Relaciones entre los diferentes niveles del

RELACIONES ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DEL
SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL A LA LUZ DE LA REFORMA
DE LAS HACIENDAS LOCALES
José Manuel Tejerizo López.
Catedrático de Derecho Financiero y
Tributario de la UNED.
I. INTRODUCCIÓN.
Leyes de 23 y 27 de diciembre de 2002.
Artículo 142 CE:
•
Los Entes Locales deben estar dotados de medios suficientes.
•
La suficiencia de los medios está relacionada con sus funciones.
•
Los medios deben consistir fundamentalmente en tributos propios y
en participaciones en los tributos del Estado y de las CC AA.
La mayor o menor autonomía de los Entes Locales está en función de su
sistema de ingresos: a más tributos propios mayor autonomía y, viceversa, a
más participación en ingresos de otras Administraciones Públicas menor
autonomía o, si se prefiere, mayor tutela financiera.
Influencia de las reformas políticas de los años 70 respecto de las
Haciendas Locales:
•
Cesión de la imposición de producto.
•
Necesidad de acomodar nuestro sistema tributario a la existencia de
tres niveles de Administraciones Territoriales.
Principios que debe respetarse en las relaciones entre las tres
Haciendas Públicas:
•
Capacidad contributiva.
•
Autonomía de los Entes locales.
•
Tutela financiera. Es el envés de la autonomía.
Las relaciones que existen entre las distintas Haciendas Públicas se
caracterizan, desde la perspectiva de la Hacienda Local, por la existencia de
una tutela financiera, ejercida sobre todo por parte del Estado
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
1
II. LA TUTELA FINANCIERA EN LAS HACIENDAS LOCALES.
Limitación de la autonomía local a través de la tutela financiera.
Características esenciales de la tutela financiera:
•
Se justifica en los principios de unidad y de supremacía del interés de
la nación.
•
Los controles específicos se justifican cuando se incida en intereses
generales
•
No admite controles genéricos e indeterminados.
•
Los controles son casi siempre de legalidad.
Aspectos de la tutela financiera que se ejerce sobre los Entes Locales:
•
Los titulares de la tutela financiera son el Estado y las CC AA.
•
Existen muchas formas para llevar a cabo la tutela financiera (la más
acentuada es la aprobación de las normas reguladoras de los
ingresos locales).
•
Otra de las modalidades que reviste la tutela financiera es la
coordinación.
•
Otra más de las manifestaciones relevantes de la tutela financiera es
la intervención ex post del Ente tutelante.
III. LA TUTELA FINANCIERA Y LOS INGRESOS LOCALES.
A. Planteamiento.
Principales fuentes de ingresos de los Entes Locales:
•
Los tributos propios.
•
Las transferencias (sobre todo participaciones en ingresos).
•
Los ingresos patrimoniales.
•
La deuda pública.
B. Los tributos propios.
Los Entes Locales tienen gran autonomía en el establecimiento y
exigencia de las tasas o, si prefiere, dependen menos de la tutela financiera de
las otras Administraciones Públicas:
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
2
•
La enumeración legal de los servicios por cuya prestación es posible
exigir las tasas no puede ser considerada como una limitación a su
autonomía financiera.
•
Los límites a la exigencia de las tasas no derivan de la tutela
financiera.
También tienen una gran discrecionalidad en la regulación de las
contribuciones especiales.
Es en el ámbito de los impuestos donde se pone de manifiesto la tutela
financiera.
La reforma de la Ley de Haciendas Locales no ha introducido
modificaciones en la estructura de la imposición local.
Desde un punto de vista objetivo, existen los siguientes impuestos
municipales:
•
Dos impuestos de producto (IBI e IAE).
•
Un impuesto que grava ciertos incrementos patrimoniales. (IIVTU).
•
Un impuesto que grava ciertos bienes patrimoniales (IV).
•
Un impuesto híbrido con características simultáneas de un gravamen
sobre la cifra de negocios y de un gravamen sobre el consumo
(ICIO).
Simplificando: cuatro impuestos directos (tres sobre ciertos
componentes de la renta, y uno sobre parte del patrimonio), y un impuesto
indirecto.
Escasa coherencia del sistema impositivo local, aunque se explica por el
agotamiento de los presupuestos de hecho.
Desde otra perspectiva, con mayor calado jurídico, es la de impuestos
de establecimiento obligatorio (IBI; IAE e Impuesto sobre los vehículos) e
impuestos de establecimiento voluntario (el resto).
Los impuestos locales y la tutela financiera:
•
Reconocimiento del carácter territorial de la potestad financiera local.
•
Ausencia de intervención relevante de las Corporaciones Locales.
Esto se pone de relieve:
ü Exhaustividad de las normas estatales.
ü Fijación de las bases imponibles.
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
3
•
Diseño de un sistema impositivo uniforme.
•
Fuerte intervención del Estado en la gestión de los impuestos
locales.
Como conclusión: existe gran dependencia de otros Entes Territoriales,
en especial del Estado.
