estatuto del funcionario publico - Hanns-Seidel

"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO
PUBLICO
Primera edición, Mayo 1999
D.L. Nª 4 - 1 - 626 - 99
©FUNDEMOS
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Impresión: Editorial "Garza Azul'
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La Paz - Bolivia
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Carlos Börth Irahola
Comentarista ....................................................................................... 103
CONTENIDO
Comentarios de los Participantes
Elaborado por: Alfonso Ferrufino Valderrama ........................... 115
Anexo:
ANTEPROYECTO DE ESTATUTO DEL
FUNCIONARIO PUBLICO ........................................................... 125
PRESENTACION ................................................................................. 7
INTRODUCCION
Jorge Quiroga Ramírez
VICEPRESIDENTE DE LA REPUBLICA ........................................ 9
EXPOSICION DEL ANTEPROYECTO DE LEY
DEL FUNCIONARIO PUBLICO
Alberto Leytón Avilez - Javier Soriano Arce ................................. 19
Gerardo Berthin Siles
Comentarista ......................................................................................... 49
Hugo San Martín Arzabe
Comentarista ......................................................................................... 71
Jorge Torres Obleas
Comentarista ......................................................................................... 85
Victor Hugo García Soruco
Comentarista ......................................................................................... 93
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tecnología, de la competencia en todos los ámbitos y la creciente
complejización de nuestra sociedad.
P R E S E N T A C I O N
La institucionalización de la administración pública constituye
una de las tareas pendientes de la reforma estatal contemporánea. El
sentido patrimonial con el que las fuerzas políticas asumen su relación
con el Estado reduce considerablemente los niveles de calidad,
eficiencia y transparencia de la gestión pública.
El Título Cuarto (Arts. 43 al 45) de la Constitución Política
del Estado consagra el principio fundamental que “los funcionarios
y empleados públicos son servidores exclusivos de los intereses de
la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno”, remitiendo
a un “Estatuto del Funcionario Público” la normativa destinada a
garantizar el cumplimiento de ese principio, así como “la carrera
administrativa y la dignidad y eficacia de la función pública”. Este
mandato constitucional ha sido sistemáticamente ignorado desde 1967,
provocando una fragilidad institucional crónica y altamente perniciosa.
En el contexto de las reformas estatales en curso y de las
profundas transformaciones operadas en el ámbito internacional, parece
estar fuera de toda duda la necesidad y urgencia de lograr la aprobación
legislativa del mencionado Estatuto, como paso indispensable para
elevar la calidad de la administración pública boliviana y enfrentar
adecuadamente los desafíos de la globalización del mercado y la
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FUNDEMOS, conjuntamente la Vicepresidencia de la
República, ha visto por conveniente abrir un espacio de análisis y
diálogo que pueda contribuir al cumplimiento de esa importante tarea,
organizando un seminario, cuyo contenido les ofrecemos en esta
publicación, en el que se expuso una primera aproximación de lo que
podría ser la Ley del Estatuto del Funcionario Público, documento
elaborado por consultores de la Vicepresidencia de la República. Para
motivar la discusión se contó con la participación de profesionales del
derecho público, académicos y algunas personalidades políticas que,
sin representar oficialmente a ningún partido, expresaron en buena
medida la diversidad de enfoques que, sobre el tema, pueden existir
en el espectro partidario del país.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACION
HANNS SEIDEL - MERCOSUR
Enrique Toro Tejada
PRESIDENTE DEL DIRECTORIO
NACIONAL DE FUNDEMOS
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INTRODUCCION
La ejecución de políticas sociales, sin una profunda reforma
institucional es improbable que vaya adelante.
Jorge Quiroga Ramirez
Agradezco a FUNDEMOS, a Enrique Toro; al ex Vicepresidente
de la República, Luis Ossio; a la Defensora del Pueblo, Ana María
Campero; a los parlamentarios presentes y a todos los asistentes a este
evento, que me dan la oportunidad de exponer el Anteproyecto del
Estatuto del Funcionario Público.
En el campo económico existe una mayor claridad, hay reglas
claras, leyes que se aplican para los exportadores, para hidrocarburos,
para energía y comercio, pero en las áreas de salud y educación
-responsabilidad del Estado- no se ha establecido un sistema que evite
o minimice la corrupción de los funcionarios, este es el desafío del
Plan Nacional de Integridad.
Para empezar quiero señalar que el Plan Nacional de Integridad
es una estrategia que se la está trabajando desde hace tiempo y no
responde a la coyuntura beligerante y cargada de denuncias del actual
panorama político, sino a una necesidad de solucionar un problema
de hace bastante tiempo.
Intentaré recapitular la forma en la que se elaboró el PNI. El
punto de partida de esta estrategia fue el documento de conclusiones
del Diálogo Nacional, en el que se señala la necesidad de fortalecer
un Poder Judicial independiente y de elaborar mecanismos integrales
para el combate a la corrupción con la participación de la sociedad
civil.
El Plan General que lleva adelante el gobierno, en el campo
económico, social y en la lucha contra el narcotráfico ha avanzado
bastante; hay que hacer ajustes y solucionar los problemas que se
presentan, pero existen importantes logros. Sin embargo, en mi criterio,
el aspecto institucional se plantea como el gran desafío del próximo
siglo.
Posteriormente se invitó a funcionarios de la Organización no
Gubernamental Transparencia Internacional, son quienes elaboran el
famoso ranking de corrupción, y a gente del Instituto de Desarrollo
Económico del Banco Mundial, ellos realizan programas de
capacitación dentro del mismo Banco; para que nos transmitieran sus
experiencias y propuestas en la materia.
En el área social hemos dado importantes pasos, pero es
fundamental consolidar y fortalecer la seguridad jurídica para garantizar
el trabajo de los inversionistas, gremialistas, y sobre todo, del ciudadano
común boliviano; en el sentido de que si el Estado se compromete a
proveer un servicio social en un tiempo y a un costo determinado, debe
hacerlo de esa forma, para afirmar que existe un trato correcto del
Estado hacia los ciudadanos.
A principios de 1998 se encomendó un profundo trabajo de
encuestas a ciudadanos y miembros de la empresa privada para conocer
sus percepciones, preocupaciones y posibles soluciones en el tema de
la corrupción.
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La encuesta a los ciudadanos estuvo constituida por 30.000
muestras y 1.600 propietarios o trabajadores de la empresa privada.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los resultados del estudio determinaron que un 31% de la
población encuestada percibía como la entidad más corrupta a la Policía
Nacional, seguida de la Aduana en las ciudades y las Alcaldías en el
área rural.
“Estos resultados provocaron que la Policía se enoje conmigo,
pero yo les pedí que se enojen con la situación y planteen soluciones
a este problema”.
Asimismo, la gente señaló que los seis trámites más morosos
son: carnet de identidad, derechos reales, legalización, pago de
impuestos, certificado de nacimiento y legalización de títulos.
En el sector privado los encuestados manifestaron su
preocupación por la corrupción en las Aduanas, las Alcaldías y las
licitaciones.
Este estudio permitió focalizar la propuesta en aspectos
puntuales.
El Plan Nacional de Integridad tiene tres componentes
fundamentales:
•
•
Reforma del Poder Judicial para establecer las bases
institucionales y normativas que aseguren una eficiente y
calificada administración de la justicia, preservando la
independencia de los Poderes del Estado y garantizando la
vigencia plena del Estado de derecho.
Modernización del Estado, que se refiere a modernizar la
administración del Estado en el marco de su nuevo rol normativo,
regulador y de provisión de servicios básicos.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
•
Lucha contra la corrupción, destinada a desarrollar mecanismos
efectivos de prevención, educación y sanción contra las prácticas
de corrupción en la administración pública.
Se ha conformado también una Comisión Nacional de
Integridad, conformada por el Poder Legislativo, el Poder Judicial,
Ministerios del Poder Ejecutivo y la Contraloria.
Para implementar las medidas contenidas en el Plan se ha
logrado el financiamiento de 70 millones de dólares del Banco Mundial,
Dinamarca, Suecia, Holanda y las Naciones Unidas, para la primera
fase.
A la fecha se tienen importantes avances. En lo que se refiere
a la Reforma Judicial se han establecido los órganos que manda la
Constitución Política del Estado, como el Tribunal Constitucional, el
Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo.
“La Defensora del Pueblo, Ana María Campero acertó en invitar
a toda la directiva del Congreso, los presidentes de las dos Cámaras,
para demostrar lo que hace el Defensor del Pueblo, porque igual que
nosotros, no es noticia el trabajo cotidiano de esta institución, que ya
atendió 2.500 solicitudes de los ciudadanos. Pero como no son
solicitudes de gente rimbombante, gente que puede defenderse por sí
sola, que tiene micrófonos, acceso a los medios de comunicación; no
se da ninguna cobertura y no se resalta este trabajo diario”.
Parte del Plan de Acción de 1999 empezó con la designación
de la Corte Suprema de Justicia, fue un esfuerzo grande la elección
de los siete Magistrados.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El hecho de lograr la entrada en vigencia del Consejo de la
Judicatura y de haber transformado el sistema de designación, ocasionó
un pequeño gran cambio, nunca más se presentará injerencia política
en la designación de jueces, porque antes el Senado designaba hasta
a los porteros de los juzgados.
El Estatuto del Funcionario Público permite corregir esas
deficiencias y consolida el Servicio Civil y la Carrera Administrativa,
aspectos fundamentales para mejorar la eficiencia y transparencia de
la Administración Pública.
Con la vigencia de esta reforma, lo único que nombra ahora
el Congreso es la Corte Suprema de Justicia y con mayoría
supercalificada. Calificada es dos tercios de los presentes; dos tercios
del total de los miembros es mayoría supercalificada, porque en algún
momento dado significa que se requiere 80 u 85 por ciento de los votos
de los parlamentarios presentes para designar la Corte Suprema.
Este fue el procedimiento para la designación de la Corte
Suprema, bajo el principio, que fue respetado por todos los
parlamentarios, de no hacer designaciones en tanto no esté
completamente integrada la Corte; de ahí para adelante, se realizaron
las designaciones de los niveles inferiores.
En el primer Congreso Extraordinario de junio y julio y, gracias
al trabajo de concertación y consenso, se va a aprobar la Reforma al
Sistema Político y se van a analizar las medidas anticorrupción como
el Estatuto del Funcionario Público, la Ley de Procedimiento
Administrativo, la Ley de Aduanas y la Ley de Responsabilidades de
altos funcionarios.
La Ley de Procedimiento Administrativo –yo no entendía la
importancia, me han explicado varias veces- norma el derecho
administrativo y la relación del Estado con el ciudadano.
Actualmente los ciudadanos no tienen un instrumento que los
ampare frente a las acciones del Estado, por ejemplo: para hacer el
trámite de su placa, un ciudadano no conoce el tiempo que demora
ni el costo del mismo, porque no existen normas para una fluida,
transparente y correcta relación del Estado con los ciudadanos. Y ante
esa ausencia, se arma y nutre el Estado o la burocracia prebendalista
y se convierte en un ente todopoderoso y el ciudadano es maltratado
y víctima de los abusos del Estado.
El Defensor del Pueblo tiene un rol importante en la relación
del Estado con el ciudadano, porque ahora existe la posibilidad de que
los usuarios de los servicios estatales puedan acudir a la Defensoría
del Pueblo si el Estado no los escucha y no cumple sus requerimientos.
En el sistema de trámites se van a aplicar los principios de buena
fe y silencio positivo administrativo.
Los artículos 43, 44 y 45 de la Constitución Política del Estado
señalan la necesidad de elaborar el Estatuto del Funcionario Público,
pero hasta la fecha no se había podido llenar ese vacío que dio lugar
al crecimiento de los aparatos burocráticos, el prebendalismo y la
ausencia de institucionalidad.
Hoy en día, el sistema de trámites es tan burocrático que manda
y da las pautas al ciudadano; el mismo que siempre es presumido
culpable hasta que no se pruebe su inocencia. Para cualquier trámite
la persona debe llenar una cantidad increíble de documentos.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
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Por ejemplo:“Armando de la Parra, traiga su certificado,
legalícelo en esta ventanilla…coimita; casado con no se quién, legalice
su libreta de matrimonio, otra coimita; el nombre de su perro, vaya
donde el veterinario, legalice que su perro es quien dice que es, otra
coimita”. No hay el principio de que don Armando de la Parra pueda
llenar una declaración jurada de buena fe y se asuma que todo es cierto
y no obligarlo a probar que es quien dice que es. Pero si en la auditoría
se detecta que el señor ha mentido, recién se lo sanciona. Este principio
se va a aplicar también en la Aduana.
dramáticamente puede ir preso- pero si a ser procesado penalmente
y con el dolor de cabeza que esto significa, la relación será radicalmente
diferente.
El silencio positivo significa que si un trámite demora cinco
días y cuesta diez bolivianos, debe cumplir esto. Si don Armando de
la Parra entrega un trámite y pasados los cinco días no tiene listo el
trámite, asume que está aprobado. Esto para evitar el “vuélvase mañana,
vuélvase en una semana”, el poder del burócrata, que en buen castellano
significa “vuélvase mañana con plata”.
Si a estas medidas se incluyen las normas del derecho
administrativo, como el derecho de petición y de oposición, se están
perfeccionando los sistemas.
La Ley de Aduana es también un importante avance, que se
refiere a la normativa para todo el sector, con grandes cambios en los
sistemas, las declaraciones y la tipificación del contrabando y la evasión
dentro del régimen penal.
A estas leyes se suman las normas de adquisiciones de
administración de bienes y servicios, incluyendo las normas de estos
bienes de acuerdo a la Ley SAFCO, que permitirán reglamentar este
proceso. Los cambios fundamentales en esta materia se refieren a la
transparencia, que no es lo mismo que honestidad, porque uno puede
hacerlo honestamente, pero a escondidas. Transparencia significa hacer
todo de manera abierta, que todo el mundo vea lo que se está comprando
y a qué precio.
Estas transformaciones demandan más de un período
gubernamental porque contempla una segunda fase, esto no tiene
resultados inmediatos, es la transformación del Estado.
Celebro que FUNDEMOS realice estos eventos, que permiten
promover discusiones con la sociedad civil sobre el problema de la
corrupción. La participación de la sociedad es fundamental para aplicar
cualquier acción en esta materia.
Actualmente si una persona trae diez vehículos por contrabando
se arriesga a que le quiten uno, es decir perder el diez por ciento de
su mercadería; pero con la Ley de Aduanas, esa misma persona que
trae los diez vehículos de contrabando puede perder el 10 por ciento
de su mercadería, pero además, puede ser sujeto a proceso –no digamos
La sociedad determina el nivel de tolerancia hacia cualquier
fenómeno destructivo. Hace algunos años la sociedad boliviana tenía
un grado de tolerancia frente al narcotráfico. “Recuerdo que cuando
retorné de Estados Unidos a Cochabamba, el año 83, me reunía con
amigos de la infancia en alguna discoteca o restaurante de moda; la
mejor mesa, con las chicas más simpáticas y la mejor atención era
del hijo de un narcotraficante, todos lo sabíamos, porque incluso se
realizó una película sobre este señor”. “En Santa Cruz, donde pasaba
algunos carnavales, por lo general elegíamos como reina a la hija de
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un narcotraficante, porque esto nos garantizaba las mejores fiestas, la
mejor comparsa”.
Concluyo con un ejemplo: “Estábamos en el directorio de la
Confederación de Empresarios y realicé una pregunta a los asistentes:
Quién de ustedes, aquí en Bolivia, utiliza el cinturón de seguridad al
conducir su vehículo?, nadie levantó la mano. Continué: cuando van
a Miami y alquilan un auto, todos se colocan religiosamente el cinturón
de seguridad. En el país, botan basura por la ventana, se pasan el
semáforo en rojo, pero en Miami o en cualquier otro lugar del mundo,
no se comportan así, lo que me permite afirmar que hay actitudes que
no son genéticas”.
Pero todo esto cambió radicalmente en la sociedad boliviana,
ahora ya no se tolera la convivencia con personas vinculadas con el
narcotráfico y es el mismo grado de intolerancia, que se está buscando
con el tema de la corrupción.
Para lograr la intolerancia a la corrupción es determinante
cambiar los sistemas. Es como si la sociedad boliviana se encuentra
viajando en un bus y el chofer se encuentra borracho, para en el bar
de la esquina y sigue bebiendo. Lo que hace la gente del bus es detenerse
en la siguiente parada y cambiar de chofer, que también está borracho.
Lo que se intenta hacer con el PNI es cambiar el sistema, establecer
mecanismos que prohiban que los choferes o cualquier persona
conduzca en estado de ebriedad y, cuando se encuentre a alguien
conduciendo ebrio, existan sanciones para castigarlo.
Para garantizar el éxito del Plan es necesario que la sociedad
se apropie de éste y estoy seguro que esto sucederá porque el país lo
necesita para crecer como sociedad digna y transparente.
Gracias.
Otra acción importante en el cambio de los sistemas es establecer
en los gremios la autoregulación, porque nadie sabe mejor quién es
contrabandista que otro empresario o miembro de la Cámara de
Comercio, nadie sabe mejor que un empresario qué otro empresario
evade impuestos y, nada duele más que la sanción del propio gremio.
Es fundamental establecer Códigos de Etica internos.
La transformación de la sociedad es un esfuerzo de todos,
estamos avanzando. Es un gran desafío cambiar los sistemas y recuperar
la credibilidad de la sociedad en su Estado, pero estamos luchando
por conseguirlo.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ANTEPROYECTO DE LEY DEL
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO
Cabe anotar el carácter todavía preliminar de la propuesta, por
cuanto la misma debe ser presentada ante instancias gubernamentales,
políticas y de la sociedad en general antes de constituirse en un Proyecto
definitivo, el mismo que se pretende presentar ante el Honorable
Congreso Nacional para su consideración durante el primer semestre
de 1999.
Preparado por Javier Soriano Arce
Presentado por Alberto Leytón Avilés
I.
II.
INTRODUCCION
El presente documento tiene por objeto dar a conocer los
antecedentes, objetivos y alcances del Anteproyecto de Ley del Estatuto
del Funcionario Público, instrumento normativo desarrollado por el
Gobierno Nacional en el contexto de la ejecución del Plan Nacional
de Integridad (Estrategia de desarrollo institucional y lucha contra la
corrupción).
Esta propuesta normativa, cuya preparación está liderizada por
la Vicepresidencia de la República y cuenta con la participación del
Ministerio de Hacienda, es uno de los instrumentos a través de los
cuales el Gobierno se ha propuesto iniciar un proceso de
institucionalización en la Administración Pública, con el objeto de
establecer la carrera administrativa, institución ausente de las prácticas
administrativas de Gobierno debido a una constante interferencia de
los intereses político-partidistas en la gestión del Estado.
ANTECEDENTES
El contexto del Plan Nacional de Integridad
Para comprender a cabalidad la dimensión de la propuesta del
Anteproyecto de Ley del Estatuto del Funcionario Público, es necesario
contextualizar el ámbito en el cual el mismo ha sido preparado y la
forma como se pretende complementar sus objetivos para alcanzar una
meta final de construcción institucional y lucha contra la corrupción
en la Administración Pública boliviana.
Este contexto general lo constituye el Plan Nacional de
Integridad, propuesta programática diseñada por el Gobierno desde
1997.
En una primera parte del documento se presentan los
antecedentes que describen el contexto en el cual se inicia el debate
sobre la Ley del Estatuto del Funcionario Público. En una segunda
parte se plantean los objetivos perseguidos y finalmente se describe
el alcance normativo de la propuesta cuyo texto se presenta en forma
anexa.
Este Plan se desarrolla en atención a una demanda identificada
por el Gobierno a partir de dos señales importantes. Una primera de
carácter interno, que es la recogida en ocasión del Diálogo Nacional,
en su Mesa de Institucionalidad, realizado en el mes de octubre de
1997. En dicha oportunidad, los diversos sectores de la sociedad
boliviana, el sistema político y el Estado coincidieron en señalar la
urgencia de abordar la construcción de la cultura institucional boliviana
a partir de un efectivo fortalecimiento del Poder Judicial, la
modernización del Estado y la lucha contra la corrupción.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Casi en forma inmediata, desde el ámbito externo se conocía
que Bolivia había sido calificada como el segundo país con un índice
de percepción de corrupción más alto entre casi 40 países a nivel
mundial, en un informe elaborado por la organización Transparencia
Internacional. Tal situación que deterioró seriamente la imagen externa
del país, generó una demanda de atención urgente de tan delicado
problema.
establecimiento de los órganos independientes establecidos en la
Constitución Política del Estado, el fortalecimiento de las instancias
administrativas y disciplinarias del Poder Judicial, el establecimiento
de la Carrera Judicial y la actualización del marco normativo que regula
los procedimientos de administración de la justicia; la Modernización
del Estado, cuyo propósito es revitalizar y recuperar la visión estratégica
de la Ley SAFCO, a través de la cual se persigue un Estado gerentado
en forma eficiente y moderna, donde los resultados prevalecen como
el objetivo último al cuál deben acudir los esfuerzos de gestión en
beneficio del ciudadano, situación que se alcanzará en la medida de
contar con una administración meritocrática implantada a través del
Servicio Civil; y la Lucha contra la Corrupción, en tanto objetivo
específico que promueve el desarrollo de medidas concretas que
permitan atacar el mal en el corto plazo allí donde los ciudadanos
identifican las mayores debilidades del Estado.
Ante dicha demanda interna y externa, el Gobierno solicitó
asistencia técnica de organismos internacionales y constituyó un equipo
técnico en la Vicepresidencia de la República para investigar el alcance
del problema e identificar soluciones estructurales, que permitan atacar
las causas del mismo de manera sostenible y permanente.
Los estudios, que comprendieron la realización de encuestas
de percepción a nivel de la población en general y del sector privado
en particular, así como la realización de estudios específicos a cargo
de expertos en las áreas del derecho y la administración pública,
posibilitaron la formulación del Plan Nacional de Integridad, el mismo
que fue oficialmente presentado por el Gobierno en el mes de septiembre
de 1998.
El Plan Nacional de Integridad tiene como objetivo el promover
el desarrollo institucional del país, mediante un conjunto de medidas
de carácter normativo y operativo orientadas a mejorar las capacidades
institucionales de las entidades públicas y a fomentar mecanismos de
transparencia en la gestión gubernamental.
En este contexto, el Anteproyecto de Ley del Estatuto del
Funcionario Público se inscribe en el segundo componente, en tanto
constituye la base y la condición normativa sobre la cual se podrá
construir una carrera administrativa que privilegie el criterio de mérito
y el desempeño en el servicio público.
El problema de los recursos humanos en Bolivia
Tres son los componentes que contempla el Plan Nacional de
Integridad, a saber: La Reforma del Poder Judicial, que se plantea el
objetivo de despartidizar la administración de la Justicia mediante el
Identificado el objetivo que se propone abordar con la Ley del
Estatuto del Funcionario Público, resulta imprescindible conocer el
ámbito en el cual debería implementarse la reforma y la dimensión
del problema que se intenta resolver. Para ello, se hace necesario
cuantificar el tamaño del universo institucional en el cual se aplicarán
las disposiciones a ser emitidas, con el objeto de justificar el carácter
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gradual que, entendemos, le permitirá alcanzar la viabilidad técnica
y política a la propuesta que se presenta.
económicamente activa (PEA), índice que se coloca por debajo de la
media latinoamericana. A su vez, el sostener tal dotación de funcionarios
públicos le representa al Estado un monto de casi 911 millones de
dólares al año, equivalente al 10% del Producto Interno Bruto (PIB),
índice también inferior a la media latinoamericana. Es decir, que en
forma global y cuantitativa, la Administración Pública boliviana
mantiene niveles relativos de eficiencia respecto a Estados similares,
más no así desde el punto de vista de su rendimiento cualitativo ni
del grado de satisfacción que ofrece a sus ciudadanos.
Número de Funcionarios de
la Administración Pública
No.
Funcionarios
Sector Público
(%)
Poder Ejecutivo
* Adm. Central
* Prefecturas
* Ent. Descent.
* Servicios Públicos
* Seguridad Nacional
* Empresas Públicas
Poder Legislativo
Poder Judicial
Municipios
185,900
8,700
2,400
6,400
122,000
39,000
7,400
600
3,000
16,700
90.0
4.0
1.2
3.0
59.0
20.0
3.6
0.3
1.5
8.0
TOTAL
%PEA
Gasto Salarial (M$us/año)
%PIB
206,200
7%
910,938
10%
100.0
Fuentes: Varias, Elaboración: Vicepresidencia de la República
El total de la Administración Pública cuenta con más de 206
mil funcionarios públicos en sus diferentes Poderes y Autonomías
constitucionales. Este número representa el 7% de la población
23
De esta masa total de funcionarios el 90% corresponde al Poder
Ejecutivo, de los cuales el 60% lo constituyen los empleados de los
servicios de educación y salud; y el 20% los servicios de seguridad
del Estado (Policía y Fuerzas Armadas). De allí se destaca que, el
aparato propiamente administrativo o Gerencia del Estado, constituido
principalmente por la Administración Central y las Prefecturas en el
caso del Poder Ejecutivo, representa sólo el 8% del total de funcionarios,
mientras las gerencias autónomas en el nivel local, los municipios,
representan otro 8%. Sin duda, estos dos son los ámbitos en los que
el Estado debe hacer el mayor esfuerzo de institucionalización, de
manera de contar con una Gerencia profesional que haga más efectiva,
eficiente y transparente la administración.
Consideraciones legales
La ausencia de normas específicas orientadas a regular las
relaciones laborales entre el Estado y sus servidores dependientes,
constituye un vacío legal que ha creado conflictos en ese ámbito
importante de nuestra colectividad.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los diversos ensayos legislativos realizados para plasmar las
intenciones reguladoras, se han visto siempre frustrados, requiriéndose
una clara y muy grande voluntad política para concretar esta tarea
indispensable para el sector más numeroso de servidores del país.
irregularidad funcionaria, lindan con categóricas expresiones de la
corrupción. Por ello, la vigencia de un cuerpo normativo que conlleve
prescripciones relativas a la responsabilidad funcionaria por una parte
y, por otra, normas que alienten con criterio moralizante el desempeño
de las funciones de la administración pública resulta indispensable para
nuestra realidad socio-política.
