pwe piie estudios - Premio Nacional de Educación 2015 Iván Núñez

pwe
programa interdisciplinario
de investigaciones
en educación
piie estudios
A C A D E M I A
el financíamiento de ia
educación en chile:
evolución histórica
y alternativas futuras
Carmen Luz Latorre Iván Núñez
D E H U M A N I S M O
C R I S T I A N O
EU FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
EN CHILEs EVOLUCIÓN HISTÓRICO Y
ALTERNATIVAS FUTURAS
Carmen Luz Latorre
Ivan Nuttez
SftNTIPGO DE CHILE
Julio de 1987
Agradecemos a los investigadores del PIIE sus
comentarios y críticas. Estamos especialmente
reconocidos de la colaboración de Sergio Granados
fl.
Í N D I C E
Pag.
PREFftCIO
I.
ONTECEDENTES
II.
OBJETIVOS
III.
ESTIMACIÓN DE NECESIDADES Y
DEMftNDftS
9
£1
£3
ara<^l ones Nc^t odo 1 ó q i cas
ft. 1. Antecedentes Financieros
P>. £. Matrícula
O. 3. Población por edades
ft. 4. Rendimiento
B.
B. 1.
B.£.
B.3.
B.4.
B.5.
E<. 6.
B.7.
B. 8.
IV.
£4
3£
33
33
Demandas Mínimas 19OO-5OOO
Educación Preescolar
Educación Básica
Educación Media
Educación Post-secundaria
Investigación
Psistencial i dad Estudiantil
Remuneraciones de Docentes
Efecto financiero cíe las
Demandas
¿5
4O
4£
44
46
47
49
49
BÚSQUEDA DE OLTERNPTIVftS
57
^-
Educacion Superior
58
B.
Docentes
61
C.
ftsistencialidad
V.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
67
PREFACIO
Este estudio no pretende agotar la investigación sobre tendencias históricas y futuras del
f inane i arn i ent o de la educación chilena.
No es
tampoco una planificación del desarrollo educativo. Es más bien un ensayo
de advertencia.
Sobre la base? de un manejo empírico apropiado,
quiere crear* preocupación y abrir- debate sobre
una problemática cuya complejidad sobrepasa el
alcance de este esfuerzo.
Los autores agradecen la cont r i buci ón de la
Swedish ñgency for Research Coo pera t i on, para
hacer posible la investigación y la edición que
la contiene.
I. ANTECEDENTES
El finanei amiento de i a educación, asi como
el
de otros sectores sociales como salud y
vivienda,
es un problema de aran preocupación
para
todo gobierno
democrático.
Incluso el
gobierno militar, ha tratado por1 todos» los medios
de demostrar que el gasto en
los sectores»
sociales
ha aumentado fuertemente..
De hecho,
estudios de
Méndez(1) y df=»
la Dirección
de
P r e s u p u e s t o s d e i. Mi n i 51 e r i o d e f-! s. i..' i e »• * <.! a p 'i a nt e a v i
que en 197O el gasto fiscal social correspondía a
838,6 mi 1 iones de dólares(de
137&), el cual
hab.ia o u mentad o ¿a 1.38O, £ millonea de dólares en
1979 (en moneda de 197E-).
Es decir, que en 1979,
el trasto Fiscal social había aamer-tado <i¡ás de un
6O/'- con
respecto a 197O. Sin embar:jo,
estudios han demostrado que los cálculos oficia
les adolecen de serios problemas metodológicos,
que una vez corregidos muestran un panorama
bastante d i f érente (£').
Marshall,
por ejemplo,
demuestra que sólo en 1974 y 1979 s>e alcanzan
los niveles de gasto social de 1970.(3). "Los
gastos sociales caen en 17% en 1975 y en algo rnás
de un 3% en 1976.
El gasto por habitante ha
disminuido en un 17, ¡E.1/', entre 197O y 1979 y en un
9,6% entre 1969 y 1979".(4)
Si bien es cierto que, según estos estudios, Educación es el sector social menos datado
en términos de gasto global(5), un análisis en
su interior refleja pérdidas fuertes durante este
gobierno.
Psí se observa en cuanto a salarios y
jornadas de trabajo de los maestros, a estabilidad laboral del personal, atomización del sector
docente <&), corno en cuanto a
apoyo al estudiantado de menores recursos (alimentación, becas,
etc.)(7). La
expropiación
salarial
de los
maestros ha sido una estrategia muy importante
para lograr una contracción del gasto y financiar
la expansión obligada del sistema educacional en
los cursos superiores de la educación media
(especialmente reflejada en la enseñanza cientí—
f icohurnaníst ica) debido a la presión de arrastre
generada en la ampliación del acceso en los
períodos anteriores. Se
financió
además un
crecimiento de la atención preescolar, foco de
interés del presente gobierno.
Puede afirmarse que la educación chilena
nunca ha tenido un finaneiamiento adecuado para
responder a las necesidades de expansión de su
cobertura corno para hacer frente a los requerimientos de diversificación y de mejoramiento
cualitativo de la oferta(8). No obstante, los
10
últimos gobiernos democráticos hicieron consistentes esfuerzos por aumentar el gasto público
destinado a esbe sector, permitiendo ats i un
verdadero salto adelante en el crecimiento d«i
servicio educacional
y una distribución más
equitativa da las oportunidades» de acceso y
progreso de» los diversos sectores sociales en el
proceso educativo.
La fuerte tendencia a la disminución de las
remuneraciones dal personal de educación fue
posible en virtud de las condiciones políticosociales imperantes hasta años recientes. El
régimen autoritario logró
la
atomización y
pasividad del otrora poderoso gremio docente.
Sin embargo, esas condiciones han cambiado y se
observa una reanimación del movimiento gremial
de los profesores. Ello significa y significará
con mayor fuerza en una situación democrática,
una presión insoslayable para la superación o al
menos la recuperación de los niveles históricos
de remuneraciones.
Esto puede implicar una
fuerbe expansión del gasto educativo global,
considerando que las remuneraciones del personal
han correspondido históricamente a más del 8O/¿
del gasto en educación(9).
Por otro lado, en el período del gobierno
militar, la demanda social por educación ha
estado comprimida y la cobertura de la educación
básica era en 1985 un 7,9# menor que en 1973(10).
Esto ha sido posible también por las restricciones políticas que han impedido que diversos
sectores de la población pudieran organizarse
para expresar sus demandas educativas. De hecho,
aunque la población continúa viendo a la educación como un canal de movilidad social(11), las
posibilidades de permanecer en el sistema han
11
disminuido (12). Esto no sólo en términos de
vacantes sino en términos de capacidad de las
familias para sostener los estudios de sus hijos.
Una alteración de las condiciones sociopolíticas, sin duda se debe traducir en una
poderosa articulación de demandas en el orden del
acceso a los sucesivos niveles del sistema, a su
gratuidad, a reponer su tradicional carácter
asistencial, etc.
Debería también traducirse en
demandas a favor del mejoramiento cualitativo de
la educación, a fin de aumentar el grado de
relevancia de la misma. En suma, desde este
ángulo también puede preverse una fuerte presión
por incrementar el gasto educativo.
Hay que
considerar además que el cambio en la composición
de la matrícula con el aumento de la importancia
relativa de la educación media y superior va
aumentando los requerimientos financieros del
sistema.
En síntesis,
una alteración del contexto
social y político en un sentido de democratización traerá
probablemente consigo una explosiva
articulación de demandas de
parte de todos
los sectores
que han
estado postergados o
comprimidos en la satisfacción de sus intereses y
necesidades, ftsí ha ocurrido en otras situaciones
históricas de cambio de régimen en un contexto
de movilización social. Fue el caso de los años
1964-1965 y 197O-1971. ftl iniciarse los regímenes
de los presidentes Frei y Pllende, la presión
soc ial exigió un i ncrement o de 1 as oport un i —
dades educativas que rompió los ritmos acostumbrados de crecimiento del sistema educativo.
Mientras en el período 1358—1964 el promedio
anual de crecimiento del sistema de educación
1£
formal Fue de 5,7%, entre 1964 y 1965 se produjo
una expansión del 1£,3*. Entre 1964 y 197O, la
tasa anual de crecimiento fue de 6, £1>¿, pero
entre 197O y 1971 se logró un incremento de 14, £%
en las matriculas de toda la educación formal
(13). Un nuevo cambio
de régimen entonces,
seguramente
producirá presiones similares, con
grandes exigencias desde el
punto de vista
financiero.
Sin
embargo,
la
situación de crisis
económica que vive el país, junto con la carga
que implica el servicio de la deuda externa en un
país con una deuda externa por habitante
del
orden de los US* 15OOÍ14) deja rnuy en claro la
limitación de recursos que existirá para satisfacer esta demanda.
Esto se verá
intensificado por la necesidad
de reestablecer la
industria nacional tan severamente contraida en
este período; mejorar los programas sociales en
salud y vivienda, que, corno se vio, han sido
reducidos
por las autoridades militares.
El
Estado tendrá entonces muy baja capacidad de
maniobra para obtener un significativo aumento
del gasto social,
en especial el educativo(18>.
De hecho, si la democratización se obtiene
como fruto de un compromiso que involucre a los
sectores medios y a los empresarios y la derecha
política, será dificil proceder a una radical
redistribución de ingresos y a una inmediata
alteración de las estructuras económicas.
Si el
mismo compromiso involucra también a las fuerzas
armadas,
será
muy
dificil una disminución
importante del gasto militar. Por otra parte, un
cambio de régimen que se apoye básicamente en los
sectores populares e intente imponer una drástica
13
transformación de estructuras, además del riesgo
político que implica, tendrá dificultades en
la inserción económica y política exterior y
deberá mantener también un fuerte componente de
gasto mi litar(16).
La restricción
económica
es, por tanto, el escenario más probable y el
sector educación debe contar con ello.
En consecuencia, un futuro régimen democrático deberá encontrar una fórmula que permita,
por una parte, dar satisfacción a un conjunto de
legitimas demandas
de democratización de la
educación, en un corto plazo.
Por otra parte,
aprovechar eficientemente recursos financieros
que serán necesariamente limitados.
Los actores sociales y políticos, a su
turno, deben comprender que no será posible
satisfacer de inmediato todas sus necesidades y
aspiraciones, que la democracia implica no sólo
deberes sino también responsabilidades y que
deberán graduar
sus demandas en función de
priori zar los problemas más urgentes y a los
grupos más postergados o más dañados.
En este trabajo se ha intentado afinar los
antecedentes cuantitativos disponibles a fin de
tener un panorama real de la evolución de los
indicadores del sector Educación en los al timos
tres gobiernos(1964-7O; 197O-73; 1974-adelante) y
efectuar
estimaciones
de
las implicaciones
económicas de distintas demandas de democratización. ¿Cuales son y serán las dimensiones del
problema del desfinanciarniento de la educación
pública? ¿ cuanto costaría satisfacer en diversos
grados, a las demandas previsibles de: expansión,
mejoramiento y redistribución de la educación?
Por
ejemplo:¿qué
significaría
en
términos
14
financieros una ampliación de la cobertura del
sistema
educacional,
su plena
gratuidad, el
establecimiento
de
programas
efect ivos
de
asisteneial idad
estudiantil,
un me j or arn i ent o
sustantivo de
las
condiciones de empleo y de
trabajo de los educadores, etc?
Por otra partes
¿en
qué
grado
pueden
esperarse f inane i arn i ent os
adicionales para
la
educación? ¿en qué medida es
posible realizar
economías en el sector o redistribuir gastos
para paliar los previsibles déficits?
En este
estudio
no
se
pretende sugerir
respuestas
acabadas o definitivas a problemas tan complejos
corno
los
sefía lados.
Se
quiere,
rnás bien,
ejemplificar situaciones
y explorar primarias
alternativas,
a
fin de dimensionar la cuestión
del f inane i arn i ent o educativo y contribuir a la
generación
de
consensos para su resolución
oportuna.
15
N O T O S
(1) Méndez, J.C. "Panorama Socioeconómico de Chile"; 1980.
(2)
Ver - Zañartu, Mario "Basto Fiscal Social: Chile 1964-78", trabajo presentado a la Quinta reunión Anual de economistas; Jahuel, diciembre 1979.
- Narshall, Jorge "El Gasto Público en Chile 1969-1979. Metodología y
Resultados", Notas Técnicas 133, CIEPLAN.
(3) Marshall, Jorge "El Gasto Público...", op.cit.
Marshall, Jorge.
-1979"? CIEPLflH,
"El gasto social del sector público en Chile: 1369Notas Técnicas *«, Dic. 1981, pag.3.
17
(5)
En realidad, las
pérdidas en los sectores salud, previsión y
vivienda son tan fuertes que las del sector educación aparecen relativamente «eneres. En salud por ejemplo, el gasto publico cae en 1375 por debajo
de 1969, alcanzando recién en 1979 un nivel coso el de 1970 y 1974. La
inversión en el sector cae de un 12,8% a un 2,8% del total del gasto entre
1969 y 1979. Por otro lado, el gasto publico en seguridad social entre 1974
y 1979 es siempre inferior al de 1970.
Dado que las prestaciones han
aumentado, el valor real de éstas ha caído fuertemente. (Marshall, J "El
gasto social...", op. cit. pp. 15-18.) El caso del sector vivienda es ñas
crítico puesto que el gasto público en 1983 alcanzaba un 36.4% del de 1970,
•ientras que educación, 111%; seguridad social, 104,1% y salud, un 98,1%.
(Harcel, M "Gasto Social...", op.cit. p.26.).
(6)
Ver -Navarro, Iván "Situación de los docentes sin título en la Educación
Municipalizada"; Estudios Pedagógicos. 112, Valdivia, Universidad Austral,
p. 97-105.
-Hevia, Ricardo y Carlos E. Beca "Los despidos de profesores y la crisis de
la educación chilena"; Mensaje, Hayo 1987
-PíIE "Significado y Efectos de la exoneración de docentes", en Cuadernos
de Educación 1163, Abril 1987.
(7) Latorre, Carmen Luz.
1964-1981, PIIE; 1981.
(8)
IB
"Asistencialidad
estudiantil
en el período
Símbolos de lo inadecuado del financianlento han sido la necesidad de
ocupar las escuelas en dos y tres jornadas a fin de expandir la cobertura;
la pemanente inadecuación en las remuneraciones del profesorado, etc.
Ver -Nuñez, Iván "Gremios del Magisterio: Setenta Años de Historia 19001970"; PIIE; 1986.
-Me. Birm, Noel y Ernesto Bchiefelbein"Comprehensive Planning for Educational Reform: A case Study of Chile, 1965-70" en Davis, Russell 8. (editor)
"Planning Education for Developnent", Vol I, Cambridge, Mass., Harvard
University, Center for Studies in Education and Development", 1980;
pp. 109-137.
-Bravo, Alfonso "La Situación del Profesorado", en Cuadernos de Educación
192, Stgo. Diciembre 197S.
-Vial, Gonzalo "Historia de Chile(189i-1973>, Vol I, Toa» I, Santiago,
Editorial Santularia, 1981.
-Barría, Jorge "Los «oviaientos sociales en Chile, 1910-1926 (Aspecto
Político Social), Santiago, Menoría para optar al grado de Licenciado en
Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile, 1960.
