Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad Nacional de

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Universidad Nacional de la Plata.
Dictamen del Instituto de Derecho Social de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata sobre la
titularidad del Derecho de Huelga.
La Plata, 18 de Agosto de 2015.
I. Consideraciones generales sobre la naturaleza y titularidad del derecho
de huelga:
• Corresponde definir la huelga como “un poder hacer” que consiste en
interrumpir la apropiación de trabajo en los contratos, hasta tanto se resuelva el
conflicto declarado. Sus titulares pueden ser el trabajador individualmente
considerado, las coaliciones de los trabajadores y los sindicatos. Como
derecho individual, su ejercicio tiende a un fin colectivo, la defensa de un
interés que refiere a una categoría de trabajadores, o la práctica de
autodefensa de un derecho violado. Como derecho de ejercicio colectivo,
depende de una titularidad grupal o de una persona ideal (el sindicato) y tiene
los mismos objetivos.
• Desde el punto de vista histórico, la huelga es el instituto madre de todos
los que integran el derecho del trabajo y de la seguridad social. El
reconocimiento de que los trabajadores contaban con el derecho de huelga,
llevó a admitir que la libertad sindical es un derecho fundamental, necesario
para racionalizar la superación de los conflictos sociales y alcanzar
gradualmente los niveles de justicia que reclaman los asalariados.
• Las personas ideales no pueden suplir a los trabajadores en la conducta
omisiva del trabajo, en forma directa. Pueden los sindicatos, las asociaciones
gremiales y profesionales, organizar, promover, sostener y apoyar huelgas, en
ejercicio de la libertad sindical, pero no son las personas ideales las que dejan
de trabajar y cuentan con el derecho de suspender los contratos de trabajo
para defender legítimos intereses o derecho conculcados, dado que sólo los
trabajadores pueden ejercer esas conductas, sin que se pueda tomar
sanciones en su contra.
• Los sindicatos acceden al derecho de huelga a partir de ejercer un
derecho colectivo, que es básico de la libertad sindical. Pero ese derecho
colectivo no se opone en absoluto al derecho de los trabajadores de incidencia
colectiva, que constituye el sustrato necesario de la conducta de huelga. Desde
esta óptica, pensar la titularidad del derecho de huelga en exclusivo ejercicio
por las asociaciones gremiales, desposeyendo a los trabajadores de su
ejercicio directo, es una forma de desvirtuar ese derecho humano y social, que
corresponde a la espontánea y libre asociación para ejercerlo.
• La posición antinómica que hace a la titularidad del derecho de huelga,
privando a los trabajadores de su ejercicio autónomo y libre, para ponerlo en
cabeza de las asociaciones sindicales con personería gremial, encubre una
forma represora de la huelga y agravia el principio general de la razonabilidad
de la ley, que el art. 28 de la Constitución Nacional prescribe como parámetro
constitucional para guiar al legislador.
2.- La regulación de la huelga en el orden constitucional. El debate del
constituyente de 1957.
• La interpretación de la Constitución Nacional debe realizarse con
prevalencia de su contenido teleológico, como forma de protección de las
libertades de los individuos, frente a los poderes constituidos y la conducta de
terceros. El criterio ha de ser amplio y práctico, nunca estrecho, limitado o
técnico, de manera tal que en los hechos y en la realidad se vislumbre el
objetivo del constituyente. Ello conlleva la necesidad de una interpretación
armónica, adaptada a las condiciones sociales, políticas y económicas del
presente.
• El derecho de huelga reconocido en el art. 14 bis fue expresamente
garantizado a los gremios, entendidos estos como pluralidad de trabajadores.
En este sentido, al mencionar exclusivamente a los “gremios” como sujetos
titulares del ejercicio de la huelga, el constituyente de 1957 ha querido lograr la
más sana y amplia protección de los derechos de los trabajadores, eliminando
cualquier restricción a las libertades fundamentales consagradas.
• En el debate celebrado en oportunidad de desarrollarse la Convención
Constituyente de 1957, se dejó en claro que la huelga no era un derecho de
ejercicio exclusivo por parte de los sindicatos con personería gremial. Los
convencionales Jauriguiberry y Bravo, que como informantes defendieron en el
recinto el despacho de la Subcomisión de Derechos Sociales y Gremiales, no
dejaron duda en cuanto a que el derecho de huelga tiene carácter gremial, lo
cual no desposee a los trabajadores de ser titulares del mismo, que se ejercita
asociativamente por vía de una coalición para concertar y ejercer el paro.