Conviene señalar la importancia que reviste la redacción de un
Estatuto del Funcionario Público, omisión que dejaba a este importante
ámbito de la actividad nacional, sin orientación práctica que redunde
en una genuina modernización de las instituciones del Estado.
El Estatuto del Funcionario Público, no es simplemente un
instrumento regulador de las relaciones laborales del Estado con sus
servidores dependientes, sino que tiene importantes implicaciones con
el desarrollo económico y social del país. Precisamente, la ausencia
de una regularidad en la actividad pública, sin la orientación de un
instrumento alentador de las funciones públicas, afecta sensiblemente
a la productividad que es, sin duda, un factor esencial para el desarrollo
económico del país.
Por otra parte, un Estatuto del Funcionario Público moderno
y eficaz deberá también tender a neutralizar ciertas formas irregulares
del comportamiento de los funcionarios de la actividad pública, que
devienen irremediablemente, en manifestaciones de corrupción. Al
respecto, serias encuestas realizadas en el país, señalan ostensibles
manifestaciones de irregularidad en el desempeño de sus labores, en
importantes sectores como son las Aduanas, la administración de
Justicia, las Municipalidades, Derechos Reales, Servicio de Impuestos
Internos, y otros organismos del Sector Público.
Cabe resaltar que la impunidad, como fenómeno relacionado
con la corrupción, resulta frecuente en ausencia de disposiciones
aplicables para penar administrativamente las manifestaciones de
corrupción, dejando ciertamente abierta la jurisdicción penal para los
aspectos que desbordan los límites rigurosamente administrativos.
Consideramos que un Estatuto del Funcionario Público, debe
reunir todas las condiciones y características de un cuerpo legislativo,
cuya vigencia signifique la garantía para el ejercicio de la función
pública, aparejando a su vez la presencia del Estado como factor
regulador de las relaciones laborales con sus dependientes.
Mandato Constitucional
El propósito de elaborar un Estatuto del Funcionario Público,
no solo está inspirado en la necesidad insoslayable de materializar
legalmente este proyecto, por las justificaciones señaladas
precedentemente, sino que su concepción resulta impostergable a la
luz del mandato constitucional que en sus artículos 43 y 44 determinan
que una ley especial establecerá el Estatuto del Funcionario Público.
La alusión a los aspectos de corrupción, merece reflexiones
profundas si tomamos en cuenta que las múltiples formas de la
La Constitución Política del Estado diseña, a grandes rasgos,
el objetivo principal de esta normativa que deberá contener el
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"OPINIONES Y ANALISIS"
establecimiento de los derechos y deberes de los funcionarios de la
administración pública, así como definir las normas que garanticen la
Carrera Administrativa, respetando la dignidad y eficacia de la función
pública. Estos sucintos enunciados han promovido, en la presente
elaboración del Anteproyecto de Estatuto del Funcionario Público, la
formulación de razonadas normas, nacidas de la experiencia nacional,
así como de principios universales susceptibles de adaptación idónea
a la realidad de los servicios públicos del país.
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
Finalmente, otro de los objetivos centrales que se procura,
íntimamente ligado al señalado anteriormente, es el de eliminar
definitivamente el clientelismo político que hace de la burocracia
estatal un feudo político siempre perjudicial para su eficiente
desempeño.
IV.
Anteproyecto de Estatuto del Funcionario Público
Aspecto estructural
III.
Objetivo
El Anteproyecto, por su naturaleza comprensiva, lógicamente
tendrá una serie de efectos transformadores en la función pública de
la Administración Pública estatal. Sin embargo, son fundamental y
particularmente tres los objetivos que se pretenden lograr con su
vigencia.
•
El principal y más obvio es el de regular los derechos y
obligaciones de los servidores públicos, así como el de normalizar
las situaciones administrativas a las que éstos se encuentran
sujetos durante el ejercicio de la función pública.
•
Cabe señalar también que los alcances y efectos expansivos de
una disposición legal de esta naturaleza, tendrán una significación
mayor que la enunciada precedentemente, ya que a partir de la
fiel aplicación de esta norma de carácter general, la administración
pública del Estado, tendrá en su seno a servidores públicos
idóneamente seleccionados y, consecuentemente, mejor
preparados desde el punto de vista técnico para el ejercicio de su
actividad administrativa.
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Desde un punto de vista formal el Anteproyecto del Estatuto
del Funcionario Público está comprendido por seis títulos.
El Título primero regula todo lo relativo a las disposiciones
generales sobre el objeto, ámbito de aplicación y principios. Asimismo,
en este Título se conceptualiza el término servidor público en sus
diversas clasificaciones, normalizándose de manera expresa los
derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de estos.
De igual manera, se desarrolla normativamente un régimen de ética
pública y otro de responsabilidad en estricta concordancia con la Ley
No. 1178.
El Título segundo se refiere al establecimiento de los principios
que orientarán la carrera administrativa y su forma de articulación con
el vigente Sistema de Administración de Personal.
El Título tercero establece un régimen laboral, donde se
desarrollan aspectos normativos relativos a la jornada laboral, horario
de trabajo, los regímenes de permisos, licencias y vacaciones.
28
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El Título cuarto se ocupa de regular el régimen de declaración
de bienes y rentas de los servidores públicos.
garantizando el desarrollo de la carrera administrativa, así como
asegurando la estabilidad de aquéllos en directa relación con su
desempeño, velando estrechamente por la dignidad, transparencia y
eficacia en el ejercicio de la función pública, en la cual no puede estar
ausente la promoción de un eficiente desempeño y productividad en
el campo público.
El Título quinto, está referido al Sistema de Administración
de Personal, creándose la Superintendencia de Servicio Civil y la
Comisión Nacional de Administración de Personal, regulándose
igualmente los procedimientos administrativos relativos a las
impugnaciones emergentes de reclamaciones sobre el ingreso,
promoción y retiro de la carrera administrativa.
Finalmente, el Título sexto trata sobre las disposiciones finales
y transitorias de la ley y de su entrada en vigencia.
Contenido normativo
La normativa general del Estatuto del Funcionario Público
distingue algunos aspectos significativos que requieren de análisis
singular, aunque no necesariamente exhaustivo, a fin de lograr una
comprensiva explicación de su contenido.
•
El Anteproyecto de Estatuto, determina un campo de aplicación
que no solamente abarca a los servidores públicos rutinariamente
identificados, sino también a otros grupos de trabajadores como son
los dependientes de las entidades autónomas, autárquicas y
descentralizadas, a las que se añaden las municipalidades, que
inobjetablemente tienen directa relación con el Estado.
Consideramos, que es útil una digresión en sentido de mostrar
que las municipalidades, a pesar de su condición de gobiernos locales
reconocidos por la Constitución Política del Estado, mantienen una
autonomía de igual jerarquía que consiste en la potestad que tienen
para ejercer sus labores normativas, ejecutivas, administrativas y
técnicas en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales,
autonomía que no enerva la directa relación de dependencia con el
Estado.
Disposiciones Generales
Este Anteproyecto, tiene por objeto esencial regular la relación
laboral entre el Estado y sus servidores públicos dependientes,
Conviene reafirmar que la orientación del Anteproyecto respecto
a la inclusión de la esfera municipal en su campo de aplicación obedece
también rigurosamente a la noción de Sector Público, entendida no
solamente en su sentido limitado de Poder Ejecutivo, sino, como amplia
expresión que engloba a las municipalidades y otras entidades
descentralizadas que, por virtud de disposiciones legislativas de especial
aplicación, como es la Ley de Administración y Control
Gubernamentales, quedan incluidas dentro de este concepto
29
30
El Anteproyecto del Estatuto del Funcionario Público, mantiene
una estrecha relación con las prescripciones constitucionales así como
con las disposiciones de la Ley SAFCO, importante instrumento
fiscalizador de inexcusable cumplimiento.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
fundamental. Esta circunstancia confirma la pretensión del
Anteproyecto para definir, en su campo de aplicación, a los empleados
de estos sectores como auténticos servidores públicos.
El Anteproyecto igualmente consigna una suerte de
prescripciones tendentes a establecer las responsabilidades de los
funcionarios públicos, consagrando el principio de que todo servidor
público asume plena responsabilidad por sus actos u omisiones en el
desempeño de sus labores, circunstancias estrechamente ligadas al
régimen regulador de responsabilidad por la función pública
normalizado por la Ley No. 1178 de Administración y Control
Gubernamentales (Ley SAFCO).
El Anteproyecto incorpora, como fundamento inicial práctico
para la inteligencia de su normativa, la definición conceptual del
Servidor Público, así como también las características de los
funcionarios electos, designados, de libre nombramiento o remoción,
de carrera y de funcionarios interinos, definiendo la condición de otras
personas que, a pesar de estar vinculadas contractualmente con el
Estado, no son servidores públicos.
El Anteproyecto, esclarece de manera minuciosa los alcances
de los derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de
los Servidores Públicos. Estos derechos, obligaciones, prohibiciones
e incompatibilidades están concebidos al amparo de la experiencia
nacional, enriquecida por algunos enunciados de la legislación
internacional pertinentes a la naturaleza y estructura de nuestras
instituciones administrativas de carácter público.
Otro aspecto importante que se incluye, es el referido a la ética
pública que tiende a moralizar el desarrollo de las actividades públicas
promoviendo la adopción de los códigos de conducta que puedan
señalar los caminos de una equilibrada e intachable actuación personal
y profesional de los servidores públicos. La incorporación del concepto
de la ética en el campo de las actividades públicas, es ciertamente
destacable, considerando que este sector es el más vulnerable a las
situaciones irregulares, promovidas por la dádiva y otras formas de
gratificaciones que corrompen la rectitud de las acciones de los
servidores públicos.
31
•
Carrera Administrativa
La carrera administrativa, prácticamente inexistente en el
terreno de nuestra realidad, se establece como un factor de defensa
de la estabilidad funcionaria, pero a su vez con el objetivo esencial
de promover la eficiencia de la actividad administrativa, permitiendo
el desarrollo armónico y eficaz de la labor administrativa pública.
La carrera administrativa, tal cual es concebida en el
Anteproyecto, está sostenida por los principios fundamentales del
sistema de administración de personal. Es decir, comprende los procesos
relacionados entre sí de (i) programación de puestos, (ii) dotación de
personal, (iii) capacitación, (iv) remuneración e incentivos, (v)
evaluación de desempeño, (vi) movilidad y (vii) retiro.
El sistema de programación de puestos responde a la necesidad
de establecer en el país, un principio normativo que imponga la
racionalidad en la determinación de puestos de trabajo que pudiesen
efectivamente requerirse, con el propósito de optimizar los recursos
humanos y económicos de la administración pública estatal.
32
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En cuanto concierne a los procesos de dotación de personal
conviene remarcar que dentro de éstos, figura el de la selección de
los funcionarios de carrera, aspecto que, aunque no es de nueva
enunciación en nuestros cuerpos legislativos, es de crónico
incumplimiento, razón del énfasis para su actual inclusión, que en el
terreno práctico constituye una verdadera garantía de la selección de
los más aptos para lograr una administración eficiente y sobre todo
evitar las designaciones discrecionales de cualquier índole.
legales para el establecimiento y aplicación de estos incentivos
económicos.
Forman parte constitutiva de la carrera administrativa, los
procesos de capacitación de orden personal e institucional, los mismos
que entrañan la especialización, la formación y mejoramiento de los
recursos humanos, tendiendo a su perfeccionamiento sobre la base de
la implementación de programas idóneos que cumplan eficazmente este
objetivo. El Anteproyecto concibe que las iniciativas de capacitación
estén orientadas necesariamente a los genuinos requerimientos de las
instituciones, a fin de evitar el desperdicio de recursos económicos
y humanos formados sin posibilidad de adecuación de sus conocimientos
a las específicas tareas administrativas.
Se incorpora un capítulo en el cual se establecen los sistemas
de evaluación en el desempeño de las funciones, que conlleva
necesariamente las posibilidades de promoción de los funcionarios o
de su eventual retiro, fundado en legítimas causales valoradas. La
evaluación del desempeño laboral, se basa en aspectos de igualdad de
participación, oportunidad, ecuanimidad, publicidad, transparencia,
mensurabilidad y verificabilidad. Estos factores permitirán determinar
la eficiencia y eficacia de los trabajos desarrollados, facilitando una
justa evaluación que será la base de estabilidad y promoción de los
funcionarios de carrera.
Otro capítulo de significación es el de las remuneraciones e
incentivos, en el que se afirman las bases generales del derecho a la
integralidad y eventualidad del incremento a las remuneraciones,
destacándose el principio de prohibición de realizar discrecionales
descuentos de cualquier carácter que no estén legalmente establecidos.
Este capitulo comprende, asimismo, el reconocimiento de incentivos,
actualmente inusuales en el campo de la administración pública, los
mismos que están proyectados sobre la base de los resultados de las
evaluaciones del desempeño administrativo. De igual manera, el
Anteproyecto, abre la perspectiva legal para que el Organo Rector del
Sistema de Administración de Personal, pueda proponer las bases
El concepto de movilidad entraña las perspectivas de promoción,
rotación y transferencia de los funcionarios de carrera. El aspecto
más destacado de este capítulo es sin duda el referido a la promoción,
fundada en la igualdad de oportunidades estrechamente relacionadas
con la capacidad en el desempeño de las funciones, factor primordial
que garantiza la estabilidad del servidor público en su posibilidad
ascencional en el camino administrativo que legitima sus esfuerzos y
sacrificios.
33
34
El Organo Rector del Sistema de Administración de Personal,
está igualmente facultado para plantear otros beneficios
complementarios o colaterales independientes de la remuneración,
tendentes a favorecer y mejorar las condiciones económicas y sociales
de los servidores públicos.
El establecimiento del principio del retiro resulta en el terreno
práctico, una garantía para el funcionario de carrera pues, la
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
prescindencia de sus servicios no puede ser ejercitada discrecionalmente
sino por expresas causales consignadas en el Anteproyecto.
los servidores públicos, cualquiera que sea su condición, jerarquía,
calidad o categoría. La omisión de la declaración de bienes y rentas,
preconiza el Estatuto, es motivo de inhabilitación para el ejercicio de
las funciones públicas, coadyuvando de esta manera a un riguroso
control del comportamiento, deseablemente escrupuloso que deben
mantener los servidores públicos.
El aspecto más importante, relativo al retiro, está sin duda
referido a la incorporación de un novísimo concepto sobre el
reconocimiento económico para los casos de retiro por supresión de
cargo, ya que su omisión ha creado desánimo en el sector público,
planteando ciertamente una situación de injusticia y desigualdad frente
a los derechos de otros trabajadores del sector privado, que están
amparados por los beneficios reconocidos en la Ley General del Trabajo.
Aunque la pretensión de la creación del beneficio podrá no ser
equiparable al concepto de Beneficios Sociales, al menos está concebido
como un reconocimiento para los casos de supresión de cargos,
circunstancia en la cual los funcionarios de carrera se mantienen
actualmente desprotegidos.
•
Régimen laboral
El Anteproyecto consigna un Título especialmente destinado
al régimen laboral de los servidores públicos, en el que se destaca
la consagración de la jornada laboral, así como del goce de las
vacaciones y licencias, aspectos estrechamente adecuados a la
legislación laboral vigente para todos los trabajadores del país.
•
Declaración de bienes y rentas
Un inexcusable aspecto que está consagrado en el Anteproyecto,
es el referido a la obligación que los servidores públicos tienen de
realizar la declaración de bienes y rentas, obligación aplicable a todos
35
El Anteproyecto prevé que las normas reglamentarias que se
requieren en este capítulo estarán encomendadas al Organo Rector del
Sistema de Control Gubernamental, teniendo en cuenta que se trata
de prescripciones inevitablemente detalladas que deben ser elaboradas
por un órgano competente e idóneo en la materia.
•
Sistema de Administración de Personal
Es conveniente, destacar la incorporación del Sistema de
Administración de Personal que está constituido por el conjunto de
normas, principios y procedimientos, armónicamente ordenados, que
permitan la justa aplicación de las principales disposiciones atinentes
a la materia, previstas en la Constitución Política del Estado, en el
presente Estatuto, en la Ley de Administración y Control
Gubernamentales, y por cierto, en las demás disposiciones
reglamentarias que sean susceptibles de aplicación.
La preocupación responsable por jerarquizar las organizaciones
directrices, destinadas a normalizar y supervisar, el régimen y gestión
de los recursos humanos en las entidades públicas, ha promovido la
creación de un órgano autónomo, independiente y libre de las presiones
políticas que pudieran existir, denominado Superintendencia Nacional
36
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de Servicio Civil, organismo supervisor, destinado a velar por el justo
desarrollo del proceso de la carrera administrativa, así como por el
eficiente y eficaz desenvolvimiento de la función pública. Esta
Superintendencia, que estará bajo la tuición del Ministerio de Hacienda,
supervisará el sistema de administración de personal asumiendo todas
aquellas facultades que garanticen un eficaz funcionamiento de la
actividad pública.
•
Resulta obvio mencionar que se establecen también las
condiciones, requisitos y atribuciones específicas de ésta institución
supervisora, la misma que en su organización y autonomía emula a
las actuales superintendencias de los sistemas de regulación.
Por otra parte, se establecen preceptos indispensables relativos
a la actualización de las normas vigentes, períodos de funciones de
los primeros comisionados, entrada en vigencia de esta ley,
incluyéndose igualmente el correspondiente artículo derogatorio.
La experiencia que se tiene sobre las frecuentes controversias,
en el campo administrativo público, de tramitación penosa, cuando no
de inalcanzable solución, han inspirado la creación, en el seno de la
Superintendencia de Servicio Civil, de un órgano denominado Comisión
Nacional de Administración de Personal, que favorezca con criterio
técnico y enfoque justo, el esclarecimiento de los múltiples reclamos
controvertidos del funcionario de carrera, instaurando para tal propósito
un riguroso procedimiento que permita la elucidación de los diversos
asuntos en conflicto, referidos a situaciones relativas al ingreso,
promoción y retiro de la carrera administrativa. Se establece al respecto,
un procedimiento de impugnación de las decisiones, mediante un
recurso de revocatoria, cuya eventual resolución denegatoria puede ser
impugnada, en recurso jerárquico, ante la Comisión Nacional de
Personal. Esta Comisión tiene por facultades especiales las de conocer
y resolver los recursos jerárquicos planteados por los aspirantes a
funcionarios públicos de carrera, así como a decidir las controversias
sobre ingreso, promoción y retiro de la función pública.
37
Disposiciones finales y transitorias
Finalmente, se incorporan una serie de disposiciones relativas
a la situación de transición en la que se encontrarán los actuales
funcionarios públicos en virtud del presente Anteproyecto, al nuevo
sistema regulador de la carrera administrativa y el alcance de la misma
en los distintos Sistemas de Organizaciones Administrativas.
V.
Consideraciones finales
El Anteproyecto del Estatuto del Funcionario Público,
concebido como está, creemos que puede lograr neutralizar las
perturbaciones notorias del regular desarrollo de la actividad pública,
que inciden negativamente en el progreso y perfeccionamiento de
nuestras instituciones estatales.
Como tenemos expresado uno de los factores, categóricamente
demostrados, para la ausencia de eficacia en el desarrollo de las
actividades públicas, es la inestabilidad funcionaria, que crea desaliento
y desánimo en los servidores públicos, amenazados irremediablemente
de prescindencia de sus servicios en oportunidad de cambio de
autoridade. Esta práctica, de crónica repetición, influye perniciosamente
sobre la eficiencia de los servidores públicos, huérfanos de expectativas
laborales o, más aun, expuestos a la separación imprevista de sus
cargos.
38
"OPINIONES Y ANALISIS'
'OPINIONES Y ANALISIS"
En ese entendido, pensamos que el Anteproyecto del Estatuto
del Funcionario Público vela positivamente por la continuidad de los
servidores públicos en sus cargos, bajo condiciones aceptables en el
desempeño, otorgando, implícitamente, el beneficio de la permanencia
en el cargo a quienes desarrollan sus labores con eficiencia,
responsabilidad y moralidad.
El Anteproyecto del Estatutodel FuncionarioPúblico, compulsa
las circunstancias sociales de nuestro medio y responde a los
requeriniientos de la clase laboriosa del sector público, la cual debe
fortalecerse y perfeccionarse al amparo de esta legislaci6n específica,
que contenipla el reconocimiento de sus derechos, a la vez que señala
sus insalvables obligaciones.
Si bienesciertoqueesteAnteproyecto emerge comoun niandato
de la Constitución Política del Estado, que impone su impostergable
aprobaci6n, no es menos real, que la preocupaci6n está fundamentalmente orientada a cumplir con las políticas de niodernizaci6n
del Estado, a fin de favorecer el desarrollo de las instituciones del pals,
permitiendo no s610 su optimizaci6n progresiva y perfeccionamiento,
sino coadyuvando de maneraeficaz al fortalecimiento de lademocracia
en el país.
Finalmente, el prop6sito no podía estar desprovisto de otra
motivación importante, cual es la de alentar el establecimiento de una
legislación moderna que responda a las inquietudes del momento, así
como a la creaci6n de mecanismos id6neos que satisfagan una armónica
y fecunda relaci6n del Estado no s61o con sus sectores dependientes,
sino con la misma colectividad nacional.
Vícepresídencia de la Repúblíca
ESTATUTO DEL
FUNCIONARIO PUBLICO
i
Mayo de 1999
CONTENIDO
1
l
l
1.
2.
3.
4.
5.
Antecedentes
Objetivo
Estructura Normativa para el Servicio Civil
Contenido del Estatuto
Conclusiones
'OPINIONES Y ANALISIS"
'OPINIONES Y ANAUSIS'
1. ANTECEDENTES
l . ANTECEDENTES
-
RñornuJudklil
Arts. 43,44 y 45 de CPE. No se cumple desde 1967
Ley de Carrera Administrativa en los 70s
Ley SAFCO (1990) establece SAP y deroga LCA
/ \
--LsgiilxYnModims
Omms
- AdmWsbpd6" da Jiut*Li
Yod.mlucYn d.1 Ea-Gegan pornailbda
- *a0 mil
.Hodni!zxhlLW~
Norma Básica SAP (1997)
Recomendación explícita de Diálogo Nacional
Propuesta central en Plan de Integridad
Condición para Proyecto de Reforma Institucional
~ u c sonbi
b
liConupd6n
-m- a i d e = k m s
-Rnbi&um~
-
(BM) / Servicio Civil
l.ANTECEDENTES
5.dor Públla
NOh p .
(m)
Ratonnim
1
2. OBJETIVO
Crear marco normativo para Carrera Administrativa
Iniciar proceso de despartidización / jerarquización
-E
de función pública en forma gradual
Establecer principios básicos que se articulen a
FÚbllcei
3.m
206.200
7.08 %
través del SAP
Crear marco institucional con credibilidad e
independencia para aplicación de Carrera
Administrativa
"OPINIONES Y ANALISIS"
'OPINIONES Y ANAUSIS'
-
3. ESTRUCTURA NORMATIVA PARA
EL SERVICIO CIVIL
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
-
,
.
Título I Disposiciones Generales
L
O
Derechos 1 Obligaciones / Prohibiciones 1
O
m
u
O
C
1
m
Estatuto
$
l
1SAFCO
1,-
l
1 Nomas Bhsicas SAP 1
u
m
-
o
c
W
1
1 Reglamentos Específicos SAP /
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título I Disposiciones Generales
-
Principiode servicio exclusivoainteresesde colectividad.
Mérito y transparencia
Ambito de aplicación general (Igual a SAFC0):'lncluye
3 Poderes y autonomias
Definición de Funcionarios Públicos:
- Funcionarios electos
- Funcionarios designados
- Funcionarios de libre nombramiento
- Funcionarios de Carrera
- Funcionarios interinos
Incompatibilidades 1 Excepciones
Etica Pública: Obliga a adoptar Códigos de Conducta
Responsabilidad por la Función Pública (Segun SAFCO)
- Funcionarios de carrera: Responsabilidad individual
- Funcionarios electos 1 designados 1 libre nombramiento 1
'Máximo nivel de carrera: Responsabilidad individual y por
gestión institucional (por resultados)
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título II Carrera Administrativa
-
Establece Carrera y estabilidad basada en desempeno
Se articula a través de SAP (Norma Básica)
Preceptos generales para:
- Programación de cargos
- Dotación de personal
ReclutamientoCornpetitivo:Convocatoriasinternas oexternas
Cargos jerárquicos (Directores) sólo convocatoria externas
Selección en base a mérito
Con derecho a apelación por afectados
Estableceresponsabilidadcivil paraautoridadesque reclutan
sin observar procedimiento
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título II - Carrera Administrativa
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título III - Régimen Laboral
– Capacitación:
•
•
Establece necesidad de programar capacitación
Establece control por capacitación (institucional e individual)
– Remuneraciones:
•
•
Bases generales e incentivos
Regula beneficios colaterales
– Evaluación de desempeño:
•
Establece obligatoriedad y condicionalidad para retiro,
permanencia o promoción
• Disposiciones generales:
–
Jornada de Trabajo
–
Horario de Trabajo
–
Permisos y licencias
–
Vacaciones
• Sujeto a reglamentación
– Movilidad / Promoción:
•
Reconoce posibilidad de promoción c / convocatoria interna
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título II - Carrera Administrativa
– Retiro:
•
Establece causales: Mala evaluación o supresión de cargos
•
Causal de supresión de cargo da derecho a beneficio
(3 sueldos o pre aviso)
•
Mala aplicación de beneficio causa responsabilidad civil
•
Registro obligado de retiros sujetos a auditoría
•
Establece derecho a apelación
•
Prohibe retiro discrecional
45
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título IV - DECLARACION JURADA
• Obligatoriedad para todos los servidores públicos
(Según CPE)
• Principios de obligatoriedad, periodicidad y transparencia
• Declaraciones públicas para funcionarios electos /
designados / libre nombramiento / Otros
• Presentación al ingreso, salida y ex-post
• Delega a Contraloría reglamentación e implementación
46
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título IV - Transitorios
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título V - SAP
•
•
•
Utiliza SAP como articulación entre Estatuto y SAFCO
Ratifica MH como Organo Rector
Crea SUPERINTENDENCIA DEL SERVICIO CIVIL
–
–
–
•
Independiente bajo tuición de MH
Director nombrado por 2/3 de Congreso p / 6 años
Supervisa aplicación de carrera administrativa
Crea COMISION NACIONAL DE ADMINISTRACION
DE PERSONAL
–
–
Comisionados designados por Superintendente c / ratificación
del Senado
Conoce y resuelve apelaciones
•
•
Reconoce Carreras existentes pero deben adecuarse
Régimen de Beneficios Sociales para actuales funcionarios
bajo LGT (Municipios, Superintendencias, descentralizadas)
–
–
•
Reconoce Funcionarios de Carrera:
–
–
•
•
•
Funcionarios actuales no pierden beneficios
Ya no se aplican beneficios a nuevos
Con antigüedad > 5 años en el mismo cargo
Promovidos en últimos 2 años pero antigüedad > 10 años
Todos los demás son “interinos”
El PE programará implementación de Ley (PRI)
Superintendencia se crea sobre base de SNAP
5. CONCLUSIONES
4. CONTENIDO DEL ESTATUTO
Título V - SAP
• Define Procedimiento Administrativo
–
Se puede apelar todo tipo de decisiones (reclutamiento y retiro)
–
Se apela a misma autoridad en 1ra instancia
–
Se apela a Comisión en recursos jerárquico
–
A reglamentar a través de D.S.