(9) Aunque las presiones por recuperación de poder adquisitivo de los trabajadores se darán en la Mayoría de les sectores, los efectos en Educación son
mayores tanto porqus la magnitud de la pérdida ha sido nayor cono por la
importancia de las renuneraciortss en el total del gasto.
(10) Ver Anexo-Cuadro 4.
(11) González, L.E. y S. tiagendzo "Después de la Educación Media ¿Éxito o
Fracaso?, PIIE, oct. 1985.
(12) Latorre, Careen Luz y Akio Yonenura "Fornation of Urban Low Income Class
and Education: Chile and México", JRP series 59, Institute of Developing
Econcwies, Japan, March 1986.
(13) Echeverría, Rafael "Evolución de la Matrícula en Chile:1935-1981, Santiago,
PIIE, 1982.
(14) La Deuda Extema Total en 1984 correspondió a US$ 18877 ni llenes y en 1%5,
a US* 19318 «ilíones. Fuente"Exposición sobre el Estado de la Hacienda
Pública", Ministerio de Hacienda, Diciembre 1986, p.58.
(15) COMO se verá posteriormente, el año de mayor participación del sector
Educación en el gasto fiscal fue 1972, logrando un 21.5*, lo que da un
orden de Magnitud de las posibilidades máximas futuras.
19
(la) Según informaciones de prensa, en Nicaragua el gasto cuitar asciende a
cerca del 60% del gasto público. Aunque la cifra pueda ser exagerada,
sinboliza la dificultad para que un régimen de este carácter pueda desviar
fuertes recursos desde el rector Defensa al sector Educación.
£0
II.
OBJETIVOS
Los objetivos
siguientes:
de
este
estudio
son
los
1.
Reunir, afinar y depurar los antecedentes
cuantitativos básicos
para el examen de
la situación del sector educación en los tres
últimos gobiernos;
£.
Levantar hipótesis
sobre las principales
demandas
de
expansión,
mejoramiento
e
igualación de oportunidades educativas que se
producirían en un contexto de democratización
política y movilización social.
21
II.
OBJETIVOS
Los objetivos
siguientes:
de
este
estudio
son
los
1.
Reunir, afinar y depurar los antecedentes
cuantitativos básicos
para el examen de
la situación del sector educación en los tres
últimos gobiernos;
£.
Levantar hipótesis
sobre las principales
demandas
de
expansión,
mejoramiento
e
igualación de oportunidades educativas que se
producirían en un contexto de democratización
política y movilización social.
21
Estimar el costo financiero de las posibles
demandas y
cuant i f icar
la
magnitud de
la brecha respecto a los recursos disponibles, en un cuadro de economía en reconstrucción.
Estudiar algunas alternativas de cornpat i bi 1 i —
zación entre la satisfacción de las demandas
y la escasez de recursos financieros.
III.
ESTIMACIÓN DE NECESIDADES Y
DEMANDAS.
En
esta sección se intentará, en algunos
casos, cuantificar algunas de las demandas que
actores u organizaciones sociales están exigiendo
y, en otros casos, estimar necesidades mínimas que
los autores del trabajo suponen que deben ser
resueltas por un régimen de índole democrática.
P. Reíaraciones Metodológicas
ft fin de efectuar una estimación de las
necesidades de gasto fiscal y publico en educación
y de l^s alternativas existentes, era necesario
23
"simular" escenarios
futuros.
Para ello se
requería de antecedentes sobre el desarrollo de las
variables básicas del sistema en un período de a lo
menos £O aftos. Esto significa, recopilar y afinar
antecedentes
de
matricula, rendimiento, asis—
tencialidad,
antecedentes
financieros(gasto
fiscal y público global; gasto fiscal y público por
alumno; subvenciones al sector privado; etc).
La
población por edades es un elemento muy importante
para chequear los ordenes de magnitud de las
variables educativas.
Cada variable requirió
ciertos ajustes metodológicos.
.1.
Antecedentes Financieros
Este es uno de los problemas
de mayor
dificultad del trabajo puesto que si bien se
contaba con una multiplicidad de estudios previos<l),
se verifica una gran variedad de metodologías y diferencias conceptuales y, por tanto,
resultados no comparables. Se hacía imprescindible
efectuar correcciones
y uniformar antecedentes
financieros a través del tiempo.
Los estudios oficiales referentes al gasto
social, reflejan una serie de deficiencias que es
del caso mencionar:
— En primer lugar, existen problemas conceptuales en lo que se considera gasto social. Históricamente se han considerados sectores sociales:
educación, salud; vivienda y previsión social.
Desde 1974, la estadísticas oficiales incluyen corno
gasto social programas que han surgido justamente
corno compensación
y medidas de ajuste a los
£4
problemas de cesantía causados por la política del
presente
gobierno:
Programas de Absorción de
Cesantía corno Programa del Empleo Mínimo (PEM) y
Programa de Ocupación de Jefes de Hogar(POJH); la
asignación por la contratación adicional de mano de
obraíDL 1.8O&); la bonificación de mano de obra
(DL889).
Además, se incluye corno gasto social
el Fondo Nacional de Desarrollo Regional(FNDR) y
algunos trabajos oficiales incorporan los aportes
fiscales a la Empresa Nacional del Carbón(ENftCQR) y
a la Sociedad Química de Chile(SOQUIMICH). Si bien
es cierto que los programas de absorción de la
cesantía y de absorción adicional de mano de obra
se pueden incorporar como gasto social en la medida
que son normalmente un apoyo a los sectores más
desposeídos<£>, esto no es así para el caso del
FNDR. En éste, es imposible saber qué parte es
destinado a servicios sociales y qué parte a
otro tipo de gastos corno reniod e lamientes urbanos,
etc. Los aportes a las empresas ENRCñR y SOQUIMICH
deben ser eliminados también corno los aportes a
otras empresas públicas.
— Las cifras oficiales utilizan normalmente
antecedentes de gasto fiscal social y no de gasto
publico social.
El gasto fiscal se refiere a los
gastos efectuados por los organismos centralizados
del Estado, tanto gastos directos corno transferencias,
mientras que el gasto público incorpora
tanto a los centralizados corno a los descentralizados. El cálculo de este último requiere de
ajustes para evitar doble contabi 1 i. zación, puesto
que los organismos descentralizados reciben aportes
fiscales a través de transferencias desde los
organismos centralizados. Cada concepto tiene sus
ventajas y limitaciones.
El gasto público da una
rnejor idea de lo que el país destina a un sector
determinado puesto que se incorporan también los
gastos de los organismos descentralizados financiados por vías no estatales. Por otro lado, el gasto
fiscal da una mejor idea del esfuerzo redistributi vo del Estado.
El cálculo del gasto fiscal exige rigurosidad
metodológica
puesto que
variaciones en las
disposiciones legales que afecten los flujos entre
organismos centralizados y descentralizados pueden
afectar las cifras de gasto fiscal a través del
tiempo y no así el gasto público.
Un ejemplo de
esto es el caso de las leyes especiales que hasta
1973 fluían directamente a los organismos descentralizados no pasando por la contabilidad fiscal.
El DL 155 de noviembre de 1973 establece la
universalidad de los impuestos por lo cual todos
los ingresos recaudados por
las instituciones
publicas pasaban al Tesoro Público y de ahí se
reasignaban. Esto, desde el punto de vista de las
cifras, implicaría un alza de los ingresos y gastos
fiscales a partir de 1974,
sin que en realidad
haya variado el gasto público.
Otro problema
desde el
punto de vista
metodológico es el nuevo sistema previsional puesto
en marcha en 1981 que crea las Administradoras de
Fondos de Pensiones <PiFP).
Estas se basan en un
sistema de capitalización individual y no en un
fondo de reparto como era el anterior (ftrellano,
1981).
En el sistema antiguo, las cajas de
previsión estatales eran el núcleo. El traslado de
imponentes a las nuevas cajas junto con la existencia de bonos de reconocimiento de los aportes
anteriores efectuados a esa caja, que constituye su
capital inicial en la AFP a
la cual se traslada,
significan fuertes
desembolsos para las Cajas
Estatales puesto que este bono debe
pagarse en
cuanto el individuo jubila. Fundamentalmente por
£6
este último elemento, las
cajas de previsión
estatales tienen un fuerte déficit, el que debe ser
cubierto con fondos estatales.
Esto implica un
aumento del gasto fiscal en previsión pero no así
en el gasto público.
Lo anterior obliga a una gran cautela en el
uso de antecedentes de gasto fiscal. En este
trabajo se ha considerado necesario el incorporar
tanto el gasto fiscal corno el público a través del
tiempo. Esto porque las cifras oficiales normalmente se refieren a gasto fiscal por lo cual es
importante el efectuar un chequeo histórico con una
metodología común.
— Un último problema evidente de los estudios
oficiales se refiere a las correcciones de precios
a través del tiempo.
Normalmente, éstos utilizan
para deflactar, la tasa de cambio implícita(3)hasta
1975 y de ahí en adelante el I PC oficial. Este
último se ha demostrado que esta muy subestimado
(4), por lo cual es más recomendable utilizar
Índices que reflejen mejor los gastos fiscales y
públicos.
En este trabajo, se ha optado por
utilizar los Índices
calculados
por Warshall
<1981.a) para 1970-1979; Maree1(1984) para 198O-83
y calcular según la misma metodología, para los
attos 1984-1986. Dado que el período más conflictivo en este sentido es el comprendido entre 1969 y
1978,
para años anteriores a 1969, es decir,
1964—1968, se utilizó la tasa de cambio implícita.
Con respecto a los antecedentes referidos a
Educación es necesario tomar en cuenta las reformas
derivadas del proceso de municipalización, aquellas
referidas a la Educación Post—Secundaria y, desde
el punto de vista financiero, las modificaciones en
las contabi1 izaciones de los derechos de aduana.
£7
- La primera, como se dijo anteriormente,
cambia la composición del gasto del Sector Educación puesto que gastos que se efectuaban anteriormente por las Direcciones de Educación(Primaria,
Científico-Humanística
y
TécnicoProfes i.onal)
destinados a pago de personal, compra de bienes y
servicios e inversiones se efectúan ahora corno
transferencias globales a las Municipalidades. El
uso específico que éstas hacen de esos fondos no se
conoce en detalle.
Sin embargo, en un estudio
efectuado en 198S se vio que algunas Municipalidades destinaban cantidades complementarias significativas al sector(Varas —Moreno; 19B3b>, aunque en
el promedio
de las
municipalidades el gasto
excedía en un 9"/. solamente los montos recibidos vía
subvenciones.
Para los fines de este trabajo, no se han
considerado los gastos adicionales que hacen las
municipalidades,
registrándose
corno
gasto en
educación, los montos transferidos a ellas corno
subvenciones.
Para el cálculo de los gastos por alumno se
usó el número promedio de alumnos fiscales por año.
— Otra reforma que hay que considerar es
«quella que tuvo lugar en la educación postsecundaria desde 1981 en que mediante el D. L. #4 de 1981,
se crean las universidades regionales, los institutos profesionales y los
centros de formación
técnica.
P.demas, desde el punto de vista financiero,
cambia también el sistema puesto que se congela el
aporte fiscal directo creándose el aporte fiscal
indirecto, basado en una proporción ponderada de
los alumnos que se inscriben en una universidad de
28
aquellos que obtienen los £O.OOO mejores puntajes
en la PftP(5). Existe otro flujo de fondos hacia
las universidades pero que son sólo administrados
por éstas: el crédito fiscal. Estos son en realidad
préstamos que se hacen a los estudiantes universitarios tendientes
a cubrir el costo de su
matricula(total o un porcentaje de ésta determinado
en base a lo que solicita el estudiante y a las
disponibilidades en relación a otros estudiantes
de la misma universidad o instituto profesional).
En 1985 por ejemplo, sólo el £6*(£3.758) del total
da alumnos que recibieron crédito fiscal (91. 311),
obtuvieron el 1OO* (6).
Desde 1984, el M1NEDUC
fija la cantidad de alumnos por institución que
recibirán crédito fiscal,
aunque
se producen
algunos pequeños ajustes posteriores(7).
En 1984, el 65.5% de las transferencias a la
educación superior correspondían a aporte fiscal
directo, un 1O.5% a ftporte Fiscal Indirecto y el
£4% a crédito fiscal.
En 1985, los porcentajes
eran muy similares, 65,4%, 1O,5% y £4,1% respectivamente (ODEPLftN 1984-85).
En este trabajo, hasta 1985, se ha incluido
en el gasto público, los gastos totales efectuados
por las universidades públicas y el aporte fiscal a
las universidades particulares.
Dado que las
Cuentas de Inversiones de Contralorea no contienen
toda
la
información requerida, se utilizaron
antecedentes de la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda para afinarlas. Este mismo
procedimiento se utilizó con todos los organismos
descentralizados del MINEDUC.
- Otro problema para el análisis de un sector
como educación se presenta con los derechos de
aduana que hasta 1974 se pagaban central i zadarnente
£9
por Hacienda.
Desde 1975, cada institución paga
directamente sus derechos.
Un análisis histórico
de un sector corno educación reflejará a partir de
1375 cierto aumento en los gastos debido a este
factor
no
correspondiendo efectivamente a un
aumento real sino que a una regularización contable
de los datos financieros.
La evolución del gasto fiscal y público t-n
educación en el período se refleja en el Cuadro 1.
En el período 1964-197O, el gasto fiscal en
educación representó un 19.1% del gasto fiscal
total y un 11.£% del gasto público total; en el
período 1971-1973, un 19.4% y un lñ.2% respectivamente^), y, en 1974-1987, un 17. 7% y un 12.4%
respect ivamente.
Se observa además una gran sensibilidad del
gasto en educación a las coyunturas recesivas<por
ejemplo, años 1975, y 1976). El año 1978 refleja
un alto '/• de inversión pública en educación que
pareciera más
bien una
compensación por los
problemas de años anteriores que un cambio radical
de política. Aunque los niveles promedios mejoran a
partir de ese afio en gasto público esto no es así
en gasto fiscal. Esto por cuanto la herramienta de
contracción que aplicó el gobierno fue la disminución del gasto fiscal llegando a afectar incluso la
proporcionalidad intrasectorial entre gasto fiscal
y gasto público.
La contracción mas fuerte se
produjo en los a~>os 1975—1976.
En los años
1983-1984
vuelve a producirse una crisis, pero la
contracción no es tan profunda debido posi bl ernent e
a que la política de municipalización ha introducido un sesgo de inflexibi1idad que es mas dificil de
manejar para el gobierno.
Las disminuciones del
gasto fiscal afectaron, corno se vio,
los niveles
30
de
renta
de
los
docentes, la
cobertura
asistencialidad y los niveles de empleo.
de
CUADRO 1: EVOLUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN (Miles de Pesos de Enero 1987).
ABO
196*
1965
1%5
1%7
X1968
1%9
1970
1971
1973
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
198*
1985
1986<«)
GASTO FISCAL
57321833
74394475
80882157
98793470
87050231
92456658
107169124
128601079
78486777
39458643
123787426
84650169
89890618
106890042
110867453
116175862
118360363
133774182
132976767
115580050
118374843
11741473?
