de capitales al mantener un dólar relativamente barato, que ya no deja margen para la competitividad cambiaria del país, la fuente de ingreso de dólares no es el endeudamiento sino el superávit de cuenta corriente. De esta forma, las divisas que se acumulan en el BCRA no tienen como contrapartida una promesa de pago futura. En este sentido la deuda pública se mantiene porque se pagan vencimientos y no capital, y eventualmente crece por el ajuste por inflación, capitalización de intereses o reconocimiento de deuda a raíz del canje. Esta nueva situación de la deuda la ubica en un plano secundario a la hora de explicar las decisiones de política económica en la actualidad, luego de que fuera un aspecto crucial en los ochenta y en los noventa. La salida definitiva de la cesación de pagos permitiría acceder nuevamente a los mercados voluntarios de crédito internacionales, lo cual podría eventualmente (sujeto también a una mejora en la calificación de la deuda soberana argentina) bajar el costo del financiamiento –tanto del Sector Público como para el capital productivo instalado en el país. Sin dudas es relevante evitar recrear las condiciones de financiamiento de décadas previas, en las cuales la autonomía político-económica se veía supeditada a los compromisos de deuda asumidos. Sólo a través de una correcta lectura y comprensión de los fenómenos sociales, políticos, ideológicos y económicos que tienen 180 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL lugar en Argentina y en el mundo podrán diseñarse y acordarse las políticas de planificación del desarrollo a largo plazo que se requieren para transitar hacia una sociedad más equitativa y con una mayor calidad de vida. Anexo: El marco normativo En el Título III de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera se establece el marco normativo del Subsistema de Crédito Público que junto a los Subsistemas de Presupuesto35, Tesorería y Contaduría, constituyen el Sistema de Administración Financiera. El órgano rector del Subsistema de Crédito Público es la Oficina Nacional de Crédito Público, que como tal participa en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera del sector público nacional; organiza un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito; coordina las ofertas de financiamiento al sector público nacional; tramita las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público; normaliza, apoya y orienta los procedimientos de emisión, colocación y rescate de empréstitos y de negociación, contratación y amortización de préstamos del sector público nacional; fiscaliza la aplicación a sus fines específicos de los fondos obtenidos mediante operaciones de crédito público; mantiene un registro actualizado de la deuda pública, integrado al sistema de contabilidad gubernamental; estima y realiza las proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda pública; supervisa el cumplimiento del servicio de la deuda pública de acuerdo a lo estipulado por ley. La Ley de Administración Financiera establece los lineamientos y autoridades en materia de endeudamiento público. 35 Para un análisis detallado del subsistema de presupuesto, puede verse Finn, M. y Kalos, M. (2010), Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 181 En el artículo 56 de la Ley de Administración Financiera se delimitan las finalidades que debe tener el endeudamiento estatal: “Art. 56. – El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas. Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos”. A partir de estas operaciones de crédiLa Oficina Nato público se define las formas que puede cional de Créadquirir la deuda del Sector Público no dito Público es financiero Nacional. el órgano rec“Art. 57. – El endeudamiento que resultor del Subsiste de las operaciones de crédito público se tema de Crédidenominará deuda pública y puede origito Público. narse en: a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito. b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero. c) La contratación de préstamos. d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente. e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero. f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. 182 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse. No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley”. Existe otra clase de operatoria que no La aprobación constituye deuda pública. En el artículo 82 por parte del de la Ley N° 24.156 se habilita a la TesoreCongreso para ría General de la Nación a emitir letras para tomar deuda cubrir deficiencias estacionales en su caja. no obliga a El monto máximo de emisión de dichas realizar la ope- letras será establecido para cada año en ración ni impli- la Ley de Presupuesto de la Administración ca que el gasto Pública Nacional. Las letras deben ser reesté autorizaembolsadas antes de finalizar el ejercicio do. financiero en que fueron emitidas; en caso de que esto no ocurra, sí pasan a computarse como deuda pública. En los términos de este artículo, a través del Decreto N° 1506 de 2001 se dispuso que no se compute como deuda pública lo siguiente: –La conversión de deuda pública (nacional o provincial) en Préstamos o Bonos Garantizados, siempre que implique menor tasa de interés para el Estado (y una extensión de plazos, cuando el vencimiento fuera anterior al 31/12/2003). –Los préstamos y garantías obtenidos de organismos internacionales y/o los títulos emitidos, para la recompra de deuda a valor de mercado. A su vez, de acuerdo al artículo 58, se considera deuda interna a aquella contraída con residentes en el territorio nacional cuyo DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 183 pago es exigible en el país. En tanto, la deuda externa se tiene con otros Estados, organismos internacionales, o no residentes en el territorio nacional y su pago puede ser exigible fuera del país. También clasifica a la deuda pública en directa (cuando la Administración Central es la deudora principal) o indirecta (cuando la Administración Central otorga su aval, fianza o garantía para la deuda de otra persona, en general una provincia o una empresa pública). Se prohíbe además que cualquier Es deuda inentidad del Sector Público Nacional inicie terna aquella trámites para efectuar operaciones de crécontraída con dito público sin autorización previa de la residentes en Secretaria de Finanzas y del Ministerio de el territorio Economía (como organismo rector del Sisnacional cuyo tema de Crédito Público), como establece pago es exigiel artículo 59. ble en el país. Es importante destacar que toda operación de deuda (excepto aquellas con organismos internacionales) debe haber sido aprobada por Ley del Honorable Congreso de la Nación, quien establece las condiciones mínimas para su realización. “Art. 60. – Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica. La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes características de las operaciones de crédito público autorizadas: –Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa; –Monto máximo autorizado para la operación; –Plazo mínimo de amortización; –Destino del financiamiento. 184 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente. Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte”. Por añadidura, el BCRA deberá expedirse sobre el impacto de cualquier operación de deuda externa sobre la balanza de pagos. Esto, no obstante, es sólo un requerimiento legal que no implica restricción alguna en sí a la capacidad de endeudarse de los organismos del Sector Público Nacional. En artículos subsiguientes se dispone La aprobación que el órgano coordinador del Sistema de por parte del Administración Financiera establecerá la Congreso de reglamentación adicional pertinente, en un gasto no particular para el endeudamiento de emimplica admitir presas y sociedades del Estado; y que todo el endeudaaval, garantía o fianza requerirá de una ley miento. que la autorice, excepto cuando sea otorgada por entidades financieras públicas. Este organismo podrá además redistribuir los fondos obtenidos de operaciones de crédito público, siempre que las condiciones de esas operaciones y las normas presupuestarias lo permitan. A continuación, en el título sobre Crédito Público se dispone sobre la reestructuración de deuda: “Art. 65. – El Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales. DEUDA PÚBLICA ARGENTINA 185 Para el caso de deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64, a los que resulte de aplicación el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER), el Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar las operaciones mencionadas en el párrafo anterior, siempre que la nueva deuda no ajuste por el mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera indistintamente al monto o al plazo de la operación”. En principio, en este artículo se autoriLa aprobaza al PEN a reestructurar la deuda pública ción por Ley siempre que en dicha operación se meno es necesajoren los “montos, plazos, y/o intereses” ria cuando se originales. Es decir, que estas operaciones trata de una no requieren estar autorizadas en el Prerenegociación supuesto de la Administración Nacional, que mejore excepto por los gastos accesorios que montos, plazos puedan generar (por ejemplo, comisiones o intereses de por tareas realizadas para la concreción la deuda exisde la reestructuración). Sin embargo esta tente. definición de canje es particular, dado que siempre, en cualquier momento, sería posible (por ejemplo) extender el plazo de vencimiento de la deuda a cambio de otorgar una mayor tasa de interés; o negociar una cierta quita a cambio de adelantar el pago. En definitiva, al poner como condición que se cumpla al menos una de esas tres opciones, se está autorizando básicamente cualquier reestructuración de la deuda – excepto aquella donde la reestructuración sea tan groseramente ajena a los intereses nacionales que todas sus condiciones (plazo, monto e interés) empeoren. El criterio que se establece exclusivamente para la deuda ajustable por CER sí es suficientemente claro y preciso: el PEN podrá reestructurarlas siempre que los nuevos títulos no apliquen dicho coeficiente de ajuste y mejoren el monto o el plazo (alguno de los dos o ambos) de la deuda. Por último, en el artículo 70 se establece que toda entidad pública debe contemplar en su presupuesto el servicio de su 186 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL deuda – que comprende la amortización de capital, intereses, comisiones y cualquier otro cargo convenido en la operación de crédito público correspondiente. En caso de incumplimiento o cumplimiento parcial, el PEN podrá debitar de las cuentas bancarias de esas entidades los fondos necesarios para efectuar el pago directamente. Bibliografía y Fuentes • Álvarez, N. y Medialdea, B (2009): Financiarización, crisis económica y socialización de las pérdidas. En Viento Sur, n.º 100, enero 2009. • Ámbito Financiero. • Arceo N. y Wainer A. (2008), Endeudamiento y default. Los cambios que hicieron posible una “exitosa” renegociación de la deuda pública argentina a la luz de lo acontecido en los últimos treinta años. Bs. As.: IV Coloquio Internacional de la Sociedad Latinoamericana de Economía Política y Pensamiento Crítico (SEPLA). • Basualdo E. (2010). Estudios de historia económica argentina, desde mediados del siglo XX a la actualidad. Bs. As.: Siglo XXI editores. • Bond Market Information – Emerging Markets: http://www. cbonds.info/ • Bureau of Economic Analysis (Oficina de Análisis Económico) de Estados Unidos • Cardoso, E. y Dornbusch, R. 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Disponible en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS /EXTARCHIVES/0,,contentMDK:21709533~pagePK:36726 ~piPK:437378~theSitePK:29506,00.html. EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA: DESARROLLO HISTÓRICO Y REFLEXIONES ACERCA DEL LÍMITE DE SUS ATRIBUCIONES. POR FRANCISCO BLAKSLEY1 Y CAMILO JOSÉ CARBALLO2 Avatares de la política monetaria en la Argentina del siglo XIX La cuestión monetaria ha constituido, La Argentina, sin duda, una de las áreas de mayor inesa más de metabilidad de la política económica argentidio siglo de su na. Ante la falta de una autoridad nacional central adecuadamente constituida (recién independencia, alcanzada en la década de 1880 con la no había logrado consolidar resolución del conflicto del afincamiento de una moneda las autoridades nacionales en la Capital Fecomún a todo deral) la Argentina se vio en la imposibilidad su territorio de establecer una moneda legal de curso nacional durante las primeras siete décadas desde su independencia. Sin embargo, como destacan los economistas Pablo Gerchunoff y Lucas Llach habían existido intentos de emitir una moneda nacional convertible durante la presidencia de Mitre, que declaró de “curso legal la moneda emitida por el Banco de la Provincia de Buenos Aires, con la intención de extender al casi anárquico circuito monetario del interior (donde convivían monedas de oro y plata de otros países con una cierta cantidad de billetes provinciales inconvertibles) el relativo orden que imperaba en Buenos Aires”. (1998, p. 46) Sin embargo, por motivos políticos (el rechazo 1 Francisco Blaksley es Abogado y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Camilo José Carballo es Licenciado en Historia y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 192 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL de las provincias a aceptar una moneda bonaerense como unidad nacional); institucionales (la negativa del Congreso a sancionar leyes regulatorias de la emisión monetaria); y coyunturales (las necesidades de financiamiento del gobierno) el éxito del plan se vio impedido. De todos modos, para 1867 existió un intento de convertibilidad nacional que se mantuvo exitoso hasta mediados de los años setenta. El sistema se basaba en el funcionamiento de una “Oficina de Cambios, que intercambiaba papel moneda por metálico a una tasa constante” (Gerchunoff y Llach, p. 46,1998) convertible, en última instanDurante la cia, al oro y a la plata. Este sistema, como presidencia afirman los autores, se derrumbó para mede Roca se diados de la década de 1870 por una crisis instauró la deficitaria de la balanza de pagos, motivaprimera moda en parte por el fuerte endeudamiento de neda nacional la Argentina y en parte porque la situación convertible a crítica de la economía mundial reducía los metálico. ingresos de capital al país. Como se mencionó con anterioridad, fue a principios de la década de 1880 cuando se instituyó la primera moneda de curso nacional y se creó también la Casa de Moneda. La prosperidad económica de la Nación durante la primera presidencia de Roca motivó un régimen de convertibilidad basado en el oro, que no pudo ser sostenido más allá del año 1884, cuando se pasó a un régimen de flotación que redundó en una relativa estabilidad del valor de la moneda. Acorde a Gerchunoff y Llach, “desde el abandono de la convertibilidad a fines de 1884 hasta antes de los primeros temores en el año 1889, la prima del oro fluctuó alrededor de 140, lo que significaba que un peso oro era un 40% más valioso que un peso papel” (1998, p. 48). Fue justamente debido a la prosperidad económica experimentada por la Nación en los años de gobierno conservador, que la administración de Juárez Celman (1886-1890) comenzó a aumentar bruscamente el gasto público, mediante el endeudamiento EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 193 que le permitía la afluencia de capitales externos. En consecuencia, se adoptó un régimen de Bancos Garantidos mediante el cual el Estado Nacional permitía a determinados bancos emitir moneda libremente mientras ésta contase con el respaldo de bonos del gobierno, que debían ser comprados en oro. Así, dichos bancos se endeudaron excesivamente en el exterior para poder financiar una emisión desmesurada. Esta situación terminó por derivar en una fuerte crisis en el año 1891, “año en que la exteriorización del saldo desfavorable de la balanza de pagos causó el derrumbe de la casa inglesa Baring Brothers, la cesación de pagos del Gobierno Nacional, las provincias y las municipalidades así como la liquidación de los Bancos Nacional y de la Provincia de Buenos Aires”. (Lorenzutti; p. 23,1996) El Sistema de la Caja de Conversión La ya descripta crisis de 1891 motivó La creación de la creación de un sistema basado en dos la Caja de Coninstituciones que se constituyeron como versión, una antecedentes del Banco Central de la entidad autóRepública Argentina (BCRA): la Caja de noma a cargo Conversión y el Banco de la Nación. La de la emisión primera de estas instituciones tenía por monetaria, fue función regular “la circulación y amortizamotivada por ción gradual de la moneda de curso legal, la crisis bancacon independencia del Gobierno Nacional”. ria de 1891. (Lorenzutti, p. 23,1996). En otras palabras, la Caja de Conversión se constituyó como una entidad autónoma para el control de la emisión monetaria, tarea que, décadas más tarde, asumiría el BCRA. Por otra parte, dentro del sistema establecido estaba previsto que el Banco de la Nación fuese el regulador de la masa monetaria a través de la tasa de redescuento en el sistema bancario.3 La idea del sistema 3 La tasa de redescuento es la tasa de interés a la que la autoridad monetaria le presta a los bancos comerciales. 194 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL era que la caja de conversión fuese reduciendo progresivamente la base monetaria para acercar la moneda local a la prima del oro. El sistema fue exitoso en la medida en que “la mejoría en la situación fiscal, la contención monetaria y la valorización del peso empezaron a alimentarse mutuamente”. (Gerchunoff y Llach, p. 52,1998), logrando una revalorización de la moneda nacional (un valor más cercano al convertible al oro) y probando el relativo éxito de un sistema que habría de durar hasta los albores de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, no puede considerarse La prosperial Sistema de la Caja de Conversión como dad argentina una verdadera convertibilidad, ya que éste de principios nunca contó con un respaldo total en medel siglo XX se tálico a sus divisas. De hecho, en su época debió más a de mayor cobertura dicho respaldo en oro una coyuntualcanzó el 64%. (Gerchunoff y Llach, p. ra económica 53,1998). Por otra parte, parece no quedar internacional duda de que el contexto de prosperidad favorable que nacional alentado por los altos precios de a una adelos commodities en el mercado exterior cuada política fue uno de los pilares fundamentales del monetaria. equilibrio reinante en la política monetaria de aquellos años. Existe un relativo consenso entre los historiadores del período (Gerchunoff y Llach, 1998; Lorenzutti, 1996; de Pablo, 2010) acerca de que la estabilidad de aquellos años se debió más a dicha coyuntura favorable que a la solidez intrínseca del sistema, que desdoblaba las funciones de control de la masa monetaria entre el Banco Nación (“que dominaba ampliamente el mercado financiero y tenía grandes reservas de oro” e “intervenía para suavizar las oscilaciones monetarias”) y la Caja de Conversión, que se ocupaba de regular la emisión monetaria, quitándole automaticidad al sistema. (Gerchunoff y Llach, p. 53,1998). EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 195 El final del Sistema de la Caja de Conversión El sistema de la Caja de Conversión creó un marco adecuado (aunque rudimentario) para el crecimiento experimentado por la Nación durante la primera década del siglo XX. Fue a la vez causa y consecuencia de un periodo de prosperidad basado en gran parte en los saldos positivos de la balanza comercial y en la expansión de los mercados de capitales. No obstante, cuando (dada la contracción La caída de los del comercio internacional experimentada precios de las durante el período de gestación de la Priexportaciones mera Guerra Mundial) la balanza comercial argentinas en se tornó deficitaria, y además “el servicio 1922 puso a de los préstamos extranjeros no fue comprueba la efipensado por el ingreso de fondos frescos”, cacia de las el Sistema de la Caja de Conversión coinstituciones menzó a mostrar síntomas de debilidad. reguladoras de “Las salidas de oro provocaron, dada la la política morigidez del sistema de la Caja, una restricnetaria. ción aguda de dinero y crédito” (Lorenzutti, p. 26,1996). Consecuentemente, con el despertar de la Primera Guerra Mundial se suspendió el funcionamiento de la Caja de Conversión y se permitió al Banco de la Nación efectuar préstamos a bancos comerciales (llamados redescuentos) que terminaron por bajar el nivel de reserva hasta el 40% de la circulación monetaria, abandonándose así el régimen de convertibilidad. Además, durante la Presidencia de Alvear, mediante la Ley N° 9.480 se suspendió la Caja de Conversión por treinta días, plazo que habría de extenderse hasta el 25 de octubre de 1927. Años previos a la crisis de 1929 Los años de la Primera Guerra Mundial (y los inmediatamente posteriores) fueron de relativa prosperidad. La fuerte restricción existente para las importaciones (debida a la contracción del co- 196 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL mercio internacional) junto con las oportunidades comerciales que el conflicto brindó al comercio exterior argentino (ya que la Nación mantuvo una posición de neutralidad) provocaron un fuerte superávit comercial que revalorizó la moneda y atenuó la retracción del mercado de capitales. Para 1922, una nueva caída en los precios de las exportaciones argentinas volvió a provocar un déficit comercial que, naturalmente, motivó una nueva baja en el valor de la moneda local, evidenciándose, una vez más, la dependencia de la economía nacional de las fluctuaciones del comercio internacional. Al carecer todavía nuestra nación de elementos adecuados y centralizados desde los cuales encarar la política monetaria, la Argentina quedaba Durante la atada a un régimen de convertibilidad parpresidencia cial (ya que no existía una determinación de Alvear, en oficial de la paridad de la moneda, lo cual 1927, se retorprovocaba, en realidad, oscilaciones en su nó a un régivalor) que la hacía depender directamente men de conde los buenos resultados comerciales y de vertibilidad. los mercados de capitales. No obstante, para 1924 los precios de las exportaciones argentinas volvieron a subir y la situación se estabilizó nuevamente. Este contexto de relativa prosperidad provocó que no se generasen mayores cambios en la política económica de la Nación ni en las instituciones que la administraban. Existieron, sin embargo, a partir del inicio de la Primera Guerra Mundial, numerosos proyectos que planteaban la necesidad de una centralización de dichas instituciones y de un rol más activo del Estado en el control del flujo de divisa. Cabe destacar, dentro de dichos proyectos, al del Diputado Estanislao Zeballos, que propuso en 1914 una reforma integral del sistema, y al del Presidente Hipólito Irigoyen, que envió en 1917 un proyecto al Congreso en el que proponía la creación de un Banco de la República destinado a cumplir funciones similares a las que hoy cumple el BCRA. Ambos proyectos fueron rechazados. EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 197 En 1927, el gobierno de Alvear retornó a un régimen de convertibilidad similar al del período anterior al abandono de la Caja de Conversión. Como precisan Gerchunoff y Llach, “la decisión implicaba además una integración de la Argentina al sistema de patrón cambio-oro que regía en los países más importantes y que todavía permitía alentar la esperanza de una estabilidad como la que había preLa crisis de cedido a la Primera Guerra mundial” (p. 1929 golpeó 100,1998). Este modelo fue muy exitoso en fuertemente sus inicios pero, una vez más, los mercaa la economía dos de bienes y de capitales se retrajeron, argentina, tany sepultaron definitivamente el esquema to por la caíde convertibilidad que lo antecedía. La da del precio crisis del año 1929 representó un sacudón de sus bienes demasiado grande para la segmentada y exportables desregulada economía argentina y planteó, como por la esta vez con mayor consenso e imperiosicontracción dad, la necesidad de un ente centralizador del mercado dando lugar, unos años más tarde, al nacide capitales. miento del Banco Central de la República Argentina. La crisis de 1929 y el uso de reservas La Argentina comenzó a enfrentar, como se ha mencionado anteriormente, a partir de la crisis de 1929 un doble problema generado por la caída del precio de sus bienes exportables y por la contracción del mercado de capitales. Al ser un país netamente deudor, la deflación del mercado internacional lo perjudicaba debido a que, como explican Gerchunoff y Llach, en contextos deflacionarios “los acreedores se benefician a costa de los deudores, ya que un monto nominal fijo tiene mayor poder de compra cuando los precios bajan”. Por lo tanto, la Argentina siguió hasta 1931 una política de apreciación del peso, motivada por el “temor a que la depreciación dificultara los pagos de deuda”. Esta política se basó en entregar el oro de las reservas argentinas (considera- 198 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL das por habitante, unas de las mayores del mundo) a los sectores que las demandasen, a cambio de pesos. De esta manera, se reducía la cantidad de pesos en el mercado y esta contracción de la oferta evitaba la abrupta perdida de valor de la moneda nacional. Pero, a pesar de la solidez de las reservas argentinas, este drenaje de oro (recordemos que, en aquellos años, las reservas se mantenían en metálico) generaba consecuencias negativas: “una delicada situación de iliquidez, que restringía el crédito y el normal funcionamiento La atomización de la economía”. Como resultado, algunos de organismos bancos comenzaron a emitir sin respaldo facultados basándose en la antigua Ley de la Caja de dificultaba, en Conversión, “acentuando la tendencia del la década del peso a la depreciación”. En afán de frenar treinta, la apliesta situación, el gobierno de Uriburu inscación de una tauró un control de cambios con el objetivo política monede regular la oferta de moneda extranjera taria adecuay evitar la depreciación del peso. A su vez, da. llevó a cabo una restricción a las importaciones que buscaba atenuar el déficit en la balanza comercial y la correspondiente fuga de reservas metálicas que este generaba. (p. 114-116,1998). Este régimen de control de cambios generó un mercado negro paralelo. Por otra parte, la deuda continuó creciendo debido a la endeble situación fiscal del gobierno argentino, cuyo déficit presupuestario había alcanzado cifras sin precedente. Ante esta situación, el gobierno encaró una reforma ortodoxa en la política fiscal dirigida a aumentar los ingresos y a reducir el gasto, lo cual generó una profundización de la recesión. Se recurrió entonces, en 1932, a la emisión monetaria para cubrir necesidades