• Al reconocer la existencia de un derecho individual ejercido en forma
colectiva, el Constituyente de 1957 anticipó la noción de los derechos
subjetivos de incidencia colectiva, que cuando no son coartados o desactivados
artificiosamente, resultan de ejercicio tanto de los individuos afectados por las
categorías sociales que los involucran, como las asociaciones que ellos crean
para representarlos en la defensa de los intereses de esas categorías sociales
y de los derechos que se les reconocen.
3.- El reconocimiento del derecho de huelga en las normas
internacionales de derechos humanos, en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y en los Convenios de la OIT.
• Múltiples son las normas supra legales que consagran el derecho de
huelga en el sentido indicado, las cuales integran el bloque federal de
constitucionalidad vigente (art. 75, inc. 22 CN) y tienen carácter autoaplicativo.
Su importancia resulta insoslayable, desde que según ha sostenido
reiteradamente nuestro Máximo Tribunal, los órganos judiciales tienen un
irrenunciable papel de evitar que el Estado Argentino incurra en una eventual
responsabilidad internacional por incumplimiento de un compromiso
internacional, por el hecho de que las sentencias judiciales integran, en los
términos indicados, el abanico de “medidas” destinadas a satisfacer la
efectividad de los derechos i.
•
En particular, se destaca el art. 26 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, que establece la obligación de velar progresivamente por
la plena efectividad de los derechos contenidos en la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, cuyo art. 45 en lo que aquí interesa- prescribe que:
“…c) Los empleados y los trabajadores, tanto rurales, como urbanos, tienen el
derecho de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses
incluyendo el derecho de negociación colectiva y el de huelga por parte de los
trabajadores…”. Por otra parte, el art. 27 de la Carta Internacional Americana
de Garantías Sociales, cuya eficacia jurídica ha sido expresamente reconocida
por el Máximo Tribunal ii, dispone que: "Los trabajadores tienen derecho a la
huelga. La ley regula este derecho en cuanto a sus condiciones y ejercicio”.
Finalmente, el art. 11 de la Declaración Socio laboral del Mercosur, que
constituye la proclamación solemne de los derechos sociales fundamentales
reconocidos como tales en el Mercosur, prescribe que: "1.Todos los
trabajadores y las organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del
derecho de huelga, conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los
mecanismos de prevención o solución de conflictos o la regulación de este
derecho no podrán impedir su ejercicio o desvirtuar su finalidad”iii.
•
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos no
admite una interpretación restrictiva del derecho de asociación sindical que
conduzca restringir la titularidad del derecho de huelga a ciertos sindicatos en
detrimento de otros. En efecto, el Alto Tribunal americano ha destacado que “la
libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para la
defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el
corpus juris de los derechos humanos.” iv En ese marco, la interpretación
restrictiva del derecho de huelga, en punto a su titularidad, no solo restringe la
libertad de asociación de un individuo, sino también el derecho y la libertad de
determinado grupo a asociarse libremente, sin miedo o temor de padecer
despidos represalias por adherir a las medidas de acción directa que pudiere
adoptar esa entidad.
•
Del mismo modo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado
que “en su dimensión individual, la libertad de asociación, en materia laboral,
no se agota con el reconocimiento teórico del derecho a formar sindicatos, sino
que comprende además, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier
medio apropiado para ejercer esa libertad”. Cuando la Convención proclama
que la libertad de asociación comprende el derecho de asociarse libremente
con fines “de cualquier […] índole”, está subrayando que la libertad para
asociarse y la persecución de ciertos fines colectivos son indivisibles, de modo
que una restricción de las posibilidades de asociarse representa directamente,
y en la misma medida, un límite al derecho de la colectividad de alcanzar los
fines que se proponga. v Concordantemente con lo expuesto, la Corte I.D.H.
“considera que el contenido de la libertad sindical, una forma de la libertad de
asociación, implica la potestad de elección respecto de cómo ejercerla. En este
sentido, un individuo no goza del pleno ejercicio del derecho a la libertad de
asociación, si en realidad esta potestad es inexistente o se reduce de tal forma
que no pueda ponerla en práctica. El Estado debe garantizar que las personas
puedan ejercer libremente su libertad sindical sin temor de que serán sujetos a
violencia alguna, de lo contrario, se podría disminuir la capacidad de las
agrupaciones de organizarse para la protección de sus intereses” vi. En ese
marco, siendo evidente que la huelga es uno de esos “medios apropiados” para
efectivizar la libertad sindical, ese derecho fundamental se vería vulnerado si se
limitase la titularidad de aquélla a una sola organización de trabajadores.