110960500
% G.FIS.TQTAL
17.1
18.2
17.5
21.2
18.9
20.2
20.6
20.0
21.5
16.6
15.8
15.5
17.8
19.5
19.1
18.8
18.1
18.2
18.4
16.1
15.7
15.2
18.9
BASTO PUBLICO
63870781
75727709
95581716
112450880
108670180
109857895
123920772
148575007
91199304
43425287
134518404
100066822
104880926
120618289
124577762
130702349
89246132
141526903
144409771
127996452
129400029
127123883
123654832
%BASTO PUB. TOTAL
9.6
10.0
11.4
12.0
11.6
11.5
12.2
12.8
13.9
10.0
9.5
8.2
10.7
12.9
15.5
12.5
8.9
12.4
12.4
13.8
12.4
13.5
18.8
Fuente: Centro de P o l í t i c a Educativa—PIIE<•*)
Para los organismos centralizados del MINEDUC estos antecedentes son presupuestarios y no corresponden r-ecesar i asente a gasto efectivo.
31
O. £..
Matrícula:
Si bien existen estadísticas
oficiales del
Ministerio de Educación sobre matrícula, éstas
requieren de algunas adaptaciones al considerar
el período 1964-1986(9).
— En primer lugar, la reforma educacional
de 1965 mediante la cual se extendió gradualmente
la educación básica a 8 años y se redujo la
educación media a 4 años, lo que obliga a
efectuar
reagrupaciones
estadísticas en los
primeros años del periodo(1O).
- En segundo lugar, aunque las estadísticas oficiales aparecen con distinción entre
privada y estatal en todo el período, para
este estudio se requiere contar con la distinción
entre el área privada subvencionada(que requiere
apoyo financiero gubernamental) y el área privada
no-subvencionada.
Esa
desagregación
está
disponible en las estadísticas de la Superintendencia de Educación solo desde 198O en adelante.
Este organismo declaró no disponer de antecedentes anteriores. Ha sido necesario recurrir a
datos manuales de la Oficina de Subvenciones para
el período 1974-1979(11), no existiendo antecedentes para años anteriores(1£) .
— En tercer lugar, el traspaso de establecimientos básicos y secundarios a las municipalidades desde
junio de 1980, corno parte del
programa de "modernizaciones" lanzado por el
régimen militar, obliga a contar con la distinción entre sectores fiscal y municipal desde 198O
en adelante.
En las estadísticas de Superintendecia de Educación
sólo
aparece esta
32
distinción, o por lo menos se puede obtener en
esa unidad, para 198£ y 19B3. El detalle del
proceso de municipalización mes a rnes hubo de
obtenerse de otros trabajos de personal técnico
del MINEDUC<13).
Esto era importante puesto
que, como se verá posteriormente, el traspaso de
establecimientos a las municipalidades cambia la
forma de finaneiamiento de las escuelas por el
MINEDUC, desde un finaneiamiento directo del
personal, bienes y servicios e inversión a una
transferencia de fondos a las municipalidades vía
subvenciones. El uso que éstas hagan de los
fondos no está sujeto a control de parte del
MINEDUC(14). El gasto por alumno fiscal entonces
deberá considerar los gastos de las direcciones
prorrateados por el número promedio anual de
alumnos en el sistema fiscal propiamente tal.
Población por Edades
Para obtener este antecedente, se utilizaron las proyecciones
del Instituto Nacional de
Estadísticas(INE) y CELftDE<15).
Dado que las
proyecciones se presentan agrupadas quinquenalmente, se procedió a interpolar linealmente para
los años intermedios.
Los antecedentes de
población eran fundamentales para los cálculos de
cobertura del sistema
escolar,
cálculos de
presiones de demanda futura, etc.
Rendimiento
Utilizando
las
cifras
de
matriculas por
33
curso a través del tiempo, se calculó el flujo de
alumnado en el sistema escolar para el período
1964-1986.
Este método
da resultados más
efectivos para proyecciones que utilizar las
cifras declaradas de repitencia y deserción de
los Ministerios o Secretarías de Educación.
B.
Demandas 199O-£OOO
En esrte trabajo, se opera con una hipótesis
discutible y sujeta al carácter difícilmente
previsible
del
curso
del proceso político
chileno en 1989
podría instaurarse
un régimen
democrático, el cual debería rápidamente adoptar
políticas sociales con efectos desde 199O en
adelante.
Con los antecedentes anteriores se confeccionó una proyección de matrículas para educación
pre—básica, básica
y media para el período
199O-SOOO.
Está implícito en las proyecciones
un
criterio de recuperación de coberturas en los
niveles básico y post—secundario(16) , que
son
los sectores en que se ha retrocedido, respecto a
la evolución histórica del sistema educativo.
Está implícito también, un criterio de mantención
del ritmo de expansión que el actual régimen ha
logrado en la educación preescolar y en la media
cient í fico—humaníst ica.
Dado que hay una serie de variables que
tienen cierta inercia difícil de afectar en el
corto plazo, los mejoramientos en los niveles de
34
cobertura y retención del sistema deben efectuarse en forma gradual.
B.1. Educación Preescolar:
En el nivel de
enseñanza
preescolar, la
cobertura
aumentó de un 3% en 1964 a un £0.8%
en 1986, registrándose un crecimiento de más de
siete veces
en la matrícula. Este esfuerzo lo
ha
asumido el Estado tanto a través de la
gestión directa corno por medio de la subvención
al sector privado (verificándose un
aumento de
casi nueve veces en la matrícula de
esta
modalidad solamente entre 198O y 1986, reflejando
esto probablemente los efectos de la incorporación del segundo nivel de transición al régimen
de subvenciones) <17).
Paralelamente a este
fenómeno, la educación particular no-subvencionada va contrayéndose(18).
Dado que se dispone de antecedentes de
matriculas hasta 1986, se proyecta el período
1987-1989 manteniendo las tendencias de aí^os
anteriores. Es decir, se supone que la educación
preescolar seguirá constituyendo prioridad de
expansión del gobierno militar, aunque con cierto
cambio en la composición de los programas. Se
espera que los cursos pre—básicos adscritos a
las escuelas municipal izadas seguirán creciendo a
una tasa del 5% anual(tasa más conservadora que
la de 1983-1984 que fue de 16% y la de 1984-1985
que fue de 1O%). Se supone que el mayor énfasis
en la expansión preescolar se va a dar a través
de los CftDEL(Centros de Atención y Desarrollo del
Lenguaje), dado que son sistemas rnás accesibles
por su menor costo y permiten demostrar más
35
rápidamente una
expansión de cobertura,
con
dividendos políticos importantes.
El Programa
CttDEL está planteado para llegar a 34.667 niños
en 1989, es decir,
un 4O# de la población
de extrema pobreza de £ a 5 años que no está
siendo atendida en este momento.
En la proyección se supone que el gobierno cumplirá sus
objetivos. ftdernás, se supone que el sistema
tradicional de jardines infantiles de la JNJI
mantendrá sus niveles actuales de atención.
Esto
quiere decir que la cobertura de la población de
O a 5 años, que era de £0.8% en 1986,
llegará a
£7. 9'X. en
1989.
Esta cobertura
incluye la
mantención en el período de los niveles de
atención en 1985 del Comité Nacional de Jardines
Infantiles y Navidad<186O en 1984 y £218 niños en
1985)
y del nivel planteado corno meta por la
Fundación Nacional de Pyuda a la Comunidad(47.OOO
niños en los Centros Abiertos).
ft su turno, se supone que un gobierno
democrático debería continuar en la satisfacción
de la demanda social de atención preescolar,
aunque con un enfoque cualitativamente distinto.
Be ha observado que el desarrollo de la atención
preescolar ha sido fundamentalmente asistencial.
Ejemplos claros de ellos son los Centros ftbiertos
en que el aspecto educativo propiamente tal está
muy descuidado.
El Estado ha dado mucha irnpoi—
tancia a la atención preescolar.
La relación
entre los sistemas gubernamentales de atención al
preescolar y todo el aparataje del voluntariado
hace hipotetizar que la atención al preescolar es
un mecanismo de llegada al interior del hogar rnuy
adecuado a los intereses políticos del voluntariado y del gobierno.
Los siguientes criterios y metas, a cumplir
en el período 199O— 2OOO son los siguientes:
— que se alcanzará una cobertura de 4O%
de la población preescolar de O a 5 años en el
año 2OOO, considerando que en este grupo etario,
el 32.57% pertenecen a familias marginadas y el
48.19% a familias de clase baja<19);
- que se mantendrá una expansión gradual
anual) de los cursos pre— básicos adscritos a las
escuelas básicas;
— que permanecerá estable el nivel de
atención de la educación preescolar particular
no— subvencionada.
Esta ha tenido un promedio de
atención para el período 198O-1S85 de £1.454
niños y 22654 en 1986, por lo cual se estimó un
promedio de 23. OOO niños para la proyección;
— que la educación particular subvencionada
continuará expandiéndose aunque a una tasa nías
modesta que en los últimos años (3% para el período) dada la mayor presencia relativa del Estado.
Esto da
una participación
de la educación
particular de 33.7% en el año 2OOO;
.
— que
la Junta
Nacional de Jardines
Infantiles, que en 1985 atendía a 53.578 niños en
sus sistemas tradicionales ( 48.265 niños, jornada
completa y 5.313 niños, media jornada), mantendrá un nivel de 54. OOO niños en sistema tradicional para el período 199O— 2OOO. La gran expansión
se producirá a través de los CftDEL mencionados
anteriormente ( 2O ).
Considerando que los niños
atendidos actualmente por los Centros ftbiertos y
el Comité de Navidad no debieran quedar desatendidos se los asimila a partir de 199O al sistema
CftDEL. La ventaja adicional es que actualmente
37
los centros abiertos se
tar con muy buenas instala—
— ut i 1 i zadas, pud iendo aurnen-e la
atención en ellos,
ni ilil ti pies deficiencias en
e la atención educativa por
ción a un sistema corno los
r un mejoramiento
en la
de los supuestos anteriores,
año 2OOO deberían atenderse
a 5 afíos, siendo 4£9. 18O de
3*>
y 217.7O5 de sistemas
costos se calculó que en
do 1973-1387 el costo por
JNJI fue de *55.406 anuales
1981-87 de *53.485 anuael año SOOO de la atención
el sub—sector de jardines
3 *£.991.9£8. OOO(en moneda
que el
gasto total de
sponde a $3.875.£76.OOO(£3) ,
r la expansión vía CODEL
arte
mejoramiento en la
a.
Esto podría lograrse a
r delegación de poder a la
ducción de las exigencias
oráticas al personal de los
a gran expansión se plantea
,
que seguramente requerirá
bo a perfeccionamiento del
personal a fin de
cuanto a alimenta
Los
gastos
de <
funcionamiento de
anuales por niño,
equipamiento de
requieren $1.360. 0<
estimarse en 10 ai
planteado y que e
a
1OO niños cadJ
costo anual por nil
el costo anual |
Esto implica que e
sistema será de $i
progresivamente a 1
neda enero 87) <£!
JNJI subirían de
* 5.O14.££8.000 e
año £OOO. Esto no
desviarse hacia <
actualmente se es
abiertos y a lo
Fundación de Jar«
Navidad. Como s
recursos del Fon<
Presidente de la
cuales no se rinde
La atención
tos a las escuelai
cursos particulareí
gasto de * 5. ££1.4
7. 763.£54.000 en e
un aumento de un
obviamente es un gi
El costo t
sería de * 10.£36 i
la mayor
parte de
los centros abiertos se
caracterizan por contar con muy buenas instalaciones
pero muy sub—uti 1 isadas, pudiendo aumentarse muy fácilmente la
atención en ellos.
Adolecen además de múltiples deficiencias en
cuanto a la calidad de la atención educativa por
lo cual su asimilación a un sistema corno los
CttDEL va a implicar un mejoramiento
en la
atención a los niños.
Sobre la base de los supuestos anteriores,
se obtiene que en el año 2OOO deberían atenderse
646.885 ni Tíos de O a 5 años, siendo 429. 18O de
sistemas públ icos (66. 3"X) y £17. 7O5 de sistemas
privados(33.7%)(£1).
En cuanto a costos se calculó que en
promedio en el período 1973-1987 el costo por
niño atendido por la JNJI fue de $55.4O6 anuales
y para el período 1981—87 de $53.485 anuales <££').
El costo para el año £OOO de la atención
proyectada solo para el sub—sector de jardines
tradicionales es
de *£.991.9£8.OOO(en moneda
enero 1987) y dado que el
gasto total de
la JNJI en 19B7 corresponde a *3.875.£76.OOO(£3) ,
para poder financiar
la expansión vía CPDEL
se requerirá un fuerte
mejoramiento en la
eficiencia del sistema.
Esto podría lograrse a
través de una mayor delegación de poder a la
gestión local
y reducción de las exigencias
adrninistrat ivas burocráticas al personal de los
jardines.
Como se dijo, la gran expansión se plantea
vía el sistema CPDEL, que seguramente requerirá
rnucho apoyo en cuanto a perfeccionamiento del
38
personal a fin de garantizar un buen nivel en
cuanto a alimentación y a atención educativa.
Los gastos
de operación
estimados para el
funcionamiento de
los CftDEL son de *££. 1O1
anuales por ni fío.
Para la
constv^ucci ón y
eq u i parn i ent o de un centro se estima que se
requieren *i.36O.OOO. Dado que su vida útil puede
estimarse en 1O años por el tipo de construcción
planteado y que estos centros estén considerando
a 1OO niños cada uno, habría que adicionar un
costo anual por niño de $£O£6.8 (£4) por lo cual
el costo anual por niño-CftDEL será de *£4., 1OB.
Esto implica que el costo de la atención de este
sistema será de *£.O££.£99.OOO en 199O subiendo
progresivamente a *3.3£3.119.OOO al año £OOO(moneda enero 87)(£5). Los costos totales de la
JNJI subirían de *3.875.£76.OOO<£6> en 1987 a
* 5.014.££8.OOO en 199O y a $6.315.O47.OOO en el
año £OOO. Esto no es inviable puesto que podría
desviarse hacia este sistema los fondos que
actualmente se están destinando a los centros
abiertos y a los jardines infantiles de la
Fundación de Jardines Infantiles y Comité de
Navidad. Corno se sabe, estos centros reciben
recursos del Fondo de Libre Disposición del
Presidente de la República, recursos por los
cuales no se rinde cuenta pública.
La atención a través de los cursos adscritos a las escuelas básicas rnunici pal i zadas y los
cursos particulares subvencionados, implicarán un
gasto de * 5. ££1. 413. OOO en 199O, 1T*»n»v.do
a *
7.763.£54.OOO en el año £OOO. Esto significa
un aumento de un 48.7% real en 1O años lo que
obviamente es un gran esfuerzo para el sector.
El costo total de las metas de prebásica
sería de * 1O.£36 millones en 198O y de * 14.O78
39
millones en el año £OOO.
B. £.
Educación E<ésica
En el nivel de enseñanza básica,
la
cobertura ha evolucionado en forma diferente. En
el periodo 1965-197O
se
sitúa en promedio en
torno al 95%, supera el
1OO% en el período
1971-1979(presumiblemente
por
atención de
extraedades con retraso escolar), pero a contar
de 198O empieza a
producirse
un deterioro
gradual que la sitúa en niveles inferiores a los
h istóricos.
