pactos de integridad - Proyecto Integridad

PACTOS DE INTEGRIDAD
PROYECTO INTEGRIDAD
OBJETIVO 2: INTEGRIDAD EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Enero 2016
Directora del Proyecto Integridad: Ana Revuelta
Asesor Interno Objetivo 2: Dr. Manuel Villoria
Investigador Principal Objetivo 2: Dr. Esteban Arribas
Desde 2015 Transparencia Internacional España está desarrollando un proyecto de cuatro años de duración,
a través de una convocatoria internacional de la Siemens Integrity Initiative y con supervisión del Banco
Mundial. El Proyecto se llama “Implementación y evaluación de las políticas de integridad corporativa en el
sector privado en España: un enfoque holístico”. Se divide en tres Objetivos o ejes temáticos, de los cuales
el Objetivo 2 se centra en ‘Mejorar la integridad en la contratación pública en España a través del diseño e
implementación de Pactos de Integridad’.
Este documento pretende informar de qué es un Pacto de Integridad de manera genérica y cómo puede
llevarse a cabo, teniendo en cuenta que la realidad jurídico-política y social y el contexto específico del
proceso de contratación determinarán el diseño y la implementación final de cada Pacto de Integridad.
Por otra parte, la Comisión Europea ha comenzado este año a promover el uso de Pactos de Integridad en
proyectos financiados con fondos europeos, y Transparencia Internacional ha sido elegida como partner. TI
España se suma a esta iniciativa y para ello busca la colaboración de las administraciones públicas españolas,
empresas y sociedad civil para desarrollar proyectos piloto de Pactos de Integridad, que se conviertan en
referencia europea y mundial para la mejora de la integridad en la contratación pública.
¿QUÉ SON LOS PACTOS DE INTEGRIDAD?
Los Pactos de Integridad responden a la preocupación por consolidar sistemas de contratación pública
eficientes y eficaces, y que respeten los principios de transparencia, concurrencia e igualdad de trato para
prevenir los riesgos de corrupción.
Reducir la corrupción en la contratación pública es crucial para evitar el malgaste de fondos públicos y
garantizar un uso adecuado y eficiente del dinero de los contribuyentes. Además, contribuye a mejorar la
imagen y afianzar la confianza en los gobiernos y las decisiones políticas. Para las empresas licitantes, es
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importante asegurar que compiten en igualdad de condiciones, con las garantías de que ninguna se imponga
sobre las demás mediante comisiones ilícitas o acuerdos colusorios.
El Pacto de Integridad (PI) es una idea-herramienta destinada a autoridades gubernamentales y empresas
licitadoras que ha sido desarrollada por la organización Transparency International, con el propósito de
reducir la corrupción y el despilfarro en las contrataciones del sector público. La propuesta exige la
colaboración de las partes contratantes del sector gubernamental y privado para implementar el PI,
facilitado por una organización de la sociedad civil (OSC) y grupo monitor independiente que contribuirá a
supervisar en todas las fases de la contratación que el pacto se cumple.
El Pacto de Integridad implica, para una contratación específica, diseñar el proceso de manera que todas
las partes involucradas se comprometan a una conducta íntegra, desde la redacción de los pliegos hasta la
conclusión del contrato. Las empresas licitantes hacen explícito por escrito su respeto a la libre concurrencia,
absteniéndose de acuerdos colusorios, o de ofrecer o aceptar sobornos. Por su parte, la administración
pública reitera la observancia de los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, confidencialidad,
igualdad de trato y no discriminación. Bajo la supervisión de un monitor independiente, generalmente un
grupo de personas expertas contratado o facilitado por una organización de la sociedad civil (por ejemplo
un capítulo local de Transparency International), el Pacto implica un seguimiento para comprobar que todas
las partes signatarias respetan los compromisos asumidos y confiere más transparencia a los procesos de
contratación exponiéndolos al “control” de la sociedad civil y del público en general. Cuanto mejor definidos
estén los compromisos, mejores resultados se podrán obtener con un buen monitoreo. En definitiva, no se
trata sólo de una declaración general de principios, sino de asegurar que los compromisos se cumplen.
OBJETIVO
El Pacto de Integridad pretende, en un proceso de contratación específico, prevenir o evitar prácticas tales
como la colusión, el prediseño y manipulación de ofertas, las modificaciones fraudulentas, el abuso de la
urgencia, la información privilegiada o los conflictos de interés. Persigue los siguientes objetivos generales:
» Prevenir actividades corruptas e ilícitas
» Controlar que todas las partes cumplan con el contrato y compromisos asumidos
» Dar mayor transparencia al proceso de contratación pública e informar a la ciudadanía
» Resolver irregularidades y permitir que se apliquen sanciones a los actores que incumplan
Estos objetivos deben ser concretados y detallados en términos de referencia para cada Pacto que se
establezca, de forma que las partes opinen e incluyan los temas que consideren necesarios para adaptarlos
a la realidad del proceso contractual.
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REQUISITOS Y ALCANCE
Al diseñar un Pacto de Integridad se deben considerar todos los riesgos en todas las fases de la contratación,
desde la evaluación de necesidades, la preparación de pliegos, la selección del contratista, la adjudicación y
suscripción del contrato, la ejecución del contrato, las modificaciones, pagos y contabilidad, la auditoría y
clausura (cuando corresponda). Por otra parte, se debe contemplar un buen sistema de monitoreo
independiente, sin perjuicio del que la Administración realice.