47
•
•
•
•
•
Servicio Civil con estabilidad e independencia es básico para
desarrollo institucional y lucha contra corrupción (PNI)
Estatuto de Funcionario Público es requisito para Servicio
Civil con credibilidad
Implantación de SC es de largo plazo (10 años) y requiere:
–
Voluntad política con continuidad
–
Marco institucional con credibilidad
Reforma estructural no puede avanzar sin reforma institucional
Estatuto es parte de proceso integral de Reforma
48
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
LA MODERNIZACION DE LA FUNCION
PUBLICA BOLIVIANA
Ante este enorme desafío, en una gran mayoría de los países
en vías de desarrollo, incluyendo Bolivia, se observa severas
limitaciones de capacidad estatal, lo cual está afectando negativamente
la credibilidad y las prospectivas del Estado-democrático. En esencia,
como bien lo menciona Bernardo Kliksberg, la situación actual muestra
una "cierta sensación de impotencia" ante un sistema democrático que
no muestra resultados concretos de desempeño.2 El Estado-democrático
se encuentra buscando un sistema de legitimidad diferente, el cual
estaría basado no en los fines buscados, sino en la racionalización de
la gestión, la eficacia de su acción, la participación de la ciudadanía
y la satisfacción de los usuarios de sus servicios. En ese sentido, la
crisis de legitimidad del Estado en Bolivia y en otros países en vías
de desarrollo, se explica en gran parte por la crisis de la administración
pública, la que genera una incapacidad en el aparato estatal no sólo
para incrementar el bienestar social, sino también para contar con los
mecanismos necesarios para enfrentar y confrontar enormes desafíos
globales y locales.
(COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO
DE ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO)
Gerardo Berthin Siles
I.
INTRODUCCION
Bolivia, como otros países del mundo en vías de desarrollo,
ha venido experimentando desde hace más de una década una serie
de transformaciones económicas, sociales y políticas. Si bien las
políticas de estabilización y ajuste estructural cumplieron con su
objetivo principal de poner en orden el entorno económico, también
dejaron como saldo a un Estado boliviano más debilitado y desorientado,
aun cuando éste goza de su momento democrático más importante. Lo
cierto es que la mayoría de los países en vías de desarrollo (como
Bolivia), que han promovido importantes cambios en sus estructuras
tradicionales, todavía no han logrado la suficiente capacidad pública
para responder por un lado, a las crecientes demandas locales de
insatisfacción económica y social, y por el otro a los desafíos globales
de competitividad del mercado. En si, el entorno de acción para políticas
de desarrollo en estos países se ha complejizado, pues las interrelaciones
se han multiplicado, el papel del Estado se ha diluido y la vida cotidiana
está acompañada de una amplia dosis de incertidumbre. Esta situación
ha generado una amplia demanda por respuestas estatales, o lo que
Michael Crozier ha llamado una intervención pública para dominar la
complejidad.1
49
Por eso, la modernización de la administración pública ha
surgido como una respuesta a la crisis de legitimidad. Casi todos los
países en vías de desarrollo, como Bolivia, tienen que reestructurar
su administración pública para hacerla más eficiente, eficaz y legitima.
Esto implica un proceso de cambios fundamentales orientados no sólo
a adaptar el aparato estatal a una realidad cambiante, sino también a
institucionalizar un nuevo modelo de gestión pública. La mayoría de
los países en vías de desarrollo, como Bolivia, tienen el enorme reto
de transformar una forma incipiente de administración pública de tipo
tradicional - patrimonialista, donde el interés público y privado se
confunden y donde no hay reglas claras que aseguren la
profesionalización de la función pública, a una forma más sofisticada
de tipo burocrática-gerencial, cuyo principal rasgo es la
50
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
profesionalización y despolitización de la gestión pública para delinear
claramente la diferencia entre lo público y privado.
esfera política administrativa del Estado, de tal manera que la primera
se dedique exclusivamente a hacer política y la segunda a manejar los
asuntos de gestión de la administración publica. Es decir, el nuevo
modelo de administración pública debe estar basado no sólo en la
participación de la ciudadanía a través de un proceso político
democrático, sino también en algunos principios básicos de gestión;
por ejemplo:
Una administración pública burocrática-gerencial, hace que la
función pública sea diferente de la función política, y permite que el
poder del Estado se oriente a las necesidades de la sociedad, reduciendo
o minimizando el desorden, la arbitrariedad y la discrecionalidad en
la toma de decisiones. Adicionalmente, la expansión de las funciones
económicas del Estado, el desarrollo tecnológico y la globalización
de la economía mundial demandan el uso de tácticas gerenciales, a
un costo razonable y aumentando la calidad de los productos y/o
servicios.
Es en ese marco, señalado anteriormente, en el que se sitúan
las múltiples actuaciones tendentes a introducir en el sector público
los criterios de calidad, la preocupación por el cliente, el énfasis en
resultados e incluso la gestión integrada de la calidad. Claro está,
que detrás de ese nuevo paradigma para la administración pública, se
encuentra una vieja responsabilidad para el Estado: encontrar
alternativas para superar las desigualdades sociales, ampliando
espacios de inclusión en la vida social, política y económica y
promover el desarrollo integral de la sociedad a partir de la
internalización de los conceptos de ciudadanía y equidad.
II.
LA REFORMA DEL ESTADO PARA UN NUEVO
MODELO DE ADMINISTRACION PUBLICA Y UN
NUEVO FUNCIONARIO PUBLICO
•
La búsqueda permanente del incremento de la eficiencia de la
maquinaria pública a través de la racionalización e incremento
de la productividad;
•
Mejora continua de la calidad en la prestación de los servicios
públicos, con el objetivo de atender a los requerimientos de la
sociedad en lo que corresponde a la satisfacción de las demandas
sociales básicas;
•
Rescatar la esfera pública como instrumento de la expresión de
la ciudadanía y foro del ejercicio del aprendizaje social;
•
Reducir el papeleo y trámites innecesarios;
•
Descentralizar autoridad;
•
Trabajar mejor y a menor costo; y
•
Buscar la satisfacción del cliente (ciudadanía).
El proceso de modernización de la administración pública
implica entonces, encontrar y/o desarrollar nuevos mecanismos o
arreglos institucionales para institucionalizar la separación entre la
Lo cierto es que en la actualidad los servicios públicos no
responden de una manera adecuada a los requerimientos y/o expectativas
de la ciudadanía, y mucho menos sirven como un instrumento facilitador
para la ejecución de los objetivos de la gestión gubernamental. Esta
51
52
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
realidad para Bolivia, es producto de una larga tendencia histórica, que
muestra a un Estado débil, con un rol poco claro y altamente politizado.
Por ello, la tarea para Bolivia de transformar su administración pública
es aun más estratégica, pues el Estado boliviano tiene un compromiso
rezagado de demostrar que tiene capacidad para asegurar a sus
ciudadanos condiciones básicas para vivir y gozar una vida digna.
burocrático y gerencial. Esa transformación, implicaba no sólo
fortalecer y/o proyectar capacidad administrativa, sino también contar
con una masa crítica de funcionarios públicos altamente calificados
y motivados, que estuviesen prestos a gerenciar programas y proyectos
de reforma estructural y de desarrollo. Quedo claro desde un principio,
que en Bolivia la tarea de reformar el Estado pasaba necesariamente
por un nuevo sistema de administración pública de personal.
Parte de la crisis del Estado se puede explicar con el hecho
de que el Estado boliviano no ha gozado de una carrera administrativa,
y más bien ha mostrado un modelo de organización del personal público
tradicional donde predomina el patronazgo, la ineficiencia y la
irresponsabilidad social y ética. La problemática de los comúnmente
denominados empleados públicos”, se manifiesta en la falta de una
estructura salarial adecuada, la presencia de procedimientos de
selección y designación poco transparentes, meritocráticos y
competitivos, en la falta de un sistema adecuado de evaluación del
desempeño individual, en la existencia de iniciativas de capacitación
poco planificadas y en la hiperpolitización de los cargos públicos. Ya
a mediados de los ’80 la comunidad de donantes internacionales advirtió
que el Estado boliviano había perdido su capacidad administrativa y
contaba con una masa de funcionarios de muy baja calificación y sin
ningún tipo de motivación para emprender programas y proyectos de
reforma estructural.3
Recién a partir de 1985, se inicia en Bolivia un esperado proceso
de transformación del Estado tradicional - patrimonialista a uno más
Con el propósito de encarar la problemática de Estado desde
un punto de vista cualitativo que enfatiza los recursos humanos, se
fueron implementando en Bolivia una serie de iniciativas y acciones.
Por ejemplo, en 1990 se promulgó la Ley No. 1178 de Administración
y Control Gubernamental (Ley SAFCO), la cual no sólo ratificaba la
voluntad del Estado de reformar y regular su administración pública,
sino que ofrecía un marco normativo global para encarar la reforma
del Estado desde distintos ámbitos estratégicos. En el marco de esta
ley, por ejemplo, se planteó la creación de un Sistema de Administración
de Personal (SAP), con el propósito de desarrollar y fortalecer cuadros
administrativos y técnicos con preparación adecuada para llevar a cabo
las funciones y las tareas de la modernización del aparato estatal. Por
otro lado, en 1990 también se creó una Unidad Ejecutora del Programa
del Servicio Civil (UESC), a la cuál eventualmente se la reconoció
como Dirección Nacional, y se le delegó la responsabilidad de
implementar y darle seguimiento al SAP. A un principio la UESC
encaró un proyecto de profesionalización para el servidor público,
implementando una política de «cargos clave» dentro de instituciones
públicas adheridas a un programa que tenía el apoyo de organismos
internacionales. Lastimosamente, dicha iniciativa no generó los
resultados esperados por lo que en 1992 fue reemplazada por una
política denominada “masa crítica”. Sin embargo, esa estrategia
tampoco cumplió con sus objetivos. Finalmente, a partir de 1992, la
53
54
III.
LA REFORMA DEL ESTADO Y SU IMPACTO EN LA
PROFESIONALIZACION
DEL
FUNCIONARIO
PUBLICO BOLIVIANO
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
UESC intentó un tercer enfoque para fortalecer el capital humano del
sector público. Este último intento consistió básicamente en incorporar
gradualmente a funcionarios de “servicio civil”, a instituciones públicas
que voluntariamente aceptaran a través de un convenio, contar con
funcionarios públicos calificados y garantizados por el financiamiento
de diferentes agencias bilaterales y multilaterales de cooperación
internacional.
gestión para el desarrollo de recursos humanos que puedan definir
carreras básicas, políticas de remuneración, perfiles profesionales
deseados, sistemas de evaluación de desempeño, capacitación y
desarrollo de personal.
Si bien en cinco años (1992-1997), este enfoque logró más de
15 convenios institucionales e incorporó a más de 400 servidores
públicos, al final quedó sin fondos de la cooperación internacional y
deslegitimado ante el público en general y por los mismos participantes
del servicio civil. Lo cierto es que las primeras iniciativas, no pudieron
institucionalizar algunos principios básicos para la organización del
personal público, como el ingreso por mérito, la estabilidad laboral
basada en el buen comportamiento y el rendimiento satisfactorio y la
neutralidad respecto de la política partidista. Como concluyó un informe
externo de evaluación del Programa de Servicio Civil, la
implementación de un servicio civil fue negativamente afectada por
la falta de un compromiso político para encarar una reforma de Estado
planificada, gradual y sistémica4. En si, este informe enfatizó el entorno
poco conducente, en ese momento, para la implantación de un programa
de servicio civil. Aun así, sin embargo, el informe consideró que un
proyecto de apoyo al funcionario público, era fundamental para encarar
una verdadera reforma del Estado.
Con todo el bagaje de experiencias anteriores, en su mayoría
poco alentadoras se empezó a repensar un nuevo proyecto de reforma
de la administración pública boliviana dentro de algunas nuevas líneas
estratégicas; tales como, un nuevo diseño organizacional y de ubicación
estructural y funcional para la función pública, nuevas políticas de
55
Mas recientemente, el gobierno boliviano que inició su gestión
en agosto de 1997, hizo explícito su compromiso de reformar la
administración pública, no sólo en su Plan de Desarrollo General
Económico y Social (PGDES), sino también en el Plan Nacional de
Integridad (PNI)5; en ambos casos como una estrategia de desarrollo
institucional y lucha contra la corrupción. Estas iniciativas, marcan
el punto de partida más serio de los últimos tiempos en Bolivia para
la institucionalización y modernización de la administración pública
poniendo énfasis estratégico en el fortalecimiento y consolidación de
un nuevo servidor público boliviano.
IV.
¿HACIA UN NUEVO ENTORNO PARA EL NUEVO
SERVIDOR PUBLICO BOLIVIANO?
Personal o recursos humanos ordenados por el poder político
para la realización de sus fines, es decir función pública como
organización, ha existido siempre. Pero la función pública como
institución, la garantía constitucional de un orden abstracto y necesario
que se impone a la acción organizadora de los recursos humanos, es
un fenómeno producto de una evolución en la modernización del
Estado. Es decir, el Estado siempre necesitará de una organización
de su personal, pero en la medida en que el Estado evoluciona, madura,
se moderniza y se incorpora al orden liberal del mercado, la organización
del personal público tiene que necesariamente transformarse.
56
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Según Michel Crozier, en una sociedad en vías de desarrollo
como la boliviana, el recurso esencial que haría la diferencia en el largo
plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de los recursos humanos.6
Administrar las organizaciones del Estado en función de los recursos
humanos, implica un profundo cambio de razonamiento, especialmente
en un contexto marcado fuertemente por formas tradicionales de
reglamentación y organización. Por ello, hoy en día la reforma y
modernización de la función pública enfocada desde dos dimensiones
principales, como son la gestión de los recursos humanos y la formación
de personal, permiten revisar una amplia gama de aspectos relevantes
al propósito de mejorar la capacidad operativa de la administración
pública y la aplicación de políticas públicas.
mediante la evaluación del desempeño o la productividad alcanzada.
Además, en este modelo ideal la expectativa de una carrera laboral
estable es parte integral de las reglas de juego, de tal manera que
trascienda las sucesivas gestiones de gobierno y oferte la
profesionalidad de un servicio civil basado en el mérito. Es decir, en
un modelo ideal las designaciones no están influenciadas por
consideraciones partidistas, excepto en los puestos de responsabilidad
gubernamental superior y su inmediato contexto de trabajo.
Idealmente se piensa que una carrera administrativa en el sector
público se sustenta en algunos principios básicos, entre los que se puede
señalar el ingreso por mérito, la estabilidad laboral basada en un buen
comportamiento y desempeño satisfactorio y la neutralidad respecto
de las políticas partidistas. Del mismo modo, en un modelo ideal la
dicotomía estatal entre política y administración, se refleja en la
neutralidad de los funcionarios públicos ante la política lo cual de
alguna manera asegura continuidad y estabilidad en la parte operativa
del Estado.
En Bolivia, los principales hitos de una carrera administrativa
meritocrática en el sector público no han estado explícitamente
normados hasta hace poco y han sido aplicadas principalmente a la
administración ministerial centralizada. Aun contando con algunos
principios implícitos y explícitos (Artículos 43 al 45) desde la reforma
de la Constitución Política del Estado en 1994, la experiencia boliviana
tanto en la administración nacional, departamental y municipal muestra
que no se han establecido todavía ni principios sólidos de carrera,
mecanismos institucionales, programas de capacitación o incentivos
para sustentar una carrera administrativa en el sector público.
Bajo esta óptica, la meritocracia se convierte en el instrumento
nodal para la estabilidad laboral en el sector público y el mérito para
el nombramiento del personal de la administración pública se valora
por el ajuste entre las capacidades de los postulantes a ocupar puestos
de trabajo (cuyas tareas están especificadas) y las calificaciones
necesarias para desempeñarlos. La meritocracia juega también un papel
determinante en las mejoras que los funcionarios públicos pueden
obtener en sus condiciones de trabajo, las que pueden ponderarse
La revalorización de un servicio civil eficiente y despolitizado
y por ende un nuevo funcionario público, se refleja claramente en el
Decreto Supremo 25156 de septiembre de 1998, el cual no sólo reconoce
que Bolivia no ha tenido históricamente una estructura de la función
pública adecuada, sino que propone y envisiona un sistema moderno,
eficiente y transparente de administración de los recursos humanos del
Estado. Al mismo tiempo, otras iniciativas como el PNI y el Programa
Nacional de Gobernabilidad (PRONAGOB) complementan el enfoque
y desafíos planteados en el Decreto Supremo. En esencia, no sólo existe
en Bolivia el marco programático para reformar seriamente el Estado
y su administración pública, sino que también ya se han plasmado
57
58
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
importantes iniciativas normativas y legales para promover un nuevo
funcionario público.
sistémica e integral del funcionario público. En última instancia, la
estabilidad y permanencia en los puestos públicos se basarían en una
evaluación sistemática del desempeño y se nutrirían con un sistema
de capacitación permanente que garantice al servidor público un
conocimiento de su entorno laboral, así como una base técnica y cultural
necesaria para desempeñar bien su trabajo.
En ese sentido, el objetivo de una reforma del Servicio Civil
en Bolivia no sólo seria reducir estratégicamente la masa actual de
funcionarios públicos en el marco de un nuevo concepto de Estado,
sino también el de instrumentar un conjunto de políticas de gestión
de recursos humanos para el sector público que facilite a sus
instituciones mejorar significativamente la calidad en la prestación de
servicios. Por otra parte, esta reforma apuntaría también a que el nuevo
servicio civil se constituya en un agente de cambio, y así superar el
viejo paradigma de que la administración pública no puede ser
competitiva, eficiente y efectiva en la resolución de problemas.
El marco programático, institucional y normativo que está hoy
abriendo el camino para un proceso de transformación en el sector
público boliviano, apunta a contar en un mediano plazo con una
administración pública profesional y de carrera, a través de la cual se
pueda garantizar una democracia efectiva en la ocupación de los puestos
públicos. De igual manera, apunta a un sistema de administración de
personal que se sustentaría en oportunidades iguales para todos, con
reglas claras y conocidas para ingresar en forma competitiva, pero
meritocrática. Finalmente, la reforma del servicio civil, impulsaría en
el servicio público sistemas de incentivos, ingreso y promoción del
personal público racionales, equitativos y democráticos.
En la actualidad, se detecta un nuevo escenario de acción, con
un esquema más ordenado, que permite crear mejores condiciones para
la implantación de acciones sistémicas. Cuatro son los aspectos del
nuevo entorno que pueden ser destacados. Primero, en septiembre
de 1998, mediante el Decreto Supremo 25156 se establece la
organización y funcionamiento del Servicio Nacional de
Administración de personal (SNAP), con el objetivo de promover,
regular e impulsar la aplicación del SAP y del Servicio Civil entre
otros (artículo 3). Segundo, adicionalmente al Decreto Supremo que
establece el nuevo marco institucional, orgánico y funcional del SNAP,
también existen las Normas Básicas del Sistema de Administración
de Personal, las cuales delinean varios aspectos relacionados con
programas de capacitación, como por ejemplo: procesos de
capacitación, la detección de necesidades, programación, ejecución,
evaluación de los resultados de capacitación, financiamiento, becas,
pasantías y el fomento a la capacitación.7
Sin embargo, el tener como meta estratégica final un cuadro
de profesionales públicos de carrera, con alto desempeño y rendimiento
sobre la base de conocimiento y ética, supone un largo proceso sistémico
y continuo dirigido a cambiar el desenvolvimiento inadecuado de los
funcionarios públicos y un modelo que asegure la capacitación
Tercero, existen programas (PNI, PRONAGOB) que hacen una
referencia explícita en sus actividades para introducir y aplicar
plenamente un sistema moderno, eficiente y transparente de
administración de los recursos humanos del Estado. Adicionalmente,
estos programas vigentes instruyen establecer las necesidades de
recursos humanos calificados y de apoyo para cumplir con los objetivos,
metas y resultados de las instituciones públicas; desarrollar un sistema
59
60
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de contratación, mediante concurso público; implantar un nuevo
régimen laboral que a partir de la evaluación del desempeño por
resultados, aplique políticas de promoción para los servidores públicos;
y diseñar una nueva escala salarial y programa de capacitación y
desarrollo.
En términos generales, la propuesta del Anteproyecto del
Estatuto del Funcionario Público que se encuentra en discusión, es
completa en términos temáticos, pues cubre áreas como el objeto,
ámbito y principios de aplicación; una definición del “Servidor
Público”, al igual que sus derechos, obligaciones, prohibiciones,
incompatibilidades; la ética pública; la carrera administrativa; aspectos
como reclutamiento, capacitación, promoción, evaluación de
desempeño, remuneración, incentivos y retiro; y procedimientos
administrativos. Por otro lado, la propuesta es clara y sigue un orden
secuencial lógico, lo cual permite una fácil comprensión de sus
principales aplicaciones e implicaciones. Por último, la propuesta tiene
aspectos innovativos que serán discutidos en detalle más adelante.
Y, cuarto, el actual gobierno también ha ratificado la decisión
de ejecutar un programa de servicio civil, razón que explica que se
haya incluido el tema en su agenda programática. El Plan Operativo
de Acción, documento que fija las líneas estratégicas del gobierno,
sienta las bases de la implantación del servicio civil y su vinculación
con el proceso de modernización de la administración pública como
uno de los elementos claves de la “Política de Institucionalidad”. De
igual manera, la base legal para el nuevo funcionario público se
encuentra también explícita en la Ley SAFCO, en algúnos estatutos
de la Contraloría de la República y en la regulación del Sistema de
Administración de Personal (SAP).
V.
La propuesta en si presenta de forma explícita e implícita varios
criterios sustantivos delimitadores que son comunes a este tipo de
regímenes estatutarios. Por ejemplo:
EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO:
ALGUNOS COMENTARIOS
A los anteriores cuatro elementos del entorno, se añade el
último que es precisamente el Anteproyecto del Estatuto del
Funcionario Público. Esta iniciativa marca un hito primicia en Bolivia,
pues sería la primera vez que existiría un instrumento normativo
explícito que conceptualize el desarrollo y el fortalecimiento de una
carrera administrativa. Entonces como tal, es importante resaltar el
valor potencial que puede tener este instrumento normativo en la
continua reforma del Estado y principalmente en la reestructuración
de la administración pública.
61
62
"OPINIONES Y ANALISIS"
CRITERIOS EXPLICITOS
CRITERIOS IMPLICITOS
Valores de la función pública
como, la sujeción al Derecho, la
imparcialidad y el mérito
profesional.
Garantía Constitucional para la
función pública como institución.
El Estatuto mismo se convierte en
un régimen jurídico estaturario
que garantiza su inplantación,
monitoreo y evaluación.
Garantía Constitucional para
asegurar ciertos valores y
funciones del servidor público.
El sistema de mérito es postulable
tanto para la función pública como
para el empleo público laboral.
Orientar y medir el mérito de la
función
pública
creando
condiciones
generales
de
eficiencia para garantizar la
imparcialidad y la seguridad
política y jurídica.
El servicio exclusivo a los
intereses de la colectividad y no
de parcialidad o partido político
alguno.
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
Sobre los Principios: se debe añadir la carrera administrativa
como un principio en si mismo.
•
Sobre la Definición del Servidor Público: no queda claro,
quiénes son o podrían ser los “dignatarios u otros funcionarios
que presten servicios…”.
•
Sobre la Clasificación de los Servidores Públicos: la
clasificación parece algo ambigua, dispersa y amplia. ¿Qué
implicaciones tendría esta clasificación para la Carrera
Administrativa en si? ¿Cómo se articulan con esta clasificación
los tres niveles del funcionamiento público (Estratégico,
Directivo, Operativo)?.
•
Sobre la Etica Pública: No queda claro, quién monitorea la
promoción de los códigos de conducta y de la ética en las
entidades públicas y cuáles serian las sanciones por violar
dichos códigos y los incentivos por cumplirlos.
•
Sobre la Carrera Administrativa: Las disposiciones son muy
generales, y poco orientadoras.
