dictamen nº 147 / 2008

DICTAMEN
Nº 147 / 2008
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración derivada de daños producidos en finca con motivo de la ejecución de las
obras incluidas en el proyecto de ”Nueva infraestructura de la carretera A-1232 de
Barbastro a Puente Buera, p.k. 9,000 a 16,000”.
ANTECEDENTES
Primero.- En escrito de fecha 1 de abril de 2004 (registrado de entrada en el Registro
General del Gobierno de Aragón el día 5 del mismo mes), T.H. y D.H., sobrinos de H.C.,
formalizaron una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración
Autonómica, solicitando una indemnización de 169.404 € “por el mal funcionamiento de la
expropiación efectuada, apropiación indebida de árboles arrancados vulnerando los
derechos de propiedad de sus propietarios y legítimos dueños y vertido de tierra de
escombros en el interior de la finca no afectada por la expropiación, sin la autorización en
dicho sentido así como al acceso de dicha finca”, daños alegados con motivo de la
ejecución de las obras incluidas en el proyecto de “Nueva infraestructura de la carretera A1232, p.k. 9,000 al 16,000”. Además, los reclamantes solicitaron el pago del justiprecio de la
expropiación más los intereses de demora.
Se refieren los reclamantes a la expropiación de la “finca familiar” nº 110, parcela 45-1
del polígono 3 del municipio de Pozán de Vero (Huesca), y en el escrito de reclamación
efectuaron una amplia descripción de los daños alegados.
Segundo.- En escrito de 28 de abril de 2004, la Ingeniero Directora de la obras, indicó
que “los reclamantes solicitan de una parte, el abono del importe del mutuo acuerdo con los
presuntos intereses de demora, y de otra el pago de unas indemnizaciones por ocupación
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de una parte de la finca no expropiada”, y después de referirse al pago del justiprecio fijado
de mutuo acuerdo, señaló: “entendemos que a luz de la copia del Testamento del titular de
la finca H.C., salvo demostración en contrario, parece que pueden no ser los reclamantes
los herederos universales; por ello antes del pago entendemos que debería recabarse
informe jurídico al respecto”.
Acerca de la ocupación de la parte de la finca no expropiada y a la alegada tala del
arbolado, la misma informante puso de relieve que “la Dirección de Obra no ha ordenado en
ningún momento esta ocupación, pues no es necesaria para la construcción de la carretera.
Se sabe, no obstante, tras las conversaciones mantenidas al respecto con la empresa
adjudicataria de la obras, “COPISA Y ESTRUCTURAS ARAGÖN, S.A. en U:T.E.”, que ha
sido ésta la que ha utilizado dicha superficie como vertedero, teniendo al parecer el permiso
previo de H.C. Por ello es al Adjudicatario a quien en todo caso debe dirigirse la
reclamación ya que, en ningún momento, desde la Dirección de Obra se ha intervenido de
ninguna manera en la obtención de los vertederos”.
Tercero.- Como se recoge en el índice de documentos, aparecen unidos al
expediente fotocopias simples de los siguientes documentos.
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4) – Escrito con fecha de entrada de 9 de junio de 2004 en el Servicio en el
Registro del Servicio Provincial de Obras Públicas, Urbanismo y Trasportes de
Huesca, por el que T.H. adjunta copia de certificación negativa del Registro de
la Propiedad de Barbastro sobre la inscripción de H.C. como titular de la finca.
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5) – Escrito con entrada de 1 de febrero de 2005 en el mismo Registro, por el
que T.H. solicitó el pago de las cantidades correspondientes a las
reclamaciones.
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6) – Escrito de la misma reclamante y con la misma petición, que tuvo entrada
en el Registro citado el día 27 de abril de 2005.
Cuarto.- Por Providencia del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes
de 2 de septiembre de 2005, se admitió a trámite la reclamación y se nombró Instructora del
procedimiento, posteriormente, por Orden de 4 de abril de 2008, se nombró nuevo Instructor
del procedimiento.
Fue la Instructora del procedimiento la en escrito de 9 de septiembre de 2005 quien
comunicó al reclamante la admisión a trámite de la reclamación, señalando los documentos
que obraban en el expediente (coincidentes con los aportados por T.H. y el informe de la
Directora de Obra), a efectos del trámite de audiencia establecido en el artículo 11 del
Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad de las Administraciones
Públicas, y la posibilidad de formular, en el plazo que a tal efecto se indicó, alegaciones y
presentar documentos y justificaciones que los reclamantes estimen procedentes.