La incorporación exitosa de un Pacto de Integridad a un proceso de contratación pública requiere:
» Voluntad y compromiso políticos que pueden fortalecerse mediante estrategias de comunicación
para que todos los actores comprendan sus roles y responsabilidades.
» Búsqueda de máxima transparencia en todas las instancias del proceso de contratación.
» Monitoreo independiente, idóneo y responsable. Un sistema de monitoreo puede estar
integrado por un grupo heterogéneo de actores con capacidades técnicas y buena reputación
(incluyendo idealmente a expertos jurídicos, técnicos y de transparencia).
» Recursos y capacidades: el coste de implementar la herramienta y el monitor depende de las
particularidades del proyecto y en todo caso representa un porcentaje mínimo del total.
» Adaptación de la idea-herramienta al contexto concreto.
Los elementos del éxito han de ser definidos previamente para cada caso concreto, de forma que la
experiencia de un “piloto” o primer Pacto permita mejorar los siguientes. Por ejemplo, se puede considerar
un éxito identificar un caso de corrupción, o bien detener una contratación que no iba bien, o que culmine
el proceso de contratación con satisfacción de todas las partes, o mejorar la credibilidad del proceso gracias
a más claridad y participación.
EN LA PRÁCTICA
El mayor problema en la contratación pública es que las leyes existen pero no se aplican de manera rigurosa.
Los Pactos de Integridad buscan facilitar la implementación de la ley, por ello pueden ponerse en práctica
sin modificar la legislación vigente y no son redundantes. Por el contrario, pretenden acercar las normas
sociales a las legales, adaptando el comportamiento de las partes a los estándares ideales.
Un Pacto se adecúa a todo tipo de contratos, siempre que las decisiones se adopten mediante un proceso
competitivo. En lo posible, el Pacto debe contemplar todas las actividades relacionadas con el contrato
(planificación, diseño, licitación, contratación, implementación y conclusión) o bien una parte de estas.
Los tres documentos importantes a preparar y adoptar por el organismo contratante y la organización de la
sociedad civil son: (a) el Memorándum de Acuerdo (MdA), (b) el Pacto de Integridad; y (c) los Términos de
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Referencia (TDR) para el monitor independiente (MI). Implementar el Pacto de Integridad implica, de
manera genérica, varios pasos:
1. Evaluar la aplicabilidad de un PI por un organismo público: Los actores, y en primer lugar la
autoridad pública, se familiarizan con el concepto y los potenciales problemas de corrupción y/o
ineficiencia en sus mecanismos de contratación pública para elegir un proyecto adecuado. Se
identifican los requisitos (apoyo, capacidades) y se consiguen los fondos y recursos necesarios.
2. Diseñar el PI específico: Se adapta el tipo de PI adecuado para el caso concreto, incluido el sistema
de monitoreo. Es importante definir previamente qué se considerará “éxito” (por ejemplo, detectar
un caso de corrupción, detener un proceso o por el contrario mejorar su credibilidad gracias a la
transparencia y participación, conseguir que culmine el proceso con satisfacción para todas las
partes, etc.), en qué momento valorarlo y cómo y cuándo informar a la ciudadanía. Se establecen
los términos del acuerdo y las sanciones para los oferentes en caso de incumplimiento (por ejemplo,
exclusión del contrato, responsabilidad por daños e inhabilitación para participar en futuras
oportunidades de licitación).
3. Actividades previas a la licitación: Se prepara y suscribe el MdA por el organismo público
contratante y la OSC que facilita el proceso. Cuando corresponda, se organizan las audiencias
públicas y revisan los documentos de licitación. Las partes (organismo público y empresas oferentes)
acuerdan las obligaciones y compromisos, las posibles sanciones, el sistema de monitoreo y los
mecanismos de solución de controversias y participación de actores relevantes.
4. Suscribir el PI por la “Autoridad/organismo contratante” y por cada oferente.
5. Monitorear el PI: El grupo monitor examina los documentos e informes, coordina audiencia(s)
pública(s), revisa los documentos, recaba información sobre denuncias tras la contratación, hace
inspecciones, pide explicaciones, etc. En definitiva, verifica que los compromisos se cumplan.
VENTAJAS DE LOS PROYECTOS PILOTO
Los Pactos de Integridad ofrecen la posibilidad de analizar en detalle uno o varios procesos de contratación
pública, identificar riesgos de corrupción y malas prácticas y evaluar posibles soluciones, además de dotar
de mayor transparencia al proceso. Una vez testado un Pacto en un proceso de contratación pública, la
administración u organismo público dispone de un conocimiento y experiencia relevantes para utilizarlos en
todas o parte de sus licitaciones públicas y mejorar con ello su reputación de institución íntegra.
CONCLUSIÓN
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El Pacto de Integridad puede contribuir de manera significativa a reducir la corrupción e irregularidades en
los procesos de contratación pública. Cuando su diseño, implementación y monitoreo se cumplen de
manera adecuada y se cuenta con el compromiso de todas las partes, el Pacto mitiga eficazmente los riesgos
de corrupción en la contratación pública y mejora la credibilidad y legitimidad de estos procesos. Para ello
son aspectos clave la voluntad política y la independencia del grupo de monitoreo. El Pacto de Integridad no
requiere cambios legales previos, aunque puede conducir posteriormente a reformas en la legislación. Es
complementario de otros enfoques y herramientas para mejorar los procesos de contratación pública.
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