La matrícula de educación básica cayó de
£.33£.659 en 1974 a £.O48.1O7 en 1986(1£.£%). Sin
embargo, es interesante señalar que la educación
particular subvencionada se ha expandido fuertemente en los últimos años.
En el período
1980—1986, la matrícula del sector particular
subvencionado
aumentó
en
un
94,3%(£88.738
alumnos) en tanto que la matrícula del sistema
fiscal—municipal disminuyó en ese período en un
££, B"/' (398. £68 a 1 umnos) ,
ref 1 ej ando un f uert e
trasvasije de alumnos de un sistema a otro. No
obstante, la baja en la cobertura total de básica
de niveles de IOA.8% en el período 1973-74 a un
9£. 6% &rt 1987 demuestra que no ha habido la
debida compensación entre estos dos sistemas sino
que además se ha producido un aumento considerable de la deserción del sistema escolar(£7).
En el período 198O-85 el promedio que
representó la matricula de primer año sobre la
población de 6 años de edad fue de £6.3% para la
40
por Hacienda.
Desde 1975, cada institución paga
directamente sus derechos.
Un análisis histórico
de un sector corno educación reflejará a partir de
1375 cierto aumento en los gastos debido a este
factor
no
correspondiendo efectivamente a un
aumento real sino que a una regularización contable
de los datos financieros.
La evolución del gasto fiscal y público t-n
educación en el período se refleja en el Cuadro 1.
En el período 1964-197O, el gasto fiscal en
educación representó un 19.1% del gasto fiscal
total y un 11.£% del gasto público total; en el
período 1971-1973, un 19.4% y un lñ.2% respectivamente^), y, en 1974-1987, un 17. 7% y un 12.4%
respect ivamente.
Se observa además una gran sensibilidad del
gasto en educación a las coyunturas recesivas<por
ejemplo, años 1975, y 1976). El año 1978 refleja
un alto '/• de inversión pública en educación que
pareciera más
bien una
compensación por los
problemas de años anteriores que un cambio radical
de política. Aunque los niveles promedios mejoran a
partir de ese afio en gasto público esto no es así
en gasto fiscal. Esto por cuanto la herramienta de
contracción que aplicó el gobierno fue la disminución del gasto fiscal llegando a afectar incluso la
proporcionalidad intrasectorial entre gasto fiscal
y gasto público.
La contracción mas fuerte se
produjo en los a~>os 1975—1976.
En los años
1983-1984
vuelve a producirse una crisis, pero la
contracción no es tan profunda debido posi bl ernent e
a que la política de municipalización ha introducido un sesgo de inflexibi1idad que es mas dificil de
manejar para el gobierno.
Las disminuciones del
gasto fiscal afectaron, corno se vio,
los niveles
30
de
renta
de
los
docentes, la
cobertura
asistencialidad y los niveles de empleo.
de
CUADRO 1: EVOLUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN (Miles de Pesos de Enero 1987).
ABO
196*
1965
1%5
1%7
X1968
1%9
1970
1971
1973
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
198*
1985
1986<«)
GASTO FISCAL
57321833
74394475
80882157
98793470
87050231
92456658
107169124
128601079
78486777
39458643
123787426
84650169
89890618
106890042
110867453
116175862
118360363
133774182
132976767
115580050
118374843
11741473?
110960500
% G.FIS.TQTAL
17.1
18.2
17.5
21.2
18.9
20.2
20.6
20.0
21.5
16.6
15.8
15.5
17.8
19.5
19.1
18.8
18.1
18.2
18.4
16.1
15.7
15.2
18.9
BASTO PUBLICO
63870781
75727709
95581716
112450880
108670180
109857895
123920772
148575007
91199304
43425287
134518404
100066822
104880926
120618289
124577762
130702349
89246132
141526903
144409771
127996452
129400029
127123883
123654832
%BASTO PUB. TOTAL
9.6
10.0
11.4
12.0
11.6
11.5
12.2
12.8
13.9
10.0
9.5
8.2
10.7
12.9
15.5
12.5
8.9
12.4
12.4
13.8
12.4
13.5
18.8
Fuente: Centro de P o l í t i c a Educativa—PIIE<•*)
Para los organismos centralizados del MINEDUC estos antecedentes son presupuestarios y no corresponden r-ecesar i asente a gasto efectivo.
31
O. £..
Matrícula:
Si bien existen estadísticas
oficiales del
Ministerio de Educación sobre matrícula, éstas
requieren de algunas adaptaciones al considerar
el período 1964-1986(9).
— En primer lugar, la reforma educacional
de 1965 mediante la cual se extendió gradualmente
la educación básica a 8 años y se redujo la
educación media a 4 años, lo que obliga a
efectuar
reagrupaciones
estadísticas en los
primeros años del periodo(1O).
- En segundo lugar, aunque las estadísticas oficiales aparecen con distinción entre
privada y estatal en todo el período, para
este estudio se requiere contar con la distinción
entre el área privada subvencionada(que requiere
apoyo financiero gubernamental) y el área privada
no-subvencionada.
Esa
desagregación
está
disponible en las estadísticas de la Superintendencia de Educación solo desde 198O en adelante.
Este organismo declaró no disponer de antecedentes anteriores. Ha sido necesario recurrir a
datos manuales de la Oficina de Subvenciones para
el período 1974-1979(11), no existiendo antecedentes para años anteriores(1£) .
— En tercer lugar, el traspaso de establecimientos básicos y secundarios a las municipalidades desde
junio de 1980, corno parte del
programa de "modernizaciones" lanzado por el
régimen militar, obliga a contar con la distinción entre sectores fiscal y municipal desde 198O
en adelante.
En las estadísticas de Superintendecia de Educación
sólo
aparece esta
32
distinción, o por lo menos se puede obtener en
esa unidad, para 198£ y 19B3. El detalle del
proceso de municipalización mes a rnes hubo de
obtenerse de otros trabajos de personal técnico
del MINEDUC<13).
Esto era importante puesto
que, como se verá posteriormente, el traspaso de
establecimientos a las municipalidades cambia la
forma de finaneiamiento de las escuelas por el
MINEDUC, desde un finaneiamiento directo del
personal, bienes y servicios e inversión a una
transferencia de fondos a las municipalidades vía
subvenciones. El uso que éstas hagan de los
fondos no está sujeto a control de parte del
MINEDUC(14). El gasto por alumno fiscal entonces
deberá considerar los gastos de las direcciones
prorrateados por el número promedio anual de
alumnos en el sistema fiscal propiamente tal.
Población por Edades
Para obtener este antecedente, se utilizaron las proyecciones
del Instituto Nacional de
Estadísticas(INE) y CELftDE<15).
Dado que las
proyecciones se presentan agrupadas quinquenalmente, se procedió a interpolar linealmente para
los años intermedios.
Los antecedentes de
población eran fundamentales para los cálculos de
cobertura del sistema
escolar,
cálculos de
presiones de demanda futura, etc.
Rendimiento
Utilizando
las
cifras
de
matriculas por
33
curso a través del tiempo, se calculó el flujo de
alumnado en el sistema escolar para el período
1964-1986.
Este método
da resultados más
efectivos para proyecciones que utilizar las
cifras declaradas de repitencia y deserción de
los Ministerios o Secretarías de Educación.
B.
Demandas 199O-£OOO
En esrte trabajo, se opera con una hipótesis
discutible y sujeta al carácter difícilmente
previsible
del
curso
del proceso político
chileno en 1989
podría instaurarse
un régimen
democrático, el cual debería rápidamente adoptar
políticas sociales con efectos desde 199O en
adelante.
Con los antecedentes anteriores se confeccionó una proyección de matrículas para educación
pre—básica, básica
y media para el período
199O-SOOO.
Está implícito en las proyecciones
un
criterio de recuperación de coberturas en los
niveles básico y post—secundario(16) , que
son
los sectores en que se ha retrocedido, respecto a
la evolución histórica del sistema educativo.
Está implícito también, un criterio de mantención
del ritmo de expansión que el actual régimen ha
logrado en la educación preescolar y en la media
cient í fico—humaníst ica.
Dado que hay una serie de variables que
tienen cierta inercia difícil de afectar en el
corto plazo, los mejoramientos en los niveles de
34
cobertura y retención del sistema deben efectuarse en forma gradual.
B.1. Educación Preescolar:
En el nivel de
enseñanza
preescolar, la
cobertura
aumentó de un 3% en 1964 a un £0.8%
en 1986, registrándose un crecimiento de más de
siete veces
en la matrícula. Este esfuerzo lo
ha
asumido el Estado tanto a través de la
gestión directa corno por medio de la subvención
al sector privado (verificándose un
aumento de
casi nueve veces en la matrícula de
esta
modalidad solamente entre 198O y 1986, reflejando
esto probablemente los efectos de la incorporación del segundo nivel de transición al régimen
de subvenciones) <17).
Paralelamente a este
fenómeno, la educación particular no-subvencionada va contrayéndose(18).
Dado que se dispone de antecedentes de
matriculas hasta 1986, se proyecta el período
1987-1989 manteniendo las tendencias de aí^os
anteriores. Es decir, se supone que la educación
preescolar seguirá constituyendo prioridad de
expansión del gobierno militar, aunque con cierto
cambio en la composición de los programas. Se
espera que los cursos pre—básicos adscritos a
las escuelas municipal izadas seguirán creciendo a
una tasa del 5% anual(tasa más conservadora que
la de 1983-1984 que fue de 16% y la de 1984-1985
que fue de 1O%). Se supone que el mayor énfasis
en la expansión preescolar se va a dar a través
de los CftDEL(Centros de Atención y Desarrollo del
Lenguaje), dado que son sistemas rnás accesibles
por su menor costo y permiten demostrar más
35
rápidamente una
expansión de cobertura,
con
dividendos políticos importantes.
El Programa
CttDEL está planteado para llegar a 34.667 niños
en 1989, es decir,
un 4O# de la población
de extrema pobreza de £ a 5 años que no está
siendo atendida en este momento.
En la proyección se supone que el gobierno cumplirá sus
objetivos. ftdernás, se supone que el sistema
tradicional de jardines infantiles de la JNJI
mantendrá sus niveles actuales de atención.
Esto
quiere decir que la cobertura de la población de
O a 5 años, que era de £0.8% en 1986,
llegará a
£7. 9'X. en
1989.
Esta cobertura
incluye la
mantención en el período de los niveles de
atención en 1985 del Comité Nacional de Jardines
Infantiles y Navidad<186O en 1984 y £218 niños en
1985)
y del nivel planteado corno meta por la
Fundación Nacional de Pyuda a la Comunidad(47.OOO
niños en los Centros Abiertos).
ft su turno, se supone que un gobierno
democrático debería continuar en la satisfacción
de la demanda social de atención preescolar,
aunque con un enfoque cualitativamente distinto.
Be ha observado que el desarrollo de la atención
preescolar ha sido fundamentalmente asistencial.
Ejemplos claros de ellos son los Centros ftbiertos
en que el aspecto educativo propiamente tal está
muy descuidado.
El Estado ha dado mucha irnpoi—
tancia a la atención preescolar.
La relación
entre los sistemas gubernamentales de atención al
preescolar y todo el aparataje del voluntariado
hace hipotetizar que la atención al preescolar es
un mecanismo de llegada al interior del hogar rnuy
adecuado a los intereses políticos del voluntariado y del gobierno.
Los siguientes criterios y metas, a cumplir
en el período 199O— 2OOO son los siguientes:
— que se alcanzará una cobertura de 4O%
de la población preescolar de O a 5 años en el
año 2OOO, considerando que en este grupo etario,
el 32.57% pertenecen a familias marginadas y el
48.19% a familias de clase baja<19);
- que se mantendrá una expansión gradual
anual) de los cursos pre— básicos adscritos a las
escuelas básicas;
— que permanecerá estable el nivel de
atención de la educación preescolar particular
no— subvencionada.
Esta ha tenido un promedio de
atención para el período 198O-1S85 de £1.454
niños y 22654 en 1986, por lo cual se estimó un
promedio de 23. OOO niños para la proyección;
— que la educación particular subvencionada
continuará expandiéndose aunque a una tasa nías
modesta que en los últimos años (3% para el período) dada la mayor presencia relativa del Estado.
Esto da
una participación
de la educación
particular de 33.7% en el año 2OOO;
.
— que
la Junta
Nacional de Jardines
Infantiles, que en 1985 atendía a 53.578 niños en
sus sistemas tradicionales ( 48.265 niños, jornada
completa y 5.313 niños, media jornada), mantendrá un nivel de 54. OOO niños en sistema tradicional para el período 199O— 2OOO. La gran expansión
se producirá a través de los CftDEL mencionados
anteriormente ( 2O ).
Considerando que los niños
atendidos actualmente por los Centros ftbiertos y
el Comité de Navidad no debieran quedar desatendidos se los asimila a partir de 199O al sistema
CftDEL. La ventaja adicional es que actualmente
37
los centros abiertos se
tar con muy buenas instala—
— ut i 1 i zadas, pud iendo aurnen-e la
atención en ellos,
ni ilil ti pies deficiencias en
e la atención educativa por
ción a un sistema corno los
r un mejoramiento
en la
de los supuestos anteriores,
año 2OOO deberían atenderse
a 5 afíos, siendo 4£9. 18O de
3*>
y 217.7O5 de sistemas
costos se calculó que en
do 1973-1387 el costo por
JNJI fue de *55.406 anuales
1981-87 de *53.485 anuael año SOOO de la atención
el sub—sector de jardines
3 *£.991.9£8. OOO(en moneda
que el
gasto total de
sponde a $3.875.£76.OOO(£3) ,
r la expansión vía CODEL
arte
mejoramiento en la
a.
Esto podría lograrse a
r delegación de poder a la
ducción de las exigencias
oráticas al personal de los
a gran expansión se plantea
,
que seguramente requerirá
bo a perfeccionamiento del
personal a fin de
cuanto a alimenta
Los
gastos
de <
funcionamiento de
anuales por niño,
equipamiento de
requieren $1.360. 0<
estimarse en 10 ai
planteado y que e
a
1OO niños cadJ
costo anual por nil
el costo anual |
Esto implica que e
sistema será de $i
progresivamente a 1
neda enero 87) <£!
JNJI subirían de
* 5.O14.££8.000 e
año £OOO. Esto no
desviarse hacia <
actualmente se es
abiertos y a lo
Fundación de Jar«
Navidad. Como s
recursos del Fon<
Presidente de la
cuales no se rinde
La atención
tos a las escuelai
cursos particulareí
gasto de * 5. ££1.4
7. 763.£54.000 en e
un aumento de un
obviamente es un gi
El costo t
sería de * 10.£36 i
la mayor
parte de
los centros abiertos se
caracterizan por contar con muy buenas instalaciones
pero muy sub—uti 1 isadas, pudiendo aumentarse muy fácilmente la
atención en ellos.
Adolecen además de múltiples deficiencias en
cuanto a la calidad de la atención educativa por
lo cual su asimilación a un sistema corno los
CttDEL va a implicar un mejoramiento
en la
atención a los niños.
Sobre la base de los supuestos anteriores,
se obtiene que en el año 2OOO deberían atenderse
646.885 ni Tíos de O a 5 años, siendo 429. 18O de
sistemas públ icos (66. 3"X) y £17. 7O5 de sistemas
privados(33.7%)(£1).