fiscales: una práctica que sería un común denominador de la política monetaria de la Argentina a lo largo del siglo XX. A su vez, el Sistema de Control de Cambios y la aplicación de las leyes de redescuento requerían de una estructura burocrática muy compleja, en la medida en que era constantemente desdo- EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 199 blada en nuevos y diferentes organismos. En palabras de Lorenzutti, “la aplicación de las leyes de redescuentos había originado la Comisión de Redescuento, la emisión de títulos del Empréstito Patriótico, la Junta Autónoma de Amortizaciones, y el control de cambios, la Oficina de Control de Cambios y el Fondo de Divisas. La variedad de organismos burocráticos mencionados impedían la aplicación de una política monetaria ordenada, y ésta era la situación que llevó a algunos […] a pensar que había llegado la hora de una reforma moderna y profunda”. (p. 48,1996). La creación del Banco Central de la República Argentina Como se ha destacado anteriormente, ante los avatares de la crisis de 1929, la necesidad de una reforma financiera integral se tornó evidente. Con este fin, en 1932 se convocó a la Argentina al especialista británico y director del Banco de Inglaterra, Otto Niemeyer (quien ya había asesorado a Australia en menesteres similares) para encarar una reforma del sistema bancario. Niemeyer propuso la creación de un banco que centralizase las funciones que hasta ese entonces estaban distribuidas en una multiplicidad de organismos. La necesidad de una reforEl sistema propuesto por Niemeyer ma integral de implicaba el abandono definitivo del patrón los organisoro y de las reservas en metálico, que mos en control serían reemplazadas por libras esterlinas. de la política Acorde al inglés, “la característica más monetaria se importante de la economía argentina de volvió evidente su época era el alto grado de dependencia tras la crisis de del comercio de materias primas. […] El 1929. origen de las exportaciones argentinas engendraba fluctuaciones de importancia en su valor, debido a factores climáticos y naturales, y cierta rigidez de la demanda” y por lo tanto creía que “los bancos deben tener […] un sistema de amortiguación del efecto de las oscilaciones a través de un control central de las operaciones. El volumen de 200 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL circulación era regulado automáticamente por la afluencia y salida de oro de la Caja de Conversión. Esto producía un ajuste automático y rígido entre la cantidad de circulante y el balance de pagos externo, muy difícil de soportar por las fluctuaciones aludidas”. (Lorenzutti, p. 54,1996) En otras palabras, la opinión de Niemeyer da cuenta de la debilidad de un régimen de tipo de cambio fijo en una economía expuesta a los vaivenes del comercio internacional: en la medida en que el saldo de la balanza comercial sea positivo, el ingreso de divisas en metálico permite una expansión del circulante monetario en moneda local Raúl Prebisch que a su vez permite una flexibilización del fue el verdacrédito, una expansión de la demanda indero autor del terna y un adecuado pago de los servicios proyecto creade deuda. Sin embargo, ante una contracdor del BCRA, ción de la demanda internacional de los a pesar de que productos primarios (en ese momento el se lo atribucomponente principal del comercio exterior ye a Pinedo, argentino) el saldo negativo de la balanza quién fue el comercial produce una pérdida de reserva que impulsó en metálico que, en un régimen de paridad dicho proyecto cambiaria, contrae el nivel de circulante y y quien lo defendió política- el del crédito y acentúa la recesión. Por estos motivos, la existencia de una mente. institución centralizadora que regule el crédito (a través del redescuento) y la emisión monetaria puede suavizar permanentemente los vaivenes cíclicos del comercio internacional, estabilizando la economía tanto en períodos de crecimiento desmedido como en períodos recesivos. De todas formas, la creación del Banco Central de la República Argentina no se basó en el proyecto de Niemeyer sino en un proyecto presentado por Federico Pinedo en 1933 (cuando ejercía el cargo de Ministro de Hacienda del gobierno de Agustín P. Justo). Aunque testimonios posteriores atribuyen la verdadera autoría del proyecto a Raúl Prebisch, ninguno niega el rol desempeñado EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 201 por Pinedo a la hora de defender el proyecto en el Congreso y lograr que fuera aprobado. Consecuentemente, Prebisch afirma en sus obras: “Una tarde me habla Pinedo, de quién era asesor, y me dice ‘Prebisch, prepáreme un proyecto del Banco Central’. Y se hizo el proyecto de ley: yo lo escribí de mi puño y letra, Pinedo lo corrigió. Yo hice fundamentos. Era la creación de un Instituto Movilizador, la Ley de Bancos y la creación del Banco Central”. Sin embargo, como destaca el propio Lorenzutti, “Prebisch siempre mencionó públicamente al doctor Pinedo como creador del Banco Central, sin restricción alguna. En reuniones más íntimas, empero, Prebisch El Congreso aclaró que dicha condición fue adquirida aprobó, en el tras conseguir la sanción por parte de un año 1935, el Congreso difícil”. En palabras del propio proyecto prePrebisch: “Él [Pinedo] fue el hombre que sentado por creó el Banco Central, que luchó. Tenía un Pinedo, dando gran poder de persuasión, un gran prestilugar a la creagio y se impuso en el Congreso. Ese es el ción del BCRA. gran mérito de él”. (Prebisch en Lorenzutti, p. 65,1996). El proyecto de Pinedo se presentó originalmente como una reivindicación del plan de Niemeyer, aunque difería en concepciones fundamentales. Para Pinedo y Prebisch, el proyecto de Niemeyer era muy abstracto y no tenía en cuenta la débil situación por la que atravesaba la banca argentina en aquel entonces. En esta línea, afirmaría Prebisch años más tarde, “sabíamos que por una curiosa modalidad del espíritu colectivo, en ese momento se facilitaba la adopción de las iniciativas si podíamos presentarlas como coincidiendo en mucho con lo aconsejado por el perito extranjero”. (Prebisch en Lorenzutti, p. 65,1996). No obstante, las diferencias con el proyecto de Niemeyer eran evidentes. De acuerdo a Llach y Gerchunoff: “comparado con el del especialista inglés, el esquema de Pinedo contemplaba un mayor control sobre los bancos, preveía la absorción de fondos en tiempos de plétora monetaria, restringía el monto de divisas con que el banco 202 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL podía contar como reserva y era más liberal a la hora de regular el otorgamiento de redescuentos”. (p. 137,1998). En otras palabras, el proyecto de Pinedo era menos restrictivo, más regulador, y sentaba las bases de la política monetaria actual, como por ejemplo la habilitación al Banco para absorber fondos en tiempos de excesiva circulación de divisa o la establecida liberalidad en la política de redescuentos (a mayor tasa de redescuento menos crédito y enfriamiento de la economía; y a menor tasa de redescuento viceversa). El proyecto de Pinedo fue finalmente Algunos acuaprobado por el Congreso en 1935, año saban al BCRA que quedaría enmarcado en la historia de ser una nacional como el de la creación del Baninstitución inco Central de la República Argentina. tervencionista Las funciones definidas del BCRA fueron y otros alega“concentrar reservas para moderar las ban que poseía consecuencias de las fluctuaciones de las una excesiva exportaciones y de las inversiones de capiindependencia tales extranjeros sobre la moneda, el crédirespecto del to y las actividades comerciales; regular la Poder Ejecuticantidad de crédito y los medios de pago, vo. adaptándolos al volumen real de los negocios; promover la liquidez y el buen funcionamiento del crédito bancario y controlar a los bancos; actuar como agente financiero y aconsejar al gobierno en la emisión de empréstitos y en las operaciones de crédito”. (Gerchunoff y Llach, p. 137,1998). Por otra parte, el proyecto le garantizaba al Banco Central una independencia mayúscula del Estado: su directorio, preveía la ley, estaría conformado por tres representantes del Estado, siete de los bancos y cuatro que representarían a otros sectores de la economía. En un principio, la ley suscitó polémicas diversas. Había quienes creían que el Banco Central gozaría de una independencia excesiva, que no lo tornaría funcional a los intereses del Estado Nacional (en la medida en que su representación mayoritaria la confor- EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 203 maba el sector bancario), y había quienes temían (Niemeyer entre ellos), por el contrario, un excesivo intervencionismo que generara medidas de corte inflacionario. Existieron también críticas en torno a la creación del Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, que tenía por objetivo sanear el sistema bancario. Se argumentó al respecto que el gobierno estaba salvaguardando los intereses de empresarios amigos (Gerchunoff y Llach, p. 138,1998). Pero más allá de las mencionadas críticas, el Banco Central de la República Argentina era una institución necesaria, que tenía por destino perdurar hasta la actualidad. Su misión esencial fue descripta por Prebisch con la agudeza y simpleza que lo caracterizaban: “cuando van aumentando los efectivos de los bancos durante la fase ascendente, recoger ese crédito y, luego, cuando la situación se invierte, devolverlo para reponer los efectivos y evitar una contracción. Tal fue la idea fundamental”. (Prebisch en Gerchunoff y Llach, p. 139,1998). El Banco Central de la República Argentina a lo largo de la historia Como se mencionó anteriormente, el BCRA nació como un ente mixto; de hecho, la mayor parte de la composición de su directorio y de su paquete accionario pertenecía al sector privado. Durante sus primeros años de funcionamiento, el BCRA se dedicó a intervenir en la plaza de manera anti-cíclica (emitiendo en períodos recesivos y absorbiendo en períodos alcistas) y a sortear los inconvenientes que presentó la Segunda Guerra Mundial, que dejó fuera del intercambio internacional a muchos de los principales socios comerciales de la Argentina. En la década del 40, el recientemente creado BCRA cumplió un rol importante en la articulación del plan de reactivación económica nacional diseñado por Pinedo. 204 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Un rasgo destacable de la actuación del Banco Central durante este primer período fue su vinculación en la instrumentación del llamado “Plan Pinedo” en el año 1940. Este programa, en realidad denominado “Reactivación de la Economía Nacional”, proponía una serie de medidas para sobrellevar los efectos que estaba teniendo la contracción del comercio sobre la economía argentina. Parece haber cierto consenso sobre que, al igual que en el caso del proyecto creador del BCRA, Raúl Prebisch fue en realidad el verdadero autor del llamado “Plan Pinedo”. El plan, como deja en claro Lorenzutti, atacaba varios frentes y necesitaba de la ayuda del BCRA. Acorde a las palabras del autor, “el pronóstico era pesimista para las exportaciones argentinas debido a la guerra, que provocaría malestar y desocupación. El remedio se basaba en la expansión del poder El gobierno de de compra interno. El Estado debería crear Farrell naciolas condiciones favorables, incentivando la nalizó el BCRA utilización de los recursos de los que disy centralizó en ponía el país. Una contracción de gastos dicha instituoficiales o un aumento de impuestos serían ción todos los contraproducentes, agravando la situación. depósitos banEn primer lugar, el Estado se haría cargo carios. de los excedentes agrarios, para que no disminuyera la actividad en el sector. […] Se preveía además un plan de estímulo a la construcción, como rama económica movilizadora de empleo. […] En tercer término, el impulso a la actividad industrial, sustitutiva de los productos extranjeros, evitaría que el poder de compra generado se desviara al exterior. Para ello debía facilitarse la instalación y equipamiento del sector”. (p. 137,1996, p. 137). En otras palabras, el “Plan Pinedo” proponía una activación de la economía basada en una fuerte intervención estatal de tipo keynesiano. El rol del Banco Central era justamente el de garante financiero de esta reactivación: si se planeaba un aumento del gasto público y no se podía hacer a través de los impuestos ni del mercado de capitales (contraído debido al conflicto bélico), sólo podría hacerse a través de la emisión, la colocación de títulos y la baja de la tasa de redescuento. En la aplicación del plan (parcial, EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 205 por las modificaciones que sufrió en el Congreso de la Nación) se consolidaron las bases nacionales de la política económica moderna. De esta forma se terminó de asumir el rol interventor del Estado, al menos como ente suavizador de los efectos de la coyuntura internacional sobre la economía argentina. En 1946 el gobierno del General Farrell instrumentó la nacionalización del BCRA mediante la Ley N° 8.503, y abrió así una nueva etapa en la vida del banco. Como se mencionó anteriormente, el Con la naciodirectorio del BCRA estaba compuesto en nalización del su mayoría por representantes de sectores BCRA, también privados. Dicha situación, acorde a ciertas se centralizó disposiciones de la Corte Suprema, no era en él el control compatible con la defensa de la totalidad de cambios. del interés nacional. Por ello, mediante el proceso de nacionalización se recompuso la composición del directorio, que pasó a estar integrado por “presidente y vicepresidente, designados por el Poder Ejecutivo, y trece directores, de ellos tres por los bancos oficiales, cinco por distintos departamentos de Estado y cinco por las fuerzas empresarias y del trabajo”. (Lorenzutti, p. 154,1996). Pero más allá del cambio en su directorio, el BCRA experimentó otros cambios radicales a partir de su nacionalización. Por empezar, se prohibió a los bancos prestar el dinero de los depósitos. Desde entonces, sólo podrían prestar el dinero que les transferiría el BCRA, que se haría cargo además de pagarles a los bancos los gastos administrativos de las cuentas corrientes y el servicio de cheques. De esta manera, el BCRA pasaría a monopolizar el crédito y podría regularlo directamente acorde a la política monetaria que quisiese ejercer. En palabras de Olarra Jiménez: “Las consecuencias de esta disposición clave […] son […]: a) Depósitos y billetes pasan a ser […] dos aspectos de una misma realidad monetaria, idénticos […] e intercambiables sin limitación; b) Para los bancos desaparece todo aliciente en la recepción de depósitos, ya que la capacidad de efectuar préstamos ha dejado de tener relación con 206 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL los mismos. La atención de las cuentas corrientes y el servicio de cheques pasan a ser una carga que el Banco Central compensa abonándoles los gastos administrativos correspondientes y, c) El aumento o disminución de los depósitos en cuenta corriente resulta indiferente respecto al volumen total de dinero que no se alterará; simplemente dará lugar a un aumento o disminución correspondiente, pero en sentido inverso de la cantidad de billetes”. (p. 102,1968). En definitiva, el gobierno asumía todo el control bancario, pero también todo el riesgo, lo que convertía a los bancos comerciales en meros intermediarios. A su vez, en 1946 se centralizó tamTras el regreso bién en el BCRA el control de cambios. del peronismo Este BCRA nacionalizado y con poderes al poder en ampliados actuó como financista y garante 1973, el godel Plan Quinquenal ejecutado por el gobierno de Hécbierno de Perón. Para el final del gobierno tor Cámpora de Perón se unificó el cargo de Presidente re-nacionalizó del BCRA con el de Ministro de Finanzas, el BCRA. en la figura de Alfredo Gómez Morales. De esta manera se intentaba consolidar la política económica con la monetaria, despojando al BCRA de gran parte de su autonomía. Con la “Revolución Libertadora”, acontecida en 1955, se inició una nueva etapa en la historia del BCRA. Mediante el Decreto Ley N° 14.579 se dispuso la “autarquía técnica y administrativa como Organismo del Estado, adecuando su funcionamiento a las directivas fundamentales del Poder Ejecutivo en materia económica”. De esta manera, se consolidaba “una línea intermedia entre la independencia [del BCRA] de 1935, y la total subordinación de 1946”. En consecuencia se estableció que el Directorio “dictaría las normas para la ejecución de la política monetaria, crediticia, mobiliaria y de economía general que estableciera el Poder Ejecutivo, fijaría las tasas de redescuento e interés sobre sus préstamos y obligaciones que emitiera, y propondría al Poder Ejecutivo los tipos de cambio, pudiendo ahora nombrar al gerente general EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 207 y el subgerente general del Banco”. (Lorenzutti, p. 250-251,1996). Por otra parte, mediante el Decreto Ley N° 13125, se abandonó la centralización de los depósitos implementada durante el peronismo. Además, se estableció una reserva mínima del 25% en oro y divisas para respaldo del circulante. Una vez finalizado el gobierno de la El plan ecoRevolución Libertadora, durante la Presinómico del dencia de Arturo Frondizi, se realizaron Proceso de numerosas reformas administrativas apunReorganizatadas a mejorar y profundizar el ejercicio de ción Nacional las funciones del BCRA. Sin embargo, no terminó en un se modificó demasiado su funcionamiento rotundo fracaa nivel institucional, más allá de volverlo so, que dio fin a desvincular de la política de control de a la gestión de cambios. Durante las presidencias de Martínez de José María Guido y de Arturo Illia tampoco Hoz. surgieron variaciones destacables en la estructura institucional del BCRA. De hecho, la organización del BCRA no sufrió mayores modificaciones hasta el año 1973, con el regreso del peronismo. El gobierno de Héctor Cámpora, con José Ber Gelbard como Ministro de Economía y nuevamente Alfredo Gómez Morales como presidente del BCRA, implementó una re-nacionalización de los depósitos basada en la realizada durante el segundo gobierno de Perón. Sin embargo, esta vez la nacionalización no funcionó, dando espacio al surgimiento de un mercado negro y de un tipo de cambio real distinto del oficial. Las entidades de crédito y el mercado financiero se habían sofisticado mucho como para que funcionase un régimen tan centralizado, que recibía presiones de todos los frentes. El gobierno intentó dar un brusco giro en la política y reemplazó a Gómez Morales (que ejercía entonces el cargo de Ministro de Economía, en reemplazo de Ber Gelbard) por Celestino Rodrigo. En 1975, el nuevo Ministro trató de llevar a cabo “una fuerte e inconsulta distribución de ingresos en contra del sector asalariado y la mejora de la posición fiscal, actualizando 208 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL las tarifas de los servicios públicos” (Lorenzutti, p. 351,1996) que disparó un brusco aumento en la tasa de inflación. Con la caída de Estela Martínez de Perón en marzo de 1976 se inició el llamado Proceso de Reorganización Nacional, en el cuál se gestó un gran cambio en la política económica argentina, aplicándose un esquema de brusca liberalización (el que se conoce como shock neoliberal). Este cambio, liderado por el Ministro de Economía José Alfredo Martínez de Hoz, se vio acompañado por modificaciones a la Carta Orgánica del BCRA. Por empezar, se eliminó del Directorio “la representación sectorial empresarial y laboral” y se concedió al BCRA “la facultad de disponer el secuestro de documentación El gobierde las personas o entes que intervengan no de Carlos en operaciones de cambio, para controlar Saúl Menem mejor esa actividad y facilitar el ejercicio de reformó prolas facultades represivas” de la institución. fundamente la Por otra parte, uno de los aspectos más Carta Orgánicontrovertidos del plan fue la garantía de ca del BCRA, los depósitos ofrecida por el BCRA, que estableciendo, además fue despojado de su facultad de como princifijar las tasas de interés, las que se libraron pal función del al mercado. Asimismo, se eliminó la naorganismo la cionalización de los depósitos, por lo que de preservar “el banco ya no controlaba los depósitos y el valor de la préstamos de las entidades” (Lorenzutti, p. moneda. 380-383,1996). El plan económico del Proceso terminó en un rotundo fracaso, que se condensó en la crisis bancaria del año 1980 que acabó con la presidencia de Videla y con la gestión de Martínez de Hoz. Este proceso sumió al país en una inflación cada vez más acelerada, combinada con una profunda recesión, en un fenómeno que se conoce como el de “estanflación”. Tras la presidencia de Videla, “una sucesión de ministros y planes volteados” se apoderó del país en un gobierno con “los días contados”. (Gerchunoff y Llach, EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 209 p. 373,1998). Durante este período no se establecieron reformas ni modificaciones profundas en las instituciones financieras. Llegado el fin de la dictadura militar, el optimismo político que envolvía a la nación en el año 1983 por el retorno a la democracia no se correspondía con la situación económica. En palabras de Lorenzutti: “al asumir el gobierno en diciembre de 1983, las autoridades constitucionales recibieron la economía en un estado difícil, con la oferta monetaria y el déficit fiscal fuera de control, una inflación mensual que rondaba el 18% y grandes expectativas de la población acerca de las probabilidades de un mejoramiento de los ingresos y la ocupación, mientras las negociaciones sobre la deuda externa se hallaban virtualmente suspendidas”. (p. 420,1996). El plan de estaEl BCRA es bilización que intentó el gobierno de Alfonsín un organismo (el plan “Austral”) no llegó a buen puerto. descentralizaDurante aquellos años de caos económico do con autarno se reformó el BCRA, más allá de que quía adminiséste intervino fuertemente y tomó un papel trativa y finanprotagónico en los intentos de aplicación de ciera. medidas para frenar la crisis. Sin embargo, con la llegada de Menem, se reformó profundamente la Carta Orgánica del BCRA. En primer lugar, se estableció que la función principal de dicha institución sería la de preservar el valor de la moneda. Se le otorgó también la autarquía definitiva, ya que se le brindó “independencia administrativa y organizativa, nombrándose con acuerdo del Senado su Directorio, que duraría seis años, pudiendo ser removido sólo por incumplimiento, previo consejo de una comisión especial del Congreso”. Por otra parte, se prohibía explícitamente al BCRA “financiar al gobierno, garantizar depósitos o remunerar encajes” y “todos los adelantos, redescuentos o préstamos que efectuare debían contar con garantías reales. El rol de prestamista de última instancia no debía afectar la estabilidad del valor de la moneda”. (Lorenzutti, p. 459,1996). En otras palabras, la reforma del BCRA lo preparaba para ser una de las instituciones claves en la instrumentación de la con- 210 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL vertibilidad, no pudiendo inyectar dinero en el mercado si este no estuviese respaldado en su totalidad por divisa extranjera. Eso aseguraría la paridad de la moneda nacional con el dólar. Esta política mantuvo estable el valor de la moneda hasta principios del año 2002, aunque acarreó inconvenientes de otro tipo. Al estar atado el circulante monetario al ingreso de divisas se retornó a un esquema de paridad fija que perjudicó la competitividad del sector exportador. Esto generó saldos negativos en la balanza comercial (sobre todo en períodos de retracción del comercio internacional) que fueron compensados a través de la cuenta capital (es decir, mediante la toma de deuda externa). Esta situación terminó por salirse de control a fines del gobierno de Fernando De la Rúa, con el estallido social en diciembre de 2001. Desde entonces, el BCRA ha sido El BCRA está artífice de la devaluación de la moneda regulado prinargentina y de una política de flotación del cipalmente por peso, de acuerdo a las definiciones de la su carta orgápolítica monetaria arbitrada por el Poder nica. Ejecutivo. Estructura y funciones del BCRA Como se desarrolló ut supra, el Banco Central de nuestra República surgió como herramienta de cambio y modernización producto tanto de modificaciones de paradigma en la economía global como de crisis económicas y financieras internas. En la actualidad, el BCRA es un organismo descentralizado con autarquía administrativa y financiera regulado principalmente por la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina sancionada por la Ley N° 24.144. Su actividad también se encuentra enmarcada por otras normas, como la Ley N° 21.526 de Entidades Financieras, la Ley N° 19.359 (T.O.) Penal Cambiaria o la Ley N° 24.156 de Administración Financiera, y por sus resoluciones internas. EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 211 Esta sección se abocará específicamente a analizar la Carta Orgánica del BCRA, ya que de ella surgen las bases fundamentales de la organización y el funcionamiento de la institución, y también sus principales atribuciones. El BCRA como Ente Autárquico del Estado Nacional En el Artículo 1° de la Carta Orgánica se establece que “el Banco Central es una entidad autárquica del Estado Nacional regida por las disposiciones de la presente ley y demás normas legales concordantes”. Esta norma determina una de las características principales del Banco Central, base de gran parte de su estructura organizativa y funcional. El primer artículo de una ley suele aboLa autarquía carse a determinar su objeto principal. En refiere a un este caso, la Carta Orgánica no comienza ente adminisdescribiendo el objetivo del Banco Central si trativamente no que destaca, como primer recaudo legal, autónomo, no la “autarquía del organismo”. Entendemos necesariamenque este primer artículo no es casual, sino te indepenque implica una voluntad explícita del lediente. gislador de proclamar la independencia del BCRA como su principal característica. Definir al BCRA como ente autárquico implica otorgarle autonomía administrativa, financiera y normativa de los otros poderes u organismos del Estado. La autarquía no lo convierte en un ente independiente, sino en uno administrativamente autónomo, que puede auto regular su funcionamiento sin depender de una autoridad superior para ello; que cuenta con su propio presupuesto y se autogestiona; y, por sobre todo, que regula su funcionamiento sin dependencia de legislaciones administrativas de otros organismos. Ahora bien, la autarquía es un concepto que define la centralización o descentralización de los entes de un Poder del Estado. Dentro de la Administración Central existen órganos dependientes de la estructura jerárquica y otros que son autárquicos. Todos los 212 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL entes autárquicos, sin perjuicio de la autonomía en la que se imprime su organización, pertenecen a alguno de los tres Poderes del Estado con la notable excepción del BCRA. La novedad que nos trae la norma fundacional del Banco Central no es en sí su autarquía, sino justamente su definición como ente del Estado Nacional, cuya jurisdicción o función no está enmarcada dentro de ninguno de los Poderes del Estado. Esta novedad puede traer una incansable disputa doctrinaria, ya que podría entenderse a partir de ella que el Banco Central es parte del Poder Ejecutivo, como parece indicar su propia función. Por otra parte, el primer artículo podría interpretarse considerando que es un órgano inter-poderes, que no depende ni del Poder Ejecutivo ni del Legislativo sino que cuenta con una independencia sui generis dentro de la administración estatal. Compartimos esta última postura: el BCRA es un ente estatal sui generis con La novedad independencia de los poderes del Estado que nos trae pero con una función ligada institucionalel BCRA es mente a éstos. su definición La independencia del BCRA del Poder como ente del Ejecutivo se manifiesta especialmente en las Estado Naciosiguientes características institucionales: nal. –Su Directorio, así como el Presidente y Vicepresidente, es designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. –Para la remoción sin causa de los Directores el Poder Ejecutivo debe contar con un consejo del Senado de la Nación. (No se especifica si el consejo del Senado es vinculante o no para el Ejecutivo) –Específicamente, el párrafo tercero del artículo 3° establece que: “En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional”. –El Banco no puede asumir obligaciones que impliquen restringir, limitar o delegar sus funciones sin expresa aprobación del Congreso de la Nación. EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 213 Estructura Organizativa El Banco Central se encuentra gobernado o dirigido por su Directorio, órgano colegiado con pluralidad de miembros. Como se ha mencionado en la primer El Directoparte de este trabajo, el Banco Central se rio del BCRA constituyó como una institución mixta entre se compone el Estado y ciertos sectores privados. Sin de miembros embargo, en la actualidad, el Directorio elegidos por el del BCRA se compone en su totalidad de Estado. miembros elegidos por el Estado: un Presidente, un Vicepresidente y ocho Directores. Todos ellos deben ser argentinos nativos o por naturalización, con no menos de diez años de ejercicio de la ciudadanía. Deben tener probada idoneidad en materia monetaria, bancaria, o legal vinculada al área financiera y gozar de reconocida solvencia moral. Son designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado de la Nación; duran seis años en sus funciones pudiendo ser designados nuevamente. Por otra parte, el Poder Ejecutivo Nacional está facultado para realizar nombramientos en comisión durante el tiempo que insuma el otorgamiento de los acuerdo del Senado de la Nación. El Presidente de la Nación puede remover a los Directores de pleno derecho en caso de que estos incumplan las disposiciones contenidas en la Carta Orgánica o incurran en alguna de las inhabilidades previstas en su Artículo 8°. Sin embargo, requiere del previo consejo del Congreso de la Nación cuando la remoción de los miembros del directorio es decretada por causa de mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público. El consejo es otorgado por una Comisión Bicameral del Honorable Congreso de la Nación, presidida por el Presidente de la Cámara de Senadores e integrada por los Presidentes de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Economía de esta Cámara y por los Presidentes de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación. 