Manual - ProVention Consortium

Manual
para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de
los Desastres
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
C E PA L
ORIGINAL: ESPAÑOL
El documento reproducido en esta publicación es de:
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) 2003.
Manual para la evaluación del impacto
socioeconómico y ambiental de los desastres
LC/MEX/G.5
LC/L.1874
Copyright © Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (El Banco Mundial),
2003.
Este material será reproducido para investigación, educación y propósitos académicos
para los países miembros de ambas instituciones. El material está sujeto a revisión. Las
opiniones e interpretaciones incluidas en este documento son exclusiva responsabilidad
de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones.
Í N D I C E
TOMO I
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
PRIMERA PARTE
ASPECTOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES . . . . . . . . . . 1
SEGUNDA PARTE
SECTORES SOCIALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I.
II.
III.
IV.
Población afectada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vivienda y asentamientos humanos. . . . . . . . . . . . .
Educación y cultura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
67
85
102
TOMO II
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
TERCERA PARTE
INFRAESTRUCTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Energía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Agua potable y saneamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Transporte y comunicaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
TOMO III
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
CUARTA PARTE
SECTORES ECONÓMICOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Agropecuario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Industria y comercio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Turismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
TOMO IV
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
QUINTA PARTE
EFECTOS GLOBALES DE LOS DAÑOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
IV.
V.
Medio ambiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Impacto de los desastres sobre las mujeres. . . . . . . .
Recapitulación de los daños. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Efectos macroeconómicos de los daños. . . . . . . . . .
Empleo e ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
45
57
71
110
iv
I n t r o d u c c i ó n
I. ANTECEDENTES
L
os desastres tienen un efecto negativo sobre las condiciones de vida de la
población, el desempeño económico de los países o regiones en que ocurren,
además de que perjudican el acervo y los servicios ambientales. Las secuelas
de los desastres se prolongan más allá del corto plazo y, en ocasiones,
provocan cambios irreversibles tanto en las estructuras económicas y sociales como en
el medio ambiente. En el caso de los países industrializados, los desastres afectan
gravemente las considerables existencias de capital acumulado, en tanto que las
pérdidas de vidas humanas son limitadas gracias, entre otros factores, a la
disponibilidad de sistemas eficaces de alerta temprana y evacuación, así como a una
mejor planificación del desarrollo urbano y a la aplicación de estándares y códigos de
construcción más estrictos. En los países en desarrollo, en cambio, el número de
muertes suele ser elevado debido a su mayor vulnerabilidad, uno de cuyos componentes
es la ausencia o ineficacia de los sistemas de pronóstico y evacuación. Si bien en estos
casos las pérdidas de capital son menores en términos absolutos comparadas con las de
los países desarrollados, su peso relativo y su impacto económico general suelen ser
muy significativos, e incluso afectan su sustentabilidad.1
Los desastres pueden ser de origen natural o antrópico, pero sus consecuencias reflejan
la combinación de ambos procesos, es decir, de la interacción del ser humano con la
naturaleza y de los ciclos o sistemas propios de ésta. La ocurrencia de desastres no sólo
es muy frecuente en todo el mundo, sino que parecería que su incidencia e intensidad se
han incrementado en años recientes. Las estimaciones realizadas por misiones de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las
últimas tres décadas más de 150 millones de habitantes de la región han sido afectados
por los desastres y que en el mismo período habrían perecido más de 108 000 personas y
se habrían generado 12 millones de damnificados directos. Por otra parte, el monto total
de los daños acumulados —sin que la estimación sea exhaustiva para toda la región—
ascendería a más de 50 000 millones de dólares de 1998, pérdidas que se
concentran en los países de menor tamaño y desarrollo relativo, particularmente en el
área Andina, Centroamérica y el Caribe.2 El gráfico 1 ilustra los efectos de los
desastres evaluados en el cuatrienio 1998-2001.
1 Jovel, Roberto (1989), "Los desastres naturales y su incidencia económico-social", en la Revista de la CEPAL
No. 38, Santiago de Chile.
2 Al respecto, véase, por ejemplo, CEPAL y BID (2000), Un tema de desarrollo: La reducción de la
vulnerabilidad frente a los desastres, México y Washington.
v
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Las estadísticas mundiales muestran que los desastres causan daños socialmente más
significativos y en ocasiones irreversibles en los países en desarrollo, al concentrarse y
afectar en mayor medida a los grupos de población más pobres y vulnerables. En el
mundo desarrollado, en contraposición, gracias a la disponibilidad de recursos y
tecnología, en el curso de los años se ha logrado un creciente y sustancial grado de
protección contra desastres mediante la introducción de medidas efectivas de
prevención, mitigación y planificación, junto con sistemas de reducción de la
vulnerabilidad. Sin embargo, incluso en estos países los daños se han incrementado
enormemente como resultado de la mayor densidad y el valor de las actividades
desarrolladas por la sociedad.
En el caso de América Latina y el Caribe se han logrado algunos progresos en el campo
de la planificación, prevención y mitigación, aunque amplios segmentos de la población
todavía viven en condiciones precarias y de alta vulnerabilidad. En este sentido, se debe
tener en cuenta que la mayoría de los países de la región se distribuyen en áreas
propensas a la incidencia de fenómenos naturales tanto de origen hidrometeorológico
como geológico. A ello obedece la conocida secuela de pérdidas de vidas humanas,
fuerte daño a la infraestructura física y social, peor desempeño económico y deterioro
ambiental en la región.
vi
Los desastres pueden tener muchos efectos negativos: daños a la infraestructura
económica y social, alteraciones ambientales, cambios en las prioridades de
desarrollo —incluso, para poder reponer los acervos perdidos, a menudo se
relegan proyectos que pretenden resolver carencias de larga data—, desequilibrios
fiscales y del sector externo, incremento de precios y modificaciones en la
estructura demográfica.
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No obstante, el impacto más comprometedor es, sin duda, el deterioro de las
condiciones de vida de la población, especialmente entre los estratos más pobres y
vulnerables, como se mencionó anteriormente. Además, con frecuencia creciente los
desastres no sólo afectan a la comunidad o el país donde ocurre el desastre, sino que sus
consecuencias también se resienten en países vecinos o más distantes, a través de
movimientos migratorios inesperados, transmisión de enfermedades, reducción de
intercambios comerciales, o bien por alteraciones ambientales que se extienden más allá
de las fronteras.
Las acciones para reducir los efectos a largo plazo de los desastres se deben enfocar en
dos frentes paralelos. En primer lugar, en previsión de un evento desastroso, la
asignación de recursos para la prevención y mitigación del impacto como parte integral
de una estrategia de desarrollo económico y social. Hay que considerar tales recursos
como una inversión de alto retorno —en términos económicos, sociales y políticos—
indispensable para asegurar el crecimiento en el largo plazo. En segundo lugar, una vez
ocurrido un desastre, es imprescindible asegurarse de que las inversiones destinadas a
la reconstrucción sean empleadas con miras a una reducción de la vulnerabilidad que
garantice un desarrollo sostenible.
Cuando se produce un desastre, los encargados de evaluar los requerimientos para
satisfacer las necesidades humanitarias durante la fase de emergencia son normalmente
las entidades nacionales de emergencia, con el apoyo del Sistema de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales públicas y privadas. Actualmente es una
práctica habitual que la comunidad o país afectado emprenda las acciones más urgentes
para satisfacer las necesidades humanitarias que surgen de la emergencia. Además,
países amigos y organizaciones internacionales —tanto directamente como a través de
ONG— rápidamente proporcionan asistencia adicional. Los agentes privados y
públicos participan en este esfuerzo, junto con muchas ONG o de asistencia social
locales, regionales e internacionales.
Aun así, la reconstrucción de los activos destruidos o dañados normalmente requiere
recursos más allá de los disponibles durante la fase de emergencia o asistencia
humanitaria, o inclusive de aquellos al alcance de los países afectados. Luego, en
muchos casos la reconstrucción se lleva a cabo sin que se reduzca la vulnerabilidad.
Dicho de una manera directa, la vulnerabilidad se reconstruye en vez de aminorarse.
A fin de evitar esta situación, inmediatamente después de superar la fase de
emergencia, se debe practicar una evaluación de los efectos directos e indirectos del
evento, así como de sus consecuencias para el bienestar social y el desempeño
económico del país o la región afectada. Esta evaluación no debe necesariamente ser
precisa en términos de cuantificación, pero sí es exigible que sea lo más completa
posible en el sentido de abarcar el conjunto de efectos y su impacto sobre los diferentes
sectores económicos y sociales, la infraestructura física y los acervos ambientales.
Mediante tales estimaciones será posible determinar el monto necesario para la
reconstrucción, tarea urgente ya que los afectados no pueden esperar mucho tiempo en
las condiciones que suelen privar después del desastre.
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Sin ese ejercicio es imposible definir y poner en práctica los programas y proyectos de
reconstrucción, muchos de los cuales exigen la cooperación técnica y financiera
internacional. Los programas y proyectos de reconstrucción deben diseñarse en el marco
de una estrategia de mitigación y prevención como parte del proceso de desarrollo, si se
pretende asegurar la reducción de la vulnerabilidad después del desastre.
Con ese propósito, se hace necesario un conjunto de herramientas de diagnóstico para
medir la naturaleza y el monto de las pérdidas causadas por los diferentes tipos de
desastre. En tal sentido, es aún reducido el número de metodologías útiles para la
medición de los efectos sociales, económicos y ambientales de los desastres.
Apoyándose en la larga experiencia obtenida a partir de los años setenta en la evaluación
de los principales desastres acaecidos en América Latina y el Caribe, la CEPAL
desarrolló una metodología para la evaluación de los daños y las pérdidas causados por
estos eventos, la cual se basa en el desarrollo y la ampliación de los conceptos
presentados una década atrás por parte de la Oficina del Coordinador de la Ayuda en
casos de Emergencia (UNDRO).3
viii
La metodología publicada entonces por la CEPAL permitió determinar los efectos de los
desastres de origen natural, aunque también es aplicable a los de origen antrópico, como
en el caso de ciertos conflictos armados en Centroamérica. En el manual de la CEPAL
los efectos de los desastres se evalúan tanto en el nivel sectorial como el global, a la vez
que se mide la capacidad del país o la región afectada para acometer la reconstrucción,
así como se determinan los requerimientos de cooperación internacional para ésta. Por
cierto, esta tarea está condicionada por la situación de insuficiente información
cuantitativa confiable que prevalece en América Latina y el Caribe, cuya disponibilidad
es aun más limitada tras un evento desastroso. Asimismo, el manual publicado en
aquella ocasión no permitía estimar los daños sobre ciertos sectores económicos y
sociales, el medio ambiente y grupos específicos de población.
Por esa razón, a partir de la evaluación de numerosos casos de desastre padecidos en la
década de los noventa, y sobre la base de desarrollar nuevos conceptos
complementarios, se presenta ahora una versión revisada y ampliada del mencionado
manual, que se beneficia también del concurso y las aportaciones de distinguidos
expertos y consultores latinoamericanos y caribeños, así como de otras regiones del
mundo.
3 CEPAL (1991), Manual para la estimación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales, Santiago
de Chile; UNDRO (1979), Prevención y mitigación de desastres: Compendio de los conocimientos actuales,
Volumen 7, Aspectos económicos, Nueva York, Naciones Unidas.
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En esta nueva versión se ha revisado y refinado la metodología para la evaluación de
daños en varios sectores que ya aparecían en la publicación de 1991. Además, se
incorporan nuevos y significativos cambios. En este sentido, ha sido relevante incluir
temas transversales a todos los sectores (como el medio ambiente, el empleo y el
ingreso), y ponderar los efectos diferenciales en las mujeres, cuya acción es esencial
durante la reconstrucción y en la mitigación de futuros impactos de desastres. Se
propone también el uso de los nuevos instrumentos disponibles para este tipo de
análisis, en particular las bases de datos accesibles por Internet, el uso de sensores
remotos y la sistematización de información georreferenciada. Por otra parte, se
apuntan algunas de las dificultades analíticas asociadas al rezago en la compilación de
información suficientemente desagregada —por ejemplo, por sexo, por grupos de
ingreso o por zonas geográficas o políticas de un país— o la inexistencia de "líneas de
base" que definan las situaciones "normales" antes de un desastre (diagnósticos de
situación ambiental, indicadores de desarrollo humano y del tejido social).
II.CONTENIDO
En esta nueva versión del Manual de la CEPAL se describe la metodología para realizar
la evaluación de los efectos económicos, sociales y ambientales de los desastres, que se
clasifican en daños directos e indirectos, y en efectos macroeconómicos y globales. El
manual no se ocupa de describir el origen de los desastres ni las acciones emprendidas
durante la fase de la emergencia o asistencia humanitaria, por cuanto ello cae dentro de
la esfera de acción de otros organismos y entidades. Se considera que esta segunda
versión representa el avance de un esfuerzo inconcluso que continuará enriqueciéndose
con la experiencia y los aportes de los usuarios del propio manual al aplicarlo a
situaciones concretas, siempre cambiantes y novedosas.
El manual aborda los aspectos conceptuales y metodológicos para la medición de los
daños que el desastre ocasiona en los acervos de capital y los flujos de producción de
bienes y servicios, además de estimar los efectos temporales que pueden generarse en
las principales variables macroeconómicas. Se incluye en esta ocasión los daños y
efectos sobre las condiciones de vida, el desempeño de las economías y el medio
ambiente.
El manual es una herramienta que ayuda a los interesados en la identificación y
cuantificación de los daños de un desastre, mediante una metodología uniforme y
coherente ya probada a lo largo de tres décadas de aplicación. Asimismo, se brindan los
elementos necesarios para identificar aquellos sectores sociales, económicos y
ambientales, así como las regiones geográficas que han resultado más afectados y que
exigen atención prioritaria en la fase de la reconstrucción. El grado de desagregación de
los daños que se pueda alcanzar aplicando el manual dependerá, sin embargo, de la
disponibilidad de información cuantitativa que exista en el país o región afectada. La
metodología presentada posibilita evaluar los daños ocasionados por todo tipo de
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desastres, sean éstos de origen natural o antrópico, intempestivos o de largo período de
gestación. La aplicación de la metodología ayuda también a determinar si se dispone
localmente de la capacidad suficiente para enfrentar las tareas de la reconstrucción
exclusivamente con recursos propios o si, por el contrario, se requerirá el concurso de la
cooperación internacional.
Si bien este manual proporciona la metodología para evaluar diferentes tipos de
situación, no se pretende que sea exhaustiva. Se espera, sin embargo, que los conceptos
y ejemplos expuestos permitan al analista disponer de las herramientas indispensables
para examinar casos no necesariamente explicitados.
x
El manual se divide en cinco secciones. La primera se refiere a los aspectos conceptuales
y metodológicos generales de las evaluaciones. La segunda sección describe los
métodos para la estimación de los daños y las pérdidas en los sectores sociales, y se
divide en los capítulos de vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y
salud. La tercera sección se concentra en la infraestructura de servicios, desglosados en
acápites de transporte y comunicaciones, energía, agua y saneamiento. La cuarta sección
trata sobre los daños y las pérdidas entre sectores productivos y se separa en títulos que
abordan los sectores agropecuario y pesquero, industrial, comercial y turístico.
La quinta sección se enfoca en los efectos globales, efectos transversales a distintos
sectores y efectos macroeconómicos, y se expone en capítulos dedicados a los daños
ambientales, el efecto diferencial de los desastres entre las mujeres, el empleo y el
ingreso; se presenta una recapitulación de los daños que proporciona un procedimiento
para la agregación de los daños directos e indirectos totales y para la medición de los
efectos sobre los principales agregados macroeconómicos.
La recapitulación es de especial relevancia ya que, al expresar el daño total en
comparación con el tamaño de la economía u otras variables generales, permite
dimensionar la magnitud del desastre y sus impactos globales. El análisis para medir los
efectos del desastre sobre el posible comportamiento de las principales variables o
indicadores macroeconómicos se refiere a un período de tiempo futuro que varía entre
uno y dos años posteriores al evento, pero que puede ampliarse —dependiendo de la
magnitud del daño— hasta cinco años.
Además del marco conceptual descrito en cada capítulo, también se incluyen, como
anexos a cada sector, ejemplos prácticos de casos reales analizados por la Secretaría de
la CEPAL. Se ha procurado, en la medida de lo posible, que los ejemplos reflejen tanto
la variedad de eventos (climáticos, geológicos, de corta duración y de desarrollo lento,
susceptibles de alerta temprana y prevención o súbitos) como la diversa composición de
los daños y su peso relativo. Se ha intentado reflejar las experiencias de países
geográficamente diversos, y en condiciones especiales de vulnerabilidad, como las que
se enfrentan en los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID). Asimismo se
abordan eventos recurrentes o estacionales y fenómenos con ciclos de incidencia más
largos o menos previsibles.
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El manual se presenta en un formato de fácil manejo para aquellas personas
especializadas en la evaluación de sectores específicos, ya que cada uno de
éstos aparece de forma separada y acompañado por los aspectos conceptuales
que le son propios. El manual estará disponible en formato electrónico de
CD-ROM, que adicionalmente incluye ejemplos de evaluaciones de casos
llevadas a cabo recientemente usando la metodología revisada, y también se
puede obtener en la página web de la CEPAL. Se confía en que esta segunda
versión será no sólo más completa sino más "amigable" para el usuario.
Se espera que sus lectores y usuarios aporten su experiencia para
enriquecerlo y mejorarlo en futuras ediciones. Se propone asimismo usarlo
como herramienta de capacitación e instrumento de difusión en procesos de
educación sobre riesgos y para la promoción de una mayor cultura de la
prevención.
III.
EL MOMENTO MÁS ADECUADO PARA LLEVAR
A CABO LA EVALUACIÓN
xi
No es posible definir ni generalizar de antemano la ocasión que ameritaría el uso de la
presente metodología para realizar una evaluación, pues ello dependerá de cada caso en
función del tipo de fenómeno que origina el desastre, su magnitud y su alcance
geográfico. En general, la experiencia indica que no conviene iniciar una evaluación
sino hasta que ya esté bien avanzada la fase de atención de la emergencia, tanto para
no interferir con las actividades de rescate y salvamento como para asegurar la
disponibilidad de suficiente información cuantitativa sobre los daños y efectos
(directos, indirectos y macroeconómicos). Dado que siempre se requiere el concurso del
personal sustantivo nacional y de las zonas afectadas como contraparte del equipo
evaluador, deberá fijarse el momento para iniciar la evaluación cuando tales
contrapartes ya no estén involucradas en las labores de socorro y ayuda humanitaria o,
como suele ocurrir, no estén ellas mismas o sus familias en condición de damnificadas.
No obstante, tampoco es recomendable demorarse excesivamente en dar inicio a la
evaluación, ya que los resultados que arroje podrían ser determinantes para concitar el
apoyo interno y externo en las labores de reconstrucción. Al respecto, tómese en
cuenta que la atención de la comunidad internacional podría desviarse hacia otras
catástrofes que ocurrieran en otra parte del mundo con posterioridad al desastre en
referencia, restando así posibilidades de cooperación para la reconstrucción en este
último.
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Tampoco se puede definir de antemano el orden y la secuencia de los temas que habrán
de abordarse en cada una de las evaluaciones, por cuanto ello depende del tipo y la
magnitud del evento de que se trate. Aun así, en términos generales, el análisis suele
iniciar con una apreciación de la magnitud de la población que ha sido impactada; luego
se definen los diversos grados de afectación, procurando visualizar el impacto
diferencial entre hombres y mujeres, así como los aportes de unos y otras durante la
emergencia y los procesos de rehabilitación y reconstrucción. A continuación se
identifican y analizan los daños y efectos sufridos por los diferentes sectores sociales en
lo que respecta a vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y salud,
destacando la situación de los grupos más vulnerables. En seguida se abordan los
sectores económicos —agropecuario y pesquero, industrial y comercial—, así como
servicios e infraestructura. El análisis de los efectos del desastre sobre el patrimonio y
los servicios ambientales puede emprenderse de manera simultánea.
El desglose y la profundidad con que se realiza el análisis —como puede observarse en
los más recientes documentos elaborados por la Secretaría de la CEPAL— depende del
tipo de fenómeno y de la disponibilidad de información para estimar los daños y
pérdidas. Así, en algunos casos resulta recomendable efectuar un recuento
pormenorizado de los daños y efectos que abarque a los grupos vulnerables, las
municipalidades y las comunidades locales afectadas dentro de un país.
xii
I V. R E C O N O C I M I E N T O S
El Gobierno de Italia —que ya había hecho posible la primera versión publicada en
1991— proporcionó apoyo financiero para esta segunda versión del manual. Del
gobierno de los Países Bajos también se recibió apoyo adicional, canalizado a través de
su programa de cooperación técnica con la CEPAL.
Adicionalmente, se dispuso de la cooperación técnica de la Organización Panamericana
de la Salud (OPS/OMS) para la preparación de los capítulos sobre salud, agua y
saneamiento, así como de la Secretaría Técnica de la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), orientada especialmente a los temas de su
competencia.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se mantuvieron
cercanos durante la elaboración de la versión revisada del manual, el cual enriquecieron
en las reuniones de revisión con valiosos comentarios. Además el Banco Mundial
suministró insumos y apoyo financiero para la revisión de este Manual. Los recursos
adicionales para este esfuerzo fueron aportados bajo la cobertura del ProVention
Consortium, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno del
Reino de Noruega y de la Secretaria para el Desarrollo Internacional del Gobierno del
Reino Unido a través de su Departamento de Conflictos y Asuntos Humanitarios.
La CEPAL agradece profundamente este apoyo y reconoce también lo valioso que fue
para este ejercicio la interacción con numerosos funcionarios, académicos y personas en
general que en el curso de las misiones de evaluación realizadas en países de la región
emitieron opiniones y aportaron sus conocimientos para mejorar y perfeccionar el
trabajo.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
V. A U T O R Í A
L a C E PA L e n c a rg ó a R i c a r d o Z a p a t a M a r t í , f u n c i o n a r i o d e l a S e d e
Subregional en México, se ocupase de dirigir la elaboración de esta versión del Manual.
Roberto Jovel, responsable de dirigir la elaboración de la primera versión, fue
contratado como consultor externo para orientar y supervisar la actual, así como para
redactar algunas secciones.
Las siguientes personas –pertenecientes a la planta permanente y en un esfuerzo de
colaboración interdivisional de la CEPAL o fungiendo como consultores (externos o de
alguna organización)– tuvieron a su cargo la elaboración de las diversas secciones del
manual:
Población afectada: Jose Miguel Guzmán con el apoyo del Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE), Alejandra Silva, Serge Poulard, y Roberto Jovel.
Educación y cultura: Teresa Guevara consultora de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Salud: Marcel Clodión consultor de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS/OMS) y Claudio Osorio (OPS/OMS).
Vivienda y asentamientos humanos: Daniela Simioni, de la División de Medio
Ambiente y Asentamientos Humanos (DMAAH) de la CEPAL, con el apoyo de
Mauricio Faciolince, Ricardo Bascuñan y Silvio Griguolo (consultores).
Energía: Roberto Jovel, con base en el trabajo previo de Ricardo Arosamena
(consultor).
Agua y saneamiento: Claudio Osorio (OPS/OMS).
Transporte y comunicaciones: Ian Thomson Jefe de la Unidad de Transportes de la
División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, con
la colaboración de David Smith (consultor).
Sector agropecuario y pesca: Antonio Tapia (consultor), con apoyo de Roberto Jovel.
Industria y comercio: Daniel Bitrán consultor y funcionario del Centro Nacional de
Prevención de Desastres (CENAPRED) de México.
Turismo: Françoise Carner (consultora), José Javier Gómez (DMAAH) y Erik
Blommestein, de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España,
Trinidad y Tabago.
xiii
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Medio ambiente: José Javier Gómez (DMAAH), Erik Blommestein, Roberto Jovel,
Alfonso Mata, Cesare Dosi, con contribuciones de David Smith, Leonard
Nurse e Ivor Jackson (consultores).
Impacto sobre las mujeres: Roberto Jovel, con base en el informe elaborado por Angeles
Arenas (consultora) y con contribuciones de Asha Kambon y Roberta Clarke
de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago,
así como de Sarah Bradshaw y Fredericka Deare (consultoras).
Recapitulación de los daños: Roberto Jovel.
Efectos macroeconómicos: Ricardo Zapata y René Hernández, de la Sede Subregional
de la CEPAL en México.
Las siguientes personas de la CEPAL leyeron el borrador del documento y
proporcionaron valiosas sugerencias que han permitido el enriquecimiento del manual:
Nieves Rico, Unidad Mujer y Desarrollo (Sede Chile), Pilar Vidal, Unidad Mujer y
Desarrollo (Sede Subregional México), Esteban Pérez, (Sede Subregional para el
Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago).
xiv
Primera Parte
Aspectos Metodológicos y Conceptuales
I. TIPOS DE DESASTRES Y FASES POSTERIORES
E
xisten numerosas clasificaciones y tipificaciones de los desastres. Se trata
generalmente de sucesos violentos o inesperados que con frecuencia vienen
acompañados de pérdidas de vidas humanas; a menudo causan sufrimiento y
aflicción en una sociedad —o en parte de ella—, un desajuste temporal de los sistemas
de vida prevalecientes, así como daños materiales y dificultades de consideración en el
funcionamiento de la sociedad y de la economía. También ocurren desastres de
generación o evolución lenta —como las sequías— que afectan negativamente a las
sociedades y economías, y que, dependiendo de su intensidad y duración, producen
insuficiencias alimentarias o de provisión de servicios esenciales para la población.
A partir de las consideraciones precedentes, los desastres pueden clasificarse en dos
grandes grupos: desastres de origen natural y desastres antrópicos u ocasionados por la
acción humana. Cabe aclarar que los efectos de los primeros se explican por la
intervención humana, que genera riesgos mayores o menores frente a los ciclos
naturales, sean éstos climáticos o geológicos. Es común que las consecuencias de los
desastres de origen natural hayan sido magnificados o agravados por acciones humanas
previas. Los desastres naturales más corrientes en la región latinoamericana y caribeña
tienen su origen en tormentas y huracanes tropicales, inundaciones, sequías, heladas y
granizadas, terremotos, erupciones volcánicas, maremotos, deslizamientos de masas,
etc. En cambio, los desastres de origen antrópico de mayor ocurrencia son los incendios,
las explosiones, los derrames petroleros, etc. Con frecuencia creciente, el hombre
desencadena o agrava la acción de los fenómenos naturales al emplear inadecuadamente
los recursos naturales o pasar por alto las disposiciones o reglamentaciones para el
diseño de obras de aprovechamiento; esto es, al hacer más vulnerables los
asentamientos humanos, las actividades de producción, la infraestructura y los servicios.
Los fenómenos naturales que provocan desastres en la región latinoamericana y
caribeña son de origen hidrometeorológico o geológico. Todos los años, con una
estacionalidad conocida, se desplazan a través del océano Atlántico sistemas que
desencadenan en el mar Caribe depresiones, tormentas y huracanes tropicales; eventos
similares ocurren en la franja tropical del Pacífico. Las modificaciones atmosféricas y
oceanográficas que ocurren en el Pacífico de manera cíclica en períodos de entre tres y
ocho años —en lo que se denomina el fenómeno El Niño, o El Niño Oscilación del Sur
(ENOS)— provocan cambios en las características del agua de mar, alteran los
regímenes de lluvia en las costas occidentales del hemisferio y ocasionan inundaciones
y sequías en los países ribereños, particularmente los andinos y mesoamericanos.
Además, la presencia del llamado "anillo de fuego" a lo largo de todo el continente en
la costa del Pacífico, así como diversas líneas o zonas de contacto entre placas
tectónicas, originan terremotos y erupciones volcánicas.1
1 Jovel, Roberto (1989), "Los desastres naturales y su incidencia económico-social", en Revista de la CEPAL No.
38, Santiago de Chile.
1
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Los gráficos ilustran las amenazas hidrometeorológicas, volcánicas y geológicas que
afectan la cuenca del Pacífico, con la que están en contacto la mayor parte de los países
del continente, además, se muestran los rastros dejados por los mayores huracanes en el
"corredor" caribeño.
Fuente: Stanford University, Crowding the Rim Summit, 2001.
2
Recuadro 1
UNASÍNTESIS SISTÉMICADE LAS RELACIONES ENTRE VULNERABILIDAD,
AMENAZA, EXPOSICIÓN E IMPACTO, DIRIGIDAALAIDENTIFICACIÓN DE
POLÍTICAS
Por Gilberto C. Gallopín
Una revisión de la literatura permite constatar que no hay consenso sobre el concepto de
vulnerabilidad. A continuación se expone una aproximación sistémica que incluye los
elementos centrales del debate (véase, por ejemplo, Clark y otros, 2000; IHDP Update,
2001; Rodríguez 2000) que los integra en un marco sistémico, lo que sugiere nuevas
preguntas y líneas de ataque.
En los términos más generales, la vulnerabilidad de un sistema la define su propensión
a sufrir transformaciones significativas como consecuencia de su interacción con
procesos externos o internos. Por transformación significativa se entiende un cambio de
índole estructural o, al menos, relativamente permanente y profundo.
El concepto de vulnerabilidad es aplicable a cualquier sistema que interactúa con su
entorno, y en particular a los sistemas humanos (por ejemplo, una aldea, un grupo
social), los sistemas naturales (un ecosistema boscoso) y los sistemas socioecológicos,
que incluyen componentes humanos y biofísicos (Gallopín y otros, 1989); es decir, no
se trata de un concepto exclusivo de los sistemas sociales.
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Tanto los sistemas societales como los ecológicos sobreviven gracias al intercambio
constante de materia, energía e información con el entorno, y ese intercambio a veces
induce transformaciones en el funcionamiento o la estructura del sistema. Los cambios
en éste en ocasiones se deben a una modificación en el entorno del sistema (por
ejemplo, los efectos de un terremoto sobre una población), a cambios internos
(el impacto de una guerra civil sobre un país), o a la interacción entre procesos externos
e internos (los efectos de una sequía prolongada en un país con guerras intestinas).
De la escala en la que se defina el sistema en consideración depende la caracterización
del evento/cambio/amenaza como externo o interno. A nivel del ecosistema planetario,
los terremotos y huracanes son claramente fenómenos internos que forman parte de su
dinámica; pero si el sistema de interés es un país centroamericano, los mismos
fenómenos son obviamente eventos externos.
En el caso de los sistemas humanos, la vulnerabilidad a menudo se relaciona con (pero
no es idéntica a) la pobreza o una medida integrada de bienestar. No todos los pobres
son vulnerables y no todos los no-pobres son no-vulnerables.
La vulnerabilidad, en tanto propensión (Popper, 1990) no es una propiedad absoluta
sino relativa a un sistema en un contexto dado, y a una clase determinada de cambios o
amenazas. En otras palabras, un sistema se muestra vulnerable frente a ciertas
perturbaciones pero robusto frente a otras. Sin embargo, algunos sistemas son tan
frágiles que exhiben vulnerabilidad frente a muchos tipos de perturbaciones, y en ese
sentido se les podría atribuir una "vulnerabilidad genérica".
Según esta concepción general, la vulnerabilidad no es una propiedad negativa en todos
los casos; es posible hablar de una vulnerabilidad positiva en casos en los que el cambio lleva a una transformación beneficiosa (la emergencia de un grupo social determinado de una situación de pobreza crónica, o el colapso de un régimen opresor). Por
supuesto, el que una transformación se caracterice como positiva o negativa comporta
un juicio de valor. En este sentido, las "transformaciones significativas" que forman
parte de la definición de vulnerabilidad pueden agruparse en positivas y negativas,
como en la Tabla l, donde también se establece una diferencia dependiendo de cuán
gradual o repentino sea el cambio.
Tabla I
UNA CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSFORMACIONES O IMPACTOS DE LOS
CAMBIOS SOBRE UN SISTEMA
3
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Sin embargo, para los propósitos de este trabajo, en adelante la discusión sobre la
vulnerabilidad se limitará a sus aspectos negativos, para lo cual es suficiente acotar, en
la definición de vulnerabilidad, la frase "transformaciones significativas" al caso
particular de "daños" o "efectos adversos".
Los conceptos centrales para la consideración de la vulnerabilidad son el de sensibilidad
y capacidad de respuesta del sistema de interés (sistema objetivo, unidad expuesta o
sistema de referencia); la probabilidad de ocurrencia; tipo y magnitud/intensidad/
velocidad del evento disparador; la exposición del sistema al evento (externo o interno),
y las transformaciones o impactos sufridos por el sistema.
La sensibilidad es el grado en que el sistema sufre una modificación o es afectado por
una perturbación o conjunto de perturbaciones externas o internas. Se la puede medir
conceptualmente según el grado de transformación del sistema por unidad de cambio en
la perturbación (Tomovic, 1963), pero a veces basta con especificar si el sistema es
sensitivo o no a un factor dado.
La capacidad de respuesta es la que el sistema utiliza para ajustarse o resistir la
perturbación, moderar los daños potenciales y aprovechar las oportunidades. Varios
factores intervienen para determinar la capacidad de respuesta, entre ellos la resistencia,
la disponibilidad de reservas e información, los mecanismos reguladores internos y la
existencia de vínculos de cooperación con otros sistemas.
4
La exposición del sistema a la perturbación, cambio externo o interno, o amenaza es el
grado, el tiempo y/o la medida en que el sistema de referencia permanece en contacto
con la perturbación. La vulnerabilidad, como se entiende aquí, es un atributo del
sistema, y es preexistente a la perturbación/cambio/ amenaza, aunque a menudo está
relacionada con la historia de las perturbaciones a las que el sistema estuvo expuesto en
el pasado (por eso la historia del sistema es importante).
La exposición del sistema a la perturbación es, sin embargo, un atributo de la relación
entre el sistema y la perturbación; no es, en esta concepción, un atributo del sistema
(pero nótese que algunos autores incluyen la exposición como parte de la definición de
vulnerabilidad) (Cutter, 2001).
El impacto sobre el sistema depende, además de su vulnerabilidad y su exposición al
evento o conjunto de eventos/cambios/amenazas, del tipo de evento (por ejemplo,
huracán, terremoto, shock económico, conflicto interno), su probabilidad de ocurrencia,
su magnitud, su intensidad, su velocidad (o gradualidad), y su persistencia.
La diferencia entre sensibilidad, capacidad de respuesta y exposición se puede ilustrar
con un ejemplo sencillo, como es el de los efectos de una inundación sobre una
población. Las casas más precarias sufren en mayor grado los efectos de la inundación
que las más sólidas (sensibilidad); muchas veces los hogares más pobres están situados
en los lugares más susceptibles a inundarse (exposición) y, finalmente, las familias de
mayores recursos tienen más medios para reconstruir los desperfectos causados por el
agua (capacidad de respuesta). La magnitud del impacto final dependerá también de la
intensidad, magnitud y permanencia de la inundación (atributos del evento).
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La figura 1 ilustra la relación entre los conceptos discutidos, para el caso de un evento/cambio/amenaza de origen externo al sistema. Se
podría hacer un diagrama similar para el caso
de perturbaciones internas al sistema.
El esquema conceptual desarrollado muestra la
importancia de diferenciar las políticas
dirigidas a proteger a las poblaciones humanas
o los ecosistemas naturales de los desastres
naturales u otros eventos perjudiciales.
Se necesitan políticas diferenciadas
para disminuir la vulnerabilidad del
sistema y la posibilidad o intensidad de
un desastre natural (si ello es posible);
para reducir la exposición del sistema a
la amenaza, y para mitigar los impactos
negativos del evento sobre el sistema de
interés. La figura 2 ilustra el tipo de
políticas más comúnmente asociadas a
los diferentes aspectos mencionados.
5
Referencias
Clark, W. C. y otros (2000), Assessing Vulnerability to Global Environmental Risks,
http://ksgnotes1.harvard.edu/BCSIA/sust.nsf/pubs/pub1
Cutter, S. L. (2001), A Research Agenda for Vulnerability Science and Environmental
Hazards, IHDP Update, 2 de enero.
Gallopín, G. C., P. Gutman y H. Maletta (1989), "Global Impoverishment, Sustainable
Development and the Environment. A Conceptual Approach", International Social
Science Journal, 121: 375-397.
IHDP (International Human Dimensions Programme) Update (2001), Newsletter of the
International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change, 2/01,
Bonn.
Popper, K. R. (1990), A world of propensities, Thoemmes, Bristol.
Rodríguez, J. (2000), Vulnerabilidad y grupos vulnerables: un marco de referencia
conceptual mirando a los jóvenes (LC/R. 2043), CEPAL, Santiago de Chile.
Tomovic, R. (1963), Sensitivity Analysis of Dynamic Systems, Nueva York,
McGraw-Hill .
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Desde un punto de vista formal se suele dividir el ciclo de postdesastre en tres
diferentes fases, aunque la evolución tras un evento catastrófico no es lineal ni
claramente diferenciable en etapas acotadas. La división más utilizada distingue las
siguientes: a) emergencia, b) rehabilitación y recuperación, llamada también de
transición, y c) reconstrucción.
La fase de emergencia arranca inmediatamente después de ocurrido el desastre y se
refiere a las acciones para salvar vidas y proveer suministros de carácter esencial a las
personas más afectadas. Incluye actividades como búsqueda, rescate, evacuación,
provisión de albergues, primeros auxilios, socorro y protección médica de emergencia;
restitución transitoria de vías de transporte y comunicación; reparaciones preliminares
en los servicios esenciales de utilidad pública, y las primeras acciones destinadas a
empadronar damnificados y registrar daños a la propiedad pública y privada. Esta fase
tiene una duración relativamente breve, aunque varía en función de la gravedad del
desastre.
6
La fase de rehabilitación o transición abarca todas aquellas actividades que tienen el
propósito de devolver la normalidad a las zonas y comunidades afectadas. Se efectúa la
reparación no definitiva de viviendas y edificios, además de que se procede al
restablecimiento temporal del transporte y las comunicaciones, y a la provisión de
servicios de utilidad pública (energía, agua potable, etc.) Durante esta fase debe
encararse el problema de la recuperación emocional y psicológica de los habitantes de
las regiones que impactó el desastre. Entre las medidas de recuperación se cuentan la
vuelta al trabajo, la creación de nuevos empleos, la disponibilidad de crédito y recursos
financieros, y proyectos como la provisión de vivienda temporal y otros de salud
pública de iniciación inmediata.
Por último, la fase de reconstrucción comprende las actividades que reordenan el
espacio físico y el medio ambiente con el fin de asignar recursos de acuerdo con las
nuevas prioridades sociales surgidas del desastre, restablecen la funcionalidad de las
actividades económicas y restauran el tejido social. El objetivo de esta fase es
incrementar la capacidad local y la resistencia de las infraestructuras físicas,
económicas y sociales ante la amenaza de nuevos desastres, a partir de decisiones sobre
el grado de protección que se desea y la definición de "eventos-diseño" (el límite en
cuanto a fuerza y recurrencia del tipo de evento que se consideró causa del desastre).
Las actividades de evaluación descritas en el presente manual se realizan
preferentemente cuando las actividades de la fase de emergencia han sido completadas
o están por finalizar —a fin de no interferir con dichas acciones y de disponer de la
contraparte e información básica requerida— y tienen por objeto identificar las
necesidades y prioridades para la fase de reconstrucción.
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II. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS GENERALES
La metodología de evaluación que se presenta en este manual tiene como propósito
medir —en términos monetarios— el impacto de los desastres sobre la sociedad, la
economía y el medio ambiente del país o región afectada. Para cumplir ese objetivo se
recurre al empleo de las cuentas nacionales como medio de valoración, al cual acompañan procedimientos paralelos para complementar algunas estimaciones de carácter
específico, como en el caso de los daños ambientales o el impacto diferencial entre hombres y mujeres.
El resultado de la aplicación de esta metodología permite a los países o regiones
damnificadas disponer de un medio para determinar el valor de los acervos perdidos,
definir los requerimientos de reconstrucción e identificar las zonas y sectores que han
resultado más perjudicados. Asimismo, se pueden estimar los efectos sobre los flujos
económicos, determinar la capacidad del país para enfrentar la reconstrucción y, si la
capacidad interna ha sido rebasada, fijar las necesidades de cooperación internacional
(financiera y técnica). Además, permite distinguir las modificaciones que deben
realizarse a las políticas públicas y a los programas y planes de desarrollo para afrontar
las nuevas necesidades resultantes del desastre, y evitar con ello efectos indeseables en
el comportamiento de las economías y en el bienestar de la población.
A menudo dicho trabajo de evaluación debe realizarse de manera expedita con el fin de
orientar las tareas de reconstrucción y solicitar a tiempo el apoyo necesario de la comunidad internacional. Así, se responde con prontitud no sólo a las necesidades emergentes
de la población afectada, sino también se evita que la atención internacional se desvíe
hacia otros eventos desastrosos en otras partes del mundo. Por esa razón, se suele
sacrificar la precisión de los resultados del análisis a su oportuna presentación. No
obstante, los resultados así obtenidos reflejan casi siempre la magnitud de los daños y
los requerimientos para la reconstrucción.
En los capítulos y acápites que siguen se desglosan con detalle la metodología y las
fuentes de información recomendables para el análisis de cada sector, y las
relativas a la apreciación de los impactos globales. Se enuncian a continuación algunos
criterios de validez general.
La evaluación debe iniciarse con una recopilación exhaustiva de información
cuantitativa y una investigación de antecedentes que haga posible apreciar las
condiciones prevalecientes antes del desastre, así como el alcance y la magnitud de los
daños y sus efectos macroeconómicos. Será necesario consultar fuentes
gubernamentales, organizaciones gremiales o profesionales (como colegios de
ingenieros o arquitectos), cámaras de comercio e industria, asociaciones de productores
agrícolas, y expertos de organismos internacionales o de misiones bilaterales que a la
sazón se encuentren en el lugar del desastre.
Por otra parte, se debe comprobar la confiabilidad de la información obtenida mediante
verificaciones en el terreno, necesariamente muestrales, durante las cuales se
determinará el número de unidades afectadas y la magnitud o extensión de los
perjuicios. Para ello se utilizarán los criterios de evaluación pertinentes, como se indica
en los siguientes apartados (esto es especialmente necesario para determinar los efectos
diferenciales de los desastres en las mujeres).
7
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No debe perderse de vista el hecho de que la evaluación mediante la aplicación de este
manual constituye una herramienta para la adopción de decisiones acerca de la
orientación y las prioridades de los planes y programas de reconstrucción. Por ello
deberán sopesarse adecuadamente las opciones que generalmente se presentan entre la
búsqueda de precisión en las estimaciones y la urgencia con la que se requieren los
resultados para poder lanzar oportunamente los programas, como se señaló
anteriormente. Es indispensable que los resultados, por lo menos, permitan formarse una
idea acertada de la magnitud de los efectos del desastre, y de su alcance geográfico y
sectorial, ya que siempre podrá contarse más adelante con cálculos más certeros al
elaborarse los proyectos específicos de inversión.