En cuanto a costos se calculó que en
promedio en el período 1973-1987 el costo por
niño atendido por la JNJI fue de $55.4O6 anuales
y para el período 1981—87 de $53.485 anuales <££').
El costo para el año £OOO de la atención
proyectada solo para el sub—sector de jardines
tradicionales es
de *£.991.9£8.OOO(en moneda
enero 1987) y dado que el
gasto total de
la JNJI en 19B7 corresponde a *3.875.£76.OOO(£3) ,
para poder financiar
la expansión vía CPDEL
se requerirá un fuerte
mejoramiento en la
eficiencia del sistema.
Esto podría lograrse a
través de una mayor delegación de poder a la
gestión local
y reducción de las exigencias
adrninistrat ivas burocráticas al personal de los
jardines.
Como se dijo, la gran expansión se plantea
vía el sistema CPDEL, que seguramente requerirá
rnucho apoyo en cuanto a perfeccionamiento del
38
personal a fin de garantizar un buen nivel en
cuanto a alimentación y a atención educativa.
Los gastos
de operación
estimados para el
funcionamiento de
los CftDEL son de *££. 1O1
anuales por ni fío.
Para la
constv^ucci ón y
eq u i parn i ent o de un centro se estima que se
requieren *i.36O.OOO. Dado que su vida útil puede
estimarse en 1O años por el tipo de construcción
planteado y que estos centros estén considerando
a 1OO niños cada uno, habría que adicionar un
costo anual por niño de $£O£6.8 (£4) por lo cual
el costo anual por niño-CftDEL será de *£4., 1OB.
Esto implica que el costo de la atención de este
sistema será de *£.O££.£99.OOO en 199O subiendo
progresivamente a *3.3£3.119.OOO al año £OOO(moneda enero 87)(£5). Los costos totales de la
JNJI subirían de *3.875.£76.OOO<£6> en 1987 a
* 5.014.££8.OOO en 199O y a $6.315.O47.OOO en el
año £OOO. Esto no es inviable puesto que podría
desviarse hacia este sistema los fondos que
actualmente se están destinando a los centros
abiertos y a los jardines infantiles de la
Fundación de Jardines Infantiles y Comité de
Navidad. Corno se sabe, estos centros reciben
recursos del Fondo de Libre Disposición del
Presidente de la República, recursos por los
cuales no se rinde cuenta pública.
La atención a través de los cursos adscritos a las escuelas básicas rnunici pal i zadas y los
cursos particulares subvencionados, implicarán un
gasto de * 5. ££1. 413. OOO en 199O, 1T*»n»v.do
a *
7.763.£54.OOO en el año £OOO. Esto significa
un aumento de un 48.7% real en 1O años lo que
obviamente es un gran esfuerzo para el sector.
El costo total de las metas de prebásica
sería de * 1O.£36 millones en 198O y de * 14.O78
39
millones en el año £OOO.
B. £.
Educación E<ésica
En el nivel de enseñanza básica,
la
cobertura ha evolucionado en forma diferente. En
el periodo 1965-197O
se
sitúa en promedio en
torno al 95%, supera el
1OO% en el período
1971-1979(presumiblemente
por
atención de
extraedades con retraso escolar), pero a contar
de 198O empieza a
producirse
un deterioro
gradual que la sitúa en niveles inferiores a los
h istóricos.
La matrícula de educación básica cayó de
£.33£.659 en 1974 a £.O48.1O7 en 1986(1£.£%). Sin
embargo, es interesante señalar que la educación
particular subvencionada se ha expandido fuertemente en los últimos años.
En el período
1980—1986, la matrícula del sector particular
subvencionado
aumentó
en
un
94,3%(£88.738
alumnos) en tanto que la matrícula del sistema
fiscal—municipal disminuyó en ese período en un
££, B"/' (398. £68 a 1 umnos) ,
ref 1 ej ando un f uert e
trasvasije de alumnos de un sistema a otro. No
obstante, la baja en la cobertura total de básica
de niveles de IOA.8% en el período 1973-74 a un
9£. 6% &rt 1987 demuestra que no ha habido la
debida compensación entre estos dos sistemas sino
que además se ha producido un aumento considerable de la deserción del sistema escolar(£7).
En el período 198O-85 el promedio que
representó la matricula de primer año sobre la
población de 6 años de edad fue de £6.3% para la
40
educación particular subvencionada , alcanzando
un 37.1% en 1985. Esta tasa correspondió en la
matricula f i scal /rnunici pal a 1O1.4%
para el
período 1976-85 y a 76% para 19B3-19B5. Pareció
nías razonable utilizar esta última cifra para el
período 1986-1989
dado que se verificó una
contracción fuerte de la matricula
de primer
año en el sistema fiscal/rnunici pal entre 19BO y
1983, estabilizándose posteriormente.
Se supuso una tasa constante de 3O.8% del
grupo de seis años a partir de 1986 para la
estimación de la matrícula en primer año
de la
educación particular subvencionada y de 76% para
la fiscal /rnuni cipal para el período 1986—1989.
A partir de 199O, un régimen democrático
debería lograr una recuperación progresiva de la
cobertura de la enseñanza básica, hasta llegar a
una tasa de 1O5,3% en el año £.OOO(SB). Se
propone un incremento progresivo,
según una
proyección
de
los
flujos históricos, pero
mejorándolos a través de programas especiales
tendientes a aumentar la capacidad de retención
del sistema escolar.
Los años siguientes se
proyectaron a base de los flujos históricos
detectados, mejorándolos puesto que se imple—
mentarán programas complementarios tendientes a
aumentar la retención del sistema.
Los costos anuales por alumno en educación
básica para el período 1964-81(£9) correspondieron a *££.46O,94 y para el período 1964-1985,
*£5.£4O,6<mon. enero
1987)
<3O>.
Los costos
totales dado el aumento gradual de cobertura
planteado se han estimado considerando que se
dará a los
establecimientos
particulares y
municipales subvencionados el costo promedio del
41
alumno fiscal, por lo cual el costo de
las metas
en básica son de *3£. 4£3, 3 millones en 199O,
subiendo hasta $43.670,6 mi 1 Iones(moneda enero
1987) en el año £OOO, es decir, un 34.7% real en
1O años (31).
B.3.
Educación Media
En el nivel
de
enseñanza media científico—
hurnanista la cobertura ha aumentado de
12. 4% a
45,6% entre
1964
y
1986, y la matrícula ha
experimentado en el mismo período un crecimiento
de cinco veces,
bajo la responsabilidad del
Estado
corno
ya
se ha señalado anteriormente (3£) .
En el nivel de enseñanza técnico—profesional
la
cobertura
aumentó significativamente
entre los años 1964 y 1973,
pasando de 4.1% a
15.5%,
se mantiene prácticamente en el período
1975 y 1979 y empieza a disminuir gradualmente
a
contar de
198O
hasta alcanzar un 1O.5% en
1986.
La matrícula
experimentó un crecimiento
significativo hasta el año
1978(33) en que se
quintuplicó respecto a 1964,
para
luego disminuir
en forma
progresiva,
observándose una
tendencia que no es fácil revertir(34).
Para una nación que se encuentra
en el
umbral del siglo XXI, no puede bastar que sólo un
56% de los adolescentes concurran a la educación
media.
Un régimen democrático debería responsabilizarse de lograr un incremento sostenido de su
cobertura.
Sin embargo, una política de expansión de la educación media, debe tener en cuenta
la evolución diferenciada de las dos modalidades
4£
que la componen y, en particular, la crisis en
que se debate la enseñanza técnico-profesional.
Las estimaciones referentes a la demanda de
expansión de la educación media se basan en los
siguientes supuestos: i) un desplazamiento de la
actual modalidad de enseñanza técnico—profesio—
nal, desde el nivel medio(tercero, cuarto y
quinto año medio) hacia el nivel post-secundario,
a través de Centros de Formación Técnica, los
cuales deberían aumentar su cobertura, mejorar su
calidad y
democratizar su
acceso; i i) una
redefinición de la educación media general(científico—hurnanist ica) , para darle un énfasis de
orientación vocacional y de flexibilidad curricu—
lar, que permita preparar mejor para la continuidad de
estudios superiores,
para la i neo»—
poración al mundo del trabajo vía formación
técnica y para el desarrollo personal y de
integración social.
Paralelamente,
podría
establecerse
un
sistema paralelo al sistema escolar básico y
medio que permita a estudiantes que abandonen el
sistema escolar, ya sea por un plazo determinado
o definitivamente, tornar cursos de especializa—
ción que faciliten
su incorporación a la vida
del trabajo.
El sistema debe ser flexible de
manera que si posteriormente mejoran las condiciones económicas de un niño o joven determinado,
éste pueda reincorporarse al sistema escolar.
En
un futuro, en caso de necesitarlo, podría seguir
los siguientes niveles de especialización. El
sistema sería diurno para los niños y vespertino
para los adultos.
Esta alternativa de reestructuración tiene
el carácter de propuesta preliminar y merece una
43
mayor discusión.
Se basa en la siguiente
f undamentaci ón: a) la incapacidad de la enseñanza
técnica de nivel medio para adaptarse a los
cambios tecnológicos y del mercado de trabajo; b)
en la bondad de retrasar
una opción vocacional
hasta fines de la educación media; c) en la
rnasi f icación de esta última, que ha permitido la
participación de jóvenes provenientes de los
sectores de menos ingreso;
y d) los estudios
se?cund arios
generales (cient i f ico—human i st icos)
entregan una buena base para ulteriores procesos
de capacitación técnica de corta duración y para
futuros reciclajes.
O efectos de este trabajo, se supone que la
educación técnico—profesional
de nivel medio
continúa hasta 1993 para permitir el egreso de
los alumnos incorporados en 199O.
Los costos por alumno de la enseñanza
cientifico- humanistica para el período 1964—1981
correspondieron a $58. 195, 1 anuales y el de
técnico-profesional a $93. Sc.'3 anuales.
Las
estimaciones de costos planteados por las medidas
antes descritas implican
para
la modalidad
cient i f ico—hurnanist ica
subir
sus
gastos de
*29.946 millones en 199O a $35.£6O
millones
en el año £OOO. Por otro lado, los costos de la
enseñanza
técnico—profesional van disminuyendo
gradualmente de
*£.485 millones
en 199O a
$146 millones en 1993, desapareciendo a contar de
1994(35) .
B.4.
La
44
Educación Post—secundaria(36)
educación
post—secundaria
aumentó
su
cobertura de 4.6% a 16.3% en el período 64—86,
produciéndose diferencias
que es
necesario
destacar.
En efecto,
la educación superior
aumentó su cobertura de 4. 6% en el año 1964 a un
16.4% en el avío 1973, luego disminuyó hasta un
1O.4% en 1981 y ha
alcanzado un 12.6% en
1986(37).
Esta recuperación se ha debido al
surgimiento
de
entidades con financiamiento
privado
que
han
experimentado
importantes
aumentos de matricula en el corto plazo. Los
Institutos
Profesionales
sin
aporte fiscal
tuvieron una matricula de 42O5 alumnos en 1982,
alcanzando a 18717 en 1986(un aumento de 345,154
en 4 años).
Los Centros de Formación Técnica,
C.F.T., aumentaron su atención de 33.££1 alumnos
en 1982 a 57.852 en 1986(un aumento de 74.1% en 4
años) (38) .
La gran significación de la matrícula de
los CFT en 1982, a menos de un año de la reforma
derivada de la Ley General de Universidades, se
debe a que se produjo una conversión de instituciones post—secundarias ya existentes en Centros
de Formación Técnica.
En efecto, en 1981 la
matrícula de establecimientos post secundarios
(no CFT, ni educación superior), correspondía a
61.552 alumnos, cayendo progresivamente la de los
establecimientos no
reconocidos en los años
siguientes: 45.177 en 1982; 41.O22 en 1983; 8.9O8
en 1984; etc. Paralelamente, los CFT aumentaron a
39.7OS alumnos en 1983, 45.386 en 1984, alcanzando una matrícula de 57.852 alumnos en 1986(39).
La cobertura proyectada de la educación
post-secundari a sobre la población de £O—24 años
es
de un 18% para el año 199O subiendo a un £O%
en el año £OOO(4O).
45
Una demanda que actualmente se expresa para
democratizar la educación superior, es el regreso
a la gratuidad de la matrícula.
Si un gobierno
democrático
acogiere»
esta demanda, haciendo
gratuita la atención en las Universidades e
Institutos Profesionales que reciben actualmente
aporte fiscal, obligaria a aumentar el gasto en
educación superior actual en un £5% aproximadamente. Esto es así porque el aporte fiscal cubre
alrededor de un 5O% de los gastos de la Universidad. El crédito fiscal, otro £5%, por lo cual el
Estado debería entrar a cubrir los ingresos
obtenidos por cobros de aranceles y servicios.
Además, lo que ahora aporta el Estado para
crédito fiscal se seguiría entregando pero corno
aporte fiscal por lo cual no sería recuperable.
El aporte actual(Ley de Presupuestos 1987)
a la Educación Superior corresponde a *£7.739
millones. La gratuidad planteada significaría
aumentar el presupuesto a $36.985
millones.
Esto evidentemente subiría aún más si se hiciera
gratuita la atención de las universidades e
institutos que actualmente no están recibiendo
aporte, los que en 1986 representaban un 15,4% de
la matricula de educación superior.
Esto
significaría que
el aporte
a la educación
superior subiría a lo menos a *4O.OOO millones a
julio de 199O.
B.5.
Investigación
ftl presente, se han manifestado fuertes
demandas en favor de un mejoramiento cualitativo
de la educación superior.
De las variadas y
cuantiosas inversiones que ello significaría, en
46
este ejercicio se ha preferido una que puede
aportar muy significativamente a la opt irni zación
académica de las Universidades y, a la vez,
contribuir con fuerza a las tareas de desarrollo
y de democratización de nuestra sociedad: el
fomento a la investigación
científica y al
desenvolvimiento tecnológico.
En consecuencia, corno símbolo representativo de varias medidas posibles de inversión en la
educación superior, debería reforzarse el Fondo
Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico.
Se ha pensado que, efectuando una revisión de
las prioridades en la distribución por áreas del
Fondo, se mantendría el sistema de concurso para
la asignación de recursos a las investigaciones
del país. Se ha pensado en una expansión anual
del Fondo de 1OO millones de pesos desde 199O al
aooo.
B.6. ftsistencialidad Estudiantil
No cabe la menor duda que es de justicia
innegable
un aumento sustancial en la asisten—
cialidad al estudiantado. Sin ello, ninguna meta
de expansión de cobertura será posible para un
gobierno democrático.
La asistencialidad estudiantil ha sido uno
de los factores más descuidados por el actual
gobierno, perdiéndose muchas de las conquistas
alcanzadas en gobiernos anteriores, ftl completar
los antecedentes de asistencialidad disponibles
(Latorre, 1979 y 1981) para el período 198O-1986
en la Junta Nacional de Ouxilio
Escolar y
E<ecas<41), se observa una gran contracción en la
47
cobertura de la asistencialidad. Han desaparecido programas de alta justicia corno eran los
préstamos universitarios destinados no a pago de
matricula corno es el crédito fiscal actual sino
que a apoyar el sustento de estudiantes de
escasos recursos; las becas de vestuario y útiles
a los escolares son prácticamente inexistentes en
la JNAEB.