C. Las participaciones en los ingresos de otros Entes Públicos.
1. – IDEAS GENERALES.
Su existencia está amparada constitucionalmente.
Se explicita tanto en la participación en los tributos del Estado y de las
CC AA, en la dotación de unos Fondos con cargo a los Presupuestos estatales
o autonómicos.
Es aquí sobre todo donde se observa la dependencia financiera de los
Entes Locales respecto de otros Entes públicos, en especial del Estado.
Esta participación es cualitativamente distinta de la de las CC AA:
•
Las CC AA han participado activamente en su fijación.
•
Las CC AA tienen capacidad normativa en los tributos cedidos.
La evolución de la financiación local ha sido:
•
Ausencia de sistema local (hasta la tercera década del siglo XX).
•
Reforzamiento con tributos propios (de 1924 a 1962).
•
Intensificación de participaciones en la imposición estatal (desde
1962).
Evolución de los instrumentos de participación utilizados:
•
En un primer momento cesión parcial de la recaudación.
•
A esto se añadió después los recargos sobre tributos estatales.
•
Desde 1989 solo existe participación en los ingresos del Estado.
Evolución de los criterios de reparto de la participación:
•
En una primera época solo la regla de la territorialidad.
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
4
•
Más adelante, se introdujeron criterios objetivos (v. g., número de
habitantes).
•
Finalmente, solo criterios objetivos (número de habitantes, esfuerzo
fiscal, etc.).
2. – ALGUNOS PROBLEMAS TEÓRICOS DE LA PARTICIPACIÓN LOCAL
EN LOS INGRESOS DEL ESTADO Y DE LAS CC AA.
La participación se explicita en Fondos presupuestarios.
Tipos de Fondos (que nunca se presentan de forma pura):
•
Fondos de compensación (persiguen resarcir las pérdidas de
recaudación).
•
Fondos de nivelación (persiguen suplir carencias de financiación).
•
Fondos de redistribución (para paliar desigualdades de financiación).
Variables a tener en cuenta para la distribución de los Fondos:
•
Índices de población (población total, de derecho, por niveles de
renta, estacional, por edad).
•
Índices de situación financiera (esfuerzo o la presión fiscales, nivel de
endeudamiento, de ejecución presupuestaria).
•
Índices del gasto (gasto teórico, gasto real, gasto total o de
determinados servicios).
La distribución en la práctica es el resultado de la combinación de
muchas de las variables mencionadas.
Consideraciones generales sobre la cuantía de los Fondos:
•
Deberían tener fundamentalmente carácter nivelador, distinguiendo
entre diversos tipos de Entes Locales.
•
Deben tener un componente redistributivo.
•
Los Fondos de las CC AA deben ser complementarios de los
estatales.
•
Los Fondos deben tener también carácter compensatorio.
Consideraciones generales sobre los criterios de reparto :
•
El más importante debe ser la población, con algún elemento
compensatorio (por ejemplo, la edad o la dispersión).
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
5
•
Además, se debe atender a la situación financiera (premiar la
eficiencia fiscal y no agravar las dificultades de recaudación).
3. – LA REFORMA DE LAS HACIENDAS LOCALES EN LA MATERIA.
Características generales:
•
Confirmación de la desaparición de los recargos sobre los tributos
estatales.
•
El modelo se ha complicado puesto que se distingue entre la cesión
de la recaudación ciertos tributos estatales, y la participación misma
en los tributos del Estado (incluso dentro de esta existen dos
modalidades diferentes).
•
Se establecen diversas categorías de municipios.
a. – Municipios capital de provincia o de Comunidad Autónoma, y
municipios de más de 75.000 habitantes.
La participación de estos municipios es doble:
•
Se cede un porcentaje de la recaudación de ciertos tributos estatales.
•
Se les reconoce una participación en los tributos estatales bajo la
denominación de Fondo Complementario de Financiación.
Notas características de la cesión de ciertos tributos:
•
Se cede un porcentaje de la cuota o de la recaudación, según los
casos, del IRPF, IVA y algunos Impuestos especiales.
•
La cesión se realiza sin que se minoren los rendimientos cedidos
actualmente a las CC AA.
•
Criterios de residencia en el caso del IRPF y de los Impuestos
especiales, y según los índices de consumo en el caso del IVA.
•
La cesión abarca solo la recaudación, pero no la gestión ni, por
supuesto, la capacidad normativa.
Además, recibirán una participación de los tributos del Estado, bajo
la denominación de Fondo Complementario de Financiación.
b. – Otros municipios.
El resto de los municipios solo tendrán una participación en los tributos
del Estado. La participación se distribuirá teniendo en cuenta el número de
habitantes, el esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria.
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
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c. – municipios turísticos.
Son aquellos que tengan una población de derecho superior a 20.000
habitantes, y en los que las viviendas de segunda residencia superen a las
viviendas principales.