Recuadro 2
PRECIOS SOMBRA Y EVALUACIÓN DE DAÑOS
8
En términos económicos, se considera que un desastre representa lo contrario de la
ejecución de un proyecto de inversión. Los proyectos, que en muchas ocasiones se
materializan en obras físicas, implican decisiones sobre el uso de recursos para
incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o la prestación de servicios.
Los tres parámetros básicos que los caracterizan son el monto de la inversión inicial, la
vida del proyecto y el flujo de beneficios y costos generados por éste. Desde el punto de
vista económico, la evaluación de proyectos consiste en comparar los costos y
beneficios que éstos generan, para así decidir sobre la conveniencia de llevarlos a cabo.
En cambio, los desastres causan daños en los acervos (que serían
desinversiones) y también alteran los flujos de producción de bienes y servicios,
mermando su disponibilidad y la eficiencia en su elaboración. Siguiendo el esquema de
evaluación de proyectos y ampliándolo a sectores económicos específicos, para medir
los daños económicos de un desastre natural es preciso conocer tres parámetros: a) el
monto de pérdidas de acervos (o desinversiones); b) la afectación, en precios y
cantidades, del flujo de bienes y servicios que componen el sector, y c) el período en que
se dio la alteración de los mercados.
Existen dos tipos de evaluación de proyectos: la privada y la social. En la primera, los
beneficios anuales provienen de la venta de los productos o servicios, y comparados con
los costos de la compra de insumos y pago de factores. En la segunda, los beneficios
sociales anuales se obtienen del aumento en el ingreso nacional que la ejecución de un
proyecto provoca, mientras que los costos corresponden al ingreso sacrificado por
ejecutar ese proyecto en lugar de otro. Las inversiones privadas pueden tener
rentabilidades sociales muy distintas de las que obtienen los inversionistas privados.
La evaluación social y la privada usan criterios similares para estudiar la viabilidad de
un proyecto, aunque ambas difieren en la valoración de las variables determinantes de
los costos y beneficios. La evaluación privada toma como referencia precios de
mercado, mientras que la evaluación social utiliza precios sombra o sociales. En estos
últimos se consideran los efectos indirectos y externalidades que se generan sobre el
bienestar de la sociedad. a/ Los tres precios sombra "básicos" son: el de la divisa, el de
la mano de obra y la tasa social de descuento.
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También se deben calcular los precios sociales de los bienes y servicios que genera el
proyecto y el de los insumos utilizados en su producción. Los tres precios sombra
básicos se estiman generalmente a nivel nacional. Para determinar los precios sombra
de los bienes y/o servicios producidos y de los insumos involucrados en la producción
se requiere conocer la oferta y la demanda actuales y futuras, lo que requiere estudios
específicos a menudo muy complejos.
En principio, se podría adaptar la metodología de evaluación social de proyectos a la
evaluación de los daños económicos de los desastres y se podrían utilizar precios
sombra como una mejor aproximación al valor del daño que el desastre causa a la
sociedad. A título ilustrativo, el daño causado por la disminución de la producción de un
bien de exportación que genera divisas al país puede ser muy distinto si se evalúa
utilizando precios privados o precios sombra (ya que el precio sombra de una divisa a
veces difiere significativamente del precio privado). Aunque desde el punto de vista
teórico resultaría mas adecuada esta aproximación, desde el operativo —y teniendo en
cuenta la información que demandan las evaluaciones sociales, el número de sectores
involucrados y el corto plazo de tiempo para realizar la evaluación de los daños—,
conviene más la utilización de precios privados.
a/ Existen grupos de proyectos en los que los precios privados son significativamente distintos de los sociales: a)
los que generan bienes públicos, en que el precio privado es igual a cero; b) la existencia de imperfecciones de
mercado (monopolio, monopsonio); c) la existencia de impuestos, subsidios y cuotas que hacen que los
precios de productos e insumos sean diferentes de los que hubieran tenido en una situación de competencia
perfecta, y d) la existencia de externalidades.
III. CLASIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE DAÑOS
Y E F E C TO S
Los desastres no sólo producen efectos fácilmente perceptibles, como los vinculados a
terremotos, tormentas e inundaciones; también tienen consecuencias de lento
desarrollo que se manifiestan mucho tiempo después de ocurrido el desastre; por
ejemplo, la destrucción de cultivos por la aparición de plagas, el desabasto de
productos esenciales varios meses después del evento, o cambios en el ambiente o en
las relaciones económicas y sociales.
El presente manual describe y sugiere una forma de clasificar los daños y efectos de un
desastre, apoyándose en dos criterios: primero, que la metodología aplicada permita
apreciar en toda su magnitud el impacto socioeconómico y ambiental en el momento de
producirse el fenómeno y sus secuelas; segundo, que sea adecuada para los distintos
niveles (sectores y regiones) en los que sea relevante efectuar la evaluación.
En términos esquemáticos, los efectos de un fenómeno natural se han clasificado en: a)
aquellos que alteran los acervos (daños directos); b) los que se producen sobre los
flujos de producción de bienes y servicios (daños indirectos), y c) los que se reflejan en
el comportamiento de los grandes agregados macroeconómicos (efectos
macroeconómicos). Se usa, por conveniencia, el término daño pero, como se apuntó en
el recuadro sobre vulnerabilidad, los efectos pueden tener también un signo positivo.
La evaluación ayudará a determinar el resultado neto (considerando los efectos de
ambos signos).
9
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Los daños directos se registran en el momento del desastre, o pocas horas después; en
cambio, los otros dos tipos se resienten, dependiendo de la magnitud del fenómeno, en
un lapso que puede durar hasta cinco años. En eventos de gestación lenta o de larga
duración (como los climáticos, ya sean sequías o el fenómeno El Niño), los daños
directos ocurren en un lapso prolongado e incluso se duplican si alguna infraestructura
fue reparada o repuesta en un primer momento y luego volvió a dañarse, como en el caso
de puentes destruidos por inundaciones repetidas. Sin embargo, la mayor parte de tales
pérdidas son de tipo indirecto, ya que suelen ser los flujos económicos los que se
interrumpen.
Desde el punto de vista de la apreciación rápida de los daños, los efectos directos son
relativamente más claros al momento de identificarse y evaluarse, lo que no sucede con
los efectos indirectos. Estos últimos se manifiestan en períodos variables 2 después del
desastre y son, por lo tanto, más difíciles de identificar en una apreciación rápida. Una
gran mayoría de estos efectos indirectos no aparecen al efectuarse dicha evaluación y,
aunque puedan detectarse en el momento de estimar los daños, no siempre resulta
posible medirlos en términos de unidades monetarias. Considérese que los efectos
indirectos de los desastres de larga duración (como sequías o inundaciones prolongadas)
se presentarán al menos durante el período de incidencia del fenómeno que los origina.
10
Otra cosa que debe tomarse en cuenta es que las dos primeras categorías de efectos
(daños directos e indirectos) pueden ser acumulables —una vez que se hagan las
salvedades correspondientes por tratarse de acervos y flujos—, con lo que se obtiene un
orden de magnitud del monto total de los daños; en cambio, a los efectos
macroeconómicos no se les puede agregar las otras dos categorías, ya que se incurriría
en duplicaciones.
Hasta donde es posible, las estimaciones de los daños se expresan en unidades físicas
(número, metros cuadrados edificados, hectáreas, toneladas, etc.). Así se facilita la
adopción de los criterios de evaluación más idóneos. A continuación se describirá con
mayor precisión el contenido de los daños que se incluyen en cada una de estas
categorías.
1. Daños directos
Daños directos son aquellos que sufren los activos inmovilizados, destruidos o dañados,
y los infligidos a las existencias (tanto de bienes finales como de bienes en proceso,
materias primas, materiales y repuestos).3
2 El período a considerar se asocia generalmente con el lapso que toma el retorno a una situación "normal", es
decir, cercana a la existente antes del desastre.
3 Los empresarios o dueños de empresas suelen contabilizar como pérdidas las ocurridas en los activos
realizables, como documentos por cobrar destruidos, cuyo cobro, por tal motivo, no se llevará a cabo.
Sin embargo, no parece recomendable desde el punto de vista macroeconómico incluir estas pérdidas como daños
directos, ya que en caso de no hacerse efectivo dicho cobro estaría representando, más bien, una transferencia
intersectorial de ingresos, y su inclusión supondría una duplicación contable.
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Se trata, en esencia, de los perjuicios que sufrieron los acervos durante el siniestro. Entre
los principales rubros de esta categoría se cuentan la destrucción total o parcial de
infraestructura física, edificios, instalaciones, maquinaria, equipos, medios de transporte
y almacenaje, mobiliario; perjuicios en las tierras de cultivo, en obras de riego,
embalses, etc. En cuanto a la agricultura, la destrucción de la producción que ya estaba
lista para ser cosechada debe valorarse e incluirse también como un daño directo.
Como se verá en los capítulos sectoriales, es conveniente distinguir entre daños al
sector público y daños al sector privado, con el propósito de determinar dónde recaerá
el peso de la reconstrucción. Asimismo, se debe diferenciar entre reparaciones,4
construcciones totalmente destruidas, equipos y existencias. También es muy útil, al
cuantificar los daños directos, estimar el componente importado que se juzgue necesario
para la restitución del activo dañado o destruido, ya que esto puede repercutir en la
balanza de pagos y en el comercio.
2. Daños indirectos
Estos daños se refieren básicamente a los bienes y servicios que se dejan de producir o
de prestar durante un lapso que se inicia después de acaecido el desastre y que puede
prolongarse durante la fase de rehabilitación y reconstrucción, que, como se indicó,
convencionalmente se ha establecido en un máximo de cinco años,5 aunque las
mayores pérdidas ocurren durante los dos primeros. En todo caso, el cálculo de su
efecto debe extenderse el tiempo que sea requerido para alcanzar la recuperación
parcial o total de la capacidad productiva.
Recuadro 3
EL VALOR DE LAS VIDAS PERDIDAS
Los desastres a menudo provocan la pérdida de vidas humanas, que representan, para la
sociedad, pérdidas de capital humano, para cuya estimación en términos monetarios
existen procedimientos indirectos.
Un enfoque para calcular estas pérdidas es la estimación del ingreso futuro —expresado en valor actual neto— que la persona fallecida habría generado antes de alcanzar el
límite de su esperanza de vida. Por lo tanto, comparando la edad media de las personas
muertas y su correspondiente esperanza de vida —sin pasar por alto las diferencias
existentes entre sexos— se podrían calcular los años de vida perdidos por las víctimas.
Luego, combinando el número resultante de personas-años con el ingreso medio
proyectado para un período de tiempo apropiado, se obtendría una estimación
aproximada de la pérdida de los activos humanos.
4 Es común que en la práctica el especialista sectorial valore las reparaciones como un porcentaje del valor de
reposición del activo parcialmente destruido. Si bien esta vía es expedita, se debe tratar de mejorarla mediante
técnicas de estimación más apegadas al valor actual de dichas reparaciones.
5 Un argumento para no adoptar un plazo mayor es que los flujos se verán afectados en el tiempo por otros eventos y cambios coyunturales ya no adjudicables al desastre.
11
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Este procedimiento, sin embargo, presenta deficiencias. Por una parte, el ingreso por
habitante varía de un país a otro. Por la otra, su aplicación para medir las pérdidas de
capital humano arrojaría que una vida humana perdida en un país en desarrollo vale
menos que una muerte en un país más desarrollado, incluso dentro de la región de
América Latina y el Caribe, y esto constituye un contrasentido desde el punto de vista
ético.
Una alternativa para asignar un valor específico a una vida humana sería adoptar los
montos pagados por las compañías de seguros en caso de accidente aéreo, los cuales se
establecieron durante la Convención de Varsovia de la Organización Internacional de
Aviación Civil (OACI). No obstante, de nuevo se plantean los problemas por el hecho
de que esos valores también varían por región.
Otra opción sería adoptar los montos promedio de compensación pagados por las
empresas de seguros localizadas en la región en casos de muerte accidental relacionada
con actividades peligrosas. Este método, sin embargo, tampoco puede usarse, ya que
esas indemnizaciones dependen de la capacidad real de pago de la persona asegurada, lo
que no representa a la víctima promedio de un desastre, además de que presenta el
mismo sesgo en relación con el ingreso por habitante.
12
Otras maneras de estimar el valor de una vida humana apelan a la disposición de las
personas a pagar para asegurarse en caso de muerte prematura. En ese sentido se pueden
utilizar los métodos de valoración basados en la contribución anual de los empleados —
determinada a través de encuestas reales— en caso de actividades peligrosas. Este tipo
de enfoque tiene la ventaja de que refleja costos no asociados exclusivamente a
pérdidas de producción e ingreso, por lo que arroja montos mayores que los discutidos
en las anteriores alternativas. Sin embargo, su adopción no elimina el problema de las
diferencias de ingreso por habitante.
En suma, aunque existen métodos que podrían aplicarse con estos fines, las limitaciones
descritas arriba convierten en impracticable cualquier intento de estimar el valor de las
vidas humanas perdidas.
Su ocurrencia deriva de los daños directos que han afectado la capacidad productiva y
la infraestructura social y económica. Los daños indirectos incluyen también las
erogaciones o costos mayores requeridos para la producción de bienes y la prestación de
los servicios a causa del desastre, así como los menores ingresos que se recibirán debido
a la imposibilidad o dificultad de realizarlos (que a su vez se reflejarán en los
indicadores macroeconómicos). Ejemplos de daños indirectos son la pérdida de
cosechas futuras a consecuencia del anegamiento de tierras agrícolas o de sequías
prolongadas,6 las pérdidas de producción industrial por daños en las plantas o por falta
de materia prima; los mayores costos de transporte originados por la necesidad de
utilizar vías o medios alternos de comunicación que son más largos o costosos o que
poseen una menor calidad; los menores ingresos en las empresas de servicio por la
interrupción o reducción de éstos, etc.
6 Ahora bien, si el desastre destruye cosechas a punto de levantarse debe considerarse esta pérdida como un daño
directo, como se verá en el capítulo correspondiente sobre el sector agropecuario en el tercer tomo de este
manual.
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Se trata de daños indirectos para los sectores afectados y se contabilizan también como
efectos macroeconómicos al medirse los efectos del desastre en los principales
agregados económicos.
Como se apuntó, la persona encargada de la evaluación debe prestar atención a la
posibilidad de que los efectos indirectos de un desastre produzcan algunos beneficios a
la sociedad, en lugar de daños, costos, perjuicios o pérdidas. Precisamente, algunas
veces los efectos indirectos producen beneficios importantes que deben restarse de la
estimación total de los daños.7
Los desastres generan también algunos efectos indirectos importantes que son difíciles
de identificar e imposibles de cuantificar. Son efectos "intangibles", como el
sufrimiento humano, la inseguridad, el sentimiento de admiración o de rechazo por la
forma en que las autoridades han enfrentado las consecuencias del desastre, la
solidaridad, la participación desinteresada, los efectos sobre la seguridad nacional y
muchos otros factores del mismo tenor que inciden en el bienestar y la calidad de vida.
Quien se encargue de la evaluación no siempre dispondrá del tiempo o la información
necesarios para determinar el valor monetario de estos importantes efectos, pero debe
estar consciente de que una apreciación completa de éstos debería contener una
evaluación o, al menos, una discusión global sobre los daños o beneficios intangibles
que puedan afectar las condiciones de vida de una población.
Por último, existen efectos indirectos de los desastres que podrían medirse a partir de un
valor monetario pero cuyo cálculo difícilmente podrá intentarse debido al poco tiempo
de que se dispone para la evaluación. Pertenecen a esta categoría la estimación de las
oportunidades no realizadas debido al impacto del desastre en la estructura y el
funcionamiento de las actividades económicas, los efectos distributivos y
redistributivos, las pérdidas en capital humano que significan las víctimas y los
damnificados, etcétera.
En síntesis, los desastres a menudo presentan uno o varios de los siguientes efectos
indirectos, cuya medición puede hacerse en términos monetarios:
a) Mayores costos de operación derivados de la destrucción, por efectos directos, de la
infraestructura física y los inventarios, así como de las pérdidas de producción e
ingresos. Entre éstos se cuentan los daños ocasionados por pérdidas de productos no
almacenables o perecederos que no fueron comercializados, y los costos adicionales del
sistema de salud para reconstruir una cantidad apreciable de la estadística (fichas
clínicas de los centros de salud).
b) Menor producción o prestación de servicios derivados de la paralización total o
parcial de actividades. Ejemplos de este tipo son el daño provocado por la pérdida de un
semestre completo de instrucción en la educación formal; el costo de no poder cumplir
con contratos de exportación, etcétera.
7 Por ejemplo, una prolongada y extensa inundación en un país sudamericano ocasionada por el fenómeno El
Niño hizo temporalmente fértiles, al retirarse las aguas, una extensión apreciable de tierras del litoral que antes
del desastre no eran aptas para cultivo. Estas tierras las sembraron los propietarios y la producción de la cosecha
así obtenida fue restada, como beneficio indirecto, de la estimación total de los daños.
13
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c) Costos adicionales por la utilización de medios alternos en la producción o en la
prestación de servicios. Los mayores costos derivados de la utilización de desvíos más
largos o de menor calidad, y la construcción de caminos de emergencia, figuran en esta
categoría.
d) Mayores costos derivados de la reorientación o reasignación presupuestaria.
e) Reducción de ingresos por la no prestación o suministro parcial de servicios. Así, se
consideran en este rubro las pérdidas de ingresos ocasionadas a empresas de utilidad
pública, como las de electricidad y agua potable, por el no cobro del servicio normal no
suministrado; pérdidas de ingresos de personal que quedó sin ocupación o que debe
trabajar a tiempo parcial.
f) Los costos en los que se incurrió para la atención de la población afectada durante el
período o fase de emergencia.
g) Costos adicionales para enfrentar nuevas situaciones derivadas de un desastre. El
costo de campañas sanitarias para prevenir epidemias se contabiliza de esta manera.
h) Las pérdidas de producción o ingresos derivadas de efectos en cadena, semejantes a
los de una recesión, que pueden ir "hacia adelante" o "hacia atrás". Por ejemplo, se dan
reducciones en las actividades de proveedores que no tienen mercados alternativos o de
clientes que no tienen otros proveedores por la destrucción de una industria.
14
i) Los costos o beneficios derivados de las externalidades, es decir, de cualquier efecto
colateral del desastre, cuyos costos (o beneficios) son absorbidos por terceros que no son
damnificados (o beneficiados) directos. Este concepto es demasiado amplio, ya que
incluye efectos como el beneficio detenido de la capacitación de brigadas y trabajadores
para atender la emergencia; determinados costos debidos a la contaminación ambiental;
un mayor congestionamiento del tránsito y otras repercusiones propias de un desastre.
El analista debe considerar sólo las externalidades que modifican de manera apreciable
la estimación de los daños.
No todos los tipos de efectos son mutuamente excluyentes, por lo que quien se encarga
de su evaluación debe estar atento o atenta a una posible doble contabilización. Por
ejemplo, si se computan efectos por el lado de la producción, no se debe volver a
estimarlos por el lado de los ingresos; si se identifican efectos de reasignación
presupuestaria para enfrentar la fase de rehabilitación, no se deben contabilizar luego
como costo indirecto los gastos que aquélla financió, etcétera.
Por lo anterior, es indispensable estimar los daños indirectos en estrecha colaboración
con las autoridades respectivas y los expertos. Así se tienen que determinar, por
ejemplo, los períodos necesarios para restablecer los servicios, los volúmenes de
producción perdida, los mayores costos en que habrá de incurrirse para prestar los
servicios, y las correspondientes reducciones en los ingresos de los factores. También se
impone analizar los resultados operativos de las empresas de servicio para estimar sus
posibles pérdidas mientras dure la rehabilitación, así como los precios y rendimientos
perdidos de los productos agropecuarios e industriales. El presente manual expone, paso
a paso, el procedimiento que habrá de seguirse para realizar estas estimaciones en cada
uno de los sectores considerados.
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La amplitud de los conceptos que se acaban de esbozar aconseja acotarlos para que
quien evalúa no pierda su tiempo con cálculos laboriosos que no sean significativos para
el conjunto,8 como acometer la medición de los efectos intangibles del desastre sobre la
capacidad productiva humana, o los efectos indirectos que emanan de la forma en que
se encaró el proceso de emergencia, o inclusive ciertas medidas económicas drásticas
que se habrían adoptado en su transcurso. Se trata, en consecuencia, de medir solamente
los efectos indirectos más importantes, que podrían también denominarse primarios o
de primera vuelta.
Al juntarse las dos categorías de daños —directos e indirectos— se obtiene la
estimación del monto total de las pérdidas materiales atribuibles al desastre.
3. Efectos macroeconómicos
Los efectos macroeconómicos se refieren a la incidencia del desastre sobre el
comportamiento de las principales variables económicas, en la hipótesis de que las
autoridades nacionales no hicieran ajustes. Por consiguiente, estos efectos reflejan las
repercusiones de los daños directos e indirectos, por lo que no deben agregarse a
aquéllos. Su medición es complementaria a la de los daños directos e indirectos, ya que
se realiza desde una óptica diferente. Aunque la cuantificación de estos efectos tiene
pleno sentido cuando se realiza para el conjunto de la economía, es indispensable que
los especialistas9 sectoriales proporcionen los elementos necesarios para que el
macroeconomista integre los efectos del desastre a los grandes agregados económicos.
La unidad de análisis macroeconómico en general será el país, pero en determinados
eventos, localizados en zonas muy específicas y en países de mayor tamaño, puede
resultar importante practicar este análisis a nivel de provincia, estado, departamento,
municipio, etc, siempre y cuando se cuente con la información de base necesaria.
Otro requisito para que tenga sentido la presentación de los efectos macroeconómicos
es calcular el comportamiento que habría tenido cada una de las variables si no se
hubiese producido el desastre. Éste es el punto de partida para apreciar hasta qué grado
el desastre frustró las metas que se habrían alcanzado y la medida en que el deterioro
que se registra en las principales variables condiciona la capacidad del país para afrontar
las tareas de rehabilitación y reconstrucción; así, es posible que se planteen nuevas
necesidades de cooperación internacional, especialmente en el terreno financiero.
8 La significación de la valoración está en función de su propósito; dada la óptica con que se elaboró este
manual, el objetivo es ayudar a la toma de decisiones para la formulación de una estrategia de reconstrucción e
identificación de las acciones prioritarias y los proyectos de mayor importancia y urgencia.
9 En este documento se usarán los términos referidos a los especialistas en sentido genérico, es decir, abarcan a
las personas de ambos sexos. Si es necesario enfatizar esta diferencia, se recurrirá a la utilización de los
artículos correspondientes.
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Los efectos macroeconómicos más relevantes de un desastre son los que se proyectan
sobre el nivel y la tasa de crecimiento del producto interno bruto global y sectorial; sobre
el balance comercial —tanto por los cambios que se proyectan en exportaciones,
turismo y servicios como en su contrapartida de importaciones, pago de servicios
externos, etc.—; sobre el nivel de endeudamiento y las reservas monetarias, y,
finalmente, sobre las finanzas públicas y la inversión bruta. Dependiendo de las
características del desastre, suele ser también pertinente estimar los efectos secundarios
sobre el incremento de precios, el nivel de empleo y el ingreso familiar. Además, la
clasificación de riesgo crediticio, la liquidez y las tasas de interés domésticas también
pueden verse afectadas y deben analizarse.
El producto puede mermar por la disminución prevista en la producción de los sectores
que sufrieron daños, y a su vez incrementarse por la mayor actividad derivada de la
reconstrucción. En algunos casos, al reducirse la producción, se limita la exportación o
se pueden plantear mayores re querimientos de importación de artículos para satisfacer
la demanda interna, lo que incidirá en el balance comercial y de pagos. Los egresos del
sector público se incrementarán debido a los gastos de la etapa de emergencia y también
en la de rehabilitación, y los ingresos fiscales caerán a causa de una menor recaudación
tributaria derivada de la menor producción y exportación, o incluso por la supresión
—que, a veces, en tales casos se decreta— de algunos impuestos para aliviar la presión
sobre sectores muy afectados por el desastre. Como sea, el déficit fiscal se agrava.
16
Por otra parte, es posible que los precios de ciertos artículos se incrementen debido a la
escasez originada por el desastre o por la especulación, con lo que se acelera el proceso
inflacionario. Además, en función de la situación económica que se preveía antes del
desastre en el país —si éste fue de magnitud y características suficientemente severas—,
será factible que se comprometa el nivel de reservas internacionales o la capacidad del
país para cumplir con sus compromisos externos.
Entre los efectos macroeconómicos también es necesario consignar el
deterioro de las condiciones de vida de la población afectada por las dificultades de
acceso a sus fuentes de abastecimiento, por reducciones en la disponibilidad de servicios
esenciales, así como —y muy especialmente— por la pérdida de fuentes de empleo y la
correspondiente merma en los ingresos. Si bien la disminución de la calidad de vida no
puede expresarse en términos monetarios, sí es posible cuantificar el efecto de un
desastre sobre la población que se deriva de la baja de ingresos originada por la
paralización parcial o total de sus actividades.
A fin de facilitar el cálculo y la consolidación global de los efectos
macroeconómicos, los especialistas sectoriales deberán realizar estimaciones que
reflejen las pérdidas previstas en la producción de bienes o servicios durante el lapso que
dure la recuperación de las tierras de cultivo, de los equipos productivos o de la
infraestructura física y social. También se deberá obtener información sobre
antecedentes que permita evaluar los impactos sobre los otros agregados que se han
mencionado (empleo, ingreso, exportaciones, importaciones, inversión bruta,
tributación, etc), y, como telón de fondo, cada especialista deberá realizar una
apreciación acerca de la evolución del sector prevista antes del desastre, dentro de la
tendencia que mostraba su comportamiento reciente.
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En relación con el lapso para el que deben proyectarse los efectos macroeconómicos,
será necesario adoptar la debida flexibilidad de acuerdo con la magnitud del fenómeno.
La experiencia muestra que normalmente un "tiempo razonable" sería el resto del año
en el que ocurre el siniestro (corto plazo), más uno o dos años adicionales, y
excepcionalmente, cinco (mediano plazo).
Téngase presente que la estimación de los efectos macroeconómicos se refiere a
aquellos que resultarían en caso de que las autoridades del país o región afectada no
modificasen las políticas públicas y los programas vigentes. Por ello, esta proyección
proporciona a dichas autoridades una herramienta de reorientación política y planeación
para la reconstrucción posdesastre. Es posible, a partir de consideraciones diferentes
sobre las condiciones de la reconstrucción, elaborar más de una proyección
macroeconómica y plantear dos o más escenarios alternativos, abriendo opciones para
la toma de decisiones.
Aunque en la parte correspondiente del manual se trata este tema con mayor amplitud,
se exponen a continuación algunos aspectos metodológicos comunes a las estimaciones
de algunos de los agregados más importantes.
a) Producto Interno Bruto (PIB). La pérdida en la producción de bienes y servicios a raíz
del desastre y durante el período que dure la recuperación, debe ser estimada por el
economista, según el sector de que se trate, a partir de la información que le
suministran los especialistas sectoriales. Se precisan para ello datos que permitan
realizar una estimación del PIB perdido, a precios constantes, en particular el volumen
de las mermas previstas calendarizadas durante el período de recuperación de la
capacidad productiva. El especialista sectorial deberá, asimismo, presentar una
apreciación sobre la evolución prevista del PIB de su sector para el año en que ocurrió
el desastre antes de que se hubiera producido éste. Esta estimación será la base sobre la
cual se proyectarán las pérdidas para obtener los resultados de "antes" y "después" del
desastre. En ella habrá de tenerse en cuenta el posible efecto positivo en el PIB
derivado del crecimiento del sector de la construcción para la reconstrucción.
b) Inversión bruta. Las pérdidas en los acervos, computadas como daños directos, no se
reflejarán en la inversión bruta del año, ya que se trata de la destrucción de activos
preexistentes. A medida que se lleve a cabo el proceso de restauración de activos, y
dependiendo de las disponibilidades de recursos y la capacidad de construcción del país,
habrá de elevarse la inversión bruta del año o años siguientes. En todo caso, la
magnitud de esta variable en el año del desastre reflejará dos tipos de efectos:
i) proyectos en marcha que se ven suspendidos a causa del desastre, y ii) pérdidas de
existencias. Estos datos, junto con una apreciación de los requerimientos de inversiones
sectoriales para restaurar los daños durante los cinco años siguientes,10 serán la
información que deberá suministrar el especialista sectorial correspondiente a este
acápite para ser utilizada por el macroeconomista.
10 U otro periodo cuya duración establezcan el sectorialista y el macroeconomista como la más adecuada para
completar la reconstrucción.
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c) Balanza de pagos. La cuenta corriente de la balanza de pagos durante el año del
desastre deberá ser calculada con base en los informes sectoriales y, a partir de los
siguientes rubros principales: i) menores exportaciones de bienes y servicios (en caso de
que el país hubiera experimentado pérdidas que inhiben su actividad turística o afectan
su flota naviera o la capacidad productiva de las firmas que exportan servicios, como los
de ingeniería, etc.; ii);mayores importaciones, indispensables durante la fase de
recuperación y reconstrucción (como combustibles, alimentos por cosechas perdidas);
para los años siguientes (que pueden fluctuar, según el caso, entre dos y cinco), las
importaciones relacionadas con el proceso de reconstrucción deberán ser estimadas por
los especialistas sectoriales con base en el componente importado de cada uno de los
rubros principales; iii) donaciones en especie o dinero recibidas a raíz de la emergencia;
iv) monto de los reaseguros provenientes del exterior, y v) la posible reducción en el
pago de intereses de la deuda externa en virtud de acuerdos con los acreedores frente al
desastre.
La cuenta de capital de la balanza de pagos deberá estimarse con base en los
requerimientos de financiamiento externo de mediano y largo plazo asociados a los
proyectos de inversión prioritarios que formarán parte del proceso de reconstrucción
durante, por ejemplo, los cinco años siguientes al evento.11 También deberá incluirse el
complemento financiero externo necesario debido al posible agravamiento del
desequilibrio en la cuenta corriente derivado de las proyecciones anteriores.
18
d) Finanzas públicas. Éste es otro de los agregados macroeconómicos que deberá
cuantificarse, ya que normalmente sufre variaciones importantes durante el año del
desastre y los inmediatos siguientes. Al respecto, deberán incluirse los siguientes
posibles efectos macroeconómicos: i) menores impuestos percibidos a raíz de la baja en
la producción de bienes y servicios, de las pérdidas de ingreso y de los menores gastos
de consumo, y menores ingresos de empresas que prestan servicios públicos;
ii) mayores gastos corrientes relacionados con la emergencia, sobre todo para atender a
la población y los servicios públicos dañados, y iii) mayores gastos de inversión
previstos durante la fase de reconstrucción. El macroeconomista deberá tratar de hacer
coherentes las informaciones provenientes de diversas fuentes que pudieran resultar
contradictorias; arribará luego a estimaciones del déficit en las cuentas gubernamentales
del año del desastre y los siguientes, para determinar en función de ellas los
requerimientos financieros que habrá de enfrentar el sector público durante dicho lapso.
e) Precios e inflación. Si bien no siempre es viable o necesario medir los niveles
generales de inflación anteriores y posteriores al desastre, por lo menos deberán
formularse apreciaciones, con base en los informes sectoriales, acerca del efecto que las
restricciones en la oferta —debido a la destrucción de cosechas, bienes manufacturados,
canales de comercialización, vías de transporte, etc. — pudieran tener sobre el precio de
determinados bienes y servicios.12 En tal caso, éstos serán abastecidos por medios
alternativos. La influencia de estas variables en el nivel general y en los precios relativos
deberá ser estimada e incluida como efecto secundario del desastre.
11 Véase la nota anterior.
12 Que incluso pudieran representar en algunos casos una baja, cuando el producto sustitutivo importado o de
una fuente no habitual se obtiene a un precio menor.
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f) Empleo. Es necesario realizar estimaciones sectoriales que permitan apreciar los
efectos globales sobre el nivel de empleo que se derivan de: i) la destrucción de la
capacidad productiva o de la infraestructura social, y ii) nuevas demandas de personal
planteadas durante la emergencia y el proceso de rehabilitación.
Finalmente, la experiencia derivada de las evaluaciones realizadas tanto por
instituciones nacionales como internacionales durante las últimas tres décadas permite
extraer ciertas relaciones entre el tipo de desastre y la naturaleza de los daños. Entre las
principales cabe mencionar las siguientes:13
Los desastres naturales de origen hidrometeorológico —como inundaciones, huracanes
y sequías— afectan generalmente una superficie geográfica más extensa que los de
origen geológico.
-
En una región densamente poblada el número de víctimas de los desastres
naturales de origen geológico —como los terremotos— casi siempre es mayor
que en el caso de los provocados por fenómenos hidrometeorológicos.
-
La destrucción de acervo de capital en infraestructura física y social que
resulta de los terremotos es generalmente mucho mayor que la generada por
inundaciones.
-
Las pérdidas en la producción y otros daños indirectos, por otra parte,
probablemente sean mucho mayores en caso de inundaciones y sequías.
-
Un fenómeno de origen geológico que cause inundaciones o corrientes de
lodo ocasiona por lo general pérdidas en la producción y otras pérdidas
indirectas mucho mayores que en otro tipo de desastres de origen geológico.
Los efectos generales enumerados a continuación son comunes a todos los
tipos de desastre natural.
-
Un número variable de víctimas.
-
Una disminución importante de la disponibilidad de viviendas e
instalaciones de salud y enseñanza, con lo que se amplían los déficit
anteriores al desastre.
-
Una disminución temporal de los ingresos de los estratos sociales menos
favorecidos, y un incremento correspondiente de las tasas ya elevadas de
subempleo y desempleo.
-
Interrupciones temporales de los servicios de suministro de agua y
saneamiento, electricidad, comunicaciones y transporte.
13 Jovel, Roberto (1989), op. cit.
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-
Escasez temporal de alimentos y de materias primas para la producción
agrícola e industrial.
-
Independientemente de los daños, debe esperarse que las actividades que más
rápido se recuperen sean las de pequeños comercios y los servicios
personales.
-
En cuanto a la pérdida del empleo a consecuencia del desastre, en países con
estructuras predominantemente duales, la gravedad y duración de este
problema en el sector moderno es mayor que en los sectores tradicionales, y
mayor en el sector industrial que en agricultura, comercio y servicios.
-
En las fases de rehabilitación y reconstrucción, la estructura del empleo se
modifica y aumentan las actividades relacionadas con la construcción
habitacional y de obras públicas.
-
Normalmente debe esperarse una reducción en el volumen de exportaciones y
un incremento de las importaciones.
-
Igualmente, las finanzas públicas evolucionarán hacia una situación deficitaria
ya que la elevación en toda clase de gastos sociales, reasignaciones del gasto
en el tiempo y mayores inversiones, irá acompañada por lo general de menores
recaudaciones de impuestos y de otros ingresos fiscales.
20
4. Criterios de valoración de los daños
En la evaluación del impacto de los daños ocasionados por un desastre es indispensable
adoptar criterios objetivos y precisos. Una correcta evaluación será la base para la
definición y adopción de decisiones y prioridades en los programas de rehabilitación y
reconstrucción.
La experiencia adquirida en las sucesivas evaluaciones realizadas durante los últimos 30
años hace aconsejable adoptar más de una alternativa para la estimación monetaria o
valoración de los daños generados en un desastre y sus efectos sobre la economía del
país o región afectados.
Ello se explica porque el criterio de valoración de los daños tendrá relación con el uso
al que se aplicarán los resultados de dicha evaluación. Por otra parte, resulta obvio decir
que es indispensable no sobreestimar o subvalorar los daños. Además, la diversidad de
bienes que afecta un desastre (viviendas, caminos y carreteras, transportes, ductos,
alcantarillado, redes de agua potable y electricidad, cultivos y suelos agrícolas,
empresas manufactureras, centros comerciales y recreativos, etc.) exige la utilización de
múltiples fuentes e información de índole diversa.
En consecuencia, los criterios para valorar los daños ocurridos durante un desastre
pueden variar dentro de una amplia gama de situaciones cuyos casos extremos son los
que a continuación se indican.
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Un criterio de valoración de los daños ocasionados por un desastre es tomar como base
de cálculo el valor depreciado del acervo perdido (a "costo de libros"). Con ello se
estimaría el costo del acervo perdido o afectado tomando como base el estado en que se
encontraba en el momento de ocurrir el desastre, y por lo tanto tomaría en cuenta los
años de antigüedad de ese acervo para calcular el valor de la "vida útil" que le quedaba.
En este caso, el acervo estaría constituido por activos fijos y por aquellos otros que, no
necesariamente usados en procesos productivos, estén sujetos a depreciación y
obsolescencia.
En países que acusan un proceso inflacionario de significación, el valor contable (o de
libros), como precio aproximado del valor de mercado de un activo o un bien, carece
totalmente de representatividad. En este caso podría intentarse calcular su valor original
pero revalorizado según el aumento de los precios entre el año en que fue adquirido y
el de su destrucción. Sin embargo, este proceso entraña múltiples complicaciones
derivadas de la nula o escasa confiabilidad de los componentes de los índices de precios
para un plazo largo. Luego, no cabría otra alternativa que adoptar la opción de costo de
reemplazo (depreciado o no).
En el otro extremo el criterio de valoración de los daños puede basarse en la estimación
del valor del acervo perdido a costo de reposición pero incorporando elementos de
mitigación de daño de dicho bien ante futuros desastres; es decir, el acervo perdido se
valoraría no sólo considerando uno nuevo, que seguramente incluiría cierto avance
tecnológico (ya que, dependiendo de sus años de antigüedad, difícilmente se encontraría
en el mercado un producto con características idénticas), sino además aquellas
características que lo hagan más resistente al embate de fenómenos naturales o
antrópicos que puedan presentarse en el futuro.
Entre estas dos situaciones "extremas" existen opciones intermedias de valoración que
determinan, como se expresó antes, las necesidades del análisis, las características
propias del acervo que se valora, la disponibilidad de información al momento de
realizar la valoración, y, en medida importante, el tiempo de que dispone el evaluador
para realizarla.
Así, un criterio intermedio al de los dos casos mencionados sería el de valorar los daños
de un acervo con base en el costo de reposición, con las mismas características de su
diseño original; es decir, sin deducir la depreciación que pueda haber sufrido ese
acervo a lo largo de su vida útil. Esta valoración arrojaría elementos útiles para
determinar las necesidades financieras del Estado o de las empresas para reponer los
acervos destruidos o afectados.
Cabe señalar que es importante determinar la diferencia entre los costos de reposición
con o sin mitigación, pues con base en ellos se definirán las necesidades financieras del
país y los eventuales requerimientos de crédito externo para la rehabilitación y
reconstrucción de las unidades productivas o de los servicios afectados por el desastre.
Independientemente de la opción, conviene, como punto de partida, cuantificar los
daños en el acervo con base en medidas o unidades físicas (número de maquinaria y
equipos productivos según sus características total o parcialmente afectadas, metros
cuadrados de construcción destruidos, puentes, kilómetros de carreteras según tipo,
hectáreas de cultivo afectadas, toneladas de productos agrícolas perdidos, etc.). Con este
tipo de información se facilita la adopción de criterios de valoración adecuados.
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Es muy importante contar también con listas actualizadas de precios de diferentes
productos y servicios, como el metro cuadrado de construcción de casa habitación y de
instalaciones industriales, varillas y materiales utilizados en la construcción, los
principales productos agrícolas, y así sucesivamente. Para ello puede recurrirse a
información, generalmente disponible, sobre los componentes de los índices de precios
al consumidor, precios al por mayor o precios al productor. También es útil recurrir a los
precios de los bienes de capital o de materiales de construcción que aparecen
consignados en algunos proyectos de inversión que pueda tener el gobierno en cartera o
que haya ejecutado recientemente.
Con frecuencia, el evaluador deberá tomar decisiones intermedias; por ejemplo, entre el
valor del metro cuadrado de construcción de una población marginal destruida y el tipo
de solución habitacional permanente que el gobierno del país afectado pretende dar a los
damnificados que vivían en ella (lo que sin duda implicará un avance cualitativo en el
tipo de vivienda), o entre el valor de una maquinaria destruida de una industria textil que
estaba próxima a la obsolescencia y el costo de reemplazo de dicha unidad, que sin duda
será diferente, ya que su maquinaria será más avanzada que la de la antigua. Ello quiere
decir que en todos los casos deberá tomarse el valor del equipo que se acerque
funcionalmente más al equipo destruido y, a su vez, que por su costo o características se
considere factible de adquirirse y financiarse.
22
Los daños indirectos, que se refieren a la interrupción durante cierto lapso en los flujos
de producción o de servicios, se deben valorar a precios de productor o de mercado,
según sea el caso. En los sectores productivos, las pérdidas deberán evaluarse a precios
de productor, ya que ellas representan el valor de lo que se dejó de producir por efectos
del desastre. En el caso de la interrupción en la producción de servicios (días o meses de
clases, número de consultas médicas, mayores costos del transporte por desvíos de ruta,
etc.) lo más conveniente (y quizás lo único factible) será valorar los servicios que se
dejan de generar a consecuencia de la destrucción de la infraestructura, a partir de los
precios o tarifas pagadas por el consumidor o usuario final.
Los costos y precios deben considerarse en "términos reales" (utilización de recursos
productivos, bienes y servicios); es decir, los costos de financiamiento no formarán parte
de la evaluación de los daños y si se desea cuantificarlos habrá de hacerse explícita y
separadamente. Dichos costos se refieren a: comisiones, intereses, descuentos, seguros
y reaseguros, subsidios y subvenciones, y todos los esquemas posdesastre de
financiamiento gratuito, pagado o subsidiado, internos o externos. (En este sentido, los
costos o precios de la economía real se consideran como pagados "al contado").
Tampoco constituirán costos (o beneficios) del desastre las transferencias dentro de la
economía, ya que son transacciones que no utilizan recursos ni producen bienes y
servicios.
Al calcular los efectos indirectos —es decir, la interrupción o disminución en los flujos
de producción de bienes y servicios— conviene intentar estimarlos "con" y "sin"
desastre. Dicho de otra forma, hay que calcular cuál habría sido la producción de éstos
si no hubiera mediado el fenómeno destructivo, y luego compararla con la que se
alcanzaría tomando en cuenta las consecuencias de éste. Sin embargo, no siempre
resulta factible aplicar este enfoque a la mayor parte de los sectores cuando se trata de
una apreciación rápida de los daños.
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Finalmente, los cálculos de los daños directos e indirectos deberán hacerse en la
moneda del país afectado. Sin embargo, casi siempre resulta altamente conveniente
convertir dichas cifras a dólares de los Estados Unidos para efectos de comparación y
de mejor comprensión por parte de la comunidad internacional; para ello se debe
emplear una tasa de cambio adecuada. En el caso de productos de exportación o
artículos que deban importarse del exterior, sus precios deberán expresarse directamente
en dólares.