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Quinto.- En contestación al escrito de la Instructora, mediante escrito de 10 de
octubre de 2005, certificado en la oficina de Correos el mismo día, T.H. formuló alegaciones
y adjuntó, entre otros documentos, fotocopia simple del testamento otorgado por H.C. el día
8 de noviembre de 2002, en el que legó “cualesquiera derechos hereditarios que pudieran
corresponderle y que se encuentren pendientes de formalizar a la fecha de su fallecimiento,
por iguales y cuartas partes, a sus sobrinos T., M., S. y D,H,, que en los supuestos de
premoriencia, conmoriencia o incapacidad serán vulgarmente sustituidos por sus
descendientes”, e “instituye y nombra heredera universal en pleno dominio y libre
disposición, de todos sus bienes presentes y futuros a la “Congregación de las Hermanitas
de los Ancianos Desamparados”, (Casa-Asilo del Padres Saturnino López Novoa) sita en la
Plaza de la Constitución de Barbastro”.
También adjuntó la misma reclamante una fotocopia simple de una escritura de venta
de fincas, sitas en el término municipal de Pozán de Vero, otorgada por un Recaudador
Auxiliar de Contribuciones e Impuestos del Estado y Agente Ejecutivo de la Zona de
Barbastro, a favor de T.C., con fecha 28 de septiembre de 1957; otra de la capitulación
matrimonial de A.H. y T.C., fechada el día 3 de noviembre de 1919; y una tercera otorgada
el día 28 de septiembre de 1981 por M.H., por la que éste instituyó “herederos universales
de todos sus bienes a partes iguales, a sus citados hijos D. y D.H., sin perjuicio de los
derechos legitimarios que correspondan a sus otros hijos T., M.y S.H.”.
Sexto.- Con escrito de 4 de agosto de 2003, dirigido al Servicio Provincial de Obras
Públicas, Urbanismo y Transportes de Huesca, T.H. aportó un conjunto de documentos,
coincidentes, según indicó, con los presentados para la liquidación del impuesto sobre
sucesiones, que se relacionan en el de 21 de julio de 2003 dirigido al liquidador del
mencionado impuesto y donaciones y, a su vez, algunos de ellos con los aportados con el
escrito de 10 de octubre de 2005 (antecedente quinto de este Dictamen).
Pues bien, en el escrito último de los citados la ahora reclamante manifestó que “hasta
el día de la fecha no se ha podido practicar la Declaración de Herederos Abintestato de D.
A.H., T.C., M.H. y H.C.
Séptimo.- Elaborada la propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la
reclamación por falta de legitimación de los reclamantes, suscrita por el Instructor del
procedimiento con fecha 11 de julio de 2008, el Consejero de Obras Públicas Urbanismo y
Transportes ha remitido a esta Comisión Jurídica Asesora el expediente y la propuesta
mencionada con escrito fechado el día 14 del mismo mes, que ha tenido entrada en el
Registro de la Comisión el día 18 de julio de 2008.
Tras los “antecedentes de hecho” en doce apartados, en lo esencial coincidentes con
los recogidos en este Dictamen, y después de la mención a la “normativa aplicable”, la
propuesta se motiva en seis “fundamentos de derecho”. El primero de ellos está referido a
la competencia del Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes para
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conocer de la reclamación; en el segundo se hace mención de las determinaciones
establecidas al efecto por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992; en el tercero se
relacionan los requisitos legalmente exigidos para que pueda ser reconocida la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y es en el cuarto de los
fundamentos de derecho donde se vierten las consideraciones sobre el fondo de la
reclamación, y en él se hace una distinción de cuestiones: la relativa al pago de los
justiprecios de la expropiaciones, fijados de mutuo acuerdo con H.C. y la responsabilidad
patrimonial de la Administración autonómica por daños en la parte no expropiada de las
fincas afectadas por el proyecto de obras.
En el fundamento de derecho quinto de la propuesta, se hace alusión, en primer lugar,
al contenido de los artículos 139.1 de la Ley 30/1992 y 2.1 del R.D. 429/1993 (sic), y
seguidamente se indica que “H.C. figuraba, a la fecha de la firma de las actas de
adquisición por mutuo acuerdo, como titular de las fincas 10 y 10 Com de la parcela 45 del
polígono 3 en el término municipal de Pozán de Vero, según consta en diversos
documentos obrantes en el expediente (padrones catastrales de bienes inmuebles de
naturaleza rústica correspondientes a los años 2001, 2002, 2003 y 2004, certificación
catastral expedida con fecha 5 de agosto de 2003, así como en el padrón de bienes
inmuebles de naturaleza rústica del Ayuntamiento de Pozán de Vero de fecha 7 de agosto
de 2003)”.
A continuación en la propuesta se reproducen las disposiciones del testamento
otorgado el día 8 de noviembre de 2002 por H.C. a su vez recogidas en el antecedente
quinto de este Dictamen, y más adelante se afirma: “Es importante precisar que con
anterioridad a su fallecimiento (acaecido con fecha 3 de abril de 2003), H.C. tiene
acreditada la condición de titular en pleno dominio de la parte no expropiada de las fincas
10 y 10 Com”.