Estos municipios participaran en los ingresos estatales del modo
siguiente:
•
Recibirán una parte de la recaudación de los Impuestos sobre
hidrocarburos y sobre las labores de tabaco.
•
Recibirán una participación en los tributos del Estado.
d. – Provincias.
Las provincias tendrán un modelo de participación en los ingresos del
Estado similar al que hemos visto para los municipios de mayor importancia,
con diferentes porcentajes de cesión de la recaudación y de participación en
los tributos estatales.
IV. ALGUNOS EJEMPLOS DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS DE
LOS ENTES LOCALES
1. – Ayuntamiento de Barcelona.
Impuestos
Transferencias
Deuda Pública
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
2000
40,91%
42,28%
2,81%
2,08%
11,92%
2001
38,50%
43,24%
4,71%
2,37%
11,18%
2002
34,07%
41,10%
11,38%
3,45%
10,00%
2003
37,69%
45,30%
1,22%
4,01%
11,78%
2002
39,80%
27,56%
11,83%
10,24%
10,56%
2003
35,91%
33,65%
7,61%
15,13%
7,70%
2002
26,77%
45,28%
5,29%
2003
25,72%
40,47%
4,68%
2. – Ayuntamiento de Valladolid
Impuestos
Transferencias
Deuda pública
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
2000
37,37%
32,43%
11,37%
10,88%
7,95%
2001
40,32%
30,57%
10,00%
9,72%
9,39%
3. – Ayuntamiento de El Ejido (Almería).
Impuestos
Transferencias
Deuda pública
2000
25,99%
48,80%
4,60%
2001
24,51%
51,18%
5,44%
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
7
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
9,97%
10,64%
8,19%
10,68%
11,78%
10,88
19,59%
9,52%
2002
37,15%
10,61%
11,99%
11,41%
28,84
2003
28,46%
13,38%
28,58%
4,31%
25,27%
2002
4,79%
77,59%
9,65%
3,56%
4,41%
2003
4,40%
80,83%
5,88%
4,91%
3,98%
2002
2,30%
60,18%
0,00%
32,95%
4,51%
2003
2,77%
67,66%
0,00%
25,78%
3,79%
2002
14,36%
63,77%
5,47%
15,44%
0,96%
2003
37,09%
34,95%
22,26%
1,95%
..3,75%
4. – Ayuntamiento de Adeje (Tenerife).
Impuestos
Transferencias
Deuda pública
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
2000
51,47%
11,30%
0,00%
3,08%
34,15%
2001
47,87%
12,87%
0,00%
2,88%
36,38%
5. – Diputación Provincial de La Coruña.
Impuestos
Transferencias
Deuda pública
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
2000
4,37%
76,04%
11,21%
2,92%
5,46%
2001
4,49%
79,93%
6,67%
3,84%
5,07%
6. – Diputación Provincial de Valladolid.
Impuestos
Transferencias
Deuda pública
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
2000
3,11%
81,89%
8,44%
1,18%
5,38%
2001
2,71%
67,39%
6,79%
19,03%
4,08%
7. – Cabildo Insular de Tenerife.
Impuestos
Transferencias
Deuda pública
Ingresos patrimoniales
Tasas y otros ingresos
2000
37,89%
36,22%
21,46%
1,11%
3,32%
2001
37,76%
31,54%
26,38%
1,38%
2,94%
V. JUICIO CRÍTICO Y CONCLUSIONES.
Las relaciones son escasas entre los Entes Locales y las CC AA.
Las relaciones entre el Estado y los Entes Locales se caracterizan por la
existencia de una tutela financiera acentuada que aquél ejerce sobre estos.
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
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Esto se pone de relieve tanto en la estructura y en la regulación de los
impuestos locales (decididas unilateralmente por los órganos estatales), como
en la dependencia de unas transferencias que también son decididas
unilateralmente por el Estado, al menos desde una perspectiva formal.
Así pues, se ha optado hacer frente a la insuficiencia financiera de las
Haciendas con el incremento de su participación en los recursos estatales.
Esto ha un aumento apreciable en la tutela financiera ejercida por el
Estado y no parece que vaya a cambiar la tendencia futura.
Esta fórmula no parece ser inconstitucional porque la CE no determina la
cuantía de tal participación.
Este modelo no deja de tener algunos aspectos plausibles:
•
Supone el reconocimiento de que las distintas Haciendas Públicas
deben repartirse una misma capacidad contributiva de los sujetos
llamados a tributar.
•
Facilita la labor de la gran mayoría de los Entes Locales.
No obstante, deberían existir algunas correcciones:
•
Mayor participación de las CC AA en el diseño y en la
instrumentación del sistema de financiación.
•
Intervención más activa de los Entes Locales en la fijación de los
parámetros y cuantía de la participación en los ingresos estatales.
•
Establecimiento de sistemas de financiación diferenciados entre los
distintos Entes Locales.
•
Gestión exclusiva para los municipios que lo deseen, e intervención
de las Entidades supramunicipales para los que no puedan ejercerla.
Madrid, enero de 2003.
Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003
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