5. Fuentes de información
Un efecto común de los desastres es que se entorpecen las fuentes normales de
información, especialmente si la ciudad capital u otros centros político-administrativos
de un país han resultado severamente afectados. Muchos edificios públicos habrán sido
evacuados y sus funciones estarán llevándose a cabo en forma parcial en diferentes
lugares. Los funcionarios y técnicos estarán ocupados en labores de terreno o se habrán
integrado a comisiones especiales que coordinan acciones de programación o de
socorro, con lo que numerosas fuentes de información se vuelven inaccesibles.
La persona encargada de la evaluación deberá rápidamente localizar sus posibles
fuentes de información, que seguramente se hallarán dispersas. Por ejemplo, los datos
demográficos y de población los obtendrá de la Oficina Nacional de Estadísticas, pero
si ésta no estuviera habilitada, deberá recurrir a centros o institutos especializados; los
antecedentes sobre víctimas los obtendrá probablemente en las dependencias de los
ministerios de Salud, de Gobierno o de Interior; la información sobre daños en las
escuelas se las procurará en reparticiones tales como el Ministerio de Educación o las
oficinas constructoras de establecimientos educacionales, y así para cada una de sus
necesidades. Sin embargo, muchas veces los antecedentes sólo pueden encontrarse en
las localidades afectadas por el desastre y no al nivel central.
En la gran mayoría de los casos, el evaluador deberá efectuar una estimación
independiente de los daños o revisar técnicamente las evaluaciones ya hechas por
autoridades o agencias de socorro. Para ello, sólo dispondrá de un corto tiempo y deberá
actuar bajo las circunstancias propias de un territorio en emergencia. Dentro de esas
condiciones, las técnicas de obtención de información más recomendables se describen
sucintamente a continuación.
a) Informantes estratégicos
Independientemente de que la organización para la emergencia y rehabilitación sea
centralizada o descentralizada, la persona encargada de evaluar deberá ubicar desde el
inicio una red de organismos nacionales, agencias nacionales e internacionales, centros
de investigación, y personas "clave", capaces de proporcionar la información que se
busca y que tengan la autoridad suficiente para solicitar y conseguir documentos e
informes relativos al desastre. A pesar de la premura, el evaluador sólo deberá utilizar
hechos y datos documentados, observaciones propias o las que puedan desprenderse de
comunicados verbales o resúmenes de la situación preparados por diversas fuentes. Si
carece del apoyo de tales informantes estratégicos, el evaluador difícilmente podrá
juzgar la veracidad y confiabilidad de esta información ni de organizar opiniones
divergentes o contradictorias.
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b) La prensa escrita
A partir del día del desastre, la prensa escrita publica informes que pueden ser de
utilidad para el evaluador. Los recortes deben clasificarse en categorías de fácil manejo.
Este archivo se mantendrá al día, ya que es de vital importancia en cuatro aspectos del
proceso evaluativo: i) como fuente de referencia para ubicar los nombres de informantes
estratégicos potenciales y documentos útiles; ii) sirve de criterio independiente para
apreciar la consistencia y coherencia de la información oficial y la extraoficial en manos
del evaluador; iii) para llamar la atención sobre áreas y tipos de daños no cubiertos por
los análisis ya efectuados, y iv) para proporcionar datos y cifras que complementen los
antecedentes obtenidos de otras fuentes.14
c) Cartografía
Los mapas constituyen una ayuda indispensable, por lo que el evaluador deberá intentar
hacerse de ellos desde un principio. Particularmente útiles son aquellos que se han
levantado después del desastre con información sobre los efectos de la catástrofe. Sin
embargo, si éstos existen, son normalmente difíciles de obtener pues se encuentran en
continuo proceso de actualización. Por otra parte, la mayoría de las veces aun los mapas
básicos no se encuentran disponibles en las instituciones y con frecuencia el
evaluador deberá rastrearlos.
24
d) Misiones de reconocimiento
Estas misiones se llevan a cabo por tierra, aire o agua. Si el evaluador tiene oportunidad
de efectuar sólo uno de estos reconocimientos —caso bastante frecuente—, conviene
que lo programe para después de que haya realizado una primera evaluación de gabinete
de las fuentes de información; de esta forma recabará información adicional no
disponible en las fuentes previamente consultadas. En zonas aisladas o de difícil
acceso, la misión de reconocimiento será muchas veces el único medio disponible para
la obtención de datos. El reconocimiento local será siempre útil pues proporciona
elementos indispensables para estimar la calidad de las fuentes que se emplearán durante
todo el proceso de evaluación y porque le permitirá al evaluador jerarquizar los efectos
del desastre según su propio criterio; y finalmente, porque en el curso de la misión podrá
percatarse de importantes daños no incluidos en otras fuentes.15
14 El evaluador deberá tener el debido cuidado y mantener su reserva frente a la información publicada por la
prensa de tipo "sensacionalista".
15 Esto sucede frecuentemente en la evaluación de daños en los sectores sociales y la población; sin embargo, es
válido para todos los sectores. Por ejemplo, en la evaluación de daños ocasionados por un sismo, gran parte de
éstos se concentraron en la destrucción de varios kilómetros de oleoducto. Mediante la misión de
reconocimiento aéreo, sin embargo, fue posible detectar que la agricultura había resultado gravemente
perjudicada debido a deslizamientos de tierra, fenómeno que no fue tomado en cuenta inicialmente.
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e) Encuestas
La encuesta en profundidad es el método idóneo para la obtención de datos en las fases
de rehabilitación y reconstrucción. Cuando el objetivo es una evaluación rápida de los
daños, actividad que por lo general se efectúa hacia el final de la etapa de emergencia,
estas encuestas todavía no existen. Hay tres tipos de encuesta que pueden ser de gran
utilidad: i) las que realizan reparticiones y agencias a manera de "apreciación rápida" de
los daños, como la simple inspección ocular del número y estado de las viviendas
dañadas o arruinadas, o de aspectos parciales de los daños, como número de víctimas y
la estructura de la morbilidad según alguna repartición del área de salud; ii) las de mayor
cobertura, mediante procedimientos más sistemáticos y que presentan datos
comparables y veraces de la etapa predesastre. Éstas incluyen, encuestas de ocupación
y desocupación en las principales ciudades. Tales instrumentos son muy valiosos en
varias áreas del proceso de evaluación de daños y se analizan más adelante como parte
integrante del análisis secundario de datos, y iii) las de rápida apreciación que se
efectúan especialmente durante las misiones de reconocimiento. Éstas deben hacerse
cuando no existan mejores fuentes.
Un caso especial es el de las encuestas que se requieren para averiguar los efectos
diferenciales entre las mujeres, ya que no hay otra alternativa para obtener información
acerca de la carga adicional en trabajo productivo, así como de los activos e ingresos
perdidos en la economía de patio. Cuando sea posible se debe llevar a cabo una
encuesta de campo a las mujeres que viven de forma temporal en albergues.
f) Análisis secundario de datos
Se refiere al análisis y utilización de publicaciones, documentos e informes elaborados
por diversas instituciones o personas. Para quien se ocupa de la evaluación son
"secundarios" sólo en el sentido de que él no los ha generado, pero su importancia suele
ser fundamental. Cualquiera que sea la metodología concreta de evaluación empleada,
ésta debe reflejar valores que contrasten una situación de posdesastre con una de
predesastre. Para conocer los valores pertinentes y la situación anterior al desastre, el
evaluador no tiene mejor alternativa que ésta. Adicionalmente, los antecedentes de
predesastre serán el punto de partida para evaluar los efectos del desastre. Sin ellos no
será posible realizar una evaluación acertada de los daños.
En el caso de los desastres, deben obtenerse datos confiables y veraces sobre las
características físicas del territorio afectado y su población (tamaño, distribución,
densidad, características económicas, culturales y étnicas, etc.). Cuando la evaluación
es realizada por instituciones gubernamentales y organismos internacionales, es
conveniente que el evaluador utilice, en lo posible, fuentes oficiales o documentos
basados en ellas y con cifras publicadas por agencias competentes.
De particular utilidad son los censos de población y de vivienda, y los censos
sectoriales (agrícola y ganadero, de manufacturas, de minas, etc.). Recomendables
también son los anuarios estadísticos, las publicaciones de las direcciones de
estadísticas y censos, así como las de los centros de investigación nacionales y las
encuestas llevadas a cabo por entidades oficiales, centros universitarios u otros de
reconocida competencia.
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En la fase inmediatamente posterior al desastre, los documentos serán escasos y de la
naturaleza ya descrita: encuestas parciales efectuadas por reparticiones públicas y
agencias internacionales, e informes internos de las instituciones más comprometidas en
las etapas de emergencia y rehabilitación.
g) Comunicación interpersonal a distancia
Con frecuencia, el evaluador no tiene otra alternativa para conocer antecedentes de
zonas distantes, y de difícil acceso que recurrir al teléfono, Internet, la radio o el
telégrafo. Dado que una de las primeras actividades es el restablecimiento de las
comunicaciones, es muy posible que alguno de estos medios esté en funcionamiento. En
todo caso, el evaluador deberá ser muy preciso al solicitar datos por estos medios y
luego examinar cuidadosamente los antecedentes que obtenga confrontándolos con las
fuentes independientes a la mano.
h) Imágenes obtenidas mediante sensores remotos
Las imágenes obtenidas mediante sensores remotos, especialmente las provenientes de
los satélites, pueden ser de gran ayuda para la evaluación de daños. No obstante,
existen algunos inconvenientes de importancia para su aplicación.
26
En primer lugar, aunque las imágenes de los satélites pueden ser usadas con ventaja para
la evaluación de desastres originados por fenómenos como inundaciones, huracanes,
deslizamientos de tierras, terremotos, erupciones, incendios forestales y derrames de
petróleo, no parece factible todavía identificar por este medio los daños sufridos por la
infraestructura. Por ejemplo, una edificación puede aparecer intacta desde el aire y, sin
embargo, estar señalada para demolición por daños estructurales internos. Tampoco es
posible identificar heridos y lesionados o detectar daños en cañerías y conductos
subterráneos, o el daño interno sufrido por industrias y comercios. Cuando se disponga
de un sistema detallado de referenciación geográfica seguramente será posible superar
la limitación anotada. Entre tanto, las imágenes satelitales sirven para identificar y
delinear, durante los trabajos de mitigación y prevención, las áreas sujetas a riesgo.
En segundo lugar, el costo de adquisición de las imágenes resulta demasiado elevado
para la mayoría de los países en desarrollo, razón por la que su uso posiblemente se
restringirá a aquellos países de mayor desarrollo relativo o a aquellas situaciones en las
que algún país desarrollado decida donar las imágenes al país afectado.
Como ya se dijo, la técnica de imágenes de satélite está llamada a prestar una poderosa
ayuda en las fases anteriores al desastre, especialmente en planificación, aviso
anticipado de riesgos, y análisis de vulnerabilidad. También se vislumbra su utilidad en
la fase de reconstrucción, cuando la masa de información recogida por satélites pueda
ser analizada con rigor.
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En caso de estar disponible, la fotografía aérea puede convertirse en una poderosa
herramienta. Sin embargo, es fácil concederle una importancia exagerada.
La experiencia indica que la fotografía aislada, no efectuada sistemáticamente y
suministrada por personal no especializado, contendrá poca información útil.
Lo contrario sucede cuando la fotografía aérea es parte de un sistema aerofotogramétrico, pues en este caso el evaluador encontrará todos los elementos para una correcta
interpretación de la naturaleza y magnitud de muchos de los daños. En estos casos, es
conveniente que el evaluador efectúe sus estimaciones y cálculos en estrecha
colaboración con el personal especializado en análisis aerofotogramétrico.
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Segunda Parte
Sectores Sociales
COMENTARIOS GENERALES
La segunda parte del manual trata sobre los sectores sociales y contiene capítulos que
describen la metodología para estimar la población afectada, los daños a la vivienda y
los asentamientos humanos, la educación y la cultura, y la salud. En la mayoría de los
casos se describen ejemplos prácticos a fin de facilitar la utilización del manual.
La estimación de los efectos sobre el empleo y los ingresos y sobre la manera en que
afectan a la población femenina se tratan en la quinta parte del manual. Sin embargo,
cada capítulo sectorial —social, económico y ambiental— contiene referencias
específicas para cada especialista acerca de la información básica que debe
obtener para realizar el análisis global de dichos temas.
I. POBLACIÓN AFECTADA
La expresión cuantitativa (número de habitantes) y de los atributos y características de
una población que ha sido afectada por un desastre es una de las partes centrales del
proceso de evaluación. Así, una de las primeras tareas del especialista en temas sociales
es —en estrecha cooperación con los demás especialistas sectoriales que conformen el
grupo evaluador— definir el área geográfica afectada. Posteriormente será necesario
estimar la población afectada para determinar el número de víctimas, la situación de
los damnificados y la ubicación de los programas de reconstrucción.
La población es el sujeto sobre el que confluyen todos los efectos tangibles e
intangibles de un desastre. Su correcta evaluación es pues esencial para la apreciación
general del evento y para la evaluación de los daños en los diversos sectores
(agricultura, salud, vivienda, etc.) dicho trabajo aporta un criterio independiente contra
el cual se puede evaluar la consistencia y coherencia del resto de las estimaciones y,
sobre todo, constituye el punto de partida para orientar los esfuerzos nacionales e
internacionales destinados a superar la emergencia y fijar las prioridades de los planes
y programas de rehabilitación y reconstrucción.
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1. Delimitación del área y de la población afectada
En la evaluación de los daños ocasionados por un desastre, es preciso delimitar primero
la extensión del territorio afectado. En segundo lugar debe determinarse la magnitud y
las características de la población afectada, estimar el número de habitantes,
caracterizarlos y, si fuera posible, formular apreciaciones acerca de su situación después
del desastre, de modo que se obtenga una idea global de los daños (o beneficios)
intangibles que afectan las condiciones o el nivel de vida. Es frecuente encontrar
grandes discrepancias tanto en el concepto como en la medición de la población
afectada por un desastre, por lo que casi invariablemente el especialista en temas de
población tendrá que efectuar sus propias estimaciones. Para ello conviene que inicie su
trabajo a partir de una visión amplia del territorio y la población afectados, para luego
acotarlos.
Los datos más frecuentementes utilizados para tales estimaciones provendrán de los
últimos censos de población y vivienda de que se disponga y de las estimaciones y
proyecciones de población derivadas de éstos y de otras fuentes, como publicaciones
oficiales y académicas. Estos datos pueden complementarse con información de
encuestas de hogares o de registros vitales o administrativos.
30
El proceso de delimitación del área afectada debe ser uno solo y se deberá llevar a cabo
al inicio, antes de comenzar el proceso de evaluación de cada uno de los sectores. Así,
determinar la población afectada servirá como información básica para todos los
sectores, y para darle unidad a la información, lo cual redundará en una más exacta
estimación de daños.
La estrategia a usar para delimitar el área afectada varía según el tipo de fenómeno que
ocasionó el desastre. En el anexo I se proponen algunas, a título de ejemplo.
La estrategia para estimar la población del área afectada va a variar en función de
varios factores: accesibilidad de información actualizada sobre población a un nivel
desagregado, ya sea censal o de proyecciones; cambios demográficos no previstos en
algunas de las áreas que hagan no válidos los supuestos implícitos en las proyecciones;
el lapso que medie entre la fecha del desastre y la del censo más reciente disponible.
Mientras más lejana esté la fecha del levantamiento del último censo, mayores serán los
supuestos en que deba basarse la estimación y, por tanto, más riesgosa la proyección.
Cuando se trabaja para niveles más agregados, se corren menos riesgos en la estimación
que cuando se trabaja a nivel más pequeño. Si el desastre ocurrió en una fecha muy
cercana al censo es probable que, ante la necesidad de una apreciación rápida, se acepte
simplemente la versión oficial de los datos de éste, sobre todo si en el área del desastre
no se han dado hechos demográficos relevantes postcensales (movimientos migratorios
importantes, aperturas de zonas de colonización, etc.).
A continuación se presentan algunas opciones para casos específicos:
i) Se dispone de proyecciones anuales de población a nivel desagregado (por ejemplo,
a nivel municipal) y el desastre ha ocurrido no más de cinco años después del último
censo y no existen cambios demográficos de importancia en el área afectada .
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En este caso, una vez delimitada el área geográfica (delimitación de los municipios
afectados) se toma directamente la población proyectada para ese año o se estima para
la fecha específica del desastre de acuerdo con la fórmula de crecimiento exponencial
que sigue:
Pd = Po * ert
(1)
En donde:
Pd = población al día del desastre
Po = última estimación oficial de población
r = tasa anual de crecimiento exponencial del año o período en que ocurre el
desastre
t = tiempo en años entre la fecha inicial de la proyección usada en el cálculo
de r y el momento del desastre
Ejemplo: Se determina que un desastre ocurrido el 10 de noviembre de 2000 cubre 15
municipios cuya población proyectada al 30 de junio de 2000 es de 3 590 000 y al 30 de
junio de 2001 de 3 695 000.
P10/11/2000= P30/06/2000 * ert
Siguiendo la fórmula (1) se puede calcular r, la tasa de crecimiento, como:
r = [ln (Pd/Po)]/t
r2000-2001= [ln(P30/06/2001 / P30/06/2000)] / 1
r2000-2001=[ln (3 695 000/3 590 000)] / 1
r2000-2001=0.02883
Por su parte,
t = fecha del desastre menos fecha inicial de la estimación de población
t = (11 de noviembre de 2000 - 30 de junio de 2000)/365
t = (134)/365 = 0.36712
Por lo tanto,
P10/11/2000= P30/06/2000 * ert
P10/11/2000= 3 590 000 * e0.02883*0.36712
P10/11/2000=3 628 199
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Si efectivamente se produjeron cambios de importancia en alguna de las áreas afectadas
(por ejemplo, una emigración o inmigración masiva previa al desastre y posterior al
censo), será preciso —antes de efectuar la estimación que se indica arriba— hacer los
ajustes correspondientes a las poblaciones proyectadas para dichos municipios y
obtener nuevos totales. La corrección del cálculo poblacional para las áreas que hayan
registrado cambios demográficos importantes no previstos puede hacerse siguiendo los
procedimientos que se indican en el caso ii). Una vez estimados los nuevos totales, se
sigue el mismo procedimiento expuesto en i).
ii) La fecha del desastre se sitúa cinco años o más después del último censo y por lo
tanto las proyecciones a nivel desagregado pueden estar desactualizadas o no existen.
En este caso, una vez delimitada el área geográfica (municipios, comunas o distritos) se
debe realizar la proyección de su población o revisarse las estimaciones disponibles para
determinar si hay municipios en los que existan pruebas de que haya crecido o
decrecido con respecto a lo registrado en el período intercensal precedente.
Si no existe una proyección de población a un nivel desagregado o que ésta se
encuentre desactualizada, será necesario realizar una proyección poblacional del área
afectada.
32
Otra posibilidad es que se disponga de información proyectada para un área geográfica
mayor. En este caso, se proyectará la población del área afectada usando la tasa de
crecimiento poblacional del departamento, provincia o estado de dicha área para el año
o período que abarque la fecha del desastre.
Ejemplo: Se desea estimar la población del área afectada por un desastre que ocurrió el
15 de enero de 2001 y afectó a 20 distritos del Departamento o Provincia X.
De acuerdo con un censo realizado el 30 de junio de 2000, la población censada era de
1 536 000 habitantes. Según las proyecciones, el Departamento X crecerá durante el
período 2000-2005 a una tasa de 1.89%.
La población del área afectada estimada para el día del desastre se obtiene usando la
fórmula (1), como sigue:
P15/01/2001= P30/06/2000* e0.0189*0.54110
P15/01/2001= 1 536 000* e0.0189*0.54110
P15/01/2001= 1 551 789
En el ejemplo anterior, se supone que los distritos o municipios del área afectada no
experimentaron movimientos demográficos bruscos, y si hubo migración fuerte, ésta se
produjo en el interior de dicha área. Si esto no fuera así, sería necesario proyectar por
separado la población de municipios o distritos que crecieron o decrecieron más de lo
esperado, y seguir con el resto del procedimiento antes desarrollado. Para estimar la
población de aquellos municipios que crecieron o decrecieron desproporcionadamente
en relación con lo esperado se requiere información adicional, como la matrícula
escolar, los permisos nuevos de construcción y otros registros administrativos. Existen
metodologías específicas para realizar estas estimaciones.
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A continuación se presentan dos casos concretos para determinar el área y la población
afectados por desastres ocurridos recientemente.
Primer caso: Ante versiones contradictorias sobre el territorio y la población afectados
por un sismo ocurrido recientemente en un país centroamericano, el especialista en
población optó por resolver la situación, siguiendo estos pasos:
1) Marcó en un mapa político-administrativo todo el territorio donde la población
"sintió" el sismo (concepto más amplio). En términos de la escala de intensidad
corregida de Mercalli, ello equivale a una intensidad V ó superior.
2) Luego, redujo el territorio marcado a aquellas áreas que informaban acerca de
víctimas o daños, compatibilizando cifras parciales oficiales y extraoficiales: las
obtenidas a raíz de un análisis completo del contenido de la prensa desde el día del
desastre, y las recogidas en un reconocimiento por tierra de algunas zonas afectadas.
3) Algunas de las zonas así marcadas eran prácticamente inaccesibles, contenían
población muy dispersa, o los datos del último censo referidos a ella eran poco
confiables; se hizo caso omiso de las zonas con daños menores y se incluyeron
estimaciones conjeturales sobre el resto (ajuste inevitable considerando el tiempo
disponible para completar la evaluación de daños).
4) Con base en la información censal, se seleccionó el tipo de unidad
político-administrativa de menor nivel de agregación para la cual existían datos de
población, se delimitó el territorio y se efectuaron los ajustes y proyecciones necesarios
para realizar la estimación definitiva de la población afectada por el sismo.
Segundo caso: En otra experiencia similar, un terremoto que afectó territorio y
población de sierras altas y relativamente inaccesibles de la zona Andina, planteó la
necesidad de realizar estimaciones de la población más severamente afectada por el
desastre y la ubicación. Dificultaban esta tarea el hecho de que la zona asolada era rural
y de población dispersa; no había sido posible encontrar mapas que reflejaran la
situación poblacional actual.
En este caso se siguieron los pasos siguientes:
1) Se obtuvo de la Dirección de Cartografía material que permitió delimitar con
suficiente precisión los pequeños núcleos serranos de población dispersa.
2) Con ésta y otra información relativa a pérdidas materiales y número de damnificados,
el especialista pudo estimar los daños y la población afectada de los villorrios, pueblos
y ciudades accesibles por tierra. Misiones de reconocimiento a lugares cercanos, con el
fin principal de confirmar la autenticidad y exactitud de las cifras, hicieron posible
también la clasificación de la proporción de población más afectada de esos poblados.
Aunque no era posible acceder a extensas zonas próximas al epicentro, las pruebas
recabadas en los asentamientos más densamente habitados indicaban una graduación,
burda pero clara, según la cual los daños disminuían a medida que se distanciaba el
epicentro.
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3) Tomando las cifras poblacionales como referencia, se trazaron dos círculos alrededor
del epicentro. El radio del primero lo proporcionaba el poblado más afectado entre los
más alejados del epicentro. El segundo tenía como radio el poblado más alejado donde
se había sentido la onda sísmica. Conociendo además las características de construcción
de la vivienda rural, se pudo estimar el número de habitantes y la ubicación de la
población más severamente afectada de las del primer círculo. Dicha población, urbana
y rural, se estimó con base en otra situada en el segundo círculo.
2. Uso de herramientas computacionales para obtener información poblacional previa
al desastre (visión de lo que había antes del desastre) - REDATAM.
a) Comentarios generales
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Como se ha señalado en los acápites precedentes, el primer paso a seguir es la
delimitación del área afectada por el desastre, para luego determinar la población que
ha sido afectada y en qué grado. Sin dudas, la estimación de la población primariamente
afectada es relativamente fácil de conseguir, tomando como base los informes
disponibles acerca de decesos, heridos y población alojada en albergues temporales.
Para determinar el resto de la población afectada —secundaria y terciaria—
es preciso disponer de una línea de base acerca de la población total que habitaba la
zona afectada en el momento de producirse el desastre.
Como se mencionó anteriormente, el primer paso a seguir es delimitar el área afectada
por el desastre. De ahí cada sector comienza por separado su trabajo de recopilación de
información y análisis. Los primeros informes que se obtienen en terreno corresponden
a la población primaria y se elaboran con base en información sobre decesos, heridos y
población movilizada a albergues. Pero queda un vacío respecto de la población que
residía ahí antes del desastre. Aquí es donde empiezan a elaborarse las primeras
estimaciones y proyecciones, pero se requiere un fundamento sólido para aplicar tales
proyecciones. Para esto, se comienza trabajando con los censos de población (aunque
sean de fechas anteriores al desastre) y en ámbitos administrativos mayores también se
utilizan las "encuestas de hogares". Si el área afectada es muy amplia, es decir,
si abarca toda una región o provincia, la obtención de datos poblacionales para esas
áreas se facilita. Cuando se trata de zonas más desagregadas, se vuelve complicado
obtener información detallada. En tales casos conviene utilizar información poblacional
proveniente de censos y/o encuestas a través del programa Redatam, creado por
CELADE, el cual es de distribución gratuita.
El Redatam G4 y sus aplicaciones de tipo R+G4xPlan (interfaces prediseñadas) tiene
por objeto facilitar la generación de indicadores de población a partir de fuentes de datos
variadas, ayudando así a la toma de decisiones para diferentes niveles geográficos,
desde el país hasta el municipio local. Las características de este programa lo hacen
idóneo para determinar la población y sus particularidades. Así, el usuario está en
posibilidad de delimitar áreas enteras o unidades pequeñas como, por ejemplo, un
conjunto de distritos agregados a un grupo de manzanas o todo un sector rural. A partir
de esta selección y utilizando la información de base (censos, encuestas) es posible
determinar no sólo las características de la población que residía en esas áreas sino
también las de las viviendas.
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Con estos resultados se proyecta la población o se estima, mediante las fórmulas arriba
expuestas, el incremento de población a la fecha del desastre. En el anexo III se
muestra cómo se realiza este proceso.
b) R+G4xPlan (interfaces prediseñadas)
El CELADE ofrece otra herramienta relacionada con Redatam. Se trata de una interface
de Redatam denominada RxPlan que permite utilizar las bases de datos sin necesidad de
conocer Redatam. Esta interface se crea fácilmente y puede generarse antes de
emprender una misión de evaluación. Ella permite la construcción de aplicaciones
modulares de acuerdo con las necesidades y especificaciones del país y con el tipo de
desastre ocurrido. Para ello se toman en consideración ciertos indicadores predefinidos
(por ejemplo, número de hogares con jefes de hogar femenino, número de hogares con
jefes masculinos, número de viviendas deshabitadas vis a vis viviendas ocupadas,
distribución de la población afectada según edad, sexo, estado civil, educación y
empleo, y la construcción de mapas temáticos).
Se trata de un sistema de preguntas planteadas por medio de formularios o ventanas, el
cual una vez seleccionada el área geográfica, produce tablas de salida. Requiere una
base de datos en formato Redatam (censo) y, si es posible, un mapa.
Esta herramienta permite recabar información según la desagregación óptima en un
estudio de población afectada, y considera los siguientes puntos (que se deben definir
mediante datos anteriores y posteriores al evento):
-
Población total afectada (víctimas mortales, heridos y damnificados);
Desagregación por sexo, edad y otras características básicas, e;
Identificación de grupos de riesgo (niños menores de cinco años, lactantes,
mujeres embarazadas, discapacitados o heridos y ancianos).
3. Determinación de población afectada
La población resultará afectada de forma diferente, dependiendo del tipo de desastre y
los daños que provoca. Por eso, la población afectada se denomina primaria, secundaria
o terciaria, según el tipo de afectación que sufra.
Existe, pues, una correspondencia entre población afectada y tipo de daños, sean éstos
directos o indirectos, pérdidas de capital, de producción o mayores costos para la
prestación de servicios. Así, esta correspondencia permite relacionar la población
afectada con el monto total de los daños una vez que se desglosa entre las tres
componentes principales antes enunciadas.
a) Población afectada primaria
Bajo esta clasificación se incluye a las personas afectadas por los efectos directos del
desastre, y lo integran víctimas mortales, heridos e incapacitados (víctimas primarias
traumáticas), y quienes sufren daños en su propiedad como consecuencia directa e
inmediata del desastre. Este segmento poblacional es el que se encuentra en el territorio
afectado en el momento del siniestro.
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b) Población afectada secundaria y terciaria
Se definen como poblaciones secundaria y terciaria afectadas por un desastre a aquellos
segmentos de población que sufren los efectos indirectos del mismo. Se diferencian
entre sí en que la población afectada secundaria se encuentra ubicada dentro de los
límites del territorio afectado (o muy cercanos a él), mientras que la terciaria se
encuentra fuera o lejos de él.
La valuación de costos, pérdidas o daños por efectos indirectos para ambos casos
aparecerán cuantificados en las evaluaciones sectoriales. Ejemplos de la población
secundaria son los comerciantes del territorio en cuestión y los que se ocupan en
actividades de mercadeo relacionadas con cosechas agrícolas destruidas, que pierden
ingresos por los efectos, similares a los de una recesión, que siguen a los
desastres. Ejemplos de población terciaria serían, primero, aquellos que deben pagar
mayores costos de transporte al residir y laborar fuera de la zona afectada y, en
segundo lugar, aquellos que dejan de percibir beneficios como consecuencia de una
reasignación del gasto público que da prioridad a las actividades de emergencia.
Cuando los desastres son de acción prolongada, como las sequías e inundaciones, la
población secundaria suele recurrir a albergues institucionalizados o informales.
Es conveniente registrar en forma separada a esta población, pues sirve para indicar
situaciones que podrían provocar migraciones internas masivas.
36
c) Evaluación de los efectos directos e indirectos sobre la población
Los daños directos e indirectos que sufre la población se cuantifican, en términos
monetarios, dentro de cada una de las evaluaciones sectoriales. Los daños sobre el
acervo de la población suele registrarse en los sectores de vivienda, en tanto que las
pérdidas de producción aparecen en las evaluaciones de los sectores productivos.
Las estimaciones sobre empleos e ingresos perdidos se abordan por separado en el
acápite correspondiente presentado más adelante en esta misma parte del manual.
Los costos por pérdidas humanas que ocasiona un desastre suelen ser elevados.
Metodológicamente hablando es posible asignar un valor monetario a tales pérdidas,
con base en una estimación del período restante de vida útil de las víctimas y del
ingreso que habrían generado en este tiempo, o a partir de lo que los seguros de vida
hubiesen tenido que pagar. Sin embargo, tales estimaciones no han sido adoptadas por
dos razones: en primer lugar, porque el objeto de este manual es hacer una evaluación
de los daños por desastre que afecten el desempeño económico de un país o región, y
en segundo, porque hacerlo significaría adoptar criterios de "ciudadanos de segunda o
tercera categoría" en comparación con las víctimas de países de mayor desarrollo
relativo. En su lugar, las pérdidas de vida se consideran como un costo permanente para
la sociedad, que no admite sustitución ni recuperación.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
El efecto más notorio sobre la población afectada por un desastre es el deterioro de las
condiciones de vida. El ambiente físico varía, se empobrece y afecta otras dimensiones
del mismo: la red de contactos sociales, ya sea en el trabajo, las comunicaciones, la
cultura y la recreación, se altera; la seguridad de las personas y la confianza en su
sistema de vida se ven amenazadas; el acceso normal a la educación, salud y alimentos
se interrumpe, y las pérdidas de viviendas y enseres deterioran los niveles de vida
habituales.
Otros efectos no cuantificables en la población son, por ejemplo, daños psicológicos y
cambios societales, la solidaridad o desinterés mostrados frente al desastre,
desesperanza entre quienes no reciben ayuda, entre muchos otros costos o beneficios
intangibles.
Los desastres tienen asimismo secuelas psicológicas. Se han observado y medido
episodios de depresión, angustia, fatiga, nerviosismo, irritabilidad, pérdida del apetito,
alteraciones del sueño y síntomas psicosomáticos como diarreas, jaquecas y otros,
durante la fase de emergencia y las subsiguientes. Interpretaciones psiquiátricas de los
efectos de un desastre muestran que los daños de esta índole pueden ser significativos
tanto en el corto como en el mediano y largo plazos. Sin embargo, a su vez,
investigaciones sociológicas realizadas a este respecto muestran que, aunque los
desastres producen reacciones tensionales de consideración, la población afectada no
revela conductas disfuncionales, las patologías profundas no son la norma y los daños
psicológicos desaparecen o se superan rápidamente.
Los mecanismos de respuesta de la población afectada no apoyan la versión catastrofista
tan difundida y popularizada; en general no hay pánico generalizado ni
actitudes irracionales; la población tiende a actuar positivamente, y los episodios de
saqueo, pillaje y desorganización social sólo se dan de manera aislada, mientras que las
manifestaciones de solidaridad y apoyo tienden a convertirse en regla antes que en la
excepción. Con base en lo anterior, el especialista en población debe evitar atribuir
costos a la desorganización social como si se tratara de una dimensión específica de un
desastre.
Pocos hechos revelan mejor las desigualdades existentes en una sociedad como la
destrucción provocada por un desastre natural, especialmente en los países en
desarrollo. Es tan desproporcionada la devastación que sufren los más pobres que queda
de manifiesto la dirección de causalidad: porque se es pobre se es vulnerable. No es raro
entonces que sigan a los desastres cambios societales a veces relevantes. Son conocidos
y han quedado bien documentados casos en que los efectos de un huracán o una
tormenta han servido como detonadores de una situación que desembocó en la
independencia de un país asiático; o el de ciertos gobiernos de un país africano que
cayeron del poder a raíz de acciones de socorro y ayuda durante una cruel y prolongada
sequía; o el de países que atravesaron por períodos relativamente prolongados de
inestabilidad social y política surgidos de las demandas de la población damnificada.
Aún más que los efectos intangibles y el daño psicológico, los efectos que producen
cambios societales no pueden identificarse con precisión ni medirse al momento de
realizar una apreciación rápida de los daños.
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4. Estimación de los efectos demográficos
Le estimación de los efectos demográficos, tanto directos como indirectos, puede
realizarse a partir de los efectos parciales o aislados de los desastres sobre los
componentes del crecimiento poblacional (mortalidad, fecundidad y migraciones) o a
partir del efecto agregado en el crecimiento mismo.
Los efectos directos sobre la mortalidad los representan las muertes cuya causa
inmediata ha sido el desastre y que comúnmente integran el reporte de víctimas fatales.
Pero también hay efectos indirectos sobre la mortalidad que dan lugar a defunciones a
corto y mediano plazos. A corto plazo puede haber muertes como consecuencia del
aumento en las enfermedades respiratorias agudas, infecciosas o parasitarias atribuibles
al desastre, ya se trate de aquellas que ocurrieron en los albergues o fuera de éstos. A
mediano plazo el deterioro de las condiciones de vida producto del desastre puede tener
impacto más allá del período cercano al mismo, dado el incremento de la vulnerabilidad
y al deterioro de la infraestructura de salud, vivienda y servicios básicos en general. En
el capítulo de salud de este manual se evalúan los efectos del desastre en la mortalidad
y la morbilidad, pero aquí cabe destacar que la ayuda posterior a un desastre a veces
repercute positivamente en las cifras de mortalidad si contribuye a generar un cambio
en la política de salud que implique una mejora en la cobertura y en la calidad de los
servicios.
38
Para evaluar el impacto demográfico específico de la mortalidad por edades y promedio
de vida de la población, deberá obtenerse información sobre la edad y el sexo de las
muertes directas (e indirectas, si ello es factible). Mediante el uso de una tabla de vida
se calcula la esperanza de vida estimada y luego se obtiene con el mismo instrumento
el promedio de vida que resulta después de agregar a cada edad y sexo las muertes
"adicionales" causadas por el desastre. La diferencia entre ambas es la medida del
número de años "perdidos" como consecuencia del desastre.
Los efectos indirectos en la fecundidad son menos fáciles de determinar. A corto plazo
y dependiendo de la magnitud del desastre, y especialmente del período de impacto de
éste, podría darse una disminución de la fecundidad debido a la posposición o
cancelación de uniones matrimoniales y a una caída temporal en la frecuencia de las
relaciones sexuales. Pero puede también haber un efecto de recuperación posterior,
como se ha observado en el caso de guerras o grandes crisis. En casos de desastres como
terremotos o huracanes, de rápido impacto, los efectos en la fecundidad sólo serán
importantes cuando la población afectada sea significativamente grande, en cuyo caso
se producirá un menor número de nacimientos como consecuencia de la disminución del
número de mujeres en edad fértil.
Respecto de los impactos de los desastres en la migración, los efectos son más
evidentes; sin embargo, el especialista en población encontrará dificultades en
estimarlos. Consecuencia de los desastres son los desplazamientos temporales de
población debidos a la pérdida de propiedades (tierra, casas, etc.). Algunos efectos de
mayor importancia se registran a mediano plazo. Los cambios en la estructura de la
producción y en los niveles de empleo ejercen un efecto desestabilizador importante,
constituyéndose en oportunidad para buscar nuevos empleos o emigrar al exterior. La
evaluación de estos impactos no puede hacerse inmediatamente después del desastre y
debe limitarse a un análisis ex post.
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Los impactos en el crecimiento demográfico se estiman una vez que se conozcan los
impactos en los tres componentes anteriores. Dadas las dificultades antes anotadas
respecto de la fecundidad y la migración, los efectos sobre el crecimiento demográfico
se calculan tomando en cuenta la mortalidad. Por ejemplo, si un desastre provocó 200
muertes dentro de un área cuya población hubiera ascendido normalmente de 35 000 a
37 000 habitantes en el año (un crecimiento absoluto de 2 000 habitantes), puede estimarse que un 10% del crecimiento total de ese departamento no se materializó como
consecuencia de la elevación en el índice de mortalidad derivada del desastre (10% =
200/2000).
Anexo I
METODOLOGÍAS PARA DETERMINAR EL ÁREA
AFECTADA SEGÚN EL TIPO DE FENÓMENO NATURAL
a) Fenómenos sísmicos
Eventos a los que dan lugar
-
Rupturas o movimientos de fallas
Temblores y terremotos
Licuefacción
Tsunamis
Consecuencias
Destrucción parcial o total de viviendas, alto número de víctimas mortales y heridos, en
particular por fracturas, y un largo proceso de reconstrucción que requiere esfuerzos
económicos importantes.
Información básica que es necesario obtener
Localización del epicentro
Información geológica de la zona
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Intensidad del fenómeno:
-
La escala de Mercalli mide la intensidad del sismo basándose en los efectos
de éste sobre personas y cosas.
La escala de Richter mide la magnitud, o sea la cantidad de energía liberada
desde el epicentro del sismo, la cual registra un sismógrafo.
Historia:
Intervalos de ocurrencia histórica
Determinación del área afectada
Para la determinación del área afectada por un sismo, se deberá utilizar el epicentro
como punto de referencia y la mayor cantidad de información planimétrica que se pueda
obtener.
40
Se traza un círculo que tenga como centro el epicentro y como radio el punto más lejano
en que se sepa que el evento sísmico se sintió, por lo menos con una intensidad de V en
la escala de Mercalli. Esta aproximación a la zona afectada se deberá ir ajustando a
medida que se obtenga información más precisa; así, se pueda seguir utilizando la escala
de Mercalli para realizar nuevas circunferencias que determinen con mayor precisión la
zona impactada para el tipo de estudio que se quiera realizar (por ejemplo, para
precisar el equipamiento urbano afectado a nivel físico el círculo será menor que el que
se emplea para analizar las zonas afectadas por el corte de suministro de servicios). Así,
las zonas con destrucción en el equipamiento se podrán definir con un nuevo círculo
cuyo radio lo determina el último lugar del que se tenga noticia de destrucción total o
parcial de estructuras físicas (véase la figura 1).
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Planometría - Escalas
Nivel país: 1:1.000.000 - 1:250.000. Muestra básicamente el lugar donde ocurrió el
evento, de manera que se pueda relacionar con el contexto del país donde ocurrió el
desastre.
Nivel región: 1:500.000 - 1: 50.000. Este nivel muestra más detalladamente la
localización del evento, su epicentro y el área total afectada (incluyendo la urbana y la
rural).
Nivel áreas urbanas: 1:50.000 - 1:2.500. Estas escalas se utilizan para realizar planos
detallados de afectación, comúnmente más utilizados para las zonas urbanas.
b) Fenómenos atmosféricos
Eventos a los que dan lugar
-
Tormentas tropicales y huracanes
Lluvias intensas
Sequías
Consecuencias
Las precipitaciones y vientos intensos generados por tormentas tropicales, huracanes y
otros fenómenos atmosféricos —como los temporales que ocurren en Centroamérica—
suelen generar daños de consideración.
Con frecuencia, la región atraviesa por períodos anormales durante los cuales
reducen las precipitaciones o aumenta la duración de la estación seca, con
consiguiente efecto negativo sobre la producción agropecuaria y la generación
electricidad en centrales hidroeléctricas, e incluso, en ocasiones, sobre el suministro
agua para consumo humano e industrial.
se
el
de
de
41
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Información básica que es necesario obtener
Localización:
Áreas de afectación
Intensidad:
Precipitación
Velocidad del viento
Historia:
Intervalos de ocurrencia histórica
Determinación del área afectada
42
Para la identificación de un área afectada por un ciclón, un huracán o algún otro
fenómeno meteorológico de similares características, como temporales, la mejor
herramienta son las fotografías de satélite, fáciles de conseguir a través de Internet.
Estas fotografías permiten día a día definir claramente cuál zona fue afectada, así como
ubicar los puntos clave para realizar un trazado de área de afectación.
Planimetría - Escalas
Nivel país: 1:1.000.000 - 1:250.000. Muestra básicamente el lugar donde ocurrió el
evento, de manera que se pueda relacionar con el contexto del país donde éste ocurrió.
En el caso de los fenómenos atmosféricos, la escala muchas veces debe cubrir varios
países e incluso el recorrido del fenómeno.
Nivel región: 1:500.000 - 1: 50.000. Este nivel muestra más detalladamente el área total
afectada (incluyendo la urbana y la rural).
Nivel áreas urbanas: 1:50.000 - 1:2.500. Se utilizan estas escalas para realizar planos
detallados de afectación, comúnmente más utilizados para las zonas urbanas.
42
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c) Fenómenos hidrológicos
Eventos a los que dan lugar
-
Inundaciones de ríos
Marejadas
Desertificación
Erosión
Consecuencias
Varían según se trate de una crecida lenta o una crecida rápida.
Crecida lenta: pocas víctimas y heridos, daños a los cultivos, consecuencias alimentarias
a largo plazo.
Crecida rápida: muchos muertos, pocos heridos, destrucción de viviendas,
consecuencias alimentarias inmediatas y a largo plazo.