•
Sobre Reclutamiento de Personal: Se debería definir los
principios de mérito, competencia, transparencia e igualdad de
condiciones de selección; de otra manera serán sujetos a libre
interpretación. De igual manera se deben hacer explícitos los
artículos, las normas o capítulos de las Normas Básicas del
Sistema de Personal.
•
Sobre Programa de Capacitación: Este tiene que estar ligado
necesariamente a algún tipo de incentivos (carrera, promoción,
desempeño).
Orientar y medir el mérito en el
empleo público por el criterio de
la eficacia y la eficiencia interna.
De lo que se trata es quizás de hacer en el Estatuto más explícitos
los criterios implícitos, mencionados en el cuadro como una forma
adicional y complementaria de darle a la nueva función pública boliviana
un valor social alto, de tal manera que la ciudadanía en pleno reconozca
que el Estatuto está marcando una gran diferencia en el paradigma
tradicional de la función pública.
Algunos comentarios específicos sobre la propuesta del
Anteproyecto del Estatuto del Funcionario Público:
63
64
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
Sobre los Incentivos: Tiene que quedar claro quién es el
Organo Rector del Sistema de Administración de Personal y el
Organo Rector del Sistema de Presupuesto.
•
Sobre la Oficina Nacional del Servicio Civil: No queda claro
la relación y articulación con el Servicio Nacional de
Administración de Personal (SNAP).
"OPINIONES Y ANALISIS"
Figura 1: Perfil Ideal del Servidor Público
Por último, vale la pena hacer resaltar que la propuesta del
Anteproyecto del Estatuto del Funcionario Público tiene elementos
novedosos, que son los que en última instancia podrían hacer una
diferencia (hacerlo exitoso) en la aplicación, monitoreo y evaluación
de este instrumento. Son tres las propuestas innovativas de este
Anteproyecto:
1.
Derecho de Asociación: El nuevo funcionario público tiene que
ser un nuevo tipo de “animal público”. Como se presenta mas
adelante en el Grafico 1, el nuevo funcionario público es
multifacetico, versátil, altamente capacitado y es proactivo. El
derecho de asociación no hace otra cosa que promover la
organización del capital social público, con el fin de participar
activamente en las decisiones que los afecta: hacer propuestas
innovativas; construir un puente de comunicación, y consolidar
un nuevo espíritu y cultura de solidaridad y acción de funcionarios
públicos basados en la ética y la responsabilidad social. Todo
esto podría tener un impacto positivo en la motivación del
personal. Al mismo tiempo, el Estatuto es claro en delinear el
parámetro de acción de estas asociaciones, de tal manera que se
estaría promoviendo un nuevo y moderno comportamiento
asociacional que enfatiza como principales instrumentos de
acción a la negociación, la proactividad y el liderazgo.
65
2.
Declaración de Bienes y Rentas: Esta sería una medida
revolucionaria, pues promovería una conciencia y ética pública
nueva, un sentido de “Self-Accountibility” (Auto-rendición de
cuentas), un respeto a la cuestión pública y de Estado y reforzaría
los instrumentos de control que ya están en vigencia. Clave en
este aspecto, será la transparencia, la eficiencia de las instancias
de control y la propia consciencia ciudadana para el autocontrol.
66
"OPINIONES Y ANALISIS"
3.
VI:
Comisión Nacional de Administración de Personal: La
propuesta de un órgano rector de la Norma Básica del Sistema
de Administración de Personal es innovativa, pues pretende
garantizar una cierta imparcialidad política y judicial (aunque
esto no está explícito en la propuesta). Será el órgano que vele
por la ética de la función pública. Si tiene buen diseño, buen
proceso de selección, y miembros legítimos y con credibilidad
y respeto, este órgano puede tener el mismo impacto en el
Sistema Nacional de Personal que tuvo la Corte Nacional Electoral en el proceso electoral boliviano. Este órgano puede ser
aun más efectivo, si está ubicado estratégicamente en la estructura
del Estado. Las experiencias mundiales de comisiones nacionales
muestran que el éxito de estos órganos depende de su ubicación
en la jerarquía gubernamental o de lo contrario de su nivel de
autonomía (cuanto más autónomo más exitoso). Aquí también
es importante resaltar que es mejor un órgano rector a varios.
Por ende será importante definir y establecer los roles del SNAP,
del Servicio Civil y el Ministerio de Hacienda.
"OPINIONES Y ANALISIS"
coherentemente, es el fortalecimiento de los recursos humanos para
el sector público, pues de todo esto, también sale implícitamente un
nuevo perfil ideal para el funcionario público boliviano. Como se
observa en la Figura 1, el nuevo marco programático, institucional y
normativo, exige un nuevo perfil de administrador público (tanto en
el nivel directivo, técnico como operativo) que comprenda
adecuadamente los fenómenos de cambio y que esté preparado para
una acción eficaz en la implementación de procesos administrativos
con las siguientes destrezas (ver Figura 1)8 :
1)
Capacidades científico-tecnológicas para procesar de forma
más innovativa la gestión estatal.
2)
Capacidades para la toma de decisiones, especialmente en
situaciones complejas que incluyen universos estrechos con un
alto nivel de presión política y un ritmo acelerado que caracteriza
la dinámica organizacional.
3)
Aptitudes de liderazgo, que implica disponer de sólidas
capacidades en el campo de la conducción de grupos humanos,
dado que su eficiencia en ese aspecto determinará en gran
medida los resultados finales de su actividad.
4)
Preparación para el cambio, de tal manera que se desarrolle
capacidades para la percepción de los procesos de cambio, la
investigación dinámica de sus características, el reaprendizaje
en función de ella y la readaptación de sus conductas y
mecanismos de acción.
5)
Valores, lo que significa que todas las capacidades mencionadas
se encuentren en un marco valorativo consonante a los intereses
nacionales y a los valores colectivos.
CONCLUSIONES
En si, existe un nuevo esquema programático, institucional y
normativo, que le da más orden al escenario de acción, lo que permite
conceptualizar y sugerir proyectos, programas o políticas para el nuevo
funcionario público boliviano. La Propuesta del Anteproyecto del
Estatuto del Funcionario Público, clarifica qué es lo que se quiere, y
ofrece algunas pautas para proponer cómo se quiere lograr. En este
contexto, y derivado de todo lo anteriormente expresado, parece que
la propuesta que se estima como prioritaria y el instrumento en torno
al cual el resto de políticas han de surgir sistemáticamente y
67
68
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El perfil del administrador público ideal es una meta deseada,
que requerirá no sólo trabajo continuo y sostenido, sino también
estratégico para cambiar los enfoques tradicionales de proyectos o
intentos de crear un servicio civil. Cualquier proyecto/programa/
política para modernizar la administración pública, también debe
responder a la realidad nacional; debe estar enmarcado dentro de la
disciplina de administración o gestión pública; debe promover
innovación tecnológica en el sector público; el tipo de capacitación
impartido, debe ser esencialmente activo para estimular la capacidad
creativa; y finalmente, se debe promover la investigación en y para
el sector público.
NOTAS
Entonces, el escenario de acción para la modernización del
funcionario público boliviano, está mucho más claro hoy, en parte
gracias a propuestas como la del Estatuto del Funcionario Público; pero
para su aplicación requerirá un proyecto operativo, que trate de dar
respuesta a tres problemas de contexto. Primero, a una planificación
laxa o carente de precisión, que conduce a planteamientos con
demasiados objetivos, sin intento de priorizar los propósitos y
vincularlos a los objetivos macro o de Estado/País; Segundo, a la
asignación difusa de las responsabilidades de los ejecutores e
involucrados; y tercero, a la falta de visualización de hitos de éxito
y de indicadores o metas de logro.
69
1
Ver, Michael Crozier. “La Transición del Paradigma Burocrático a una Cultura
de Gestión Pública”. Reforma y Democracia/Revista CLAD (enero, 1997).
2
Ver, Bernardo Kliksberg. “Repensando el Estado para el Desarrollo Social;
más allá de Convencionalismos y Dogmas”, Reforma y Democracia/Revista
CLAD (Mayo, 1997).
3
En 1989, se firmó el Convenio EMSO entre el Gobierno de Bolivia, la AIF,
el BID y el Gobierno de Suiza, el mismo que sentaba las bases para una Reforma
Administrativa del Estado. Este convenio incluía, entre varios elementos, una
propuesta para el desarrollo de un sistema de administración de personal. Para
más información ver, Caio Marini y Gerardo Berthin, “Informe de la Misión
de Evaluación al Fondo del Programa Nacional del Servicio Civil (Proyecto
BOL/93/102)”. La Paz: Ministerio de Hacienda/PNUD, 1998.
4
Ver, Caio Marini y Gerardo Berthin, “Informe de la Misión de Evaluación al
Fondo del Programa Nacional del Servicio Civil (Proyecto BOL/93/102)”. La
Paz: Ministerio de Hacienda/PNUD, 1998.
5
Uno de los tres componentes del PNI es la modernización del Estado a través
de un sistema de gestión pública por resultados y de un programa de servicio
civil. Ver, República de Bolivia, Plan Nacional de Integridad: Estrategia
Boliviana de Desarrollo Institucional y Lucha Contra la Corrupción. La Paz:
1998.
6
Ver Michael Crozier, “El Crecimiento del Aparato Administrativo en el Mundo
de la Complejidad”, (Ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre
el Redimensionamiento y la Modernización de la Administración Pública en
América Latina), México: INAP, 1989.
7
Ver, Ministerio de Hacienda/SNAP. Normas Básicas: Sistema de Administración
de Personal. La Paz: Ministerio de Hacienda/SNAP, 1998.
8
Sobre la base de Enrique Cabrero Mendoza. Del Administrador al Gerente
Público. México: INAP, 1995.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
COMENTARIO SOBRE EL ANTEPROYECTO
DE ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO
debilitamiento del Estado central, robustecieron ámbitos de decisión
colectiva susceptibles de un mayor control por parte de los propios
ciudadanos. Sin embargo, a estos avances concretos en los principios
orientadores de la modernización del Estado, quedó sin ser abordado
en profundidad el tema del desarrollo ético de la función pública.
Hugo San Martín Arzabe
INTRODUCCION
EL ESTATUTO
El nuevo Estado que se genera a partir de 1985, enarbola la
racionalidad y eficiencia dentro de un nuevo ámbito ideológico
contenido en los polos de la Modernización Democrática, que suplen
a los del Nacionalismo Revolucionario que fue la ideología del Estado
paternalista y benefactor desde 1952 hasta el gobierno de la UDP.
Sin lugar a dudas, la ética en la función pública es indispensable
en un momento de transformaciones y cambios. El funcionamiento de
las instituciones públicas es uno de los reflejos del grado de avance
de un país y de su sistema democrático. Sin desconocer la legítima
opción por lo privado, el funcionario público ha aceptado el mandato
ciudadano de atender en primera instancia el bien común.
La lucha contra el proceso hiperinflacionario radicalizó y
difundió una noción, en extremo crítica, del papel del Estado en
contraposición a una versión que sostenía que la modernización y la
gestión eficiente eran sinónimos del mercado, el pensamiento de la
época asoció al sector público con las ideas e imágenes de lo anticuado,
burocrático y anacrónico.
Todo Estado que transite hacia un perfeccionamiento de sus
sistemas administrativos debe apuntar a la consolidación de la
institucionalidad, a la efectivización de las garantías ciudadanas y al
reclutamiento de funcionarios probos y comprometidos que las lleven
a la práctica.
Años siguientes, el imperio de la arbitrariedad, el autoritarismo
y el desprestigio de la función pública, minaron la moral del sector
público, los ajustes fiscales cayeron con un fuerte peso sobre las
remuneraciones, y en muchos casos los servicios fueron abandonados
a su suerte ante la emergencia de una obsesión privatizadora.
La nueva relación entre Estado-Sociedad civil tuvo en las leyes
de Descentralización Administrativa, Participación Popular y
Capitalización las salidas imaginativas que, sin desconocer el
71
El Estatuto del Funcionario Público aparece por ello llenando
un vacío dentro del proceso de reformas al Estado, donde los cambios
en el clásico modelo de la Función Pública se producen en un contexto
nacional e internacional, en que el rol del sector público y en concreto
de la Función Pública eficaz, austera, equilibrada y orientada a los
ciudadanos, se presenta como uno de los elementos fundamentales para
asegurar la convivencia y el bienestar, promoviendo servicios de
calidad.
72
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El Título Cuarto de la parte primera referida a la persona como
miembro del Estado, es el que corresponde al tratamiento en nuestra
Constitución del Funcionario Público, lo que permite asumir algunas
complejidades ya que este aparecería un tanto alejado del órgano
ejecutivo donde se mencionan a sus componenentes Presidente,
Vicepresidente y Ministros de Estado y más próximo a lo que sería
la calidad de una “ciudadanía especial”, lo que hace difícil saber hasta
que jerarquía o rango institucional debe aceptarse una carrera
funcionaria y desde que espacio puede ser parte de un copamiento
político.
eficiente prestador de servicios ciudadanos. Esta deficiente utilización
de los recursos humanos creemos puede corregirse en buena parte con
las medidas contenidas en el Estatuto, tendente a dotar de una mayor
agilidad y flexibilidad al personal, a motivar y estimular a los
funcionarios al cumplimiento eficiente de sus tareas y a una mayor
asunción de responsabilidades en el contexto de una administración
moderna.
En relación a esto una de las finalidades que persigue el presente
Estatuto es el desarrollar con carácter estable y permanente la
competencia que la Constitución reconoce al Estado para determinar
el régimen estatutario de la función pública, pero más allá de dar
cumplimiento a un mandato constitucional, existen otras razones que
refuerzan la necesidad de disponer con urgencia de este Estatuto, por
su propia definición y en relación con el entorno en el que desarrolla
su actividad, la Administración Pública es ante todo una organización
dirigida a la prestación de servicios a los ciudadanos, el reconocimiento
de esta misión conduce a un concepto de gestión pública, basado en
principios de integridad, imparcialidad, equidad, eficiencia y valores
éticos, que conllevan cambios sustanciales más que en la estructura
organizativa de la administración en su cultura interna y externa, o
sea en las relaciones que se establece entre el personal y entre estos
con el público.
La coincidencia de que en la actualidad y de manera estructural
no ha existido una gestión eficaz de los recursos humanos en la
Administración Pública, ha sido el permanente obstáculo para la
modernización del aparato burocrático con el fin de convertirlo en un
73
En el marco de lograr una mayor tecnificación y
profesionalización de la Función Pública, exenta de los avatares del
desempeño de puestos de trabajo o de la sucesión de gobiernos, y basada
exclusivamente en los principios de mérito y capacidad, configura el
inicio de una auténtica carrera administrativa, que por un lado va a
frenar la presión sobre las estructuras de la administración pública y
la creación de puestos de trabajo como medio para obtener mejoras
retributivas; por otro lado, se va a dotar de estabilidad a los funcionarios
con reconocida trayectoria, antigüedad y calidad profesional.
Los principios básicos de profesionalidad y dedicación de los
empleados públicos inspiran la normativa en materia de
incompatibilidades, como garantía de la calidad de servicios y la
imparcialidad de la Administración.
Si bien debemos destacar el esfuerzo de simplificación y la
definición clara de conceptos y principios que han de aplicarse, existe
desde nuestra pespectiva la necesidad de complementar o ser más
minuciosos en el tratamiento de algunos temas que pasamos a enumerar,
en algunos casos nos tomamos el atrevimiento de formular alguna
redacción que podría ser complementaria al texto del borrador
básico.
74
"OPINIONES Y ANALISIS"
TITULO I
"OPINIONES Y ANALISIS"
En el Capítulo III de OBLIGACIONES, es probable que deban
aumentarse las siguientes:
En el Título I, Capítulo I de DISPOSICIONES GENERALES,
podría añadirse un artículo que refuerce el lograr el BIEN COMUN
como el FIN DE LA FUNCION PUBLICA, el BIEN COMUN se
distingue del bien individual y del bien público, mientras que el bien
común es el bien de todos en cuanto que están unidos, el BIEN COMUN
es de los individuos en cuanto que son miembros de un Estado, es un
valor común que los individuos pueden perseguir solo de manera
conjunta.
..) Dar cuenta a las autoridades competentes de aquellas órdenes
que, a su juicio, fuesen contrarias a la legalidad.
..) Tratar con atención y respeto a los ciudadanos.
..) No utilizar los medios e instalaciones, propiedad de la
Administración Pública, en provecho propio ni ejercer acciones que
puedan beneficiar ilegítimamente a sí mismos o a otras personas.
Artículo... (BIEN COMUN)
El fin de la función pública es el bien común, entendido como
el principio que da forma a la sociedad y el objetivo al que ésta debe
tender, ordenado por las disposiciones de la Constitución Política del
Estado y las Leyes de la República.
Respecto a las PROHIBICIONES creemos que el inciso ( j )
debe ser parte de un tratamiento especial en el Estatuto que podría
denominarse REGIMEN DE REGALOS Y OTROS BENEFICIOS, y
tendría la siguiente redacción:
Artículo..... (BENEFICIOS PROHIBIDOS)
En el mismo Título, respecto al AMBITO DE APLICACIÓN,
se señala que el presente Estatuto abarca a los empleados, servidores
y funcionarios públicos, para luego en artículos posteriores señalar que
el servidor público tiene una clasificación en cuanto a funcionarios
electos, designados, etc.
El funcionario público, no debe, directa o indirectamente, ni
para sí ni para terceros, solicitar, aceptar o admitir dinero, dádivas,
beneficios, regalos, favores, promesas u otras ventajas en las siguientes
situaciones:
Para evitar esa aparente contradicción podría ser útil señalar
a)
Para hacer, retardar o dejar de hacer tareas relativas a sus
funciones.
“para los efectos del presente Estatuto, los términos de
funcionario, servidor y empleado se consideran sinónimos”.
b)
Para hacer valer su influencia ante otro funcionario público, a
fin de que este haga, retarde o deje de hacer tareas relativas a sus
funciones.
que:
75
76
"OPINIONES Y ANALISIS"
c)
Cuando resultare que no se habrían ofrecido o dado si el
destinatario no desempeñare ese cargo o función.
"OPINIONES Y ANALISIS"
a)
Los reconocimientos protocolares recibidos de gobiernos,
organismos internacionales o entidades sin fines de lucro, en las
condiciones en que la Ley o la costumbre oficial admitan esos
beneficios.
b)
Los gastos de viaje y estadía recibidos de gobiernos, instituciones
de enseñanza o entidades sin fines de lucro, para el dictado de
conferencias, cursos o actividades académico culturales, o la
participación en ellas, siempre que no resultara incompatible
con las funciones del cargo o prohibido por normas especiales.
c)
Los regalos o beneficios que por su valor exiguo, según las
circunstancias, no pudieran razonablemente ser consideradas
como un medio tendente a afectar la recta voluntad del
funcionario.
Artículo... (PRESUNCIONES)
Se presume especialmente que el beneficio está prohibido si
proviene de una persona o entidad que:
a)
Lleve a cabo actividades reguladas o fiscalizadas por el órgano
o entidad en el que se desempeña el funcionario.
b)
Gestione o explote concesiones, autorizaciones, privilegios o
franquicias otorgados por el órgano o entidad en que se desempeña
el funcionario.
c)
Sea o pretendiera ser contratista o proveedor de bienes o servicios
de la Administración Pública Nacional.
d)
Procure una decisión o acción del órgano o entidad en que se
desempeña el funcionario.
e)
Tenga intereses que pudieran verse significativamente afectados
por la decisión, acción, retardo u omisión del órgano o entidad
en el que se desempeña el funcionario.
Las autoridades correspondientes determinarán los supuestos
en que corresponde el registro e incorporación al patrimonio del Estado
de los beneficios recibidos en las condiciones del inciso (a) . Los que
según su naturaleza, se destinarán a fines de salud, acción social,
educación o al patrimonio histórico cultural.
Artículo....(BENEFICIOS OTORGADOS ENTRE FUNCIONARIOS)
El funcionario público, no debe, directa o indirectamente,
otorgar ni solicitar regalos, beneficios o promesas u otras ventajas a
otros funcionarios.
Artículo....(EXCEPCIONES)
Quedan exceptuados de la prohibición:
77
Quedan excluidos de esta prohibición, los regalos de menor
cuantía que se efectúen por razones de amistad o relaciones personales
con motivo de acontecimientos en los que resulta usual efectuarlos.
78
"OPINIONES Y ANALISIS"
En el Artículo que corresponde a INCOMPATIBILIDADES,
dada su importancia, puede tener una más amplia redacción:
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo...(ACUMULACION DE CARGOS)
El funcionario público no podrá ejercitar más de una actividad
remunerada en la Administración Pública.
Artículo.....(CONFLICTO DE INTERESES)
A fin de preservar la independencia de criterio y el principio
de equidad, el funcionario público no puede mantener relaciones, ni
aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales,
económicos o financieros pudieran estar en conflicto con el
cumplimiento de deberes y funciones a su cargo.
Tampoco puede dirigir, administrar, asesorar, patrocinar,
representar ni prestar servicios, remunerados o no, a personas que
gestionen o exploten concesiones o privilegios o que sean proveedores
del Estado, ni mantener vínculos que le signifiquen beneficios u
obligaciones con entidades directamente fiscalizadas por el órgano o
entidad en la que se encuentre desarrollando funciones.
Artículo....(NEPOTISMO O FAVORITISMO)
El funcionario público no podrá ejercer funciones en la misma
entidad, cuando exista una vinculación matrimonial o grado de
parentesco hasta tercer grado de consanguinidad y segundo de
afinidad,conforme al cómputo establecido por el Código de Familia.
Tampoco podrá designar parientes o amigos para que presten servicios
en la repartición a su cargo prescindiendo del requisito de idoneidad
debidamente acreditado.
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Artículo...( PERIODO DE CARENCIA)
El funcionario público no debe durante su empleo y hasta un
año después de su retiro, egreso o sustitución, efectuar o patrocinar
para terceros, trámites o gestiones administrativas, ni celebrar contratos
con el sector de la Administración Pública, cuando tenga vinculaciones
funcionales con la actividad que hubiera desempeñado.
En el CAPITULO IV, referido a la ETICA PUBLICA, al
constituir este Estatuto el principio regulador de una renovada conducta
moral en los servidores públicos, se hace necesario puntualizar y
argumentar los PRINCIPIOS ETICOS DE LA FUNCION PUBLICA,
así por ejemplo:
La actividad pública deberá estar inspirada en los siguientes
principios y valores éticos:
INTEGRIDAD, exige al funcionario actuar teniendo en cuenta
siempre que los fines públicos, excluyen cualquier comportamiento en
desmedro del interés colectivo, destinado de alguna manera al provecho
personal.
IMPARCIALIDAD, obliga a los servidores públicos a actuar
respecto a las personas que demandan o solicitan sus servicios, sin
ningún tipo de preferencias y solo en razón del mérito, legalidad,
80
"OPINIONES Y ANALISIS"
motivaciones objetivas y sin consideración de género, religión, etnia,
posición social o económica u otras características ajenas al fondo y
a la justicia.
PROBIDAD, el funcionario público debe actuar con rectitud
y honradez, debiendo evitar acciones que pudieran poner en riesgo la
finalidad de la función pública, el patrimonio del Estado o la imagen
que debe tener la sociedad de sus servidores.
"OPINIONES Y ANALISIS"
TITULO II
En el Capítulo, correspondiente a la PROGRAMACION,
RECLUTAMIENTO E INGRESO, creemos debe incorporarse un
artículo que ponga énfasis en la PLANIFICACION DE RECURSOS
HUMANOS que contenga:
Artículo...(PLANIFICACION, INSTRUMENTOS Y MEDIDAS)
TRANSPARENCIA, exige al funcionario la ejecución diáfana
de los actos del servicio, e implica que estos tienen un carácter público,
debiendo ajustar su conducta al derecho que tiene la sociedad de estar
informada sobre la actividad de la Administración.
DECORO, impone al servidor público respeto para sí y para
los ciudadanos que recurran en solicitud de atención o demanda de
algún servicio. Respeto que debe exteriorizarse en el lenguaje y en
la manera de conducirse en el ejercicio de sus funciones y tareas
asignadas.
PRUDENCIA, el funcionario público debe actuar con pleno
conocimiento de las materias sometidas a su consideración, con la
misma diligencia que un buen administrador emplearía para con sus
propios bienes. El ejercicio de la función pública debe inspirar la
confianza de la sociedad.
RESPONSABILIDAD, el funcionario público debe tener la
permanente disposición y diligencia para el cumplimiento de las
competencias, funciones y tareas asignadas, así como el tomar la
iniciativa de realizarlas. Cuanto más elevado sea el cargo que ocupa
un funcionario público, mayor es su responsabilidad para el
cumplimiento de este Estatuto.
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1.
La planificación de los recursos humanos en las distintas
entidades del sector público, tendrá como objeto su adecuada
dimensión, distribución y capacitación para la mejora en la
prestación de servicios.
2.
El dimensionamiento de los efectivos de personal de cada
entidad, se llevará a cabo mediante la planificación de recursos,
tomando en cuenta los sistemas de programación y organización
de la actividad pública, previstos en la Ley 1178.
3.
Toda entidad debe aprobar planes internos para optimizar recursos
humanos y económicos, de acuerdo a las siguientes previsiones
y medidas:
a)
Modificación de estructuras organizativas y de puestos
de trabajo.
b)
Concurso de provisión de puestos.
c)
Medidas específicas de promoción interna.
82
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
d)
Prestación de servicios a tiempo parcial.
e)
Incorporación de recursos humanos adicionales.
públicos, promover liderazgos que al interior de la administración
pública generen una renovada cultura, adaptar y aplicar nuevas
tecnologías organizacionales y de gestión, transitar sostenidamente a
estilos de gestión estatal orientadas por resultados, centrar el estilo de
gestión en las demandas y necesidades de los usuarios, optimizar el
uso de los recursos públicos y dignificar la función pública mejorando
los recursos humanos.