214 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El Directorio, como máxima autoridad del Banco, determina la ejecución de la política monetaria y financiera del banco y tiene las siguientes funciones: a) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario, con facultades para operar en ambos; b) Prescribir requisitos de encaje, sujeto a las condiciones establecidas en el Artículo 28° de la Carta Orgánica del BCRA; c) Fijar las tasas de interés y demás condiciones generales de las operaciones El Directorio crediticias del Banco, las que no podrán del BCRA es ser inferiores al promedio de la colocación quien determina la ejecución de las reservas; de la política d) Establecer relaciones técnicas de monetaria y liquidez y solvencia para las entidades financieras; financiera del banco. e) Efectuar el ajuste del capital del banco de acuerdo a lo establecido por el Artículo 5º; f) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 38°; g) Fijar políticas generales que hacen al ordenamiento económico y a la expansión del sistema financiero, las que deberán ser observadas por la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias; h) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras y cambiarias, por sí o a pedido del Superintendente; i) Ejercer las facultades/poderes que se asignan al Banco; j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras compensadoras de cheques y de otros valores que organicen las entidades financieras; k) Establecer las denominaciones y características de los billetes y monedas; l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en circulación y fijar los plazos en que se producirá su canje; EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 215 m) Establecer las normas para la organización y gestión del Banco; tomar conocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e intervenir, según la reglamentación que dicte, en la resolución de los casos no previstos; n) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reservados a otros órganos, el Presidente del Banco someta a su consideración; ñ) Autorizar la apertura de nuevas entidades financieras o cambiarias y la de filiales o sucursales de entidades financieras extranjeras; o) Autorizar la apertura de sucursales Las Reservas de entidades financieras y los proyectos de son bienes infusión de las mismas; embargables, se encuentran p) Aprobar las transferencias de acciones que según la Ley de Entidades Finanprotegidas cieras requiera autorización del Banco; frente a posibles ejecucior) Aplicar las sanciones que establece nes. la Ley de Entidades Financieras. Definición de Reservas Internacionales Una definición comúnmente aceptada de las Reservas Internacionales, se refiere a ellas como los activos externos de un país que se encuentran bajo su disponibilidad con el fin de atender sus obligaciones de pagos, hacer frente a sus desequilibrios financieros, respaldar la emisión de su moneda y otros fines. (FMI, 1993). Las definiciones de las Reservas Internacionales suelen poner su enfoque en la finalidad de éstas, es por ello que existe una gran diversidad de definiciones diferentes. Las Reservas no son más que recursos financieros de un Estado expresados en divisas y monedas aceptadas como medio de pago internacional. Ahora bien, no cualquier recurso en divisas de un Estado adquiere la calidad de Reserva Internacional. Serán 216 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL considerados Reservas Internacionales aquellos recursos del Estado que cumplan con los siguientes requisitos: a) Estén expresados en divisas y monedas aceptadas como medio de pago internacional. b) Se encuentren a disponibilidad del Estado titular de dichos recursos. c) Su custodia sea responsabilidad de la autoridad monetaria correspondiente a cada Nación. d) Su uso tenga la finalidad de atender los pagos de las obligaciones de la balanza de pagos internacional, respaldar la emisión de la moneda y garantizar los desequilibrios financieros. La presente descripción de las caracLas Reservas terísticas de las Reservas resulta de gran Internacionaimportancia, ya que la categorización de les son los acun recurso o activo como Reserva Intertivos externos nacional le imprime ciertas condiciones de un país. y protecciones que son distintas a las de cualquier otro recurso del Estado. Las Reservas, están protegidas como bienes inembargables y ningún actor internacional, ni otro Estado, puede ejecutarlas. Acumulación de Reservas Internacionales La tendencia hacia la acumulación de Reservas Internacionales que se ha verificado en la última década, reflota una histórica discusión acerca de la conveniencia y los niveles óptimos de esta acumulación. El debate gira en torno a cuáles son los niveles de acumulación de reservas que resultan provechosos para la Nación y cuáles, por su excesivo grado, resultan en una pérdida de oportunidad para el Estado. A fin de desarrollar esta cuestión, nos referiremos al artículo elaborado por los Licenciados Fabián Achaval, Gastón Cerrudo EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 217 y Diego Rozengart (2010). Este trabajo refleja la evolución de las Reservas Internacionales desde el 2003 hasta el primer semestre 2010. Los datos arrojados en dicha investigación demuestran: –Un 150% de Incremento en las Reservas Internacionales mundiales en el período 2003-1er. semestre 2010. –Un 336% de Incremento en las Reservas Internacionales de países emergentes en el período 2003-1er. semestre 2010. –Que el incremento de las Reservas En la última Internacionales del BCRA fue acorde a la década ha hade los países emergentes, con una ligera bido un fuerte moderación en la acumulación en los años incremento 2008-2009 debido a los niveles ya alcanzaen el nivel de dos y la crisis internacional, tendencia que acumulación volvió a retomar su ritmo en el 2010. de Reservas. No existe consenso en el mundo económico en relación a la determinación de los niveles óptimos de acumulación de reservas. Sin perjuicio de ello, Achaval, Cerrado y Rozendgart describen distintos mecanismos medianamente aceptados que sirven como instrumentos para medir el nivel adecuado de reservas. Los parámetros a los que refieren son: –Que el nivel de Reservas cubra 3 meses de importaciones (algunos proponen extenderlo a 6 meses). –Que el nivel de Reservas sea igual al 20% de la oferta monetaria. –Que las Reservas equiparen al 100% de la deuda externa de corto plazo (con vencimientos dentro de los 12 meses). –Que el nivel de Reservas sea igual al 10% del PIB, al 100% de la base monetaria o al 100% de los pasivos monetarios. Además, el trabajo mencionado desarrolla un esquema de cálculo para medir el nivel adecuado de acumulación de Reservas. El nivel Adecuado de Acumulación Reservas resulta de la suma de: 1) la Deuda Externa de Corto Plazo (DCP), 2) un 12,5% de la Oferta Monetaria (c. M2, en donde c representa el coeficiente 218 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 0.125 y M2 el total de la Oferta Monetaria), y 3) el promedio cuatrimestral de las importaciones del año anterior (IMPO/3). (Ver. p 8; 2010). RESERVAS ÓPTIMAS: R* = DCP + c. M2 + IMPO/3 (con c=0.125) Tomando en cuenta los instrumentos de medición más tradicionalmente aceptados y el esquema de cálculo detallado previamente, resulta que la acumulación ideal de Reservas Internacionales para nuestra República oscila entre los USD 11,6 mil millones y USD 42,7 mil millones. Es importante destacar que el cálculo elaborado por los autores citados es el que mayor nivel de acumulación óptima de Reservas arroja; es decir, es el más conservador en materia de utilización de Reservas Internacionales. Conforme todas las posibles mediciones adoptadas, incluyendo el cálculo de optimización anteriormente mencionado, las Reservas Internacionales de la República Argentina superaron el nivel óptimo máximo entre el 2005 y 2006. El trabajo demuestra que para el segundo trimestre del 2010 las Reservas acumuladas en el BCRA excedían los niveles óptimos en unos USD 6.578 / USD 8.079 millones. Ahora bien, la determinación de los niveles óptimos de acumulación no responde a una mera ecuación matemática, sino que se relaciona directamente con el debate acerca de cuáles son las ventajas y desventajas de acumular Reservas. Debemos recordar que las Reservas no son otra cosa que recursos financieros del Estado que si se acumulan no podrán ser destinados a otros fines que podrían en alguna medida ser más beneficiosos. La acumulación ideal de Reservas Internacionales de nuestra República oscila entre los USD 11,6 mil millones y USD 42,7 mil millones. EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 219 El trabajo citado describe como ventajas de acumular Reservas Internacionales las siguientes: –Autoseguro para potenciales crisis cambiarias y reversiones súbitas de los flujos de capitales; –Adecuación al circulante monetario local; –Mayores grados de libertad para intervenir en tiempos calmos; –Reaseguro como prestamista de últiEn cierma instancia en moneda extranjera; tos niveles de –Cobertura para transacciones del baacumulación lance de pagos; se acentúa –Mecanismo de disuasión contra atala perdida de ques especulativos: factor de reducción de oportunidad, spread y riesgo de default. por los recursos ociosos. Sin embargo, el trabajo también demuestra que existen ciertos niveles de acopio que, por el contrario, implican la pérdida de la oportunidad de utilizar dichos recursos para otras políticas que podrían traer beneficios mayores (costo de oportunidad). Consecuentemente, los autores describen los posibles usos de lo que denominan “Reservas Excedentes”: –Utilizarlas para la cancelación de deudas externas, reduciendo el riesgo de default y la tasa de interés, reduce la vulnerabilidad de la economía de igual manera que acumular Reservas. –Destinarlas a proyectos productivos domésticos que otorguen a la economía nacional una tasa de retorno adecuada. –También, podrían establecerse costos de oportunidad como “costos sociales” midiendo la diferencia entre el costo de endeudamiento externo para atender la empresa doméstica y el rendimiento de los activos en Reservas. El análisis de estos costos-beneficios nos demuestra que la acumulación de reservas hasta ciertos niveles trae incalculables beneficios a la economía nacional, pero que a partir de un deter- 220 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL minado nivel, estos beneficios ya no se verifican, y se carga con el costo de oportunidad que genera la falta de aplicación para otros fines de dichos recursos acopiados. Como ya se mencionó, no existe unanimidad respecto de la mejor forma de determinar el nivel óptimo de reservas, pero sí existen indicadores que deben tenerse presentes a fin de determinar el nivel conveniente para cada Nación. Achaval, Cerrado y Rozendgart resaltan que en los últimos años se han observado ejemplos de aplicación de los excedentes de Reservas en base al nivel óptimo de acumulación determinado por cada país. Entre los ejemplos que destacan se encuentran: –Argentina, Brasil, Uruguay y México Existen varias que han utilizado el excedente para la posturas en cancelación de pasivos internacionales, cuanto a cómo acarreando ello una considerable actitud calcular el nipositiva para sus economías y sus mercavel óptimo de dos. Reservas. –China que conformó con el excedente de Reservas, “Fondos Soberanos” dirigidos a infraestructura y fines productivos. En conclusión, si bien actualmente no existe un parámetro consensuado de determinación del nivel óptimo de acumulación de Reservas, resulta necesario establecerlo en forma objetiva para poder generar con el excedente resultante beneficios que excedan los de la mera acumulación. Administración y Uso de las Reservas Internacionales La administración de Reservas es una de las atribuciones del Banco Central. Esta “administración” no difiere de lo que comúnmente se entiende como la administración de cualquier otro recurso. Implica la realización de los actos necesarios para su conservación y mantenimiento. Resultan actos de administración de las Reservas Internacionales, entre otros, su colocación en EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 221 cuentas o depósitos en entidades bancarias internacionales o en activos financieros, su transformación en diversas divisas y demás actos tendientes a su conservación. Sin embargo, la generación de Reservas no proviene de la actividad directa del Banco Central, sino de la política económica de la Nación. Por ello, la acumulación de reservas y la emisión de moneda no han de estar desvinculadas de lo que son las políticas económicas de un país. No obstante, existe un amplio debate acerca de a quién corresponde determinar el uso de las reservas. Como se ha afirmado a lo largo de este La administratrabajo es el Banco Central quien deterción de Resermina la política monetaria; la emisión de vas no difiere moneda y la determinación de su valor; la de la admiadministración de las Reservas; y el connistración de trol de la tasa de interés. Asimismo se ha cualquier otro afirmado que el BCRA es un organismo sui recurso. generis que cuenta con autarquía administrativa e independiente de los poderes del Estado, pero que se encuentra institucionalmente ligado a ellos. Por ello se ha restringido la intervención del Poder Ejecutivo, y de cualquier otro poder del Estado, en las atribuciones del Banco Central y las definiciones que fije en materia monetaria. Por otra parte, el Banco Central es un organismo público que actúa dentro de un marco normativo dictado por el Congreso de la Nación y cuyas autoridades son designadas por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Por lo tanto, podría afirmarse que el BCRA es un órgano autárquico pero no independiente y que sus políticas se enmarcan dentro de un programa de gobierno y una política económica nacional. El uso de reservas es un concepto que excede la mera administración de dichos recursos. En esta línea, ha de entenderse que su utilización sólo puede ser dispuesta por el Estado a través del Congreso de la Nación en la sanción de una Ley o, en su de- 222 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL fecto y a modo excepcional, por el Poder Ejecutivo mediante los Decretos de Necesidad y Urgencia. Queda claro, entonces, que es la Ley y, a través de ella, el Estado, quien determina el uso de las Reservas, limitándose el BCRA a administrarlas. El último debate en torno a esta cuesEl uso de las tión se llevó a cabo en los inicios de 2010 Reservas recon la creación del “Fondo de Desensulta de la deudamiento Argentino”, constituido con determinación Reservas Internacionales y destinado al de una Polítiservicio de la deuda externa del Estado.4 El ca Económica Fondo determinó un uso específico de las Nacional. Reservas y fue dictado por el Propio Ejecutivo a través del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 298/2010, en contra de la voluntad del entonces Presidente del BCRA. Varias voces se levantaron en torno a dicha medida. Por un lado, estaban quienes consideraban que el Poder Ejecutivo carecía de facultad alguna para dictar dicho DNU, ya que la Carta Orgánica del BCRA prohibía al Ejecutivo interferir en las políticas monetarias del Banco. (Artículo 3°: “En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional”.). Por otro lado, se encontraban aquellos que sostenían que el BCRA debía actuar en el marco de las normas dictadas por el Congreso y que al ser el DNU una norma con jerarquía de Ley, no podía negarse a cumplirla. Si bien el debate tomó gran revuelo político, finalmente prevaleció la segunda postura y se admitió la validez del DNU. Esta discusión desató una crisis institucional y política entre el Gobierno 4 Para más detalles puede consultarse el capítulo “Deuda Pública Argentina: Evolución Historica y Situación Actual” de este mismo libro, por Marcos Finn y Martín Kalos. EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA 223 Nacional y el Presidente del BCRA, que terminó con la renuncia de dicho funcionario. Podría afirmarse, entonces, que es el Congreso de la Nación quien posee la atribución de determinar el uso de las Reservas pero que, a su vez, el Poder Ejecutivo Nacional está facultado a legislar en relación a dicho uso cuando estuvieren dadas las condiciones para el dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia. Bibliografía – Achaval, Fabían; Cerrudo Gastón y Rozengart, Diego (2010). Nota Técnica N° 32 correspondiente al Informe Económico N° 72 del II trimestre 2010, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación, Secretaría de Política Económica, Subsecretaría de Programación Económica Dirección Nacional de Programación Macroeconómica. – De Pablo, Juan Carlos (2010) 200 años de economía argentina. Buenos Aires: Ediciones B. – Fondo Monetario Internacional (1993) Manual de Balanza de Pagos, Washington. – Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas. (1998) El ciclo de la ilusión y el desencanto. Buenos Aires: Ariel Sociedad Económica. – Lorenzutti, Jorge A. (1996) Dinero, Política y Bancos. Buenos Aires: Dunken. Fuentes – Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina sancionada por la Ley N° 24.144. – Decreto N° 298/2010. Creación del Fondo de Desendeudamiento Argentino. EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA POR JULIETA FRIGERIO1 Y JULIA MALAGOLI2 El objetivo del presente artículo es analizar el sistema de salud argentino. Para poder dar comienzo a este análisis se tendrá en cuenta la definición de los sistemas de salud que realiza la Organización Mundial de la Salud. La Organización Mundial de la Salud “En salud las define como sistema de salud: “A la suma ineficiencias de todas las organizaciones, instituciones y cuestan vidas” recursos cuyo objetivo principal consiste en Ginés Gonzámejorar la salud”. Un sistema de salud nelez García cesita personal, financiación, información, suministros, transportes y comunicaciones, así como una orientación y una dirección general. Además, tiene que proporcionar buenos tratamientos y servicios que respondan a las necesidades de la población y sean justos desde el punto de vista financiero. Un buen sistema de salud mejora la vida cotidiana de las personas de forma tangible, por ejemplo, una mujer que recibe una carta que le recuerda que su hijo debe vacunarse contra una enfermedad potencialmente mortal está obteniendo un beneficio del sistema de salud; lo mismo ocurre con una familia que finalmente puede acceder al agua potable gracias a la instalación en su aldea de una bomba de agua financiada por un proyecto de saneamiento del gobierno; o con una persona con VIH/SIDA que obtiene medicamentos antirretrovíricos, asesoramiento nutricional y exámenes periódicos en un ambulatorio asequible. 1 Julieta Frigerio es Licenciada en Psicología y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Julia Malagoli es miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 226 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL El principal responsable por el desempeño global del sistema de salud de un país es el gobierno, pero también resulta fundamental la buena rectoría y coordinación de las regiones, los municipios y cada una de las instituciones sanitarias. “El fortalecimiento de los sistemas de salud y el aumento de su equidad son estrategias fundamentales para luchar contra la pobreza y fomentar el desarrollo”. (OMS 2005) Características del Sistema de Salud Argentino Desde el punto de vista institucional, el sistema de salud en Argentina tiene las características propias del de un país federal, dónde las jurisdicciones provinciales conservan las atribuciones correspondientes a la rectoría y atención de salud en su territorio. El Ministerio de Salud de la Nación, por su parte, es la autoridad nacional en materia de salud. Dada esta estructura federal, los gobiernos provinciales cuentan con total autonomía en materia de políticas de salud pública y son los principales responsables en la provisión de servicios a nivel local. Esto provoca que los lineamentos del nivel nacional tengan solamente un valor indicativo y que la adhesión de las provincias sea una decisión que toman las autoridades provinciales. A su vez, los municipios tienen a cargo la ejecución de programas y la administración de los servicios de su órbita. El fuerte desarrollo de una seguridad social de características centralizadas impone, a su vez, importantes restricciones a la autonomía real de los gobiernos provinciales en la provisión de salud dentro de sus territorios. Las tensiones entre las regulaciones nacionales, provinciales y municipales generan un particular modo de funcionamiento del Las cuatro funciones principales de un sistema de salud se han definido como: la provisión de servicios, la generación de recursos, la financiación y la gestión. EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 227 mercado y un desigual acceso a los servicios de salud por parte de los habitantes de las diferentes regiones del país. Ello cobra especial significación si se tiene en cuenta la existencia de importantes disparidades regionales. La diversidad que presenta el sistema de financiamiento, gestión y atención de la salud en la Argentina se presenta en dos dimensiones: geográfica (descentralización provincial) y por tipo de cobertura (público, innumerables fondos de seguridad social y prepagas). La primera de las dimensiones es con“Equidad no es secuencia de las características políticas que todos redel federalismo argentino y de la descenciban lo mismo tralización para la asignación y gestión de sino que cada recursos del sistema de salud. A diferencia uno reciba lo de lo que ocurre en otros países con sisque necesita” temas políticos federales, en Argentina la Gines Gonzánaturaleza federal determina que los Milez García. nisterios de Salud de cada provincia sean responsables tanto de la política sanitaria de su jurisdicción como del presupuesto público para sustentarla, con limitada injerencia de la autoridad nacional. En este contexto, el mecanismo que articula la coordinación nación-provincias es el Consejo Federal de Salud (COFESA), que no es una estructura formalmente vinculante. Los acuerdos que se alcanzan en esa instancia se tornan relevantes para los Ministerios provinciales en la medida en que existe consenso político acerca de las líneas de acción y recursos nacionales que las sustentan. Por ello, son los Ministerios de Salud de las provincias las instituciones de mayor relevancia en el diseño de políticas y en la definición de los mecanismos que organizan y reforman los sistemas de salud de sus jurisdicciones. En relación a la segunda dimensión de la fragmentación –el tipo de cobertura–, cada provincia cuenta con sus institutos de seguridad social (veinticuatro obras sociales provinciales), alrededor de doscientas cincuenta obras sociales nacionales (sindicales o 228 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL de personal de dirección) y el PAMI (jubilados y pensionados). Ello evidencia un importante desafío de coordinación para garantizar el derecho a la salud de la población. La fragmentación del sistema presenta varias desventajas tales como una doble cobertura en algunos casos y ninguna cobertura para otros casos. Otra desventaja que podemos mencionar es que la presencia de un amplio número de fondos reduce la capacidad de que el sistema sanitario sea financieramente sostenible; en tanto cada uno de ellos enfrenta la necesidad de solventar tratamientos variados de costos diferenciados. Así, la descentralización provincial y la atomización del sistema de seguridad social generan una “Las principales brecha de equidad entre jurisdicciones y ineficiencias del sistemas de aseguramiento social. Es demodelo argencir, provincias y fondos sociales con mayor tino radican en capacidad financiera tienen más posibilidala falta de artides de brindar mejor atención. Diferente es culación entre la cantidad y la calidad de las prestaciones cada subsector” con respecto a aquellos fondos de provinGinés González cias y seguros más pobres. Esta situación García. repercute en el gasto de bolsillo de las familias, que deben cubrir aquello que estos fondos no logran proveer. Desde este punto de vista, podemos pensar que el sistema de salud es ineficiente e inequitativo. A lo largo de su historia, el sistema de salud se fue estructurando con defectos de eficiencia y equidad. En el año 1993 se introdujo la “libre elección” de Obras Sociales Nacionales por parte de los trabajadores vinculados a ese Régimen, en el marco de un proceso de “desregulación” y búsqueda de eficiencia. La fragmentación y falta de coordinación y articulación de este conjunto de instituciones ha limitado la conformación de un sistema de salud solidario, eficiente y universal. La seguridad social, de esta manera, se gestiona por instituciones sumamente heterogéneas en cuanto a tipo de población que agrupan, cobertura que brindan, recursos financieros por afiliado, modalidades de opera- EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 229 ción y redes de servicios de salud que contratan para atender a sus afiliados. El sistema de Salud Argentino según la Organización Mundial de la Salud (OMS) En el año 2000 la Organización Mundial de la Salud realizó un análisis sobre el funcionamiento de los sistemas de salud en el mundo. Para esta evaluación se tuvieron en cuenta cinco componentes: 1. Nivel global de salud de un país. El “Un sistema mismo incluye el análisis de los principales de salud no es indicadores sanitarios: mortalidad infantil y bueno por lo esperanza de vida y de otras condiciones que gasta ni generales de la población. por quien lo 2. Desigualdad en cuanto al nivel de gasta, sino por acceso a la salud entre los individuos de los resultados una misma población. de salud que 3. Capacidad de respuesta del sistelogra”. Gines ma de salud. Este punto abarca desde la González espera innecesaria en el hospital hasta la García. buena comida que se brinda en un centro de salud. Además incluye la evaluación de la totalidad de la infraestructura, la cantidad de camas hospitalarias y la utilización de las mismas. 