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Información básica que es necesario obtener
Localización:
Áreas de afectación
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Intensidad:
Precipitación
Caudales máximos
Volumen de agua
Velocidad de desplazamiento
Historia:
Intervalos de ocurrencia histórica
Determinación del área afectada
Para las inundaciones, según el tipo de que se trate, existen dos formas de medición:
-Inundaciones causadas por lluvia o temporales. Éstas se pueden medir de varias
maneras: realizando un plano mediante el establecimiento de puntos clave según la
información obtenida (método de triangulación), o por medio de las cotas de terreno,
teniendo en cuenta que las zonas más bajas suelen ser las más propensas a una
inundación. Estas zonas también están definidas por formaciones geomórficas, como
cañones.
44
-Inundaciones causadas por crecimiento de ríos o tsunamis. Se toma como línea de base
el cauce normal del río o la línea de la playa, y a partir de ahí se trazan líneas paralelas
con base en informes sobre las zonas afectadas (véase la figura 2). Esta información se
debe complementar con datos sobre las condiciones geográficas propias del sector,
como cotas de terreno, taludes de tierra, cerros y demás.
Figura 2
Delimitación de la zona afectada por inundaciones
Líneas que delimitan la zona afectada por la inundación
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Planimetría - Escalas
Nivel país: 1:1.000.000 - 1:250.000. Muestra básicamente el lugar donde ocurrió el
evento, de manera que se pueda relacionar con el contexto del país afectado.
Nivel región: 1:500.000 - 1: 50.000. Este nivel muestra más detalladamente el área total
afectada y toma en cuenta los posibles afluentes que puedan posteriormente causar otras
crecidas.
Nivel áreas urbanas: 1:50.000 - 1:2.500. Se utilizan estas escalas para realizar planos
detallados de afectación, comúnmente más utilizados para las zonas urbanas.
d) Fenómenos volcánicos
Eventos a los que dan lugar
-
Proyectiles de roca
Fenómenos piroclásticos
Derramamiento de lodo y líquidos
Derramamiento de lava
Emisión de gases venenosos
Lluvias ácidas
Contaminación con gases tóxicos
Consecuencias
Las erupciones volcánicas muestran dos tipos de afectación directa, las cuales se dan de
manera simultánea o por separado en un mismo evento. Sin embargo, las áreas que
afectan pueden ser muy distintas una de otra, de acuerdo con las condiciones, como el
viento y los agentes geográficos.
-
Daños causados por fenómenos piroclásticos (emisión de cenizas y
gases tóxicos en el aire).
Daños causados por derramamiento de lava y partículas de roca.
Efectos en la infraestructura urbana
-
Incendios
Caída de techos por la ceniza
Destrucción por lodo en zonas cercanas a ríos
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N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Efectos en la salud
-
Traumatismos, fracturas, quemaduras
Agudización de enfermedades respiratorias
Irritación bronquial
Asfixia por CO2
Intoxicación por ácido sulfhídrico y óxido de carbono
Información básica que es necesario obtener
Localización del volcán y su relación con el entorno próximo
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Intensidad:
-
Volumen de desplazamiento
Volumen de emisiones de ceniza
Historia:
Intervalos de ocurrencia histórica
Figura 3
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Planimetría - Escalas
Nivel país: 1:1.000.000 - 1:250.000. Muestra básicamente el lugar donde ocurrió el
evento, de manera que se pueda relacionar con el contexto del país afectado.
Nivel región: 1:500.000 - 1: 50.000. Este nivel muestra más detalladamente el área total
afectada (incluyendo la urbana y la rural).
Nivel áreas urbanas: 1:50.000 - 1:2.500. Se utilizan estas escalas para realizar planos
detallados de afectación, comúnmente más utilizados para las zonas urbanas.
Anexo II
PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA DISPONIBILIDAD Y
EL USO DE INFORMACIÓN EN LA EVALUACIÓN DE LOS
EFECTOS DE LOS DESASTRES NATURALES
En el momento de iniciar la evaluación de un desastre, los evaluadores o evaluadoras
suelen encontrarse con dificultades para determinar qué información es la más confiable.
A los problemas de falta de información actualizada se suman los de la disponibilidad
de información no concordante entre diferentes instituciones, problemas de acceso a la
información y grados distintos de calidad según la variable de que se trate y la unidad
geográfica con la que se trabaja.
A continuación se mencionan algunos de estos problemas y se sugieren posibles
soluciones. Es necesario subrayar que, más que dar soluciones concretas para cada caso,
se sugieren estrategias de abordaje.
Entre los problemas que suelen encontrarse se cuentan los siguientes:
Dificultades para evaluar la calidad de la información básica sobre muertes y el número
de damnificados.
En muchos casos la información sobre el número de víctimas suele recolectarse por
parte de diferentes instituciones, lo cual a veces da lugar a duplicación. Por otra parte,
la cifra de desaparecidos, que en muchos casos se agrega a la de víctimas fatales, puede
exagerarse debido a la dificultad en revertir esta cifra cuando la persona dada por
desaparecida reaparece. Otro problema serio se presenta con la estimación del número
de damnificados. Esta cifra varía en forma notoria dependiendo del momento en que se
efectuó el conteo de personas en albergues.
Otro problema similar es la no disponibilidad de información detallada por sexo y edad
y alguna otra característica socioeconómica, lo cual dificulta los análisis en profundidad
posteriores.
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N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Por lo anterior, se sugiere que las estimaciones de víctimas fatales y de damnificados se
revisen y evalúen y se trate de obtener la mayor información posible sobre las
características demográficas (e incluso socioeconómicas) de los afectados.
Falta de consistencia entre las actividades de recolección de datos
Es común que, como consecuencia de un desastre, los organismos encargados de la
ayuda realicen censos de la población afectada, lo que en la mayor parte de los casos se
hace a través de conteos en albergues. Lamentablemente, suelen utilizarse diferentes
métodos y la recolección se hace en fechas distintas, lo que invalida la compatibilidad
de las cifras.
Lo que aquí se sugiere es la necesidad de coordinar una sola actividad de recolección,
en la fecha más cercana posible al evento. Dado el costo y el tiempo que puede
consumir esta actividad, se sugiere que ello se haga en los albergues y se recolecte un
conjunto mínimo de información. En muchos casos, los cuestionarios de este tipo de
censos o encuestas suelen recopilar información que puede ser teóricamente muy útil
pero que jamás es analizada. El conjunto de preguntas básicas debería contener al
menos las siguientes preguntas:
48
-
Nombre y apellidos
Sexo
Edad
Nivel de instrucción
Presencia del grupo familiar en el albergue (padres, madres, etc.)
Si murió algún miembro de la familia, determinar sexo y edad
Estado de salud actual (presencia de procedimientos respiratorios agudos,
diarrea o alguna enfermedad contagiosa).
Pérdida experimentada por la familia (casas enseres domésticos, animales de
crianza, otros).
Disponibilidad de datos cartográficos
Cada vez son más los países de la región que emplean cartografía digital a nivel
agregado y también a nivel de ciudades y pueblos. Para el análisis de los efectos de un
desastre se deberá buscar la cartografía más actualizada disponible. En muchos casos
esta información proviene de las oficinas o institutos nacionales de estadística o de
institutos cartográficos. Pero también puede darse el caso de que en muchas ciudades y
pueblos los avances del proceso de descentralización hayan llevado a las
municipalidades u otras autoridades locales al empleo de sistemas de información
geográficos y en consecuencia dispongan de mapas actualizados. La labor de evaluación
de un desastre incluye determinar qué materiales hay disponibles y cuán actualizados
están.
Necesidad de una estrategia de recolección de datos para evaluar efectos de los
desastres en el mediano plazo.
La evaluación pormenorizada de los efectos indirectos en el mediano plazo sólo puede
hacerse cuando se dispone de una estrategia posdesastre que al mismo tiempo permita
evaluar los avances en el proceso de reconstrucción. Debe ayudar a determinar, por
ejemplo, los patrones de migración o los efectos del desastre y las actividades de rescate
y ayuda sobre las condiciones de vida de la población.
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Anexo III
EL USO DE REDATAM PARA ESTIMAR LA POBLACIÓN DE
ÁREAS AFECTADAS
El Redatam es un tipo de software elaborado por el CELADE que permite a cualquier
profesional procesar de manera fácil y rápida los datos censales y de otras fuentes, y
organizarlos en una base jerárquica, para cualquier área geográfica de interés para el
usuario (por ejemplo, un conjunto de manzanas de una ciudad). A continuación se
describen las características principales de Redatam+ G4.
¿Qué hace Redatam+ G4?
Por una parte, permite procesar información contenida en bases de datos comprimidas
(creadas en formato Redatam+ G4) y muy extensas, como las provenientes de censos de
población, censos agropecuarios, encuestas de hogares, etc.; con información
exhaustiva sobre millones de personas, viviendas y hogares. Por ello, la base de datos
Redatam+ G4 se compone por lo general de microdatos, es decir, datos o variables
referentes a individuos, viviendas, hogares u otros elementos de información que
permiten generar diversas tabulaciones para cualquier área geográfica previamente
definida por el usuario. Estos datos, organizados jerárquicamente para permitir un
acceso rápido, se procesan en busca de resultados específicos para determinadas áreas
de interés geográfico. Además, el programa permite derivar nuevas variables y procesar
rápidamente tabulaciones y otros resultados estadísticos mediante ventanas gráficas y
sin asistencia de un programador.
Ejemplo del uso de Redatam+ G4
Se desea obtener información sobre la edad y el sexo de las personas en un área
afectada por un desastre.
Pasos para obtener los resultados deseados (véase la figura 1):
1.
2.
3.
4.
5.
Se abre el diccionario de la base de datos (con niveles y variables).
Se selecciona un área geográfica con el área específica a analizar. Desde el
menú principal seleccione Archivo|nuevo|selección. Expanda la rama de áreas
hasta desplegar las áreas que va a seleccionar y haga doble clic. Guarde la
selección con un nombre.
Se abre la ventana de Proceso Estadístico, con la opción de Cruce de Variables
(desde el menú Proceso Estadístico Cruce de Variables).
Desde la ventana del Diccionario seleccione con el mouse la variable que
desea procesar.
Tome la variable (el nombre) y arrástrela hacia el casillero en blanco dentro
de la ventana del proceso.
49
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
6.
7.
Llene el (los) casillero(s) con la(s) variable(s) que desee procesar, trátese de
una frecuencia, cruce de variables o promedio.
Ejecute el proceso estadístico haciendo un clic sobre el icono de ejecución.
R+G4xPlan (interfaces prediseñadas)
Una aplicación RxPlan ofrece
un acceso controlado a la información contenida en una base
de datos en formato Redatam.
Para acceder a esta información
a través de esta aplicación no se
requiere conocer el mecanismo
ni el funcionamiento interno de
la aplicación; basta con saber
manejar los parámetros a través
de una interfaz amigable y fácil
de usar. Toda la operacionalidad
está comandada mediante un
archivo conocido como el archivo
INL.
50
Antes de que se realice una misión de evaluación del impacto de un desastre se puede
preparar un RxPlan con la información de la población existente. De esta manera, se
puede utilizar la información en terreno sin tener que ser experto en Redatam u otro
software.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Ejemplos de un plan con estadísticas vitales (Chile):
Anexo IV
EL USO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICOS
(SIG) PARA ANALIZAR LA INFORMACIÓN RECOPILADA POR
LOS DISTINTOS SECTORES
Un Sistema de Información Geográfico (SIG) particulariza un conjunto de
procedimientos sobre una base de datos no gráfica o descriptiva de objetos del mundo
real que tienen una representación gráfica y que son susceptibles de algún tipo de
medición respecto de su tamaño y dimensión relativas a la superficie de la tierra. Aparte
de la especificación no gráfica, el SIG cuenta también con una base de datos gráfica con
información georreferenciada o de tipo espacial y de alguna forma descriptiva ligada a
la base de datos. La información es considerada geográfica si es mensurable y es
susceptible de localización.
En un SIG se usan herramientas de gran capacidad de procesamiento gráfico y
alfanumérico dotadas de procedimientos y aplicaciones para captura, almacenamiento,
análisis y visualización de la información georreferenciada.
La enorme utilidad de un sistema de información geográfico está íntimamente
relacionada con la capacidad que éste posee para construir modelos o representaciones
del mundo real a partir de bases de datos, lo que se logra aplicando una serie de
procedimientos específicos que generan aún más información para el análisis espacial.
51
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
La construcción de los llamados modelos de simulación se convierte en una valiosa
herramienta para analizar desastres naturales o fenómenos que tengan relación con
tendencias en el tiempo o en el espacio y así lograr establecer los diferentes factores
influyentes. Según lo anterior, la utilización de un SIG es relevante en las etapas de
prevención de desastres naturales y en la simulación de daños que podrían producirse
en caso de ocurrir un desastre natural. Sin embargo, es también posible aprovechar la
funcionalidad de un SIG para interpretar la información que se ha recopilado en su
dimensión espacial mediante la creación de mapas temáticos con la distribución
espacial de la información. Estos mapas presentan tendencias, relaciones o patrones
espaciales que ayudan al análisis de la información.
Éste es el caso en las varias etapas que se suceden en el proceso de evaluación de los
daños ocasionados por un desastre. En relación con este punto a continuación se
describen los posibles usos de esta herramienta. Con el SIG se puede modificar el
despliegue de la información cartográfica, ya sea cambiando los colores, los símbolos o
los valores mismos, para luego analizarla en su dimensión espacial.
Un SIG es dinámico, pues los mapas que se crean no están limitados a un solo
momento en el tiempo. Simplemente se actualiza la información ligada al mapa y éste
automáticamente refleja dichos cambios. Esto se puede realizar en forma fácil y rápida
sin tener un entrenamiento especial en el manejo de la herramienta.
A continuación se ilustra un ejemplo:
52
TERREMOTOS DE ENERO Y FEBRERO DE 2001 EN EL SALVADOR
Datos recopilados:
-
Según las cifras proporcionadas por el Comité de Emergencia Nacional de El
Salvador (COEN), en el sector vivienda del país resultaron afectadas un total
de 222 773 viviendas (18%) sobre un stock de viviendas particulares, urbanas
y rurales de 1 259 697.
-
Los daños en el sector vivienda se han localizado a lo largo de todo el país y
son de distinta magnitud. Los departamentos más afectados: Usulután, con un
grado de afectación de 74%; San Vicente, con 69%, y La Paz, con 64%. Otros
departamentos, como Sonsonate, La Libertad y Cuscatlán, presentaron grados
de afectación entre 20% y 30%.
-
Daños por habitante en dólares fluctúan entre menos de 100 y más de 1 000
dólares.
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Cualquiera de estos datos puede desplegarse en un mapa:
Mapa 1
DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL DAÑO OCASIONADO
POR LOS TERREMOTOS DE ENERO Y FEBRERO DE 2001
(Daño per cápita, US$ por habitante)
Con un SIG, el mismo mapa sirve de recipiente de la información, y si se utilizan las herramientas de mapeo se puede modificar la representación gráfica para buscar
relaciones y patrones espaciales, como se demuestra en los ejemplos siguientes:
Mapa 2
EFECTOS DEL TERREMOTO DEL 13 DE ENERO DE 2001 EN EL SALVADOR
PORCENTAJE DE VIVIENDAS AFECTADAS POR DEPARTAMENTO
(Gráfico con distribución de hogares según material de construcción)
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Mapa 3
EFECTOS DEL LOS TERREMOTOS DE ENERO Y FEBRERO DE 2001 EN EL SALVADOR
Distribución espacial del índice de desarrollo humano (IDH) para 2001
54
U N A B A S E D E D AT O S G E O G R Á F I C O S
Un SIG mantiene una base de datos.
El concepto de base de datos es esencial en
un SIG y constituye la principal diferencia
entre un SIG y un simple sistema de
dibujo o de cartografía computacional que
sólo puede producir buena información
gráfica. Cualquier SIG actual tiene un
sistema de administración de base de datos
que integra coberturas, imágenes, tablas de
atributos, etcétera.
Un SIG vincula datos espaciales con
información
descriptiva
de
alguna
característica particular de un mapa. La
información se almacena como atributos o
características del elemento gráficamente
representado. Por ejemplo, una red vial se
podría representar con líneas de camino centrales, en cuyo caso, la representación
visual real del camino no produciría mucha información sobre él. Para obtener tal
información, el usuario tendría que consultar los datos tabulares almacenados para
caminos, que describirían la clase de camino, su ancho, el tipo de pavimento, número de
callejones, nombre de las calles y rangos de dirección. Luego, el usuario crearía un
despliegue que simbolice todos los caminos de acuerdo con el tipo de información que
se necesita (véase la figura de arriba).
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Un SIG también utiliza atributos almacenados que sirven para calcular nueva
información acerca de los elementos del mapa, por ejemplo, para calcular la longitud de
un camino en particular o determinar el área total de un tipo específico de suelo.
Si el usuario quiere ir más allá de un mero dibujo, necesita conocer tres cosas acerca de
cada elemento almacenado en la computadora: Qué es, dónde está y cómo se relaciona
con los otros elementos (por ejemplo, qué caminos se enlazan para conformar una red
vial). Los sistemas de base de datos son un medio para almacenar un amplio rango de
información y actualizarla sin necesidad de volver a escribir los programas a medida
que se ingresan los nuevos datos. En un SIG, el software maneja la ubicación de los elementos, sus descripciones y cómo cada característica tiene relación con las otras.
Esencialmente, un SIG le permite al usuario combinar información descriptiva con los
elementos de un mapa, crear nuevas relaciones que puedan determinar la disposición de
distintos sitios susceptibles de desarrollo, evaluar impactos ambientales, calcular
volúmenes de cosecha, identificar la mejor ubicación para una nueva instalación, entre
otras.
La capacidad de un SIG para realizar una integración de datos, abre el camino para
poderosas y distintas formas de mirar y analizar información. El usuario puede acceder
al contenido de la base de datos tabular de un mapa, o puede crear mapas basados en
dicha información; por ejemplo, el usuario señala un municipio en un mapa y
despliega una lista con toda la información descriptiva relevante de la población que
vive en dicho municipio; o la inversa, el usuario crea un mapa de municipios
desplegando cada uno de acuerdo con la población infantil, adulta y adulta mayor.
COMPONENTES DE UN SIG
Un SIG consta de varios componentes:
Un SIG contiene herramientas de software y hardware que operan en una base de datos
a través de métodos específicos. La base de datos es una abstracción o simplificación del
mundo real. El usuario del SIG se convierte en un componente vital de él al momento
de realizar análisis más sofisticados. Algunas veces, las consultas acerca de un lugar no
se pueden responder exclusivamente desde la pantalla de la base de datos; se pueden
requerir datos derivados. Estas bases de datos derivadas son a menudo resultado del
efecto de un modelo. Un modelo está estructurado como un conjunto de reglas y procedimientos del que se obtiene nueva información que puede ser analizada por el SIG
para ayudar en la resolución de problemas y en la planificación.
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Las herramientas analíticas de un SIG se emplean para construir modelos espaciales.
Los modelos incluyen una combinación de expresiones lógicas, procedimientos
matemáticos y criterios aplicados con el fin de estimular un proceso, predecir un efecto
o caracterizar un fenómeno. Para realizar modelos se requiere de las herramientas
disponibles en un SIG, así como de habilidad para la selección y uso de las
herramientas correctas y de un íntimo conocimiento de los datos usados.
Cuando se desea plantear una pregunta o revisar un tema en relación con un fenómeno
espacial, el usuario usa el SIG para crear un modelo que efectúe los procedimientos
analíticos para derivar nueva información y examinar los resultados. Este proceso,
denominado análisis espacial, es útil en la evaluación de conveniencia y capacidad,
estimación, predicción, interpretación y comprensión. En un SIG hay numerosos tipos
de análisis espacial, como los de contigüidad, de proximidad, operaciones de deslindes,
análisis de superficie, de red y análisis basados en un mínimo de elementos. Estas
distintas formas de análisis abarcan operaciones relacionales y espaciales conjuntas así
como operaciones lógicas.
ANÁLISIS DE PROXIMIDAD
¿Cuántas casas se encuentran localizadas a menos de 100 m de un curso de agua?
56
¿Cuál es el número total de clientes dentro de un radio de 10 km de una determinada
tienda?
¿Qué proporción de alfalfa se encuentra dentro de un área de 500 m alrededor del silo?
Para responder a estas preguntas, la tecnología SIG utiliza un proceso denominado
corredores (buffering) para determinar las relaciones de proximidad entre los elementos
(véase la figura siguiente).
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ENLACE DE ELEMENTOS Y ATRIBUTOS
Como se dijo anteriormente, el poder de un SIG está en su capacidad para combinar
datos gráficos (espaciales) con datos tabulares (descriptivos). Existen tres características
notables en esta conexión:
-
Se mantiene una relación uno a uno entre los elementos del mapa y los
registros en la tabla de atributos de elementos.
El enlace entre el elemento y el registro se mantiene a través de un
identificador único asignado a cada elemento.
El identificador único se almacena físicamente en dos lugares: en los archivos
que contienen los pares ordenados (x, y) y en el registro correspondiente en la
tabla de atributos de los elementos. Un SIG crea y mantiene esta conexión
automáticamente.
OPERACIONES RELACIONALES CONJUNTAS
El concepto descrito anteriormente se aplica también a otras funciones, aparte de
mantener al día los elementos y sus atributos. Cualquiera de las dos tablas puede ser
conectada si comparten un atributo en común. Un "relacionador" ocupa un ítem común
para establecer conexiones temporales entre los registros correspondientes de dos tablas.
En una relación, cada registro de una tabla se conecta a un registro de otra tabla que
comparte el mismo valor para un ítem. Una relación puede hacer "más amplia" una tabla
de atributos al agregársele temporalmente atributos que no estaban de hecho almacenados en la tabla de atributos (un ejemplo de esto se ve en la figura siguiente).
Una relación conecta temporalmente dos tablas de atributos
empleando el ítem que tienen en
común.
En un SIG, una base de datos que
contiene atributos descriptivos
puede unirse a una tabla de
atributos de elementos. Si se
emplea una relación, el archivo de
datos tabulares relacionados se
mantiene y actualiza por separado.
Por ejemplo, los registros en
archivos de impuestos pueden ser
llevados a un mapa de parcelas que
contienen números únicos para
cada parcela. Para coberturas de las
calles los datos de censo de
terrenos se relacionan con
polígonos empleando los números
de terrenos contenidos en ambos.
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OPERACIONES ESPACIALES CONJUNTAS
Las relaciones y uniones son operaciones fundamentales de un SIG,
conceptualmente simples, y frecuentemente utilizadas. Por ejemplo, cuando se realiza
una superposición espacial, cada nuevo elemento de salida tiene atributos de los dos
conjuntos de elementos de ingreso usados para crearla. En esencia, la
superposición de polígonos es una unión espacial. En este caso, los registros son
pareados con base en la ubicación de elementos geográficos asociados, en lugar de usar
un ítem común a dos tablas.
En la figura siguiente, se combina una cobertura de centros poblacionales con la red
hidrográfica, el uso del suelo, y el relieve. Al sobreponer todas estas coberturas se
combina la información espacial con los atributos de cada una para obtener una
cobertura combinada.
58
Las posibilidades de un SIG se basan en su
capacidad para llevar a cabo muchas de las
formas de análisis espacial necesarias para
resolver una amplia gama de preguntas. Un
SIG puede hacer todas estas operaciones
puesto que utiliza la geografía o el espacio
como clave común para un conjunto de datos.
La información se relaciona sólo si se refiere
a la misma área geográfica.
El viejo dicho "mejor información lleva a
mejores decisiones" queda confirmado con un
SIG, así como con otros sistemas de
información. Sin embargo, el SIG no es un
sistema automatizado de toma de decisiones;
por el contrario, es una herramienta para
analizar, plantear preguntas y desplegar información geográfica, todo lo cual sirve de
apoyo a la toma de decisiones. La tecnología
SIG se utiliza para crear escenarios que ayuden a tomar la mejor decisión en torno a un
problema.
Finalmente, es importante mencionar que la tecnología SIG está al alcance de todos
dados los avances en el desarrollo de las microcomputadoras. Hoy en día es posible
trabajar con complejas y sofisticadas operaciones espaciales desde un SIG en casa.
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PREGUNTAS QUE UN SIG PUEDE RESPONDER
Son varias las preguntas sobre ubicación a las que un SIG simple puede dar respuesta
empleando una computadora personal de tipo ArcView© (o MapInfo© o IDRISI©,
GISMAP©, etc.).
Las siguientes son algunas de las preguntas típicas que un SIG puede ayudar a
responder:
Localización: ¿Qué existe en ...?
Con esta pregunta se pretende descubrir lo que existe en una ubicación dada.
Una ubicación puede ser descrita de muchas formas: usando, por ejemplo, nombre del
lugar, código postal o referencias geográficas tales como latitud y longitud.
Condición: ¿Dónde está?
Esta segunda pregunta es la opuesta a la anterior y requiere de un análisis espacial para
ser respondida. En lugar de identificar lo que existe en una ubicación dada, lo que se
quiere es encontrar un lugar donde se cumplan ciertas condiciones (por ejemplo, una
sección no forestada de tierra de al menos 2 000 metros cuadrados de tamaño,
a 100 metros de un camino y con suelos apropiados para soportar edificios).
Tendencias: ¿Qué ha cambiado desde ...?
La tercera pregunta incluye a las dos primeras y busca encontrar las diferencias dentro
de un área en un tiempo determinado.
Patrones: ¿Qué patrones espaciales existen?
Esta pregunta es más complicada. Se podría plantear esta pregunta para determinar si el
cáncer es la principal causa de muerte entre residentes establecidos cerca de una central
nuclear. Igualmente importante tal vez sería saber cuántas anomalías hay que no se
ajustan al patrón y dónde se ubican.
Crear modelos: ¿Qué pasaría si ...?
Las preguntas del tipo "¿qué pasaría si...?" se plantean con el fin de determinar qué pasa,
por ejemplo, si se agregara un nuevo camino a la red vial o si una sustancia tóxica se
introduce en la red de abastecimiento subterráneo de agua. La respuesta a este tipo de
preguntas requiere información geográfica específica y de otro tipo (y posiblemente de
reglas científicas).
Las preguntas incluidas en la creación de modelos requieren la generación de datos
adicionales (utilizando un SIG completo, como un ARC/INFO) basados en los datos
geográficos existentes. Éstas son sólo algunas de las técnicas típicas que producen tales
resultados.
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Proximidad: ¿Cuáles son las características del área alrededor de los elementos
existentes?
Resume los tipos de vegetación a ser limpiados a 100 metros de un cortafuego de línea
de alta tensión; informa a los bomberos sobre el curso de agua más cercano al lugar
donde ha de combatirse un incendio forestal; notifica a los propietarios de pozos de
agua, en un radio de tres millas de un sitio de desechos tóxicos, sobre una potencial
contaminación, basándose en la distancia que los separa de cada sitio de desechos
tóxicos; advierte a todos los propietarios en un radio de 500 metros de una posible
reubicación. Los anteriores son ejemplos de problemas que pueden ser resueltos con la
herramienta de análisis de proximidad: generación de áreas de memoria intermedia o
cálculos de distancia "intracaracterística".
Operaciones de límite: ¿Qué existe dentro de una región específica?
Se examina un problema, se prueba una hipótesis y se determinan acciones alternativas
para las áreas prototipo con el fin de aplicar un modelo al área de interés; algunas veces
convendrá crear datos para áreas específicas de estudio. Las herramientas de
operaciones de límite pueden cortar o separar áreas específicas o bien extraer
elementos de un límite en particular.
Operaciones lógicas: ¿Qué es único para una región o conjunto de elementos?
60
Examinar los suelos que tienen una alcalinidad particular, estudiar los caminos que
fueron construidos con un tipo específico de pavimento, considerar pozos más
profundos que la profundidad de diseño. Algunas preguntas acerca de elementos
espaciales se responden con base en sus atributos tabulares más que en su ubicación. Las
operaciones lógicas pueden ser empleadas para extraer o introducir elementos en una
base de datos existente.
Unión espacial: ¿Dónde se encuentra algo?
Establecer discrepancias de división zonal, establecer requerimientos para el hábitat de
la vida salvaje, determinar qué partes de una urdimbre de caminos cae dentro de los
terrenos cuya propiedad ha sido disputada. Muchas son las preguntas a las que se puede
responder mediante operaciones de unión espacial, denominadas comúnmente
"superposición de polígonos". Las operaciones de uniones espaciales proporcionan
nuevos elementos a los atributos existentes.
NOTAS SOBRE CÓMO MANEJAR ARCVIEW©
Una base de datos espacial puede contener información acerca de fenómenos naturales,
características artificiales, límites, propiedades, etc. ArcView© es un programa utilitario
que crea un ambiente en torno a la pantalla y que consulta los contenidos de una base
de datos espacial. ArcView© permite explorar la base de datos, mostrar todos o parte de
sus contenidos, plantear preguntas, desplegar o grabar los resultados y pasar
información a gráficos u otras aplicaciones.
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LA INTERFAZ DE ARCVIEW
La interfaz de ArcView© se compone de ventanas, menús, barras de herramientas y de
estado. ArcView© fue diseñado siguiendo la convención de todos los programas que
corren bajo Windows, es decir, funciona con base en menús que se activan seleccionando la opción o haciendo "clic" en el icono correspondiente. Además, es muy intuitivo y
amistoso en cuanto a la secuencia de sus operaciones.
La ventana de aplicaciones de ArcView©
es la ventana principal en la cual Arcview©
corre. Sirve de marco para ejecutar todas
las operaciones dentro de ArcView©. Esta
ventana se puede redimensionar, minimizar
y maximizar con el cursor.
Primero, para cargar y desplegar una
cobertura es necesario crear un proyecto en
ArcView©, ya que toda sesión de trabajo
se guarda como proyecto (archivos con
extensión .apr). Un proyecto contiene todas
las vistas, tablas, gráficos, composiciones
cartográficas y macros que el usuario utiliza para una determinada aplicación. De esta
manera, el trabajo se guarda en un solo lugar.
La ventana de proyectos organiza y crea listas de los contenidos del proyecto activo
sobre el cual se está trabajando además de facilitar la administración y control del trabajo. Un nuevo proyecto se rotula untitled hasta que no se le asigne un nuevo nombre,
como lo muestra la siguiente figura.
La barra de herramientas se encuentra justo debajo de la barra de menú. Los botones
(representados por iconos) sirven para activar una determinada función de forma
inmediata sin tener que acceder a ella a través de una opción bajo un menú. Al pasar el
cursor sobre cada icono de la barra de herramientas aparece una descripción que indica
la función que desempeña cada uno. Al comenzar una sesión de ArcView©, la ventana
principal de aplicaciones contiene sólo dos botones, uno para guardar un proyecto y el
otro para acceder a la ayuda en línea.
A medida que se trabaja con las distintas ventanas u objetos de ArcView© —por
ejemplo, una vista, una tabla de atributos, los gráficos, etc.— la barra de herramientas
cambia según la ventana activa y se despliegan en la parte superior las correspondientes
barras de herramientas con los diferentes iconos que representa las funciones propias de
cada ventana.
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En la siguiente figura se muestra un ejemplo de varios botones agrupados. Cada
conjunto de botones o iconos permite activar diferentes funciones. Por ejemplo, la barra
de herramientas que se localiza en la segunda fila, bajo el menú principal, corresponde
a las operaciones que es posible efectuar sobre el mapa desplegado en una vista, como
pedir información sobre un elemento en el mapa, seleccionar un elemento, editar
vértices, seleccionar un conjunto de elementos, zoom in, zoom out, pan, mediciones,
etcétera.
TIPOS DE DOCUMENTOS DE ARCVIEW©
Los cuadros, tablas, diagramas,
esquemas y macros que se
manejan en Arcview© se
denominan documentos. Los
diferentes tipos de documentos
se describen brevemente a
continuación.
62
Vistas
Una vista (view) es un mapa
interactivo que despliega,
explora, plantea preguntas y
analiza datos geográficos. Una
vista define cómo desplegar los
datos geográficos que se utilizan,
pero no contiene en sí la
información geográfica.
Una vista puede considerarse como una colección de temas. Un tema es una colección
de fenómenos geográficos que el usuario define. Obsérvese en la figura superior la vista
titulada view 1 correspondiente al sector de Punta Arenas, XII Región de Magallanes.
La vista tiene una tabla de contenidos (o leyenda) que enumera los temas en revisión.
De la misma forma en que uno lee un índice de un libro para determinar sus contenidos,
así también es posible ver la tabla de contenidos de la vista para determinar sus
componentes. Obsérvese en la figura superior que la ventana despliega y enumera los
contenidos de la vista.
Tabla de atributos
Una tabla almacena datos tabulares. El usuario puede desplegar, plantear preguntas y
también analizar casi cualquier clase de datos tabulares, tales como atributos de
aspectos geográficos, tipos de suelo, condiciones de caminos, trazos, etcétera.
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Gráficos
Los gráficos le permiten al usuario representar información numérica en forma gráfica.
Un gráfico permite analizar el comportamiento de una variable respecto de otra de forma
visual. ArcView© presenta varias opciones para la creación de gráficos que pueden
acompañar el despliegue de atributos en un mapa.
Composiciones Cartográficas
Las composiciones cartográficas le permiten al usuario localizar todos los tipos de
documentos en una única ventana para generar un mapa final. Vistas, tablas y mapas
pueden ser referenciados dentro de una composición cartográfica (en lugar de copiarse
directamente); de este modo, las actualizaciones o cambios en cada elemento se reflejan
automáticamente en la composición. El usuario tiene la opción de agregar a la
composición cartográfica elementos tales como títulos, leyendas, escalas de barras,
textos, flecha de norte, etcétera.
Macros
Una macro es un conjunto de comandos
escritos en el lenguaje llamado Avenue que
permiten realizar operaciones y funciones de
manejo de la base de datos en ArcView© de
forma transparente. A través de este lenguaje
de programación el usuario diseña su propia
interfaz de acceso a ArcView©.
Todos estos tipos de documentos se
administran a través de la ventana de control
de un proyecto. Cada tipo de documento es
representado por un icono, el cual al ser
seleccionado despliega una lista con los
documentos correspondientes a ese tipo en el
proyecto.
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REPRESENTACIÓN DE ELEMENTOS EN EL MAPA
Los fenómenos geográficos de la base de datos los representan elementos geométricos
como polígonos (polygons), líneas (lines) o puntos (points).
Los fenómenos geográficos se denominan clases de elementos:
-
Los polígonos, por ejemplo, pueden representar parcelas cuyo valor de
tasación está dentro de cierto rango, o rodales de bosque con especies
particulares.
Las líneas, por ejemplo, pueden representar caminos pavimentados, sendas o
cañerías de alcantarillado de un diámetro específico.
Los puntos, por ejemplo, pueden representar la ubicación de almacenes,
clientes, pozos o sitios de importancia.
UNA COBERTURA ARC/INFO©
64
Una cobertura es una versión digital de un mapa. Es el objeto básico que almacena los
datos geográficos (elementos geográficos y sus atributos) en ARC/INFO©.
Una cobertura puede contener una o más clases de elementos geográficos. Por ejemplo,
una cobertura que contiene elementos de áreas o polígonos también contiene puntos
rotulados que identifican cada polígono. Adicionalmente, una cobertura que contiene
polígonos que representan parcelas de tierra pueden a su vez contener elementos
lineales (arcos) que guardan información sobre los límites entre las parcelas. Cuando
agregamos coberturas ARC/INFO© a una vista, se puede elegir cuál clase de elemento
se desea utilizar.
PROYECTOS EN ARCVIEW
Un proyecto es un espacio de trabajo (con extensión .apr) que ArcView© crea para que
el usuario organice su trabajo y documentos en un solo lugar (o archivo). El proyecto
hace fácil mantener y administrar cualquier combinación de componentes de ArcView©
relacionados entre sí; vistas, tablas, mapas, composiciones cartográficas y macros se
trabajan y guardan simultáneamente en un solo archivo.
Cuando el usuario genera un proyecto en Arcview©, crea un archivo que contiene las
vistas, tablas, mapas, esquemas, y documentos que estructuran el proyecto.
TEMAS EN UNA VISTA
ArcView© utiliza datos geográficos provenientes de una variedad de bases para
desplegar en una vista, una determinada característica geográfica o tema; por ejemplo,
bases de datos espaciales, que incluyen coberturas ARC/INFO©, archivos configurados
de Arcview© y datos de imágenes satelitales. ArcView© apoya también bases de datos
tabulares (alfanuméricos) que contienen información geográfica, tal como direcciones
de calles o coordenadas X,Y.
La definición del tema puede simplemente ser una solicitud para desplegar la base de
datos completa a la que el tema se refiere, o un conjunto de criterios que se aplican a la
base, identificando qué parte de los datos se quiere desplegar. Una base de datos es una
cobertura ARC/INFO o un archivo de imagen, sea ésta satelital o proveniente de un
escáner.
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A los temas se les puede dar cualquier nombre.
A un tema se le puede dar nombre según la base
a la que se refiere; por ejemplo: Usoact (uso
actual de la tierra), P3716 o COV143. Por otra
parte, se puede dar nombre a un tema según el
criterio que satisface; por ejemplo, "Áreas
apropiadas para el desarrollo", "Código de
suelo = 5" o "Resultados del modelo 2".
Cada tema representa un conjunto de elementos
geográficos que tienen una determinada
característica o atributo. Esta característica o
atributo se refleja cartográficamente mediante
una determinada simbología, la cual se expresa
en una leyenda (legend). La leyenda controla
cómo se han de dibujar los elementos de un
tema. La leyenda consiste en símbolos
(symbols), que a veces son patrones que llenan un área, líneas que trazan una fisonomía
lineal, o marcas que indican la ubicación específica de un punto (véase la figura
de la izquierda).
Los símbolos se pueden dibujar en una gran variedad de
colores. Un tema se despliega empleando el mismo
símbolo y diferente color, o viceversa; por ejemplo, todos
los caminos se dibujan con una ancha línea roja y los
centros comerciales se representan con una bandera
amarilla. Para ello, ArcView© ofrece una paleta de
colores, como muestra la figura de la derecha.
Puesto que un tema se deriva de una base de datos
geográfica, los temas generalmente tienen elementos geográficos
asociados a una tabla de atributos. Todos los elementos de un
tema pueden dibujarse con base en un valor de atributo
particular; por ejemplo, cada cañería de agua potable puede ser dibujada en un color
distinto o con diferente grosor, con base en su diámetro, siendo el diámetro un atributo
de los elementos lineales que representan cañerías.
Los elementos pueden ser clasificados y luego simbolizados de acuerdo con el esquema
de clasificación, o cada valor único para un atributo puede ser dibujado; por ejemplo,
cada tipo de suelo se sombrea con base en una ordenación por alcalinidad; cada región
se colorea a partir de los valores netos de una migración; o cada parcela puede ser
sombreada en un patrón o color únicos, basándose en la parcelación existente.
A medida que se aprende a usar ArcView© se puede controlar qué temas son visibles
manipulando la tabla de contenidos. Se pueden desplegar todos o sólo algunos de los
temas de una pantalla. Se puede incluso controlar el orden en que los temas han de ser
desplegados. Cada tema apunta a una cobertura almacenada en una base de datos en
algún lugar del sistema. Los datos pueden estar en una unidad de disco local o en un
disco en la red. Muchos temas pueden derivarse de la misma cobertura; sin embargo, un
tema individual sólo puede referirse a un atributo de esta cobertura.
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Un tema puede contener sólo una clase de
elemento (polígono, línea, punto o texto),
aunque puede derivarse de una cobertura que
tiene más de un tipo de elementos; por ejemplo,
una cobertura formada por las manzanas
censales (polígonos) y las caras de cada
manzana (líneas) tiene topología para los
polígonos y para los elementos lineales; sin
embargo, el tema basado en esta característica
puede desplegar sólo una de ellas. Puede
crearse otro tema para desplegar los atributos
de la otra clase de elemento.
TABLA DE ATRIBUTOS
Las bases de datos espaciales, como las coberturas de ARC/INFO©, combinan los
elementos geográficos con una tabla de atributos que contiene la información
descriptiva sobre los elementos a los cuales se asocia. Cuando se tiene un tema
desplegado en una vista, inmediatamente se tiene asociada una tabla de atributos a los
elementos desplegados (polígono, línea, punto o texto).
66
Si el usuario dispone de información numérica en un archivo externo, ya sea en
formato dBase, INFO, o archivo ASCII (delimitado por coma o tab), que se relaciona
con los elementos desplegados en la vista, es posible agregarla al proyecto ArcView©
como cualquier otra tabla. Generalmente, estos archivos contienen información
adicional sobre los elementos desplegados en una vista. También es posible crear una
tabla dentro de ArcView© para ingresar información de forma interactiva.
Hasta aquí hemos presentado algunos conceptos básicos de operación y manejo de
documentos en ArcView©. Para una explicación más detallada de las funciones y
operaciones del programa, refiérase al manual del usuario de ArcView© 3.0.
EL PAPEL DE ARCVIEW EN EL ANÁLISIS ESPACIAL
Como ya se mencionó anteriormente, ArcView© es una herramienta de despliegue y
consulta que desempeña muchas tareas incluidas en el análisis espacial de bases de
datos geográficas (provenientes de ARC/INFO©). ArcView© puede ser utilizado con
más de una cobertura o base de datos. Puesto que el despliegue y las consultas son
fundamentales para la interpretación de los resultados de análisis espaciales, ArcView©
complementa el análisis espacial realizado en ARC/INFO© al hacer posible un estudio
a mayor profundidad de los resultados y las nuevas relaciones espaciales derivadas de
procedimientos analíticos y modelos previamente realizados con ARC/INFO©.
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II. VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS
A. INTRODUCCIÓN
1. Comentarios generales
Es preciso señalar de antemano que por vivienda se entiende toda edificación destinada
a albergar a personas o familias con fines habitacionales. Sin embargo, el término
sector vivienda incluye también infraestructura y equipamiento urbanos. No entran en
esta categoría los sectores industrial y comercial dedicados a la producción de
materiales y a procesos de construcción; los mismos se estudian en el capítulo dedicado
a los sectores productivos.
Cabe reconocer que el deterioro o la destrucción de viviendas tiene efectos generales
sobre las condiciones de vida de la población y sobre el desempeño económico del país
o región afectados, razón por la que, al analizar el sector, será preciso tener en cuenta su
interrelación con las demás actividades económicas y los otros sectores sociales. Al
ocurrir un desastre de magnitud importante y destruirse o dañarse las viviendas, se
producen efectos similares en las micro, pequeñas y medianas empresas, que con
frecuencia tienen como asiento los mismos hogares y que usualmente son de propiedad
de las mujeres, con la consiguiente afectación al ingreso familiar. El gasto en la
construcción (y reconstrucción) de viviendas contribuye a la formación bruta de capital
fijo de las economías. La variación en la tasa de construcción de viviendas —como la
que se da luego de un desastre de magnitud importante— tiene implicaciones
significativas sobre el empleo así como sobre aquellas industrias vinculadas con el
sector de la construcción. Por esas razones, la afectación a la vivienda tiene
ramificaciones e impactos sobre los demás sectores que será preciso identificar y tomar
en cuenta tanto para la evaluación del impacto global del desastre como, especialmente,
para definir estrategias y planes de reconstrucción.