El programa de alimentación que es el
que se ha mantenido, refleja una
caída en
desayunos/onces de un 68.1% de la matricula de
básica en 1972 a 33.5% en 1985.
En almuerzos se
ha producido un deterioro fuerte en su cobertura,
desde 31.6% en 1972 a 13.2% en 1979, recuperándose gradualmente hasta llegar a un £6.3% en 1985
(42) .
Se exigirá a cualquier gobierno en el
futuro que
amplíe fuertemente los programas
asistenciales, no sólo en términos de alimentación sino que también de vestuario y calzado para
los escolares. Una alternativa de real justicia
en alimentación sería la cobertura de un 66.45%
del alumnado de las escuelas básicas rnunicipalizadas y particulares subvencionadas en desayu—
nos/onces y
una superación
de los niveles
históricos en almuerzos, 35%. En cuanto a becas
de vestuario
(uniforme y zapatos) se deberían
distribuir al
26.8% del
alumnado de estas
escuelas.
Estas metas se basan en la estimación
de la población escolar que pertenece a familias
des clase baja
(39.65%) y marginada (26.8%),
pretendiendo cubrir a ambas con desayunos/onces y
a este último grupo se le daría además almuerzos
y vestuario(43).
Los costos totales de esta alternativa
serían de $13.466,6 millones en 199O subiendo a
$18.134,7 millones en el afto 2OOO, esto signi48
ficari a costos adicionales de
$£6£8,2 millones
en 1990 subiendo a *li£96,3 millones en el año
£OOO.
B.7. Remuneraciones de docentes
Corno es de
público
conocimiento, los
profesores de la enseñanza prebásica, básica y
media han sufrido especialmente las pérdidas de
poder adquisitivo que se han verificado a través
de los últ irnos años, en especial como consecuencia de las medidas adoptadas a propósito de las
crisis financieras. Los profesores son afectados
en mayor grado debido a los bajos niveles de
renta que perciben en comparación con otros
profesionales y técnicos en el país.
Es altamente probable que los profesores
presionen por una compensación y recuperación de
nivel de vida. Una aspiración que se expresa en
muchos círculos es que los profesores recuperen
el poder adquisitivo que tuvieron en gobiernos
anteriores.
En promedio, el mejor nivel del
período enero 7 O a diciembre 198fe, lo tenían en
enero 197O. Los costos adicionales de una medida
así, aplicada desde 199O en adelante, serían de
$49.751 millones en 199O alcanzando a *G4.122
millones en el año 2OOO.
B. 8. Efecto financiero de las demandas
La satisfacción de las demandas de expansión y mejoramiento antes analizadas, significaría un fuerte impacto financiero(44) .
49
CUADRO £s EFECTO FINANCIERO DE LftS DEMftNDPS
(Miles de Pesos de Enero 1987)
1990
Educación Preescolar
Educación Básica
Educación Media
Educación Superior
Invest i gaci ón
ftsistencial i dad
Docentes (fidicional )
Otros Gastos Educ.
TOTftL
% Gasto Fiscal Total
1O. £35. 641
3£. 4£9. £66
3£. 43O. 797
4O. OOO. OOO
879. 17£
13, 466. 6O5
49. 750. 764
41£.6£7
179. 6O4.87£
£7, 4*
SOCO
14. O78. 3O1
43. 67O. 59O
35. £59. 631
4O. OOO. OOO
1.879. 17£
18. 134.686
64. 1£1.747
41£, 6£7
£17.556.754
33, £*
Se puede observar que la satisfacción de
todas
las
demandas enunciadas anteriormente
implicaría subir el gasto fiscal en educación
desde un 15,£* del gasto fiscal total en 1985, a
un £7,4* en 199O y a un 33,£* en el año £OOO. Es
poco factible que el sector Educación pueda
disponer de una parte tan significativa del gasto
fiscal total puesto que, corno se vio en el Cuadro
1, en el mejor avío para Educación (197£), el
porcentaje del Gasto Fiscal fue de £1.5#. Esto
lleva a la búsqueda de alternativas, que aunque
rnás modestas, puedan ser alcanzables.
50
N O T A S
(1)
Ver - Zañartu, M "Basto Fiscal Social...", op.cit , 1979.
- ¡.atorre, C.L. "La Asignación de Recursos a Educación en los últimos años",
Estudios Sociales 180, CPU, 1979.
- Latorre, C.L. "Recursos Asignados al Sector Educación y su Distribución en el
periodo 1965-1980", PIIE, 1981.
- Méndez, J.C."Pariorama Socioeconómico de Chile*, Santiago, 1980.
- Ministerio de Hacienda "Expoasición sobre el estado de la Hacienda Pública",
1980.
- Marshall, J "El Gasto Público...", op.cit.
- Marshall, J "El gasto social...", op.cit.
- Fredes, P. "Informe financiero del Ministerio de Educación Pública Período
1979-1982", MINEDUC, wimeo, 1983.
- Fredes, P. "Informe Financiero del Ministerio de Educación Pública Periodo
1981-1984", MINEDUC, 1985.
- Marcel, M 'Basto Social del Sector Público en Chile 1979-1983", CIEPLflN,
51
Notas Técnicas «6S, 1984.
(2) Aunque para hacer comparables las cifras habría que valorizar también el
aporte que hacia el Estado a través del supuesto enpleo "artificial" creado
por el Estado en el período 1964-1973, que han denunciado los economistas de
inspiración neo-liberal.
(3) La tasa de cambio implícita es aquella aplicada al Basto del Producto
Geográfico Bruto para transformarla de valores en moneda nacional a Moneda
extranjera.
(4) Cortázar, R y J. Marshall "índices de precios al consumidor en Chile:
1970-1978", Colección Estudios CIEPLflN 14, Santiago, Nov. 1980.
(5) Este sistema fue modificado posteriormente en 1984 y se extendió a toda la
matrícula de alumnos nuevos de primer año. También se pondera según cinco
tramos de puntaje.
(G) Estos son alumnos de muy bajo nivel socio-económico.
(7) Desde 1987 se modificó el sistema y se traspasó toda la responsabilidad de
asignación y administración del Fondo a las Instituciones con aporte fis
cal.
(8)
Si se considera que el año 1973 es una mezcla de políticas de dos gobiernos,
el período de la Unidad Popular(1971-1972) reflejaría índices de P0.8* y
13.4'Á respectivamente.
(9) Echeverría, R. op.cit.
52
(10) Ver ftnexo-Cuadro 1.
(11) Los antecedentes anteriores fueron enviados a bodega y luego quewdos en la
orden de "li»pieza" de los docuwentos anteriores a 1574 dsda por el gobierno
a los organismos estatales en 1974.
(12) fll efectuar este trabajo estaban disponibles en Superintendencia los Anuarios
Estadísticos hasta el año 1965, entregándose al PIIE el Anuario 1966 sólo dos
semanas antes de su publicación. Esto obligó a ciertos ajustes de última
hora que debieran ser revisados en futuros trabajos.
(13) Ver flnexo-Cuadro 2.
(14) Existe diferencia entre las Municipalidades puesto que algunas crearon los
Departamentos de Educación Municipal Mientras que otras crearon Corporaciones
Municipales. Estas últimas no informan del destino de sus fondos ni siquiera
a la Contralorea General de la República.
(15) INE "Proyecciones de Población 1950-2000", Santiago, 1980, para el periodo
13641970 y CELQDE "Boletín Demográfico, Oto XVII, julio de 1964, para el
periodo 1970-2000.
(16) Una limitación de este trabajo es el que no se están planteando sugerencias
concretas con respecto a la educación de adultos que es un caapo que ha
estado wuy descuidado durante el gobierno ni litar. Este aspecto deberá ser
abordado con urgencia por cualquier gobierno democrático.
(17) Ver flíiexo Cuadro 3.
(IB) Ver flnexo-Cuadro 3.
(13) En un estudio realizado por Arturo León, de CL'PfiL, aún no publicado, en base
a la Encuesta de Hogares de 1984, se deterainó la cantidad de gente asociada
a las distintas categorías ocupacionales de los jefe? de hogar. Estas eran
las siguientes;
a) P.E.A. Agrícola, £.5%; b) ewpresariado no agrícola, 3.3%; c) sectores
radios asalariados (profesionales, técnicos, empleados de
comercio,
funcionarios estatales y privados), 21.3%; sectores siedios independientes,
9.3%; artesanado tradicional, 5.4%; clase obrera iproletariado, 15.1%;
obreros del transporte, COBUTU caeiones etc., 9.6%); trabajadores Marginados o
excluidos (asalariados de baja calificación, cuenta propia, etc, 5.2%; eupleo
doméstico, 2.1%; PEM, POJH, 5.-. 3*; cesantes, 9.2%f buscan trabajo por priMera
vez, 0.8%); ocupaciones
no identificares, \.\f-\ inactivo (rentistas,
jubilados, pensionados, 10,3%). Con la clasificación anterior se procedió a
reagruparlos en cuatro categorías; alta, «edia, baja y Marginada. Utilizando
el censo de 1962 se pudo estimar que la población que estaba asociada a la
clase alta correspondía a 9.4% de la población (1.042.032); 35.3% a clase
media (3.913.162); 33% a clase baja(3.658.1%) y 22.3% a clase Marginada (2.472.052).
Por otro lado, considerando los resultados del Mapa de la
Extrena Pobreza de 1982(Rojas, Í936), se observa que la proporción de
escolares y preescolares es Mayor relatívárente en la clase baja y Marginada
(39.65% y 26.8% respectivamente para los de 6 a 16 años y 48.16% y 32.57
respectivamente para los de O a 5 años).
(20) Los CPDEL son atendidos por auxiliares da párvulos y en general los niños
asisten media jornada. Be plantea la SMpliaciOn de un sisteMa así porque
hace accesible una fuerte ampliación de cobertura del sistema. Las deficiencias en cuanto a calidad podrían solucionarse gradualmente a través de un
sisteaa de fornación permanente de las auxiliares a cargo de los centros.
(21) Ver Anexo-Cuadro 3.
(22) En pesos de enero de 1987.
(23) Incluyendo los gastos de operación de los CADEL en 1987.
54
(24) Considerarle tanto cuota de depreciación cono el uso alternativo del capital.
(25) Ver Anexo-Cuadro 5. Se supone que se dará a escuelas Municipal izadas y
particulares subvencionadas una cantidad equivalente al costo promedio fiscal
19641964 (pesos de enero 1967), basándose en la asistencia Media.
(26) Incluyendo gastos de operación de CADEL.
(27) Ver flnexo-Cuadro 4.
(28) Los porcentajes superan al 100% de una edad deterainada puesto que aún hay
«uchos niños que entran con 7 años al sistema escolar.
(29) Se usó el promedio del período 1964-1961 puesto que dado la Municipalización,
el costo por aluMno fiscal sube fuertemente a partir de 1962 por los costos
fijos del funcionamiento del aparato central.
(30) Ver «nexo-Cuadro 4.
(31) Ver Anexo-Cuadro 4. En el cuadro aparecen los costos totales y los sontos
pagados. La diferencia se debe a que se paga subvención por alumno asistente. Se está suponiendo un aumento de la asistencia a un 60%.
(32) Ver flnexo-Cuadro 5.
(33) Debido a la inercia del fuerte inpulso dado a esta Modalidad en el periodo
1970-1973.
(34) Ver Anexo-Cuadro 6.
(35) Ver ftnexo-Cuadro 6.
(36) Se habla de educación postsecundaria y no de educación superior solamente a
fin de abarcar todo el espectro. La educación superior se refiere a las
Universidades y a los institutos profesionales, mientras que los centros de
forjación técnica son educación post-secundaria pero no educación superior.
(37) Ver ftnexo-Cuadro 7.
(38) Ver ftnexo-Cuadro 10.
(39) Ver González, Luis Eduardo; Latorre, Carnen Luz; Magendzo, Abrahan, "Análisis
de la incidencia sobre la Educación Postsecundaria chilena de los caabios
producidos por la reestructuración universitaria del año 1981", Documento
presentado en el Seminario Técnico "La Educación Superior Privada en Chile,
Santiago, CPU, 16-17 julio de 1987.
(40) Ver Anexo-Cuadro 7.
(41) El áltifto Anuario Estadístico fue publicado por la JNAEB en el año 1974. En
este Momento está en elaboración uno que concentra los antecedentes del
periodo 1976-1986.
(42) Ver Anexo-Cuadro 6.
(43) Ver Anexo-Cuadro 8.
(445 Ver Cuadro 2
IV.
BÚSQUEDA DE ftLTERNftTIV«S
Las demandas y necesidades que se cuant i f i-carón en la sección anterior, aparecen a la vez
como primordiales
e
impostergables
y corno
requirimientos de difícil solución financiera, en
el marco de? una economía de escasez y de la
presencia de fuertes demandas en otros sectores
sociales tanto o mas postergados que Educación.
Esta previsible situación crítica, debería llevar
al Estado y a los actores sociales y políticos, a
la búsqueda consensúa 1 de soluciones factibles y
a procesos graduales de satisfacción de los
re q u e? r i rn i e n t o s.
En esta sección, se explorarán, a modo de
ejemplos,
alternativas
de
satisfacción más
57
gradual o limitadas en los ámbitos de la educación superior, remuneraciones del magisterio y de
asistenci aiidad
estudiantil,
optando por no
postergar o reducir las necesidades de expansión
o mejoramiento mínimo que se examinaron er> los
apartados B. 1, b. 2, b.3 y B.5.
>• Educación Superior
ft futuro, parece fundamental que por lo
menos se apoye a través del Estado a jóvenes de
los sectores socialmente desventajados que logren
alcanzar la educación superior.
Hasta ahora, a
ésta llega un porcentaje muy pequeño de alumnos
provenientes de los grupos bajos. De acuerdo a
cifras disponibles para 1£ carreras universitarias en 1981, sólo el 6,9% de los estudiantes
tenían padres
obreros
manuales,
urbanos o
agrícolas,
artesanos
o trabajadores
de los
servicios personales<1).
Por otra parte, una
parte muy
significativa de los alumnos que
ingresan a la educación superior provienen de
colegios privados, en los cuales sus padres pagan
matriculas elevadas.
En consecuencia
y teniendo en cuenta la
necesidad de reforzar el apoyo estatal a los
sectores mas desventajados, no parece factible
volverse a una educación superior con matricula
gratuita generalizada.
Debería mantenerse el
cobro del costo de? docencia de la carrera de cada
alumno. Sin embargo, deberían financiarse becas
para aquellos con necesidad socio-económica. El
porcentaje de
alumnos
que
recibiría becas
sería variable según el tipo de institución de
que ss trate(Universidad, Instituto o Centro).
58
Los montos de las becas podrían variar
según el grado de necesidad demostrado, con un
rango que puede fluctuar desde el
costo de
matricula más un monto de sustento (gastos; de
alimentación y alojamiento) hasta un 1O"/- del
costo de la matricula.
Considerando que existe
corre 1 aci orí entre situación socio—económica y
tipo de institución de educación post—secundaria
a la que se ingrese, se presupuestará un porcentaje variable de becas por tipo de institución.
Be estimará un monto a distribuir
equivalente a
entregarle becas de matricula y sustento a un 15%
de los estudiantes que ingresen a los Centros de
Formación Técnica; un 1O% de aquellos en Institutos Profesionales y un 5"/- de
aquellos que
ingresen a la educación universitaria. El monto
así calculado permitirá entonces ser repartido
entre aquellos con necesidad, variando de un ÍOO'Á
hasta un 1O%.