4. Distribución de las capacidades de respuesta para la población en su totalidad. Analiza como trata el sistema de salud a los distintos sectores sociales y si existe algún tipo de discriminación. 5. Distribución de la carga financiera del sistema de salud dentro de la población. En este ítem se evalúa el gasto familiar en salud en relación con el ingreso (nivel individual) y los condicionantes financieros. 230 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Los primeros cuatro componentes evalúan los niveles sanitarios desde diferentes perspectivas. El último se refiere a los indicadores financieros, verificando el gasto de salud en el sector público y en el sector privado, la participación porcentual de los mismos, los diferentes aspectos de la conformación del gasto médico y los llamados gastos de bolsillo. Cuantificando estas variables se elaboró un porcentaje de la eficiencia, medido por un índice de 0 a 1. En este ranking la Argentina se ubica en “Un sistema el lugar 75 con un 72.2% de eficiencia. Si de Salud es un comparamos su ubicación, con la de otros modelo orgapaíses del mismo continente, observamos nizativo para que nuestro país, a pesar de ser uno de los dar respuesta países de América que más gasta en téra los probleminos de porcentaje del PBI, se encuentra mas de salud”. ubicada por debajo de otros que afectan Ginés Gonzámenos fondos a la salud. Así por ejemplo lez García Colombia se encuentra en el lugar 22 con 91% de eficiencia, Chile está ubicada en el lugar 33 con una eficiencia del 87%, Cuba se encuentra en el puesto 39 con 83% y Paraguay en el lugar 57 con 76.1%. Con referencia a la ubicación en las que se encuentran algunos países europeos, Francia es el país mejor ubicado con 99.4% de eficiencia, siguiendo Italia en el segundo lugar con el 99.1% y España en el séptimo puesto con 97.2%. El caso de Alemania sorprende por ser uno de los países de Europa que más gasta en términos de porcentaje de PBI en salud: 10.5% y sin embargo se ubica en el puesto 25 del ranking, con un nivel de eficiencia del 90.2%. Asimismo se observa que Inglaterra con un gasto del 6.9% del PBI en salud se encuentra en el puesto N° 18, mejor ubicada que Alemania. Del análisis del ranking podemos concluir que las mejores performances pertenecen a países pequeños y no a grandes naciones como ser el caso de Alemania y que la mayor eficiencia no necesariamente se logra con mayores erogaciones. (OMS 2000) EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 231 GRÁFICO N° 1 - Financiamiento del Sistema de Salud FUENTE: “Hurtado, Jaime (2007). “Argentina: síntesis del sistema de salud actual”. En la Argentina podemos identificar tres modelos: el público, con financiación y provisión garantizadas por el Estado; el de seguridad social en salud (sistema de obras sociales y las aseguradoras de riesgos del trabajo); y el sistema privado, que comprende el seguro voluntario prepago, organizado según los cálculos de riesgo actuarial (empresas de medicina prepagada), y a los prestadores independientes y establecimientos particulares que proveen servicios a las entidades aseguradoras y a los usuarios particulares con capacidad de pago. 232 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Esta conformación especial del sector le imprime al área de la salud una lógica peculiar puesto que implica la coexistencia desarticulada de cada uno de estos subsistemas que difieren respecto a su población objetivo, los servicios que brindan y el origen de los recursos con que cuentan. La falta de integración no sólo se observa entre los distintos subsistemas, sino que dentro de cada uno de ellos también existen serios niveles de fragmentación. En el caso del subsector público, tradicionalmente se ha observado la existencia de una falta de articulación entre las diferentes jurisdicciones (nacional, provincial, municipal). Los “Más gasto no es sinónimo de subsectores de la seguridad social (Obras más salud”. Gi- Sociales) y privados, están compuestos por un gran número de organizaciones heterones González géneas en cuanto al tipo de población que García agrupan, cobertura que brindan, recursos financieros por afiliado y modalidad de operación. De ahí la importancia de tener en cuenta las características centrales de cada uno de ellos para lograr una visión cabal del escenario existente en este sector. El subsector público se financia con recursos fiscales: el Estado Nacional (administración central y organismos descentralizados, excepto el INSSJyP-PAMI), se nutre fundamentalmente de recursos del presupuesto nacional; los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se financian con recursos provenientes de la coparticipación federal de impuestos, la recaudación de tributos propios y transferencias del Estado nacional; y los municipios con recursos de la coparticipación provincial y de tributos locales. El Programa de Adultos Mayores Integrados (PAMI) del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) recibes aportes del Tesoro Nacional, de los trabajadores activos y de las contribuciones de los mismos jubilados. EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 233 El Estado Nacional transfiere fondos a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de los programas nacionales, los cuales son diseñados, dirigidos y supervisados por el Ministerio de Salud de la Nación. Asimismo las provincias fijan sus propias políticas sanitarias sobre los establecimientos que financian con los recursos obtenidos de su recaudación impositiva y los fondos que reciben de la coparticipación federal. Dichos ingresos son destinados, por lo general, a cubrir los recursos en materia de insumos, programas provinciales y recursos humanos. A través de estos programas se financian a los municipios, quines también cuentan con financiación propia que se destina a las instituciones locales –Centros de Atención Primaria de la Salud o instituciones de baja o media complejidad. De esta manera las autoridades de cada jurisdicción establecen las prioridades de salud y dirigen sus propias redes de prestadores. “Los aportes personales (3% del sa“Definir polario) y contribuciones patronales (6% del líticas de salud salario), obligatorios para todos los trabaes decidir qué jadores en relación de dependencia, son rol le asignala fuente principal de los ingresos de las mos al Estado”. OSN y representan aproximadamente el Gines González 87%, mientras que el 13% restante tiene García otras fuentes como pagos directos, cuotas de adherentes, cuotas voluntarias por planes superadores, etc. La mayoría de los trabajadores que cotizan en el sistema lo hacen en su condición de trabajadores formales en relación de dependencia, los beneficiarios con regímenes especiales trabajadores de tiempo parcial, empleados domésticos, otros) rondan el 10%”. (Bramuglia, C; Rosana A. y Godio, C., 2010) Por último se encuentran las empresas de medicina prepagas (EMP). En este sistema los beneficiarios reciben los servicios de acuerdo al plan que hayan contratado y pagan por ellos una cuota fijada por cada empresa. 234 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Las Competencias del Ministerio de Salud de la Nación “Compete al Ministerio de Salud de la Nación asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente a la salud de la población, y a la promoción de conductas saludables de la comunidad y, en particular: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia; 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo Nacional; 3. Entender en la fiscalización del funcionamiento de los servicios, estable“Actualmente cimientos e instituciones relacionadas con no puede hala salud; ber medicina sin medicina 4. Entender en la planificación global social y esta del sector salud y en la coordinación con no puede exislas autoridades sanitarias de las jurisdicciotir sin una nes provinciales y del Gobierno Autónomo política social de la Ciudad de Buenos Aires, con el fin de del Estado.” implementar un Sistema Federal de Salud, Ramón Carrillo consensuado, que cuente con la suficiente viabilidad social; 5. Entender en la elaboración de las normas destinadas a regular los alcances e incumbencias para el ejercicio de la medicina, la odontología y profesiones afines, garantizando la accesibilidad y la calidad de la atención médica; 6. Intervenir en la fiscalización del estado de salud de los aspirantes a ingresar en la Administración Pública Nacional y de aquéllos que ya se desempeñan en la misma; 7. Intervenir en su ámbito, en el estudio, reconocimiento y evaluación de las condiciones ambientales de los lugares destinados a realizar tareas, cualquiera sea su índole o naturaleza, con presencia circunstancial o permanente de personas físicas; EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 235 8. Intervenir en la elaboración de las normas reglamentarias sobre medicina del trabajo; 9. Intervenir en la elaboración de las normas reglamentarias sobre medicina del deporte; 10. Entender en la fiscalización médica de la inmigración y la defensa sanitaria de fronteras, puertos, aeropuertos y medios de transporte internacional; 11. Entender en el ejercicio del poder de policía sanitaria en lo referente a productos, equipos e instrumental vinculados con la salud, e intervenir en la radicación de las industrias productoras de los mismos; 12. Entender en el dictado de normas y procedimientos de garantía de calidad de la atención médica; 13. Intervenir en la aprobación de los “Una obligaproyectos de los establecimientos sanitación básica rios que sean construidos con participación del derecho de entidades privadas; a la salud es 14. Entender en la coordinación, articulala de adoptar ción y complementación de sistemas de sery aplicar una vicios de salud estatales del ámbito nacional, estrategia y un provincial y municipal, de la seguridad social, plan de acción y del sector privado; nacionales de 15. Entender en la organización, direcsalud pública.” ción y fiscalización del registro de estableOMS cimientos sanitarios públicos y privados; 16. Intervenir en la fiscalización de todo lo atinente a la elaboración, distribución y comercialización de los productos medicinales, biológicos, drogas, dietéticos, alimentos, insecticidas, de tocador, aguas minerales, hierbas medicinales y del material e instrumental de aplicación médica, en coordinación con los Ministerios pertinentes; 17. Intervenir en la corrección y eliminación de las distorsiones que se operen en el mercado interno de productos medicinales; 236 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 18. Intervenir en las acciones destinadas a promover la formación y capacitación de los recursos humanos destinados al área de la salud; 19. Intervenir en la normatización, registro, control, y fiscalización sanitaria y bromatológica de alimentos, en el ámbito de su competencia, en coordinación con el Ministerio de Economía y Producción; 20. Entender y fiscalizar la distribución de subsidios a otorgar con fondos propios a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades de medicina preventiva, o asistencial; 21. Intervenir, en su ámbito, en la asigUna política de nación y control de subsidios tendientes a salud puede no resolver problemas de salud en situaciones alterar el estade emergencia a necesidad, no previstos o do de salud de no cubiertos por los sistemas en vigor; la población. 22. Intervenir en la elaboración y ejecución de programas integrados de seguridad social en los aspectos relacionados con la salud; 23. Entender en la actualización de las estadísticas de salud y los estudios de recursos disponibles, oferta, demanda y necesidad, así como el diagnóstico de la situación necesaria para la planificación estratégica del sector salud; 24. Entender en la normatización y elaboración de procedimientos para la captación y el procesamiento de datos sanitarios producidos a nivel jurisdiccional, efectuar su consolidación a nivel nacional y difundir el resultado de los mismos; 25. Entender en la difusión e información sobre los servicios sustantivos de salud a los destinatarios de los mismos para disminuir las asimetrías de información; 26. Entender en el desarrollo de estudios sobre epidemiología, economía de la salud y gestión de las acciones sanitarias de manera de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de las organizaciones públicas de salud; EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 237 27. Entender en la regulación de los planes de cobertura básica de salud 28. Entender en las relaciones sanitarias internacionales y en las relaciones de cooperación técnica con los organismos internacionales de salud; 29. Entender en la formulación, promoción y ejecución de planes tendientes a la reducción de inequidades en las condiciones de salud de la población, en el marco del desarrollo humano integral y sostenible mediante el establecimiento de mecanismos participativos y la construcción de consensos a nivel federal, intra e intersectorial; 30. Intervenir con criterio preventivo en “Un plan de la disminución de la morbilidad por tóxicos Salud pública y riesgos químicos en todas las etapas del Nacional debe ciclo vital; ser elabora31. Intervenir, en su ámbito, en la prodos y revisado moción de la educación sanitaria a través periódicamende las escuelas primarias, secundarias te prestando o especiales, para crear desde la niñez principal atenconciencia sanitaria en la población, en coción a todos ordinación con el Ministerio de Educación, los grupos Ciencia y Tecnología; vulnerables y 32. Entender en la elaboración y ejecumarginados.” ción de los programas materno infantiles OMS. tanto en el ámbito nacional como interregional, tendientes a disminuir la mortalidad infantil; 33. Entender en la elaboración de los planes de las campañas sanitarias destinadas a lograr la erradicación de enfermedades endémicas, la rehabilitación de enfermos y la detección y prevención de enfermedades no transmisibles; 34. Intervenir, en su ámbito, en el desarrollo de programas preventivos y de promoción de la salud tendientes a lograr la protección de las comunidades aborígenes y todo otro servicio sanitario; 238 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 35. Entender en el control, la vigilancia epidemiológica y la notificación de enfermedades; 36. Entender en la programación y dirección de los programas nacionales de vacunación e inmunizaciones; 37. Entender, en su ámbito, en la elaboración, ejecución y fiscalización de programas integrados que cubran a los habitantes en caso de patologías específicas y grupos poblacionales-determinados en situación de riesgo; 38. Entender en la elaboración y eje“La medicina cución de acciones tendientes a lograrla no sólo debe readaptación y reeducación del discapacicurar enfertado e inválido; mos sino ense39. Entender en la elaboración, apliñar al pueblo a cación, ejecución y fiscalización de los vivir, a vivir en regímenes de mutuales y de obras sociasalud y tratar les comprendidas en las Leyes 23.660 y que la vida se 23.661; prolongue y 40. Entender, en su ámbito, en las sea digna de relaciones y normativa de la medicina preser vivida”. Rapaga; món Carrillo. 41. Entender en la formulación de políticas y estrategias de promoción y desarrollo destinadas a prevenir y/o corregir los efectos adversos del ambiente sobre la salud humana, en forma conjunta con otros organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional con competencia en la materia”. (Ministerio de Salud de la Nación, año 2011) El Gobierno Nacional fija los objetivos centrales del sistema a través del Ministerio de Salud de la Nación, que cumple una función de conducción y dirección política del sistema de salud en su conjunto. El Ministerio de Salud de la Nación cuenta con diversos organismos descentralizados: EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 239 “Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología (ANMAT) creado mediante decreto 1490/92. Colabora en la protección de la salud humana al asegurar la calidad de los productos de su competencia: medicamentos, alimentos, productos médicos, reactivos de diagnóstico, cosméticos, suplementos “El estado dietarios y productos de uso doméstico. no puede queSu jurisdicción abarca todo el territorio dar indiferente nacional. Tiene como objetivo principal ante el proceso económico, garantizar que los medicamentos, aliporque entonmentos y dispositivos médicos a dispoces no habrá sición de la población, posean eficacia posibilidad de (cumplimiento del objetivo terapéutico, justicia social, nutricional o diagnóstico), seguridad (alto y tampoco coeficiente beneficio/riesgo) y calidad puede quedar (respondan a las necesidades y expecindiferente tativas de la ciudadanía). ante los proAdministración Nacional de Laborablemas de la torios e Institutos de Salud (ANLIS). salud de un En 1996, mediante Decreto Nº 1628, se pueblo, porque crea la Administración Nacional de Laboun pueblo de ratorios e Institutos de Salud “Dr. Carlos enfermos no G. Malbran. Sus objetivos son: entender es ni puede ser un pueblo en la política científico-técnica y de aplidigno”. Ramón cación, en la asignación de fondos, en la Carrillo. promoción, aprobación y evaluación de proyectos de los institutos y centros de su dependencia, en cooperación con unidades del Ministerio o de los Estados Provinciales y con otros Organismos nacionales o internacionales; supervisar acciones del Laboratorio de Referencia Nacional de Salud, para la Red Nacional de Laboratorios para prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades transmisibles de origen nutricional, genético y microbiano; supervisar la elaboración y el control de calidad de productos biológicos, y la realización de investigaciones y desarrollos para mejorarlos o para 240 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL generar nuevos; coordinar la investigación de los agentes etiológicos, las enfermedades con base genética y sus consecuencias en el medio ambiente y social. Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante (INCUCAI). Es el organismo que impulsa, normatiza, coordina y fiscaliza las actividades de donación y trasplante de órganos, tejidos y células en nuestro país. Actúa en las provincias argentinas junto a 24 organismos jurisdiccionales de ablación e implante con el fin de brindar a la población un acceso trasparente y equitativo al trasplante. Centro Nacional de Reeducación Social (CENARESO). Brinda tratamiento médico, psicológico y social a personas comprometidas en el uso de drogas y a sus grupos familiares a fin de promover la reinserción social. Asimismo, desarrolla tareas preventivas, de acción comunitaria y de formación de recursos humanos especializados, docencia e investigación. Fue creado en 1973, por la Ley N° 20.332. Instituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur (INAREPS) . Fundamentalmente se inserta en el Sistema Nacional de Salud, al cubrir el Sur Argentino en Rehabilitación y actuar como receptor de la alta complejidad. Es común la derivación desde La Patagonia (Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Comodoro Rivadavia, Usuhaia, etc) o de la zona de La Pampa, y Cuyo, del sur de la Provincia de Bs. As., además de Mar del Plata y su zona de influencia (Partido de la Costa, Gral. Madariaga, Partido de Mar Chiquita, Balcarce, Tandil y Necochea), de pacientes con: lesiones medulares severas, secuelas de traumatismos encefalocraneanos, amputaciones, artritis reumatoideas, secuelas de accidentes de tránsito, secuelas postquirúrgicas, secuelas de ACV, mielomeningocele, secuelas de poliomielitis, esclerosis múltiple, etc. El INCUCAI es el organismo que impulsa, normaliza, coordina y fiscaliza las actividades de donación y transplante de órganos, tejidos y células en la Argentina. EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 241 Hospital Nacional “Baldomero Sommer” Hospital Nacional “Profesor A. Posadas”. Es una institución médico asistencial, que desarrolla tareas de prevención, tratamiento y rehabilitación de la salud, así como actividades docentes y de investigación. Esta institución, está incluida en el régimen de Hospitales Públicos de Autogestión. Colonia Nacional “Dr. Manuel Montes de Oca”. El hospital es creado por ley N° 4956 del 28 de junio de 1906. Durante los últimos años, la Colonia Nacional Montes de Oca ha carecido de una po“El derecho a la lítica institucional que defina claramente salud obliga a misión, visión y objetivos para dar una los estados parrespuesta adecuada a las necesidades te a garantizar de nuestra población. la accesibilidad a los servicios Es por eso que, desde el año 2004, y en de salud, condiel marco del Plan Federal de Salud y el ciones de trabaPlan Nacional de Salud Mental se está jo saludables y implementando una política institucional seguras, viviencuya principal herramienta es el “Prograda adecuada y ma de Reforma del Modelo de Atención alimentos nutriy Rehabilitación Integral”. Su principal tivos.” OMS. objetivo es la reconversión del modelo de atención asilar por uno basado en la rehabilitación integral, incorporando estrategias y alternativas de tratamiento que promuevan el desarrollo personal y la reinserción social de los pacientes internados en la institución. Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP -PAMI). En el año 1971, a través de la ley N° 19.032, se crea el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, en un intento por dar respuesta a un problema que afectaba a la denominada tercera edad: la falta de atención médica y social por parte de sus obras sociales de origen. Según datos del Ministerio de Economía de la Nación, actualmente PAMI brinda cobertura de salud a 4,3 millones de afiliados de todo el País. 242 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Superintendencia de Servicios de Salud (SSSALUD) Su misión es supervisar, fiscalizar y controlar a las Obras Sociales y a otros Agentes del Sistema con el objeto de asegurar el cumplimiento de las políticas del área para la promoción, preservación y recuperación de la salud de la población y la efectiva realización del derecho a gozar las prestaciones de salud establecidas en la legislación. Administración de Programas Especiales (APE). Su principal objetivo es la implementación y administración de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución afectados presupuestariamente a programas especiales de salud, para la cobertura de patologías de baja incidencia y alto impacto económico, así como otras de largo tratamiento, destinado a los beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud, conforme a la Ley 23661. Servicio Nacional de Rehabilitación (SNRPPD) es rector, dentro el ámbito de la salud, en lo referente a la normatización y ejecución de las políti“El derecho a cas en discapacidad y rehabilitación. Tiene la salud no se como objetivo propiciar la rehabilitación e limita al deintegración de las personas con discaparecho a estar cidad. Es el organismo responsable de: sano.” OMS promover y facilitar la efectiva implementación de programas que fomenten la prevención, rehabilitación e integración de la persona con discapacidad, atendiendo a la disminución del impacto de la secuela y a lograr una mejor integración al medio social”. (Ministerio de Salud de la Nación, año 2011) Marco Legal en Salud Como se mencionó anteriormente, en cuestiones de salud, nuestro país funciona de manera federal, es decir que cada provincia tiene la potestad de dictar sus propias normativas. Sin embrago, podemos citar algunas leyes que de alguna manera, son la columna vertebral del sistema. Estas leyes son: EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 243 • Programa Medico obligatorio – Resolución General N° 247/96– Es un régimen de Asistencia Obligatoria donde se enumeran las prestaciones mínimas que deben asegurar a sus beneficiarios las instituciones públicas, obras sociales y empresas de medicina prepagas. El mismo garantiza las prestaciones de prevención, diagnóstico y tratamiento médico y odontológico y establece que no podrán establecerse períodos de carencia ni co-seguros o co-pagos para éstas prestaciones. • Obras sociales – Ley N° 23.660 Sancionada el 29 de diciembre de 1988. Esta ley define cuales son las entida“El derecho a des comprendidas dentro del régimen de la salud abarca obras sociales que integran el Sistema 4 elementos: Nacional del Seguro de Salud, cuál debe Disponibilidad, ser su funcionamiento y las prestaciones Accesibilidad, mínimas que deben brindar a sus afiliados, Aceptabilidad, las cuales no pueden ser en ningún caso Calidad.” OMS. inferior a las establecidas por el PMO. Las obras sociales comprendidas en esta ley son: obras sociales sindicales; los institutos de administración mixta; las obras sociales y las reparticiones u organismos creados con fines similares a los demás entes comprendidos en esta ley; las obras sociales de la administración central del Estado Nacional y sus organismos autárquicos y descentralizados; las obras sociales de las empresas y sociedades del Estado; las obras sociales del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de empresarios; las obras sociales constituidas por convenio con empresas privadas o públicas; las obras sociales del personal civil y militar de las Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina, Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados del mismo ámbito. • Sistema Nacional Del Seguro De Salud – Ley N° 23.661 244 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Sancionada el 5 de enero de 1989 Crea el Sistema Nacional del Seguro de Salud, con el fin de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica. El seguro tiene como objetivo fundamental proveer de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, que deberán ser brindadas con el mejor nivel de calidad disponible garantizando la no discriminación de los beneficiarios del sistema. Los beneficiarios del sistema serán todas las personas que cuenten con coEl goce del bertura de obra social, los trabajadores grado máximo autónomos y las personas que tengan rede salud que sidencia permanente en el país y carezcan se pueda lode cobertura medico-asistencial. grar es uno de los derechos Esta ley regula la forma de financiación fundamentade los agentes comprendidos en ella, así les de todo ser como su funcionamiento, administración humano sin y las prestaciones que los mismos deben distinción de brindar. raza, religión, La Ley considera agentes del seguro a ideología polas obras sociales nacionales, provinciales lítica o condio municipales, las que deberán adecuar ción económisus prestaciones de salud a la normativa ca o social. que se dicte. Constitución de la OMS • Sistema De Prestaciones Básicas En Habilitación Y Rehabilitación Integral A Favor De Las Personas Con Discapacidad – Ley N º 24.901 Sancionada el 5 de noviembre de 1997. Esta norma establece un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de las personas con discapacidad al contemplar acciones de prevención, asistencia, promoción y protección. EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 245 Dentro de las prestaciones básicas contiene las preventivas, de rehabilitación, terapéuticas, educativas y asistenciales. Incluye asimismo, los servicios específicos entre los que se encuentran la estimulación temprana, la educación inicial y general básica con la maestra integradora correspondiente, la formación laboral, los centros de día, los centros educativo terapéuticos, los centros de rehabilitación psicofísica, la rehabilitación motora, la atención psiquiátrica y la asistencia domiciliaria en caso de ser necesaria. También establece los sistemas alterEn la Repúblinativos de asistencia para las personas con ca Argentina discapacidad que no pueden permanecer en el derecho a su grupo familiar de origen. Dentro de estas la salud está alternativas se encuentran las residencias, garantizado a pequeños hogares y hogares. Asimismo, través del reen busca de la integración de las personas conocimiento con discapacidad establece mecanismos de de tratados Iniciación laboral. internacionaTodas las prestaciones mencionadas les sobre derecuentan con cobertura al 100% por parte chos humanos. de las obras sociales, empresas de medicina prepaga o entes del estado en caso de que la persona con discapacidad no cuente con cobertura social. • Promoción de la utilización de medicamentos por su nombre genérico. –Ley N° 25.649 Sancionada el 28 de agosto del 2002. Esta ley obliga a que toda receta o prescripción médica se efectúe en forma obligatoria expresando el nombre genérico del medicamento. Asimismo establece que todos los envases, los prospectos, la publicidad y propaganda médica deben contener dicho nombre además del nombre comercial. Es obligación del personal de farmacia informar al público acerca de todas las especialidades medicinales que contengan el mismo principio activo recetado y los distintos precios de esos productos. 246 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL • Derecho a la Protección de la Salud Mental. –Ley N° 26.657 Sancionada el 25 de noviembre del 2010. La presente ley tiene por objeto asegurar el derecho a la protección de la salud mental de todas las personas. Esta ley establece los derechos de las personas con padecimiento mental, y tiene como eje el respeto de la individualidad de la persona y sus derechos humanos. La norma determina que las adicciones deben ser abordadas como parte integrante de las políticas de salud mental y le otorga a las personas con uso problemático de drogas –legales e ilegales– todos los derechos y garantías que se establecen en la ley en relación con los “La mejor forservicios de salud. ma de mejoAdemás, promueve la atención a cargo rar la salud es de un equipo interdisciplinario integrado por modificar los hábitos”. Gines profesionales, técnicos y otros trabajadores capacitados con la debida acreditación. González García. El principal cambio establecido por esta ley es la desmanicomialización al instaurar, por un lado, que el proceso de atención debe realizarse preferentemente fuera del ámbito de internación hospitalario y, por otro lado, fomentar la restitución o promoción de los lazos sociales. La internación es considerada como un último recurso terapéutico que sólo puede llevarse a cabo cuando aporte mayores beneficios terapéuticos que el resto de las intervenciones realizables en su entorno familiar, comunitario o social. Con el fin de instituir la desmanicomialización esta ley prohíbe la creación de nuevos manicomios, neuropsiquiátricos o instituciones de internación monovalentes, públicos o privados. En el caso de los ya existentes se deben adaptar a lo dispuesto por la ley en lo referido al tratamiento hasta su sustitución definitiva por los dispositivos alternativos. EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 247 Programas del ministerio de Salud de la Nación Actualmente el Ministerio de Salud de la Nación, tiene en ejecución los siguientes programas: • “ARGENTINA SALUDABLE El Ministerio de Salud de la Nación a través de la Subsecretaría de Prevención y Control de Riesgos ha formulado una estrategia destinada al control de los factores de riesgo y determinantes sociales de las enfermedades crónicas no transmisibles en la población general. Esta estrategia persigue la prevención de los principales factores de riesgo de las enfermedades crónicas, en particular el consumo de tabaco, la alimentación inadecuada y la inactividad física. • COMISIÓN NACIONAL SALUD INVESTIGA La Comisión Nacional de Programas de InvestigacioLa CONAPRIS nes Sanitarias (CONAPRIS) fue creada es un organisen marzo de 2002 por Resolución N° mo estratégico 170/02 Ministerial en el ámbito de la cuyo propósito Subsecretaría de Relaciones Sanitarias es el de oriene Investigación en Salud. El propósito tar y fortalecer es promover, fortalecer, desarrollar, y la investigaorientar la investigación en salud, siendo ción en salud. de su competencia la coordinación, evaluación y financiamiento de la misma. Promover la rectoría del Ministerio de Salud de la Nación en el desarrollo y fortalecimiento de un sistema Nacional de Investigación en Salud clínica y sanitaria, concebido como un proceso de producción del conocimiento, en relación a las condiciones de salud y a las respuestas sociales que se implementan para mejorarlas. • CUIDARSE EN SALUD Cuidarse en Salud es un programa de la Secretaría de Determinantes de la Salud y Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud de la Nación cuyo propósito es contribuir a instalar una cultura del cuidado, protección y promoción de la salud, atendiendo la prevención de enfermedades a través de dispositivos de educación, información y 248 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL comunicación dirigidos a la población en general, con activa movilización y participación social. • DIRECCIÓN DE SIDA Y ETS La Dirección de Sida y Enfermedades de Trasmisión Sexual, define y coordina las políticas de prevención y atención del VIH-sida y otras enfermedades de transmisión sexual en el ámbito nacional. Coordina y articula sus acciones con los Programas Provinciales, actores de la sociedad civil y organismos internacionales nucleados en ONUSIDA. • OBSERVATORIO NACIONAL PERMANENTE DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD El Ministerio de Salud de la Nación y el Consejo Federal de Salud (COFESA), ejerciendo la rectoría del “Políticas de salud efectivas Sector Salud, han acordado establecer las prioridades de formación de recursos son las que humanos en salud, en función de las reaaumentan la les necesidades nacionales y locales y esperanza de han aprobado a través de la Resolución vida”. Ginés Ministerial 1343/07 el OBSERVATORIO González GarNACIONAL PERMANENTE DE RECURcía. SOS HUMANOS EN SALUD. El mismo pretende ser una herramienta capaz de centralizar la información correspondiente a los Recursos Humanos de Salud en todos sus niveles, constituyendo así una base de datos de alcance federal, habida cuenta de la necesidad de contar con información cierta y precisa, actualizada en tiempo real de los egresados de Universidades, Escuelas e Institutos Terciarios, de las matrículas en los niveles Auxiliar, Técnico y Profesional, y de la formación de posgrado como de las Residencias de Salud, constituyéndose potencialmente en un instrumento de singular significación en el diseño, desarrollo e implementación de políticas de salud de alcance nacional. • PLAN NACER el objetivo de este plan es brindar más y mejor salud a las mujeres embarazadas y niños y niñas hasta los 6 años de edad sin obra social. Plantea como desafío social: cui- EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA • • • • 249 dar y proteger el futuro de los niños y madres, en una sociedad que se proyecta hacia un camino justo y distributivo. Es una herramienta estratégica para disminuir el componente sanitario de la mortalidad materno e infantil en la Argentina, y de esta manera reducir las muertes evitables, aumentar la inclusión social y mejora la calidad de atención de la población. PLAN NACIONAL DE SANGRE meLa salud es diante la resolución N° 70/02, se creó el intransferible. Plan Nacional de Sangre. El mismo está Cuando uno integrado por las autoridades nacionales la pierde no la y provinciales, instituciones con serviaprovechan los cios de hemoterapia, bancos de sangre, demás. asociaciones de donantes, plantas de hemoderivados y otras instituciones que tengan relación con la utilización de la sangre. Sus funciones son las de orientación, coordinación y supervisión operativa y de las relaciones interjurisdiccionales del Sistema Nacional de Sangre. PROGRAMA MATERNO INFANTIL Es el órgano de formulación y aplicación de las políticas materno infantiles del Estado nacional. Allí se desarrolla el Programa Materno Infantil, que se financia con fondos del Estado y también con el aporte de la cooperación internacional. PROGRAMA NACIONAL DE CONTROL DE TABACO, mediante la resolución N° 1124 del 4 de agosto de 2006 se crea el Programa Nacional de Control del Tabaco. El Programa tiene una función rectora que se origina, desarrolla y sustenta dentro del marco del Ministerio de Salud, y se fortalece a través de la creación de una red de equipos dependientes de los Ministerios de Salud de las Provincias, que desarrollan y llevan a cabo en sus jurisdicciones las diversas estrategias propuestas y acordadas a nivel general en el marco del Plan Federal de Salud. PROGRAMA NACIONAL DE DETECCIÓN Y CONTROL DE ENFERMEDAD CELÍACA el principal objetivo de este programa es Contribuir a la detección temprana de la enfermedad celiaca y 250 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL al fortalecimiento del Sistema Nacional de Control de Alimentos, especialmente en lo referente a los alimentos libres de gluten. • PROGRAMA NACIONAL DE GARANTÍA DE CALIDAD DE LA ATENCIÓN MÉDICA este programa fue creado por Resolución Secretarial N° 432 del año 1992 y refrendado por el Decreto N° 1424 del año “El derecho a 1997 y luego por el decreto del Poder Ejela salud impocutivo Nacional 939/00. el principal objetine a los Estados Partes tres vo de este Programa es mejorar y adecuar permanente las herramientas tendientes tipos de oblia garantizar la calidad, tanto de los sergaciones: Respetar, Proteger vicios de salud a través de las directrices de organización y funcionamiento, como y Cumplir.” así también en el desarrollo de un sistema OMS. de habilitación categorizante conteniendo grillas con estándares para la habilitación y categorización de los establecimientos de Salud con internación, para establecimientos públicos y privados. • PROGRAMA NACIONAL DE INMUNIZACIONES tiene como objetivo principal lograr disminuir la morbi-mortalidad de las enfermedades inmunoprevenibles, mediante la vacunación sostenida de los niños que nacen anualmente, así como las cohortes sucesivas hasta la edad de seis años, y luego cada diez años, a través de los distintos niveles operativos (23 jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires). El Programa Nacional de Inmunizaciones se propone lograr coberturas nacionales de inmunización iguales o superiores al 95%, con el fin de sostener el nivel inmunitario de la población susceptible y eliminar o erradicar aquellas patológicamente inmunoprevenibles. Para la concreción del mencionado Programa, el Ministerio adquiere las vacunas que corresponden al Calendario Nacional de Vacunación y cuya aplicación es gratuita y obligatoria en todo el país. • PROGRAMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE CÁNCER CERVICOUTERINO El objetivo final del programa es la re- EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 251 ducción de la incidencia y mortalidad por cáncer de cuello de útero. La población objetivo son las mujeres entre 35 y 64 años de edad. La Meta de cobertura del programa es lograr para el año 2011 una cobertura del 80% de al menos una citología para cada mujer entre 35 y 64 años. • PROGRAMA NACIONAL DE SALUD “Los derechos INTEGRAL EN LA ADOLESCENCIA sexuales inel objetivo de dicho programa es la cluyen el deconstrucción de una Política de Estado recho humano orientada a la población adolescente, de la mujer a para prevenir y responder eficazmente a tener control los problemas que prevalecen esa franja respecto de su etárea, apoyándose en sus fortalezas y sexualidad, incontribuyendo al desarrollo integral de cluida su salud sus potencialidades. Sus propuestas se sexual y reproapoyan en la Convención Internacional ductiva…”. IV sobre los Derechos del Niño y los diConferencia versos pactos internacionales sobre el Mundial Sobre tema que el país ha refrendad, y en la la Mujer en Ley Nacional Nº 26.061, de protección Beijing (1995). integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, la cual define un sistema de protección integral, para el acceso a la educación, a la salud, y en general a los bienes y servicios públicos, así como para la participación, sin distinción de género o de edad; es decir, que ponen foco en la democratización y la construcción de ciudadanía. • PROGRAMA NACIONAL DE SALUD SEXUAL Y PROCREACIÓN RESPONSABLE tiene como misión promover la igualdad de derechos, la equidad y la justicia social; así como contribuir a mejorar la estructura de oportunidades para el acceso a una atención integral de la salud sexual y reproductiva. La Ley Nacional Nº 25.673 crea el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable en el año 2002. 252 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL • PROGRAMA NACIONAL MUNICIPIOS Y COMUNIDADES SALUDABLES el objetivo principal de este programa es modificar los factores que determinan y condicionan negativamente la situación de salud colectiva y desarrollar aquellos que inciden en ella positivamente, para reducir las brechas de inequidad existentes en la población. Promover y fortalecer en los municipios el desarrollo de políticas públicas que aborden de manera integral los determinantes y condicionantes de la salud. • SALUD OCULAR el principal objetivo de este programa es prevenir la ceguera evitable y las discapacidades visuales, realizar el diagnóstico precoz y tratamiento oportuno de las patologías oculares y contribuir a la disminución de la ceguera por cataratas a través de la cirugía. Durante la El Ministerio de Salud de la Nación se proponiñez y adone asumir, el fortalecimiento de los gobiernos lescencia se locales en la búsqueda de estrategias que establecen los optimicen la salud ocular. Este Programa Nacimientos de cional promueva actividades de prevención, la salud en la detección temprana y tratamiento oportuno edad adulta. de las patologías oculares: cataratas, glaucoma, retinopatías, vicios de refracción, entre otras. • SISTEMA NACIONAL DE RESIDENCIAS cumple un rol esencial en el desarrollo de los profesionales de salud, a través del financiamiento de la formación de especialidades prioritarias y de la regulación de la calidad de estos procesos formativos mediante la acreditación vigente. El Ministerio de Salud de la Nación cuenta en la actualidad con 2244 residentes, en los distintos años de formación. Cada año el Ministerio de salud de la Nación define, de acuerdo con las necesidades provinciales y nacionales, la cantidad de nuevos cargos para el ingreso a las residencias. • PLAN PARA LA REDUCCIÓN DE LA MORTALIDAD MATERNO INFANTIL, DE LA MUJER Y LA ADOLESCENTE se centra en detectar las principales causas que desencadenan la muerte de mujeres, adolescentes, niños y niñas de nuestro país con el fin de actuar sobre ellas. Tiene como principales EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 253 objetivos la reducción de: La mortalidad infantil (en sus dos componentes: neonatal y post neonatal) La mortalidad materna, El embarazo en la adolescencia no planificado, La incidencia y mortalidad por cáncer cérvico uterino, y Los egresos hospitalarios por aborto. El Plan se potencia con las múltiples estrategias ya existentes que han puesto en marcha las distintas jurisdicciones para incidir en el mejoramiento de la salud de las mujeres, adolescentes y niños/as; como por ejemplo: promoción de la lactancia materna, aseguramiento de las condiciones obstétricas neonatales esenciales, maternidades centradas en la familia, estrategia de alta conjunta, regionalización hospitalaria, mejoramiento de la información y vinculación en los distintos niveles de atención. • REMEDIAR El Programa Remediar Entre los años inició sus acciones en el mes de octu2002 y 2010 el bre de 2002, con el objetivo central de Plan Remediar garantizar el acceso a medicamentos permitió el acesenciales de la población cuya coberceso gratuito tura médica es exclusivamente pública. a medicamenLlegar de manera directa a más de tos esenciales 6.956 Centros de Atención Primaria de a más de 15 la Salud (CAPS), implicó un complejo millones de proceso de centralización de compras, personas. de identificación del perfil de los motivos de consultas que atiende el Primer Nivel de Atención, de desarrollo de actividades de almacenamiento y distribución, y de construcción de un sistema de información. Este desarrollo requirió una perspectiva de una gestión basada en la producción e intercambio de información con los CAPS. Desde el año 2009, el Programa Remediar + Redes amplió su desarrollo. Su contribución al fortalecimiento de la Estrategia de Atención Primaria de la Salud sumó el financiamiento de Proyectos Provinciales cuyo objetivo es impulsar y fortalecer Redes de Salud de las Provincias. 254 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL • EL INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA TROPICAL (INMET) recientemente se inauguró este instituto que es el responsable de planificar y desarrollar estrategias de prevención, diagnóstico, tratamiento y control de las enfermedades tropicales en la Argentina. Su creación a partir de la reglamentación de la Ley N° 26534, está vinculada a la necesidad de generar respuestas sanitarias integrales frente a enfermedades de impacto actual o potencial para la salud pública de nuestro país, tales como chagas, paludismo, dengue, leishmaniasis tegumentaria, helmintiasis, cólera, fiebre amarilla, lepra y esquistosomiasis”. (Ministerio de Salud de la Nación, año 2011) Consejo Federal de Salud (COFESA) “La Ley N° 22.373 crea el Consejo Federal de Salud. El mismo esta integrado por los funcionarios que ejerzan la autoridad de Salud Pública de más alto nivel, en cada provincia. El Consejo Federal de Salud (COFESA) es el espacio de articulación institucional para la construcción de consensos, el establecimiento de metas y la adopción de políticas y decisiones compartidas entre sectores y jurisdicciones. Por mandato constitucional las Provincias son las unidades técnico administrativas responsables del cuidado y protección de la salud de la población, por tanto corresponde a cada Ministerio de Salud provincial la gerencia y la gestión política y técnica El COFESA y el de las unidades o establecimientos del sisCOFELESA retema, para el cumplimiento de programas sultan ámbitos y actividades de salud en la respectiva de vital imporjurisdicción política; los municipios suelen tancia para loadministrar sus propios recursos y tienen grar una mayor atribuciones para programar y realizar accoordinación ciones de salud en forma independiente, de las políticas particularmente los de mayor poder ecode salud de nómico y peso demográfico”. (Ministerio de todo el país. Salud de la Nación, año 2011) EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA 255 Consejo Legislativo de Salud (COFELESA) “En el año 2008, se crea el Consejo Federal Legislativo de Salud. El mismo es integrado por los legisladores que ejerzan la máxima autoridad o el legislador que se designe de las comisiones legislativas permanentes con competencia en salud del Congreso de la Nación y de las legislaturas provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La presidencia del Consejo será ejercida en forma alternada y anual por los presidentes de las comisiones de Salud y Deporte del Honorable Senado de la Nación y de Acción Social y Salud Pública de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. La vicepresidencia y la secretaría serán ejercidas en forma rotativa por un legislador jurisdiccional designado por el plenario. El principal objetivo del COFELESA es implementar un marco jurídico en materia de salud, que tienda a compatibilizar entre ellas, las legislaciones de la nación y jurisdiccionales vigentes y las que en el futuro se dicten, a fin de lograr la equidad ante el derecho al acceso a la salud de todos los habitantes de la Nación”. (Ministerio de Salud de la Nación, año 2011) Bibliografía • Bramuglia, Cristina; Abrutzky, Rosana y Godio, Cristina (2010) Diseño de Políticas y el Sistema de Salud en Argentina http:// www.medicinaysociedad.org.ar/publicaciones/JUNIO_2010/ Bramuglia_MyS.pdf Recuperado: 04-03-2010. • Cetrángolo, Oscar y Devoto, Florencia “Organización de la Salud en Argentina y Equidad. Una reflexión sobre las reformas de los años noventa e impacto de la crisis actual”. (2002) http:// www.paho.org/Spanish/HDP/HDd/saludeqyref.pdf Recuperado: 04-03-2010 • Descripción del sistema de salud en Argentina. www.ensp.fiocruz.br/parcerias/redsalud/.../pdf/.../argentina_sistemasalud. pps. Recuperado: 04-03-2010 256 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL • Ginés González García, Federico “Salud para los Argentino” (2004) Editorial: Ediciones ISALUD. • Hurtado, Jaime (2007). “Argentina: síntesis del sistema de salud actual”. http://coopsalud.blogspot.com/2007/04/argentina-sntesis-del-sistema-de-salud.html. 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Las estadísticas internacionales indican que Argentina es uno de los países más seguros de la región. Sin embargo, cualquier hecho puntual que afecte la seguridad personal de un ciudadano es lamentable y provoca una lógica “percepción de inseguridad” que signa el contexto social imperante. A pesar de los resultados que se exhiResolver los ben en el gráfico anterior la delincuencia ha problemas de sido reconocida como el principal problema inseguridad en 3 de la Argentina , según las mediciones del nuestro país Latinobarómetro para el año 2010. Aderequiere una más, el 75% de los entrevistados considera política de larque el país está cada vez más inseguro. go plazo. El problema de la inseguridad no se debe a una única causa y su solución tampoco es una sola. El profundo deterioro y la desagregación social y cultural han incrementado la marginalidad urbana, circunstancia que, en muchos casos, ha arrastrado a ciudadanos argentinos hacia la de1 Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social. 2 Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Investigación y capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social. * Los autores de este artículo agradecen la desinteresada colaboración del Lic. Andrés Escudero, quien nos ha brindado datos relacionados al tratamiento legislativo de las policías comunales en la provincia de Buenos Aires. 3 Ante la pregunta ¿Cuál considera que es el principal problema que atañe a su país?, el delito fue reconocido por un 37% de la población entrevistada, superando al desempleo y los problemas económicos. 258 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL lincuencia. A problemas complejos, soluciones complejas. Lamentablemente, desde el discurso político, tienden a esbozarse soluciones sencillas (o facilistas) a un problema con aristas tan diversas. GRÁFICO N° 1: Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. Año 2008. 