Es necesario tomar en cuenta también que, al evaluar el impacto de un fenómeno
natural adverso sobre este sector, es indispensable considerar la situación prevaleciente
en el mismo antes del evento, por cuanto éste con frecuencia viene a agravar situaciones
de déficit preexistentes, determinantes a la hora de formular los planes de
reconstrucción. La acción en materia de vivienda es una parte destacada de las políticas
nacionales de desarrollo social, a través de la cual los gobiernos intentan satisfacer las
necesidades de vivienda de la población (para cubrir los rezagos existentes y/o para
reponer los daños ocasionados por un desastre). La responsabilidad de diseñar y
emprender acciones para satisfacer dichas necesidades recae no sólo sobre las
autoridades de los gobiernos centrales, sino también —y en forma creciente— sobre
gobiernos o agencias regionales y locales, así como sobre organizaciones no
gubernamentales.
Como se señaló previamente, la evaluación de daños en este sector y la definición de las
actividades de reconstrucción deberán permitir apreciar el efecto que tendrán ambas
sobre el empleo, así como sobre la capacidad de los sectores industrial y comercial para
proporcionar los insumos necesarios para la reconstrucción.
67
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2. Procedimiento de evaluación
Como ya se ha mencionado, el especialista en el sector vivienda —al igual que el resto
de los especialistas que integren la misión de evaluación— usualmente dispondrá de
entre una a tres semanas de aviso previo a la visita al país o región afectados, así como
de entre una a dos semanas de trabajo en el terreno. Durante el período anterior a la
misión, el especialista deberá recopilar toda aquella información relevante sobre el
estado del sector vivienda en la zona o país afectados, y elaborar un listado de las
instituciones y personas con las cuales estará en contacto durante la visita al terreno.
El especialista debe estar consciente de qué se espera de él (o de ella) que, al final del
trabajo, presente un cuadro-resumen de los daños sufridos por el sector, en el que no
solamente se indique el monto de los daños directos e indirectos, sino su desagregación
entre tipo de propiedad (privada y pública), así como de la distribución espacial del daño
desagregada hasta la unidad geográfico-política acordada con el resto de la misión de
evaluación con base en la información disponible en el país. (El cuadro 1 muestra un
ejemplo del cuadro sobre vivienda que se espera que el especialista elabore).
Cuadro 1
IMPACTO DEL DESASTRE SOBRE EL SECTOR VIVIENDA
(Millones de dólares)
68
Adicionalmente, el especialista deberá determinar los efectos de su sector sobre las
principales variables macroeconómicas —sector externo, finanzas públicas, etc.— con
objeto de entregar sus resultados al especialista en análisis macroeconómico de la
misión. De igual forma, será indispensable que interactúe con el especialista en empleo
para determinar los efectos del impacto del desastre en su sector y los efectos previstos
a futuro con la reconstrucción. También deberá actuar en estrecha cooperación con el (o
la) especialista en género con el propósito de determinar el impacto diferenciado del
desastre sobre la mujer, así como las posibles implicaciones de las diferencias de género
en los planes y proyectos de reconstrucción.
Un procedimiento usual para completar el trabajo requerido seguiría la secuencia de
acciones siguiente:
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
-
Delimitación del área afectada por el desastre para el sector, con base en la
metodología uniforme señalada en el capítulo anterior.
-
Evaluación in situ de la situación del sector antes al desastre.
-
Identificación de los daños o efectos directos.
-
Cuantificación de los daños o efectos directos.
-
Valorización de los daños o efectos directos.
-
Identificación de los efectos indirectos.
-
Estimación de los efectos indirectos.
-
Valorización de los efectos indirectos.
-
Determinación de la distribución geográfica o espacial de los daños totales.
-
Evaluación de los efectos macroeconómicos.
-
Evaluación del impacto en el empleo.
-
Evaluación del impacto en la mujer.
-
Obtención de información disponible sobre estrategia, planes y proyectos de
reconstrucción, el calendario para su ejecución y posibles presupuestos.
-
Identificación de temas o áreas dentro del sector que requieran apoyo o
atención prioritarios en la reconstrucción.
-
Apoyo en la formulación de estrategias, planes y proyectos definitivos de
reconstrucción, como insumo para el gobierno afectado.
3. Requerimientos de información
Como requisito para establecer la "línea de base" para la evaluación será esencial
obtener información acerca de la situación prevaleciente en el sector vivienda antes del
desastre en la zona o país afectados. El mínimo de información requerida deberá
incluir:
-
Número de viviendas existentes en la zona afectada, desglosado en unidades
rurales y urbanas, familiares y colectivas, de propiedad privada o pública.
-
Calidad de las viviendas existentes, desglosándolas según se trate de
unidades permanentes o temporales, o conforme el tipo de material de
construcción utilizado (cemento reforzado, ladrillo, madera, adobe, cartón,
etc.) estado de la construcción (buena, regular, mala, etc.), o tipo de
vivienda (casa, vivienda móvil, choza, etc.).
-
Tamaños promedio de vivienda según el tipo; esto es, teniendo en cuenta el
número promedio de habitantes por unidad y valor promedio por metro
cuadrado de la misma.
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-
Las principales técnicas y materiales de construcción utilizados en la zona
afectada.
-
Mobiliario y equipamiento típico de la zona afectada, según el tipo de
vivienda.
-
Costos de construcción, mobiliario y equipamiento.
En relación con los costos, será preciso determinarlos a precio corriente de mercado y
aplicar posteriormente —en la forma como se describe en el acápite sobre costos
directos— coeficientes de depreciación para estimar el valor presente de los activos
perdidos o dañados. Los costos deberán obtenerse en moneda nacional del país
afectado, y convertirse posteriormente a dólares con base en una tasa oficial de cambio
única (al momento del desastre) que la misión de evaluación debe acordar con las
autoridades financieras del país.
4. Fuentes de información
Existen tanto fuentes nacionales como internacionales a las que se puede acudir para
obtener información básica sobre el sector vivienda.
En lo referente a las fuentes de carácter nacional cabe consultar las siguientes:
-
Censos y encuestas periódicas: censos de población y de vivienda, boletines
y anuarios estadísticos, registro o catastro de bienes raíces, encuestas
periódicas del sector vivienda, permisos y licencias de construcción, y
listados de precios al consumidor.
-
Institutos o agencias nacionales de estadísticas, ministerios o instituciones de
vivienda y desarrollo urbano, ministerios o instituciones de planificación,
cámaras de la construcción, asociaciones gremiales relevantes
(colegios, asociaciones o federaciones de ingenieros y arquitectos), bancos o
fondos de financiamiento de vivienda social, gobiernos locales, e
instituciones académicas o de investigación vinculadas con el sector.
-
Oficinas de desarrollo de la mujer que posean estadísticas recientes sobre el
tema.
-
Empresas del sector (constructoras, comerciales, industriales).
-
Cámara de comercio e industrias.
-
Avisos de compraventa en periódicos locales.
-
Corredores de propiedades y bienes raíces.
-
Empresas aseguradoras.
70
Entre las diversas fuentes internacionales cabe citar:
-
Anuarios o compendios estadísticos de las Naciones Unidas, tales como el
Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (CEPAL), el Compendium
of Human Settlements Statistics (Nueva York), el Construction Statistics
Yearbook (Nueva York) y el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
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-
Entidades internacionales tales como el Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE), la misma Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL, en su sede y subsedes regionales), el Programa de
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat/Kenya), la
Oficina de Estadísticas de las Naciones Unidas (Nueva York) y la
Organización de Estados Americanos (OEA/Washington).
B. CUANTIFICACIÓN DE LOS DAÑOS
1. Daños directos
a) Comentarios generales
Como ha sido señalado en el capítulo anterior, los daños directos se refieren a las
pérdidas de acervo o de patrimonio. Se trata esencialmente de daños o destrucción de las
viviendas, el mobiliario y equipamiento de las mismas, así como de las edificaciones
públicas y la infraestructura urbana.
Los daños sufridos por la vivienda y las edificaciones dependen del tipo u origen del
fenómeno natural que ocasiona el desastre. Los terremotos por lo general producen
daños en los elementos estructurales (vigas, columnas, losas, muros portantes, etc.) y en
los no estructurales (como la tabiquería, los techos no estructurales, el mobiliario, las
instalaciones, el equipamiento, etc.), debido a los esfuerzos o las cargas adicionales a
que se ven sometidos tales elementos por los movimientos del terreno. Igualmente,
pueden producirse fallas ocasionadas por deformaciones permanentes (asentamientos,
deslizamientos, etc.) del terreno sobre el que estén construidas las viviendas.
Los vientos intensos asociados a las tormentas y huracanes tropicales ejercen cargas
adicionales extraordinarias sobre las edificaciones, y a veces dañan elementos
estructurales y no estructurales de las mismas, aun cuando las fundaciones y otros
elementos ubicados bajo el nivel del suelo no se vean afectados. Otros fenómenos
—como las erupciones volcánicas, los aluviones y las inundaciones —también
imponen cargas adicionales sobre las edificaciones, pudiendo destruir o dañar sus
componentes, deformar el terreno en que aquellas están asentadas, o inutilizarlas por la
irrupción de material acarreado por el agua o el viento (barro, cenizas, desechos, etc.).
Obviamente, los daños sobre los elementos estructurales revisten mayor gravedad que
otros tipos de daño, e incluso resultan en la necesidad de abandonar y demoler la
infraestructura de las edificaciones. Los daños no estructurales, sin embargo, aunque
sean más visibles y notorios, pueden ser reparados o requerir el reemplazo de algunos
elementos que no afectan a la edificación como un todo. Las fallas en los terrenos
pueden hacer necesario abandonar la edificación o la realización de obras de
estabilización de los suelos.
b) Clasificación de las viviendas
En vista del relativamente corto período de tiempo que tendrá a su disposición, el especialista en el sector vivienda no podrá disponer de un inventario detallado de todas las
unidades afectadas o destruidas. Ello puede hacer necesario que el especialista extrapole
las conclusiones de la inspección que realice a casos representativos de las viviendas y
su equipamiento que hayan resultado dañados o destruidos, sin que necesariamente deba
aspirarse —en algunos casos— a obtener una muestra estadísticamente representativa.
71
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En tal sentido, el especialista deberá clasificar las viviendas y los edificios públicos en
las tres categorías siguientes:
Edificaciones totalmente destruidas o sin posibilidad de reparación.
Edificaciones parcialmente destruidas, con posibilidad de reparación.
Edificaciones no afectadas o con daños menores.
Para el caso de la destrucción o daño del mobiliario y equipo podrá hacerse una
categorización similar.
Al ubicar en un mapa las viviendas y edificaciones afectadas de acuerdo con las
categorías anteriores será fácil visualizar las zonas de mayor afectación y que, por lo
consiguiente, requerirán atención prioritaria por parte de las autoridades para la
realización posterior de estudios detallados así como la definición de las necesidades de
demolición y remoción de escombros.
El especialista deberá asimismo elaborar una tipología de las viviendas y edificaciones
en su estado original basándose en los siguientes criterios:
72
-
Ubicación geográfica (urbana o rural).
-
Materiales usados en la construcción.
-
Número de habitaciones por vivienda.
-
Propiedad de la vivienda (individual o colectiva; arrendada o propia; pública
y privada).
La información deberá agruparse de acuerdo con las siguientes categorías:
-
Casas
-
Departamentos
-
Viviendas precarias
-
Otro tipo de vivienda
Cada una de estas categorías requerirá de una descripción clara por parte del
especialista en vivienda, para facilitar la comprensión posterior de los lectores del
documento que se elabore.
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En lo que se refiere a los materiales de construcción, es necesario distinguir entre
materiales permanentes y durables y los de tipo precario. Ello permitirá, en algunos
casos y después de las visitas al terreno, distinguir entre viviendas rurales y urbanas
cuando en la zona rural se encuentre el uso de materiales muy específicos de la zona,
que no sean usados en las zonas urbanas. Igualmente, será necesaria la clasificación de
viviendas de una, dos o más habitaciones con el fin de determinar el promedio de
habitaciones para cada tipo de vivienda.
Generalmente, el nivel de desagregación de la información sobre las viviendas afectadas
que está disponible luego de un desastre no siempre dispone de las clasificaciones
usadas en el Censo de Población y Vivienda, sino que se limita a una agrupación
sencilla entre viviendas destruidas o dañadas, urbanas y rurales. Obviamente, en tales
casos no será posible efectuar una comparación entre la información censal con la que
se dispone para la evaluación, De igual forma, la información que se obtenga mediante
Redatam sobre la situación previa al desastre solamente podrá usarse como base de
referencia para definir el universo de viviendas disponibles antes del desastre.
Ello permitirá tomar debidamente en cuenta que un fenómeno natural extremo no se
distribuye en forma homogénea sobre los diferentes tipos de vivienda, sino que más bien
impacta más frecuentemente a las de tipo "precario", y que la resistencia de los
distintos materiales de construcción es diferente de acuerdo con el tipo de fenómeno
natural que origina el desastre. La información acerca de la situación habitacional
previa al desastre, comparada con la información sobre la afectación y la obtenida en las
visitas a terreno, permitirán al especialista realizar estimaciones más o menos realistas
de los daños por tipo y ubicación de las viviendas.
Una vez determinada la tipología de las viviendas afectadas —aunque sea en forma
aproximada— habrá de estimarse el valor de las mismas antes del desastre, en términos
unitarios (por metro cuadrado de construcción) o por unidad habitacional. Resulta
difícil definir de antemano los rangos de precios de la vivienda que sean comunes al
nivel internacional, debido a la gran diferencia entre los países de la región. Por ello,
estos valores habrán de estimarse para cada caso de acuerdo con información que se
obtenga de los actores locales del sector de la vivienda; esto es, las cámaras de la
construcción, los fondos de vivienda, ONG involucradas en el sector, cooperativas de
vivienda, anuncios en los periódicos, etcétera.
El Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH) utiliza,
en sus programas de construcción de vivienda en Centroamérica, el criterio de que cada
metro cuadrado de construcción de vivienda social cuesta el equivalente de un salario
mínimo vigente. A ello sería preciso agregarle el costo de los terrenos urbanizados. Esta
fórmula permite realizar estimaciones aproximadas, pero tiene la limitación de que no
siempre la relación de costos entre mano de obra y materiales de construcción se
mantiene constante.
c) Componentes de las viviendas y edificaciones que están sujetas a daños
En vista de que un desastre puede dañar o destruir completamente los componentes
básicos de las viviendas y edificaciones, es preciso definir los componentes que se
requiere tener en cuenta a la hora de realizar las estimaciones del daño. Tales
componentes y los tipos de daño que pueden sufrir se describen en seguida.
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N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
i) Edificaciones. Es necesario desglosar los elementos estructurales de los no estructurales, en la forma siguiente:
-
Elementos estructurales: las vigas, columnas, losas, muros portantes,
cimentaciones, etcétera.
Daños de posible reparación:
Tipos de daño: fisuras, deformaciones, destrucción parcial.
Formas de reparación: reparación del elemento o reparación y reforzamiento.
Daños imposibles de reparar:
Tipos de daño: fisuras, deformaciones, destrucción total.
Acciones: reemplazo del elemento, reforzamiento adicional, abandono y reemplazo de
la edificación.
-
Elementos no estructurales: tabiquería, instalaciones interiores, puertas,
ventanas, techos no estructurales, pisos, etcétera.
Daños de posible reparación:
74
Tipos de daño: fisuras y grietas, deformación, destrucción parcial.
Formas de reparación: reparación del elemento, reparación y reforzamiento.
Daños imposibles de reparar:
Tipo de daño: grietas, deformación, destrucción total.
Acciones: reemplazo del elemento, reforzamiento adicional, abandono y reemplazo de
la edificación.
ii) Mobiliario. Para los efectos de la evaluación se entiende que el mobiliario incluye los
muebles propiamente dichos (camas, mesas, sillas, etc.) utensilios de cocina y mesa,
vestuario y otra ropa, máquinas y equipos de uso doméstico (cocina o estufa, lavadoras,
radios, etc.); y otros objetos, tales como adornos, libros, juegos, etc. De ser factible, será
útil estimar un mobiliario típico (y su valor correspondiente) para cada tipo de vivienda
urbana y rural que se haya podido identificar durante la evaluación.
No se incluye en el mobiliario aquella maquinaria o equipos que puedan servir en micro,
pequeñas y medianas empresas, que con frecuencia se establecen en las viviendas, a
menudo por parte de las mujeres, con el propósito de generar ingresos adicionales para
la familia. Éstos deben ser estimados aparte, en cooperación con el (o la) especialista en
el tema de género.
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Al tener tan corto tiempo para realizar la evaluación de los daños, el especialista en el
sector vivienda no siempre logra definir cuáles elementos del mobiliario pueden ser
reparados o el grado de afectación o daño de los mismos. Por esa razón se recomienda
que el especialista sectorial, con base en la inspección de terreno, defina dos o tres
grados de daño sobre el total del mobiliario, para aplicarlo a las viviendas tipo.
Por ejemplo, 100% de daño o destrucción total, 50% de daño y 25% de daño.
iii) Equipamiento. Muchas viviendas poseen —además de las instalaciones interiores
usuales, tales como los artefactos sanitarios y eléctricos— aparatos de aire
acondicionado o calefacción, generadores de electricidad, equipos para elevación y
almacenamiento de agua potable o para evacuación de aguas servidas, incineradores u
otros dispositivos para disposición de desechos sólidos, ascensores, equipos de
seguridad, equipos de recreación (piscinas y gimnasios), de regadío, etcétera.
Si bien muchos de estos equipos se utilizan de preferencia en zonas climáticas distintas
de la región (como los aparatos de aire acondicionado en las zonas tropicales, o los
calefactores en zonas templadas), el número de viviendas que disponen de ellos es
generalmente limitado. Por esa razón, el especialista en vivienda podría optar por uno
de los criterios siguientes:
-
Presuponer y describir la existencia de un "equipamiento típico" para todas las
viviendas afectadas.
-
Presuponer y describir la existencia de un "equipamiento típico" para un
número y tipología determinados de viviendas afectadas, lo cual seguramente
se hará en la mayoría de los casos.
-
Aplicar un porcentaje al valor del mobiliario, de acuerdo con el tipo de la
vivienda, tanto en el área urbana como en la rural.
Al igual que en el caso del mobiliario, resultará difícil hacer un inventario
pormenorizado del equipamiento dañado o destruido si las unidades afectadas son
numerosas. En tal caso se sugiere que el especialista en vivienda defina dos o tres
categorías de daños aplicables al equipamiento típico de una vivienda o a las unidades
de equipamiento individual que se considere conveniente valorizar. Por ejemplo:
equipos que requieren reposición total, equipos que requieren reparaciones mayores y
equipos que requieren reparaciones menores.
iv) Edificaciones de uso público. Las edificaciones gubernamentales —al nivel nacional
o local— se ven afectadas por los desastres en la misma forma que las
viviendas, su mobiliario y equipamiento. Su número es generalmente limitado, pero la
complejidad y el costo de cada estructura es por lo general más elevado, por lo cual se
les debe dar un tratamiento de mayor desglose o detalle siguiendo los mismos
procedimientos previamente descritos.
Bajo este mismo apartado cabe incluir las edificaciones con valor patrimonial.
La estimación del daño a los edificios patrimoniales debe realizarse por separado,
distinguiendo tres categorías para ellos:
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Categoría 1. Edificaciones de gran tamaño o valor patrimonial elevado, cuya relevancia
excede los límites puramente locales al tener importancia en el ámbito nacional o
internacional. Por lo general, se tratará de edificios que han sido declarados patrimonio
arquitectónico o histórico del país.
Categoría 2. Edificaciones de tamaño intermedio o que tienen relevancia a nivel
regional o provincial, incluyendo edificios gubernamentales, alcaldías, catedrales,
universidades, etcétera.
Categoría 3. Edificaciones pequeñas cuyo valor patrimonial está vinculado a las
localidades mismas afectadas. Suelen incluir los museos locales, las casas de cultura, los
colegios y las casas de personajes famosos.
Para estimar el valor del daño a estas edificaciones patrimoniales, es preciso determinar
el valor del metro cuadrado construido en el momento anterior al desastre y sumarle una
valoración unitaria según la categoría patrimonial antes definida, lo que dará el valor
total del edificio.
v) Otros daños directos. Es preciso también registrar otros daños que se requiere reparar
o elementos por reponer para dejar las viviendas afectadas como estaban antes del
desastre. Ello incluye las conexiones domiciliarias de servicios públicos de agua y
alcantarillado, electricidad y gas (en algunos países).
76
Cabe anotar también los daños sufridos por los espacios públicos, que incluyen las áreas
o zonas verdes y los parques o plazas, cuya reposición o reparación la debe estimar
también el especialista en el sector vivienda.
d) Cuantificación de los daños
Como se mencionó en el acápite correspondiente a criterios de valuación, es preciso
determinar el costo de reposición de las edificaciones destruidas o dañadas. En tal
sentido, será preciso suponer que la reposición se hará sobre la base de una edificación
con calidad equivalente a la existente antes del desastre, salvo en el caso de la vivienda
de tipo precario o informal, para la cual será preciso introducir mejoras cualitativas que
suponen costos unitarios mayores.
Posteriormente deberá determinarse el costo definitivo de la reconstrucción, al incluir
en él las mejoras requeridas para prevenir y mitigar los efectos de futuros eventos
naturales desastrosos.
i) Edificaciones, mobiliario y equipamiento. Deberá partirse por estimar los daños para
el caso de destrucción total, para luego estimar daños parciales. El procedimiento más
expedito que se ha encontrado a lo largo de muchos años es el de determinar el número
de viviendas de cada tipología que se haya definido y aplicar a él costos promedio por
metro cuadrado de construcción.
Para el caso especial de las viviendas informales se adoptará un valor de reposición
equivalente al costo de las unidades más básicas del programa gubernamental de
vivienda vigente en el momento del desastre.
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El daño en viviendas afectadas sólo parcialmente se estimará adoptando coeficientes
relativos al costo de reposición total de ellas, en correspondencia con el grado de
afectación.
El daño o destrucción del mobiliario y equipamiento existente en las edificaciones se
estimará con base en encuestas que permitan identificar su valor promedio en los
diferentes tipos de vivienda que hayan resultado afectados.
Cuando las viviendas afectadas se encuentren ubicadas en zonas de alta vulnerabilidad
y su reconstrucción deba realizarse en sitios seguros, al costo de reposición deberá
añadirse el de la adquisición y titularización de los terrenos debidamente urbanizados y
con todos los servicios. Sin embargo, este último costo deberá contabilizarse como daño
indirecto.
ii) Edificaciones de uso público. Por tratarse usualmente de un número reducido de
unidades, en comparación con las viviendas, el daño a los edificios públicos debe
estimarse con base en cálculos sobre cada uno de ellos. Igual que en el caso de las
viviendas, se estimará su costo de reposición con base en la superficie construida y el
costo de construcción por metro cuadrado, aplicando posteriormente los factores de
depreciación correspondientes.
En cuanto a su mobiliario y equipamiento, que sin duda será mucho mayor que en el
caso de las viviendas, será preciso efectuar un inventario específico para cada caso en
cooperación con las autoridades respectivas.
En caso de requerirse solamente reparar daños en estos edificios, será preciso
estimarlos ya sea con base en cálculos detallados para cada caso o recurrir al
procedimiento de asignar una fracción o porcentaje del costo de reposición.
iii) Costos de reconexión a los servicios públicos. Con base en el número de unidades
afectadas —totalmente destruidas o solamente dañadas— será preciso estimar el costo
de la reposición o reparación de las conexiones domiciliarias de agua, alcantarillado,
electricidad, teléfono, etc., que deba emprenderse para restaurar las edificaciones a su
estado previo al desastre. A ello deberán posteriormente aplicarse costos unitarios de
reposición o reparación, obtenidos por parte de las autoridades.
iv) Espacios públicos. El daño sobre áreas o zonas verdes así como plazas o parques de
uso público debe estimarse con base en la extensión de los mismos, medida en metros
cuadrados, y el costo unitario de reparación o reposición para dejarlos en el estado que
tenían antes del desastre. En el caso de los parques o plazas públicas es necesario,
además, contabilizar el número y costo de reparación o reposición de bancas, postes y
lámparas de alumbrado.
v) El impacto del daño sobre la mujer. Como se señala en el acápite correspondiente al
tema de género, es preciso que se obtenga información con respecto al impacto de los
daños en este sector sobre la mujer.
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Para ello, será preciso que el especialista en vivienda obtenga información acerca de los
porcentajes de hogares en los que la mujer es jefa de hogar o propietaria de la vivienda.
Con ello, será factible realizar estimaciones acerca de las pérdidas de acervo por parte
de la mujer, tanto en la vivienda en sí como en el equipamiento y mobiliario.
Las pérdidas en producción dentro de la vivienda se contabilizarán como daño
indirecto.
2. Daños indirectos
a)
Comentarios generales
Junto con las pérdidas directas en los acervos ocurren daños indirectos en el sector
vivienda que es preciso estimar, y que se relacionan con los flujos económicos a futuro
en los siguientes rubros:
-
Los costos de demolición y remoción de escombros, previos a la
reconstrucción y posteriores a la etapa de ayuda humanitaria (ya que estas
últimas se contabilizan bajo el rubro de gastos de emergencia).
-
Los costos para reducir la vulnerabilidad de la vivienda y mitigar los daños
ante nuevos fenómenos naturales extremos, que pueden incluir erogaciones
para estabilizar los suelos, proteger las viviendas o reforzar las estructuras.
-
Los costos de adquisición y urbanización de terrenos para reubicar viviendas
que antes del desastre se encontraban en sitios vulnerables.
-
Los costos de vivienda temporal que se utiliza mientras se edifican las nuevas
unidades o se reparan las que resultaron dañadas.
78
Los ingresos que no se podrán producir durante el período de reconstrucción en las
micro y pequeñas empresas que se operan —usualmente por parte de las mujeres—
desde los mismos hogares, debido al daño directo sobre los activos que los generan, si
bien tienen su origen en daños a la vivienda serán contabilizados bajo los sectores
productivos, y también como parte de la evaluación del impacto del desastre sobre la
mujer.
b) Estimación de los daños indirectos
i) Demolición y remoción de escombros. Tanto para reparar una vivienda y en especial
para reconstruirla, es preciso demoler en parte o en su totalidad las edificaciones y luego
eliminar los escombros. Estos costos indirectos pueden llegar a representar fracciones
significativas del daño total, dependiendo del tipo de desastre.
Cabe señalar que estos costos son diferentes de aquellos en los que se incurre durante la
etapa de emergencia, cuando es preciso demoler algunos componentes de las
edificaciones o remover escombros para ubicar, rescatar y ayudar a las víctimas y
damnificados en general. Estos últimos costos son de menor cuantía y se contabilizan
por separado dentro del rubro de la atención de emergencia.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Los costos por demolición varían en función del tipo de materiales empleados para la
construcción de las viviendas afectadas y de la ubicación de éstas. Para facilitar su
estimación se suele recurrir a los costos unitarios globales por tipo de vivienda y
multiplicarlos por el número de unidades afectadas. Los costos de remoción de
escombros suelen estimarse con base en el volumen que hay que remover, el costo
unitario de remoción y transporte hasta el lugar final de disposición de los desechos y el
número de unidades habitacionales de cada tipo que hayan sido afectadas.
ii) Reducción de la vulnerabilidad de la vivienda. Suele suceder que después de un
desastre de magnitud importante se tome la decisión de proteger las viviendas y otras
edificaciones contra la eventual incidencia de nuevos fenómenos. Los costos de obras
para estabilizar los suelos que hayan sido afectados por deslizamientos o asentamientos,
los de protección contra inundaciones y los de reforzamiento estructural deben ser
estimados como daños indirectos. Debido a la amplia gama de trabajos posibles no
resulta viable adoptar un procedimiento único para su estimación. Sin embargo, se
recomienda determinar las labores principales requeridas para cada tipo de vivienda
afectada y estimar un costo unitario por vivienda. Alternativamente, se deben estimar los
costos para el conjunto de unidades habitacionales que estén comprendidas dentro de un
mismo proyecto de reducción de vulnerabilidad.
iii) Reubicación de viviendas. Bajo este rubro es preciso estimar todos aquellos costos
que deban afrontarse para reubicar asentamientos humanos —temporal o
definitivamente— en zonas menos vulnerables a la acción de fenómenos naturales
extremos, siempre que exista la certeza de que la reubicación se va a llevar a cabo. No
deberá incluirse aquí el costo de las evacuaciones o traslados que se realicen durante la
etapa de emergencia.
Los costos que es preciso consignar en este rubro incluyen:
-
El valor del terreno donde se ubicarán las viviendas.
-
El costo de urbanización y dotación de servicios de agua, alcantarillado,
electricidad, telecomunicaciones, etcétera.
-
El costo de entrega del título de propiedad.
-
El costo del transporte del mobiliario y el equipamiento de las viviendas hasta
su nueva ubicación.
Todos estos costos pueden obtenerse por metro cuadrado de edificación o como una
suma global por unidad habitacional, para luego multiplicarse por el número de
viviendas que se habrán de reubicar.
iv) Vivienda temporal. El costo de las viviendas que sea preciso proporcionar mientras
se construyen las soluciones habitacionales definitivas es un costo indirecto que puede
tener un valor elevado y que es preciso estimar. Obviamente, el número de las
soluciones temporales debe coincidir con el número de familias que hayan perdido su
vivienda, y no necesariamente con el número de viviendas destruidas. Ello es así por
cuanto la solución temporal generalmente no permite alojar a más de una familia. Puede
tratarse de albergues temporales en edificaciones existentes que tienen otro uso bajo
condiciones normales o de edificaciones construidas ad hoc.
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En el primero de los casos —que incluye uso de escuelas, iglesias o campos
deportivos— el costo estará representado por el deterioro de la infraestructura que se
destina al alojamiento temporal de los damnificados y su rehabilitación o reparación una
vez que haya vuelto a su uso normal, así como por el costo de no realizar las actividades
para las que las edificaciones estaban previstas. Su costo se contabilizará en el sector
correspondiente y no en el de vivienda.
En el segundo de ellos —esto es, la construcción de campamentos o albergues de
carácter temporal o edificaciones construidas ad hoc— será preciso estimar el costo de
su construcción y de los servicios conexos requeridos, tales como agua, letrinas,
electricidad, etc. Estos costos por lo general se estiman con base en el número de
metros cuadrados y el costo unitario de construcción de cada solución habitacional
temporal, combinándolo con el número de viviendas u hogares contabilizados.
Obviamente, no se trata en este caso de los albergues usados para ayuda humanitaria
durante la etapa de emergencia sino de esquemas de más larga duración, como cuando
se decide posponer la reconstrucción hasta que haya concluido la estación de lluvias.
En el caso de viviendas construidas ad hoc, el valor unitario dependerá de sus
características técnicas, ya que en los países afectados por un desastre surgen siempre
diferentes alternativas de solución. Si bien la decisión acerca de la opción más
adecuada es de la exclusiva competencia del gobierno afectado, resulta aconsejable
adoptar aquella u aquellas en las que se utilizan materiales de construcción que puedan
ser aprovechados en la reconstrucción definitiva.
80
3. Fuentes de información sobre daños directos e indirectos
La información básica para la estimación de los daños directos e indirectos habrá de ser
obtenida tanto de informes producidos por las autoridades nacionales y locales como de
organizaciones no gubernamentales que operen normalmente en las zonas afectadas por
el desastre y que hayan participado en las actividades de la etapa de emergencia y ayuda
humanitaria. Complementaria a dicha información será aquella que el especialista en
vivienda haya obtenido durante su visita al terreno. La información de los medios de
prensa, debidamente ponderados con base en las observaciones de campo, también
puede ser de utilidad al especialista.
La información sobre precios unitarios se obtiene normalmente de distintas fuentes,
tales como los boletines que periódicamente publica el sector de la construcción, los
documentos de licitaciones públicas recientes para la construcción de vivienda, las
listas de precios de proveedores de materiales y equipos, los índices de variación de
precios y salarios en el gremio comercial, industrial y de la construcción, y en la
prensa escrita. En este mismo sentido, será de mucho valor sostener entrevistas tanto
con las empresas constructoras como con los gremios de ingenieros y arquitectos del
país y las zonas afectadas.
4. Efectos macroeconómicos
Los daños directos e indirectos sobre el sector de la vivienda tienen efectos sobre las
condiciones de vida de la población y sobre el desempeño de la economía del país o
región afectados. Tales efectos incluyen:
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-
La pérdida de contribución a la economía nacional proveniente de la renta
generada o imputada por el alquiler de la vivienda, con su correspondiente
efecto sobre el producto interno bruto.
-
Un aumento en el desempeño del sector de la construcción.
-
Efectos sobre el sector externo.
-
Efectos sobre el sector público.
-
Efectos sobre los precios y la inflación.
-
Efectos sobre el empleo y los ingresos.
Cada uno de estos efectos macroeconómicos se describen en los apartados siguientes.
i) Pérdida de la contribución del alquiler de vivienda a la economía. En el producto interno bruto se contabiliza la renta o el alquiler generado por todas las viviendas
existentes en el país. Ello se estima multiplicando el número de viviendas por el valor
de alquiler pagado por las mismas más el imputado a las viviendas habitadas por sus
propios dueños. Cuando un desastre resulta en destrucción o daños significativos del
inventario nacional de viviendas se produce un consiguiente efecto sobre el producto.
El especialista del sector vivienda debe cooperar con el especialista en macroeconomía
para efectuar las estimaciones correspondientes a este rubro. La pérdida se estimará al
multiplicar el número de viviendas totalmente destruidas por el valor promedio del
alquiler o renta imputado a las mismas.
ii) Aumento en el desempeño del sector de la construcción. Las actividades del sector de
la construcción se incrementan después de un desastre al emprenderse los programas de
rehabilitación y reconstrucción, y ello contribuye —en el caso de desastres de
magnitud importante— a la reactivación de la economía o a contrabalancear el
descenso en el crecimiento de otras actividades productivas que hayan sido afectadas
negativamente.
El comportamiento del desempeño del sector de la construcción, como resultado de la
rehabilitación del sector vivienda, deberá ser analizado en forma conjunta entre el
especialista en vivienda y el especialista en macroeconomía. Ello deberá realizarse sobre
la base de un análisis realista de los programas y proyectos de reconstrucción, el
financiamiento disponible para ello y la capacidad misma del sector de la construcción.
Así, el especialista en vivienda deberá obtener de las autoridades del país o la región
afectados los planes de rehabilitación y reconstrucción para su sector, revisarlos y
ajustarlos de acuerdo con una visión objetiva de las capacidades locales reales de
ejecución, y elaborar un calendario de ejecución realista que permita estimar el
desempeño del sector de la construcción, y entregarlo como insumo al especialista en
macroeconomía para que éste haga las estimaciones o proyecciones sobre el Producto
Interno Bruto.
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iii) Efectos sobre el sector externo. Cuando ocurre un desastre de magnitud
significativa, los daños sobre el sector de la vivienda pueden tener repercusiones o
efectos negativos sobre el sector externo del país o región afectados, al requerirse
mayores importaciones o realizarse menores exportaciones de materiales, equipos y
maquinaria para la construcción.
En el caso en que no exista producción local de materiales, equipos y maquinaria para
la reconstrucción, será preciso proceder a importarlos del exterior, con el consiguiente
efecto sobre la balanza de pagos al aumentar el nivel usual de importaciones.
El especialista en vivienda deberá, en estrecha cooperación con las autoridades locales,
proceder a determinar cuáles componentes —materiales, equipos y maquinaria— de las
edificaciones y el equipamiento no produce la industria local. Sobre dicha base estimará
el porcentaje del costo total de construcción que puede adoptarse para estimar el
"componente importado" de los daños directos, que el especialista en macroeconomía
utilizará en sus proyecciones para el sector externo.
Si existiese producción local de estos componentes en volumen suficiente como para
exportarlos en situaciones normales, al emprenderse el programa de reconstrucción tales
exportaciones se verían reducidas o anuladas. En tal caso, el efecto sobre el sector
externo sería de una disminución de las exportaciones.
82
En muchas ocasiones las viviendas y otras edificaciones están aseguradas contra
diferentes riesgos, y las empresas aseguradoras locales cuentan con reaseguros de
empresas del exterior. De ser ello así, al producirse el pago de los seguros se produciría
un ingreso neto de divisas que es preciso contabilizar. El especialista en vivienda deberá
determinar el posible monto de tales reaseguros y transmitir dicha información al
especialista en macroeconomía para que éste pueda completar su análisis del sector
externo.
iv) Efectos sobre el sector público. Cuando la responsabilidad de ejecutar las labores de
demolición y limpieza de escombros así como las de reconstrucción para el sector de
vivienda recae sobre el gobierno central o local, estos trabajos pueden tener efectos
negativos de significación sobre las finanzas públicas.
Los mayores gastos en las tareas de rehabilitación y reconstrucción del sector se
calculan con base en los costos estimados de los proyectos respectivos. También es
posible estimar los menores ingresos que percibirá el fisco como resultado de los
menores tributos a recaudar debido a la destrucción de las viviendas y otras
edificaciones, lo cual se calcula con base en las cifras sobre rentas imputadas que no se
recibirán. En este caso el especialista en vivienda deberá también colaborar
estrechamente con el especialista en macroeconomía.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
v) Efectos sobre los precios y la inflación. Durante el período de la visita al país o región
afectados, el especialista no suele disponer de tiempo suficiente para estimar el efecto
del desastre sobre los precios de los insumos necesarios para la reconstrucción. Sin
embargo, reconociendo de antemano que tanto la especulación como la posible escasez
de materiales y equipos para la construcción pueden hacer que sus precios aumenten, el
especialista en viviendas deberá obtener al menos información cualitativa acerca del
comportamiento de la oferta y los precios de tales insumos, al comparar los precios
vigentes durante su visita con aquellos prevalecientes antes de que ocurriese el desastre,
y sobre esa base ofrecer una opinión acerca del posible comportamiento futuro de
aquéllos.
Al igual que en la estimación de otros rubros o efectos, y en éste en particular, la estrecha
cooperación entre el especialista en vivienda y el especialista en macroeconomía
resulta indispensable.
vi) Efectos sobre el empleo y los ingresos. Después de ocurrido un desastre, en el
sector de la vivienda suelen producirse efectos sobre el empleo y los ingresos de las
personas que laboran en dicho rubro. En efecto, tanto puede darse una paralización
temporal de las labores normales de construcción mientras se normalizan las
actividades, o suspenderse definitivamente algunos proyectos de desarrollo del sector
para atender las nuevas necesidades, como posteriormente generarse mayor empleo en
las labores de reconstrucción.
La paralización económica temporal para atender las actividades de emergencia y
rehabilitación más inmediatas suele ser de muy corta duración, razón por la cual su
efecto será poco significativo si así se determina en la visita a terreno. La experiencia
indica que en el sector vivienda son muy pocos los casos en que se abandona la
ejecución de proyectos de desarrollo para emprender los de reconstrucción, por cuanto
ambos generalmente se combinan. Por ello, el esfuerzo por determinar el impacto sobre
el empleo se limita generalmente a la estimación de los nuevos empleos que se
generarán con la reconstrucción.
Este aumento en el empleo puede estimarse con base en el monto anual de la inversión
en la reconstrucción y empleando factores que vinculan la inversión con el número de
puestos de trabajo por año. A este respecto, el especialista en vivienda deberá cooperar
con las autoridades nacionales o locales para determinar tales relaciones para el caso
particular en cuestión, luego de haber definido el calendario de la reconstrucción.
5. El programa de reconstrucción
Corresponde también al especialista del sector de vivienda participar en la formulación
de la estrategia, los planes y los programas de reconstrucción o dar recomendaciones
para su adaptación o modificación con el fin de asegurar que éstos se realicen. Al hacer
esto deberá incluir las medidas requeridas de prevención y mitigación ante eventos
similares que puedan ocurrir en el futuro.
En tal sentido será preciso que el especialista en vivienda identifique y describa las
condiciones y características de las viviendas y su entorno en la zona del desastre que
hayan sido determinantes de la forma y magnitud del daño que sufrieron. Ello hará
posible la formulación de recomendaciones de tipo general para las labores de
reconstrucción.
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Esta labor requiere la descripción de los tipos de construcción de las viviendas más
comunes en la zona afectada y las fallas (estructurales y no estructurales) que sufrieron
como consecuencia del desastre; igualmente, la de los materiales de construcción más
comúnmente empleados en la zona afectada, su calidad, comportamiento durante el
desastre y su adecuación a las tipologías constructivas más comunes. Además, habrá de
describirse la ubicación de la vivienda y las características físicas del entorno —tales
como tipo de suelos, geología, topografía, etc.—; que pudieran haber tenido influencia
sobre el grado de resistencia de la vivienda ante el fenómeno natural. Con ello será
posible elaborar recomendaciones sobre los siguientes aspectos del proceso de
reconstrucción:
-
Características técnicas de la reparación y reconstrucción de viviendas, los
procesos a ser aplicados y los tipos de materiales a ser usados.
-
La ubicación o relocalización de las viviendas de acuerdo con las
características del entorno, incluyendo referencia a la necesidad de efectuar
obras de acondicionamiento del mismo cuando no sea posible reubicar las
viviendas de las zonas vulnerables.
-
Aspectos económicos y de suministro de insumos para las obras de
reconstrucción.
-
Asuntos administrativos e institucionales para la ejecución de las obras de
reconstrucción, tales como la participación de la comunidad, el apoyo técnico
disponible, capacitación del personal y coordinación interinstitucional.
84
También será preciso identificar y esbozar aquellos proyectos de cooperación técnica
—internacional o nacional— que puedan requerirse para desarrollar en profundidad los
temas anteriores en apoyo de la reconstrucción.
Luego habrá de recopilarse la información disponible acerca de proyectos de
rehabilitación y reconstrucción, señalando claramente los montos de inversión
necesarios y las posibles fuentes de financiamiento (internacionales o recursos internos,
sean estos públicos o privados).
De igual forma, será indispensable que el especialista en el sector vivienda elabore un
programa de labores de reconstrucción y sus correspondientes requerimientos de
fondos, con el propósito de definir los montos y períodos en que deberá llevarse a cabo
la reconstrucción, estimar los posibles efectos de ello sobre las finanzas públicas y la
capacidad institucional para llevarlas a cabo. Para ello es indispensable tener en cuenta
los siguientes aspectos:
-
La disponibilidad de recursos financieros para la reconstrucción y los
períodos de tiempo requeridos para la gestión, asignación y desembolso de los
mismos.