Finaliza el fundamento de derecho quinto de la propuesta con estos dos párrafos:
“Pues bien, tras producirse el fallecimiento de H.C. y proceder a la apertura de la
sucesión testamentaria del mismo, en virtud de las cláusulas transcritas supra
(especialmente la cláusula segunda), la Congregación de la Hermanitas de los
Ancianos Desamparados de Barbastro, al ser instituida por el causante como
heredera universal de todos sus bienes presentes (entre los cuales figuran las dos
fincas no expropiadas en cuestión) y futuros, deviene (tras la correspondiente
aceptación de herencia, la cual no figura incorporada al expediente administrativo)
titular dominical de la parte no expropiada de las fincas, sobre la cual las (sic)
reclamantes manifiestan haberse producido los daños. Es decir, la titularidad de los
bienes o derechos presuntamente lesionados no pertenece, por tanto, a los
reclamantes, sino que son atribuidas a la Congregación a la Congregación de las
Hermanitas de los Ancianos Desamparados de Barbastro, a quien se procedió a
comunicar la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial y el
otorgamiento de un trámite de audiencia, dada su condición de interesado (en virtud
de los dispuesto en el artículo 31 de la Ley 30/1992), y quien a día de hoy no ha
formulado alegación alguna”.
“Teniendo en cuenta que uno de los requisitos sine qua non para apreciar la existencia
de responsabilidad patrimonial es la acreditación de manera indiscutible de la
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titularidad dominical plena de los bienes presuntamente lesionados por la acción u
omisión de la Administración, ante la falta de prueba de dicha titularidad en relación
don la parte no expropiada de las fincas en cuestión, la consecuencia no puede ser
otra que la desestimación de la reclamación formulada, sobre la base de la falta de
legitimación activa de T.H. y D.H. para reclamar presuntos daños sobre unas fincas
que (en atención a las consideraciones expuestas) son atribuidas por vía
testamentaria a la Congregación de Hermanitas de los Ancianos Desamparados de
Barbastro”.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
El dictamen solicitado, se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que
legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora. Según el artículo 56-1.c) del Texto
refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón (aprobado por Decreto
Legislativo 1/2001, de 3 de julio – en lo sucesivo LPGA) esta Comisión habrá de emitir
Dictamen preceptivo en los procedimientos que se instruyan sobre “reclamaciones de
indemnización por daños y perjuicios” cuando el importe de la indemnización reclamada
exceda de 1.000 €, precepto que ha de ponerse en relación con el artículo 12.1 del
Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, de 26 de marzo (en adelante
RPRPAP).
Dado su objeto, la emisión del dictamen corresponde a la Comisión Permanente de
éste Órgano Consultivo (artículo 64.1. de la LPGA y 21 del Reglamento de Organización y
Funcionamiento de la Comisión Jurídica –ROFCJA-), que se emite con carácter preceptivo.
Ahora bien, queda fuera de este Dictamen la reclamación referida al pago de los
justiprecios, por constituir materia ajena al procedimiento de responsabilidad patrimonial de
la Administración instado por los reclamantes.
II
La Comisión, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si
procede estimar o, por lo contrario, desestimar la reclamación de indemnización económica
presentada en relación con los daños ocasionados al vehículo perteneciente a Grúas
Portillo, S.A.
Por mandato del artículo 12.2 del RPRPAP, se ha de concretar la existencia o no de
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y las lesiones
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producidas, con valoración, en su caso, de los daños causados y las cuantías y modo de las
indemnizaciones, considerando los criterios legales de aplicación.
Los requisitos para una declaración de responsabilidad patrimonial de la
Administración, según reiterada formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen
establecido por el Derecho positivo sobre la materia, pueden articularse resumidamente en
la forma siguiente: 1º) efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e
individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión
sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal –es
indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y
exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan influir,
alterando, el nexo causal; 3º) ausencia de fuerza mayor; y 4º) que el reclamante no tenga el
deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta (Sentencia
del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2008 (Rª. Aranz. 1349 –f.d. tercero-) y no haya
prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo legal se halla fijado en un año, computado
desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación
de su efecto lesivo).
III
Desde el punto de vista procedimental, se ha instruido el procedimiento de un modo
conforme con el ordenamiento jurídico, con cumplimiento de todos los trámites formales que
son la primera garantía del ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas,
incluido el de audiencia establecido en el artículo 11 del RPRPAP, en correspondencia con
el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Por otra parte, se observa que ha sido relacionada en un índice de la documentación
constitutiva del expediente remitido, con la numeración que exige el artículo 11.3 del
ROFCJA, sin bien sus hojas no están numeradas.
IV
A la vista de los hechos descritos en los antecedentes de este Dictamen, la primera
cuestión a analizar es la relativa a la legitimación activa de los reclamantes para ejercitar el
derecho a reclamar.