1, 6 3, 2 5, 8 5, 8 8, 1 10 10 ,6 20 12 ,2 30 22 40 GRÁFICO N° 1: Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes (2007) 4 33 50 52 60 Ch ile Pe rú Bo liv ia Ec ua do r Ar ge nt in a Ur ug ua y Br as Pa il ra gu ay Ve ne zu el a Co lo m bi a 0 FUENTE: EGES en base a datos de Incosec – UNODC – Argentina: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Chile: Ministerio del Interior. A nivel mundial, y en nuestro país, se han manifestado procesos de desmoronamiento de las instituciones sociales como la familia y la educación. Dentro de estos procesos, algunos medios de comunicación han asumido una lógica “espectacular” –es decir, que se valen de cualquier medio para poner el tema de la inseguridad en la agenda diaria. Esto, sumado al activo papel que han adoptado 4 Es el principal indicador utilizado para medir delitos y/o violencia ya que, por lo general, los homicidios siempre son registrados, lo cual da un mayor nivel de confianza y certeza a la investigación. Otros indicadores presentan una serie de inconvenientes importantes: por un lado, la encargada de registrar las denuncias por robo es la misma policía que, para no demostrar un aumento en la tasa de ciertos delitos, puede no registrar las denuncias de las víctimas. Algunos autores (Sozzo, 2000; Ciafardini, 2006) afirman que, en materia de robos y hurtos, no se denuncian alrededor del 70% de los delitos cometidos, mientras que en cuanto a delitos contra la integridad sexual, la cifra asciende al 90%. El valor no registrado se denomina “cifra negra”. Los datos se han consolidado al 2007 para tomar un valor de referencia homogéneo de todas las fuentes. LA SEGURIDAD PÚBLICA 259 las organizaciones de la sociedad civil, ha resultado en un aumento del nivel de reclamo sobre este complejo problema. El ciudadano común busca respuestas donde hay poco que decir. Las soluciones y las propuestas que El problema de se han brindado a esta temática oscilan la inseguridad según las diferentes posturas ideológicas. debe ser aborLos más reaccionarios afirman que la indado desde la seguridad es una cuestión que se resuelve política. a través de mecanismos de control, “mano dura” y castigo. Por otro lado, la postura de aquellos referentes con una visión progresista, afirman que el delito tiene solución a partir de la reducción de las brechas de la desigualdad y el aumento de la integración social. Más allá de la aproximación de estas dos posturas antagónicas, el abanico de posibles acciones es múltiple debido, justamente, al factor multicausal de esta problemática. Si bien es cierto que la solución a este problema difícilmente se alcance en el corto plazo, los efectos de la inseguridad pueden mitigarse. Consideramos que la respuesta debe buscarse desde un espacio: la política. Los referentes políticos tienen diferentes caminos: la gestión, a través de sus recursos disponibles, con apuestas inteligentes que comprendan la real problemática y la indispensable colaboración y responsabilización de la sociedad civil ante un problema que está dentro de su propio marco; o el desarrollo, desde el Congreso de la Nación, de instrumentos legales acordes a la comprensión del fenómeno delictivo en su conjunto. Debe considerarse que es la propia sociedad la que da asilo de la inseguridad. La inseguridad no es un fenómeno dado, es producto de la complejización social y de años de implementación de políticas de desigualdad que dejaron como resultado un profundo deterioro del tejido social. También, es sumamente importante mencionar que suele existir una fuerte tendencia en la perspectiva analítica a reducir el problema de la inseguridad a una cuestión meramente policial. Es decir que, para muchas personas y referentes, la inseguridad 260 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL se aborda exclusivamente mediante el accionar de la policía. Es por ello que se ha vuelto parte de la rutina escuchar como primera solución, ante un hecho delictivo, el pedido de un aumento del número de policías en las calles. Pedido que resulta al menos paradigmático, ya que parte de una concepción costo-beneficio de la vida social para la cual el delincuente reacciona exclusivamente motivado por la factibilidad de cometer el acto ilícito. Es decir, se tiende a creer que si el sujeto percibe que tiene la posibilidad de cometer un hurto o un robo, lo hará y que, de lo contrario depondrá su condición de delincuente y se transformará automáticamente en un “ciudadano honrado”. GRÁFICO N° 2: Nivel de Confianza en la Policía y en el Poder Judicial en América Latina (1996-2009) 70 En la policía 60 En el poder judicial 50 40 30 20 10 20 20 07 08 -2 00 9 20 06 20 05 20 04 20 02 20 03 20 01 19 19 98 99 -2 00 0 19 97 19 96 0 FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Latinobarómetro La situación también es paradójica si se tiene en cuenta que el nivel de reconocimiento de la labor policial es sumamente bajo. Según los datos del Latinobarómetro, los parámetros de confianza en las fuerzas de seguridad en Latinoamérica no superan LA SEGURIDAD PÚBLICA 261 el 40%.5 Y, en Argentina, según la medición de 2007, el intervalo de confianza llegaba apenas al 24%. Con relación a estos datos, ya en la década del noventa Bayley (1993, p. 33-36, citado por Frühling 2001, p. 1-2) sostenía que por las particularidades organizacionales de las policías latinoamericanas, se generaban los siguientes planteos respecto a la relación entre policía y comunidad: Que un porcentaje significativo de las peticiones del público recibidas por la policía buscaban sólo denunciar la comisión de delitos graves, como homicidios o robos a mano armada; Que la policía respondía mucho más a las necesidades del gobierno que a las demandas de los ciudadanos; Que la policía latinoamericana usaba la Una de las fuerza e incluso la violencia con mayor acciones más frecuencia que la policía de países cenurgentes retrales para enfrentar situaciones similaqueridas por la res, que podrían haber sido resueltas de sociedad es la otra forma; modificación Que la fiscalización de la actuación de de los cuerpos los policías latinoamericanos era sin duda policiales de menor que la de los países centrales; seguridad feQue el grado de apoyo público que recideral. bía la policía era relativamente bajo; Que en el funcionamiento y organización internos de la policía el personal subordinado obedecía órdenes, pero carecía de autonomía para desarrollar respuestas creativas frente a los problemas que enfrentaba. Como afirmamos anteriormente, la respuesta de la gestión pública debe consistir en un abordaje integral a través de diferentes agencias estatales que comprendan las diferentes causas de este fenómeno y no simplemente con el uso de las fuerzas de seguridad. 5 Según el Latinobarómetro de 2009, la confianza en Latinoamérica hacia la policía es de apenas 34, en una escala que va de 0 (ninguna) a 100 (mucha). 262 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La visión de la Seguridad y su gestión Existen algunos autores, como Alonso (2008), que se basan en un paradigma más amplio del concepto de seguridad para el que ésta ya no se encuentra exclusivamente orientada al estado, sino que su foco principal son las personas. La idea de seguridad humana es un concepto amplio, ya que no sólo se restringe a los delitos o conflictos Un sistema de violentos, sino que involucra una multipliseguridad debe estar integrado cidad de situaciones propias del quehacer social que atentan contra el desarrollo hupor múltiples mano integral, como la pobreza, el desemactores que pleo, la discriminación, la falta de vivienda, interactúan la salud, la alimentación y la educación, entre si. entre otras.6 El sistema de seguridad pública está constituido por el conjunto de actores estatales y sociales que abordan, con la intención de resolverlas, aquellas situaciones de conflictividad violenta y delictiva que no permiten el pleno goce de derechos, libertades y garantías de las personas mediante la prevención, conjuración y persecución penal de los mismos. La conjuración consiste en la acción deliberada destinada a hacer cesar un delito en curso. Este sistema de seguridad pública se encuentra integrado por diversos actores que, en todo momento, deben establecer acciones y comportamientos que interactúan y se retroalimentan entre sí, con el fin de optimizar su funcionamiento. En esta interacción participan tanto actores estatales como sociales, lo que genera la necesidad de un abordaje abarcativo e integrador respecto a los temas de seguridad pública. Otro factor que ha condicionado la percepción acerca de la seguridad ciudadana es el producido desde mediados de la década del ‘70 en el que el Estado dejó de tener una posición 6 Para profundizar acerca del cambio de concepción del concepto de desarrollo humano recomendamos la lectura de “Cambios en la doctrina de desarrollo: el legado de Sen”. (ALONSO, 2008). 263 LA SEGURIDAD PÚBLICA central como agente regulador de la sociedad, intercambiando esa posición con el mercado. Este proceso, en donde numerosos sectores claves de la economía fueron privatizados, ha generado un sin número de nuevas relaciones sociales, las cuales, a su vez, influyeron directamente sobre el delito como fenómeno. Si bien existen numerosos trabajos al respecto (Rosanvallon, 1995; Castel. 1997) que explican en detalle este proceso y todas sus aristas, vale señalar al aumento del desempleo, a la marginalidad y la desigualdad provocadas por condiciones cada vez más precarias de empleo, como factores no exclusivos, pero estrechamente relacionados al incremento de las tasas delictivas. Lo expuesto anteriormente puede resumirse en el siguiente esquema: ESQUEMA N° 1: El paradigma de la Seguridad Ciudadana SEGURIDAD CIUDADANA (desde fines de la década del ´80) Privatización de la ciudadanía Exclusión social DELITO Dimensión ampliada, relacionada al desarrollo humano integral SEGURIDAD PÚBLICA Abordaje abarcativo • Gobierno institucional de la seguridad • Sistema institucional de prevención social • Sistema policial • Sistema de persecución penal • Sistema de participación comunitaria • Sistema de seguridad privada FUENTE: Elaboración EGES 264 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL En los últimos años, la visión de la Seguridad Ciudadana pasó de ser una cuestión netamente relacionada al “resguardo del orden” –como era definido en las leyes orgánicas de algunas fuerzas de seguridad y en los sistemas de seguridad ciudadana– a considerarse un problema más integral y complejo. En esta visión, no sólo se incorporan numerosos actores responsables de abarcar los distintos aspectos de esta cuestión, sino que también incluye el resguardo de las libertades y derechos constitucionales por parte de la acción estatal. A modo de resumen, podemos decir La seguridad que la seguridad pública es “la situación ciudadana repolítica y social en las que las personas quiere un abor- tienen legal y efectivamente garantizado el daje integral y goce pleno de sus derechos a defender y complejo. a ser protegidos en su vida, su libertad, su integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas del Estado de derecho”. (Sain, 2002). Conceptualizada de esta manera, la seguridad pública “constituye una ficción que sirve de horizonte utópico de un cierto ordenamiento democrático. Ficción porque en las complejas y diversas sociedades modernas siempre se desenvuelven conflictos que cercenan o vulneran la vida y la libertad de las personas así como el resto de los derechos humanos básicos. Y horizonte utópico porque sirve de meta inalcanzable pero activa a los efectos de estructurar un esfuerzo social e institucional permanente para acercarse a ese ideario democrático”. (Sain, 2008: p. 17). El delito en la actualidad Los profundos cambios en materia política, social y económica producidos durante los años ‘80 y ‘90, en la Argentina y LA SEGURIDAD PÚBLICA 265 numerosos países de Latinoamérica, dieron lugar a la emergencia de un sinnúmero de nuevos conflictos sociales. Los sectores bajos y medios sufrieron una fuerte fragmentación y los núcleos institucionales básicos como la familia, los grupos vecinales y el trabajo padecieron un fuerte deterioro como organismos integradores. Muchos sectores de la población econonómicamente activa quedaron excluidos del mercado laboral, aumentando de esta forma la exclusión y la marginalidad. Esta circunstancia podría estar relacioEl delito siemnada al aumento de la delincuencia común7 pre va un paso –la actividad de aquellos criminales no adelante de la organizados que aprovechan las circunsacción tancias favorables para cometer actos policial delictivos. Pero también hubo un aumento exponencial del número de bandas organizadas destinadas a la comisión de crímenes de alto rendimiento económico. El delito en la actualidad no es el mismo que hace veinte o treinta años. Dado que los criminales van cambiando su accionar para no ser detectados, la organización y el funcionamiento de las grandes bandas criminales, ha ido mutando con el paso del tiempo. El narcotráfico, por ejemplo, ha tenido un proceso de “liberalización” en sus distintas fases (producción, transporte y venta). Cada vez son más los actores que intervienen, dejando atrás (en la mayoría de los casos) la vieja estructura de “mega-carteles”, en la cual, desde el recolector de hojas de coca hasta el encargado de vender la cocaína pertenecían a la misma agrupación. Mencionamos este caso para ejemplificar la aparición de nuevas formas de criminalidad organizada. Estos nuevos grupos organizados cuentan con un alto grado de profesionalismo y todo tipo de herramientas y elementos para la comisión de delitos complejos. Además, tienen un alto 7 Es importarte remarcar que el aumento de la pobreza y la indigencia es sólo uno de los factores relacionados al incremento en las tasas delictivas. 266 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL despliegue territorial no sólo en el ámbito nacional, sino también internacional. Entre las actividades delictivas desarrolladas por estas bandas se destacan el tráfico y comercialización de drogas, la venta de armas, el robo y desarme de automóviles dirigidos a la venta de autopartes, los robos calificados cometidos por los denominados “piratas del asfalto”8 y el secuestro de personas. El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales –en particular, de cocaína y de marihuana– constituye la actividad ilícita más importante y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos. Sin embargo, a pesar de los cambios Los delitos descriptos, gran parte de la población más complejos identifica un perfil de delincuente asociado suelen ser llea la marginalidad. Pocos asumen que, adevados a cabo más de lo que se denomina delito común, por delincuenexisten estas complejas organizaciones tes con imagen delictivas. Las cúpulas de estos grupos “socialmente delictuales no condicen para nada con el aceptada”. estigma social común del delincuente. Este tipo de delito también debe ser abordado, aunque detrás de su puerta no haya marginalidad social. Según especialistas, “los desafíos que confronta América Latina en materia de seguridad se resumen en el incremento de las tasas de delitos y de la victimización; la mayor participación de los jóvenes en actividades delictivas: una cercana relación entre el delito organizado y el delito común; así como la regionalización de ciertas actividades criminales tales como la producción y el tráfico de drogas ilícitas, el tráfico ilegal de inmigrantes, el robo de automotores” (Rico y Chinchilla, 2002, p. 16 y 17). En particular, de acuerdo a un informe del PNUD (2005), el contexto de la violencia delictual en Argentina se caracteriza por una serie de factores concomitantes: 8 Término con el que comúnmente se denomina en Argentina al robo en rutas y caminos de mercadería transportada por medio de vehículos de gran porte. LA SEGURIDAD PÚBLICA 267 Disminución en la edad de iniciación en la delincuencia; Incremento en el tráfico y consumo de drogas “pesadas”, y demás sustancias psicoactivas lícitas, como el alcohol, el tabaco, psicofármacos e inhalantes; Disponibilidad y facilidad de acceso a armas ilegales; Incremento de la desigualdad social; y Escasa contención del individuo en lo familiar, escolar y laboral. Como conclusión, es importante desTodos los patacar a modo de clasificación, y a los fines noramas que de lograr una comprensión mayor, los dos se dan acerca grandes tipos de grupos delictivos a los de la delinque nos hemos referido anteriormente. Por cuencia coinun lado, se encuentran las denominadas ciden en un bandas delictivas complejas, que tienen factor fundaestructura y cuentan con una organización mental: su exinterna diferenciada. Sus actividades son plicación debe de gran rendimiento económico y cuentan ser buscada en con un gran despliegue territorial. Por otro la desarticulalado, se encuentran presentes los que ción del tejido podríamos denominar como “delincuensocial. tes amateurs”. Su accionar es aleatorio y tienen poca especialización. Sus acciones no están coordinadas y cuentan con pocos elementos y herramientas para la comisión de delitos. Actúan de forma individual o en grupos pequeños. Sus actos suelen estar influidos por el consumo de drogas o algún tipo de estupefaciente, llevando a cabo acciones peligrosas y poco premeditadas que pueden terminar con la vida de la víctima. Esta es, a grandes rasgos, una clasificación de los delincuentes según su estructura organizativa. Los dos grupos no son excluyentes: existen también numerosas estructuras intermedias. 268 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La “Sensación de Inseguridad” Uno de las cuestiones que han sido planteadas en los últimos tiempos ha sido la “Sensación de Inseguridad”. Esta denominación se utiliza comúnmente para categorizar al miedo o la posibilidad latente de sufrir un delito. Una de las principales herramientas utilizadas para medir este sentimiento es la “Encuesta de Victimización”. Esta herramienta comienza a ser utilizada en Estados Unidos en la década del ‘60 y su función es describir el fenómeno delictivo desde una perspectiva de la ciudadanía y ajena a las mediciones policiales y penales. La encuesta tiene dos objetivos paralelos: por un lado, determinar el número de hechos delictivos no denunciados y por el otro, Argentina es conocer la percepción de la ciudadanía uno de los respecto a la inseguridad. países de todo el Continente En la Argentina, la oficina encargada Americano con de realizar la “Encuesta de Victimización” menor tasa investigación ha sido la Subsecretaría de de delitos, sin Política Criminal, dependiente del Ministerio embargo, es el de Justicia y Derechos Humanos. segundo que Aunque sería lógico pensar que el nivel mayor percepefectivo de inseguridad –la probabilidad ción de insegu- fáctica de que suceda un delito– y la deridad ostenta. nominada “sensación de inseguridad” son factores correlativos, en realidad puede existir un desacople entre ambos. El miedo a sufrir un delito es un factor netamente subjetivo, formado por la percepción de los individuos a cerca de cuán posible es que les suceda un hecho delictivo y sus personalidades particulares entendidas como integrantes de un gran entramado colectivo. Por ende, depende de numerosos factores que no están directamente relacionados con el número total de delitos que se han cometido. Por ejemplo, si una persona tiene conocimiento de que algún familiar cercano, que vive en su misma localidad, ha sido asaltado, es probable que LA SEGURIDAD PÚBLICA 269 tenga una percepción más cercana y plausible de que lo mismo le puede suceder, a pesar de que, objetivamente, los índices de delito no se hubiesen modificado. A los fines de demostrar lo paradójiSegún Kessler, co de la relación entre la evolución de la las personas inseguridad y el miedo al delito, podemos con mayor señalar los casos de Santiago de Chile y probabilidad Bogotá, en Colombia. En los últimos años de sufrir robos el temor descendió en Bogotá mientras que son los homen Santiago ascendió, a pesar de que los bres jóvenes. crímenes violentos en Colombia son diez veces superiores a los Chile. También es importante resaltar el trabajo realizado por Gabriel Kessler (2010) donde se afirma que si bien las personas con mayor probabilidad de sufrir robos son los hombres jóvenes, son las mujeres y los ancianos los que manifiestan sentirse con mayores probabilidades de sufrir algún tipo de situación delictiva. Esta sensación se da porque este universo de personas, por sus características físicas, se siente más vulnerable frente a un posible ataque de un delincuente. Con este ejemplo queremos demostrar que la “sensación de inseguridad” es una construcción subjetiva, que depende de las percepciones y las emociones que se generen ante la posibilidad de sufrir un delito, y que no responde necesariamente a factores objetivos. También es importante resaltar el papel de los medios de comunicación como transmisores de noticias relacionadas al delito. Mediante estas, puede incentivarse a la población para que perciba al delito como algo “más cercano” o más posible. Un aumento en la sensación de inseguridad le genera un fuerte condicionamiento a la gestión pública. Por un lado, instala el tema en la agenda social y, a su vez, interfiere en el accionar de los diferentes organismos estatales– el Poder Judicial y la Policía, por ejemplo. Esta sensación disminuye la confianza en 270 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL estas instituciones que dejan de contar con una herramienta que es sumamente importante: la participación social. Organización y Gestión Policial Argentina, debido a su estructura federal, cuenta con cuatro fuerzas de seguridad dependientes del Estado Nacional y con jurisdicción plena en todo el territorio nacional. A su vez, cada estado provincial cuenta con su propia policía. La de más reciente creación fue la Policía Metropolitana, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este desdoblamiento permite, como un aspecto positivo, contar con cuerpos policiales sumamente especializados en acciones particulares. Por otro lado, una de las mayores críticas que se le hace a la organización federal de las fuerzas de seguridad es la posible superposición de funciones entre dos o más policías. Las fuerzas Federales están comprendidas por la Policía Federal, la Gendarmería, La Prefectura Naval y la Policía de Seguridad Aeroportuaria que, más allá de realizar determinadas acciones superpuestas, como las tareas de vigilancia preventiva o accionar ante grupos criminales organizados, poseen particularidades específicas que las diferencian entre sí. El debate de la seguridad necesita despojarse de falsas creencias y ofrecer soluciones de corto, mediano y largo plazo. Estructura de respuesta a la inseguridad En el primer escalón de abordaje, a nivel nacional, existen cuatro fuerzas federales encargadas de hacer frente al delito: Policía Federal; Policía de Seguridad Aeroportuaria; LA SEGURIDAD PÚBLICA 271 Prefectura Naval; y Gendarmería. Existen también policías provinciales y también la Policía Metropolitana con jurisdicción (aún muy reducida) en el territorio federal. Dentro del segundo escalón se encuentra el Poder Judicial, dividido en los fueros provinciales y el fuero federal. El tercer y último escalón lo compone el sistema carcelario, que contiene al Servicio Penitenciario Federal y los veintitrés servicios penitenciarios provinciales. La sociedad, el gobierno y las instituLa organizaciones tienen constantes interrelaciones ción militar de que, acorde al momento histórico y a las la que proviesituaciones particulares que lo caracterinen la mayoría cen, presentan diferentes paradigmas y de las policías visiones, algunas veces explícitas y otras es uno de los implícitas. Estos paradigmas presionan y obstáculos por moldean tanto las acciones como las polos cuales es líticas públicas destinadas a los diferentes complejo aborcampos de acción. Esta situación no es dar el probleajena al ámbito de la seguridad. Tanto la ma de la inseacción policial –su organización, autoridad guridad. y control – como todas aquellas políticas destinadas a la prevención o coerción del delito están diseñadas a partir de modelos propios con cierta coherencia que dan forma a los apoyos y demandas de la ciudadanía. Las fuerzas de seguridad, no sólo en Argentina, sino también en el resto de Latinoamérica, han adoptado una forma de organización similar al de las Fuerzas Armadas basada en un centralismo organizacional con una conducción macrocefálica y una estructura cerrada e hiperjerarquizada. Esto ha hecho que las policías tengan un poder de decisión a nivel regional-local prácticamente nulo, relegado simplemente a tareas administrativas. Por otro lado, las cúpulas dirigenciales ejercen el control sobre 272 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL un número exagerado de dependencias teniendo, debido a su burocratización interior, escaso conocimiento de la situación de las bases operacionales. Otra particularidad implícita de este tipo de organización policial es un régimen de personal castrense dividido en dos cuerpos, oficiales y suboficiales, quedando así los segundos imposibilitados para ejercer funciones de dirección y conducción. Esta visión militarista puede resultar rígida y cercenar la capacidad de adaptación de la fuerza de seguridad ante nuevos escenarios posibles, reduciendo los niveles de eficiencia en su accionar. Tal como reconoce una analista en El debate de organización policial (Osse, 2007), las la seguridad fuerzas de seguridad pueden estructurarse necesita dessegún dos condiciones: geográficamente, o pojarse de según un criterio de funciones (o una comfalsas creenbinación de ambos). Independientemente cias y ofrecer de ello, las policías pueden ser centralizasoluciones de das o descentralizadas. corto, mediano La clasificación de los cuerpos policiay largo plazo. les según sus funciones, radica en la exisLos cuerpos tencia o no de diferentes cuerpos internos policiales pueespecializados en una tarea específica. Es den clasificardecir, muchas fuerzas de seguridad cuense según sus tan con la existencia de departamentos esfunciones o peciales en los cuales sus agentes tienen según criterios una función particular, como por ejemplo geográficos. tránsito o infantería. Por otro lado, existen policías con un nivel bajo de organización funcional, en las cuales los efectivos cambian de función de acuerdo a las necesidades imperantes de la organización. La clasificación geográfica radica en la existencia o no de una descentralización territorial del organismo policía, es decir, en la existencia o no de organismos intermedios entre la cúpula y las LA SEGURIDAD PÚBLICA 273 bases de la organización que cuentan con determinada capacidad para la toma de decisiones en un territorio particular. El proyecto de Municipalización de las Fuerzas de Seguridad En base a la distribución y organizaEn los últimos ción geográfica de las fuerzas de seguriaños se ha dad, se ha presentado un debate respecto presentado un a la “municipalización” de las policías. Esta debate acerca cuestión, que se presentó en la Provincia de la municide Buenos Aires pero que ha tenido traspalización de cendencia a nivel nacional, plantea que las policías. cada municipio debe contar con una fuerza de seguridad local, abocada a tareas de vigilancia y patrullaje. El proyecto no es nuevo, cuenta con un fuerte antecedente: en 2004, la Provincia de Buenos Aires, sancionó la Ley N° 13.210 que establecía la Organización de las Policías Comunales. La medida implicaba una descentralización operativa parcial de la policía en aquellos municipios de menos de 70.000 habitantes, donde el poder ejecutivo local actuaría en conjunto con la fuerza de seguridad a los fines de diseñar planes de prevención, aunque el control orgánico seguiría siendo provincial. La medida afectaría a noventa y cinco distritos del interior de la provincia. La ley establecía que la nueva fuerza tendría a su cargo funciones de prevención y conjuración del delito, mientras que las actividades investigativas serían realizadas por las fuerzas departamentales; a su vez, preveía la creación de una Unidad de Coordinación a los fines de ordenar y controlar a las distintas policías comunales contenidas dentro de la jurisdicción comprendida. 