-
La capacidad institucional y organizativa de los entes que tendrán a su cargo
el liderazgo y la ejecución de la reconstrucción, teniendo en cuenta el papel
que desempeñarán tanto el sector público como el privado y la sociedad civil.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
-
La capacidad de desempeño del sector de la construcción en conjunto para
enfrentar el desafío de la reconstrucción, así como la magnitud del daño total
—que incluye no solamente el sector vivienda sino los requerimientos de
construcción de otros sectores afectados— ocasionado por el desastre y el
volumen y valor del producto del sector en, por ejemplo, los últimos cinco
años, y recordando que la reconstrucción significará en la mayoría de
los casos un esfuerzo adicional a las actividades usuales de construcción.
-
La oferta de insumos para la reconstrucción —en términos de recursos
humanos, materiales y equipo—, considerando qué podría requerirse de su
importación.
-
Los períodos de tiempo necesarios para las tareas de diseño, planificación y
organización de las actividades de reconstrucción.
-
Algunos aspectos relacionados con el clima y la normalización de la situación
después del desastre; por ejemplo, el comienzo y la duración de la estación
lluviosa, que impide realizar labores de reconstrucción, o el tiempo requerido
para que una zona inundada pueda quedar apta para la reconstrucción.
El especialista habrá de obtener toda la información posible sobre los temas antes
señalados tanto de organizaciones del sector público como del privado, a la cual añadirá
sus propios criterios derivados de las visitas al terreno durante la evaluación. Ello hará
factible que formule un programa acerca del número de viviendas y con el monto de las
inversiones que será posible realizar en períodos anuales, para efectos de la
reconstrucción misma y el análisis del impacto macroeconómico de la reconstrucción.
III. EDUCACIÓN Y CULTURA
A. INTRODUCCIÓN
1. Comentarios generales
En este acápite se presenta la descripción de la forma de evaluar los daños originados
por los desastres sobre la infraestructura y el equipamiento de los sectores de educación
y cultura. La infraestructura que aquí se considera incluye todas aquellas instalaciones
destinadas a la enseñanza escolar o posescolar (aulas, laboratorios, talleres, etc.)
e instalaciones auxiliares, tales como los servicios sanitarios, servicios generales y la
administración, bodegas, áreas e instalaciones deportivas, bibliotecas, etc. En el caso de
la cultura se incluyen todas aquellas edificaciones consideradas como patrimonio
cultural e histórico, entre ellas museos, sitios arqueológicos, archivos, bibliotecas,
iglesias, viviendas de los centros históricos, casas de la cultura, etc. No se incluyen aquí
las instalaciones que forman parte integral de otros sectores productivos o sociales, tales
como bibliotecas y aulas de capacitación ubicadas en hospitales o en la industria
manufacturera, ni las viviendas para el personal docente.
Cabe recordar que en la región latinoamericana y caribeña tanto el sector público como
el privado atienden estos sectores, y que varía de un país a otro el peso relativo de uno
u otro.
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Debe señalarse también que, en muchas zonas rurales o urbanas de bajos
ingresos, los locales escolares cumplen también funciones adicionales al servir como
centros de actividades comunitarias y culturales. En otros casos, la relación es inversa,
al utilizarse iglesias, centros comunitarios, etc.; para actividades educacionales.
Debe señalarse también que en muchas ocasiones se echa mano de los centros escolares
para albergar temporalmente a los damnificados después de que ocurren desastres, por
lo que a veces se producen tanto una interrupción temporal del ciclo escolar como daños
a las instalaciones bajo condiciones de hacinamiento.
Sin duda la reconstrucción de los sectores de educación y cultura después de un
desastre no será de tanta significación para determinar el crecimiento del sector de la
construcción, por cuanto su peso relativo es notablemente inferior al de
—por ejemplo— los sectores de vivienda y transporte. No obstante, los daños sobre el
sector de educación y cultura tienen repercusiones relevantes en el desarrollo de las
condiciones de vida de la población.
2. Procedimiento de evaluación
86
El procedimiento a seguir para la evaluación de los daños al sector educación y cultura
es muy parecido al que se utiliza para el sector vivienda. De hecho, es preciso que el
especialista en educación y cultura labore en estrecha colaboración con el especialista
en vivienda, para asegurar que no ocurra duplicación de estimaciones, especialmente en
relación con las viviendas de valor histórico.
Al igual que en el caso de la vivienda, el especialista en educación y cultura debe
producir un cuadro-resumen que indique el monto de los daños directos e indirectos, su
desagregación por tipo de propiedad (pública o privada), y la distribución espacial del
daño llevada hasta la unidad geográfico-política que haya sido acordada con el resto de
la misión de evaluación sobre la base de la información básica de que pueda disponerse
en el país o región afectados por el desastre. El cuadro 1 muestra el tipo de resultado
que debe producir el especialista del sector al final de la evaluación.
Cuadro 1
IMPACTO DEL DESASTRE SOBRE EL SECTOR EDUCACIÓN Y CULTURA
(Millones de dólares)
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De igual forma, el especialista en educación y cultura deberá estimar los efectos de su
área sobre las principales variables macroeconómicas —el sector externo, las finanzas
públicas, etc.— y entregar sus resultados al especialista en macroeconomía. También
habrá de interactuar con el especialista en empleo para determinar conjuntamente el
impacto del desastre sobre la educación y la cultura. Igualmente, deberá actuar en
estrecha cooperación con el (o la) especialista en materia de género con el fin de estimar
el impacto del desastre en su sector sobre la mujer, por ejemplo, un aumento en el
trabajo reproductivo de la mujer al suspenderse temporalmente las actividades escolares.
Un procedimiento usual para realizar el trabajo requerido debería incluir y seguir la
secuencia de acciones que se describe en seguida:
-
Delimitación del área del sector afectada por el desastre de acuerdo con la
metodología descrita en el acápite primero de este capítulo.
-
Evaluación de la situación prevaleciente antes de que ocurriera el desastre.
-
Identificación de los daños directos.
-
Cuantificación de los daños directos.
-
Valorización de los daños directos.
-
Identificación de los daños o efectos indirectos.
-
Estimación de los daños o efectos indirectos.
-
Valorización de los daños o efectos indirectos.
-
Determinación de la distribución espacial o geográfica de los daños totales.
-
Evaluación de los efectos macroeconómicos.
-
Evaluación del impacto sobre el empleo.
-
Estimación del impacto sobre la mujer.
-
Obtención de información sobre estrategia, planes y proyectos de
reconstrucción propuestos por las autoridades del sector, su calendario de
ejecución y posibles presupuestos.
-
Identificación de temas o áreas que dentro del sector puedan requerir apoyo o
atención prioritaria durante la reconstrucción.
-
Apoyo en la formulación de la estrategia y los planes y proyectos definitivos
de reconstrucción, como insumo para el gobierno afectado.
87
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3. Requerimientos de información
El especialista en educación y cultura deberá recopilar información que permita
establecer el punto de partida para la evaluación del impacto del desastre en su sector.
Como mínimo, deberá obtener la información que se describe en seguida:
Instalaciones de enseñanza:
88
-
Número de instalaciones de enseñanza existentes en la zona afectada,
clasificadas en urbana y rural, de propiedad pública o privada, o según nivel
de educación (primaria, secundaria o enseñanza media, técnico-vocacional,
universitaria, etc.).
-
Número de aulas y de alumnos —total o por turno de utilización— por
instalación.
-
Calidad de la edificación de los locales, con base en —por ejemplo— el tipo
de materiales de construcción utilizados (adobe, madera, ladrillo, concreto,
etc.), la antigüedad de la construcción y el estado de mantenimiento de la
misma.
-
Mobiliario y equipamiento típico de los centros educativos de acuerdo con las
categorías antes definidas.
-
Costos de edificación, mobiliario y equipamiento.
Edificaciones de patrimonio cultural:
-
Número y características de bienes de patrimonio histórico público —esto es,
bienes históricos declarados propiedad del Estado— divididos en las
categorías de patrimonio mundial, inmuebles patrimoniales, museos, sitios
arqueológicos, bienes muebles, archivos o colecciones documentales.
-
Número y características de los bienes de patrimonio histórico privado —sean
de propiedad de individuos o de instituciones— desglosados en: iglesias con
declaración patrimonial, viviendas de centros históricos, bibliotecas y
colecciones ubicadas en fundaciones, bibliotecas e iglesias.
-
Infraestructura cultural no patrimonial pública —esto es, bienes no históricos
que son propiedad del Estado y están protegidos por programas culturales
oficiales— desglosada en: espacios culturales, bibliotecas, parques
recreativos, centros culturales en comunidades indígenas y comunidades
artesanales.
-
Calidad de la edificación de las construcciones anteriores con base en —por
ejemplo— el tipo de materiales de construcción utilizados (adobe, madera,
ladrillo, concreto, etc.) antigüedad de la construcción y estado de
mantenimiento de la misma.
-
Mobiliario y equipamiento típico de los centros patrimoniales de acuerdo con
las categorías antes definidas.
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-
Costos de edificación, mobiliario y equipamiento.
Al igual que en el caso de la vivienda, será preciso determinar los costos de
construcción, mobiliario y equipamiento a precio corriente de mercado y aplicar
posteriormente —tal como se describe en el acápite sobre costos directos del capítulo
I— coeficientes de depreciación para estimar el valor presente de los activos perdidos o
dañados. Los costos deberán obtenerse en moneda nacional del país afectado, para luego
convertirse a dólares con base en una tasa oficial de cambio única para toda la misión
de evaluación, la cual deberá ser acordada con las autoridades financieras del país y
referida al momento del desastre.
4. Fuentes de información
Como en otros sectores, en el de educación y cultura es preciso acudir a fuentes de
información tanto de carácter local y nacional como internacional.
Entre las fuentes locales y nacionales más comunes cabe señalar:
-
Los ministerios de educación y cultura.
-
Las instituciones del sector público que tienen a su cargo la construcción y
mantenimiento de locales de educación y cultura.
-
Las instituciones públicas encargadas de coordinar la enseñanza universitaria
y posescolar.
-
Las entidades religiosas y fundaciones privadas que administran centros de
educación y cultura.
-
Las empresas aseguradoras, especialmente para el caso de museos, bibliotecas
y archivos.
-
Los censos del sector educación y cultura que se realizan con alguna
periodicidad en ciertos países.
Las principales fuentes internacionales para el sector son la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), así como la
Organización de Estados Americanos (OEA). Ambas mantienen registros y
publicaciones periódicas sobre el desarrollo de la educación y sobre el patrimonio
cultural de los países de la región latinoamericana y caribeña. La Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL) también publica información relativa al sector, por intermedio de su Panorama Social.
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B. CUANTIFICACIÓN DE LOS DAÑOS
1. Daños directos
a) Comentarios generales
Como se indicó en el primer capítulo del manual, los daños directos se refieren
exclusivamente a las pérdidas de capital o patrimonio. En el sector de educación y
cultura los daños directos se refieren a la destrucción o daño de las edificaciones, el
mobiliario y el equipamiento, y los materiales, obras o volúmenes de carácter cultural
almacenados en edificios de tipo patrimonial que hayan sido afectados.
En vista de que la forma en que éstos resultan afectados por los desastres es muy
parecida a la que registra el sector de vivienda, no será preciso repetirla en este acápite.
El especialista en educación y cultura deberá referirse al acápite correspondiente para
obtener dicha información pormenorizada.
b) Clasificación de las edificaciones
90
Al contrario de lo que sucede en el sector vivienda, no resulta fácil elaborar una
clasificación o tipología de las edificaciones del sector de educación y cultura. Una
excepción son los centros de educación pública, especialmente los edificados en años
recientes bajo programas de desarrollo del sector. Las instalaciones educativas restantes,
y especialmente las de cultura, son siempre de diseño y calidad de construcción muy
diversos. Existen muchos casos en que las instalaciones de enseñanza son edificaciones
residenciales o para otros usos, que han sido adaptadas como locales de enseñanza. Por
otra parte, las edificaciones de tipo patrimonial son no solamente muy diversas sino, en
muchos casos, construcciones que datan de épocas anteriores, incluyendo a la colonial.
i) Instalaciones de enseñanza. Para facilitar el trabajo del especialista en educación y
cultura, se deberán establecer "tipologías" de instalaciones escolares con base en —por
ejemplo— el nivel de enseñanza, el tipo de materiales empleados para la construcción
y el estado de conservación o la antigüedad de la edificación. Ello supone que los
locales de enseñanza del mismo nivel educativo tienen espacios parecidos en cuanto a
las áreas destinadas a la enseñanza a la recreación y a otros usos. El tipo de materiales
empleados en la construcción permitirán estimar los costos unitarios de construcción de
las edificaciones, en tanto que el estado de conservación y la antigüedad de la
edificación ayudarán a determinar el valor depreciado de la misma y a discriminar entre
los daños ocasionados por el desastre propiamente dicho y aquellos derivados de la falta
de mantenimiento adecuado.
Cabe reconocer que las normas de espacio formuladas, pero no siempre aplicadas, por
los países de la región presentan diferenciaciones en función del nivel escolar y de su
ubicación (urbana o rural). En cuanto a los espacios y equipamientos utilizados para la
educación posescolar y universitaria, su amplia variación hace imposible presentar
valores promedio que puedan tener una aplicación general. Por ello, el especialista en
educación y cultura habrá de efectuar evaluaciones caso por caso y definir tipologías
para cada uno con base en sus observaciones en el terreno.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
No obstante, las normas y dimensiones presentadas en el recuadro siguiente servirán de
punto de partida para el trabajo del especialista en el terreno.
Recuadro 1
RANGOS DE NORMAS DE ESPACIO PARA LOCALES ESCOLARES
Las normas que regulan la construcción y operación de locales escolares varían mucho
en toda la región latinoamericana y caribeña. Sin embargo, es posible definir los rangos
entre los que éstas oscilan, en función del tipo o destino de las instalaciones educativas
(las cifras indican metros cuadrados por alumno):
Aulas para educación básica y secundaria
Superficie total construida
Superficie de aula individual
6.0 (Argentina)
1.5 (Uruguay y Perú)
a
a
1.2 (Paraguay)
0.9 (Guyana y Haití)
Otras instalaciones escolares
Edificios de administración
Laboratorios
Talleres técnico-manuales
Talleres de arte
Talleres industriales
Bibliotecas
Salas de música
0.85
3.80
5.00
6.00
9.00
4.32
2.70
a
a
a
a
a
a
a
0.05
1.20
1.20
1.50
4.50
0.15
1.20
(Argentina)
(Ecuador)
(Ecuador)
(Paraguay)
(Guyana)
(Brasil)
(Paraguay)
(Bolivia)
(República Dominicana)
(Uruguay)
(Uruguay y Perú)
(Guatemala)
(Bolivia)
(Argentina)
ii) Edificaciones de patrimonio cultural. En este caso la infraestructura y el
equipamiento no siguen norma alguna, al tratarse de edificaciones de muy variado
origen y construcción. Sin embargo, es necesario clasificar tales edificaciones
siguiendo las tipologías siguientes:
1) Edificaciones de patrimonio histórico público, que incluyen los bienes históricos
declarados como tales y que son propiedad del Estado:
-
De patrimonio mundial, o bienes culturales inscritos en la Lista del Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO.
-
Inmuebles patrimoniales, o edificaciones históricas declaradas, con su
equipamiento y colecciones.
-
Museos.
-
Sitios arqueológicos.
2)
Bienes muebles, tales como las colecciones de valor histórico que son
propiedad del Estado y que están ubicadas en edificaciones distintas de los
museos.
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Archivos y colecciones documentales
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-
Edificaciones de patrimonio histórico privado, sean ellas propiedad de
individuos o fundaciones.
-
Iglesias registradas como patrimonio histórico mediante declaratoria
legislativa o ejecutiva.
-
Viviendas ubicadas en centros históricos, incluyendo edificaciones con valor
histórico (usadas como vivienda o como comercio-vivienda) localizadas
dentro de los polígonos declarados como patrimonio histórico.
-
Bibliotecas y colecciones, incluyendo bienes muebles privados ubicados en
fundaciones, bibliotecas, iglesias, etcétera.
3)
Infraestructura cultural no patrimonial pública, referida a bienes no históricos
que son propiedad del Estado y que funcionan bajo programas culturales
oficiales:
-
Espacios culturales, incluyendo las casas de cultura, bibliotecas públicas y
teatros no patrimoniales.
-
Bibliotecas y sus equipamientos.
-
Parques de recreo, incluyendo los zoológicos.
-
Centros culturales en comunidades indígenas.
-
Comunidades artesanales.
c) Componentes de las edificaciones que están sujetas a daños
Si bien el sector de educación y cultura comparte muchas similitudes con el de
vivienda, existen algunas particularidades del primero que es preciso señalar. De
cualquier manera, el especialista en educación y cultura deberá referirse a la sección
correspondiente del sector vivienda para complementar la evaluación de los daños o
destrucción en su sector.
i) Edificaciones, mobiliario y equipamiento. A diferencia del sector vivienda, en el caso
del de educación y cultura se consideran bajo el rubro de "mobiliario" todos aquellos
instrumentos, utensilios y equipos que se utilizan en el desarrollo de la función de
enseñanza y cultura (por ejemplo, los equipos de laboratorio y talleres manuales, de
instalaciones deportivas, etc.) o que sean necesarios para el procesamiento o uso de las
obras contenidas en las edificaciones (tales como las lectoras de microfilm,
computadoras, proyectores, etc.) que generalmente se incluyen en forma discriminada
en los inventarios.
Por su parte, el "equipamiento" se referirá a las instalaciones que pertenecen a la
edificación misma, tales como ascensores, equipos de seguridad, aire acondicionado,
sistemas internos de comunicación, etcétera.
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ii) Existencias, obras y colecciones. Los edificios dedicados a la enseñanza suelen
albergar materiales lectivos (papel, libros, productos químicos, etc.) indispensables para
el desarrollo de las actividades respectivas, y de un valor lo suficientemente elevado
como para evaluarse por separado.
Bajo este rubro es también preciso incluir los inventarios de las obras y colecciones
depositadas en una determinada institución, por ejemplo los libros de las bibliotecas, las
obras de arte y religiosas, las muestras o piezas que forman el acervo de los museos, la
documentación de los archivos, etcétera.
Los materiales educativos son de relativamente fácil reposición y su valor puede ser
obtenido con facilidad, en tanto que las obras de tipo cultural, histórico y religioso que
integran las bibliotecas, museos, archivos e iglesias deben identificarse en forma casi
individual. Estos últimos pueden ser de difícil (o imposible) reparación o reposición
cuando se trata de obras únicas o irreemplazables. Su valoración no resulta fácil cuando
se trata de objetos de valor subjetivo o que no sean objeto de compraventa abierta en los
mercados, como en el caso de las obras de arte o de valor histórico.
d) Cuantificación de los daños
Nuevamente es preciso referirse a lo señalado en el sector de vivienda para la
cuantificación de los daños en el sector educación, ya que los criterios de valoración y
cuantificación allí indicados son aplicables a este caso. Ello es directamente aplicable a
la infraestructura de los establecimientos educacionales y a la infraestructura cultural no
patrimonial. Sin embargo, será distinto el caso del subsector de patrimonio cultural,
cuyos rubros especiales se describen a continuación.
i)Edificaciones de tipo patrimonial. Por tratarse de edificaciones muy disímiles habrán
de ser tratadas en forma individual, y el costo directo para su reparación o reposición se
estimará de igual forma. En el caso de que se requiera solamente restauración, será
preciso acudir a especialistas en la materia para estimar los costos.
En el caso de los centros históricos que han sido destruidos completamente deberá
adoptarse el valor promedio de las ofertas de compra de las viviendas y edificaciones
allí incluidas que hayan sido hechas recientemente y con anterioridad al desastre,
teniendo en cuenta que existe control por el uso del suelo y que, por tanto, no hay
especulación en torno al mismo. Debe darse por hecho que el precio ofertado
representa el valor cultural y el estado de las edificaciones dentro de tales centros
históricos.
El mobiliario y equipamiento se debe estimar siguiendo los mismos criterios del sector
de vivienda, los cuales deberán adaptarse para cada edificación de tipo cultural.
ii) Bienes muebles, archivos y otros rubros. Los costos de recuperación de las obras de
arte, colecciones y objetos de valor histórico deben ser estimados con el asesoramiento
de algún especialista en el tema, teniendo en cuenta el tipo de bien (obras pictóricas,
esculturas, objetos decorativos, imágenes religiosas, etc.) su origen y antigüedad, y el
nivel de los daños que haya sufrido. En cuanto a los archivos, una alternativa de
recuperación sería estimar el costo de microfilmación para al menos mantener la
disponibilidad de la información para uso del público.
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Cuando se trate de destrucción o pérdida total de los bienes, también habrá que recurrir
a expertos o peritos en la materia para estimar su valor. Con frecuencia estos bienes u
otros similares están asegurados, y las empresas aseguradoras pueden proporcionar la
información requerida.
2. Daños indirectos
a) Comentarios generales
Los daños directos sobre los acervos del sector educación y cultura generan pérdidas
indirectas en el futuro mientras se reparan o reponen los bienes afectados, que incluyen
los rubros siguientes:
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-
Los costos de reparación o rehabilitación de instalaciones educativas que se
destinan temporalmente a albergar a damnificados.
-
Los costos de demolición y remoción de escombros, posteriores a la etapa
de emergencia y previos a la reconstrucción.
-
Los costos de arriendo temporal de locales para la prestación de servicios
educativos o culturales en que pueda incurrirse durante la reparación y
reconstrucción de la infraestructura.
-
Los costos de reducción de vulnerabilidad de las edificaciones del sector.
-
Los costos de adquisición y urbanización de terrenos para reubicar
edificaciones del sector en zonas de menor o nula vulnerabilidad.
-
Los ingresos que no serán percibidos durante el período de reparación o
reconstrucción de los establecimientos patrimoniales.
-
El aumento del trabajo reproductivo de la mujer en vista de la suspensión de
las actividades lectivas.
b) Estimación de los efectos indirectos
i) Daños por el uso temporal de instalaciones educativas y culturales como albergues.
Con frecuencia se recurre al uso de escuelas e iglesias para albergar temporalmente a
los damnificados de los desastres. Ello resulta en daños a su infraestructura, dado que
ésta no está diseñada para uso continuo por parte de gran número de personas.
Es preciso estimar entonces, como daño indirecto, el costo de reparación de tales
instalaciones. Con frecuencia se trata de reparar los servicios sanitarios, repintar
paredes, reparar muebles y otros rubros de ese tipo.
ii) Demolición y remoción de escombros. Para reparar o reconstruir una edificación de
cualquier tipo es preciso proceder a demoler aquellas partes dañadas o destruidas de la
misma, para luego remover y disponer los escombros. Ello conlleva costos que, en
función del tipo de construcción de que se trate, pueden llegar a representar fracciones
significativas del daño total.
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Estos costos de demolición y remoción de escombros son distintos de aquellos en que
se incurre durante la etapa de emergencia para ubicar y rescatar a personas que hayan
quedado atrapadas en las edificaciones. Con frecuencia estos últimos costos son de
menor cuantía y se contabilizan bajo el rubro de atención a la emergencia.
En vista de la variedad de materiales empleados y la ubicación diversa de las
edificaciones del sector educación y cultura, los costos de demolición y remoción de
escombros son muy variados. Por ello, se recurre con frecuencia a estimarlos con base
en el volumen de material por remover y el costo unitario de remoción y transporte para
cada establecimiento del sector. Otra forma de hacerlo es adoptar un porcentaje del costo
total de reposición del bien afectado, que puede oscilar entre un 10% y un 25%.
iii) Costos de arriendo temporal. Ante la necesidad de continuar brindando el
servicio que prestan las instalaciones —educativas, culturales, deportivas y religiosas—
del sector que han resultado dañadas o destruidas, es frecuente recurrir al arriendo de
otros locales mientras se procede a la reparación o reconstrucción de la edificación
original. Tales costos deben ser estimados sobre la base de los arriendos prevalecientes
en el mercado en el momento posterior al desastre, y proyectarse a lo largo del período
estimado de reparación o reconstrucción.
Bajo este mismo rubro deberá también consignarse el costo de traslado del mobiliario y
equipo requeridos para la prestación de los servicios educativos y culturales hacia y
desde los locales que se arrienden.
iv) Reducción de la vulnerabilidad. Bajo este rubro deben contabilizarse aquellos
costos que permitan reforzar las edificaciones del sector para evitar que sufran daños
ante eventos similares futuros. Ello puede incluir el reforzamiento de las estructuras, la
estabilización de los suelos que hayan sido afectados por deslizamientos o
asentamientos y la protección contra inundaciones. Igualmente, puede ser necesario
establecer sistemas de protección para los bienes muebles y objetos de valor cultural
ubicados dentro de las edificaciones, así como de sistemas de alarma y evacuación en
los locales escolares.
v) Reubicación de edificaciones. En este apartado es preciso contabilizar aquellos
costos en los que deba incurrirse para reubicar en sitios seguros aquellas edificaciones
del sector que se encuentran sujetas a la acción de los fenómenos naturales extremos, en
el caso de que existan pruebas de que efectivamente tendrán lugar.
Los costos a incluir serían los siguientes:
-
-
El valor del terreno donde se ubicará la nueva edificación.
El costo de urbanización y dotación de servicios de agua, alcantarillado,
electricidad, telecomunicaciones, etc.; cuando ello no esté disponible en el
predio que se haya elegido.
El costo de transporte del mobiliario y bienes culturales hasta la nueva
ubicación.
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vi) Ingresos no percibidos. Especialmente en el sector de cultura, y como resultado de
los daños o destrucción de la infraestructura y los bienes, se producirá una pérdida de
ingresos a lo largo del período de reparación o reconstrucción. Igualmente, por el daño
o pérdida de bienes patrimoniales suelen dejarse de realizar otras actividades —de tipo
comercial o turístico— que resultan en la disminución o pérdida de ingresos para el
establecimiento o la comunidad afectados.
El especialista en educación y cultura debe estimar los ingresos que no se percibirán,
sobre la base de aquellos que se recibían con anterioridad al desastre y el período
estimado de rehabilitación o reconstrucción. Además, el especialista en educación y
cultura debe cooperar con los especialistas de los sectores productivos para estimar
—y no duplicar— las reducciones en ingresos comerciales y de turismo (ferias locales
o regionales, etc.), que se producirán a futuro por el daño o la ausencia de las
edificaciones y bienes culturales.
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vii) El impacto sobre la mujer. Suele suceder que, cuando las instalaciones educativas
se utilizan temporalmente como albergues para los damnificados, se suspendan las
clases y la mujer deba enfrentarse a una mayor carga en su trabajo reproductivo para
cuidar de los hijos en edad escolar. Si bien este rubro no está considerado dentro de las
cuentas nacionales —como se menciona en el acápite sobre el impacto de los desastres
sobre la mujer— es preciso que el especialista en educación y cultura coopere con el (o
la) especialista en materia de género para estimar tal aumento en el trabajo
reproductivo de la mujer, y le informe sobre la duración estimada del período en que
habrá suspensión del año lectivo.
Igualmente, es preciso que el especialista en educación y cultura estime, en conjunto
con los especialistas en género y empleo, la proporción del impacto sobre la mujer en
materia de pérdida temporal de empleo e ingresos dentro de este sector, el cual se
caracteriza por una relativamente alta participación de la mujer.
3. Efectos macroeconómicos
a) Comentarios generales
Los daños o destrucción de las edificaciones del sector educación y cultura que los
desastres ocasionan tienen efectos en el desempeño macroeconómico y las condiciones
de vida del país o región afectados que se manifiestan con posterioridad al evento.
Una lista de dichos efectos macroeconómicos se presenta a continuación:
-
La pérdida de la contribución del sector al desarrollo de la economía nacional
o local.
-
Efectos sobre el empleo.
-
Efectos sobre el sector externo.
-
Efectos sobre las finanzas públicas.
-
Efectos sobre los precios y la inflación.
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b) Estimación de los efectos macroeconómicos
El especialista en educación y cultura deberá cooperar con el especialista en
macroeconomía para estimar los efectos macroeconómicos que se derivan de su sector.
i) Pérdida de contribución al desarrollo. Las instituciones del sector educación y cultura
generan una renta que se computa dentro del sector de servicios personales en el sistema
de cuentas nacionales.
Para estimar dicha pérdida es preciso discriminar entre la producción que tiene su
origen en las instituciones privadas con fines de lucro, las instituciones privadas sin fines
de lucro y las instituciones del sector público. El propósito sería medir la "producción"
de tales instituciones. En el caso de las primeras su medición resulta fácil si se las
asimila al caso de las empresas del sector industrial. En el caso de las segundas puede
hacerse la estimación en forma indirecta, midiendo la pérdida en función de los insumos:
deberán estimarse las cantidades o volúmenes de insumos —tanto intermedios como
primarios— y multiplicarse por su precio unitario promedio estimado y por el período
de tiempo que se estime durará el cese de los servicios.
Deberá tenerse cuidado de no computar las interrupciones temporales del servicio en los
horarios o períodos normales de trabajo que ya estén siendo (o vayan a ser) cubiertas
mediante períodos extraordinarios de operaciones —mediante la prolongación del año
escolar o la adopción de dobles jornadas en las mismas instalaciones— si éstos no
implican mayores egresos a lo largo del año.
ii) Efectos sobre el empleo. Un desastre puede resultar en cambios en la tasa de empleo
del sector al dejar cesantes por períodos relativamente largos al personal que labora en
las instituciones afectadas. Sin embargo, en muchos casos, del sector público
especialmente, el personal devenga sus sueldos en forma corrida a lo largo de todo el
año, cosa que el especialista en educación y cultura debe tener en cuenta a la hora de
realizar sus estimaciones. En todo caso, se tratará de estimar el número de puestos de
trabajo que se hayan perdido temporalmente, para lo cual el especialista del sector
deberá cooperar en forma estrecha con el especialista en empleo.
iii) Efectos sobre el sector externo. La reparación o reconstrucción de las instalaciones
del sector educación y cultura pueden tener un efecto sobre las importaciones y
exportaciones que realiza el país afectado. Ello podrá deberse a las situaciones que se
describen en seguida.
-
Al no existir producción local de algunos materiales, maquinaria y equipos
para la reconstrucción, se hace necesaria su importación desde el exterior, con
el consiguiente efecto sobre la balanza de pagos. La estimación de este rubro
debe realizarse en la misma forma que se describe en el sector de vivienda y
asentamientos humanos; esto es, estimando la proporción de elementos
y costos importados en la reconstrucción.
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-
El país afectado puede exportar materiales, maquinaria y equipos al exterior,
cuya producción puede verse reorientada a la reconstrucción, resultando con
ello en una disminución de las exportaciones y el consiguiente efecto en la
balanza de pagos. Para estimar este rubro, el especialista en educación y
cultura deberá cooperar con el especialista en vivienda y analizar
conjuntamente la capacidad instalada del sector de la construcción. Sobre esa
base podrá estimarse este posible efecto sobre las exportaciones.
-
Como resultado de los seguros por daño o destrucción de las edificaciones y
los bienes del sector, aquella porción del monto asegurado que se encuentra a
su vez reasegurada por empresas ubicadas en el exterior, deberá contabilizarse
como aumento de los ingresos de divisas e introducirse en la balanza de
pagos. Esto es especialmente importante en el caso de obras de elevado valor
histórico y cultural. Para estimar este rubro es preciso que el especialista
efectúe consultas con las empresas aseguradoras locales.
-
El financiamiento de los programas y proyectos de reconstrucción por lo
general supone el ingreso de divisas a lo largo del período de la
reconstrucción. Es preciso definir con las autoridades locales la duración de
dicho período y una calendarización tentativa de la reconstrucción y
su financiamiento externo, y sobre dicha base estimar los efectos sobre la
balanza de pagos. En estas estimaciones, el especialista en educación y
cultura deberá colaborar estrechamente con el especialista en macroeconomía.
iv) Efectos sobre el sector público. La destrucción o los daños a las instalaciones
del sector y su reparación o reconstrucción pueden afectar en forma
significativa las finanzas públicas, especialmente en los dos rubros que se describen a
continuación:
-
Menores ingresos debido a la reducción en la recaudación de impuestos o
transferencias en las edificaciones dañadas o destruidas del sector, cifras que
se estiman con base en la reducción de ingresos de cada institución privada
afectada y la tasa de imposición por dicho concepto.
-
Mayores gastos e inversión del sector público requeridos para la
rehabilitación y la reconstrucción, que se estiman sobre la base del calendario
de ejecución y financiamiento de las obras, como se señaló en el rubro de
efectos precedente.
v) Efectos sobre los precios y la inflación. Si los daños y la destrucción del sector son
significativos y se produce escasez de materiales, maquinaria y equipos para la
reconstrucción, es posible que se produzca un alza en los precios de tales insumos. Ello
es válido para todos los sectores de la economía nacional.
El especialista en educación y cultura deberá cooperar estrechamente con los
especialistas en vivienda y macroeconomía para atender este tema, y al menos deberá
proporcionar insumos —aunque sean solamente cuantitativos— para que este último
realice un análisis global de la situación.
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Anexo V
EJEMPLO DE CÁLCULO DE DAÑOS AL SECTOR EDUCACIÓN
Y CULTURA
Para ilustrar la forma de cálculo de los daños y efectos ocasionados por un desastre en
el sector educación y cultura se utiliza la información disponible relativa a los
terremotos que afectaron a El Salvador en enero y febrero de 2001.
1. Daños directos
Los daños directos sobre el sector educación y cultura se estimaron con base en las
observaciones en terreno que llevaron a cabo los especialistas de la misión y en
encuestas realizadas previamente por las autoridades locales del sector.
a) Educación
Se determinó que el primer terremoto dañó o destruyó un total de 1 367 centros
educativos del sector público, incluyendo varios edificios de la Universidad Nacional,
además de 34 planteles del sector privado. Con el segundo terremoto se dañaron todavía
más o quedaron destruidas 219 edificaciones que ya habían sido afectadas por el
evento anterior, y resultaron afectadas adicionalmente 150 instalaciones educativas del
sector público y 27 del sector privado, lo que eleva la cifra total de locales educativos
afectados a 1 516.
Se determinó el precio unitario promedio de reparación y construcción para cada tipo de
edificación, discriminando entre edificios ubicados en el sector urbano y en el rural, y
según nivel de educación, esto es, niveles primario, secundario, técnico-vocacional y
universitario. Tales valores, combinados con las superficies construidas promedio para
cada tipo de edificación, permitió estimar el daño directo total en educación en
63.9 millones de dólares.
En lo relativo a deportes se registraron daños menores en la infraestructura de tres
estadios del sector público administrados por el Instituto Nacional del Deporte (INDES),
lo mismo que en algunos estadios de propiedad privada. Se estimó en cada caso el costo
de reparación de tales estructuras, que ascendió a 1.2 millones de dólares.
b) Cultura
Los terremotos afectaron negativamente el patrimonio cultural del país. Se trata de
numerosas instalaciones de patrimonio histórico público —bienes culturales,
22 inmuebles patrimoniales, dos museos, un sitio arqueológico, bienes muebles y
archivos— y de patrimonio histórico privado —más de 100 iglesias, 5 120 viviendas
ubicadas en centros históricos, bibliotecas y las colecciones de dos fundaciones—
además de espacios culturales tales como 145 casas de la cultura, tres bibliotecas,
varios teatros, tres parques de recreo, 39 centros culturales en comunidades indígenas y
40 en comunidades artesanales.
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En este rubro fue necesario realizar, en cooperación con las autoridades
gubernamentales, una estimación pormenorizada e individualizada de cada centro
patrimonial con el fin de determinar los costos de reparación o reconstrucción. En
relación con el patrimonio histórico público se estimaron los costos de restauración y
reposición de objetos, colecciones, mobiliario y equipo, así como la reparación y
reforzamiento de las edificaciones. En cuanto al patrimonio histórico privado fue
preciso estimar los costos de reparación y reconstrucción de iglesias con base en cifras
disponibles en el país para algunos proyectos de rescate. La estimación de costos de
reposición de viviendas ubicadas en centros históricos se basó en algunas ofertas de
compra que estaban disponibles antes del desastre en los sitios de uso controlado, y en
estimaciones del valor del mobiliario y equipos de las viviendas (cuando las viviendas
habían quedado en situación de daño parcial, se estimaron los costos de su reparación).
En cuanto a la infraestructura cultural no patrimonial, los costos de reparación y
reconstrucción se estimaron con base en cifras disponibles para edificaciones
contemporáneas de características similares. Para el caso de las comunidades
artesanales fue preciso estimar, además del costo de reparación o reconstrucción de la
infraestructura, el valor de las existencias de productos almacenados por los asociados,
que en un 75% eran mujeres. El costo de la reparación de daños en centros culturales
ubicados en comunidades indígenas se estimó con base en los costos de construcción
reciente de centros similares.
El monto total de los daños directos para el subsector cultura se estimó en
125.2 millones de dólares.
2. Efectos indirectos
a) Educación
Fueron pocos los centros escolares que se utilizaron como albergues temporales para los
damnificados; sin embargo, el inicio del año lectivo tuvo que posponerse hasta tanto se
pudiese disponer de locales ya reparados, de carácter temporal o arrendados. Además,
las autoridades decidieron que, en correspondencia con el retraso en el inicio del año
escolar, se retrasaría la salida a vacaciones de los educandos, razón por la cual no se
produciría una pérdida en la calidad de la educación. El daño indirecto que se estimó en
este caso fue el de la provisión de aulas temporales o provisionales, que se elevó a 19.2
millones de dólares.
Debido a los daños menores ocurridos en algunas instalaciones deportivas públicas y
privadas fue preciso suspender algunos eventos y ello indujo pérdidas en ingresos que
también fue preciso estimar, y que dieron un monto de 0.7 millones de dólares.
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b) Cultura
En el caso del patrimonio cultural se estimaron los ingresos que dejarían de percibirse
durante el período de reparación o reconstrucción de las edificaciones históricas, tanto
públicas como privadas, así como el arrendamiento temporal de otros locales para
albergar algunas de las actividades. Para el caso de las viviendas ubicadas en centros
históricos afectados se estimó el costo del arriendo de unidades equivalentes,
calculándose como un 5% de su costo directo. El monto total de los efectos indirectos
se estimó en 0.2 millones de dólares.
Adicionalmente se estimó la reducción de ingresos en los centros de comunidades
artesanales durante el período de rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura,
así como en las ferias que se llevaban a cabo en torno a edificaciones históricas o
religiosas que resultaron dañadas o destruidas. Sin embargo, estos rubros fueron
contabilizados en los sectores de comercio y servicios para evitar una doble
contabilidad a la hora de determinar el monto total de daños ocurridos en el país.
3. Recapitulación de daños
El monto total de los daños que ocasionaron los terremotos de enero y febrero de 2001
en El Salvador en el sector de educación y cultura se estimó en 57.3 millones de dólares.
De ello, 40.9 millones corresponden a daños directos sobre el patrimonio y
16.4 millones a efectos indirectos debido a menores ingresos y mayores gastos para la
prestación de los servicios. El análisis realizado señala que, del total de daños, un 51%
correspondió al sector público (29.4 millones), en tanto que el 49% restante
(27.9 millones) pertenece al sector privado.
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IV. SECTOR SALUD
A. INTRODUCCIÓN
1. Comentarios generales
Todos los desastres tienen una repercusión sobre el sector de la salud, sea por la
necesidad de preservar la salud de la población durante situaciones de emergencia y
desastres, evacuar y rescatar a las victimas, modificar programas o modelos de atención
de salud en el mediano y largo plazo, o porque provocan daños a las infraestructuras de
la red de servicios de salud. Esta repercusión se traduce tanto en las necesidades
inmediatas como en los efectos a largo plazo.
102
Considerar y evaluar estos efectos requieren de la disponibilidad de información que
permita determinar, en los plazos compatibles con la evaluación, el nivel de alcance del
sector en sus diferentes componentes y funcionalidad o, en su ausencia, medir por
estudios puntuales o por proyecciones el tiempo y los requerimientos para la
recuperación. La recolección y análisis de información y, de forma más general, la
implementación de sistemas de información sanitaria es un componente esencial de la
preparación en caso de desastre. La disponibilidad y la calidad de la información
sanitaria serán muy importantes, ya que permitirán entender los fundamentos de la
política sanitaria, brindando así, la oportunidad de realizar una revisión de la red de los
servicios de salud, en el enfoque de la racionalización de los medios y de la
modernización del sector.
Los desastres se pueden considerar como un problema de salud pública por varias
razones:
- Pueden causar un número inesperado de muertes, lesiones o enfermedades
en la comunidad afectada que exceden las capacidades terapéuticas de los
servicios locales de salud obligándolos a reorganizarse o bien solicitar ayuda
externa;
- Pueden destruir la infraestructura local de salud como los hospitales,
centros de salud, laboratorios, etc., los cuales, además, no serán capaces de
responder ante la emergencia. Los desastres pueden, también, alterar la
prestación de servicios rutinarios de salud y las actividades preventivas, con
las consiguientes consecuencias a largo plazo, en términos de incremento de
morbilidad y mortalidad;
- Algunos pueden tener efectos adversos sobre el medio ambiente y la
población al aumentar el riesgo potencial de enfermedades transmisibles y
peligros ambientales que incrementarán la morbilidad, las muertes
prematuras y pueden disminuir la calidad de vida en el futuro;
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- Pueden afectar la salud mental, el comportamiento psicológico y social de
las comunidades afectadas. El pánico generalizado, el trauma paralizante y
el comportamiento antisocial raramente se presentan después de los grandes
desastres y los sobrevivientes rápidamente se recuperan del choque inicial.
Sin embargo, se puede presentar ansiedad, neurosis y depresión luego de
emergencias de inicio súbito o lento;
- Algunos desastres pueden causar escasez de alimentos con severas
consecuencias nutricionales, como un déficit especifico de micronutrientes deficiencia vitamínica;
- Pueden causar grandes movimientos de población, espontáneos u
organizados, a menudo hacia áreas donde los servicios de salud no pueden
atender la nueva situación con el consecuente incremento de la morbilidad
y la mortalidad. El desplazamiento de grandes grupos de población también
puede aumentar el riesgo de brotes de enfermedades transmisibles en las
comunidades desplazadas y anfitrionas, donde los grandes grupos de
población de personas desplazadas pueden estar hacinadas y compartir
condiciones insalubres o agua contaminada.
Después del desastre, el sector debe encargarse de tres tareas esenciales: el rescate, el
tratamiento y el seguimiento a las victimas primarias traumáticas que han sufrido los
efectos directos del desastre y, por otra parte, la prevención de la aparición o de la
propagación de efectos nocivos para la salud publica, así como asegurar la pronta
recuperación de los establecimientos de salud afectados. Cualquier gasto que
corresponda al rescate, tratamiento y seguimiento de las victimas primarias traumáticas
y que no haya sido tomado en cuenta en la fase de emergencia, ni en la sección
correspondiente a la población afectada deberá ser contabilizado junto a la evaluación
de los efectos correspondientes en el sector salud, objeto del presente capítulo.