Parte de los fondos destinados
actualmente al crédito universitario se destinarían a las becas, permaneciendo un lO/¿ del monto
para continuar con prestarnos de matricula a
aquellos alumnos que, aunque tienen gran necesidad, no quedan seleccionados para recibir becas.
La v^enovación de las becas estará condicionado al
rendimiento del alumno y a que se rnantenqa su
condición de necesidad socio-económica.
Si, corno se propone, el Estado apoyara con
becc\s a los alumnos de Institutos Profesionales y
de Centros de Formación Técnica privados, sería
necesario el establecimiento de estándares de
calidad y sistemas de supervisión adecuados que
cautelan la inversión que indirectamente estaría
haciendo el Estado. Conservando su condición de
entidade?s privadas, dichas instituciones deberían
guiarse por una lógica de servicio público en vez
de? una de índole lucrativa.
59
En la distribución del apoyo se debería
favorecer relativamente a los estudiantes de los
establecimientos regionales a fin de promover el
desarrollo educativo más allá
de la Región
Metropolitana<£). Hay que? tener en cuenta sír la
necesidad de promover una racionalización en la
oferta post—secundaria en provincia, puesto que
aun perduran las duplicaciones y el mal aprovechamiento de las capacidades instaladas.
Dado que este sistema plantea más bien una
transformación de la composición del aporte, y,
un 9O?¿ del crédito fiscal actual se transformaría
en becas, se ha 'estimado que el aporte a educación
post-secundaria
aumentaría
de $27.539
millones en 199O a *£7.915 millones en el año
£OOO.
Estos niveles son totalmente razonables
por lo que debieran considerarse corno aporte
mínimo. Sin embargo el Gasto Fiscal de Educación
representaría un £5.5* del Gasto Fiscal total en
199O, subiendo a 31.4* en el año £OOO. Esto
obliga a buscar otras fórmulas de reducción del
gasto.
60
E<.
Docentes;
Las remuneraciones de los docentes han
estado
deprimidas
prácticamente
desde
los
orígenes del
sistema nacional de educación.
Aunque es de justicia un mejoramiento sustantivo,
no podría exigirsele a un gobierno democrático
una solución radical e instantánea de este viejo
problema. Seguramente, el sentido de responsabilidad social de la profesión docente, llevará a
su
organización
representativa
a
demandar
soluciones viables y graduales.
A continuación,
se estudian las implicancias financieras de tres
fórmulas.
— Alternativa 1: Una idea que ha planteado
el Colegio de Profesores, que como se verá,
debiera ser revisada puesto que es aún muy
demandante para los recursos de Educación, es
que en el futuro ningún profesor perciba menos de
5 ingresos mínimos, esto es, *55.OOCX3). Si se
estima un aumento proporcional del resto de la
escala significaría que se requerirían en 199O
$3O. 7£9 millones adicionales subiendo a $4Ü. £6£
millones adicionales
en el año £OOO(4).
Hay
que reconocer que esta alternativa, aunque más
moderada que la demanda, sigue siendo tremendamente exigente desde el punto de vista financiero puesto que el Gasto Fiscal en Educación
representaría un ££. 6/¿ en 199O y un £7.7% en el
año £OOO.
— Alternativa £: en 199O se asegura a
profesores los niveles de Diciembre de 1986
los profesores fiscales(5) y a partir de 1991
recupera la renta correspondiente al mejor
después de la Carrera Docente, que servía el
los
de
se
año
año
61
198£<rnayo) .
Esta
alternativa
significaría
que se
requerirían *8.5O6 millones adicionales en 1991
subiendo a *1O.5O5 millones en el año £OOO<6>.
El sector Educación absorbería un 19.5% del gasto
fiscal total en 1991, subiendo a £3. S.% en el año
£OOO, lo que aun puede ser inalcanzable»
— Alternativa 3: En 199O también se asegura
a los profesores la renta de diciembre 1986 de
los profesores fiscales y se efectúa un mejoramiento gradual, de modo que al cabo de seis años
(1991-1996) los profesores estén percibiendo el
nivel de renta de 1932.(mayo).
CUftDRO £: COSTOS ftDICIONftLES DEMftNDft VS.
ftLTERNftTIVftS DE
MEJORAMIENTO DE DOCENTES
(millones de * de Dic. 1986)
ftftO
DEMftNOfl
i 990
1991
199£
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
£OOO
*49. 751
5£. £O4
54. 068
55. 536
5£. 8O£
54, 7£6
56. 735
57. 798
59. 848
61.943
64. 1£2
ftLTERNftTIVftS
*3O. 729
*3£. 116
*33,£61
*34. 147
*33.O17
*34.£37
*35. 509
*36. 314
*37. 6O5
*3S. 916
*40. £6£
* 8. 5O6
8.810
9. O48
8.641
8,957
9. £87
9. 470
9. 8O7
10. 150
10.505
*1. 3£4
£.774
4. 3£4
5. 58!
7.3£4
9. £8
9. 470
9. 807
10. 1 SO
1 O. 505
Los costos adicionales de esta alternativa
para el período 199O-£OOO
serían de *1.3£4
millones en 1991 subiendo gradualmente a *1O.5O5
millones en el año £OOO<7). El sector educación
requeriría entonces un 18. 4% del gasto fiscal
total en 1991 subiendo gruadualmente hasta que el
año 20OO alcance £3.£% de dicho gasto. Si dadas
las condiciones del país, esto fuera aún inalcanzable, deberían moderarse las metas en asisten—
cial idad estudiantil.
ftsistencialidad
Se estimaron dos alternativas de costo más
limitado que la alternativa óptima que se esbozó
en B. 6.
— ftlternativa 1: se mantiene la cobertura
meta de 66.45% en desayunos/onces y se superan
los niveles históricos en almuerzos, alcanzando
un 35% al año £OÜO. No se daría vestuario.
Los costos de esta alternativa serían de
*9.69O millones en 199O,
subiendo a *13O49
millones en el año £OOO. Los costos adicionales
serían de $£85£ millones en 199O, subiendo a
*6£1.1 millones en el avío £OOO. El sector Educación representaría un 17, 3% del Gasto Fiscal
Total en 199O, subiendo a £O,8% en el año £OOO.
— ftl terna ti va £': cobertura del 66.45% en
desayunos/onces y un £6.8% en almuerzos.
Se
piensa por el momento que el mecanismo más
urgente de retención de los sectores populares en
el sistema será el apoyo nutricional asegurado.
63
Los costos adicionales de esta alternativa
para el período 199O-£OOQ
serían de *1.3£4
millones en 1931 subiendo gradualmente a *1O.5O5
millones en el año £OOO<7). El sector educación
requeriría entonces un 1S.4% del gasto fiscal
total en 1991 subiendo gruadualrnente hasta que el
año 2OOO alcance £3.£% de dicho gasto. Si dadas
las condiciones del país, esto fuera aún inalcanzable, deberían moderarse las metas en asisten—
cial idad estudiantil.
C.
Rsistencialidad
Se estimaron dos alternativas de costo más
limitado que la alternativa óptima que se esbozó
en B.6.
— Alternativa 1: se mantiene la cobertura
meta de 66.45% en desayunos/onces y se superan
los niveles históricos en almuerzos, alcanzando
un 35% al año £OOO. No se daría vestuario.
Los costos de esta alternativa serían de
*9.69O millones en 199O,
subiendo a *13Q49
millones en el año SOCO. Los costos adicionales
serian de $£B5£ millones en 199O, subiendo a
$6£11 millones en el año £OOO. El sector Educación representaría un 17,3% del Gasto Fiscal
Total en 199O, subiendo a £O,8% en el año £OOO.
— Rlternativa £: cobertura del 66.45% en
desayunos/onces y un £6.8% en almuerzos.
Se
piensa por el momento que el mecanismo más
urgente de retención de los sectores populares en
el sistema será el apoyo nutricional asegurado.
63
Por ello en esta alternativa, considerando la
escasez de recursos, el resto de los programas de
asistencialidad no se han afectado salvo en
cuanto a su redistribución a los rnás necesitados.
Los costos de esta alternativa serían de
*S.303 millones en 199O, subiendo a $11.184
millones en el afío £000(8).
Esta alternativa
parece bastante rnás accesible puesto que sus
costos adicionales serían de 1.467 millones en
199O, subiendo a $4.345 millones en el año £OOO.
El gasto fiscal en educación subiría de 17,1% en
193Ü a SO,5% en el año 20OO.
N O T ft S
(i)
Briones, et. al, "Desigualdad Educativa en Chile", PIIE, p. 57.
(2) Habrá que asegurarse que sean realmente de la zona y no de la región
metropolitana puesto que son innumerables los hijos de familias acomodadas
que «andan a sus hijos a provincia a fin de asegurarles entrada en la
Universidad.
(3)
Moneda de enero 1987.
(A)
Ver Cuadro 2.
65
(5) Los profesores que fueron Municipal izades los prioeros años perdieron gran
parte del reajuste progresivo que se había planteado para los profesores a
partir de 1981. Las rentas efectivas dependen de las políticas de la
municipalidad respectiva.
(6)
Ver Cuadro 2.
(7)
Ver Cuadro 2.
(8)
Ver finexo-Cuadro 4.
V.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Este estudio se propuso,
por una parte,
calcular la carga financiera
que significaría la
satisfacción
de
las principales demandas y
necesidades de mejoramiento y desarrollo de la
educación chi lesna y, por otra, explorar algunas
alternativas que hagan mas viable dicha satisfacción, en el contexto de una eventual democratización del
régimen político,
de una intensa
movilización social y de fuertes limitaciones en
la capacidad de la
economía
para solventar
políticas sociales ambiciosas.
Se analizó la evolución de los más importantes indicadores de democratización
de la
«•íducación, constatando que, a pesar del dinamismo
67
de algunas áreas del sistema educativo -como la
educación preescolar y la secundaria científica
humanista— se observa una
involución en la
cobertura de sectores tan significativos corno la
educación general básica, la media técnico—profesional y la detención y distorsión del crecimiento de la educación superior.
En términos
generales, se demostró que está congelada la
tendencia histórica de expansión de la educación
chilena y, lo que es más grave, que el decrecimiento de las oportunidades educativas -salvo en
el caso de la atención preescolar- se ha producido en los sectores
del sistema concurridos
preferentemente' por estudiantes provenientes de
las familias de bajos ingresos.
Se constató,
además, que el deterioro de las prestaciones de
asistencialidad estudiantil y de las remuneraciones de docentes, desmejoraban aún más el cuadro
de retroceso y desmejoramiento en el desarrollo
de nuestra educación.
ftsociado a lo anterior, se observó la
evolución del f inane i arn i ent o
público
de la
educación, encontrándose irregularidades conyuntura les y una tendencia general de estrechamiento
de los recursos, aunque el caso del sector
Educación no es tan desfavorable como el de otros
sectores sociales.
En un segundo nivel, la investigación se
enfocó hacia las perspectivas futuras. Para este
efecto, se trabajó con algunos supuestos. En
primer lugar, se apostó a la posibilidad que la
encrucijada institucional de 1989 abra paso a
la instauración de
un
régimen democrático,
sensible a los requerimientos de la justicia
social y al diálogo y la participación de los
grandes actores colectivos. En segundo lugar, se
68
estimó que independientemente del carácter y
eficacia de las políticas de desarrollo económico
que pudieran adoptarse, la capacidad del Estado
para mantener amplios programas sociales sera
limitada, en tanto que el sector educación rnuy
probablemente no será priorizado, en atención a
su menor deterioro relativo en los últimos 14
años y a la urgencia de las demandas de empleo,
vivienda y salud.
Un tercer orden de supuestos se refiere a
las demandas expresas de actores sociales en el
campo educativo o a la satisfacción de necesidades mínimas de democratización educacional que
los autores del estudio atribuyeron a un gobierno
que se
defina como democrático.
En otros
términos, se
identificaron
algunas demandas
formuladas por organizaciones representativas de
los grandes grupos participantes del proceso
educativo, como los docentes del sistema escolar
y los estudiantes de la enseñanza superior y, a
la vez, se identificaron y cuantificarón medidas
dernocrat izadoras básicas que un próximo régimen
estaría impelido a adoptar.
Se calcularon los costos de las demandas
expresas y de las medidas o políticas dernocratizadoras básicas para el año 199O, con proyecciones hasta el año £.OOO.
El ejercicio permitió
financiero requerido para:
estimar
el esfuerzo
~
sostener los ritmos de crecimiento que
trae la educación preescolarj
—
recuperar
la cobertura que tenía la
educación básica en 1974 para avanzar a su plena
69
universalización hacia el año S.OOO?
— mantener el crecimiento de la educación
media y reformarla, especialmente en el ámbito de
la formación para el empleo;
— congelar la cobertura de la educación
superior pero haciéndola realmente accesible a
los estudiantes provenientes de los grupos de
menores ingresos;
aportar al mejoramiento cualitativo de
la educación superior a través de un significativo incremento 'del apoyo estatal a la investigación científica y tecnológica;
— elevar sustantivamente la cobertura y
diversidad de los programas de asistencialidad
escolar;
- asegurar a los profesores una escala de
remuneraciones que les permita recuperar el poder
adquisitivo de enero de 197O.
La suma de los costos de las opciones
señaladas, elevaría el gasto fiscal en educación,
desde un £1,5% del gasto fiscal total en 1972 y
un 15, £'/. en 1985, a un £7, 4"/. en 199O y a un 33, £"/.
en el año £.OOO.
Dado que la magnitud del esfuerzo financie
ro estimado parece imposible de cubrirse, en el
marco de las limitaciones señaladas, se eoxploraron a titulo de ejemplo, algunas alternativas que
redujeran e hicieran más graduales las medidas.
Se sugirió una propuesta de mantención de la
matrícula pagada en la educación postsecundari a
con un correlativo mejoramiento de la asistencia
70
lidad estudiantil en los tres t i pos dt* instituciones de este nivel. Be presentaron, además-»,
tres posibilidades de mejoramiento salarial al
profesorado y dos alternativas para acotar la
cobertura de prestaciones asistenciales para la
educación básica.
La gama
de estas alternativas podrían
llevar el gasto fiscal en educación para el afto
199O, desde una expansión mínima de 17,\% hasta
£5,5% y para el año £.OOO desde £0,5% hasta
31,4%.
Las demandas de los actores sociales pueden
ampliarse o hacerse más variadas, en el momento
en
que
dichos
actores puedan organizarse,
expresar sus aspiraciones e intereses y presionar
con fuerza a un Estado democrático. Las necesidades y medidas de mejoramiento que imaginaron
los autores,
pueden ser total o parcialmente
reemplazadas por otras políticas. El significado
del presente estudio, es mostrar1 la complejidad
de cualquier política de democratización de la
educación y la necesidad de realisar investigaciones y reflexiones que alimenten oportunamente
la generación de alternativas democráticas.
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PUBLICACIONES PIIE
I.
LIBROS
1.
Y asi fue creciendo... La vida de la Mujer
Pobladora.
Salomón Magendzo, Gabriela
López, Cristina Larraln, Inés Pascal. 251
pp. Primera Edición 1983. Segunda Edición
1985.