Respecto a la MOVILIDAD FUNCIONARIA, presente en el
Capítulo V, creemos debe marcarse en el Estatuto la diferencia entre
movilidad forzosa y movilidad voluntaria, en la movilidad forzosa por
necesidades administrativas, se deben respetar las retribuciones,
condiciones esenciales de trabajo y el lugar de residencia. Los planes
de ordenación de recursos humanos deben establecer excepciones a
la necesidad de respetar el lugar de residencia, dando prioridad en estos
casos a la voluntariedad para los traslados.
En el Capítulo VII en el tema de los INCENTIVOS, creemos
debe ampliarse con un artículo que incluya los cuadros de honor, algo
que en la Empresa Privada da buenos resultados:
Artículo...(CUADROS DE HONOR)
En cada despacho de la Administración Pública se publicarán
periódicamente cuadros de honor, donde figurarán los servidores
públicos que hayan destacado en el cumplimiento de lo prescrito en
este Estatuto, según aquellas prioridades y valores que sean importantes
y característicos del tipo de actividades que realiza la entidad respectiva.
Sin embargo, la presente coyuntura está marcada por un
elemento político que es difícil obviar, la necesidad de generar
gobernabilidad ha llevado a los sucesivos gobiernos desde 1985, al
establecimiento de una democracia pactada entre diversos partidos
políticos, algo que evidencia un sistema político flexible dando
oportunidad de acceso al gobierno a los diversos actores políticos; sin
embargo, esto ha generado un efecto perverso durante el actual régimen
porque aparentemente hemos retrocedido varios años en la
interpretación de la administración pública como un “botín de guerra”
de los partidos en función de gobierno, quienes el momento del acuerdo
político lo hacen repartiéndose espacios de la administración estatal
llegando al extremo de designar ministros pasando por alto la autoridad
presidencial.
En ese marco, este Estatuto no puede servir para consumar
acciones patrimonialistas y menos a legitimar en sus cargos a militantes
de los partidos oficialistas, sin un profundo análisis de sus aptitudes,
capacidades y méritos.
CONCLUSIONES
El Estatuto del Funcionario Público creemos puede cumplir
varios objetivos tendentes a aumentar la eficacia de los servicios
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"OPINIONES Y ANALISIS"
ANTEPROYECTO
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO
Aquí se debería hacer un esfuerzo por especificar mucho más
los criterios y de, alguna manera, inclusive establecer cómo deben
adecuarse a las distintas instituciones. Al respecto, deseo darles un
ejemplo de cómo esto sí se puede hacer: en Bolivia en el año 1997
cuando ingresamos a la actual Legislatura, nos dimos cuenta de que
no habían reglas de juego claras, había una serie de instrumentos
desordenados, para crear, suprimir y delimitar unidades políticoadministrativas. Se trata de un tema que lo confrontamos precisamente
con Carlos Börth -cuando era Presidente de la Comisión de
Gobierno-, resulta que bajo normas ambigüas se podía crear al libre
criterio de las personas involucradas en el proceso, desde un
departamento hasta un cantón. Así, el dilema era precisamente cómo
establecer una norma sencilla, pero al mismo tiempo que establezca
para todos esos principios, ciertos criterios que después permitan hacer
una buena administración del proceso de la creación, delimitación y
supresión de unidades político-administrativas. Ese reto fue ejecutado
con un enorme consenso de la Cámara de Diputados, a pesar de que
había muchos intereses en pugna o encontrados, debido a que logramos
determinar cinco criterios bien formulados, trasparentes, y su forma
de medición. De esa forma, yo creo que el esfuerzo valió la pena, el
proyecto de Ley se aprobó por consenso en la Cámara de Diputados
en febrero del 98 y “duerme el sueño de los justos” en el Senado.
No por culpa de la H. Ericka Brockmann que ha hecho muchos
esfuerzos, sino de otros parlamentarios, a pesar de la existencia de
tremendos problemas en las provincias del país.
COMENTARIO
Jorge Torres Obleas
No me voy a referir a aspectos relacionados con la propia
exposición de motivos del proyecto de Ley, que seguramente ya lo
han hecho los proyectistas, ni tampoco en torno a la necesidad de este
instrumento legal.
Sin embargo, considero que quienes estamos inmersos en
procesos de formulación de leyes, debiéramos plantearnos una pregunta
básica de consistencia: cómo garantizar que la norma sea eficaz; es
decir, que produzca resultados y resuelva problemas, y que se cumpla;
porque hay muchas leyes que no se cumplen y otras que se cumplen,
pero que no producen resultados.
En este sentido, me voy a permitir hacer algunos comentarios
puntuales sobre diferentes aspectos del proyecto de Ley. Si uno lo revisa
en sus distintos capítulos, como no podía ser de otra manera, se hace
referencia a principios y, a su vez, éstos descansan en criterios: se
mencionan transparencia, idoneidad y muchos otros que están reflejados
por criterios; sin embargo, cómo hacer para que esto no solamente
quede en una formulación de criterios; es decir, cómo establecer
parámetros que posteriormente permitan medir estos criterios. Si bien
alguien podría decir que éste es un tema que se debe dejar para la
reglamentación, hemos visto que en la práctica muchos de los principios
o criterios formulados en forma ambigüa posteriormente no se llevan
a la práctica.
85
De esa manera, se ha demostrado que es posible formular
criterios específicos. Si hay un ejemplo; un tema tan conflictivo, donde
se vinculaban aspectos de carácter económico con aspectos de carácter
social, inclusive étnico: todo ello se resolvió expresado en criterios.
Por esta razón, creo que a este proyecto de Ley le hace falta ello; hay
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
demasiados principios y criterios muy generales que después quedarían
sujetos a la libre discrecionalidad de las personas: como saber qué
es transparencia, qué es idoneidad y muchos otros de los criterios que
aquí se tocan.
problemas. De hecho, con la retardación existente en la Contraloría
se están prolongando los problemas y, en algunos casos, agudizando.
Entonces, yo creo que habría que realizar una reflexión en torno a la
gran diversidad de instituciones públicas que debieran implementar los
sistemas concebidos en el proyecto de Ley.
Otro punto. Si bien este proyecto está bien estructurado y toca
casi todos los aspectos que debería contener un estatuto, no hace
referencia a un aspecto que vivimos a diario en la administración
pública: la existencia de grandes diferencias y contrastes entre las
instituciones públicas; existen instituciones públicas minúsculas hasta
instituciones públicas muy grandes; hay instituciones con mucha
tradición y otras totalmente incipientes; hay instituciones que de alguna
manera tienen algo de continuidad y otras absolutamente nada. Veamos
el ejemplo concreto de la Ley SAFCO, la Ley del Sistema de
Administración y Control Gubernamental; cuando la aprobamos, todos
estábamos contentos porque era una ley conceptualmente bien
planteada; una ley concebida en términos sistémicos –es decir, bajo
un conjunto de sistemas-; pero después de la Participación Popular y
la conformación de los 311 Municipios con su respectiva
institucionalidad, nos dimos cuenta, y eso lo vemos ahora, que esa Ley
SAFCO no se puede aplicar adecuadamente a una gran parte de esas
instituciones. O sea, se trata de un aparataje demasiado grande para
instituciones donde, a veces, hay cuatro personas en toda la planilla
de un municipio que tienen en conjunto una remuneración mensual
de algo más de mil bolivianos. ¿Cómo podrían llevar estas personas
a la práctica todos esos sistemas y después que la Contraloría evalúe
estos municipios en función de dichos sistemas?; algo muy complejo.
Entonces, se necesita una versión distinta de la Ley SAFCO o que la
Ley SAFCO permita adecuaciones en función de las características de
las instituciones. Este tema, es vivido a diario y la Contraloría se ha
convertido en un “cuello de botella”, para resolver ágilmente los
87
Veo en el proyecto muchos aspectos positivos, sobre todo aquel
que plantea medir a los servidores públicos por resultados y por
desempeño, por calidad del desempeño. Eso también establece la Ley
SAFCO; sin embargo, hasta ahora, creo que no hay ningún informe
completo, al menos que lo conozcamos, un informe de la Contraloría
donde se midan resultados y no solamente irregularidades, infracciones
o las normas, sino estrictamente resultados. Ha habido esfuerzos, pero
todavía está muy lejos la Contraloría de llegar a ese nivel. Entonces,
en la primera etapa, así como existe una instancia para la auditoría
interna en las instituciones, para lo que es la medición del desempeño
de los resultados, también debería establecerse una instancia en esta
Ley y cómo se la conforma en cada institución, para después poder
medir estos parámetros y no quede solamente en algo formulado.
No veo una relación clara en el Proyecto de Ley, entre la Ley
General del Trabajo y el futuro estatuto del Funcionario Público; es
decir, aparentemente los servidores públicos están fuera de la Ley
General del Trabajo, pero esto actualmente tiene enormes problemas
en su tratamiento -sobre todo, en el caso de los trabajadores y empleados
municipales-; entonces, aquí debería haber una precisión mucho más
exacta. En el Senado fueron mucho más agresivos y por eso tuvieron
también respuestas agresivas: vía la Ley Orgánica de Gobiernos
Municipales de un “plumazo” los sacaron del régimen de la Ley General
del Trabajo, gradualmente, pero los sacaron. Aquí, ni siquiera se toma
una posición o definición mucho más clara en torno a este tema.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Otro aspecto que veo positivo, pero al mismo tiempo ambigüo,
y que podría traducirse en una mera formulación; es aquel que la
remuneración de los servidores públicos deba estar vinculada al mercado
laboral. Ello en principio, debiera ser así, si se desea que exista
estabilidad en el empleo; si queremos que a la gente se le exija de
acuerdo a sus resultados, pero si al mismo tiempo se define “de acuerdo
a disponibilidades presupuestarias y a políticas institucionales”,
nuevamente queda con la formulación totalmente ambigüa. En
definitiva, se quiere o no se quiere que el servidor público tenga una
remuneración acorde al mercado laboral; si se quiere, esto como
principio, entonces se deben adecuar las políticas institucionales y el
presupuesto en función de esas posibilidades, porque en Bolivia cada
vez que se inventa o concibe institucionalmente un nuevo concepto,
como la problemática de género -o lo que se quiera-, se crean nuevas
instituciones, cada vez aparecen nuevos servidores públicos y nunca
se suprimen los correspondientes a los viejos paradigmas, las viejas
utopías. Aquí, las viejas instituciones siguen previviendo en el Estado
y cada vez hay más y más gasto corriente. En el anterior gobierno
criticábamos esta situación, pero este gobierno en los dos primeros
años también ha hecho crecer el gasto corriente; y, en gran parte, debido
a que sigue y sigue creciendo la cantidad de servidores públicos.
Entonces, si se establece esto como principio, más bien las políticas
institucionales deben adecuarse al principio; así, no pueden contratar
diez funcionarios de ochocientos bolivianos, sino los necesarios de
acuerdo al mercado laboral. Esto debe quedar claramente definido y
establecido.
Para finalizar, deseo tocar un aspecto que me parece fundamental
en este Estatuto y que ha sido tocado de manera insuficiente; me refiero
al artículo sobre incompatibilidades. Las incompatibilidades a las que
se hace referencia, tienen que ver únicamente con incompatibilidades
con el ámbito de la política, con aspectos familiares y, finalmente, con
la actividad personal que realiza el servidor -o sea, su ocupación o
lo que hace fuera de su trabajo-. Acá ha faltado algo mucho más
importante: los «conflictos de intereses»; es decir, mucho más que
incompatibilidades y, sobre todo, los conflictos de interés más
perniciosos y los que le causan más daño al Estado, mucho más que
el servidor público ocioso, mucho más que el servidor público que
alguna vez se beneficia de alguna manera del Estado, coyunturalmente
y ocasionalmente; es decir, me refiero a la diferencia entre el ladronzuelo
y el ladrón de cuello blanco que le causa millones de dólares de daño
económico al Estado. Este aspecto debiera estar mucho mejor normado.
Alguna vez, nosotros hablamos de esto en un término mucho más
sencillo en “Tiempo Político” dirigido por Carlos Toranzo: «Qué hacer
con los Transformers»; debe establecerse una disposición “antitransformers”. El transformer” es esa persona, que un día, en
representación de un grupo económico, está gestionando concesiones
mineras y, luego de un cambio de gobierno, aparece en el Estado de
responsable del área minera; o es aquel destacado señor que está en
el Directorio del Banco Central o en la Superintendencia de Bancos
-supuestamente normando, regulando y fiscalizando a la banca-, y
después aparece como gerente de un banco. Se tienen ejemplos recientes,
ni siquiera habría que esforzarse para encontrarlos. O, el caso de
aquellos que están en el sistema financiero y después aparecen de
ministros de Hacienda; o aquellos que negocian contratos y después
aparecen como representantes de la contraparte del Estado. Esto debe
ser muy bien normado y debe hacerse un esfuerzo especial. Debe
introducirse un capítulo especial, porque éste es el mayor daño
económico que se le causa al Estado; entonces, debe existir algo que
norme muy claramente todo lo que son los conflictos de interés -algo
que ha tocado, por ejemplo, Hugo San Martín en la problemática de
los regalos, pero esa sería una parte pequeña del problema-; pero qué
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"OPINIONES Y ANALISIS"
es lo que sucede: normalmente esas personas, que de acuerdo a la
clasificación que aquí se hace, pueden ser funcionarios designados
o de libre nombramiento y, a veces, también electos, estas personas
normalmente tienen un origen y saben a qué intereses responden; lo
transitorio para ellos es estar en el Estado. Lo lógico debería ser que
se privilegie a quienes solamente se consideran servidores públicos.
Es decir, que quienes son buenos para negociar y representar intereses
económicos privados, cuyo objetivo principal es la maximización de
las ganancias, dificilmente puedan ser también servidores públicos. Eso
es incompatible y acá se deberían establecer reglas de juego claras,
para que las personas tomen una u otra opción y para que no existan
“transformers” en función de intereses de grupo que inclusive van más
allá de los partidos políticos, porque hay grupos económicos que tienen
presencia en casi todos los partidos del sistema. Esta problemática
también debiera ameritar un mayor tratamiento y complementación.
Les agradezco por su atención, deseaba puntualizar estos
aspectos que me imagino la Comisión redactora podrá ir procesándolos
en detalle.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
ANTEPROYECTO
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO
de capacitación que acertadamente están previstos en el proyecto de
estatuto.
Victor Hugo García Soruco
ANALISIS EN GENERAL DEL CONTENIDO
El presente documento en análisis constituye, sin duda, un
esfuerzo por dotar a la administración pública de un mecanismo que
permita optimizar las condiciones actuales en las que se desarrolla el
marco legal laboral del «Funcionario Público». Ya en décadas pasadas
se intentó generar un sistema nacional de personal y carrera
administrativa; sin embargo, tal como podemos constatar hasta la
fecha, todos los intentos realizados han sido vanos, por lo que
lastimosamente, en la actualidad no se cuenta con el instrumento
necesario que permita el desenvolvimiento de la función pública en
un marco legal y regulatorio.
En éste contexto, considero que el anteproyecto va a permitir
afrontar el urgente tema de la corrupción pública, generado a partir
de los niveles de tolerancia que le otorga la sociedad, por la carencia
de márgenes que estén legalmente establecidos debido a la ausencia
de una norma que permitirá su eliminación paulatina.
Otro motivo que hace imperativa la necesidad del presente
estatuto es el concepto, «de que la administración pública y los espacios
de la función pública son una especie de botín de guerra de los partidos
políticos que acceden al poder después de una elección», lo cual no
está fuera de la realidad e implica un compromiso que la clase política
deberá afrontar lo mas antes posible.
Las características actuales de la función pública han generado
un descrédito en torno a su administración, orientando las críticas
directamente hacia la clase política, la cual no puede negar su
responsabilidad en relación con este tema, ya que es precisamente ésta,
la que ocupa este espacio, por lo menos cuando existe una forma de
Gobierno y Estado Democrático electivo como el que vive nuestro país
desde hace varios años. Por lo mencionado, podemos identificar una
estrecha relación entre el descrédito de la clase política y el mal
funcionamiento de la administración pública, desde este punto de vista,
uno de los factores que con mayor seriedad y decisión se debe abordar,
es la voluntad política con la que los partidos políticos tienen la
obligación de tratar este tema, no solo en la fase de su elaboración,
sino, para su aprobación y principalmente en su sustentabilidad. Este
compromiso, además de ser un verdadero aporte a la nación, servirá
de instrumento para permitir una paulatina limpieza en cuanto a la
imagen de la clase política.
No cabe duda que la administración pública implica un alto nivel
de responsabilidad en cuanto a la calidad del servicio que merece
el cliente o ciudadano común, en las distintas instituciones donde tiene
que acudir para la realización de trámites de rutina. Por otro lado, es
imperativo optimizar los niveles técnicos, a través de mecanismos
Sin embargo, y es bueno manifestarlo, existe un riesgo latente
en cuanto a la Voluntad Política que debería respaldar su aprobación;
si bien existe la necesidad de dignificar la función pública, los cambios
estructurales y la constante reducción del aparato estatal, no deja de
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ser un elemento, que en términos reales, genera preocupación en los
partidos políticos, ya que la oferta de beneficios para la clase dirigencial
media y de bases de un partido, está orientada precisamente hacia la
administración pública y considero que no existe un sólo partido
político que pueda contradecir este hecho, en términos reales, ya que
el mismo se desprende del objetivo fundamental que encarna una
contienda electoral, donde sus protagonistas lidian por la consecución
del poder y qué es el poder?, es la administración del Estado, y por
simple deducción, llegaremos al tema en análisis.
en un clamoroso pedido de la sociedad, como un requisito indispensable
para embarcarnos en el camino de la globalización y cambio, donde
todos los sectores que conforman la sociedad boliviana, estamos
obligados a adecuar si deseamos incorporarnos en éste dificil y
complejo proceso tecnológico.
Entonces, si el Estado se ve cada vez más reducido, el funcionario
público (a través de éste estatuto) vería su carrera garantizada; qué
queda para los partidos políticos en función de Gobierno?. Por esto
y recordando lo que mencionaba lineas arriba, es fundamental la
voluntad política con que se enfoque éste tema para su posterior
tratamiento, aprobación y sostenibilidad.
Entre los aspectos positivos del anteproyecto, están aquellos
que se refieren al proceso de reclutamiento y al seguimiento del
funcionario en su desempeño (evaluación, capacitación y promoción).
En los mismos, se identifica claramente una manifiesta intención de
jerarquizar la función pública en términos de selección y cualificación
de cuadros, lo cual permitirá una efectiva armonización en el desempeño
de funciones tendientes a dinamizar y dar mayor agilidad a la
administración pública.
El estatuto del funcionario público, más allá de una regulación
interna en términos de eficiencia y eficacia, se constituye en un desafío
para el advenimiento del nuevo milenio dentro del proceso de la lucha
contra la corrupción y modernización del Estado, que estaría afrontando
con mediana determinación el actual Gobierno, pero que se constituye
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El referido proyecto constituye una propuesta seria en lo
referente a la orfandad en la que hoy por hoy vive el funcionario
público. La inestabilidad laboral, producto de un sin número de factores,
que tienen en la política su principal protagonista, la falta de incentivos
y los bajos salarios de la administración pública, han hecho que el
funcionario no encuentre en su fuente de trabajo un mecanismo que
le permita no solo la supervivencia, sino, el medio a través del cual
pueda cualificarse y llevar adelante una vida normal, en un marco de
estabilidad económica y emocional, relativa.
OBSERVACIONES DESDE DISTINTAS OPTICAS
Desde el punto de vista social, las variables referidas a la ética,
la igualdad y el reconocimiento al esfuerzo, están incluidos dentro
de la norma, por lo que su contenido, en términos de valores sociales,
contempla elementos tendientes a dignificar la carrera administrativa
y la jerarquización de la función pública. Pero sería interesante, sin
embargo, abordar temas, como es el pago de beneficios y las horas
extras, como medios de incentivo y atractivo de personas técnicamente
calificadas hacia la Administración Pública.
El enfoque político estaría orientado más bien a la nueva
estructura del Estado generada por la Ley de Decentralización
Administrativa, la Ley de Participación Popular y las necesidades que
96
"OPINIONES Y ANALISIS"
emanan de la lucha contra la corrupción y la modernización del Estado,
de manera que a partir del gobierno central, los gobiernos
departamentales y los gobiernos locales, se institucionalice una
administración pública que permita los procesos de planificación,
programación y ejecución de planes y proyectos, en un marco de
idoneidad, transparencia y capacidad administrativa, optimizando
paulatinamente cada vez más los niveles de eficiencia y eficacia en
el manejo de los intereses públicos, a través de la implementación de
las normas básicas y los sistemas de planificación, inversión pública
y programación de operaciones.
Es evidente, que existen algunas normas como la Ley Safco,
que en su Decreto Reglamentario 23318-A, enfoca la función pública,
sin embargo lo hace desde una visión orientada sólo a la responsabilidad
del funcionario, dejando un gran vacío en otros aspectos como ser los
derechos, deberes y obligaciones de éste.
Por ello, en el marco jurídico será necesario articular más
estrechamente el contenido del presente anteproyecto a: La C.P.N., la
ley marco que vendría a ser a L.G.T. y la Ley Safco 1178 en su D.S.
23318-A, reglamentario de la responsabilidad por la función pública,
y con otras leyes en proceso de aprobación o en vigencia, a fin de
que su aplicación no genere impugnaciones posteriores.
Consideramos necesario, también el incluir el tema de la
reglamentación para extranjeros que deseen incorporarse a la
Administración Pública; el tema de la contratación verbal; mayoridad
y minoridad laboral; la reconducción laboral; los contratos a plazo fijo
y otros aspectos que traería inmersa la implementación del presente
estatuto, es decir incorporar el funcionario público en la órbita
proteccionista del derecho del trabajo.
97
"OPINIONES Y ANALISIS"
OBSERVACIONES DE DETALLES
Sería necesario realizar algunas aclaraciones y modificaciones
que sugiero a continuación:
-
Conceptos que no forman parte del salario: gastos de
representación, asignaciones temporales, viáticos y todo pago
excepcional que no sea periódico.
-
Prioridad laboral para los ascensos; la vacancia que se produzca
debe ser provista por el inmediato inferior, si reune las
condiciones.
-
Al funcionario público deberá otorgársele, necesariamente,al
momento de su incorporación, un manual de funciones y un
estatuto interno institucional, donde se especifique claramente
todas las funciones del cargo que ejerce, la articulación con
otros y las reglas o normas a las que se somete a partir de su
ingreso.
-
Será necesario hacer referencia al Art. 158 C.P.E. - «Protección
institucional al capital humano».
-
Es necesario realizar una revisión de la terminología técnico jurídica para compatibilizarla con la nomenclatura utilizada en
nuestro ordenamiento jurídico.
-
Es necesario incluir las abrogaciones y derogaciones.
-
Es necesario y se sugiere reformar algunas definiciones a fin de
no discrepar con el contenido de normas ya establecidas.
98
"OPINIONES Y ANALISIS"
-
-
-
-
El tema de la Oficina Nacional del Servicio Civil deberá ser
analizado con mayor profundidad, a fin de definir su inclusión
en el presente estatuto.
-
Se pasó del Título III al V, obviando o saltando el Título IV.
-
En el Capítulo III, del Título I, en el inciso h) siempre que sea
necesario se deberá hablar de «estabilidad laboral».
En el Título I, Capítulo I, artículo del «objeto» en el inciso b) se
sugiere incorporar «optimizar el desempeño» y en el c) incluir
«la honestidad».
En el artículo del «ámbito de aplicación» se sugiere fusionar el
primer y segundo párrafo por tratarse de aspectos
complementarios del mismo tema.
-
En el inciso j) se debe corregir «ingreso» por «retiro».
-
En el artículo (prohibiciones), se debe aclarar el inciso g).
-
En el artículo (incompatibilidad) se sugiere incluir «remunerada
por el Estado en la ...»; en el inciso c) es conveniente aclarar el
término «resulta contraria con el desempeño de sus funciones».
-
En el Capítulo IV, artículo (principios) se sugiere incluir «la
honestidad».
-
Consideramos que es necesario definir en qué instituciones, y al
interior de estas, qué cargos o qué funciones están enmarcadas
en la «carrera administrativa».
-
En el Título II, Capítulo III «de la capacitación, es necesario
modificar el contenido a fin de que el proceso de capacitación no
sea exclusiva responsabilidad de la institución, sino que sea
parte de la competitividad dentro de la «carrera» administrativa.
Por otro lado, se deberá cuantificar los esfuerzos institucionales
para capacitar al funcionario público a fin de que esta opción no
sea aprovechada por los funcionarios, para luego buscar mejores
opciones de trabajo, desechando la reciprocidad.
-
El inciso d) del Título II, Capítulo VII, es incompatible con la
nueva ley de partidos políticos en proceso de aprobación.
En el artículo de «principios» se sugiere la siguiente redacción.
-
a) El servicio exclusivo a los intereses comunes y no a
particulares o político - partidarios.
-
Asimismo, fusionar los incisos c) y e).
-
En el Título I, Capitulo II del servidor público, en el inciso c),
la segunda parte del párrafo, referente al sistema de
Administración de Personal, debería pasar al Título V, Capitulo
II.
-
"OPINIONES Y ANALISIS"
-
En el inciso e) se sugiere incluir «y en ausencia del titular».
-
Incluir un inciso sobre las suplencias.
Hay que precisar algunos contenidos, a fin de que pierdan el
carácter enunciativo y declarativo de algunos artículos.
99
100
"OPINIONES Y ANALISIS"
-
No consideramos que la totalidad de los servidores públicos
deban realizar declaración de bienes, sino a partir de ciertos
niveles jerárquicos que debe establecer el presente estatuto.
-
Se sugiere verificar la utilización de los términos «podrán», que
da un carácter opcional, y «deberán», de carácter imperativo, en
el contenido de algunos artículos.