Considerando la misión del sector salud que consiste en evitar la propagación de los
efectos del desastre que puedan poner en peligro la salud pública, los rumores
infundados así como la rapidez con la cual se moviliza la masiva ayuda médica
internacional hasta las zonas más alejadas, han contribuido en parte a difundir la idea
errónea de que los desastres están, casi inevitablemente, acompañados de brotes
epidémicos transmitidos por las aguas contaminadas, los vectores o el contacto directo.
De hecho, la experiencia confirma que generalmente no existe riesgo inmediato de que
ocurran brotes epidémicos por causas atribuibles a un desastre. Pasado cierto tiempo, la
vigilancia epidemiológica habitualmente llevada a cabo, o la aplicación de un
protocolo específico de vigilancia ligado a esas situaciones, permite identificar y
controlar el riesgo de que ocurran enfermedades transmisibles y de prever cualquier
brote epidémico potencial. La experiencia acumulada en los últimos diez años que se
refiere a desastres de todo tipo reconfirma que no es necesario emprender campañas
masivas de vacunación.
Así, la experiencia reciente demuestra que la rápida movilización de las comunidades,
de recursos nacionales, y de la ayuda internacional permite, en un corto plazo,
la atención a los heridos incluyendo los casos más graves, reduciendo el impacto del
desastre, en términos de duración del periodo de “crisis” en el sector salud.
Por consiguiente, las cuestiones de reconstrucción serán abordadas de una forma mucho
más rápida y exigente.
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2. Procedimiento de evaluación
Igual que el resto de los especialistas que participan en la misión de evaluación, el
especialista encargado del sector salud debería ser informado de su participación en la
misión con dos o tres semanas de antelación. La misión en el terreno deberá durar una
o dos semanas. Es recomendable, pues, que durante el periodo anterior a esa visita, el
especialista en salud recabe toda la información disponible relativa al sector a escala del
país y de la zona afectada. Igualmente sería conveniente que él preparara con
anterioridad una lista de las instituciones y personas con las cuales deberá
obligatoriamente establecer contacto en el terreno.
Lo que se espera al final de la misión es que este especialista presente un cuadro
resumiendo los efectos en el sector salud, tanto desde el punto de vista geográfico,
indicando específicamente a escala administrativa pertinente para el país (la utilizada
por todos los sectores) así como para el sector público y privado, el monto de los
efectos directos e indirectos (véase el cuadro 1 que presenta un modelo de la clase de
información por obtener).
104
El especialista en salud deberá igualmente transmitir al especialista responsable del
análisis macroeconómico los elementos de información que permitan estimar los
efectos en el sector salud sobre las principales variables macroeconómicas,
especialmente las finanzas públicas. Una estrecha coordinación deberá igualmente
asegurarse con los especialistas de los demás sectores para evaluar las repercusiones del
desastre, especialmente en el sector de empleo. En lo concerniente al tema género, el
especialista del sector salud deberá contar por un lado con la especificidad del sector
que emplea mayormente mujeres y por otro lado con la incidencia más importante del
desastre sobre la salud para las mujeres.
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Cuadro 1
IMPACTO DEL DESASTRE SOBRE EL SECTOR SALUD
(Miles de dólares)
1
105
1 Si fuera el caso y según la gravedad de los daños, detallar el nombre de la infraestructura dañada.
2 Detallar el equipamiento y mobiliario que por su valor requieran cuantificación específica.
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Cuadro 2
IMPACTO DEL DESASTRE SOBRE EL SECTOR SALUD: POR REGIÓN AFECTADA
(Miles de dólares)
106
3 Si fuere el caso y según la gravedad de los daños, detallar el nombre de la infraestructura dañada, así como
detallar aquellos equipos e insumos perdidos, con fines de cuantificación específica.
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Las siguientes etapas pueden ilustrar el desarrollo del proceso de evaluación:
- Determinación de la influencia geográfica del desastre, así como de los
principales efectos inmediatos;
- Análisis del funcionamiento y de la política del sector anterior al desastre,
sobre la base de los documentos existentes;
- Análisis de las implicaciones políticas y socioeconómicas de los efectos
para el sector;
- Evaluación en el terreno de los daños y efectos directos, validando o
modificando la información que sea proporcionada por las autoridades del
sector;
- Cuantificación de los efectos directos;
- Estimación y valoración de los efectos indirectos;
- Evaluación de los efectos macroeconómicos;
- Estimación de los efectos inducidos sobre otros sectores, en particular el
empleo y la mujer;
- Recabar la información disponible sobre la estrategia, planes y proyectos
considerados, los medios disponibles o considerados para el sector en
términos de apoyo y de reconstrucción; y
- Cooperar en la formulación de estrategias de planes y proyectos para la
reconstrucción y revitalización del sector.
3. Necesidad de información
Para evaluar el impacto y los efectos del desastre en el sector es importante analizar la
información administrativa, económica, social y epidemiológica que esté disponible
para el período anterior al desastre en la región y/o país afectados.
Este reporte debería, por lo menos, informar sobre:
- La situación sociodemográfica y el estado de los principales indicadores
epidemiológicos, incluyendo la morbilidad e incidencia de diferentes
enfermedades relevantes al tipo de desastre ocurrido.
- Las instalaciones de salud existentes, sus características y sus ubicaciones;
- Los recursos humanos, equipamientos y suministros médicos del sector
salud y de las instalaciones de salud;
- La gestión del sector, su modo y medios de financiamiento;
- La cobertura de los servicios de salud de las diferentes instituciones; y
- El costo de los servicios suministrados: incluyendo el costo por consulta,
por día cama, y salarios promedio, entre otros.
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4. Fuentes de información
Las fuentes de información son de naturaleza y origen muy diversos. No deberá
descartarse ninguna posibilidad cuando se trate de obtener información que permita
medir los impactos y evaluar los efectos directos e indirectos para el sector.
Es importante conseguir información ya existente, en la que se incluye publicaciones
disponibles, material histórico pertinente y datos relativos a la situación anterior a la
emergencia. También son provechosas las discusiones con personas idóneas, bien
informadas, incluidos los donantes, personal de organismos humanitarios y de la
administración pública nacional, especialistas locales, dirigentes de la comunidad de
ambos sexos, ancianos, personal de salud, maestros, comerciantes, etc. Las discusiones
en grupo con miembros de la población afectada pueden proporcionar información útil
sobre prácticas y creencias. Otras fuentes de información son los sistemas de alerta
temprana y las evaluaciones sobre vulnerabilidad así como los planes nacionales o
regionales de preparación para casos de desastre.
108
Una de las principales fuentes de información será necesariamente las instancias
gubernamentales responsables; en este caso, el Ministerio de Salud y la Seguridad
Social, ya que pueden suministrar la información estadística y presupuestaria sobre los
medios y actividades del sector. En particular a través de los documentos
presupuestarios anuales o periódicos, los inventarios de las instituciones detallando sus
medios tanto en personal como materiales, las publicaciones estadísticas periódicas,
informes de las estructuras de salud y boletines de situación epidemiológica.
Los diferentes servicios del Ministerio de Salud y de la Seguridad Social pueden
igualmente informar acerca de los programas en curso, la ayuda internacional, y los
planes y proyectos de reforma en preparación. Aparte del Ministerio de Salud, el
ministerio que en el país tenga a su cargo la coordinación de la ayuda y la cooperación
externa puede suministrar información útil sobre los medios de la cooperación que están
siendo invertidos en este sector.
La industria farmacéutica y la agencia gubernamental que tenga a su cargo la regulación
de este sector, generalmente disponen de información útil sobre el mercado de los
medicamentos.
La información relativa a la población y sus principales características
sociodemográficas deberá ser solicitada a las instituciones o agencias nacionales que
tienen a su cargo la producción de estadísticas oficiales. Una información mas
detallada o especifica puede ser obtenida de las instancias descentralizadas, las
municipalidades, y eventualmente de asociaciones profesionales.
Las instituciones privadas son también fuentes importantes de información ya que
pueden suministrar un inventario detallado de los medios del sector privado en
infraestructura, en recursos humanos y financieros, información relativa a los costos
atribuidos a los diferentes servicios suministrados, los índices de frecuencia de las
consultas a hospitales privados, las previsiones de desarrollo del sector privado,
etcétera. Los organismos de capacitación, las asociaciones profesionales médicas y
paramédicas son igualmente fuentes importantes para validar la información sobre la
demografía médica.
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En general, la información producida por las agencias internacionales que dan un apoyo
específico al sector debe ser considerada a titulo de ejemplo. Al respecto, se puede citar
las publicaciones (regulares) estadísticas de la OPS/OMS, el informe sobre “Health
conditions in America”, las publicaciones de la UNICEF sobre salud infantil, las
publicaciones del Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP). La Cruz Roja
Internacional, las ONG internacionales, que intervienen en el marco de la ayuda de
emergencia son igualmente fuentes de información a considerar. Igualmente las
agencias de cooperación multilateral y/o bilateral que financian programas específicos
en término de apoyo a las reformas o a programas de intervención generan información
útil a la comprensión de políticas sostenidas.
B. CUANTIFICACIÓN DE LOS EFECTOS
1. Definiciones
a) Efectos directos.
Los efectos directos son aquellos ocasionados por el desastre sobre la infraestructura del
sistema de salud, así como las existencias (stock) de equipamiento e insumos médicos.
En general, los elementos más afectados suelen ser los siguientes:
- Los hospitales, centros de salud, consultorios, dispensarios y puestos de
cuidados rurales o urbanos del sistema nacional de salud, y/o de la
seguridad social;
- Las oficinas del sector salud;
- Los laboratorios y los bancos de sangre;
- Los hospitales y clínicas rurales y urbanas del sector privado;
- El equipo médico y auxiliar así como los instrumentos médico-quirúrgicos;
- Equipamiento y suministros no-médicos de uso del sector salud
- El mobiliario y el material básico; y
- Las reservas de medicamentos y de vacunas.
La magnitud de los daños sobre la infraestructura de salud e insumos/equipamiento
médicos va a depender tanto del tipo de construcción como de su ubicación y del tipo y
origen del desastre.
b) Efectos indirectos
Los efectos indirectos son aquellos que se producen con posteridad al evento que
origina el desastre y se refieren a consecuencias en los flujos económicos del sector
salud. Por lo tanto, se incluyen como efectos indirectos el descenso de los servicios
normalmente provistos, el costo suplementario que representen los cuidados dados a los
damnificados, incluyendo el costo de la reubicación de servicios y de personal a los
servicios de emergencia, el costo que representa tener recursos humanos inactivos
debido al impacto en la infraestructura, el fortalecimiento de la vigilancia
epidemiológica, el aumento de los costos en el tratamiento médico, ingresos no
percibidos, actividades para la atención de la emergencia, entrega de medicamentos y
otros insumos, control de vectores, vacunación, asistencia psicológica, etcétera.
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Los efectos indirectos son de naturaleza muy variable, siendo los principales:
- Los costos para el monitoreo y control del riesgo de propagación de
enfermedades infecto-contagiosas y de efectos nocivos para la salud;
- Los costos tanto públicos como privados para los cuidados hospitalarios y
ambulatorios, así como para la ayuda sanitaria;
- Los costos del refuerzo de la atención primaria en las zonas rurales y
dirigidos a grupos vulnerables;
- La disminución del bienestar y del nivel de vida de la población
damnificada, por la degradación del nivel de vida general de la higiene
pública;
- La disminución general de actividad de los sectores productivos formales e
informales que resulta del trauma psicológico de la población afectada, lo
que usualmente se mide en las estimaciones de los sectores productivos
respectivos;
- Los costos adicionales para el tratamiento y cuidado de la salud de la
población afectada; y
- Los costos adicionales de reducción de vulnerabilidad en las construcciones
del sector.
110
C. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN
1. Efectos directos
La información requerida para la evaluación de los efectos directos debe ser
principalmente solicitada a las autoridades sanitarias públicas y privadas del sector. La
información puede también ser solicitada a los servicios gubernamentales
descentralizados que intervengan regularmente en la zona afectada.
La información relativa a los precios vigentes en el sector de la construcción pueden
obtenerse de las instancias profesionales autorizadas (asociaciones de ingenieros o
arquitectos, cámaras de la construcción).
En virtud de que las consecuencias del desastre pueden también ser analizadas para la
revisión del funcionamiento de la red de servicios de salud y modelo de atención, a
escala de una región o del país, según la magnitud de los daños, el ministerio de salud
y seguridad social pueden proveer indicadores de actividades que permiten juzgar la
funcionalidad de tal o cual estructura y decidir su eventual reparación o reemplazo. Este
puede ser pues, el momento favorable para reducir los costos de funcionamiento de
estructuras que ya no garantizan un servicio efectivo a la población.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
a) Daños a la infraestructura
Para la estimación de los efectos directos a la infraestructura del sector de salud, se
procederá, en términos generales, en la misma forma como se describe en el capítulo
sobre vivienda y asentamientos humanos. Este define tres grandes tipos de daños a la
infraestructura, que son:
i) daños estructurales: vigas, columnas, losas, muros portantes, cimentaciones, etc;
ii) daños no estructurales: tabiquería, instalaciones interiores, puertas, ventanas, techos
no estructurales, pisos, etc, y
iii) fallas en el terreno: asentamientos, deslizamientos, etc.
Partiendo de un listado de la infraestructura sanitaria ubicada en la zona afectada por el
desastre y organizado por tipo de establecimiento, se procederá al diagnóstico de los
daños. Al igual que con vivienda, es aconsejable clasificar los establecimientos en: a)
edificaciones totalmente destruidas, o sin posibilidad de reparación, b) edificaciones
parcialmente destruidas, o con posibilidad de reparación, y c) edificaciones no
afectadas o con daños menores.
Es decir, a partir de datos verificados relativos al número y la superficie de los
hospitales, centros de salud y otra infraestructura del sector, que habrían sido destruidos
o deteriorados, se buscará información actualizada sobre el valor del metro cuadrado de
construcción nueva o de reparación según el caso.
Se procederá luego a la identificación específica de cada establecimiento precisando la
ubicación, la categoría, el material predominante y los precios unitarios
correspondientes a su construcción, a su reemplazo completo o a su reparación, según
sea el caso. En caso de reparación se hará una estimación del costo expresado como
porcentaje del precio de reposición completa, en función de la apreciación del analista
que deberá determinar si el establecimiento debe ser reparado o parcialmente
reconstruido. (véase el cuadro 3).
Con el propósito de evaluar los efectos sobre la red de servicios, el especialista deberá
también categorizar los establecimientos de salud afectados según los siguientes
criterios: i) área geográfica, ii) nivel de atención, iii) número de camas, y
iv) público o privado; y efectuar un análisis de los resultados que describa para cada uno
de éstos la situación postdesastre. Como parte de este análisis del impacto sobre la red
de servicios, se deberá también evaluar qué porcentaje de la infraestructura ha sido
afectada con relación al total (véase el cuadro 4).
b) Mobiliario y equipamiento
Para la evaluación del daño al mobiliario y equipamiento, pueden utilizarse las tres mismas categorías que se usan en infraestructura: i) sin posibilidad de reparación (reemplazo necesario); ii) con posibilidad de reparación; y iii) con daños menores.
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Para la estimación de los costos de reparación o reposición del equipo y del mobiliario
médico conviene, según el nivel de la estructura, asignar a cada cama de hospital un
coeficiente que represente su parte relativa, y determinar así el valor del material a
reemplazar, o basarse sobre las listas de precios existentes o que se desarrollen para tal
fin.
En cambio, en el caso de equipo especializado será preciso determinar su costo de
reposición en el momento actual, y definir si debe ser importado o no.
También es importante tomar en cuenta en la evaluación los daños que puedan haber
sufrido los equipos no-médicos. Esta definición abarca todo tipo de equipo no-médico
que sea necesario para la ejecución de las funciones del sector, incluyendo desde el sistema de control de la calidad del agua y del aire, hasta la administración de personal.
Por ejemplo: equipos de aire acondicionado, calefacciones, refrigeradoras para el almacenamiento de vacunas, equipo de oficina, equipo de purificación de aire, de filtración
de agua, etc.
Puede elaborarse un cuadro que resuma la estimación del efecto sobre la infraestructura
y equipo, según severidad del daño, con el costo asociado, como el siguiente:
Cuadro 3
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EFECTOS DIRECTOS SOBRE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPO
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Cuadro 4
INFRAESTRUCTURA AFECTADA COMO PORCENTAJE
DEL TOTAL
2. Efectos indirectos
a) Costos de demolición y limpieza
Los costos de demolición, de remoción de escombros y adecuación de los terrenos son
considerados como efectos indirectos. Esta evaluación será llevada a cabo involucrando
a los funcionarios gubernamentales que son responsables del sector. Los costos de
demolición son muy variados y van en función del tipo de materiales utilizados. Para
este paso, el especialista en salud deberá asesorarse con un ingeniero o arquitecto. Los
costos de remoción de escombros suelen estimarse con base en el volumen a remover
por el costo unitario de remoción y el transporte hasta el lugar de disposición de los
desechos.
b) Costos de obras de mitigación
Con frecuencia resulta necesario introducir medidas de mitigación y prevención para
evitar o reducir el impacto de futuros desastres sobre la infraestructura del sector. El
costo de estas obras o medidas, así como los de la relocalización de obras en sitios
menos vulnerables, son considerados como efectos indirectos del desastre.
La mitigación de los efectos producidos por desastres mediante la adopción de medidas
preventivas es una actividad altamente rentable en zonas donde se experimentan
eventos recurrentemente. Por cada dólar que se gaste adecuadamente en mitigación
antes de que ocurra un desastre, se ahorrarán enormes costos representados en pérdidas
que se habrían evitado. Las diferentes medidas de mitigación tienen diferentes modos
y costos de implementación, siendo las más sencillas y económicas las que tienen
relación con aspectos no estructurales y administrativo-organizativo, y las más
complejas y costosas las medidas estructurales.
Considerando lo anterior, si un plan integral de mitigación hospitalaria se realiza por
etapas, permite que la aplicación de los recursos sea más pausada y factible. Estos
costos pueden ser evaluados sobre la base de la experiencia práctica acumulada estos
últimos años en los trabajos de mitigación hospitalaria y tomando en cuenta
conocimientos actualizados en materia de código de construcción.
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c) Costo del tratamiento a las víctimas
Desde el punto de vista médico la clasificación de los heridos y de los lesionados en
función de la gravedad de sus heridas y de las posibilidades de readaptación reviste una
importancia particular. Cuando se trata de un desastre que provoca un número
relativamente elevado de víctimas no es posible ocuparse inmediatamente de cada una
de ellas. En tal caso se procede a una clasificación llevada a cabo por el personal
médico o paramédico en el momento de las operaciones de búsqueda y de rescate. Esta
clasificación es indispensable si se desea optimizar los recursos curativos existentes, ya
que describe y clasifica a las víctimas, al mismo tiempo que permite hacer un estimado
de los costos del tratamiento y de la readaptación de los heridos graves o leves y de los
lesionados.
114
El especialista en salud puede encontrarse frente a dos situaciones alternas. En la
primera, las víctimas primarias traumáticas son pocas y localizadas; y los servicios
normales de socorro y de tratamiento de la región aislada o alejada están en capacidad
de ocuparse sin demasiado retraso de todos los casos. En esta situación, dado que la
información estará generalmente centralizada, el especialista en salud no debería tener
ninguna dificultad para estimar los costos adicionales: las consultas suplementarias, el
aumento de los costos de hospitalización, los tratamientos de larga duración,
el aumento en la demanda de medicamentos y de calmantes, las horas suplementarias
del personal médico y paramédico, los gastos de transporte de las víctimas o de
antiguos enfermos declarados sanos, etcétera. La segunda alternativa se produce
cuando la cantidad de víctimas primarias es lo suficientemente elevada para rebasar la
capacidad de los servicios de salud primarios y hospitalarios tanto en el interior como
en el exterior de la zona devastada. Dada entonces las dificultades que presenta la
estimación de los costos de atenciones médicas, se admite por convenio en tal caso: que
no se efectúan ajustes conjeturales para los heridos que no están registrados en el
sistema nacional o en el sistema privado de cuidados; y que se estiman los costos totales
incurridos por el sistema hospitalario sobre la base de los cuidados dados a las víctimas
primarias. En otros términos, el aumento es determinado en función de los costos totales
incurridos por el sistema en razón de la búsqueda y rescate, del tratamiento y del
seguimiento de las víctimas traumáticas de las zonas aisladas o alejadas. La precisión
de la estimación dependerá pues esencialmente de la validez y de la fiabilidad del
procedimiento de clasificación y acceso a la información.
Si la cantidad de registros existentes es fiable, el especialista en salud no debería tener
mucha dificultad en estimar los costos. En el caso contrario, podrá estimarlos a partir de
los siguientes capítulos de gastos, que corresponden a los aumentos de los costos
atribuibles a las intervenciones siguientes: i) la ampliación de las zonas de recepción y
de tratamiento, ii) la estadía de los pacientes en las zonas de recepción, el tratamiento y
hospitalización; iii) el tratamiento y recuperación de los enfermos hospitalizados, iv) el
tratamiento y recuperación extrahospitalarios con la condición de que la cantidad de
personal lo justifique, v) el personal médico, paramédico y auxiliar, vi) la evacuación de
los nuevos y de los antiguos pacientes, vii) los gastos de transporte, viii) el tratamiento
de los enfermos prematuramente enviados a sus domicilios; ix) las unidades móviles, y
x) los controles sanitarios a domicilio.
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Estos componentes de costos pueden ser reagrupados para el conjunto del sistema
hospitalario público y privado encargado de recibir las víctimas primarias del desastre.
Si en algunos sitios los cuidados se cobran, el valor de las prestaciones así dadas se
sustituye por el procedimiento descrito más arriba. Finalmente, es probable que el
seguimiento y la inscripción de los antecedentes de las víctimas sean centralizados por
el Ministerio de Salud u otra entidad gubernamental.
d) Costos de las acciones de salud pública de carácter sanitario y epidemiológico
En esta sección se evalúan las acciones de salud pública en las que habrá que incurrir
para evitar o controlar la propagación de efectos nocivos para la salud pública
provocados por el desastre.
En general, las medidas sanitarias consecutivas a los desastres son de orden paliativo, y
tienen por meta controlar la calidad del agua, evitar los brotes epidémicos, y vigilar que
los efectos del desastre no estimulen la propagación de enfermedades latentes.
Tratándose del riesgo de que ocurran brotes epidémicos, el especialista en salud debe
identificar aquellas que son ocasionadas exclusivamente por la ocurrencia del desastre,
antes de proceder al registro de los costos.
Las siguientes intervenciones son de carácter puntual y son generalmente coordinadas
por el Ministerio de Salud. Es importante solicitar a éste toda la información que pueda
tener disponible sobre estas intervenciones (recursos funcionamiento,
compromisos de financiamiento, naturaleza y monto de la ayuda externa, etcétera). Para
cada una de ellas habrá que definir, en caso de que se realicen, los costos
asociados.
Agua. En este rubro se incluye el costo de proporcionar a la población material
simple con instrucciones sobre: i) la necesidad de verificar la calidad del agua antes de
usarla, ii) usos del agua desinfectada; iii) el peligro de almacenar agua en recipientes en
mal estado, sucios o sin tapa; iv) la importancia de evitar que los excrementos de personas y animales, las basuras y las aguas residuales domésticas e industriales entren en
contacto con el agua cruda o potable de pozos, manantiales u otras fuentes.
También deberá realizarse un monitoreo de la calidad del agua (que se consigna y
estima bajo el acápite de agua y saneamiento en el capítulo de infraestructura), Se puede
incluir la realización de análisis de calidad del agua (cloro residual o calidad
bacteriológica), supervisión de desinfección, vigilancia de la calidad del agua
distribuida por cisternas, etc. Será responsabilidad de las autoridades de salud pública
verificar que los albergues y la población afectada que no tenga acceso a fuentes de
agua, cuenten con recipientes para el almacenamiento del agua, debiendo verificar su
calidad y estado y asegurándose de que la capacidad de éstos sea suficiente para la
cantidad de personas albergadas.
Si los albergues no cuentan con recipientes para el almacenamiento del agua, se deberá
acondicionar algún tipo de recipientes que puedan almacenar agua (tanques de PVC,
fibra de vidrio o asbesto–cemento). Asimismo, se puede incluir la distribución de
pastillas de desinfección de agua a la población afectada o en los albergues.
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Por otro lado, se debe contemplar el costo de la eliminación de cadáveres y de los restos
de animales enterrados o semienterrados.
Control sanitario. Bajo este rubro se consignan las acciones de educación en salud
pública para la manipulación de los alimentos y la higiene doméstica, y el control
sanitario de las habitaciones y albergues temporales para los damnificados o población
primariamente afectada. Pueden realizarse campañas de comunicación masiva, charlas
con grupos afectados, visitas a albergues, etc. Puede también incluirse la distribución
masiva o selectiva de productos de protección, como por ejemplo, máscaras para filtrar
cenizas para la prevención de problemas respiratorios después de una erupción
volcánica.
Lucha antivectorial. Contempla el costo de la destrucción y vigilancia de los nuevos
focos de reproducción de vectores, y la misma lucha contra los vectores. Incluye la
aplicación localizada de rodenticidas e insecticidas, la protección de los depósitos
domésticos de agua, la destrucción de envases artificiales de agua, la detección y el
tratamiento de casos, y la profilaxis, según sea necesario. También debe incluirse bajo
este rubro la educación sanitaria y la distribución de repelentes o las barreras para
disminuir el contacto entre el hombre y el vector.
116
Vacunación. En ocasiones puede ser preciso realizar vacunaciones masivas (fiebre
tifoidea, cólera), o selectivas (por ej. niños y sarampión), y su costo debe ser
consignado como efecto indirecto del desastre. Por otro lado, deben realizarse
esfuerzos por no interrumpir los programas nacionales de vacunación.
Para ello, deberá: i) reponer de forma inmediata las vacunas utilizadas rutinariamente
por los programas nacionales de inmunización; ii) proponer el uso temporal de cajas
frías (RCW42) para asegurar la conservación de las vacunas en las áreas afectadas y ver
la posibilidad de movilización de inmunobiológicos, siempre y cuando haya
disponibilidad de hielo; iii) recurrir al uso de refrigeradores fotovoltaicos para
almacenamiento de vacunas y producción de hielo, garantizando baterías suficientes, y
iv) iniciar la recuperación de la cadena de frío (compra de refrigeradoras, termos,
termómetros, etc.).
Vigilancia epidemiológica. Existen cuatro pasos fundamentales en la vigilancia
epidemiológica después de un desastre: i) realizar investigación de campo de rumores y
reportes de casos; ii) acceder a laboratorios para obtener diagnósticos definitivos y
apoyo para investigaciones epidemiológicas;
iii) presentar información
epidemiológica a los tomadores de decisiones, y iv) garantizar la vigilancia durante y
después de la fase de rehabilitación. Será necesario determinar el costo de los rubros
siguientes: la vigilancia epidemiológica en las instituciones de salud y en la comunidad
(incluyendo investigaciones de campo, análisis de datos y laboratorios); la cuarentena,
aislamiento y tratamiento de los primeros casos; y, finalmente, la vigilancia
epidemiológica de las personas alojadas en los albergues.
Seguridad alimentaria. El sector salud puede contribuir brindando información y
orientación para la formulación intersectorial de políticas de seguridad alimenticia
después del desastre. Tiene como responsabilidad el control sanitario de los alimentos
donados por la ayuda humanitaria. También debe velar por el estado nutricional de la
población afectada (mediante encuestas, por ejemplo), puesto que la reducción en la
alimentación disponible puede generar malnutrición por falta de proteína o
micronutrientes, tales como Vitamina A, C o hierro. Todas estas acciones deben ser
contabilizadas.
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La principal fuente de información será suministrada por el Comité Nacional de
Emergencia instituido y el Ministerio de Salud. En principio, deberá incluirse toda la
información epidemiológica pertinente.
Es probable que el especialista en salud encuentre la información clasificada bajo una u
otra forma. De cualquier manera, ella le será útil para verificar la validez y la fiabilidad
de la información disponible o para establecer sus propias estimaciones de costos.
Algunos de los rubros a los que deberá prestar particular atención son:
Costo de personal. Debe incluirse tanto el aumento del personal como la cantidad de
horas suplementarias trabajadas por el staff regular para poder hacer frente a la situación
postdesastre. Se debe prestar atención especial al aumento del personal del sistema de
salud que esté asignado a las intervenciones de salud pública ligadas al desastre, control
de la calidad del agua, la vigilancia epidemiológica, campañas de vacunación, los
laboratorios, la salubridad ambiental y la lucha antivectorial. Debe contabilizarse el uso
de brigadas especiales para acciones sanitarias o de vigilancia epidemiológica. También
se debe incluir el adiestramiento o capacitación de personal para la realización de
acciones de salud pública relacionadas al desastre.
Costo de material y equipo. Acá debe consignarse el costo de adquisición,
almacenamiento y distribución de equipamiento, medicamentos, vacunas y productos
farmacéuticos para fines preventivos (y curativos en caso de infecciones transmisibles),
para luchar contra los efectos del desastre. Se incluye aquí también los costos
logísticos de campañas de vacunación, y el equipo para control de vectores y para
acciones de control sanitario que deba ser adquirido para dar respuesta al desastre.
También se debe identificar el costo de los medicamentos importados.
Costo de difusión de información pública. Ya sea mediante campañas de comunicación
social masiva, programas educativos a la población afectada o charlas con grupos
vulnerables, se debe contabilizar el costo de difundir información de salud pública.
A fin de evitar duplicidades, es importante discriminar entre el costo del personal,
material y equipo para el tratamiento de las víctimas y aquellos utilizados para las
acciones de salud pública aquí mencionadas. Los primeros deben ser contabilizados
bajo el primer rubro de efectos indirectos (costo de tratamiento a las víctimas); los
segundos deben ser analizados e incluidos en este rubro.
La identificación de los costos vinculados a los operativos de saneamiento y de
vigilancia epidemiológica constituye la primera tarea del especialista en salud. La
segunda, más difícil, consiste en determinar los efectos derivados del desastre del cual
se puede estimar que constituyen secuelas. Hay que contar sobre todo con esta
dificultad en el caso de las acciones de vigilancia epidemiológica, de la cual una de las
funciones consiste en recoger e interpretar datos para determinar el riesgo de
presentación (o la existencia) de brotes o de focos de enfermedades transmisibles.
Generalmente se afirma que un desastre no “produce” enfermedades transmisibles; en
realidad, el desastre solamente modifica las condiciones del medio y con ello propicia la
aparición de enfermedades que se encuentran latentes. Cuando se detectan
modificaciones de la incidencia de enfermedades, la única manera de saber, con cierta
certeza, si el aumento es imputable al desastre consistirá en consultar los registros
epidemiológicos y los informes de actividades de las instituciones sanitarias.
117
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Del mismo modo no se deberá ignorar los programas sectoriales mantenidos por las
organizaciones internacionales que generan a veces sistemas de informaciones distintos.
El especialista en salud tendrá, pues, que informarse de las diferentes fuentes de
información tales como:
- Documentos de presentación de los proyectos;
- Informes periódicos; y
- Entrevistas con el personal sanitario.
e) Aumentos de los costos para la atención de salud preferencial a grupos vulnerables
Las causas de vulnerabilidad son múltiples y complejas, sin embargo, la experiencia
demuestra que la pobreza constituye la causa principal de la vulnerabilidad, sobre todo
cuando ella se refiere a las mujeres que crían solas a sus hijos, los niños de menos de
cinco años y los ancianos. Igualmente después del desastre, las mujeres embarazadas y
la población desnutrida son las categorías más expuestas al riesgo, sobre todo frente a
las enfermedades infecto-contagiosas. También se incluyen en esta categoría los
adolescentes, los menores no acompañados y las personas con discapacidades. Por eso,
una vez pasado el desastre, la protección de esos grupos requiere de intervenciones
específicas de salud. Es frecuente que se realicen operativos especiales de salud para
otros grupos particularmente afectados por el desastre; es el caso, por ejemplo, de las
familias rurales y de los agricultores más desheredados en caso de inundación o de
períodos de sequía prolongada. El aumento del costo correspondiente a esas
intervenciones especiales a favor de grupos vulnerables debe ser estimado y registrado
como costo indirecto.
118
f) Costos indirectos suplementarios de funcionamiento de los servicios de salud
La destrucción o la inutilización de la infraestructura hospitalaria, de los cuidados
primarios, así como de otra infraestructura de salud ya sea pública o privada, más los
muertos, los heridos, los accidentados y los lesionados imputables al desastre entre el
personal médico y paramédico, conllevan efectos que, a su vez, hacen incurrir en
gastos de funcionamiento suplementarios al sistema nacional y privado de salud. Éstos
se describen a continuación.
Ingreso previsto no obtenido. Por el hecho de la falta de personal calificado o de la
inutilización de la infraestructura se puede producir una disminución de los ingresos en
los servicios pagados del sistema nacional publico y de las clínicas y de los hospitales
privados. El especialista en salud determinará ese beneficio previsto no obtenido de los
servicios ambulatorios y hospitalarios, refiriéndose a las tarifas vigentes antes del
desastre.
Se podrán simplificar los cálculos al utilizar índices de ingresos y de costos
preestablecidos por la programación hospitalaria. Donde exista un sistema de
información hospitalaria que de cuenta del volumen y del costo relativo de las
patologías asumidas, la evaluación podrá ser más afinada.
Servicios de salud no prestados. Es necesario igualmente estimar el costo de los
servicios, ya sean gratuitos o subvencionados, no prestados por el sistema público de
salud. Para realizar una evaluación rápida, se pueden usar dos formas de cálculo. La
estimación del número de consultas ambulatorias, de intervenciones quirúrgicas y de
atenciones hospitalarias no realizadas, llevándolas a los precios fijados.
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Cuando no se dispone de estos elementos (o cuando la destrucción o la inutilización de
la infraestructura es considerable), será preferible atenerse a las “remuneraciones
perdidas” por el personal médico, paramédico y auxiliar en cesación de actividad o
ambas. La remuneración unitaria promedio de cada una de esas categorías será
multiplicada por el total de las jornadas de servicios no efectuados y por el número de
miembros ausentes de cada una de las categorías de los funcionarios de la salud.
En la valoración de este apartado se debe tomar en consideración la posible disminución
de costos debido a que dejen de funcionar, total o parcialmente algunos
establecimientos de salud, con la respectiva disminución en la compra de insumos y
pago de servicios básicos propios del funcionamiento de estos establecimientos.
Aumentos de costos en la prestación de servicios. Se considerarán todos los costos
suplementarios asumidos tanto por los servicios públicos como por los privados para
asegurar la disponibilidad de los servicios, con la excepción de: i) aquellos servicios
brindados a las víctimas directas del desastre, y ii) los servicios de salud pública
mencionados en el acápite correspondiente. En general, se refiere al aumento del costo
de servicios generado por el desastre. Se deberán incluir los gastos del personal de
reemplazo (estimados de la misma manera que en el acápite precedente), la reubicación
de servicios ambulatorios, el reforzamiento de la infraestructura, el transporte, los
costos de la información al público, la importación de medicamentos e instrumental,
etcétera. Hay que tomar en cuenta el hecho de que el empleo de medios para prevenir
las consecuencias del desastre tiene un costo en la medida en que esos medios ya no son
consagrados a las actividades y a las misiones habituales. Por esa razón, el especialista
en salud tendrá la elección entre estimarlos desde el punto de vista de las prestaciones
que esos medios habrán dejado de asegurar para prevenir a las necesidades relacionadas
al desastre, o de estimarlos en función del valor de reemplazo del servicio suministrado.
El especialista en salud deberá incluir en el cálculo de los aumentos de los gastos de
funcionamiento de los cuidados de salud todas las prestaciones de servicio previstas,
aunque éstas no hayan sido aun suministradas ya que ellas representan una pérdida neta
para la población beneficiaria.
Interrupción de los programas de asistencia. En numerosos países los servicios
nacionales de salud desempeñan el papel de agencias encargadas de la ejecución y de la
distribución de algunos programas de ayuda social (distribución de leche, programas de
ayuda familiar, anticipos de gastos de salud, etcétera); y muchas veces esas prestaciones
deben ser interrumpidas cuando ocurre un desastre. Como una buena cantidad de esos
programas son sólo momentáneamente interrumpidos, muchas veces sin grandes
consecuencias ni pérdidas para los beneficiarios, el especialista en salud deberá estimar
los costos correspondientes y ahorros en que se pueda incurrir. Si se producen pérdidas
netas para los beneficiarios durante toda la duración de la suspensión de esos programas,
esas pérdidas serán cifradas en su costo estimativo, considerando una proyección del
tiempo que estos servicios estarán suspendidos. Será igual para los aumentos de los
costos en los cuales habrá probablemente que incurrir para acelerar el suministro normal
de esas prestaciones.
119
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g) Aumentos de costos públicos y privados por aumento de la morbilidad
El aumento de la morbilidad por causas imputables al desastre, constatado por los
responsables de los servicios de vigilancia epidemiológica y por el especialista en salud,
trae consigo un aumento de los costos incurridos por los dos sistemas, nacional y
privado, y aquel al que deben hacer frente las víctimas mismas. Para estimarlos,
el especialista en salud que procede a una evaluación rápida de los efectos puede
encontrarse en situaciones en las cuales los casos son escasos; para estimarlos, lo más
cómodo sería registrar los costos públicos y privados suplementarios en los que habrá
que incurrir partiendo “de los casos para llegar a los costos”. Cuando los casos son
numerosos y geográficamente dispersos, la primera tarea consistirá en verificar las dos
categorías de costos imputables al desastre:
- El tratamiento de los casos primarios (cuarentena, aislamiento, etcétera), y
- El aumento de los costos en que deberá incurrir el sector para la provisión
de servicios suplementarios.
Si una u otra de esas secciones o ambas a la vez incurren en costos, el especialista en
salud deberá hacer la separación entre aquellos que son imputables al aumento de la
morbilidad y aquellos que corresponden a aumentos de costos imputables a otras causas.
De esa forma, se evitará contabilizar dos veces los mismos costos y se medirá solamente
el aumento a causa de la sobremorbilidad.
120
La morbilidad causada por el desastre hace incurrir en costos a las personas, reduce la
producción, y genera gastos médicos o de hospitalización. Le corresponde al
especialista en salud, en cooperación con el especialista en macroeconomía, evaluar
esas pérdidas conexas y sumarlas a los costos institucionales atribuibles al aumento de
la morbilidad resultante del desastre. Para llegar a esas pérdidas productivas ligadas a la
enfermedad, existen dos posibilidades, la primera consiste en deducir del PIB –por un
cálculo de prorrata y de extrapolación– el monto promedio de la producción por
individuo para un período definido. Este método puede favorecer comparaciones, pero
no deja ver que las actividades no están en el seno mismo de la sociedad y que las
enfermedades no se reparten de la misma manera en la población. La segunda consiste
en fundamentarse lo más que se pueda sobre la actividad productiva de los enfermos
definiendo grupos a los cuales se pueden afectar costos de salario distintos y deducir así
el monto de la pérdida de producción por el cálculo del número de días de inactividad.
Estos costos no integran, sin embargo, los “efectos intangibles” sobre la calidad de vida
del enfermo y de su entorno.
Aquí interviene la dificultad para evaluar en términos monetarios el costo de los
alcances morales y de los sufrimientos psicológicos. Para estimar los costos
suplementarios ligados al aumento de la morbilidad, se debe estimar un costo promedio
por enfermo, refiriéndose a las tablas que existen para los gastos médicos y para los
costos de medicamentos, o contabilizando todos los costos ligados a la enfermedad
sobre un muestreo de enfermos. Esos valores, es decir, la pérdida de producción, los
gastos médicos y los medicamentos deben llevarse a la parte de la población
reconocida como enferma por causas imputables al desastre. Si los tratamientos tienen
costos sensiblemente diferentes según la edad de los pacientes, habrá que tomarlo en
cuenta distinguiendo los grupos de edad particular.
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D. EFECTOS MACROECONÓMICOS
El especialista del sector salud y el especialista en macroeconomía deberán trabajar en
conjunto para determinar los efectos macroeconómicos que procedan del sector salud.
a) Déficit de contribución al desarrollo
En una primera instancia se debe estimar las pérdidas en términos de la contribución del
sector salud al producto interno bruto (PIB). La salud es un sector de producción de
servicios que tiene numerosas ramificaciones –inversión de conocimiento
(investigación científica), inversión de capital humano (instrucción y formación),
inversiones materiales (inmobiliarias y materiales)– que genera múltiples empleos.
Mediante las cuentas nacionales podrá medirse la disminución de la producción del
sector en relación con el producto interno bruto nacional. Esta baja podría ser evaluada
utilizando, para el caso del sector privado, los criterios de las empresas del sector
industrial y comercial y, para el sector público, estimando el resultado promedio de
producción y llevarlo al periodo estimado de cese o disminución de la actividad.
b) Efectos sobre el empleo
Los daños causados sobre la infraestructura pueden originar el desempleo del personal
del sector. En la mayoría de los casos esos empleados continuarán recibiendo sus
salarios. Lo que habría que estimar es la pérdida real de los puestos de trabajo en el
período considerado.
c) Efectos sobre el sector externo
Los efectos del desastre pueden incidir en las importaciones y exportaciones, en lo que
concierne a los materiales y equipos necesarios para la reconstrucción.
- La construcción o la reparación de la infraestructura de salud supone la adquisición en
el exterior de materiales y equipos que no sean producidos localmente. En ese caso, debe
establecerse una estrecha colaboración entre el especialista de salud y los funcionarios
nacionales responsables del sector para determinar las cantidades y los costos de los
productos y materiales que se comprarán en el exterior y estimar así la porción de
importaciones para la reconstrucción.
- Cuando los edificios y equipos dañados o destruidos están asegurados con una
compañía local que a su vez cuenta con un reaseguro con una empresa del exterior, se
puede generar una entrada de divisas como parte de esa operación. El especialista en
salud deberá obtener la información respectiva mediante un diálogo con las empresas
aseguradoras.
d) Efectos sobre las finanzas públicas
Es preciso que el especialista en salud determine el monto del aumento de gastos para
atender las necesidades de la emergencia, rehabilitación y reconstrucción que habrán de
salir del presupuesto de gastos del gobierno afectado. La estimación de esos gastos
deberá hacerse sumando los desembolsos realizados durante la etapa de la emergencia,
adicionándolos con información a futuro obtenida sobre la base de los proyectos de
rehabilitación o de reconstrucción.
121
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Además de lo anterior, pueden producirse disminuciones en los ingresos normales del
gobierno. En efecto, al reducirse los servicios que prestan las instituciones privadas de
salud, disminuyen correspondientemente los impuestos que aquellas pagan al fisco.