274 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA N° 1: Distritos de la Provincia de Buenos Aires que poseen Policía Comunal 9 de Julio Adolfo Alsina Coronel Suarez Exaltación de la Cruz Adolfo G. Cha- Florentino Amegves hino Alberti General Paz Ayacucho Gral. Madariaga Balcarce Gral. Pinto Baradero Gral. Alvarado Benito Juárez Gral. Alvear Brandsen Gral. Arenales Cañuelas Gral. Belgrano Capitán Sarmien- Gral. Lamadrid to Carlos Tejedor Gral. Lavalle Carmen de Are- Gral. Viamonte co Chivilcoy Gral. Villegas Colón Guaminí Coronel Rosales Hipólito Yrigoyen Las Heras Lobería Puan Punta Indio Lobos Rauch Magdalena Maipú Mar Chiquita Marcos Paz Mercedes Monte Monte Hermoso Par tido de La Costa Patagones Pehuajó Roque Pérez San Cayetano Suipacha Tapalqué Tordillo Tornquist Tres Arroyos Villa Gesell Villarino Zarate Pila Pinamar Pringles FUENTE: Elaboración EGES en base a datos facilitados por el Lic. Andrés Escudero Luego de la promulgación de dicha ley, casi la mitad de los municipios bonaerenses implementaron un sistema de Policía Comunal tendiente a descentralizar la fuerza y generar un contacto más cercano con la comunidad. Esta Policía fue creada por el ex Ministro de Justicia y Seguridad, León Arslanián, en línea con su política de descentralización. LA SEGURIDAD PÚBLICA 275 En Octubre de 2010, un grupo de intendentes bonaerenses planteó la necesidad de avanzar en un proyecto de ley provincial para la creación de las policías municipales. Según declaraciones a medios periodísticos (Clarín, 2010), la idea era recrear la experiencia de Estados Unidos, creando una fuerza de seguridad que responda al municipio y que se dedique a tareas de vigilancia, aprovechando la ventaja de la cercanía con el vecino. La propuesta elaborada por los intenEl compromiso dentes bonaerenses sobre las policías de la ciudamunicipales radicaba en la eliminación danía con el del tope por número de habitantes para abordaje de establecer una policía local y en el otorlos problemas gamiento de autonomía operativa, ya que de la insegula actual Ley N° 13.210 establece en su ridad es vital; artículo 6º que “Las Policías Comunales de sin él, no haSeguridad dependerán funcionalmente del brá políticas señor Intendente de cada Municipio invoexitosas. lucrado, pero mantendrán su dependencia orgánica con la autoridad de aplicación”9; y, por ende, el control final sobre el estas recae en la administración provincial, por más de que las funciones de vigilancia y control correspondan a la autoridad municipal. Esta distribución de autoridades implica que, en caso de intentar realizarse una política de seguridad que pretendiese implementar una nueva tecnología que debiera ser utilizada por la policía local, el municipio quedaría restringido a la decisión final de la provincia. La propuesta generó un debate inmediato a cerca de cómo sería el financiamiento de esta fuerza, ya que determinados muni9 Esta Ley establece una serie de normativas polémicas como, por ejemplo, la elección por parte de la ciudadanía de los comisarios que estarán al frente de las dependencias policiales de los barrios. Este punto, que se suma al destacado de las dependencias orgánicas y funcionales, generará un solapamiento, en la medida en que habrá intendentes que ordenarán a comisarios que tendrán legitimidad de origen por ser electos por los propios conciudadanos. 276 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL cipios no contaban con los recursos necesarios para afrontar los costos de la iniciativa. La cuestión no es menor, ya que algunos intendentes de municipios en donde funcionan policías comunales resaltaron la dificultad de afrontar los gastos necesarios para el funcionamiento de esta institución. Según algunos medios periodísticos, La provincia de (El Argentino, 2010 y La Nación, 2009), en Buenos Aires los últimos años varios distritos del interior es una de las bonaerense decidieron dar marcha atrás más avanzadas con el convenio con la Provincia por el que en cuanto al se fija la creación de la Policía Comunal. debate acerca Casos paradigmáticos son los del municide crear polipio de Daireaux que decidió, a mediados cías comunales de 2009, terminar con el convenio; y el del en Argentina. municipio de Rojas, cuyo Concejo Deliberante impulsó, en enero de 2010, una iniciativa que apuntaba en el mismo sentido. Los ediles remarcaron que el sustento de esta fuerza implicaba para el municipio una erogación de 305.430 pesos. Además de la descentralización, la propuesta de implementar policías locales trae aparejada una concepción de mayor capacidad de gestión por parte de los gobiernos locales a través de un mayor conocimiento de los problemas particulares que tiene cada distrito. La Policía Comunitaria y de Proximidad El concepto de policía comunitaria está asociado no solamente a una fuerza de seguridad de distribución territorial local, sino que conlleva un concepto de interacción más estrecho con la ciudadanía, lo que le permite al funcionario policial un conocimiento más acabado de las particularidades presentes en el distrito o barrio que le es asignado. LA SEGURIDAD PÚBLICA 277 Según un especialista en materia de seguridad (Tudela, 2007, p. 24-25), esta relación Policía-Comunidad trae aparejada los siguientes principios de actuación particulares: • La comunidad posee más información y dispone de mayores capacidades de diagnóstico sobre los reales problemas que le aquejan. • La participación de la comunidad introduce y asigna importancia a la dimensión subjetiva de la seguridad, mejorando el sentimiento colectivo de vivir en un ambiente seguro o menos expuesto a situaciones de violencia delictiva, asignando un papel relevante a la calidad del servicio policial (relación servidor / cliente) y, • La interacción genera y fortalece vínculos de confianza con las fuerzas de seguridad y puede reducirse el miedo al delito. Más allá de esto, es importante que la Estados Uniorganización local promueva mecanismos dos es el país y prácticas de interrelación por parte de la modelo a despolicía para que los ciudadanos se sientan cribir en térmiconfiados de transmitir sus experiencias nos de policía y expectativas a los funcionarios de esta comunitaria institución. Es por ello que los agentes de(posee 2400 berían estar capacitados para fomentar sus policías de capacidades de socialización a los fines condado). de generar un mayor intercambio con la población residente. Más allá de la organización particular que tenga la estructura policial y de los mandos verticales, a los fines de concretar con márgenes de eficacia y eficiencia las acciones y los objetivos particulares de una policía de proximidad, los agentes deben contar con cierta autonomía en la toma de decisiones. Esto les permitirá adaptarse no sólo a las demandas de la ciudadanía, sino a un factor tan cambiante como el delito. Esto está sumamente relacionado con un cambio desde la cultura policial tradicional, dirigida hacia el interior de la institución, hacia una orientada al ambiente. 278 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Es posible que una reducción en la burocracia policial mejore el funcionamiento de estas fuerzas locales y, así, aumenten los niveles de confianza y participación de la ciudadanía. Como sostiene Greene (2006, p. 364; citado en Tudela, 2007, p. 36), la flexibilidad de la organización policial está sumamente condicionada a la estructura burocrática interna de la institución. Respecto a la forma de administración de las fuerzas locales, es importante resaltar que más allá de que las mismas se encuentren distribuidas localmente, pueden estar organizadas de forma concentrada y no tener una descentralización operativa. Además, por tratarse de una fuerza pequeña en término numérico de efectivos y despliegue territorial, es probable que así sea. También se debe señalar que esto per se no significa El paradigma un mayor o menor grado de efectividad o burocrático eficiencia en las labores rutinarias. vigente en las Además, es importante remarcar que policías de las principales funciones de una policía Argentina es local radican en las denominadas tareas uno de los ande “policiamiento básicas” como son el padamiajes que trullaje, la vigilancia y el control del tránsito, debe ser modi- siendo las dos primeras acciones principaficado. les para la prevención del crimen. Experiencias Internacionales Ante esta perspectiva de descentralización y puesta en marcha de policiales locales señalamos a continuación dos ejemplos de esta forma de administración en otros países: España Existen múltiples organismos de seguridad en España. A nivel Federal, dependen del Ministerio del Interior nacional la Guardia Civil y la Policía Nacional. LA SEGURIDAD PÚBLICA 279 Además, cada comunidad autónoma que lo tenga reglamentado en su Estatuto de Autonomía tiene su propia fuerza de seguridad. Podemos mencionar: Los mozos de Escuadra (Mossos d’Esquadra) en Cataluña Ertzaintza en el País Vasco Policía Foral en Navarra Policía Canaria en Canarias También aquellas comunidades autonóArgentina micas que no hayan establecido en sus estacuenta con un tutos u orgánicamente la creación de fuerzas acuerdo de de seguridad-policías regionales ejercen un seguridad en control funcional de las dependencias de la democracia Policía Nacional, aunque esta dependa orgáfi rmado por nicamente del Ministerio del Interior. destacados Las policías locales en España cuenacadémicos, tan con funciones particulares limitadas al políticos y ayuntamiento (distrito) al cual pertenecen. entendidos Entre ellas podemos señalar: en materia de Tareas de vigilancia y patrullaje seguridad. Tránsito Protección Civil Guardia Rural Resguardo del Medio Ambiente La organización de estas fuerzas de seguridad está estipulada en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad N° 2/86 y, a su vez, regulada por las normativas locales. Sólo a los fines de mencionar algunos cuerpos de seguridad locales podemos señalar: Policía Municipal de Pamplona Policía Municipal de Madrid Policía Local Paiporta Policía Local de Zaragoza 280 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Policía Local de Orihuela Policía Local de Málaga Policía de Talavera de la Reina Guardia Urbana de Barcelona Venezuela La República Bolivariana de Venezuela es uno de los países latinoamericanos que primero han implementados policías locales. Este país cuenta con varias fuerzas de seguridad a nivel federal, como así también, estatal y municipal. A nivel federal, se distingue La Policía Nacional Bolivariana que fue creada en 2009 y la Guardia Bolivariana que es la fuerza más antigua y con mayor despliegue en materia de recursos humanos y materiales. Además, Venezuela cuenta con el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, organismo encargado de realizar las investigaEn Ecuador ciones judiciales a los fines de esclarecer también se esun ilícito. tán llevando a cabo procesos Por otro lado, en Venezuela existen de creación de numerosas fuerzas locales. La Policía Mepolicías comutropolitana de Caracas fue creada en 1969 nales con rasy, a pesar de que su dirección funcional gos modernos depende del gobierno municipal, orgánide organizacamente responde al Ministerio del Poder ción de la gesPopular para las Relaciones Interiores y tión policial. Justicia. Conclusión El debate en torno a las políticas de seguridad ciudadana debe plantearse en pos de mejorar el funcionamiento de las fuerzas de seguridad, la implementación de canales de participación LA SEGURIDAD PÚBLICA 281 de la sociedad civil y en el fortalecimiento de mecanismos de prevención del delito. Sobre las policías, se debe fomentar una mejora en su funcionamiento en términos cualitativos, en un marco de eficacia y eficiencia entendiendo cuales son las mejores herramientas destinadas a combatir el delito. También se debe contar con mecanismos que garanticen la transparencia en sus funciones en un marco de respeto de los derechos humanos y los marcos legales que regulan el accionar de los agentes uniformados. Es sumamente importante que las policías cuenten con mecanismos que les posibiliten actuar frente a un problema como el delito que tiene una realidad sumamente cambiante y evoluciona conforme a numerosos factores tanto de índole social como tecnológicos, por sólo mencionar algunos. Como podemos ver, en el caso de la promoción de fuerzas policiales locales, tal como sostiene Frühling (2003), la desconcentración de las policías radica en el desarrollo de programas locales y/o regionales de seguridad ciudadana que pueden ser competitivos o bien complementarios con los desarrollados por el gobierno central. Hay un factor que es fundamental para promocionar cambios o transformaciones en el actual sistema de seguridad: el consenso político. En caso de implementar un cambio en el sistema de seguridad, se deben promulgar leyes que regulen la Seguridad Pública o el Personal Policial; por ende, y a los fines de que las mismas avancen y logren un desarrollo fructífero en su trámite legislativo, se debe contar con el aval de los principales partidos políticos, en el compromiso de un debate serio y consensuado orientado a limitar este flagelo. Quizás una de las iniciativas que pueda explorarse desde el ámbito legislativo en conjunto con el gobierno sea la posibilidad de implementar cambios en las fuerzas federales (en términos de instrucción, protocolos de actuación, tácticas y estrategias), para lograr una mejor coordinación y para establecer el gobierno civil 282 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL en sus cúpulas. Esta sería una verdadera señal de que el poder político ha tomado la responsabilidad de resolver el problema de la inseguridad. Bibliografía ALONSO, J.A. 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(2007): Reforma policial, COP y POP: Perspectivas latinoamericanas de aplicación y paradigmas de gestión policial dirigida a la comunidad, disponible en la siguiente URL: http://www.investigaciones.cl. Recuperada el 20 de Febrero de 2009. Artículos de opinión EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO* POR JUAN PABLO CETTOUR10, Y PABLO JAVIER SALINAS11 Uno de los andamiajes fundamentales El proceso de del sistema republicano de gobierno es el desprestigio Poder Legislativo, seno de la elaboración del rol de los de las leyes que componen el marco norlegisladores y mativo de nuestro país. El pueblo tiene la los políticos en posibilidad de elegir a quienes serán sus general tuvo representantes en esta institución demosu consolicrática para que encarnen sus intereses y dación en los logren, en el marco del debate de ideas, el años 90, con la progreso de la Argentina. aplicación de El trabajo de los Diputados y Senadopolíticas reres fue respetado históricamente, aún dugresivas. rante las sucesivas interrupciones al orden democrático de las que ha sido víctima nuestro país. Sin embargo, producto de las políticas regresivas que se implementaron a partir de la década del noventa, el rol de los políticos en general, y de los legisladores en particular, ha sido puesto en tela de juicio. Si bien en los últimos años este descreimiento ha ido mermando, aún continua instalado en ciertos sectores y sigue siendo pernicioso para la vida en democracia. 10 Juan Pablo Cettour es Abogado y Coordinador de Asesoramiento Legislativo del Equipo de Gestión Económica y Social. 11 Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Investigación y Capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social. * Los autores de este artículo agradecen especialmente la colaboración de Martín Mazzón en el armado de la mayoría de las tablas presentadas en el artículo y la búsqueda de información parlamentaria; y a la Dra. Agustina Cattáneo por la realización de tablas con información legislativa. 288 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL La intención de este artículo es verter la experiencia de EGES de más de una década de trabajo en el Congreso para describir todas las aristas que componen la tarea legislativa. El rol que cumplen los legisladores durante todo su mandato excede ampliamente su papel en el proceso de sanción de leyes y en el debate legislativo de las mismas. Como señala María Angélica Gelli “la función primordial del Congreso es la de legislar, es decir, la de crear derecho, en algunas materias de modo absoluto y exclusivo. En el ejercicio de otras atribuciones integra la voluntad política del Ejecutivo por si o por algunas de sus cámaras, cuando aprueba tratados internacionales. También tiene importantes atribuciones que generan En la primera controles sobre los otros órganos de popublicación de der, como el juicio político al que puede EGES (2010) hemos repasado someter a integrantes del ejecutivo y de la Corte Suprema de justicia de la Nación; exhaustivamenlos pedidos de informes o mociones de te las funciones censura y hasta la remoción del Jefe de del Congreso y Gabinete de Ministros; la aprobación o sus particularirechazo de la cuenta de inversión; las codades. misiones investigadoras”. (p. 540,2003) Para cumplir con el objetivo expresado repasaremos sucintamente las diferentes funciones que cumplen los legisladores, sus formaciones y experiencias laborales previas a su ingreso a las Cámaras y la performance del Poder Legislativo desde 2001 hasta la actualidad. El Poder Legislativo y su composición Como señalamos en la primera publicación de EGES (2010), en nuestro país el Poder Legislativo se ha conferido a un órgano bicameral que la Constitución Nacional denomina “Congreso”. Es incorrecto llamarlo “Parlamento”, ya que el sistema argentino de gobierno no es parlamentario, sino presidencialista. La Cámara de Diputados representa al pueblo de la Nación en su conjunto, razón por la cual, es impropio identificar a los di- EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 289 putados con los distritos en los que fueron elegidos. De la misma manera, cuando se presenta un proyecto de Ley en la Cámara Baja los objetivos a tenerse en cuenta no debieran ser los provinciales o locales, sino más bien los intereses generales de la Nación. En la práctica, no obstante, es muy común que los Diputados presenten iniciativas destinadas a beneficiar directamente a una provincia en particular. Esto se da tanto por el conocimiento que tienen de la Provincia, como por el deber de responder ante sus votantes. En cambio, el mandato del Senado es Desde el Conprecisamente expresar los intereses provingreso de la ciales. Esto se refleja en la representación Nación, además igualitaria que tienen todas las Provincias de sancionarse y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a leyes, se apruediferencia de la representatividad en Dipuban proyectos tados que es proporcional a la cantidad de de resolución, habitantes. declaración y A su vez, la Constitución Nacional escomunicación. tablece, en los Artículos 77º a 84º, de qué modo y con la intervención de qué poderes se establecerá un régimen para la formación y sanción de leyes. En este sentido, debe señalarse que aunque la función legislativa corresponde primordialmente al Congreso, el Poder Ejecutivo tiene también un papel importante como órgano co-legislador. En sistemas jurídicos como el nuestro, donde la división entre los tres poderes es muy marcada, se establecen criterios de exclusividad en la regulación de determinadas materias. Sin embargo, en el caso de la práctica legislativa, (especialmente con posterioridad a la reforma constitucional del año 1994) se han fijado criterios que destacan el importante rol de las iniciativas remitidas por parte del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación. El procedimiento de formación y sanción de leyes estipulado por la Carta Magna puede ser dividido en 4 etapas: 1. Iniciativa 2. Discusión y sanción 290 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 3. Promulgación 4. Publicación Respecto a dicho procedimiento caben dos aclaraciones. En primer lugar, debe precisarse que la normativa constitucional establece el marco general del proceso de aprobación de las leyes, pero que éste se halla regulado en detalle por los respectivos reglamentos de las Cámaras, donde puede apreciarse la verdadera complejidad del trámite parlamentario. En segundo lugar, es importante La intención de aclarar que ambas Cámaras, además este artículo es de proyectos de Ley, tratan y emiten iniarrojar luz sociativas de otras naturalezas: proyectos bre el trabajo de de Resolución, Declaración, de Decreto, los legisladores Comunicación, etc. A diferencia de los nacionales. proyectos de Ley, estos últimos únicamente se encuentran regulados por los respectivos Reglamentos y no por la Constitución Nacional. Por otro lado, tras la reforma de 1994, que incorporó la iniciativa popular por medio del Artículo 39º también los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley, con excepción de los que remiten a los siguientes temas: reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. Los proyectos propuestos por iniciativa popular se identifican con la sigla “P” en su denominación. El Art. 39º dispone que los proyectos surgidos de la iniciativa popular deben presentarse en la Cámara de Diputados y que el Congreso debe darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. Además, la Ley reglamentaria N° 24.747 estipuló que la iniciativa popular requiere la firma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento del padrón electoral utilizado para la última elección de Diputados Nacionales debiendo estar representados, al menos, seis distritos electorales. En cuanto a su integración, en este momento el Congreso de la Nación está compuesto por la totalidad de sus miembros, sin ninguna vacante. Quienes ocupan las bancas –Diputados y EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 291 Senadores Nacionales– no son otra cosa que ciudadanos que entregan su experiencia en beneficio de la representación del pueblo y las provincias, desde distintas expresiones ideológicas, bloques y partidos políticos. Esta es una aclaración importante ya que si bien muchos legisladores que culminan sus mandatos obtienen la renovación de sus bancas, muchos otros aspirantes no vuelven a obtener cargo alguno a lo largo de su carrera política. En este sentido, puede afirmarse que elegir la vida pública conlleva un riesgo mayor que el ejercicio privado de una profesión u oficio. Consideramos pertinente analizar la formación profesional y experiencia laboral anterior de los Diputados y Senadores Nacionales, ya que una vez cumplidos sus mandatos, mientras que algunos (la mayoría) reeligen sus bancas, emigran de una Cámara a la otra, o retornan a sus provincias para ejercer alguna otra actividad vinculada a la política, otros legisladores retoman sus actividades privadas. TABLA N° 1: Formación profesional de los Diputados Nacionales Trayectoria laboral previa Cantidad No responden 70 Abogados 67 Docentes 27 Ingenieros 22 Contadores públicos 11 Arquitectos 8 Médicos 8 Licenciados en Economía 7 Licenciados en Ciencias Polí5 ticas Licenciados en Psicología 5 Otras actividades 27 FUENTE: Elaboración EGES en base a los datos de la Fundación Directorio Legislativo (2010) 292 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL De acuerdo a lo que se desprende de la Tabla 1, las profesiones y actividades de los legisladores son variadas. Además, podemos agregar que de los legisladores actuales hay 25 que no han tenido un desempeño previo en un cargo público; mientras que en el otro extremo, hay 5 legisladores que han sido gobernadores de sus provincias (Felipe Solá, Eduardo Fellner, Ramón Puerta, Hugo Perié y Jorge Obeid).12 TABLA N° 2: Formación profesional de los Senadores Nacionales Trayectoria laboral previa Abogados No responden Ingenieros Docentes Médicos Otras actividades Cantidad 25 13 9 7 5 13 FUENTE: Elaboración EGES en base a los datos de la Fundación Directorio Legislativo (2010) En el análisis de la trayectoria laboral previa a la asunción de sus bancas del Senado de la Nación, el balance de poder es aún más marcado, ya que se encuentran presentes 9 ex gobernadores13 (Carlos Menem, Adolfo Rodríguez Saá, Roy Nikisch, Carlos Reutemann, Pablo Verani, Oscar Castillo, Mario Jorge Colazo, Juan Carlos Romero y Carlos Verna) y 2 ex presidentes (Carlos 12 Una mención particular merece Ramón Puerta, quien en 2001 asumió el ejercicio del Poder Ejecutivo como Presidente Provisional del Senado cuando renunció De la Rúa y se puso en funcionamiento la Ley de Acefalía (ya que el Vicepresidente, Carlos “Chacho” Álvarez, había renunciado tiempo antes del fin del gobierno de la Alianza). Si bien generalmente se lo considera un “ex presidente”, ésta es una denominación equivocada. 13 Si bien no es Senador, es importante destacar que en el ámbito del Senado hay presentes 10 ex gobernadores, ya que el Vicepresidente, Julio Cobos, fue el primer mandatario mendocino desde 2003 hasta 2007. EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 293 Menem y Adolfo Rodríguez Saá). Hay solamente dos senadores que no se desempeñaron en la función pública antes de asumir su banca. El trabajo de los legisladores Generalmente se asume que un buen La división del legislador es aquel que presenta la mayor trabajo legiscantidad de proyectos. Sin embargo, esta lativo del Cones una tradición heredada de una vieja greso en comiforma de concebir la política que asocia el siones agiliza buen trabajo legislativo con la producción el tratamiento de cientos de nuevas leyes en el ordede diversas namiento jurídico. Esta visión refleja una normas de concepción argentina simplista del trabajo orígenes hetelegislativo. De hecho, en muchos países rogéneos. finalizan los períodos legislativos con muy pocas nuevas leyes aprobadas, y sus Poderes Legislativos no son cuestionados socialmente como en estas latitudes. Esta noción es fomentada, incluso, a través de la entrega de premios por parte de medios de comunicación y organismos asociados al Congreso Nacional, lo que puede incluso distorsionar el trabajo legislativo. No estamos afirmando que presentar una numerosa cantidad de proyectos sea necesariamente malo, pero utilizar ese como único criterio de medición del desempeño de un legislador es subestimar la importancia del resto de sus funciones y concebir su actividad de manera limitada. El cometido del presente apartado es mencionar aquellas tareas que forman parte del trabajo de un legislador que suelen ser desconocidas para quienes no frecuentan el ámbito legislativo. Esta enunciación no es taxativa ni tiene pretensiones de exhaustividad, pretende simplemente ser un repaso sucinto de las actividades que los legisladores tienen la posibilidad de desarrollar. 