A este respecto ha de señalarse, en primer lugar que como se indica en la propuesta
de resolución, los artículos 139.1 de la LPAC y 2.1 RPRPAP, vinculan directamente el
derecho a ser indemnizados los particulares a que la lesión la sufran “en cualquiera de sus
bienes y derechos”, y de la documentación que obra en el expediente no se ha acreditado la
titularidad en pleno dominio de la fincas por parte de los reclamantes, que han alegado a lo
largo del procedimiento derechos hereditarios sobres los bienes en los que se han
producidos los daños manifestados por ellos, pero no ha quedado probada su actual
titularidad de los mismos por medio de documento fehaciente, no, como se ha hecho, por
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meras declaraciones, más o menos documentadas, acerca de los citados derechos sobre
una fincas que por venta adquirió la abuela de los reclamantes en 1957, fincas sobre las
que tampoco se estima acredita en el expediente su coincidencia con las afectadas.
Al mismo tiempo, en contra de lo señalado en la propuesta de resolución, tampoco se
ha acreditado de forma fehaciente que H.C. tuviera acreditada la condición de titular en
pleno dominio de la parte no expropiada de las fincas 10 y 10 Com, sin que tal afirmación
pueda derivarse de figurar a su nombre en el Catastro o en el Padrón municipal de bienes
inmuebles de naturaleza rústica elaborado con los datos catastrales, con las posibles
consecuencias en orden a la institución testamentaria de su heredera universal.
La consecuencia de todo lo expuesto es que no ha quedado acreditada la legitimación
activa de los reclamantes para ejercitar el derecho a reclamar por los daños alegados, a
pesar de que éstos han aportado fotocopias simples de un conjunto documental en el que
pretenden asentar su derecho que esta Comisión Jurídica no puede valorar por razón de
competencia a falta de la citada acreditación.
V
Pero existe otra cuestión, en cierto modo apuntada, o al menos relacionada, con el
informe de la Ingeniero Directora de las Obras, estrechamente vinculada a lo dispuesto en
el artículo 97 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de la Administraciones Públicas,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (vigente cuando se
produjeron los daños alegados y se efectuó la reclamación), puesto que la dirección de la
obra niega categóricamente haber dado orden alguna sobre los vertidos y otros actuaciones
que pudieran dar lugar a los daños causados por el contratista de las obras, según han
indicado los reclamantes.
Pues bien, el mencionado artículo deriva la obligación de indemnizar a los contratistas
y no a la Administración, salvo que aquel haya actuado en cumplimiento de una orden de
ésta o el proyecto que se ejecute contenga defectos productores de los daños, como resulta
del texto de este artículo, según el cual:
1. Será obligación del contratista indemnizar todos lo daños y perjuicios que se causen
a terceros como consecuencia de la operaciones que requiera la ejecución del contrato.
2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia
inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los
límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños
que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella
en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.
3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción
del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre
cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de
esta faculta interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
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4. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento
establecido en la legislación aplicable.
Desde este enfoque jurídico la conclusión, a juicio de esta Comisión Jurídica es clara:
la responsabilidad derivada de los daños alegados en ningún caso recaerá sobre la
Administración contratante, visto el informe de la Dirección de obra, por haber sido el
contratista el causante y no haber existido vicios en el proyecto que dieran lugar a los daños
alegados, partiendo de que haya sido la propia Administración la autora del proyecto, ya
que de haber existido vicios y no estar redactado por el proyecto por la Administración, será
de aplicación lo establecido en el artículo 219 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas.
Pero, al mismo tiempo, esa posición cuasiarbitral que la Ley otorga al órgano
contratante está referida a una facultad del perjudicado y podrá ejercerla en el plazo de un
año desde la producción de los daños, plazo transcurrido en exceso, distinto, por cierto, al
plazo de prescripción para ejercitar el derecho a reclamar, conforme a lo dispuestos en los
artículos 142.5 y 4.2 del RPRPAP, sin que proceda efectuar, aquí y ahora, pronunciamiento
alguno por esta Comisión Jurídica sobre si la reclamación por responsabilidad patrimonial
de la Administración fue extemporánea, sin perjuicio de dejar constancia de la falta de
concreción en el expediente de las fechas en las que se produjeron los daños aducidos por
los reclamantes que han motivado su reclamación.
Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, emite el
siguiente DICTAMEN:
“Que, de conformidad con la propuesta de resolución, atendiendo a las razones
contenidas en la Consideraciones Jurídicas IV y V de este Dictamen, no procede estimar la
reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica, contratante
de las obras incluidas en el proyecto de Nueva Infraestructura de la carretera A-1232 de
Barbastro a Puente Buera, de la que titular, p.k. 9,000 a 16,000, formulada por T.H.y D.H.·”.
En Zaragoza, a veintitrés de septiembre de dos mil ocho.
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