-
Sería conveniente reajustar o redefinir el Título del Capítulo II,
del Título V, ya que no refleja el verdadero contenido de los
artículos.
-
Es necesario definir o mencionar la calidad constitutiva y
funcional de la Comisión Nacional de Administración de Personal.
-
La designación de comisionados debe ser producto de una
convocatoria pública externa o interna en la Administración
Pública.
101
"OPINIONES Y ANALISIS"
102
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO DEL
“ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO”
Carlos Böhrt Irahola
Tiene una ventaja y, a la vez, una desventaja ser el último
comentarista en un evento en el que se analiza un documento como
el Anteproyecto del Estatuto del Funcionario Público. Una ventaja
porque el último, después de oir (leer) a los anteriores, sabe qué
aspectos o temas de su intervención suprimir, disminuir o enfatizar
y, al mismo tiempo, una desventaja porque corre el riesgo de quedar
sin temas que comentar sin ser reiterativo. Es esto lo que precisamente
ha sucedido hoy.
En esta oportunidad, además, me toca la difícil tarea de hablar
en representación de quienes, para decirlo en lenguaje figurado, “tienen
la guitarra en la mano”1 . Se trata de comentar los temas desde el otro
lado de la mesa, sin que ello signifique que en la práctica sea
necesariamente esa mi conducta. Se trata, en última instancia, de traer
al debate esta otra visión pragmática que, al fin y al cabo, es parte
de la realidad.
Comenzaremos con una dimensión de los temas no abordada
por ninguno de los comentaristas: la perspectiva histórica.
1
Carlos Böhrt Irahola ejerce actualmente el cargo de Prefecto de Oruro. El lenguaje figurado utilizado
alude a la diferencia entre espectadores, sean analistas o no lo sean, y quienes actúan en el escenario
burocrático, es decir quienes tienen la guitarra en la mano.
103
1.
Antecedentes históricos.
Dos experiencias históricas deben tenerse presente y evitarse
cuando lo que se busca es legislar e implantar el patrón de
funcionamiento y conducta de los funcionarios públicos. Por un lado,
la experiencia vivida en la primera mitad de los años 80 cuando el
accionar y conducta de los empleados públicos, empeñados en lograr
el reconocimiento legal de “su” derecho a la sindicalización, lo cual
implicaba la derogatoria del Art. 104 de la Ley General del Trabajo,
derivó en una situación que, sin temor a equivocarnos, podemos
caracterizar como de descontrol sindical. Entre los años 1982 y 1985
el país vivió, ciertamente, una situación extrema en la que los empleados
públicos paraban, cuando así lo decidían, completamente al estado. En
esa época difícil, durante el régimen de la Unidad Democrática y
Popular (UDP), la Central Obrera Boliviana (COB) paralizaba
prácticamente todo el país gracias a las huelgas de los trabajadores
del Banco Central, ENTEL y de los empleados de la Administración
Central.
Para que esos excesos se manifestaran en las luchas sociales
intervinieron, entre varios otros factores, la vigencia de la “inamovilidad
funcionaria” y la apertura de las compuertas que impedían la
sindicalización del empleado público. En la primera mitad de 1985
se agotaron políticamente los excesos sindicales, se derrumbó el
gobierno “udepista” y se abrieron condiciones para la antítesis del
descontrol: sobrevino el D.S. 21060 y con él el llamado modelo
“neoliberal”. La libre contratación de la fuerza de trabajo, tanto para
los trabajadores del sector público como para los del privado, se
implantó en el país eliminándose, de esa manera, la “inamovilidad”
y cualquier posibilidad de sindicalización de los funcionarios del
estado. Se cerró así la situación extrema del descontrol sindical.
104
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Al mismo tiempo, empero, se abrió otro escenario de excesos
cuya vigencia todavía permanece en nuestros días. Una situación
evidente de “inestabilidad y desamparo laborales” en el sector público
es la que predomina en los tres últimos lustros.
metodológicas y conceptuales cuyo tratamiento, al menos en una
primera aproximación, se aborda en este trabajo.
La inestabilidad, está claro, atenta contra la memoria
institucional y resta continuidad al funcionamiento del aparato del
estado. En esas condiciones resulta difícil exigir eficiencia funcionaria.
Si a ello se le suma el desamparo laboral, que genera falta de motivación
institucional, encontraremos, por supuesto, la descripción de las
características que adornan a la burocracia pública en nuestros días:
ineficiente, extemporánea y rutinaria. Por lo demás, y en descargo de
los más de 200.000 empleados públicos bolivianos, debe decirse que
resulta difícil exigírseles más a quienes sienten permanentemente que
se encuentran en una situación de sobrevivencia.
Frente a esas dos situaciones extremas se ubica el Anteproyecto.
Su orientación central apunta a fortalecer la institucionalidad del
aparato del estado y a darle continuidad a la administración pública.
Rodear de estabilidad a los funcionarios públicos es una de sus metas,
ya que la estabilidad es un componente de la continuidad administrativa.
La legalidad, es decir devolver a los empleados estatales normas legales
que los amparen sin caer en los extremos anteriores, es otra aspiración
del documento que venimos analizando. Todo ello, además, en el marco
del “Plan Integridad”, o lo que es lo mismo, en el marco del plan
gubernamental de lucha contra la corrupción.
Desde un punto de vista histórico, en suma, esa debiera ser la
ubicación del Anteproyecto: la síntesis de los dos extremos anteriores.
Con esta óptica, empero, no sólo se ubica la propuesta en el devenir
del tiempo, sino que asimismo se perciben algunas imprecisiones
105
Existen en el texto algunos aspectos formales y otros de fondo
que merecen algunas reflexiones. Trataremos aquellos en primer lugar
y después estos otros, limitando su análisis al poco margen de tiempo
destinado a los comentaristas.
2.
Algunos aspectos formales.
El nombre del documento parece ser el primer aspecto que debe
ser discutido. Por qué “Estatuto del Funcionario Público” y no simple
y directamente “Ley del Funcionario Público” o quizás “Ley del
Funcionario Público y la Carrera Administrativa”, ya que esto es lo
que contiene el proyecto: la ley del funcionario en la primera parte
y, en la segunda, normas dedicadas a la Carrera Administrativa.
Hasta donde conocemos, la diferencia entre un estatuto y una
ley viene dada por el origen. La ley se aprueba por el órgano legislativo
estatal, llámese Poder Legislativo o lo que fuese. Un estatuto se acuerda
y se aprueba entre las personas que se regirán por él. Ambos son de
cumplimiento obligatorio una vez aprobados, pero mientras la ley tiene
por detrás el poder del estado, el estatuto es de adscripción voluntaria.
Y no basta que el texto constitucional utilice la palabra estatuto para
continuar utilizando erróneamente ese vocablo. Hay que aclarar aquí,
sin embargo, que para formular este comentario no se realizó una
indagación mas seria de las diferencias.
Sin embargo y al margen de esta discusión sobre la pertinencia
del nombre, en su sistemática el documento denota coherencia interna
106
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
y extensión temática suficiente. Sus componentes están debidamente
articulados unos con otros, a la par que abarca los temas más importantes
relacionados con la materia sujeta a regulación jurídica. Extensión
suficiente aunque no exhaustiva, ya que difícilmente puede serlo un
instrumento jurídico inaugural como el que estamos analizando. En
todo caso ambos requisitos son indispensables (coherencia y extensión
suficiente) para estructurar una buena propuesta legislativa.
que decir “evaluación por desempeño”, tal como consigna nuestro
documento. Semánticamente desempeño, en comparación con
resultados, es elusivo. Puede significar varias cosas. Dependerá de
quien utilice el concepto y lo operativice. Desempeño puede significar
“tratar bien a la gente”, “cumplir adecuadamente las instrucciones”,
“no molestar a la secretaría”, en fin, puede representar muchas cosas.
En cambio el concepto de resultados es, evidentemente, más concreto;
significa eficacia, ese es el tema.
Dejando presente esa coherencia interna, empero, preocupa la
forma cómo se enfoca la definición de los principios que orientan el
documento. La presentación de los principios, su redacción no es
ortodoxa al menos. Veamos la presentación del primer principio:
“servicio exclusivo a los intereses de la colectividad y no de parcialidad
o partido político alguno”. Evidentemente esta redacción no
corresponde a la presentación de un principio. Podría ser la descripción
de un atributo o algo semejante. No cabe duda, debe revisarse esta
parte del anteproyecto.
Los principios fundamentales, desde la perspectiva histórica
descrita líneas atrás, deben rescatar y dejar como cimiento las virtudes
de los dos períodos anteriores, es decir deben marcar el designio de
dotarle de institucionalidad al aparato del estado, por un lado, y
devolverle estabilidad y dignidad al funcionario público, sin caer en
los excesos sindicales del pasado, por otro lado. Los principios debieran
reducirse y presentarse como: dignidad, estabilidad, eficiencia y, un
cuarto principio casi ausente en el texto por lo que aparece como una
de sus falencias, control y evaluación por resultados.
En el texto del anteproyecto se ha perdido de vista, o se
disminuye su importancia, el principio máximo de la Ley SAFCO: el
principio del control y evaluación por resultados, que no es lo mismo
107
Esos son, a juicio nuestro, los cuatro principios centrales que
rescatan las determinantes históricas de la situación concreta actual:
dignidad, estabilidad (a favor del funcionario público), eficiencia y
evaluación por resultados (modernización del estado). Articulados por
estos principios pueden añadirse otros complementarios, como
institucionalidad, legalidad, igualdad y alguno más probablemente.
Pero, por qué decimos que en el texto del Anteproyecto de
Estatuto del Funcionario Público parece perderse de vista el control
por resultados? En el acápite dedicado a la “Responsabilidad por la
Función Pública” y en el artículo destinado a normar las “Bases y
Reglamentación” se habla de la evaluación por desempeño y se
encuentra presente el tema de los resultados. En este último artículo
se lee "los parámetros para evaluar el desempeño funcionario (se
está intentando darle concreción a la categoría desempeño) podrán
comprender entre otros (nótese el modo opcional del verbo), la
eficiencia, eficacia, las iniciativas, los trabajos desarrollados y los
resultados logrados, y la antigüedad en el cargo". Evidentemente la
llamada evaluación por desempeño es algo elusivo y debe ser trabajado
con más precisión.
108
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Anticipándonos a argumentos contrarios conocidos, digamos
que el hecho de que la Ley SAFCO no ha podido todavía poner en
vigencia la evaluación por resultados no es motivo suficiente para
descartar este principio fundamental. En realidad los diferentes sistemas
contemplados en la Ley SAFCO se encuentran en proceso de diseño
e implantación paulatina. Para llegar a la etapa en que se pueda realizar
efectivamente el control y evaluación por resultados, previamente se
está avanzando en el diseño del sistema de programación operativa
(SPO). Sin este sistema previo no es posible pensar en una evaluación
por resultados. Para avanzar hacia esa meta, por otro lado, hay que
consolidar la práctica de elaborar los Planes Operativos Anuales
(POA’s) e implantar el sistema de administración de personal,
directamente relacionado con la ley del funcionario público.
en la clasificación de los funcionarios públicos se asienta el modelo
administrativo que permita combinar los criterios técnicos con las
determinantes políticas que inevitablemente se encuentran en la base
del aparato del estado.
Por haber perdido de vista el tema de los resultados se
introdujeron, al parecer, algunos problemas menores en el texto. Veamos
un ejemplo. Cómo define el Anteproyecto la ética pública?: en el
Capítulo IV del Título I, dedicado a la Etica Pública se establece que
“la actividad pública deberá estar inspirada en principios y valores
éticos de integridad, imparcialidad, probidad y transparencia
funcionaria que garanticen un eficiente servicio a la colectividad”.
Nuevamente la eficiencia pareciera una simple y automática
consecuencia de la integridad, la imparcialidad y la probidad, lo cual
no es del todo cierto. Existe un evidente déficit de eficiencia.
En el texto, pasando a otro tema, existe asimismo una ligera
confusión entre los conceptos de funcionario y servidor. Resulta
recomendable usar un solo concepto y evitar complejizaciones
innecesarias que obligan a otras leyes a introducir en su parte general
aclaraciones sobre la sinonimia entre dos o más conceptos. Resulta
recomendable trabajar mejor el Capítulo II del Título I, porque además
109
3.
Un tema de fondo.
Lo que debe discutirse con todo el detenimiento del caso es
el tema de la movilidad funcionaria. Aquí como ocasional “poseedor
de la guitarra” quiero expresar disconformidad con la forma de abordar
el tema que tiene el Anteproyecto. Junto y concomitantemente con él
se encuentran las propuestas de la libertad de asociación y de las
remuneraciones e incentivos. La movilidad en el texto se inunda de
rigideces peligrosas.
Si estos temas no se manejan gradualmente pueden, con
facilidad, dada la cultura organizacional y política predominante en
el país, retornarnos al período del descontrol sindical. Si cabe y vale
una experiencia personal, estoy hablando de algo que me está sucediendo
en estos días: por introducir racionalidad y buscar cualificar una
institución pública, anoche, en una de los principales partidos de la
coalición gobernante se ha organizado y posesionado un “Comité de
Defensa” del empleado público prefectural o algo por el estilo. Y ello
antes de existir este Estatuto del Funcionario Público. Podemos
imaginarnos lo que sucederá después de aprobada la ley que pone en
vigencia este cuerpo normativo, incluidos, por supuesto, los temas de
la movilidad funcionaria y la libre asociación.
Pero no se trata únicamente del riesgo de acrecentamiento de
los conflictos laborales en el sector público, existen también otros
110
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
aspectos a considerarse. La movilidad laboral irrestricta en la época
de la mundialización de la economía y de la globalización financiera
es algo inevitable. La movilidad funcionaria, pública y privada, es uno
de los temas centrales del debate sobre la flexibilización laboral, pese
a lo cual en este Anteproyecto se introducen factores que rigidizan la
movilidad. Desde la Ley de Descentralización, pasando por la de
Participación Popular y todos los esfuerzos de modernización del
aparato del estado, estamos apuntando a la flexibilización laboral, lo
cual en el caso de los empleados públicos se traduce en una postura
más agresiva: sacarlos definitivamente de la Ley General del Trabajo.
Y para quien crea que las condiciones cambiaron y que deberíamos
modificar esa postura, fijémonos en lo que pasa hoy en las Universidades
y en los Municipios, donde sus trabajadores todavía se encuentran bajo
el régimen de la legislación laboral. Al respecto cabe recordar que sólo
con la Ley de Descentralización fue posible eliminar el enorme peso
muerto y la gravitación presupuestaria del gasto corriente de las
Corporaciones de Desarrollo; traigamos a colación también las
dificultades por las que están atravezando las Prefecturas, de manera
que, con las propuestas de nuestro Anteproyecto estaríamos abriendo
prematuramente las puertas del retorno hacia las prácticas anteriores.
Esta alerta, sin embargo, no quita que más adelante, una vez madurado
el proceso de institucionalización del estado, se puedan introducir
disposiciones como las cuestionadas, pero debemos reafirmar que no
parece ser este el momento adecuado para hacerlo.
administrativas y quien sabe cuantos temas más como esos. Todo ello,
por si faltara, en el marco de un sistema presupuestario rígido, donde
tiene absoluta vigencia la regla de oro del 15% para gasto corriente
y 85% para inversión. Aquí surge una primera derivación de la
introducción prematura del derecho de asociación en la legislación
protectora del empleado público: si se introduce ese derecho debe, al
mismo tiempo, flexibilizarse la mencionada regla de oro. Si se introduce
un sistema de incentivos, que a la vez es un componente muy importante
del Plan Integridad que lo comparto, no puede tener la misma rigidez
el techo del 15% del presupuesto para el gasto corriente.
Todas las instituciones del sector público se ubican actualmente
entre el 14 y 14.9% de su presupuesto destinado al gasto corriente (el
más eficiente se ubicará en el 13%), de manera tal que si, vía Estatuto
del Funcionario Público, se añaden incentivos, derecho de asociación,
es decir mayor capacidad de negociación y presión, el resultado será
que o se cuenta con un soporte externo, lo cual corrientemente no tiene
sostenibilidad, o se sube el techo del gasto de funcionamiento al 20%,
pero si ello sucede, al cabo de pocos años se estará exigiendo el 25%
y así sucesivamente, vale decir, tampoco tiene sostenibilidad. Aquí
debiera añadirse, si alguien todavía duda, las disposiciones propuestas
sobre pago de beneficios por retiro contenidas en el Capítulo VI del
Título II.
Algo semejante sucede con el derecho de asociación. Sin repetir
la experiencia de los Alcaldes, es difícil imaginarse a Ministros de
Estado y a Prefectos embarcados en tareas de cualificación de sus
estructuras institucionales gastando, al mismo tiempo, 30 ó 40% del
poco tiempo útil que tienen en interminables discusiones con sus
Asociaciones de Empleados por mejoras salariales, mejoras
Finalmente, el retiro del empleado y sus derivaciones tiene que
ver asimismo con las modalidades del reclutamiento. Compartimos
totalmente la propuesta de que el ingreso al aparato del estado deba
realizarse por mérito, desempeño y neutralidad política. Compartimos
ello porque en nuestra experiencia administrativa inmediata venimos
soportando las consecuencias negativas de no haber observado
mínimamente esos parámetros en el reclutamiento de los funcionarios
111
112
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
medios y subalternos. Compartimos aquello pero percibimos asimismo
que esas ideas no son suficientes o, al menos, son poco claras. Estamos
de acuerdo con los méritos, cómo no estarlo, pero lo que debe
reglamentarse es a qué denominar mérito y cómo medirlo. Se trata de
un viejo tema, enfrentado por todos quienes egresan de la Universidad
con una sentencia recurrente: “por qué tiene prioridad ese señor sólo
por méritos si yo soy más capaz”. Recordemos que la fórmula
transaccional en el ámbito universitario fue “concurso de méritos y
examen de competencia”.
Méritos, desempeño y neutralidad política, sí. Méritos son
experiencia, desempeño será competencia? Ya vimos que esta categoría
es elusiva. Y neutralidad política? Qué será esa neutralidad, cuando
estamos hablando en el marco de un sistema democrático en el que
la constitución de los poderes públicos (léase administración estatal)
es el resultado del más grande de los hechos políticos, es decir de las
elecciones? Es difícil saberlo. Ojalá lleguemos a un momento en que
la neutralidad política se exprese en las decisiones de promoción y
retiro de empleados al menos. Probablemente no tenga vigencia en
materia de reclutamiento de funcionarios sino en etapas muy posteriores
de maduración del sistema político-administrativo boliviano.
113
114
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
COMENTARIOS DE LOS PARTICIPANTES
su capacidad de competir en el mundo globalizado; y es previsible que
habrán Estados que no van a poder sobrevivir por la precariedad de
su sistema institucional; éste es el gran desafío del Siglo XXI.
Elaborado por: Alfonso Ferrufino Valderrama
1.
Importancia y actualidad del tema.
Todos los participantes coincidieron en destacar la importancia
y oportunidad del tratamiento del anteproyecto de ley del Estatuto del
Funcionario Público. Primero, porque se trata de un mandato
constitucional incumplido desde 1967; segundo, porque es
indispensable para reordenar la vida del aparato estatal y el desempeño
de los funcionarios públicos y, sobre todo, porque constituye un
instrumento vital para regular la relación de los partidos políticos con
el Estado y la Sociedad Civil. En efecto, al despartidizarse la
Administración Pública, disminuirá paulatinamente el carácter
patrimonial y prebendal que ha caracterizado esa relación a lo largo
de nuestra historia republicana y que ha provocado efectos
extremadamente nocivos en la calidad de la gestión estatal.
Se trata de una transformación global para poner al Estado al
servicio del ciudadano y no, como ocurre hoy, al servicio del partido.
Es de hacer notar que la gran mayoría de las quejas presentadas ante
la Defensoría del Pueblo desde su puesta en funciones (dos mil
ochocientas aproximadamente) se refieren, precisamente, a solicitudes
no atendidas, a trámites que demoran años, audiencias que no se
conceden, es decir a una Administración Pública que permanece
totalmente de espaldas a la ciudadanía y se hace inaccesible.
En el siglo al que estamos ingresando, la solidez y calidad
institucional de los Estados parece ser el nuevo elemento que definirá
115
Desde este punto de vista, la tarea de construir una estructura
institucional sólida, eficaz y transparente debiera adquirir la jerarquía
de una verdadera política del Estado que se aplique de manera
ininterrumpida, trascendiendo las naturales alteraciones que se operan
con cada cambio de gobierno.
2.
Alcances y Límites del Estatuto
2.1.
Los partidos políticos tienen la competencia constitucional de
gestionar el Estado. Sobre este principio jurídico no parecen
existir grandes dudas. Sin embargo, resulta indispensable
establecer una clara distinción entre el espacio propiamente
político de esa gestión, que corresponde de manera directa a los
partidos por mandato electoral de la ciudadanía, y el espacio
público, que es un dominio de la sociedad en su conjunto.
Desde este punto de vista, debe evaluarse rigurosamente los
efectos que sobre el desempeño del Estado han tenido hasta hoy
los “pactos de gobernabilidad”. Si bien el mecanismo ha sido
muy eficaz para lograr la necesaria estabilidad del sistema
político, ha servido también para otorgar carta de ciudadanía al
“cuoteo” partidario y a una suerte de privatización de la función
pública, provocando una pérdida aún mayor de eficiencia. Se
trata de un verdadero círculo vicioso: la necesidad de superar la
crónica inestabilidad política ha dado lugar a los pactos de
gobernabilidad; los pactos de gobernabilidad han entrañado un
116
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
las instancias que son de específica competencia de los agentes
político-partidarios y aquéllas que deben regirse estrictamente
por los principios de la Carrera Administrativa.
cuoteo de la administración estatal que la ha tornado más
ineficiente, fragmentada e incongruente, provocando la
deslegitimación del sistema político y poniendo en tela de juicio
la gobernabilidad.
La institucionalización del Estado debe estar orientada a crear
una burocracia inteligente, estable, relativamente permanente.
Sin embargo, no debe perderse de vista que la Administración
Pública no es un fin en sí misma, sino un medio para alcanzar los
fines que la política propone.
Por consiguiente, estamos ante el desafío de generar un proceso
en el que, además de garantizar la estabilidad política, se logre
la cualificación de la Administración Pública elevando su
capacidad de resolver las demandas sociales y recuperar la
legitimidad del sistema político.
2.2.
Por otra parte, la importancia del Estatuto del Funcionario
Público debe ser medida no sólo desde el punto de vista de su
impacto sobre la modernización del Estado, sino de la conversión
conceptual de los funcionarios en verdaderos servidores públicos,
cuya misión primordial es atender las demandas de los
ciudadanos, no como una concesión o un favor, sino como un
deber determinado por mandato constitucional. No se puede
revalorizar la Administración Pública si no se la acerca al
derecho ciudadano de tener un servicio público.
Adicionalmente, ya es tiempo de incorporar, en la gestión
estatal, el principio de responsabilidad por el ejercicio de la
función pública, tanto personal como institucional.
Responsabilidad tanto por incumplimiento de normas cuanto
por los resultados de la gestión. No es suficiente que se observen
las normas, sino que la administración debe alcanzar los
resultados programados.
2.3.
En los últimos tiempos, se advierte una evidente paradoja: los
partidos políticos constituyen el único instrumento jurídicamente
reconocido de representación de la sociedad civil ante el Estado
y han desplazado a cualquier otra forma de mediación (sindicatos,
gremios empresariales u otros); sin embargo, han ido perdiendo
progresivamente su capacidad de iniciativa, de pensar y proponer
cursos estratégicos de acción para el Estado. Están notoriamente
supeditados a la agenda determinada por los medios masivos de
comunicación.
El Estatuto debe proteger al funcionario público de las
fluctuaciones del mercado político, estableciendo claramente
117
En ese contexto, la completa autonomización de la burocracia
estatal podría entrañar un nuevo peligro: que la agenda pública
sea determinada por los intereses de la burocracia administrativa
y su natural tendencia a perpetuarse, y no por las expectativas,
intereses, o demandas ciudadanas, políticamente traducidas en
los programas de gobierno.
2.4.
Es necesario tomar en cuenta la heterogeneidad del universo
institucional del Estado que está conformado por unidades
administrativas muy diferentes, tanto desde el punto de vista de
su dimensión, cuanto del grado de complejidad del contexto
118
"OPINIONES Y ANALISIS"
socio-cultural y económico en el cual se desempeñan. Sólo a
modo de ejemplo, se puede señalar el caso de las municipalidades:
mientras existen algunas que cuentan con poblaciones de más de
quinientos mil habitantes y presupuestos que sobrepasan la
decena del millón de dólares, hay otras, la mayoría, con
poblaciones menores a diez mil habitantes y presupuestos que
no llegan a cien mil dólares; existe, incluso, situaciones de
comunidades prácticamente endogámicas en las que serían
absolutamente inaplicables las disposiciones relativas a
incompatibilidades familiares para la designación de funcionarios
públicos. Otro tanto se puede decir de la situación en que se
encontrarán, frente al Estatuto, las universidades públicas, las
superintendencias sectoriales, el Banco Central de Bolivia, la
Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y
aun los Poderes Legislativo y Judicial.
Resulta, por lo tanto, indispensable para la viabilidad práctica de
este instrumento, tomar debida nota de las grandes diferencias
que presenta la estructura institucional del Estado. Es de
advertir que en algunas municipalidades empiezan a tomar
cuerpo las denominadas “empresas municipales”, organizadas
bajo el régimen jurídico de la Ley General del Trabajo,
precisamente para eludir el alcance de un Estatuto del Funcionario
Público.
2.5.
Una cuestión señalada de manera insistente en el seminario, es
la relativa a la contraposición que de hecho surgirá entre un
Estatuto concebido expresamente para instaurar la Carrera
Administrativa, con su componente esencial: la permanencia
del funcionario en el cargo, y la tendencia dominante hacia la
flexibilización de las relaciones laborales.