294 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Comisiones de Asesoramiento Como ya hemos mencionado en publicaciones anteriores, una comisión está compuesta por un grupo de legisladores que se especializa en el tratamiento de determinados temas específicos y cuya función esencial es analizar en profundidad y dictaminar sobre los proyectos ingresados en la Cámara en una instancia anterior a que estos sean tratados y votados por la totalidad de los legisladores en el recinto. Al considerar una iniciativa, los inteUna de las acgrantes de la Comisión reciben asesoratividades que miento técnico especializado, se reúnen más realizan los con los diferentes sectores interesados y legisladores es realizan las correcciones y adiciones que participar en las consideran necesarias a las iniciativas reuniones de legislativas. De este modo, cuando éstas comisión, traingresen al recinto para su tratamiento en bajo que genesesión plenaria, ya estarán prácticamente listas para ser votadas. ralmente no es tenido en cuenMuchas veces la importancia del trata por la ciudabajo en comisión es ignorada, tomando danía. notoriedad pública sólo aquellas reuniones en las cuales se trata un tema de gran relevancia para la agenda política y mediática. Como resultado del desconocimiento del funcionamiento interno del Congreso se sostiene que no hay actividad cuando no se sesiona. Sin embargo, la falta de sesiones puede deberse a múltiples causas: acuerdos de bloques para prolongar el tratamiento de temas de relevancia que no admiten un trámite legislativo veloz; falta de acuerdo en la Comisión de Labor Parlamentaria; falta de quórum para realizar las sesiones, entre otras. Reuniones y actividades de bloque La potestad de conformar bloques e interbloques legislativos está regulada por los reglamentos de las Cámaras Legislativas EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 295 del Congreso, pero su funcionamiento exige la voluntad de los legisladores de articular políticas conjuntas, de elaborar defensas y cuestionamientos al resto de las expresiones políticas, y de fijar posturas comunes ante ciertos aspectos de la vida política aunque estos no sean necesariamente tratados en el Congreso. Estas reuniones se realizan en los El trabajo de mismos días en los que hay actividad parlos legislalamentaria, por lo que generalmente son dores en sus invisibles a la mirada de los ciudadanos provincias no informados y los medios de comunicación. es considerado Solamente en los últimos años, debido al a la hora de rol que el Congreso tiene en la actualidad, reconocer las se ha dado a conocer en forma generalizatareas que lleda esta práctica legislativa que es vital para van a cabo en el mantenimiento de la institución legislativa representación y la coherencia fáctica de las decisiones del pueblo y que se adoptan. las provincias. Actividad partidaria y provincial Un hecho que no debería ser ignorado es que, a través de los mecanismos de representación que se establecen en nuestra Constitución Nacional, los legisladores ocupan las bancas para las que han sido elegidos por representar alguna expresión partidaria (ya sea ésta producto de un partido político o de una alianza). La construcción, consolidación y crecimiento de un partido político es un logro que se debe a la tarea conjunta de militantes, adherentes y funcionarios públicos que ejercen funciones en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo. Es por ello que los legisladores, en cada una de sus provincias y a nivel nacional, articulan acciones dentro de su estructura partidaria, de las que surgen propuestas legislativas, acciones concretas y elaboraciones de plataformas de campaña y partidarias. 296 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Como se desprende de los párrafos anteriores, los Diputados y Senadores deben dedicar tiempo a evaluar partidariamente la performance de la representación electoral que ejercen mientras duran en el ejercicio de sus mandatos. Eso sólo se logra mediante debates partidarios y consultas permanentes a la ciudadanía, siendo los partidos políticos y la actividad militante el ámbito de discusión por antonomasia. Otra de las actividades de los legisladores, generalmente ignorada por el público, es la que llevan a cabo en cada uno de los distritos que representan en el Congreso Nacional. Muchas veces se los evalúa únicamente por su actividad en Buenos Aires (en ocasión de una sesión o del trabajo en comisiones), ignorando el componente federal de nuestra República Es costumbre y la importancia que tiene la labor de los que a los viajes Diputados y Senadores en la obtención internacionales de las demandas de cada uno de sus que realiza el lugares de procedencia. Únicamente primer mandaestando en su territorio los legisladores tario sean invipueden llevar al Congreso las demandas tados legisladoprovinciales que necesiten la atención de res nacionales. una Ley nacional. Reuniones de gestión en organismos nacionales Otra parte importante del trabajo de los legisladores durante su estadía en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la concreción de reuniones con miembros del Poder Ejecutivo Nacional para poder realizar gestiones que tengan impacto provincial. En este sentido, muchas veces los Diputados y Senadores concurren a los diversos Ministerios y Secretarías con el fin de gestionar obras públicas, programas de impacto territorial, apertura de oficinas regionales, otorgamiento de becas, equipamientos, etc. A través de estas gestiones, muchas provincias encuentran en sus legisladores voceros autorizados para elevar reclamos y sugerencias de acción. EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 297 Actividades protocolares La práctica política también exige que los legisladores concurran a eventos protocolares de alcance nacional e internacional que son muy relevantes para el país y para cada una de las provincias. El producto de estos trabajos se ha visto reflejado, por ejemplo, en el reconocimiento de aportes laborales entre países limítrofes y en acuerdos de tratamiento sanitario en zonas de frontera. Las actividades protocolares también Los legisladoimplican el acompañamiento al Presidenres nacionales te en los viajes oficiales al exterior, a las contribuyen al asambleas anuales de organismos interavance de la nacionales como la Organización de las unión de los Naciones Unidas (ONU) o la Organización bloques regioInternacional del Trabajo (OIT). nales. En definitiva, lejos de ser una pérdida de tiempo, la concurrencia de los legisladores a este tipo de reuniones redunda en beneficios para sus provincias y para el país en general. Muchas veces estos viajes son aprovechados para la observación de experiencias exitosas de gestión que pueden ser implementadas en el país. Responsabilidades en otros organismos parlamentarios regionales El alto grado de avance de la unión de países en bloques regionales con objetivos políticos, económicos, sociales y culturales, se ve acompañado por la tarea parlamentaria. Los legisladores argentinos actualmente concurren a dos organismos parlamentarios regionales: el Parlamento Latinoamericano (Parlatino) y el Parlamento del Mercosur (Parlasur). En relación a este último, la reciente reforma política prevé la elección de los parlamentarios del Mercosur. Se ha delegado a manos del cuerpo legislativo el establecimiento de la fecha de elecciones y del procedimiento de asignación de bancas. 298 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Elaboración de proyectos legislativos Como mencionamos ut supra, la elaboración de proyectos legislativos es la actividad más reconocida de los legisladores. A raíz de esto, creemos que merece un análisis profundo. Luego de la crisis política, económica y social de 2001, el rol de los políticos fue duramente cuestionado. Una de las manifestaciones de rechazo más destacadas fue el célebre “que se vayan todos” que marcó toda una época. Es importante analizar de qué manera se ha superado esa etapa desde la producción legislativa. A continuación, presentamos dos tablas que resumen la presentación de proyectos legislativos desde la recuperación de la democracia en 1983. TABLA N° 3: Presentación de proyectos legislativos desde 1983 en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación Período Parlamentario 101 (1983) 102 (1984) 103 (1985) 104 (1986) 105 (1987) 106 (1988) 107 (1989) 108 (1990) 109 (1991) 110 (1992) 111 (1993) 112 (1994) 113 (1995) 114 (1996) 115 (1997) 116 (1998) Ley 373 1662 1413 1185 745 1045 926 1194 1173 1284 1212 1074 1116 1424 1375 1767 Resolución Declaración 410 949 831 927 879 1229 1385 2210 1902 2202 2194 2113 2243 3100 2724 3451 425 669 666 884 745 1081 1345 1553 1339 1456 1396 1688 1649 2156 1746 1920 Mensajes y P/L del PEN 51 96 36 59 68 31 59 30 47 27 38 30 29 32 72 39 Mensajes del PEN 8 6 16 12 16 13 33 54 41 84 49 62 56 50 22 54 299 EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 117 (1999) 118 (2000) 119 (2001) 120 (2002) 121 (2003) 122 (2004) 123 (2005) 124 (2006) 125 (2007) 126 (2008) 127 (2009) 128 (2010) 1634 1828 1796 2161 1488 2251 1714 2185 1560 1881 1721 2253 2781 3119 3102 2858 2057 2728 2661 2644 2321 2776 2585 3738 1530 2081 2278 1936 1487 2018 1635 1494 1018 1213 1011 1553 54 33 39 52 32 28 21 19 24 37 32 21 (*) 71 64 104 143 91 81 73 60 18 16 33 55 (*) * Datos provisorios hasta el 9 de diciembre de 2010 FUENTE: Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación TABLA N° 4: Presentación de proyectos legislativos desde 1983 en la Honorable Cámara de Senadores de la Nación Período Parlamentario 101 (1983) 102 (1984) 103 (1985) 104 (1986) 105 (1987) 106 (1988) 107 (1989) 108 (1990) 109 (1991) 110 (1992) 111 (1993) 112 (1994) 113 (1995) 114 (1996) 115 (1997) Ley Resolución 44 343 257 247 153 266 233 257 229 255 264 314 332 400 410 49 93 62 93 72 100 69 142 187 247 287 253 396 589 512 Declara- Comuni- Decreción cación to 22 36 56 46 39 42 82 118 215 222 403 306 403 589 684 147 383 449 399 364 565 560 910 867 921 1227 763 963 1247 1046 1 1 1 1 5 Mensajes y P/L del PEN 1 15 34 85 45 34 35 78 95 45 69 65 58 65 91 Mensajes del PEN 1 2 12 16 7 2 8 21 30 387 269 122 197 112 33 300 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 116 (1998) 434 117 (1999) 479 118 (2000) 496 119 (2001) 582 120 (2002) 903 121 (2003) 724 122 (2004) 1094 123 (2005) 763 124 (2006) 1293 125 (2007) 867 126 (2008) 1052 127 (2009) 909 128 (2010) 1217 491 437 449 507 571 593 438 483 406 409 470 268 358 557 670 791 522 832 1184 1730 1993 1859 1800 2521 1813 2218 863 747 922 588 1163 1063 1272 1080 1159 747 655 538 599 1 1 1 2 2 86 73 55 47 44 44 49 34 62 57 21 42 12 (*) 118 111 29 200 193 91 162 150 119 226 154 133 126 (*) * Datos provisorios hasta el 2 de septiembre de 2010 FUENTE: Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación De acuerdo a la información que se desprende de las tablas, el número de proyectos de ley presentados varía de manera heterogénea a lo largo de los diversos períodos legislativos. Sin embargo, es notorio como luego de la crisis de 2001, la revalorización de la política en general, y del Congreso en particular como mecanismo de articulación social y de calidad institucional, ha repercutido en la presentación de iniciativas legislativas.14 Las leyes de la última década En este apartado, como continuación analítica del anterior, presentamos algunas de las principales leyes sancionadas desde 2001 a la fecha en el Congreso de la Nación, con el objetivo de demostrar la importancia del Poder Legislativo en el proceso de 14 Para un análisis cabal del tratamiento legislativo que han tenido los proyectos de ley en los últimos años recomendamos la lectura del artículo “Análisis de las leyes sancionadas desde 2003” de la Dra. Agustina Cattaneo en: Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social, número I (2010). EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 301 recuperación de la política como instrumento legítimo de canalización de las demandas ciudadanas. TABLA N° 5: Leyes en materia de ambiente y recursos naturales Ley 25.675 26.197 26.639 Título Objeto Política Ambien- Se establecen los presupuestos mínimos tal Nacional. para lograr una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. Se crea el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Hidrocarburos Se establece la administración de las provincias sobre los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios, lecho y subsuelo del mar territorial del que fueren ribereñas. Pr e s er vac i ó n Se establecen los presupuestos mínimos de los Glaciares para la protección de los glaciares y del y del Ambiente ambiente periglacial con el objeto de prePeriglacial. servarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos. FUENTE: Elaboración EGES. Desde la implementación de una Ley de Política Ambiental Nacional y la institucionalización del Consejo Federal que se encarga del manejo de los recursos naturales se evidenció una clara señal en sintonía con el cuidado del medio ambiente, que se vio reforzada con una norma que regula el manejo de los hidrocarburos y la protección de los glaciares. Esta última ley fue muy discutida, siendo incluso vetada por el Poder Ejecutivo en su primera sanción. 302 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA N° 6: Leyes en materia fiscal y económica Ley 25.413 25.445 25.453 25.551 25.561 25.570 25.917 Título Objeto Ley de Compe- Se establece un impuesto sobre los crétitividad ditos y débitos en cuenta corriente bancaria. También es conocida como “Ley de Impuesto al Cheque”. Ley de Conver- El peso será convertible para la venta, a tibilidad. una relación de un peso ($ 1) por el promedio simple de un dólar de los Estados Unidos de América (u$s 1) y un euro de la Unión Europea (E 1). Ley de Equilibrio Se establece que todas las jurisdiccioFiscal (Déficit nes y entidades deberán programar la Cero) ejecución física y financiera de sus presupuestos. Compre Trabajo Se establece un régimen de compras Argentino. para el Estado Nacional y sus concesionarios, licenciatarios y permisionarias. Emergencia Pú- Declaración de la emergencia pública en blica y Reforma materia social, económica, administratidel Ré gim en va, financiera y cambiaria. Se elimina la Cambiario. “convertibilidad” Coparticipación Se ratifica el acuerdo Nación– Provincias Federal de Im- sobre relación financiera y bases de un puestos. régimen de coparticipación federal de impuestos celebrado el 27 de febrero de 2002. Creación del Ré- Se establecen reglas generales de comgimen de Res- portamiento fiscal con el objeto de dotar p o n s a b i l i d a d de una mayor transparencia a la gestión Fiscal. pública. FUENTE: Elaboración EGES. EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 303 Las leyes implementadas desde 2001 con relación a temáticas fiscales y económicas fueron muy polémicas. Un claro ejemplo fue la implementación de la Ley de Convertibilidad que incorporaba al Euro, que luego fue derogada con la devaluación producida en 2002. Se destacan la creación de la Ley del Impuesto al Cheque, de Equilibrio Fiscal (déficit cero) y de Responsabilidad Fiscal. Por otra parte, en relación a temáticas de índole económica y productiva es relevante la mención de la Ley de Compre Trabajo Argentino, actualmente bajo revisión del Congreso. TABLA N° 7: Leyes en materia educativa Ley 26.058 26.075 26.206 Título Objeto Ley de Educa- Se regula y ordena la Educación Técnicoción Técnic o Profesional en el nivel medio y superior Profesional no universitario del Sistema Educativo Nacional y la Formación Profesional. Ley de Finan- Se establece un incremento de la inverciamiento Edu- sión en educación, ciencia y tecnología cativo. en forma progresiva, hasta alcanzar en el año 2010, una participación del 6% en el PBI. Ley de Educa- Se fijan los principios liminares y rectores ción Nacional del sistema educativo nacional. Se establece la obligatoriedad de la educación secundaria. FUENTE: Elaboración EGES. Una vez superada la crisis de 2001 y sus efectos la recuperación del país permitió que se establezcan modificaciones en educación. Se derogó la reforma educativa de los años noventa y se implementó una nueva Ley de Educación Nacional que, entre otras cosas, establece la obligatoriedad de la escuela secundaria, cumpliéndose de esta manera con uno de los Objetivos 304 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL de Desarrollo del Milenio establecidos por la ONU. Además, se implementó nuevamente la enseñanza técnica y se aseguró una participación del 6% del PBI para el presupuesto educativo a través de un aumento escalonado en años anteriores. TABLA N° 8: Leyes en materia de creación de empresas estatales Ley 25.943 Título En e r gía A rgentina Sociedad Anónima (ENARSA) 26.100 C r e a c i ó n d e Se constituye la sociedad “agua y saneaAySA mientos argentinos sociedad anónima”, (AYSA). Transporte ae- Expropiación de Aerolíneas Argentinas rocomercial SA, de Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur SA. 26.466 Objeto Se crea ENARSA, con el objeto de llevar a cabo el estudio, exploración y explotación de los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y/o gaseosos, el transporte, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de estos productos y sus derivados; así como de la prestación del servicio publico de transporte y distribución de gas natural; y la generación, transporte, distribución y comercialización de energía eléctrica. FUENTE: Elaboración EGES. En contraposición con las prácticas de los noventa, el nuevo rol del Estado implicó la creación de empresas públicas como ENARSA y AySA enfocadas principalmente a dos recursos de carácter geoestratégico: la energía y el agua. Además, se concretó el retorno al Estado de su aerolínea de bandera con la expropiación de Aerolíneas Argentinas y de Austral. EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 305 TABLA N° 9: Leyes en materia de Justicia y Derechos Humanos Ley Título 25.779 Justicia. 26.080 Modificación del Consejo de la Magistratura 26.183 Corte Suprema de Justicia de la Nación. 26.394 Justicia Militar 26.618 Matrimonio Civil. Objeto Se declaran insanablemente nulas las Leyes 23.492 y 23.521 de Obediencia Debida y Punto Final. Se modifican, entre otras cosas, la composición del Consejo, las atribuciones del Plenario, las facultades y conformación de las comisiones, los procedimientos de remoción y las sanciones, el concurso y las incompatibilidades para ser miembro. Reducción de sus miembros a cinco. Se reduce transitoriamente a siete y se irán reduciendo a medida que se produzcan vacantes definitivas. Se derogan el Código de Justicia Militar y todas las normas, resoluciones y disposiciones de carácter interno que lo reglamentan. Se modifican el Código Penal y el Código Procesal Penal de la Nación. Ley de matrimonio igualitario (matrimonio gay). Se habilita el matrimonio entre personas del mismo sexo. FUENTE: Elaboración EGES. En términos de Justicia y Derechos Humanos hubo medidas de gran relevancia como la declaración de nulidad de las Leyes de Obediencia Debida y Punto Final. En paralelo, años después, se disolvió el Código de Justicia Militar. La reducción de los miembros de la Corte Suprema de Justicia y el nuevo mecanismo de selección de magistrados, en conjunto con la modificación del Consejo de la Magistratura constituyeron un verdadero hito legislativo. Con respecto a la ampliación de derechos, se estableció el matrimonio igualitario. 306 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL TABLA N° 10: Leyes en materia de medios de comunicación Ley 26.522 Título Objeto Ley de Servi- Se regulan los servicios de comunicación cios de Comu- audiovisual en todo el ámbito territorial de nicación Audio- la República Argentina. visual FUENTE: Elaboración EGES. Se sancionó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, en medio de una gran polémica y batallas legales en torno a ciertos artículos cuestionados por algunos medios de comunicación. Más allá de esto, y sin entrar en detalles, la Ley presenta grandes avances en la materia y es una de las más modernas a nivel mundial, ya que implementa las posturas sostenidas en el ámbito internacional. TABLA N° 11: Leyes en materia de reforma política Ley 26.571 Título Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral. Objeto Regula el sistema de partidos políticos, la designación de candidaturas a cargos electivos, las campañas electorales y moderniza diversos aspectos de la legislación electoral. También, regula el financiamiento de los partidos políticos. FUENTE: Elaboración EGES. En el año 2010, se sancionó la Ley de Reforma Política que establece nuevos mecanismos de financiamiento partidario y la obligación de realizar de internas abiertas, simultáneas y obligatorias para la selección de candidatos de los partidos políticos. Entre otros aspectos de relevancia, se refiere a la caducidad, la EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 307 difusión de estudios de opinión pública y las modificaciones al Código Electoral Nacional. TABLA N° 12: Leyes en materia de seguridad Ley 26.102 Título Objeto Creación de la Se crea la Policía de Seguridad AeroporPolicía de Se- tuaria, la cuarta fuerza federal creada en guridad Aero- democracia y con mando civil portuaria (PSA) FUENTE: Elaboración EGES. En el año 2006, se sancionó la Ley de Creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, que incorpora cambios sustanciales en relación al gobierno de la seguridad pública. Se elimina el autogobierno policial y se pasa a manos de civiles. Se establecen modernos mecanismos de selección de personal, apego a la democracia y respeto a los derechos humanos, además de transparentes sistemas de control de la labor policial. TABLA N° 13: Leyes en materia de sistema previsional Ley 26.417 26.425 Título Objeto P r e s t a c i o n e s Se modifica la ley 24.241 y se establece Previsionales la movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público. SIPA– Sistema Se dispone la unificación del sistema Integrado Pre- integrado de jubilaciones y pensiones visional Argen- en un único régimen previsional publico tino. –Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) – financiado a través de un sistema solidario de reparto. Se eliminan las AFJP. FUENTE: Elaboración EGES. 308 EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Se sancionaron dos leyes claves que modificaron el sistema previsional: la Ley de Creación del Sistema Integrado Previsional Argentino, que reemplaza al sistema de capitalización de las AFJP y retoma el concepto de solidaridad en términos previsionales, y la sanción de la Ley de movilidad jubilatoria, que establece dos aumentos anuales para los jubilados argentinos. También, se sancionó la Ley que establecía el 82% móvil para las jubilaciones, que fue vetada por el Poder Ejecutivo. Conclusión A lo largo de este artículo hemos repasado aquellas actividades que realizan nuestros legisladores que exceden el mero tratamiento de leyes en el recinto. De esta manera, puede observarse como el rol de la política en el Poder Legislativo excede los ámbitos institucionales y se integra con actividades protocolares, de gestión para las provincias y de cooperación internacional en términos de representación regional. A diez años de la consigna “que se vayan todos”, se evidencia un aumento en la presentación de proyectos de ley, la participación legislativa de una creciente cantidad de diputados y senadores con antecedentes en la función pública y, elevados niveles de profesionalización15 (si tenemos en cuenta la Honorable Cámara de Diputados, casi el 73% tiene título profesional; mientras que en el Senado el porcentaje asciende al 82%). Este cambio en la actitud social hacia la política también se ve reflejado en quienes optan por formar parte del Congreso. En este momento, dentro del ámbito legislativo actúan 14 ex gobernadores y 2 ex presidentes, lo que define la importancia del parlamento a la hora de la definición de la realidad política argentina: la presencia de ex mandatarios provinciales en las Cámaras es un valor que fortalece las instituciones. 15 Es importante destacar que no se está afirmando que deben ingresar sólo profesionales al Poder Legislativo. La representación de toda la sociedad sólo se garantiza por la presencia de la pluralidad de situaciones que pueden presentarse en la sociedad, en donde la mayoría de los ciudadanos no posee título profesional. Simplemente se describen los datos que arrojan las composiciones de ambas Cámaras. EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO 309 La jerarquización del Congreso y su importancia en la coyuntura política actual se expresa a través de las numerosas leyes que han sido sancionadas en la última década. Muchas de ellas definen escenarios absolutamente nuevos y avanzados en términos de ordenamiento jurídico y social. El rol del Estado como dinamizador de los procesos políticos, económicos y sociales es acompañado por legislación de avanzada y debates legislativos cada vez más profundos acerca de los nuevos rumbos que se van definiendo. Por todo lo hasta aquí expuesto, queremos expresar nuestra preocupación hacia la concepción limitada de la labor legislativa, en tanto esta sólo reconoce y fomenta la generación de proyectos de ley en grandes cantidades, descuidando la calidad y la oportunidad política de presentarlos. Sin duda, en el Siglo XXI, el Congreso argentino se ha convertido en el ámbito por antonomasia del debate político y de la sanción de leyes estructurales. Se han abierto canales de comunicación con la ciudadanía, que expresa mediante sus representantes sus reclamos y problemas. Bibliografía BARÓN, M. y MURRAY, N.A. (2010): Directorio Legislativo (20102011): Quiénes son nuestros legisladores y cómo nos representan. Buenos Aires: Fundación Directorio Legislativo. EGES (2010): Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social, número I. Buenos Aires: Editorial Dunken. GELLI, M.A. (2003): Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada. Buenos Aires: Ediciones La Ley. Fuentes CONSTITUCIÓN NACIONAL (1994) y Leyes N° 25.413 - 25.445 - 25.453 - 25.551 - 25.561 - 25.570 - 25.675 - 25.779 - 25.917 25.943 26.058 - 26.075 - 26.080 - 26.100 - 26.102 - 26.183 - 26.197 - 26.206 - 26.394 - 26.417 - 26.425 - 26.466 - 26.522 - Ley N° 26.571 - 26.618 - 26.639 Se terminó de imprimir en Impresiones Dunken Ayacucho 357 (C1025AAG) Buenos Aires Telefax: 4954-7700 / 4954-7300 E-mail: [email protected] www.dunken.com.ar Abril de 2011