2.
Las transformaciones educacionales bajo el
Régimen Militar.
Vol I y II. Guillermo
Brlonea, Eduardo Castro, Adriana Delpiano,
Rafael
Echeverría,
Verónica
Edwarda,
Marcela Gajardo, Consuelo Gazmuri, Luis
Eduardo González, Ricardo Hevia, Carmen Luz
Latorre, Gabriela López, Abrahan» Magendzo,
Salomón Magendzo, Ivon Nuñez.
3.
La
Cultura
Escolar
¿Responsable
del
Fracaso?
Gabriela López, Jenny Aaaaél,
Eliaa Neumann. 4OO pp. Septiembre 1984.
4.
Desigualdad Educativa *n Chil«.
Guillermo
Briones, Loreto Egaña, Abraham Magendzo,
Alejandro Jara. 39O pp. Marzo 1985.
5.
Evaluación d« Programas Sociales.
mo Briones. 258 pp. Julio 1985.
Guiller-
Gremios del Magisterio.
Setenta Años de
Historia.
Iván Nuñez, 244 pp.
Agoato
1986.
7.
Después de la Educación Media: ¿Éxito o
Fracaso?
Luis Eduardo Gonzélez, Salomón
Magendzo. 3OO pp. Oct. 1986.
8.
Curriculum y Cultura en América Latina.
Abraham Magendzo. 3OO pp. Noviembre 1986.
9.
La Asistencia Técnica (Propuesta metodológica
para
el trabajo con productores
campesinos. Adriana Delpiano, Francisco
Aguirre. 1O5 pp. Enero 1987.
1O.
La producción de conocimientos, en *»i medio
campesino. Gonzalo Tapia.
229 pp. Abril
1987.
II.
DOCUMENTOS DE TRABAJO
No. 1
Elementos para Repensar el cambio
d«l Sistema
Educativo
en un
proceso de Democratización. Ivan
Núñez, Rodrigo Vera.
23 pp.
Noviembre 1983.
No. 2.
La Educación y los Ingresos en
una Economía en Crisis. Guillermo Brionea.
4O pp. Noviembre
1983.
No. 3
El Problema de la participación
en la Educación Popular: Análisis
Critico
de
una
Experiencia.
Adriana
Delpiano,
Abraham
Magendzo, Rosita Aguirre, Héctor
Contardo, 67 pp. Enero 1984.
No. 4.
Calidad de la Investigación y su
Relación
con
la
Cultura.
Síntesis de una Investigación en
un érea indígena de Guatemala.
Abraham Magendzo.
21 pp. Marzo
1984.
No. 5,
III
Una Experiencia d» Capacitación
d*
Dirigentes
Poblacionale»
(Período 1981-1984).
Liliana
Vaccaro, Carmen Sotomayor, José
Weinatein,
Haydeé
Oberreuter,
Cecilia Yañez y Pedro Mendizabal.
124 pp. Julio 1985.
SERIE EDUCACIÓN Y DEMOCRftCIft
EDUCACIÓN Y DEMOCRACIA No. 1
Programa Alternativas Democrática» para la
Educación Chilena. 49 pp. Pacato 1934.
EDUCACIÓN Y DEMOCRACIA No. g
fictores y
Estrategia» para el Cambio
Educacional en Chile. Historia» y Propuestas. Ivan NúPíez. 5O pp. Agosto 1984.
EDUCACIÓN Y DEMOCRACIA No. 3
Mujer y Dinámica» Subjetiva» «n el Proceso
de Democratización.
Salomón M#ga>ndxof
Cristina Larrain, Iné& Pascal, Alejandro
Jar». 17 pp. Mayo 1984.
EDUCACIÓN
Y DEMOCRACIA
No. 4
Formación do la Personalidad Democrática «n
el Seno de la Familia como base para una
Democratización de la Sociedad.
Salomón
Magendzo. 18 pp.
Julio 1984.
EDUCACIÓN
Y DEMOCRACIA
No. 5
Democratización de la Educación en América
Latina. Una reflexión conceptual. Abraham
Magendzo. 4O pp. Marzo 1985.
EDUCACIÓN
Y DEMOCRACIA No 6
Elementos para
Repensar el Cambio del
Sistema Educativo en un Proceso de Democratización.
Iván Núñez, Rodrigo Vera. 23
pp.
Noviembre 1983. (Reedición, agosto
1985).
IV.
P I J E - ESTUDIOS
Experiencias
en
la
Evaluación de la
Efectividad
y
Costos
de
Programas
Pre-escolares No-formales en Comunidades
Marginales. Elementos para el Diseño de
Alternativas.
Carmen Luz Latorre, Salomón
Magendzo. 5O pp. Agosto 198O.
Cambio» «n «1 aiat-eme Educacional bajo «1
Gobierno
MI litar.
Rafael Echeverría,
Hevla, 34 pp. AgosLo 1?SO.
3.
Educación Formal de Adultos.
Edwards. 5O pp. 1981.
Verónica
4.
La
Política
Educacional
d«l
Militar.
Rafael Echeverría.
(1981).
Gobierno
25 pp.
5.
Mercado de Trabajo, Ocupación y Educación
Universitaria en la Economía N«o-lib«ral.
Guillermo Brionea. 31 pp. 1981.
6.
Las Universidades chilenas en el Modelo de
Economía Neo-liberal: 1973-1981. Guillermo
Brionea. 5O pp. 1981.
7.
Estadísticas
de
Matrícula y Población
1938-1979.
Rafael Echeverría,. Ricardo
Hevia, Gabriela López. 18 pp. Abril 1981.
8.
Juventud, Recreación y Educación Extraescolar.
Luis Eduardo González.
44 pp.
Noviembre 1981.
9.
£1 Control Autoritario «xprcssado «n las
Circularen dal Ministerio de Educación, on
«1 periodo 1973-1981.
Salomón Magendzo.
Consuelo Gazmuri. 33 pp. Noviembre 1981.
1O.
Análisis d* la Educación M*dia Técnico
Profesional.
Abraham
Magendzo, Luis
Eduardo González. 59 pp. Diciembre 1981.
11.
Asistencialidad Estudiantil en el Período
1964-1961.
Carmen Luz Latorre. 32 pp.
Diciembre 1981.
12.
Recursos Asignados al Sector Educación y su
Distribución
en
«1 Período 1965-1980.
Carmen Luz Latorre, 39 pp. Diciembre 1981.
13.
Taller de Atención de Niños con Problemas
de Aprendizaje con la participación de
Educadores Comunitarios.
Liliana Vaccaro,
Ernesto Schiefelbein, 61 pp.
Diciembre
1981.
14.
Análisis Critico de la Reforma de Educación
Media Chilena. Eduardo Castro. 45 pp.
15.
Cambios Propuestos a la Educación Media.
Abraham Magendzo, Adriana Delpiano, 41 pp.
Enero 1982.
16.
Los Alcances y Perspectivas del Programa
Campaña
Nacional
de
Alfabetización.
Adriana Delpiano. 39 pp. Enero 1982.
17.
Cambios en
Iván Núñez.
la Situación del Magisterio.
81 pp. Enero 1982.
1S.
Segmentación y Heterogeneidad Educativa *n
Mercados Labóralas Urbano».
El Caso del
Gran
Santiago
1976-1980.
Guillermo
Brionea. 36 pp. Enero 1982.
19.
Análisis
Comparativo
d«é los
Programas de Estudios de
la
General Béslca
de 1967-1980.
Magendzo. 38 pp. Febrero 1982.
2<J.
Desarrollo de la Educación Chilena hasta
1973.
lyán Nuiles. G3 pp. Marzo 19o2.
21.
Educación Popular
Estudio Histórico.
Abril 1982.
Plañe» y
Enseñanza
Abraham
y Movimiento Obrero, un
Ivén Núñez.
37 pp.
!2.
Educación Pre-escolar en Chile: Un análisis
descriptivo. Gabriela Lopes. 55 pp. Mayo
1982.
'3.
El
Magisterio
chileno:
Sus primeras
organizaciones gremiales:
19OO-1935. Ivan
Muñes. 119 pp. Junio 1982.
Las Organizaciones, del Magisterio chileno y
el Estado de Compromiso: 1936-1973. Iván
Núñes. 141 pp. Junio 1982.
25.
Evolución de la Política Educacional
el Régimen Milita*.
Iván Núhez.
147 pp.
Junio 1982.
26.
La Educación Colaborativa, un Aporta al
Desarrollo del Potencial Humano.
Salomón
Magendzo. 35 pp. Octubre 1982.
27.
Educación Universitaria. Movilidad ocupacional e ingresos. Santiago de Chile 1981.
Guillermo Brionea. 41 pp. Octubre 1982.
28.
Cambios en la Administración Educacional:
el Proceso de Municipalización.
Ricardo
Hevia. 86 pp. Noviembre 1982.
29.
Evolución
de
la
1935-1981.
Rafael
Noviembre 1982.
3O.
La Educación Popular en Chile: Un esfuerzo
de sistematización.
Marcela Gajardo. 58
pp. Diciembre 1982.
31.
La Diatribución
de la Educación en el
Modelo de Economía Neo-Liberal: 1974-1982.
Guillermo Briones. 71 pp. Julio 1983.
32.
La
Reforma
Educacional
Neo-Liberal:
Cambios en la oferta de Servicios Educativos 1979-1982.
Alejandro Jara, Héctor
Contardo. 221 pp. Agosto 1982.
33.
El Marco
Matricula en Chile:
Echeverría.
145 pp.
Teórico-Politico del
Proceso de
Descentralización
Educativo:
1973-1983.
Loreto Egaña, Abraham Magendzo.
135 pp.
Septiembre 1983.
34.
Programa de Apoyo Educativo y Salud Mental
a la
Familia Retornada.
Informe de
Actividades de lo Primera Etapa. Agosto
1984-Enero 1985.
35.
El Cambio
Histórico
1920-1973.
36.
El Problema de la Recomposición d© loa
Actores Campesinos en una Perspectiva de
Democratización.
Gonzalo Tapia, Gonzalo
Vio. 49 pp. Mayo 1985.
37.
La Desigualdad
Educativa en las Áreas
Rurales de Chile.
Guillermo Brionea. 7O
pp. Mayo 1985.
38.
Dos Estudios sobre Educación, Tecnología y
Trabajo.
Guillermo Briones.
26 pp.
Diciembre 1985.
39.
Juventud en Chile. Luis Eduardo González
21O pp. Diciembre 1985.
4O.
El Proyecto Educacional
de la Teoría del
Desarrollo*
(Análisis de la Conferencia
sobre Educación y Desarrollo Económico y
Social en América Latina, 1962). Rodrigo
Vera G.
Educativo en
Chile: Estudio
de
Estrategia»
y
Actores:
Iván Muñen, 46 pp. Julio 1985.
41.
El Proce»o de D«eeentr<alización Educativa
Bajo el Régimen Militar: Descripción y
análisis Crítico.
Loreto Egaña, Abraham
Magendzo.
42.
Educación y capacitación de sectores de
pobreza: el caso de la población de San
Antonio de Barnechea, Chile.
Carmen Luz
Latorre. 132 pp. Mayo 1986.
43.
Participación de la Comunidad en Proyectos
Educativos culturales.
Informe
de la
Actividad Educativa.
Adriana Delpiano,
Rosita Aguirre. 1OO pp.
44.
Libro Guia para la Formación de Dirigentes
de Organizaciones de Docentes de América
Latina.
Carlos Eugenio Beca, Ana María
Cerda. 179 pp. Octubre 1986.
45.
Investigación
Participativa: Comentarios
sobre sus efectos.
Hugo Lovisolo, 67 pp.
Enero 1987.
Serie Contribuciones.
46.
El trabajo docente: dos propuestas históri
cas. Iván Núnez, 215 pp. Septiembre 1987
Serie Resultados de Investigación.
V.MATERIAL EDUCATIVO DE TALLERES DE
APRENDIZAJE
a)
UNIDADES DE TRABAJO DE MONITORES
CON UN COLECTIVO DE NlfJOS:
PRIMERA UNIDAD: Nuestros amigos del Taller
SEGUNDA UNIDAD:
TERCERA
Nosotros
mos.
UNIDAD:
CUARTA UNIDAD:
también trabaja-
Recorramos nuestra población.
Preparemos juntos un paseo.
QUINTA UNIDAD: Conozcamos Chile y su gente.
SEXTA UNIDAD:
b)
Vamos todos a jugar.
CUADERNILLOS PARA EL TRABAJO
INDIVIDUAL DE
LOS
NlflOS, EN TORNO
A LOS TEMAS DE LAS
UNIDADES:
CUADERNILLO No. 1
: Primera Unidad
CUADERNILLOS No.2-3-4:Segunda Unidad
CUADERNILLOS No.5-6-7:Tercera Unidad
CUADERNILLOS No.8-9 : Cuarta Unidad
CUADERNILLOS No.lO11-12-13
: Quinta Unidad
CUADERNILLO No.14
c)
: Sexta Unidad
CARTILLAS DE CAPACITACIÓN DE MONITORES Y
COORDINADORES:
NI80S 1
: El niño y el adulto
NIÑOS 2
: El aprendizaje con loa
niños.
LECTO ESCRITURA 1
MATEMÁTICAS 1
: Las Tarjeta» Par
impar.
MATEMÁTICAS 1
: El Abaco.
COMUNIDAD 1
: La Familia.
TÉCNICAS MANUALE:
EL JUEGO INFANTIL
COMUNIDAD 2
: El Taller, laa organizaciones y grupos del
sector
EL CASTIGO
RELACIÓN PADRES
HIJOS
TAREAS PREVIAS A LA: Puesta en marcha del
ATENCIÓN DE NI«OS
Taller de Aprendiza-
d)
TEMAS DE CAPACITACIÓN E INVESTIGACIÓN
PARA EDUCADORES POPULARES
Realidad Poblacional: Perspectiva Histórica
y situación actual. Guillermo Williamson
Educación Popular* definición
práctica. Eusebio Najera.
y
Investiguemos
la
Cecilia Richards.
poblacionsl
realidad
puesta en
VI.
a)
MflTERIOL EDUCATIVO DE TftLLERES DE
DIRIGENTES (PIIE-CIDE).
FOLLETOS EDUCATIVOS
POPULARES:
PARA
ORGANIZACIONES
FOLLETO No. 1: Objetivos de los grupos.
FOLLETO No. 2: La
conducción
de
las
reuniones.
FOLLETO No. 3: La comunicación on «1 grupo.
FOLLETO No. 4: Funcionamiento del grupo.
FOLLETO No. 6: Técnicas y juegos grupales
FOLLETO No. 7: El grupo y su población.
FOLLETO No. 8: Hagamos la historia
de
nuestra población.
FOLLETO No. 9: La coordinación
grupos.
entre
los
b)
FORMACIÓN DE DIRIGENTES PARA
DE ORGANIZACIONES:
LA
CONDUCCIÓN
UNIDAD No. l:
Oué significa
tes.
sor dirigen-
UNIDAD No. 2:
La
participación
organización.
UNIDAD No. 3:
El
funcionamiento
organización.
UNIDAD No. 4:
La organización como espacio
«n
de
la
la
educativo.
UNIDAD No. 5:
La acción
de laa organizaciones pcblacionales-