•
A ello cabe aún añadir que la libertad sindical, en el contexto de una sociedad
democrática, debe ser interpretada en el sentido de no limitar las posibilidades
de acción de las organizaciones gremiales que expresan las voces de las
disidencias en el mundo sindical. Una interpretación restrictiva, que reconozca
el derecho de huelga exclusivamente en cabeza de las entidades sindicales
con personería gremial se orientaría en sentido contrario a las exigencias de un
orden público democrático y se erigiría, a la postre, en una limitación
incompatible con las exigencias contempladas en el art. 16.2 de la CADH en el
sentido de que el derecho de libre asociación “sólo puede estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad
democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden
públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de los demás”.
• A su turno, el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. ha declarado que
“El derecho de huelga es corolario indisociable del derecho de sindicación
protegido por el Convenio núm. 87” vii, precisando que “El Comité ha reconocido
siempre el derecho de huelga como un derecho legítimo al que pueden recurrir
los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos
y sociales” viii. Criterio que autoriza a interpretar que -en su opinión, y en tanto
son los trabajadores los que pueden recurrir a la huelga- no podría limitarse la
titularidad de ese derecho ni siquiera a los sindicatos (mucho menos, a los más
representativos).
• Por otra parte, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la O.I.T., ha señalado en forma reiterada que la mayor
representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene,
privilegios que excedan de una prioridad: (i) en materia de representación en
las negociaciones colectiva; (ii) en la consulta con las autoridades; y (iii) en la
designación de los delegados ante los organismos internacionalesix.
Enfatizamos que la doctrina señalada resulta determinante, puesto que de ella
se desprende que -con excepción de esas tres atribuciones, únicas que
podrían reconocerse con exclusividad al sindicato más representativo- no
resultaría compatible con el principio de libertad sindical atribuir otras
prerrogativas exclusivas a los sindicatos con personería gremial en detrimento
de las restantes entidades sindicales.
• Ambas interpretaciones han sido categóricamente respaldadas por la
Corte Federal, que, con expresa cita de los referidos órganos de control, ha
señalado que cuando el monopolio sindical “instituido o mantenido por la ley,
directa o indirectamente” trasciende los límites mencionados “está en
contradicción con las normas expresas del Convenio N° 87” x. Más aún, el Alto
Tribunal puntualizó en el conocido fallo “A.T.E. c/ Ministerio de Trabajo”,
citando al Comité de Libertad Sindical, que las diferencias que excedieran de
dichos límites entrañan el riesgo de acabar por favorecer o desfavorecer a un
sindicato frente a otros, cometiendo un acto de discriminación.
• Del mismo modo, el Comité de Libertad Sindical de la .O.I.T. ha
declarado que la distinción de trato entre los sindicatos no debería “privar a las
organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como más
representativas, de los medios esenciales para defender los intereses
profesionales de sus miembros, ni del derecho de organizar su programa de
acción, previsto por el Convenio núm. 87” xi. Ello adquiere principal entidad si se
repara en que el mismo Comité ha señalado que el derecho de huelga de los
trabajadores y sus organizaciones profesionales “constituye uno de los medios
esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses
profesionales”xii.
4.- Colofón.
• Como poder hacer, la titularidad de la huelga corresponde a los
trabajadores, las coaliciones que eventualmente los agrupen y los sindicatos.
Se trata de un derecho público subjetivo de grupos, personas físicas e ideales.
• No corresponde crear falsas antinomias acerca de la titularidad del
derecho de huelga, según sea ejercido por los trabajadores, los sindicatos que
los representan y/o la categoría de la organización gremial respectiva. Tal
interpretación encubre una forma represora de la huelga y agravia el principio
general de la razonabilidad de la ley contenido en el art. 28 de la Constitución
Nacional.
• El derecho de huelga reconocido en el art. 14 bis fue expresamente
garantizado a los gremios, entendidos estos como pluralidad de trabajadores,
con independencia de su sindicalización formal.