119
"OPINIONES Y ANALISIS"
2.6.
El anteproyecto estaría restringiendo un derecho,
constitucionalmente reconocido, al prohibir la asociación de los
funcionarios públicos, puesto que el único límite que la
Constitución prevé para el ejercicio de ese derecho es la licitud
de sus fines. Se observa, así mismo, que el anteproyecto puede
tener un sesgo de inequidad al no prever la indemnización por
causa de despido de los funcionarios públicos. Parece, por lo
tanto, recomendable el que estos aspectos merezcan una
consideración más cuidadosa.
2.7.
¿A qué Estatuto se va a someter la administración de personal de
las Fuerzas Armadas? Este parece un tema central del debate,
que tiene que ver fundamentalmente con la correlación entre
modernización del Estado y la modernización de la institución
encargada de la Defensa Nacional.
Las Fuerzas Armadas forman parte de la lógica patrimonial con
la que los partidos políticos encaran su relación con el Estado.
Por consiguiente, una reforma institucional es aún más justificada
en el ámbito de las Fuerzas Armadas, considerando que éstas
ocupan aproximadamente el 10% de los servidores públicos del
país. La designación de los Altos Mandos a través de una
evidente injerencia partidaria, la composición del Tribunal de
Justicia Militar bajo un criterio exclusivamente de rango
castrense y no de idoneidad, así como la inestabilidad funcionaria,
conspiran contra un proceso de consolidación y desarrollo
institucional de las Fuerzas Armadas. Resulta, así mismo, indispensable incorporar el principio de la responsabilidad pública
en el desempeño de funciones administrativas dentro de las
Fuerzas Armadas.
120
"OPINIONES Y ANALISIS"
3.
Estrategia de Implementación
Existe el criterio unánime de que la adopción del Estatuto del
Funcionario Público requiere una clara y firme voluntad política de
transformar la administración estatal. Parece, por lo tanto, indispensable
crear las condiciones que hagan posible un gran acuerdo político social
que permita la gradual implementación de esta fundamental reforma.
Surgen, sin embargo, razonables dudas acerca de la existencia de esa
voluntad política. No es seguro que el gobierno y la oposición sean
capaces de alcanzar un acuerdo que garantice la sostenibilidad de la
medida.
Es indispensable crear condiciones de credibilidad de una
reforma de esta magnitud, lo cual, además de voluntad política para
adoptar la norma, supone ponerla en práctica con absoluta fidelidad
y establecer los incentivos correctos. No hay que perder de vista que
la cultura institucional en nuestro medio es adversa al nuevo sistema
diseñado por el anteproyecto. En consecuencia, si el incentivo es la
estabilidad funcionaria por buen desempeño, pero el funcionario de
carrera es evaluado por un funcionario de confianza política, es obvio
que el mecanismo se distorsiona, no es creíble y pone en tela de juicio
la factibilidad de la reforma en su conjunto. Es esto lo que de algún
modo ha ocurrido con la Ley SAFCO que tiene un muy bajo nivel de
aplicación. Entonces surge la pregunta lógica: ¿Es mala la Ley SAFCO?
¿Hay que adoptar otra? Todo parece indicar más bien que no se han
adoptado las medidas políticas y prácticas indispensables para su
aplicación.
"OPINIONES Y ANALISIS"
de las verdaderas intenciones- un peligroso sesgo de parcialidad y
coyunturalidad que conspire contra su viabilidad y continuidad en el
mediano y largo plazo. La reforma institucional del Estado debe
asumirse como aplicación del mandato constitucional y como un
componente indispensable de la modernización del Estado, que prioriza
los objetivos estatales sobre los objetivos o intereses de cualquier
parcialidad política. Se trata de una auténtica política de Estado que
deberá ser respetada y sostenida por los distintos gobiernos que se
sucedan a partir de su adopción.
Para tener claridad sobre el alcance del Estatuto, será muy útil
categorizar las áreas de la Administración Pública según el grado de
proximidad a los niveles de gestión política del Estado. Eso permitirá
discernir mejor en que instancias de la estructura burocrática será
pertinente la designación de funcionarios políticos y en que niveles
deberá aplicarse la carrera administrativa.
Se hace notar la inconveniencia de presentar el Estatuto del
Funcionario Público como un instrumento anticorrupción. Parece
mucho más adecuado definirlo como lo que es: una instancia
indispensable del proceso de modernización e institucionalización del
Estado.
La escasez de recursos financieros para solventar la reforma
es otro elemento a tener en cuenta cuando se programe su puesta en
ejecución.
Desde este punto de vista, no parece pertinente presentar el
anteproyecto de ley como una mera derivación del Plan de Integridad
del gobierno actual, ya que ello podría darle a la reforma –más allá
Finalmente es indispensable que la aplicación de esta norma
se combine con una intensa campaña de opinión pública destinada a
reducir, significativamente, los márgenes de tolerancia social que
existe frente a la baja calidad, la falta de transparencia, el nepotismo,
121
122
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
el reparto partidista o la corrupción en la Administración Pública. Este
es un factor que reduce considerablemente la eficacia de las acciones
jurídicas, administrativas o educativas que se ejecutan con el propósito
de mejorar la calidad de la función pública.
Es también necesario definir criterios que hagan operativos los
principios generales; por ejemplo, ¿cómo se mide el desempeño por
resultados?
4.
Deben tomarse medidas oportunas para prevenir la deserción
de recursos humanos que han acumulado experiencia institucional o
que han pasado por procesos de capacitación en profundidad.
Síntesis.
El Estatuto del Funcionario Público forma parte de un paquete
de normas y de políticas que hacen a la modernización administrativa
y a la construcción de la institucionalización del Estado.
Esta norma está directamente orientada a regular la relación
entre el Estado y los funcionarios, pero, obviamente, no es ajena a la
influencia de las relaciones que se establecen entre los partidos políticos
y el Estado, por una parte, y entre los partidos y la ciudadanía, por
otra.
El elemento central de la norma debe ser el concepto de servicio
al ciudadano y al bien común. Esa es la dimensión ética de la
Administración Pública. Se trata de asegurar la transparencia en el
ejercicio de la función pública, así como la idoneidad de los servidores
públicos, cuya estabilidad y promoción queda garantizada en base,
exclusivamente, en sus propios méritos.
La eficacia de la estrategia de implementación del Estatuto tiene
que ver, también, con su menor y mayor compatibilización con otras
disposiciones legales afines, empezando por la nomenclatura empleada
en el anteproyecto. Una exposición de motivos que aborde los aspectos
doctrinarios y conceptuales de la ley y un glosario de definiciones
ayudarían a su mejor comprensión y, por lo tanto, a su aplicación.
Ciertamente existe una contraposición entre la búsqueda de la
estabilidad funcionaria y el proceso de flexibilización laboral y la
moderna concepción de la gestión por resultados. Sin embargo, dada
nuestra cultura institucional, Bolivia requiere ineludiblemente
establecer una Carrera Administrativa como paso previo a cualquier
otra medida de modernización estatal. Si no se da ese paso, no podrá
superarse la visión patrimonialista y clientelar de la política que los
partidos políticos y la propia sociedad tienen de la Administración
Pública.
La Ley debe ser aplicada gradualmente. La reconstrucción
institucional es un proceso de largo plazo. Para ello deben contarse
con los instrumentos adecuados de aplicación. Es fundamental
garantizar la calidad y autoridad del órgano rector del proceso de
institucionalización. La experiencia de la Corte Nacional Electoral
debiera servir para el diseño de tal órgano. Su neutralidad respecto
de los factores político-partidarios es indispensable.
El Estatuto es una norma de carácter general, sin embargo, debe
contar con mecanismos específicos para poder ser implementada en
una realidad institucional muy heterogénea, como es la nuestra. En
todo caso, no existe ninguna duda de la necesidad de contar con esa
norma.
123
124
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ANEXO
125
126
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
dependencia con cualquier entidad del Estado,
independientemente de la fuente de su remuneración.
Versión del 18 de mayo de 1999
ANTEPROYECTO DE
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO
II.
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del
Estatuto las entidades públicas autárquicas y descentralizadas y
los Gobiernos Municipales.
III.
Quedan excluidos del ámbito de aplicación del presente Estatuto
en lo que se refiere al Título II de la Carrera Administrativa, los
regímenes de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Gobiernos
Municipales y Universidades Públicas, los que se regirán por su
respectiva Ley Orgánica.
CAPITULO I
DEL OBJETO, AMBITO DE APLICACION Y
PRINCIPIOS
Artículo ....(OBJETO)
Artículo ....(PRINCIPIOS)
El presente Estatuto tiene por objeto establecer:
a)
b)
c)
Normas que regulen la relación del Estado con sus servidores
públicos dependientes.
Principios normativos que garanticen el desarrollo de la carrera
administrativa.
Preceptos que aseguren la dignidad, transparencia, eficacia y
vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la
función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño
y productividad.
Los principios que orientan la naturaleza jurídico normativa del
Estatuto son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
Artículo ....(AMBITO DE APLICACION)
f)
I.
El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los
servidores públicos que presten servicios en relación de
g)
127
Servicio exclusivo a los intereses de la colectividad y no de
parcialidad o partido político alguno.
Sometimiento a la Constitución Política del Estado, la ley y al
ordenamiento jurídico.
Reconocimiento del derecho de los ciudadanos a desempeñar
empleos o cargos públicos.
Reconocimiento al mérito, capacidad e idoneidad funcionaria.
Igualdad de oportunidades, sin discriminación de ninguna
naturaleza.
Reconocimiento de la eficacia, competencia y eficiencia en el
desempeño de las funciones públicas para la obtención de
resultados en la gestión.
Capacitación y perfeccionamiento de los servidores públicos.
128
"OPINIONES Y ANALISIS"
h)
i)
j)
"OPINIONES Y ANALISIS"
Honestidad y ética en el desempeño del servicio público.
Gerenciamiento por resultados.
Responsabilidad por la función pública.
organización administrativa aplicable. Estos Funcionarios no
están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera
Administrativa del presente Estatuto.
c)
Funcionarios de «libre nombramiento», son aquellas personas
que realizan funciones administrativas de confianza y
asesoramiento técnico especializado para los funcionarios
«electos» o «designados». El Sistema de Administración de
Personal en forma coordinada con los Sistemas de Organización
Administrativa aplicable y de Presupuesto, determinará el número
y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado
para este fin. Estos Funcionarios no están sujetos a las
disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente
Estatuto.
d)
«Funcionarios de carrera», son aquellos que forman parte de
administración pública, cuya incorporación y permanencia se
ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se
establece en el presente Estatuto.
e)
«Funcionarios interinos», son aquellos que, de manera provisional y por un plazo no mayor a 90 días, ocupan cargos públicos
previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible
su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente
Estatuto y disposiciones reglamentarias.
CAPITULO II
DEL SERVIDOR PUBLICO
Artículo ....(SERVIDOR PUBLICO)
Servidor público es aquella persona natural, que
independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en
relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación
de la presente ley. El término servidor público, para efectos de esta
ley, se refiere también a los dignatarios, u otras personas que presten
servicios en relación de dependencia con autoridades estatales,
cualquiera sea la fuente de su remuneración.
Artículo ....(CLASIFICACION DE SERVIDORES PUBLICOS)
Los servidores públicos se clasifican en:
a)
b)
Funcionarios «electos», son aquellas personas cuya función
pública emerge de un proceso eleccionario previsto por la
Constitución Política del Estado. Estos Funcionarios no están
sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa
y Régimen Laboral del presente Estatuto.
Funcionarios «designados», son aquellas personas cuya función
pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme
a la Constitución Política del Estado, disposición legal u
129
Artículo ....(OTRAS PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS AL
ESTADO)
No envisten el carácter de servidores públicos, aquellas personas
que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos
130
"OPINIONES Y ANALISIS"
o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública,
estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato
y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos,
condiciones y formas de contratación están reguladas por las Normas
Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
"OPINIONES Y ANALISIS"
b)
c)
CAPITULO III
DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES
d)
Artículo ....(DERECHOS)
e)
I.
Los servidores públicos tienen los siguientes derechos:
a)
A desempeñar exclusivamente las funciones o tareas funcionarias
inherentes al ejercicio de su cargo.
Al goce de una justa remuneración, correspondiente con la
responsabilidad de su cargo y la eficiencia de su desempeño.
Al respeto y consideración por su dignidad personal en el
trabajo.
Al goce de vacaciones, licencias, permisos y otros beneficios de
la misma índole conforme al presente Estatuto y las disposiciones
legales aplicables.
A la percepción de las pensiones jubilatorias, así como de
invalidez y sobrevivencia para sus derechos habientes.
Al derecho de las prestaciones de salud.
b)
c)
d)
e)
f)
II.
a)
Los funcionarios de carrera tendrán además los siguientes
derechos:
A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los
131
f)
g)
principios de reconocimiento de mérito, evaluación de
desempeño, capacidad e igualdad.
A la capacitación y perfeccionamiento técnico o profesional de
su condición laboral, en las condiciones previstas en el presente
Estatuto.
A apelar e impugnar en la forma prevista en la presente ley y sus
reglamentos, las decisiones administrativas que afecten
situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro.
A representar por escrito, a la autoridad jerárquica que
corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de
alguno de sus derechos.
A recibir y conocer información oportuna, de las autoridades
institucionales, sobre aspectos que puedan afectar el desarrollo
de sus funciones.
A representar fundadamente, observando la vía jerárquica que
corresponda, las instrucciones que considere técnica y
administrativamente ineficientes e inadecuadas.
Al goce de especiales incentivos económicos, conforme a las
previsiones establecidas en el presente Estatuto.
Artículo ....(OBLIGACIONES)
Los servidores públicos tienen las siguientes obligaciones:
a)
b)
Respetar y cumplir la Constitución Política del Estado, las leyes,
otras disposiciones legales y las regulaciones del presente
Estatuto.
Desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes administrativos,
con puntualidad, celeridad, eficiencia, probidad y con pleno
sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes y
el ordenamiento jurídico nacional.
132
"OPINIONES Y ANALISIS"
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
Acatar las determinaciones de sus superiores jerárquicos,
enmarcadas en la ley.
Cumplir con la jornada laboral establecida.
Atender con diligencia y resolver con eficiencia los
requerimientos de los usuarios de la administración pública.
Mantener reserva sobre los asuntos e informaciones
confidenciales conocidos en razón de su labor funcionaria.
Velar por el uso económico y eficiente de los bienes y materiales
destinados a su actividad administrativa.
Conservar y mantener, la documentación y archivos sometidos
a su custodia, así como proporcionar oportuna y fidedigna
información, sobre los asuntos inherentes a su función, requeridos
por las autoridades correspondientes.
Cumplir las disposiciones reglamentarias relativas a la seguridad
e higiene en el trabajo.
Presentar declaraciones juradas de sus bienes y rentas conforme
a lo establecido en el presente Estatuto y disposiciones
reglamentarias.
Declarar el grado de parentesco o vinculación matrimonial que
existiese con funcionarios electos o designados, que presten
servicios en la administración.
Excusarse de participar en los comités de selección de ingreso de
funcionarios de carrera, cuando exista con los postulantes
vinculación o grado de parentesco hasta tercer grado de
consanguinidad y segundo de afinidad conforme al cómputo
establecido en el Código de Familia.
"OPINIONES Y ANALISIS"
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
Ejercer atribuciones o funciones que no le competen legalmente.
Realizar actividades políticas partidarias y de interés particular
durante la jornada laboral.
Utilizar bienes inmuebles, muebles o recursos públicos en
objetivos políticos, particulares o de cualquier otra naturaleza
que no sea compatible con la específica actividad funcionaria.
Promover, participar o adoptar medidas que paralicen o afecten
los servicios destinados a la colectividad.
Realizar o incitar acciones que afecten, dañen o causen deterioro
a los bienes inmuebles, muebles o materiales de la
Administración.
Promover o participar de cualquier manera en prácticas destinadas
a lograr ventajas ilícitas y que afecten el patrimonio y los
recursos públicos.
Participar en trámites o gestiones en los que tenga interés
directo.
Lograr favores o beneficios impropios en trámites o gestiones a
su cargo para sí o para terceros.
Solicitar obsequios, regalos u otro tipo de dádivas por el ejercicio
de sus funciones administrativas.
Disponer o utilizar información confidencial y reservada en
fines distintos a los de su función administrativa.
Artículo ....(INCOMPATIBILIDADES)
Artículo ....(PROHIBICIONES)
I.
Los servidores públicos están sujetos a las siguientes
incompatibilidades:
Los servidores públicos están sujetos a las siguientes
prohibiciones:
a) Ejercitar más de una actividad remunerada
Administración Pública.
133
134
en la
"OPINIONES Y ANALISIS"
b) Realizar negocios o celebrar contratos privados, estrechamente
relacionados o contrarios con el desempeño de sus tareas en la
función pública.
"OPINIONES Y ANALISIS"
CAPITULO IV
DE LA ETICA PUBLICA
Artículo ....(PRINCIPIOS)
II.
III.
Además de estar sujetos a lo señalado en el numeral I del
presente artículo, los funcionarios de carrera no podrán ejercer
funciones en la misma entidad, cuando exista una vinculación
matrimonial o grado de parentesco hasta segundo grado de
consanguinidad y segundo de afinidad conforme al cómputo
establecido por el Código de Familia, salvo autorización expresa
y motivada de la máxima autoridad, quién remitirá la referida
autorización a la Superintendencia de Servicio Civil para su
conocimiento.
Los funcionarios de la Carrera Docente del Servicio de Educación
Pública, quedan excluidos de la incompatibilidad a que se
refiere el numeral II de este artículo.
La actividad pública deberá estar inspirada en principios y
valores éticos de integridad, imparcialidad, probidad, transparencia y
eficiencia funcionaria que garanticen un eficiente servicio a la
colectividad.
Artículo ....(PROMOCION DE CODIGOS DE ETICA)
Las entidades públicas deberán promover políticas y normas
de conducta regidos por principios y valores éticos que orienten la
actuación personal y profesional de sus servidores y la relación de estos
con la colectividad.
Artículo ....(EXCEPCIONES)
Toda entidad pública, deberá adoptar obligatoriamente un
Código de Etica, que sea elaborado por la misma entidad u otra entidad
afín de acuerdo al sistema de organización administrativa.
Los docentes universitarios, los maestros del magisterio fiscal,
los profesionales médicos y paramédicos dependientes del servicio de
salud, así como aquellas personas que realicen actividades culturales
o artísticas, podrán cumplir funciones remuneradas en diversas
entidades de la administración pública, siempre que mantengan su
compatibilidad horaria.
Se deberán implantar mecanismos que aseguren la evaluación
práctica de las disposiciones de los Códigos de Etica, de manera que
sus resultados contribuyan a su desarrollo, fortalecimiento y efectiva
aplicación.
Los servidores públicos quedan inexcusablemente sometidos
al respectivo Código de Etica institucional a partir del inicio de su
correspondiente relación laboral.
135
136
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
CAPITULO V
RESPONSABILIDAD Y REGIMEN DISCIPLINARIO
TITULO II
DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Artículo ....(DE LA RESPONSABILIDAD POR LA FUNCION
PUBLICA)
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Todo servidor público sujeto a los alcances del ámbito de
aplicación de la presente Ley, sin distinción de jerarquía, asume plena
responsabilidad por sus actos u omisiones, debiendo, conforme a
disposición legal aplicable, rendir cuentas ante la autoridad o instancia
correspondiente, por la forma de su desempeño funcionario y los
resultados obtenidos por el mismo.
Los funcionarios electos, los designados, los de libre
nombramiento y los funcionarios de carrera del máximo nivel jerárquico
en forma individual o colectiva, responden además por la administración
correcta y transparente de la entidad a su cargo, así como por resultados
razonables de su gestión en términos de eficacia, economía y eficiencia.
Artículo ....(DEL REGIMEN DISCIPLINARIO)
El régimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones
que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico
administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en
cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Régimen de
Responsabilidad por la Función Pública regulado por la Ley No. 1178,
de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) y sus
disposiciones reglamentarias.
137
Artículo ....(ESTABLECIMIENTO
ADMINISTRATIVA)
DE
LA
CARRERA
Se establece la carrera administrativa con el objetivo de
promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio
de la colectividad, el desarrollo laboral de sus funcionarios de carrera
y la permanencia de estos condicionada a su desempeño. La carrera
administrativa se articula mediante el Sistema de Administración de
Personal.
CAPITULO II
DE LA DOTACION
Artículo ....(PROCESOS DE DOTACION)
La dotación de personal para el ejercicio de la función pública
en los puestos determinados para los funcionarios de carrera,
comprenderá las funciones de cuantificación de la demanda de personal,
programación operativa anual individual, valoración de puesto y
remuneración, reclutamiento, selección, inducción o integración. Sus
modalidades, condiciones y procedimientos se sujetarán a lo previsto
en el presente Estatuto, las Normas Básicas del Sistema de
Administración de Personal y disposiciones reglamentarias específicas.
138
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(CUANTIFICACION DE LA DEMANDA DE
PERSONAL)
A fin de optimizar los recursos humanos y económicos del
Estado y compatibilizar la demanda y requerimientos de personal con
los objetivos de cada entidad, ésta cuantificará y determinará los
puestos de trabajo efectivamente requeridos, tomando en cuenta los
sistemas de programación de operaciones y organización administrativa,
previstos por la Ley No. 1178, de Administración y Control
Gubernamentales.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(RECLUTAMIENTO DE PERSONAL)
I.
Los procesos de reclutamiento de personal en las entidades
públicas comprendidas en el alcance del presente Estatuto,
estarán fundados en los principios de mérito, competencia y
transparencia a través de procedimientos que garanticen la
igualdad de condiciones de selección.
II.
Los procesos de reclutamiento de personal se podrán realizar
mediante convocatorias internas, exclusivamente entre los
funcionarios de carrera, o convocatorias externas. Los procesos
de reclutamiento de personal para los máximos niveles jerárquicos
de la Carrera Administrativa en cada sistema de Organización
Administrativa, deberán ser realizados necesariamente mediante
convocatorias internas y externas.
Artículo ....(PROGRAMACION OPERATIVA INDIVIDUAL
ANUAL)
La programación operativa individual anual de cada entidad,
establecerá y definirá los objetivos de cada puesto y los resultados que
se esperan de su desempeño. Los procedimientos y condiciones se
sujetarán a las establecidas en las Normas Básicas del Sistema de
Administración de Personal y disposiciones reglamentarias específicas.
Artículo ....(VALORACION DE PUESTOS Y REMUNERACION)
Las entidades a través de la función de valoración de puestos
y remuneración determinarán técnicamente el alcance, la importancia
y conveniencia de cada puesto, asignándole una remuneración justa
vinculada al mercado laboral, a la disponibilidad de recursos y a las
políticas presupuestarias del Estado.
139
Artículo ....(SELECCION)
La selección de los funcionarios de carrera y consecuente
ingreso a la función pública, se realizará sobre la base de su capacidad,
idoneidad, aptitud y antecedentes laborales y personales, previo
cumplimiento de los procesos de reclutamiento establecidos en el
presente Estatuto y las disposiciones reglamentarias aplicables.
Artículo ....(INDUCCION O INTEGRACION)
I.
A efectos de procurar una eficaz, eficiente y conveniente
adaptación, los funcionarios de carrera que sean seleccionados
para desarrollar una nueva función pública, serán sometidos a un
período de inducción y orientación de sus recientes tareas.
140
"OPINIONES Y ANALISIS"
II.
Los funcionarios de carrera incorporados al ejercicio de la
función pública o promovidos, conforme al presente Estatuto, se
someterán a una evaluación de confirmación conforme a
reglamentación, de cuyo resultado dependerá su incorporación
o promoción definitiva.
Artículo ....(PROHIBICION Y SANCIONES)
Las máximas autoridades ejecutivas de las entidades públicas
que recluten, incorporen o contraten a personal y dispongan su
remuneración, vulnerando los procesos que comprenden la dotación
de personal y la normativa prevista en el presente Estatuto y
disposiciones reglamentarias, podrán ser sujetos de responsabilidad
civil con cargos de daño económico al Estado, sin perjuicio de otras
responsabilidades previstas por la Ley No. 1178.
CAPITULO III
DE LA EVALUACION, MOVILIDAD Y PROMOCION
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(PRINCIPIOS DE EVALUACION)
Los procesos de evaluación del desempeño laboral de los
funcionarios de carrera, se realizarán en forma periódica y se fundarán
en aspectos de igualdad de participación, oportunidad, ecuanimidad,
publicidad, transparencia, mensurabilidad y verificabilidad.
Los objetivos de las evaluaciones deberán estar previamente
determinados por cada entidad y ser de conocimiento de los servidores
evaluados.
Los parámetros para evaluar el desempeño funcionario, podrán
comprender entre otros, la eficiencia, eficacia, las iniciativas, los
trabajos desarrollados y los resultados logrados.
Las entidades públicas sometidas al ámbito de aplicación del
presente Estatuto, deberán reglamentar sus procesos de evaluación
conforme a esta Ley, las Normas Básicas del Sistema de Administración
de Personal, y normativas emitidas por el Organo Rector.
Artículo ....(OBLIGATORIEDAD DE EVALUACION)
Artículo ....(PERMANENCIA Y RETIRO)
Las entidades públicas en forma obligatoria programarán y
conducirán procesos de evaluación de desempeño de sus funcionarios
de carrera en la forma y condiciones que se señalan en el presente
Estatuto, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal
y disposiciones reglamentarias particulares.
La permanencia y el retiro de los funcionarios de carrera a
puestos de similar valoración, estarán inexcusablemente condicionados
al cumplimiento de los procesos de evaluación de desempeño conforme
al presente Estatuto, las Normas Básicas del Sistema de Administración
de Personal y disposiciones reglamentarias.