• La titularidad de la huelga en cabeza de los trabajadores se encuentra
expresamente reconocida por normas supra legales, que integran el bloque
federal de constitucionalidad (art. 75, inc. 22 CN) y tienen carácter
autoaplicativo.
• No es posible considerar –a la luz de las normas de Derecho
Internacional del Trabajo ratificadas por la Argentina, incluyendo el Convenio
87 de la OIT, que tiene jerarquía constitucional- que el derecho a convocar una
huelga pueda ser titularizado con exclusividad en cabeza del sindicato con
personería gremial, toda vez que: (i) El Comité de Libertad Sindical ha
señalado que no solo las organizaciones sindicales, sino también los
trabajadores, son titulares del derecho de huelga; (ii) La convocatoria a la
huelga no ha sido incluida entre las tres prerrogativas que, a juicio de los
órganos de control de la O.I.T., puede concederse en exclusividad a los
sindicatos más representativos; (iii) El CLS ha declarado –por un lado- que la
huelga es uno de los “medios esenciales” para defender los intereses
profesionales de los trabajadores, y –por el otro- que los sindicatos que no son
considerados como los más representativos no pueden ser privados de esos
medios esenciales sin vulnerar el principio de libertad sindical.
• Con arreglo a todo lo señalado, y más allá de que la legislación nacional
en modo alguno los priva de ese derecho (art. 5 inc. d., ley 23.551), los
sindicatos simplemente inscriptos no pueden ser sustraídos del derecho a
convocar una huelga sin incurrir en un acto de discriminación que no supera el
control del convencionalidad y constitucionalidad.
Firmado por: Ricardo J. Cornaglia (Director), Juan Ignacio Orsini
(Secretario), Oscar Zas, Moisés Meik, Enrique Catani, David Duarte,
Mariano Puente, Eduardo Curutchet, Juan J. Formaro, María Paula
Lozano, Juan Abel Mugni, Lisandro Nizán, Nicolás Balbín, Paula Ayoroa,
María Teresita Hiriart, Facundo Gutiérrez Galeno, Pablo Conte Grand.
i
CSJN, 04/06/2013, Díaz, Paulo Vicente c. Cervecería y Maltería Quilmes S.A. La Ley Online;
Cita Online: AR/JUR/20023/2013.
ii
Conf. C.S.J.N., A. 1792. XLII., 24/02/2009, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/Ministerio de
Trabajo”, considerando 9º del voto concurrente de los Jueces Dres. Ricardo Luis Lorenzetti,
Juan Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni y considerando 10º del voto concurrente de los Dres.
Carlos S. Fayt y Enrique Santiago Petracchi.
iii
La eficacia jurídica de la Declaración, también ha sido reconocida por nuestro más Alto
Tribunal (conf. C.S.J.N., A. 1792. XLII., 24/02/2009, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/Ministerio de
Trabajo”, considerando 9º del voto concurrente de los Jueces Dres. Ricardo Luis Lorenzetti,
Juan Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni y considerando 10º del voto concurrente de los Dres.
Carlos S. Fayt y Enrique Santiago Petracchi).
iv
CIDH” Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001
(Fondo, Reparaciones y Costas), Párr. 158
v
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Huilca Tecse Vs. Perú Sentencia
de 3 de marzo de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas, párrafo 70
vi
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Huilca Tecse Vs. Perú Sentencia
de 3 de marzo de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas, párrafo 77.
vii
“La libertad sindical”. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical
del Consejo de Administración de la OIT, 5° ed. Revisada, Ginebra 2006, párrafo 523.
viii
“La libertad sindical”. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical
del Consejo de Administración de la OIT, 5° ed. Revisada, Ginebra 2006, párrafo 521.
ix
En específica relación al Estado argentino, la CEACR ha señalado que "la mayor
representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan
de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta
por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos
internacionales".C.EA.C.R. Observación individual sobre el Convenio sobre la libertad sindical y
la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), Argentina, 2008.
x
CSJN, 11/11/2008, “Asociación de Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo”,
considerando 8°. Criterio reiterado en CSJN, 18/6/2013, “Asociación de Trabajadores del
Estado s/ acción de inconstitucionalidad, considerando 3°.
xi
“Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del
Consejo de Administración dela OIT”,4° ed. revisada, Ginebra, 1996, párrafo 309.
xii
“La libertad sindical”. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical
del Consejo de Administración de la OIT, 5° ed. Revisada, Ginebra 2006, párrafo 522.