El incumplimiento de los procesos de evaluación, podrá generar
responsabilidad administrativa a la máxima autoridad ejecutiva,
independientemente de la obligatoriedad de realizarse las evaluaciones.
Artículo ....(MOVILIDAD)
141
La movilidad de los funcionarios de carrera a puestos de similar
142
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
valoración observará las modalidades, requisitos y procedimientos
establecidos en las Normas Básicas del Sistema de Administración de
Personal y disposiciones reglamentarias específicas.
Las entidades públicas desarrollarán los procesos de promoción
de sus funcionarios de carrera en la forma y condiciones que señalen
las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y
disposiciones reglamentarias específicas.
Artículo ....(PROMOCION)
Los procesos de promoción de los funcionarios de carrera, se
fundan en la igualdad de oportunidad de participación, la capacidad
en el desempeño, como elemento mensurable e indispensable y su
publicidad y transparencia.
Artículo ....(DISPONIBILIDAD DE CARGOS)
La promoción de los funcionarios de carrera estará condicionada
a la disponibilidad efectiva de cargos públicos, conforme a los
requerimientos y necesidades de cada entidad en el marco del Sistema
de Organización Administrativa.
CAPITULO IV
DE LA CAPACITACION PRODUCTIVA
Artículo ....(CAPACITACION PRODUCTIVA)
La capacitación y el perfeccionamiento en la carrera
administrativa tiene por objeto la especialización, formación y
mejoramiento de los recursos humanos y el desarrollo de la condición
personal, profesional y administrativa de los funcionarios de carrera,
vinculada al logro de los objetivos establecidos en el programa de
operaciones de cada entidad.
Artículo ....(PROGRAMAS DE CAPACITACION)
Artículo ....(MODALIDADES
PROMOCION)
Y
CONDICIONES
DE
Los procesos de promoción podrán contemplar modalidades que
consideren la participación de funcionarios de carrera mediante
convocatorias internas. Los procesos de promoción para los máximos
niveles jerárquicos de la carrera administrativa deberán necesariamente
realizarse mediante convocatorias internas y externas.
143
La implementación de programas de capacitación tomará en
cuenta la disponibilidad de recursos económicos de cada entidad, la
selectividad y pertinencia de los beneficiarios y la mensurabilidad en
las evaluaciones de desempeño.
La articulación y reglamentación de los programas de
capacitación se realizará a través de las Normas Básicas del Sistema
de Administración de Personal y las respectivas disposiciones
secundarias.
144
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(CONTROL POR CAPACITACION)
La inversión de recursos económicos en programas y actividades
de capacitación, las decisiones ejecutivas que los autoricen y el
aprovechamiento de los beneficiarios, serán objeto de control y
evaluación por los resultados obtenidos, conforme a los parámetros
que defina el órgano rector.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(BENEFICIOS
COLATERALES)
COMPLEMENTARIOS
O
Cualquier otro beneficio, servicio, asistencia o socorro
económico en dinero, especie, de otra índole, complementario o
colateral a la remuneración, deberá ser regulado y autorizado por el
Organo Rector del Sistema de Administración de Personal y por el
Organo Rector del Sistema de Presupuesto.
CAPITULO V
DE LOS INCENTIVOS O MOTIVACION
CAPITULO VI
DEL RETIRO
Artículo ....(DE LOS INCENTIVOS O MOTIVACION)
Artículo ....(NOCION)
I.
II.
III.
En el marco de políticas de motivación de los funcionarios de
carrera, éstos podrán recibir incentivos económicos con base en
los resultados de las evaluaciones de su desempeño que reflejen
indicadores de excelencia, idoneidad, capacidad, motivación y
eficiencia.
El Organo Rector del Sistema de Administración de Personal,
determinará en coordinación con el Organo Rector del Sistema
de Presupuesto, las bases legales para el establecimiento de
incentivos económicos.
Las modalidades y condiciones relativas al tratamiento de
incentivos serán reguladas por las Normas Básicas del Sistema
de Administración de Personal y disposiciones reglamentarias
específicas.
145
El retiro es la terminación del vínculo jurídico laboral que une
a la Administración con el funcionario de carrera. Las causales de
retiro deben cumplir con los principios de legalidad, determinación
de causa precisa y observancia de procedimientos.
Artículo ....(CAUSALES)
El retiro podrá producirse por las siguientes causales:
a)
b)
Renuncia, entendida como el acto por el cual el funcionario de
carrera manifiesta voluntariamente su determinación de concluir
su vínculo laboral con la administración.
Jubilación, conforme a las disposiciones del régimen de
pensiones.
146
"OPINIONES Y ANALISIS"
c)
d)
e)
f)
g)
Invalidez y muerte, conforme a las disposiciones legales
aplicables.
Dos evaluaciones de desempeño no satisfactorias, realizadas en
forma consecutiva conforme a disposiciones reglamentarias.
Destitución como resultado de un proceso disciplinario por
responsabilidad por la función pública o proceso judicial.
Abandono o no restitución a funciones por un período de cinco
días hábiles, no debidamente justificados.
Por supresión del cargo, entendida como la eliminación de
puestos de trabajo, cargos o empleos públicos en el marco del
sistema de Organización Administrativa.
"OPINIONES Y ANALISIS"
sin perjuicio de las reclamaciones que puedan interponer los servidores
públicos afectados.
Los funcionarios de carrera que sean retirados por supresión
de cargo, deberán tener un preaviso a ser determinado conforme a
reglamentación de cada sistema de organización administrativa.
Artículo ....(PROHIBICION DE RETIRO DISCRECIONAL)
I.
Se prohíbe el retiro de funcionarios de carrera a través de
decisiones discrecionales y unilaterales de las autoridades, bajo
alternativa de iniciarse contra estas los procedimientos y las
acciones de responsabilidad por la función pública, daño civil al
Estado y sin perjuicio de las reclamaciones que puedan interponer
los afectados.
II.
Excepcionalmente, por motivos fundados, la máxima autoridad
ejecutiva de las entidades sujetas al ámbito de aplicación de la
presente ley, podrá retirar a aquellos funcionarios de carrera que
de cualquier modo impidan, retrasen o dificulten el ejercicio
normal de las actividades de la entidad, debiendo informar
expresamente tal decisión, en forma inmediata, a la
Superintendencia de Servicio Civil.
III.
En el caso previsto en el numeral II del presente artículo, el
cargo del funcionario de carrera podrá ser única y exclusivamente
reemplazado mediante convocatoria externa de personal realizada
por la Superintendencia de Servicio Civil, en un plazo no mayor
a 90 días computables a partir de recibida la información.
Artículo ....(REGISTRO)
Las entidades públicas deberán llevar un registro en el cual se
deje constancia de los antecedentes, causales y procedimientos
efectuados para el retiro de sus funcionarios de carrera y remitir dicha
información a la Superintendencia del Servicio Civil conforme a
reglamentación expresa.
Artículo ....(CAUSAL POR SUPRESION DE CARGO)
En los casos de retiro por supresión de cargo, se realizarán en
forma obligatoria, exámenes de auditoría gubernamental que verifiquen
la oportunidad, mérito y conveniencia de la decisión.
La comprobación de que la decisión de retiro no estuviese legal
y razonablemente justificada, podrá ser objeto de sanciones por
responsabilidad administrativa y civil por daño económico al Estado,
147
148
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(REMISION)
CAPITULO II
DE LOS PERMISOS Y LICENCIAS
Las disposiciones previstas en el presente Capítulo deberán ser
reglamentadas en las Normas Básicas del Sistema de Administración
de Personal y las respectivas disposiciones reglamentarias por cada
entidad.
TITULO III
DEL REGIMEN LABORAL
CAPITULO I
DE LA JORNADA LABORAL
Artículo ....(JORNADA DE TRABAJO)
La jornada laboral efectiva de los servidores públicos, no podrá
exceder de 40 horas semanales, conforme a reglamentación especial.
Se salva la duración de la jornada de trabajo del personal de
servicio, de seguridad, ejecutivos y autoridades jerárquicas, la que
estará acorde con las responsabilidades y funciones asignadas.
Artículo ....(PERMISOS)
Los servidores públicos podrán gozar de permisos para
ausentarse de sus trabajos para fines personales u oficiales, previa
autorización expresa, y conforme a las previsiones establecidas en las
Normas Básicas de Administración de Personal y reglamentos internos
de las entidades sujetas al ámbito de aplicación del presente Estatuto.
Artículo ....(LICENCIAS)
Los servidores públicos tendrán derecho al goce y uso de
licencias, con derecho a percibir el 100% de sus remuneraciones y sin
cargo a vacaciones en los siguientes casos.
a)
b)
c)
Artículo ....(HORARIO DE TRABAJO)
El horario de trabajo de los servidores públicos se establecerá
conforme a reglamentación especial determinado para cada Sistema
de Organización Administrativa.
149
d)
Asistencia a becas y cursos de capacitación, conforme a
reglamento de cada sistema de organización administrativa.
Por matrimonio: 3 días hábiles, previa presentación del certificado
de inscripción y señalamiento de fecha expedida por el Oficial
de Registro Civil.
Por fallecimiento de padres, cónyuges, hermanos o hijos: 3 días
hábiles, debiendo el servidor público presentar la documentación
pertinente en los siguientes cinco días hábiles de ocurrido el
suceso.
Otros casos expresamente establecidos en las Normas Básicas
del Sistema de Administración de Personal y disposiciones
reglamentarias.
150
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
efectivo por el período de los días calendario que correspondan
a su vacación (eliminar?).
CAPITULO III
DE LAS VACACIONES
Artículo ....(DERECHO A VACACION)
I.
Los servidores públicos tendrán derecho a una vacación anual,
en relación a su antigüedad en el desempeño de su cargo en una
misma entidad pública, conforme a la siguiente escala:
De un año y un día hasta cinco años de antigüedad, 15 días
hábiles.
De cinco años y un día hasta diez años de antigüedad, 20 días
hábiles.
De diez años y un día o más, 30 días hábiles.
II.
El régimen de vacaciones de los servidores públicos de las
carreras administrativas de los servicios de salud y del poder
judicial, así como de la carrera docente del servicio de educación
pública, se regulará de acuerdo a sus disposiciones legales
específicas.
CAPITULO IV
DE LAS REMUNERACIONES
Artículo ....(DE LA REMUNERACION, BASES GENERALES)
Las bases que orientan la retribución de los servidores públicos,
se fundan en los siguientes aspectos:
a)
b)
c)
d)
e)
Artículo ....(REGIMEN DE VACACIONES)
f)
I.
La vacación no será susceptible de compensación pecuniaria y
deberá ser obligatoriamente utilizada por el servidor público.
No será permitida la acumulación de vacaciones por más de dos
gestiones consecutivas.
II.
Cuando el servidor público concluya su relación laboral, sin
hacer uso de su vacación anual, tendrá derecho al pago en
151
Periodicidad y oportunidad de la retribución.
Inembargabilidad de la remuneración, dentro de los límites
establecidos por la legislación aplicable.
Prohibición de deducciones a las remuneraciones, destinadas a
parcialidades o intereses políticos, así sean éstas solicitadas
(voluntariamente) por los mismos servidores públicos.
Valoración de remuneración que tome en cuenta situaciones
referidas al entorno y condiciones en las cuales desempeñen sus
actividades los funcionarios de carrera.
Prescripción bienal a favor del Estado de remuneraciones no
cobradas.
Prohibición de pago de días no trabajados efectivamente, salvo
casos expresamente previstos por ley, sin perjuicio de lo previsto
en el artículo ....(retiro por abandono de funciones) de este
Estatuto.
152
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
CAPITULO V
DE LA REGLAMENTACION
Las declaraciones de referencia podrán además consignar el
requerimiento de información relativa a impuestos o aportes al sistema
de pensiones.
Artículo ....(REGLAMENTACION)
El Organo Rector del Sistema de Administración de Personal,
propondrá al Poder Ejecutivo, para su vigencia mediante Decreto
Supremo, las normas reglamentarias referidas al Régimen Laboral
previsto en el presente Título.
TITULO IV
DECLARACION DE BIENES Y RENTAS
CAPITULO UNICO
Artículo ...(DECLARACION DE BIENES Y RENTAS)
Todos los servidores públicos, cualquiera sea su condición,
jerarquía, calidad o categoría, están obligados a prestar declaración
expresa sobre los bienes y rentas que tuvieren a momento de iniciar
su relación laboral con el Estado.
Durante la vigencia de la relación laboral del servidor con el
Estado y aún al final de la misma, cualquiera sea la causa de terminación,
las declaraciones de bienes y rentas de éstos, podrán ser, en cualquier
momento, objeto de verificación. Al efecto, los servidores públicos
prestarán declaraciones y actualizaciones periódicas conforme a
reglamentación expresa.
153
Artículo ....(PRINCIPIOS)
Las declaraciones juradas de bienes y rentas deberán observar
los principios de universalidad, obligatoriedad, periodicidad y
transparencia.
Las declaraciones juradas de bienes y rentas de los funcionarios
públicos «electos», «designados», «de libre nombramiento» y aquellos
de carrera especialmente determinados conforme a Reglamento, estarán
además sometidos al principio de publicidad, pudiendo incluso el
Organo Rector del Sistema de Control Gubernamental, a efectos de
verificación y (fiscalización), solicitarles nuevas declaraciones juradas
sobre sus bienes y rentas hasta un año después de haber terminado
su vinculación funcionaria con el Estado.
La omisión en la declaración de bienes y rentas, conforme al
presente Estatuto y sus reglamentos, inhabilita el ejercicio de la función
pública, sin perjuicio de aplicarse el régimen de responsabilidad por
la función pública.
Artículo ....(DELEGACION Y REGLAMENTACION)
La Contraloría General de la República, como Organo Rector
del Sistema de Control Gubernamental, ejercerá la atribución de dirigir
y controlar un Sistema de Declaración de Bienes y Rentas para todo
el sector público.
154
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
La Contraloría General de la República, propondrá al Poder
Ejecutivo, para su vigencia mediante Decreto Supremo, la
reglamentación relativa al Sistema de Declaración de Bienes y Rentas
y a las atribuciones que conforme a la delegación conferida mediante
este Estatuto, le corresponda ejercer.
de la Ley No. 1788, de 16 de septiembre de 1997, ejerce las funciones
de Organo Rector del Sistema de Administración de Personal, según
se describen en el Artículo 20 de la Ley No. 1178.
CAPITULO II
DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIO CIVIL
TITULO V
Artículo ....(CREACION)
CAPITULO I
DEL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE PERSONAL
I.
Se crea la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIO CIVIL (SSC)
como persona jurídica de derecho público, con jurisdicción
nacional que ejerce sus atribuciones con autonomía técnica,
operativa y administrativa, bajo la tuición del Ministerio de
Hacienda, cuyo objetivo es supervisar el régimen y gestión de la
carrera administrativa en las entidades públicas comprendidas
en el ámbito de aplicación del presente Estatuto, velando por la
aplicación de los principios de eficiencia y eficacia en la función
pública, el logro de resultados por la gestión, la dignidad y los
derechos de los servidores públicos.
II.
La tuición que ejerce el Ministerio de Hacienda sobre la
Superintendencia de Servicio Civil comprende únicamente los
alcances establecidos por los incisos a) y b) del art. 27 de la Ley
No. 1178.
III.
El presupuesto de la SSC será consignado anualmente con cargo
al Tesoro General de la Nación a efectos de solventar los gastos
de establecimiento y operación de esta entidad.
Artículo ....(NOCION)
El Sistema de Administración de Personal (SAP) es el conjunto
de normas, principios y procedimientos armónicamente ordenados, que
permiten la aplicación de las disposiciones en materia de la función
pública previstas por la Constitución Política del Estado, el presente
Estatuto, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y las
disposiciones reglamentarias aplicables.
El Sistema de Administración de Personal se ejerce y desarrolla
a través del Organo Rector y por las entidades públicas comprendidas
en el ámbito de aplicación del presente Estatuto, de acuerdo a las
Normas Básicas de Administración de Personal, reglamentos básicos
y normas secundarias o especializadas.
Artículo ....(ORGANO RECTOR)
El Ministerio de Hacienda, de conformidad con el Artículo 24
155
156
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(SUPERINTENDENTE Y REQUISITOS)
Artículo ....(ATRIBUCIONES)
La Superintendencia de Servicio Civil estará dirigida y
representada por un Superintendente General (SG) que será designado
por el Presidente de la República de terna propuesta por dos tercios
del Congreso.
Son atribuciones del Superintendente General de la
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIO CIVIL (SSC):
a)
Para ser designado Superintendente General, se requiere cumplir
con los siguientes requisitos:
a)
b)
c)
Ser Boliviano de origen,
No haber sido condenado a pena corporal, ni tener obligaciones
pendientes con el Estado,
10 años de experiencia profesional.
b)
c)
Artículo ....(PERIODO DE FUNCIONES, JUZGAMIENTO E
INCOMPATIBILIDADES)
d)
I.
El Superintendente General tendrá un período de funciones de
seis años, pudiendo ser reelegido en el ejercicio de su cargo.
e)
II.
Solo podrá ser suspendido en el ejercicio de su cargo por auto
final de procesamiento penal o resolución judicial por la que se
le atribuya responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones,
pudiendo únicamente ser destituido previo proceso de caso de
corte y con sentencia ejecutoriada relativa al ejercicio de su
cargo público.
f)
g)
h)
III.
La función del Superintendente General es incompatible con el
ejercicio de cualquier otra función pública o privada, con
excepción de la docencia universitaria.
157
i)
Conocer y resolver los recursos jerárquicos planteados por
aspirantes a funcionarios de carrera, o funcionarios de carrera
públicos, relativos a controversias sobre ingreso, promoción o
retiro de la función pública, en el marco del presente Estatuto y
las disposiciones reglamentarias aplicables.
Proponer al Organo Rector del Sistema de Administración de
Personal, normas y reglamentos básicos para el Sistema de
Administración de Personal.
Supervisar y vigilar la implantación gradual de la Carrera
Administrativa, pudiendo remitir, en su caso, informes a la
Contraloría General de la República para su fiscalización
mediante auditorías especiales.
Vigilar el proceso de transición para la aplicación plena del
presente Estatuto.
Mantener el registro de la información relativa a los retiros de
los funcionarios de carrera en coordinación con el Organo
Rector.
Realizar convocatorias externas de personal para el caso
establecido en el artículo ...... del presente Estatuto. (analizar
caso en que sea la Superintendencia la que retire
discresionalmente).
Promover en el ámbito del SAP, el control gubernamental a
través del fortalecimiento del control interno y auditoría externas.
Promover en las entidades sujetas a su competencia, la adopción
de Códigos de Conducta.
Coordinar con los Organos Rectores de los Sistemas de
Organización Administrativa, de Administración de Personal y
158
"OPINIONES Y ANALISIS"
de Presupuesto, la determinación de los límites máximos, del
número y presupuesto asignado para los funcionarios de libre
nombramiento.
j)
Regular reglamentariamente la índole, oportunidad y costo de
los presentes y obsequios que legítimamente pudieran recibir
los servidores públicos.
k)
Considerar y aprobar las (proyecto de) normas internas de la
Superintendencia.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(RESPONSABILIDAD)
El Superintendente General de la Superintendencia de Servicio
Civil, es responsable por el desempeño de sus funciones, en el marco
de lo previsto por el Régimen de Responsabilidad por la Función
Pública de la Ley No. 1178 (SAFCO).
CAPITULO IV
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Artículo ....(OBJETO)
Artículo ....(CONOCIMIENTO Y RESOLUCION DE RECURSOS
JERARQUICOS)
I.
II.
La competencia de la Superintendencia de Servicio Civil para
conocer y resolver los recursos jerárquicos, está limitada a los
casos en los que previamente se hayan agotado los procedimientos
de reclamación ante las correspondientes entidades conforme a
Reglamento.
Las decisiones emitidas por la Superintencia de Servicio Civil
son definitivas y no admiten en la vía administrativa recurso
ulterior alguno.
Artículo ....(ORGANIZACION)
La organización, estructura interna y procedimientos
administrativos aplicables por la Superintendencia de Servicio Civil,
serán aprobados mediante disposición reglamentaria.
159
Se establece un procedimiento administrativo para la tramitación
de reclamos únicamente referidos a situaciones relativas al ingreso,
promoción y retiro de la Carrera Administrativa.
Artículo ....(PROCEDIMIENTO)
Las decisiones referidas al ingreso, promoción y retiro a la
carrera administrativa, podrán ser impugnadas mediante un recurso de
revocatoria interpuesto ante la misma autoridad (Director de Personal/
Jefe de Personal) que hubiese dictado la decisión impugnada.
Las resoluciones denegatorias de los recursos de revocatoria
pronunciadas por la autoridad administrativa correspondiente, podrán
ser impugnadas en recurso jerárquico ante el Superintendente de
Servicio Civil quien se pronunciará mediante resolución administrativa
en única y última instancia sin lugar a recurso ulterior.
160
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(REGLAMENTACION)
Los procedimientos que regulen los recursos señalados
precedentemente, se sujetarán a los plazos, términos, condiciones y
requisitos señalados por normas procesales aplicables que deberán
elaborarse por el Organo Rector, que las propondrá al Poder Ejecutivo
para su aprobación mediante Decreto Supremo.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(TRATAMIENTO DE ENTIDADES PUBLICAS
AUTARQUICAS Y DESCENTRALIZADAS)
I.
Los servidores públicos dependientes de las entidades públicas
autárquicas y descentralizadas, cuyas actividades se regulen por
disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la
Ley General del Trabajo, que estuviesen prestando servicios en
las mencionadas entidades hasta la fecha de vigencia de la
presente Ley, seguirán sujetas a dicho régimen laboral.
II.
Los nuevos servidores públicos que se incorporen a las entidades
públicas anteriormente indicadas, en fecha posterior a la vigencia
de la presente Ley, se sujetarán a las previsiones contenidas en
las disposiciones estatutarias y constitutivas de éstas.
En forma supletoria se aplicarán los principios y disposiciones
en la materia previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo.
TITULO VI
DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS
CAPITULO I
REGIMEN TRANSITORIO
Artículo ....(SISTEMAS DE CARRERA EN FUNCIONAMIENTO)
Aquellas entidades que, de acuerdo con la naturaleza de sus
actividades y organización administrativa cuenten con disposiciones
legales especificas que regulen su carrera administrativa, deberán
adecuarla conforme a los principios y bases enunciados en el presente
Estatuto.
Artículo ....(INCORPORACION A LA CARRERA)
Serán considerados funcionarios de carrera, aquellos servidores
públicos que, a la fecha de promulgación del presente Estatuto, se
encuentren comprendidos en las siguientes situaciones:
a)
b)
Las modalidades, plazos y condiciones para esta adecuación
serán dispuestos reglamentariamente.
c)
161
Desempeño en el mismo cargo o función pública, de manera
ininterrumpida por cinco o más años, independientemente de la
fuente de su financiamiento.
Desempeño de funciones en la misma entidad, de manera
ininterrumpida por diez años o más en distintos cargos y
promovido en los últimos dos, independientemente de la fuente
de su financiamiento.
Los que actualmente formen parte de una carrera administrativa
establecida.
162
"OPINIONES Y ANALISIS"
d)
Aquellos que actualmente desempeñen una función pública y
hubiesen sido incorporados a través del Programa del Servicio
Civil.
Artículo ....(CONDICION DE FUNCIONARIO PROVISORIO)
Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus
funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya
situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán
considerados funcionarios provisorios.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Artículo ....(PRESUPUESTO PARA LA SSC)
El Ministerio de Hacienda asignará las partidas presupuestarias
requeridas para la conformación y funcionamiento de la
Superintendencia del Servicio Civil, mediante la reasignación de
partidas disponibles para unidades existentes que cumplan tareas afines
a las previstas en el presente Estatuto.
Artículo ....(ALCANCE DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA)
El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia,
la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios
de carrera mediante la implementación de programas de desarrollo
institucional.
Salvo lo expresamente señalado en las leyes reguladoras de las
entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente
Estatuto, la carrera administrativa establecida en esta ley se aplicará
a los cargos públicos comprendidos desde su 3er nivel jerárquico en
línea descendente.
Artículo ....(REGLAMENTACION Y REVISION DEL D.S. 23318-A)
CAPITULO II
DEROGACIONES Y ABROGACIONES
El Organo Rector del SAP propondrá al Poder Ejecutivo, para
su vigencia mediante decreto supremo, la reglamentación y revisión
de los procedimientos que regulan los procesos internos consignados
en el DS 23318-A.
PENDIENTE
Artículo ....(ACTUALIZACION)
El Organo Rector del SAP queda encargado de actualizar,
conforme a este Estatuto, las disposiciones contenidas en las Normas
Básicas del Sistema de Administración de Personal.
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164
"OPINIONES Y ANALISIS"
PARTICIPANTES
Aliaga L. Julio
Aliendre España Freddy
Ardaya Rubén
Berthin Siles Gerardo
Böhrt Irahola Carlos
Brockmann Erika
Cajias Huáscar J.
Campero Ana María
Carvajal Donoso Hugo
Cordero M. Carlos
Coronado Q. José A.
De la Parra Armando
Fernández Miguel
Fernández Weisser Ivonne
Ferrufino Valderrama Alfonso
García Soruco Victor Hugo
Gerke Carlos
Glasinovic Pedro
Gutiérrez Martha
Leytón Alberto
Mencias Rielma
Mendez J. Carlos
Muñoz Carola
Ossio Bustillos Teresa
Ossio Lorena
Ossio Sanjinés Luis
Paz Rada Eduardo
Quintana Juan Ramón
Quiroga Ramírez Jorge
165
"OPINIONES Y ANALISIS"
Renjel Elizabeth
Rivero U. Franz
Rojas O. Gonzalo
Romero Pittari Salvador
Ruiz Carmen B.
San Martín Hugo
Saucedo Kathia
Soruco Juan Cristobal
Toranzo Carlos
Toro Tejada Enrique
Torres Obleas Jorge
166