Estas pérdidas deberán estimarse tomando en cuenta la tasa de imposición
habitualmente aplicada en estos casos.
e) Efectos sobre los precios y la inflación
La magnitud de los daños puede ser tal que al considerar todas las necesidades de la
reconstrucción –y no solamente las del sector salud– se produzca escasez de
materiales y equipos de construcción, lo que podría tener por repercusión una alza en
los precios. El especialista del sector de la salud deberá informarse, con todas las fuentes
disponibles, acerca de los precios en vigencia antes e inmediatamente después del
desastre, a fin de prever un eventual aumento y establecer una proyección sobre la
evolución de los precios. Para ello, deberá colaborar estrechamente con el especialista
en vivienda y asentamientos humanos.
f) El impacto diferenciado del desastre sobre la mujer
122
Al igual que en otros sectores, las mujeres son afectadas por los desastres en forma
diferente que los hombres. En el sector de la salud –como en los de educación y
cultura– las mujeres representan un más alto porcentaje de los empleados en relación
con los hombres, razón por la cual ellas se verían muy afectadas por cualquier
disminución en empleo e ingresos. Además, cuando es preciso trabajar horas
extraordinarias, la carga de trabajo para las mujeres se ve incrementada –en mayor
medida que la compensación monetaria que puedan recibir– por cuanto al regresar
tardíamente a sus hogares todavía deben desarrollar sus tareas o trabajo reproductivo.
Para determinar esos efectos diferenciados sobre la mujer, el o la especialista en salud
debe cooperar estrechamente con los o las especialistas en materia de género y de
empleo e ingresos y asegurarse que tales pérdidas sean debidamente consideradas y
estimadas , así como de que no se produzca una doble contabilidad de las mismas.
En el anexo siguiente, al igual que en capítulos anteriores, se presenta un ejemplo de la
aplicación de la metodología para el caso del sector salud.
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ANEXO VI
ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS OCASIONADOS POR LAS
INUNDACIONES Y DESLIZAMIENTOS EN VENEZUELA
EN 1999, SOBRE EL SECTOR SALUD 1
Durante el mes de diciembre de 1999 se registraron en la franja costera de Venezuela
precipitaciones extraordinarias como resultado de la presencia de una vaguada sobre el
mar Caribe que se prolongó por casi 20 días. Las consecuencias de lo anterior fueron
deslaves e inundaciones que tuvieron efectos catastróficos para la población, las
infraestructuras urbanas, servicios básicos, infraestructura productiva y efectos no
totalmente cuantificables sobre el medio ambiente. Este fenómeno afectó de manera más
severa a los Estados de Vargas, Miranda y Falcón.
1. Sector Salud
La demanda extraordinaria que originó este desastre sobre el sector salud se vió
necesariamente insatisfecha por los daños sufridos en la infraestructura física, el acceso
a los mismos, así como también en la disponibilidad de su personal, elementos que, por
lo demás, mostraban ya insuficiencias e inequidades antes de los sucesos de diciembre.
Por una parte, la planta física de hospitales y centros ambulatorios en las zonas de mayor
afectación –en particular del Estado de Vargas– sufrieron daños de diferente
consideración, quedando una parte de ellas inutilizables en el período mismo de la
emergencia. Por la otra, incluso las unidades médicas que pudieron seguir en operación
quedaron completamente incomunicadas por el corte de los caminos. La pérdida de
mobiliario, equipo, material y medicamentos, agravada por el saqueo en algunos casos,
fue otra de las dificultades que se debió enfrentar, así como la baja en el número de
horas-personal disponibles del sector, por ser alrededor de un tercio de ellos a su vez
damnificados (en Vargas) y por los problemas para transitar por las carreteras incluso
por la de Caracas-La Guaira 2 y así acceder a sus lugares de trabajo.
Es de señalar la oportuna llegada de refuerzos médicos de distintos países en la fase
inmediata a la catástrofe, entre los que destacaron más de 400 médicos, paramédicos y
enfermeros cubanos, que desempeñaron sus funciones en las zonas más devastadas.
Asimismo, la llegada de equipo y medicamentos como parte de la cooperación
internacional antes reseñada alivió muchas de las carencias inmediatas que se tenían.
Una vez superada la fase de emergencia –rescate, atención a heridos, disposición de
muertos 3 y traslado de damnificados a los albergues improvisado– se intensificaron las
acciones de vigilancia ambiental y epidemiológica para mitigar factores de riesgo. En el
Estado Vargas se organizaron y entrenaron además a brigadas de salud, con énfasis en la
educación sanitaria para procurar la participación ciudadana en el manejo de residuos
sólidos, conservación y manejo de alimentos, tratamiento de agua y control de vectores.
1 CEPAL (2000), Los efectos socioeconómicos de las inundaciones y deslizamientos en Venezuela en 1999,
(LC/MEX/L.421 Add.1),México.
2 Incluso se consignó el hecho de que muchos de ellos se mantuvieron sin paga al haberse suspendido los
servicios del banco en donde se depositaba su sueldo.
3 La disposición de muertos quedó a cargo del Ministerio Público.
123
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Otra de las prioridades de la fase de la emergencia fue la rehabilitación de los
establecimientos de salud dañados. A escala nacional, a inicios del 2000 existían en
Venezuela 182 hospitales, 707 centros ambulatorios urbanos y 3,541 unidades rurales.4
Las instalaciones afectadas se concentran en los Estados Vargas, Miranda, Falcón,
Yaracuy y el Distrito Federal, donde existe un total de 31 hospitales y 687 ambulatorios.
De éstos se considera que han sufrido daños desde ligeros hasta pérdida total 9
hospitales (el 29% de los existentes en estas cinco entidades federativas) y en 251
ambulatorios. Si bien al nivel nacional el porcentaje de la planta dañada no es
mayormente significativo, en el plano local sí lo es, en la medida en que, como se
advierte en el cuadro 5, los porcentajes resultan elevados, quedando consecuentemente
más de 360 000 personas afectadas en su atención médica.
Cuadro 5
VENEZUELA: INSTALACIONES DE SALUD DAÑADAS EN LAS
ENTIDADES FEDERALES MÁS AFECTADAS
124
En el Estado de Vargas la mayoría de los establecimientos de salud quedaron afectados,
alterando en mayor o menor medida su funcionamiento. Se han identificado cinco
ambulatorios y dos hospitales seriamente dañados.5 En particular el Hospital Materno
Infantil de Macuto quedó completamente cubierto de lodo y consecuentemente el
mobiliario –120 camas– y equipo perdido, aunque se estima que su estructura no se
dañó mayormente.
4 Véase el Censo de Establecimientos de salud de las Direcciones Generales Regionales de Salud, 1998.
5 El Estado de Vargas contaba con tres hospitales especializados (Hospital de Niños Excepcionales, Hospital
Dermatológico “Martín Vegas” y el Materno Infantil de Macuto), dos hospitales tipo III, 19 ambulatorios urbanos
(5 de tipo III, 1 de tipo II y 13 de tipo I) y 17 ambulatorios rurales (todos ellos de tipo I).
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Igual ocurrió con el Hospital Psiquiátrico. El Hospital Vargas, del Instituto Venezolano
del Seguro Social (IVSS), no operaba al público y pudo limpiarse y rehabilitarse
rápidamente para hacer frente a la demanda extraordinaria de servicios médicos que las
otras unidades no podían satisfacer. El Hospital de Pariata y La Sabana llegaron a
funcionar a un 70% y el de Naiguatá a un 40%. Fueron básicamente los ambulatorios los
que resultaron ser mucho más vulnerables. Así, el ambulatorio de tipo III, “Dr. Alfredo
Machado” de Catia la Mar, particularmente importante para esta populosa
parroquia, quedó totalmente sepultado y parte de sus servicios se trasladaron a la
iglesia anexa. Tan sólo en el Estado Vargas seis ambulatorios se consideran
completamente perdidos.
En el Distrito Federal, el Hospital Oncológico resultó también severamente dañado en
su equipo, que por su especialidad resulta ser excepcionalmente costoso. Sin embargo,
fuera de los casos más reconocidos, el resto de los centros de salud pueden rehabilitarse
con relativa facilidad una vez que concluyan las actividades de limpieza y se
restablezcan los sistemas de agua y drenaje y de caminos.
La pérdida en la planta física que tenían estos centros de salud antes del evento se
estima, para todos ellos, del orden de los 18 millones de dólares, a los que hay que añadir
los relativos al mobiliario y equipo, por 11 millones más. Así, el total de costos directos
del sector salud asciende a 29 millones. La reconstrucción total de esta planta dañada,
con materiales y equipo al día supondría un costo del orden de los 55 millones de
dólares.
Cuadro 6
VENEZUELA: INSTALACIONES DE SALUD DAÑADAS EN LAS
ENTIDADES FEDERALES MÁS AFECTADAS
De mayor importancia para el sector resultaron todavía los gastos extraordinarios en los
que se incurrió –con la colaboración de la ayuda externa, de la sociedad civil y de la
comunidad misma– que se estiman en 32 millones de dólares. La atención
extraordinaria a heridos y refugiados y las campañas preventivas sanitarias y de
vacunación, constituyeron los rubros más importantes de desembolso de urgencia. Así,
en total, los costos totales –directos e indirectos– imputables al sector salud se elevaron
a 61 millones de dólares.
125
Manual
para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de
los Desastres
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
C E PA L
ORIGINAL: ESPAÑOL
El documento reproducido en esta publicación es de:
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) 2003.
Manual para la evaluación del impacto
socioeconómico y ambiental de los desastres
LC/MEX/G.5
LC/L.1874
Copyright © Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (El Banco Mundial),
2003.
Este material será reproducido para investigación, educación y propósitos académicos
para los países miembros de ambas instituciones. El material está sujeto a revisión. Las
opiniones e interpretaciones incluidas en este documento son exclusiva responsabilidad
de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones.
Í N D I C E
TOMO I
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
PRIMERA PARTE
ASPECTOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES . . . . . . . . . . 1
SEGUNDA PARTE
SECTORES SOCIALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I.
II.
III.
IV.
Población afectada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vivienda y asentamientos humanos. . . . . . . . . . . . .
Educación y cultura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
67
85
102
TOMO II
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
TERCERA PARTE
INFRAESTRUCTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Energía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Agua potable y saneamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Transporte y comunicaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
TOMO III
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
CUARTA PARTE
SECTORES ECONÓMICOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Agropecuario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Industria y comercio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Turismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
TOMO IV
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
QUINTA PARTE
EFECTOS GLOBALES DE LOS DAÑOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
IV.
V.
Medio ambiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Impacto de los desastres sobre las mujeres. . . . . . . .
Recapitulación de los daños. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Efectos macroeconómicos de los daños. . . . . . . . . .
Empleo e ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
45
57
71
110
iv
I n t r o d u c c i ó n
I. ANTECEDENTES
L
os desastres tienen un efecto negativo sobre las condiciones de vida de la
población, el desempeño económico de los países o regiones en que ocurren,
además de que perjudican el acervo y los servicios ambientales. Las secuelas
de los desastres se prolongan más allá del corto plazo y, en ocasiones,
provocan cambios irreversibles tanto en las estructuras económicas y sociales como en
el medio ambiente. En el caso de los países industrializados, los desastres afectan
gravemente las considerables existencias de capital acumulado, en tanto que las
pérdidas de vidas humanas son limitadas gracias, entre otros factores, a la
disponibilidad de sistemas eficaces de alerta temprana y evacuación, así como a una
mejor planificación del desarrollo urbano y a la aplicación de estándares y códigos de
construcción más estrictos. En los países en desarrollo, en cambio, el número de
muertes suele ser elevado debido a su mayor vulnerabilidad, uno de cuyos componentes
es la ausencia o ineficacia de los sistemas de pronóstico y evacuación. Si bien en estos
casos las pérdidas de capital son menores en términos absolutos comparadas con las de
los países desarrollados, su peso relativo y su impacto económico general suelen ser
muy significativos, e incluso afectan su sustentabilidad. 1
Los desastres pueden ser de origen natural o antrópico, pero sus consecuencias reflejan
la combinación de ambos procesos, es decir, de la interacción del ser humano con la
naturaleza y de los ciclos o sistemas propios de ésta. La ocurrencia de desastres no sólo
es muy frecuente en todo el mundo, sino que parecería que su incidencia e intensidad se
han incrementado en años recientes. Las estimaciones realizadas por misiones de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las
últimas tres décadas más de 150 millones de habitantes de la región han sido afectados
por los desastres y que en el mismo período habrían perecido más de 108 000 personas
y se habrían generado 12 millones de damnificados directos. Por otra parte, el monto
total de los daños acumulados —sin que la estimación sea exhaustiva para toda la
región— ascendería a más de 50 000 millones de dólares de 1998, pérdidas que se
concentran en los países de menor tamaño y desarrollo relativo, particularmente en el
área Andina, Centroamérica y el Caribe.2 El gráfico 1 ilustra los efectos de los
desastres evaluados en el cuatrienio 1998-2001.
1 Jovel, Roberto (1989), "Los desastres naturales y su incidencia económico-social", en la Revista de la CEPAL
No. 38, Santiago de Chile.
2 Al respecto, véase, por ejemplo, CEPAL y BID (2000), Un tema de desarrollo: La reducción de la
vulnerabilidad frente a los desastres, México y Washington.
v
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Las estadísticas mundiales muestran que los desastres causan daños socialmente más
significativos y en ocasiones irreversibles en los países en desarrollo, al concentrarse y
afectar en mayor medida a los grupos de población más pobres y vulnerables. En el
mundo desarrollado, en contraposición, gracias a la disponibilidad de recursos y
tecnología, en el curso de los años se ha logrado un creciente y sustancial grado de
protección contra desastres mediante la introducción de medidas efectivas de
prevención, mitigación y planificación, junto con sistemas de reducción de la
vulnerabilidad. Sin embargo, incluso en estos países los daños se han incrementado
enormemente como resultado de la mayor densidad y el valor de las actividades
desarrolladas por la sociedad.
En el caso de América Latina y el Caribe se han logrado algunos progresos en el campo
de la planificación, prevención y mitigación, aunque amplios segmentos de la población
todavía viven en condiciones precarias y de alta vulnerabilidad. En este sentido, se debe
tener en cuenta que la mayoría de los países de la región se distribuyen en áreas
propensas a la incidencia de fenómenos naturales tanto de origen hidrometeorológico
como geológico. A ello obedece la conocida secuela de pérdidas de vidas humanas,
fuerte daño a la infraestructura física y social, peor desempeño económico y deterioro
ambiental en la región.
vi
Los desastres pueden tener muchos efectos negativos: daños a la infraestructura
económica y social, alteraciones ambientales, cambios en las prioridades de
desarrollo —incluso, para poder reponer los acervos perdidos, a menudo se
relegan proyectos que pretenden resolver carencias de larga data—, desequilibrios
fiscales y del sector externo, incremento de precios y modificaciones en la
estructura demográfica.
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No obstante, el impacto más comprometedor es, sin duda, el deterioro de las
condiciones de vida de la población, especialmente entre los estratos más pobres y
vulnerables, como se mencionó anteriormente. Además, con frecuencia creciente los
desastres no sólo afectan a la comunidad o el país donde ocurre el desastre, sino que sus
consecuencias también se resienten en países vecinos o más distantes, a través de
movimientos migratorios inesperados, transmisión de enfermedades, reducción de
intercambios comerciales, o bien por alteraciones ambientales que se extienden más allá
de las fronteras.
Las acciones para reducir los efectos a largo plazo de los desastres se deben enfocar en
dos frentes paralelos. En primer lugar, en previsión de un evento desastroso, la
asignación de recursos para la prevención y mitigación del impacto como parte integral
de una estrategia de desarrollo económico y social. Hay que considerar tales recursos
como una inversión de alto retorno —en términos económicos, sociales y políticos—
indispensable para asegurar el crecimiento en el largo plazo. En segundo lugar, una vez
ocurrido un desastre, es imprescindible asegurarse de que las inversiones destinadas a
la reconstrucción sean empleadas con miras a una reducción de la vulnerabilidad que
garantice un desarrollo sostenible.
Cuando se produce un desastre, los encargados de evaluar los requerimientos para
satisfacer las necesidades humanitarias durante la fase de emergencia son normalmente
las entidades nacionales de emergencia, con el apoyo del Sistema de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales públicas y privadas. Actualmente es una
práctica habitual que la comunidad o país afectado emprenda las acciones más urgentes
para satisfacer las necesidades humanitarias que surgen de la emergencia. Además,
países amigos y organizaciones internacionales —tanto directamente como a través de
ONG— rápidamente proporcionan asistencia adicional. Los agentes privados y
públicos participan en este esfuerzo, junto con muchas ONG o de asistencia social
locales, regionales e internacionales.
Aun así, la reconstrucción de los activos destruidos o dañados normalmente requiere
recursos más allá de los disponibles durante la fase de emergencia o asistencia
humanitaria, o inclusive de aquellos al alcance de los países afectados. Luego, en
muchos casos la reconstrucción se lleva a cabo sin que se reduzca la vulnerabilidad.
Dicho de una manera directa, la vulnerabilidad se reconstruye en vez de aminorarse.
A fin de evitar esta situación, inmediatamente después de superar la fase de
emergencia, se debe practicar una evaluación de los efectos directos e indirectos del
evento, así como de sus consecuencias para el bienestar social y el desempeño
económico del país o la región afectada. Esta evaluación no debe necesariamente ser
precisa en términos de cuantificación, pero sí es exigible que sea lo más completa
posible en el sentido de abarcar el conjunto de efectos y su impacto sobre los diferentes
sectores económicos y sociales, la infraestructura física y los acervos ambientales.
Mediante tales estimaciones será posible determinar el monto necesario para la
reconstrucción, tarea urgente ya que los afectados no pueden esperar mucho tiempo en
las condiciones que suelen privar después del desastre.
vii
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Sin ese ejercicio es imposible definir y poner en práctica los programas y proyectos de
reconstrucción, muchos de los cuales exigen la cooperación técnica y financiera
internacional. Los programas y proyectos de reconstrucción deben diseñarse en el marco
de una estrategia de mitigación y prevención como parte del proceso de desarrollo, si se
pretende asegurar la reducción de la vulnerabilidad después del desastre.
Con ese propósito, se hace necesario un conjunto de herramientas de diagnóstico para
medir la naturaleza y el monto de las pérdidas causadas por los diferentes tipos de
desastre. En tal sentido, es aún reducido el número de metodologías útiles para la
medición de los efectos sociales, económicos y ambientales de los desastres.
Apoyándose en la larga experiencia obtenida a partir de los años setenta en la evaluación
de los principales desastres acaecidos en América Latina y el Caribe, la CEPAL
desarrolló una metodología para la evaluación de los daños y las pérdidas causados por
estos eventos, la cual se basa en el desarrollo y la ampliación de los conceptos
presentados una década atrás por parte de la Oficina del Coordinador de la Ayuda en
casos de Emergencia (UNDRO).3
viii
La metodología publicada entonces por la CEPAL permitió determinar los efectos de los
desastres de origen natural, aunque también es aplicable a los de origen antrópico, como
en el caso de ciertos conflictos armados en Centroamérica. En el manual de la CEPAL
los efectos de los desastres se evalúan tanto en el nivel sectorial como el global, a la vez
que se mide la capacidad del país o la región afectada para acometer la reconstrucción,
así como se determinan los requerimientos de cooperación internacional para ésta. Por
cierto, esta tarea está condicionada por la situación de insuficiente información
cuantitativa confiable que prevalece en América Latina y el Caribe, cuya disponibilidad
es aun más limitada tras un evento desastroso. Asimismo, el manual publicado en
aquella ocasión no permitía estimar los daños sobre ciertos sectores económicos y
sociales, el medio ambiente y grupos específicos de población.
Por esa razón, a partir de la evaluación de numerosos casos de desastre padecidos en la
década de los noventa, y sobre la base de desarrollar nuevos conceptos
complementarios, se presenta ahora una versión revisada y ampliada del mencionado
manual, que se beneficia también del concurso y las aportaciones de distinguidos
expertos y consultores latinoamericanos y caribeños, así como de otras regiones del
mundo.
3 CEPAL (1991), Manual para la estimación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales, Santiago
de Chile; UNDRO (1979), Prevención y mitigación de desastres: Compendio de los conocimientos actuales,
Volumen 7, Aspectos económicos, Nueva York, Naciones Unidas.
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En esta nueva versión se ha revisado y refinado la metodología para la evaluación de
daños en varios sectores que ya aparecían en la publicación de 1991. Además, se
incorporan nuevos y significativos cambios. En este sentido, ha sido relevante incluir
temas transversales a todos los sectores (como el medio ambiente, el empleo y el
ingreso), y ponderar los efectos diferenciales en las mujeres, cuya acción es esencial
durante la reconstrucción y en la mitigación de futuros impactos de desastres. Se
propone también el uso de los nuevos instrumentos disponibles para este tipo de
análisis, en particular las bases de datos accesibles por Internet, el uso de sensores
remotos y la sistematización de información georreferenciada. Por otra parte, se
apuntan algunas de las dificultades analíticas asociadas al rezago en la compilación de
información suficientemente desagregada —por ejemplo, por sexo, por grupos de
ingreso o por zonas geográficas o políticas de un país— o la inexistencia de "líneas de
base" que definan las situaciones "normales" antes de un desastre (diagnósticos de
situación ambiental, indicadores de desarrollo humano y del tejido social).
I I . C O N T E N I D O
En esta nueva versión del Manual de la CEPAL se describe la metodología para realizar
la evaluación de los efectos económicos, sociales y ambientales de los desastres, que se
clasifican en daños directos e indirectos, y en efectos macroeconómicos y globales. El
manual no se ocupa de describir el origen de los desastres ni las acciones emprendidas
durante la fase de la emergencia o asistencia humanitaria, por cuanto ello cae dentro de
la esfera de acción de otros organismos y entidades. Se considera que esta segunda
versión representa el avance de un esfuerzo inconcluso que continuará enriqueciéndose
con la experiencia y los aportes de los usuarios del propio manual al aplicarlo a
situaciones concretas, siempre cambiantes y novedosas.
El manual aborda los aspectos conceptuales y metodológicos para la medición de los
daños que el desastre ocasiona en los acervos de capital y los flujos de producción de
bienes y servicios, además de estimar los efectos temporales que pueden generarse en
las principales variables macroeconómicas. Se incluye en esta ocasión los daños y
efectos sobre las condiciones de vida, el desempeño de las economías y el medio
ambiente.
El manual es una herramienta que ayuda a los interesados en la identificación y
cuantificación de los daños de un desastre, mediante una metodología uniforme y
coherente ya probada a lo largo de tres décadas de aplicación. Asimismo, se brindan los
elementos necesarios para identificar aquellos sectores sociales, económicos y
ambientales, así como las regiones geográficas que han resultado más afectados y que
exigen atención prioritaria en la fase de la reconstrucción. El grado de desagregación de
los daños que se pueda alcanzar aplicando el manual dependerá, sin embargo, de la
disponibilidad de información cuantitativa que exista en el país o región afectada. La
metodología presentada posibilita evaluar los daños ocasionados por todo tipo de
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desastres, sean éstos de origen natural o antrópico, intempestivos o de largo período de
gestación. La aplicación de la metodología ayuda también a determinar si se dispone
localmente de la capacidad suficiente para enfrentar las tareas de la reconstrucción
exclusivamente con recursos propios o si, por el contrario, se requerirá el concurso de la
cooperación internacional.
Si bien este manual proporciona la metodología para evaluar diferentes tipos de
situación, no se pretende que sea exhaustiva. Se espera, sin embargo, que los conceptos
y ejemplos expuestos permitan al analista disponer de las herramientas indispensables
para examinar casos no necesariamente explicitados.
x
El manual se divide en cinco secciones. La primera se refiere a los aspectos conceptuales
y metodológicos generales de las evaluaciones. La segunda sección describe los
métodos para la estimación de los daños y las pérdidas en los sectores sociales, y se
divide en los capítulos de vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y
salud. La tercera sección se concentra en la infraestructura de servicios, desglosados en
acápites de transporte y comunicaciones, energía, agua y saneamiento. La cuarta sección
trata sobre los daños y las pérdidas entre sectores productivos y se separa en títulos que
abordan los sectores agropecuario y pesquero, industrial, comercial y turístico.
La quinta sección se enfoca en los efectos globales, efectos transversales a distintos
sectores y efectos macroeconómicos, y se expone en capítulos dedicados a los daños
ambientales, el efecto diferencial de los desastres entre las mujeres, el empleo y el
ingreso; se presenta una recapitulación de los daños que proporciona un procedimiento
para la agregación de los daños directos e indirectos totales y para la medición de los
efectos sobre los principales agregados macroeconómicos.
La recapitulación es de especial relevancia ya que, al expresar el daño total en
comparación con el tamaño de la economía u otras variables generales, permite
dimensionar la magnitud del desastre y sus impactos globales. El análisis para medir los
efectos del desastre sobre el posible comportamiento de las principales variables o
indicadores macroeconómicos se refiere a un período de tiempo futuro que varía entre
uno y dos años posteriores al evento, pero que puede ampliarse —dependiendo de la
magnitud del daño— hasta cinco años.
Además del marco conceptual descrito en cada capítulo, también se incluyen, como
anexos a cada sector, ejemplos prácticos de casos reales analizados por la Secretaría de
la CEPAL. Se ha procurado, en la medida de lo posible, que los ejemplos reflejen tanto
la variedad de eventos (climáticos, geológicos, de corta duración y de desarrollo lento,
susceptibles de alerta temprana y prevención o súbitos) como la diversa composición de
los daños y su peso relativo. Se ha intentado reflejar las experiencias de países
geográficamente diversos, y en condiciones especiales de vulnerabilidad, como las que
se enfrentan en los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID). Asimismo se
abordan eventos recurrentes o estacionales y fenómenos con ciclos de incidencia más
largos o menos previsibles.
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El manual se presenta en un formato de fácil manejo para aquellas personas
especializadas en la evaluación de sectores específicos, ya que cada uno de
éstos aparece de forma separada y acompañado por los aspectos conceptuales
que le son propios. El manual estará disponible en formato electrónico de
CD-ROM, que adicionalmente incluye ejemplos de evaluaciones de casos
llevadas a cabo recientemente usando la metodología revisada, y también se
puede obtener en la página web de la CEPAL. Se confía en que esta segunda
versión será no sólo más completa sino más "amigable" para el usuario.
Se espera que sus lectores y usuarios aporten su experiencia para
enriquecerlo y mejorarlo en futuras ediciones. Se propone asimismo usarlo
como herramienta de capacitación e instrumento de difusión en procesos de
educación sobre riesgos y para la promoción de una mayor cultura de la
prevención.
III.
EL MOMENTO MÁS ADECUADO PARA LLEVAR
A CABO LA EVALUACIÓN
xi
No es posible definir ni generalizar de antemano la ocasión que ameritaría el uso de la
presente metodología para realizar una evaluación, pues ello dependerá de cada caso en
función del tipo de fenómeno que origina el desastre, su magnitud y su alcance
geográfico. En general, la experiencia indica que no conviene iniciar una evaluación
sino hasta que ya esté bien avanzada la fase de atención de la emergencia, tanto para
no interferir con las actividades de rescate y salvamento como para asegurar la
disponibilidad de suficiente información cuantitativa sobre los daños y efectos
(directos, indirectos y macroeconómicos). Dado que siempre se requiere el concurso del
personal sustantivo nacional y de las zonas afectadas como contraparte del equipo
evaluador, deberá fijarse el momento para iniciar la evaluación cuando tales
contrapartes ya no estén involucradas en las labores de socorro y ayuda humanitaria o,
como suele ocurrir, no estén ellas mismas o sus familias en condición de damnificadas.
No obstante, tampoco es recomendable demorarse excesivamente en dar inicio a la
evaluación, ya que los resultados que arroje podrían ser determinantes para concitar el
apoyo interno y externo en las labores de reconstrucción. Al respecto, tómese en
cuenta que la atención de la comunidad internacional podría desviarse hacia otras
catástrofes que ocurrieran en otra parte del mundo con posterioridad al desastre en
referencia, restando así posibilidades de cooperación para la reconstrucción en este
último.
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Tampoco se puede definir de antemano el orden y la secuencia de los temas que habrán
de abordarse en cada una de las evaluaciones, por cuanto ello depende del tipo y la
magnitud del evento de que se trate. Aun así, en términos generales, el análisis suele
iniciar con una apreciación de la magnitud de la población que ha sido impactada; luego
se definen los diversos grados de afectación, procurando visualizar el impacto
diferencial entre hombres y mujeres, así como los aportes de unos y otras durante la
emergencia y los procesos de rehabilitación y reconstrucción. A continuación se
identifican y analizan los daños y efectos sufridos por los diferentes sectores sociales en
lo que respecta a vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y salud,
destacando la situación de los grupos más vulnerables. En seguida se abordan los
sectores económicos —agropecuario y pesquero, industrial y comercial—, así como
servicios e infraestructura. El análisis de los efectos del desastre sobre el patrimonio y
los servicios ambientales puede emprenderse de manera simultánea.
El desglose y la profundidad con que se realiza el análisis —como puede observarse en
los más recientes documentos elaborados por la Secretaría de la CEPAL— depende del
tipo de fenómeno y de la disponibilidad de información para estimar los daños y
pérdidas. Así, en algunos casos resulta recomendable efectuar un recuento
pormenorizado de los daños y efectos que abarque a los grupos vulnerables, las
municipalidades y las comunidades locales afectadas dentro de un país.
xii
I V. R E C O N O C I M I E N T O S
El Gobierno de Italia —que ya había hecho posible la primera versión publicada en
1991— proporcionó apoyo financiero para esta segunda versión del manual. Del
gobierno de los Países Bajos también se recibió apoyo adicional, canalizado a través de
su programa de cooperación técnica con la CEPAL.
Adicionalmente, se dispuso de la cooperación técnica de la Organización Panamericana
de la Salud (OPS/OMS) para la preparación de los capítulos sobre salud, agua y
saneamiento, así como de la Secretaría Técnica de la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), orientada especialmente a los temas de su
competencia.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se mantuvieron
cercanos durante la elaboración de la versión revisada del manual, el cual enriquecieron
en las reuniones de revisión con valiosos comentarios. Además el Banco Mundial
suministró insumos y apoyo financiero para la revisión de este Manual. Los recursos
adicionales para este esfuerzo fueron aportados bajo la cobertura del ProVention
Consortium, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno del
Reino de Noruega y de la Secretaria para el Desarrollo Internacional del Gobierno del
Reino Unido a través de su Departamento de Conflictos y Asuntos Humanitarios.
La CEPAL agradece profundamente este apoyo y reconoce también lo valioso que fue
para este ejercicio la interacción con numerosos funcionarios, académicos y personas en
general que en el curso de las misiones de evaluación realizadas en países de la región
emitieron opiniones y aportaron sus conocimientos para mejorar y perfeccionar el
trabajo.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
V. A U T O R Í A
L a C E PA L e n c a rg ó a R i c a r d o Z a p a t a M a r t í , f u n c i o n a r i o d e l a S e d e
Subregional en México, se ocupase de dirigir la elaboración de esta versión del Manual.
Roberto Jovel, responsable de dirigir la elaboración de la primera versión, fue
contratado como consultor externo para orientar y supervisar la actual, así como para
redactar algunas secciones.
Las siguientes personas –pertenecientes a la planta permanente y en un esfuerzo de
colaboración interdivisional de la CEPAL o fungiendo como consultores (externos o de
alguna organización)– tuvieron a su cargo la elaboración de las diversas secciones del
manual:
Población afectada: Jose Miguel Guzmán con el apoyo del Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE), Alejandra Silva, Serge Poulard, y Roberto Jovel.
Educación y cultura: Teresa Guevara consultora de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Salud: Marcel Clodión consultor de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS/OMS) y Claudio Osorio (OPS/OMS).
Vivienda y asentamientos humanos: Daniela Simioni, de la División de Medio
Ambiente y Asentamientos Humanos (DMAAH) de la CEPAL, con el apoyo de
Mauricio Faciolince, Ricardo Bascuñan y Silvio Griguolo (consultores).
Energía: Roberto Jovel, con base en el trabajo previo de Ricardo Arosamena
(consultor).
Agua y saneamiento: Claudio Osorio (OPS/OMS).
Transporte y comunicaciones: Ian Thomson Jefe de la Unidad de Transportes de la
División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, con
la colaboración de David Smith (consultor).
Sector agropecuario y pesca: Antonio Tapia (consultor), con apoyo de Roberto Jovel.
Industria y comercio: Daniel Bitrán consultor y funcionario del Centro Nacional de
Prevención de Desastres (CENAPRED) de México.
Turismo: Françoise Carner (consultora), José Javier Gómez (DMAAH) y Erik
Blommestein, de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España,
Trinidad y Tabago.
xiii
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Medio ambiente: José Javier Gómez (DMAAH), Erik Blommestein, Roberto Jovel,
Alfonso Mata, Cesare Dosi, con contribuciones de David Smith, Leonard
Nurse e Ivor Jackson (consultores).
Impacto sobre las mujeres: Roberto Jovel, con base en el informe elaborado por Angeles
Arenas (consultora) y con contribuciones de Asha Kambon y Roberta Clarke
de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago,
así como de Sarah Bradshaw y Fredericka Deare (consultoras).
Recapitulación de los daños: Roberto Jovel.
Efectos macroeconómicos: Ricardo Zapata y René Hernández, de la Sede Subregional
de la CEPAL en México.
Las siguientes personas de la CEPAL leyeron el borrador del documento y
proporcionaron valiosas sugerencias que han permitido el enriquecimiento del manual:
Nieves Rico, Unidad Mujer y Desarrollo (Sede Chile), Pilar Vidal, Unidad Mujer y
Desarrollo (Sede Subregional México), Esteban Pérez, (Sede Subregional para el
Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago).
xiv
Tercera Parte
Infraestructura
I. ENERGÍA
A. INTRODUCCIÓN
C
omo en los demás sectores, los daños en el sector eléctrico se presentan
agrupados en directos e indirectos, lo cual facilita el análisis de los efectos
macroeconómicos. Los primeros se refieren al daño o destrucción que
sufren las obras de infraestructura física, así como los inventarios disponibles durante la
ocurrencia del desastre; los indirectos incluyen, por una parte, los costos de suplir la
demanda de electricidad durante el período de rehabilitación y, por la otra, los ingresos
netos o utilidades que se dejaron de percibir en dicho período, que a su vez sirven, junto
con otros efectos, para evaluar las implicaciones macroeconómicas globales.
En lo que concierne a la infraestructura dañada se deberán considerar los
costos de reparación y/o reconstrucción para que las instalaciones recuperen su
capacidad operativa previa al desastre. Como en otros sectores, aquí se plantea también
la disyuntiva de si la capacidad operativa reemplazada debe corresponder a condiciones
iguales a las que tenía antes del siniestro o si se deberían considerar las especificaciones
normales de eficiencia y seguridad para este tipo de instalaciones al momento de ser
reparadas o reconstruidas. De hecho, se hace esto último cuando hay que rehacer o
reponer obras y equipos que quedaron en estado inservible. Como se ha expresado
repetidamente, el criterio de valorización a costo de reposición actual —que incorpora
los adelantos técnicos que hayan tenido lugar— proporcionará resultados más
representativos del costo de los trabajos que se tendrán que realizar en la práctica y de
los recursos financieros que se requerirán.
Cabe mencionar que la estimación de costos debe incluir una apreciación del período de
tiempo que se necesitará para la realización de las obras, el que servirá a su vez de base
para la cuantificación de los costos para suplir las demandas transitorias, como se
explica más adelante en el acápite sobre daños indirectos.
La estimación de las existencias de equipos, materiales y materias primas afectados o
destruidos por el desastre resulta mucho más sencilla si se basa en los
costos de reposición de acuerdo con los precios de mercado vigentes. De no haber
productos iguales disponibles al momento de la evaluación, se utilizarán los más
similares.
1
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La cuantificación de los daños indirectos resulta de mayor complejidad dado que por lo
regular se basa en estimaciones. Por una parte, se debe proyectar el comportamiento de
la demanda y la oferta durante el período de rehabilitación, y por la otra, contrastar los
resultados financieros que se alcanzarán realmente en dicho período con aquellos que se
hubiesen obtenido de no haber ocurrido el desastre. En la proyección de lo que ocurrirá
"después del desastre" se tendrá seguramente una magnitud menor que la prevista de no
haber ocurrido éste, ya que consumidores importantes ven reducidas sus necesidades o
su poder de compra. También, aunque con menor probabilidad, se puede producir un
incremento sobre la demanda normal cuando se requiera energía en cantidades
extraordinarias para los trabajos de rehabilitación. De hecho, ambas situaciones pueden
darse paralelamente, en cuyo caso es necesario realizar una cuantificación de los
resultados netos.
Una vez establecida la demanda después del desastre —que puede ser igual, menor o
mayor que la normal—, se procederá a identificar los medios para suplirla
adecuadamente. Como criterio general se considerará que la provisión de energéticos
requerida se hará con el objeto de lograr resultados oportunos y confiables. Luego se
estimarán los costos de capital y de operación, estos últimos calculados con base en la
duración del período requerido para la rehabilitación de las instalaciones. Los costos de
capital cubren básicamente la adquisición de equipos; los de operación, gastos en mano
de obra y materiales. Cabe mencionar que en el renglón de personal se deberán incluir
los pagos al personal de planta que ha quedado temporalmente cesante por diversas
causas atribuibles al siniestro.
2
Finalmente, se hará la estimación de los daños indirectos. Para ello se estimarán, en
primer lugar, los ingresos netos que se podrán obtener durante el período requerido para
la rehabilitación. Al respecto se restarán de los ingresos estimados por ventas de energía
en el período de rehabilitación posterior al desastre, los costos del suministro
provisional antes comentado, además de los costos normales correspondientes a la
operación de la empresa durante ese lapso. Cabe mencionar que el ingreso neto anterior
puede resultar negativo en mayor o menor medida en función del poder de compra que
tendrán los consumidores permanentes después del desastre. En segundo lugar,
se estimarán los ingresos netos que se hubiesen obtenido de no haber ocurrido el
siniestro, restando los costos totales de los ingresos brutos, al igual que para la
alternativa anterior. Esta información suele estar disponible en los registros de los
departamentos de programación a corto y mediano plazo de las empresas que manejan
el sector. La diferencia algebraica —aplicable en casos de ingreso real negativo— entre
los dos ingresos netos anteriores representaría el monto de los daños indirectos totales.
Cabe recalcar que en dichos daños estarían debidamente considerados los costos
adicionales de suministro temporal así como los ingresos que se dejaron de percibir por
causa del desastre.
Las estimaciones anteriores sobre costos por concepto de daños directos e indirectos se
desglosarán, por una parte, en sus componentes en moneda local y extranjera para los
cálculos globales sobre balanza de pagos. Por la otra, se dividirán en los
correspondientes al sector público y a las empresas privadas, con miras a su uso en la
estimación de las cuentas nacionales para el cálculo de los efectos macroeconómicos.
A continuación se describe por separado la metodología de evaluación aplicable a los
sectores de electricidad y petróleo.
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B. SECTOR ELECTRICIDAD
1. Daños directos
Los daños directos en el sector eléctrico se presentan agrupados en tres grandes
categorías: obras de generación, sistemas de transmisión y distribución, y centros de
despacho.
a) Obras de generación
La generación de energía eléctrica comprende, por una parte, los complejos
hidroeléctricos y geotérmicos y, por la otra, las centrales térmicas convencionales a
vapor, diesel y gas. Para los propósitos de este manual se considerarán en primer
término las obras civiles para la concentración de la energía hidráulica y geotérmica
correspondientes a dichos tipos de generación —en vista de sus características
especiales— y, en segundo lugar, las propias centrales generadoras donde se hallan los
equipos para la transformación de la energía primaria en electricidad.
En lo que concierne a la generación hidroeléctrica, el manejo del recurso hídrico puede
incluir toda una gama de obras tales como presas de derivación y almacenamiento,
canales, túneles, tanques de oscilación, tuberías forzadas, etc. Al respecto debe tenerse
presente que los daños a estas instalaciones deberán ser subsanados en forma tal que se
recupere el control sobre los caudales de agua requeridos para la generación de
electricidad, dado que, de otra manera, la central permanecerá sin operar, con la
consiguiente pérdida para el sistema en su conjunto. Con frecuencia las obras en
referencia se encuentran alejadas de las vías principales de comunicación y su acceso
puede resultar difícil, al menos en ciertas épocas del año. En dicho caso se deberán
considerar dentro de los efectos directos los costos adicionales para proveer las vías de
comunicación (que, para evitar doble contabilidad, no deberían incluirse en el daño
cuantificado por el sector de transporte).
Para la evaluación de los costos de rehabilitación y/o reconstrucción de las instalaciones
afectadas se requerirá, en primer término, una estimación de las magnitudes que
supondrá dicha obra, como son: metros cúbicos de movimiento de tierra, incluyendo
especificaciones sobre el tipo de material; las cantidades de hormigón, desglosadas por
tipo y resistencia; longitud y otras características de las obras de conducción; listado de
los componentes mecánicos principales y de las instalaciones especiales. Luego se
deberá proceder a realizar una estimación de los costos con base en valores unitarios
vigentes para este tipo de obras. Alternativamente, y en función de la información
básica disponible, se puede seguir un procedimiento más detallado que consideraría las
necesidades de mano de obra por especialidad, las cantidades de materias primas, el
tiempo de uso de equipos de construcción, así como los costos unitarios
correspondientes a cada uno de estos consumos. Cabe mencionar que, en ambas
alternativas, el tipo de daño que ha recibido la obra, la accesibilidad de los recursos
naturales básicos —tierra, arena y grava—, así como la disponibilidad de mano de obra
común, tanto no calificada como especializada, tienen una alta incidencia en la
estimación de los costos directos. Una fuente valiosa de información a este respecto la
constituyen las estimaciones y cotizaciones de contratistas con experiencia reciente en
la localidad o en regiones con condiciones similares.
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En lo referente a la generación geotérmica, la extracción y manejo del recurso incluye
pozos de suministro, tuberías de conducción y equipos especializados para el
procesamiento y concentración del vapor de agua. La estimación de los daños
relacionados con la disponibilidad y accesibilidad del recurso yacente en el subsuelo
requerirá de la intervención de expertos y la realización de investigaciones de campo
que están fuera del ámbito de este manual. Sin embargo, el especialista del sector deberá
intentar realizar estimaciones sobre este particular con base en los costos promedio,
debidamente actualizadas, de la infraestructura de los pozos en el área considerada, o en
otros sitios que tengan características naturales similares. Para el resto de las
instalaciones se seguirían los procedimientos alternativos ya explicados para las obras
hidroeléctricas.
4
El resto de los componentes de la infraestructura para la producción de
electricidad está constituido por las propias centrales generadoras, que comprenden el
edificio de la casa-planta y toda una variedad de equipo mecánico, eléctrico y
electrónico. Se considerarán en primer término los equipos que proveen la fuerza motriz
al generador. Éstos difieren fundamentalmente de las centrales hidroeléctricas y las que
utilizan energía calórica de calderas, tanques de presión, turbinas de vapor y gas, etc. Las
primeras se diseñan individualmente en función de las características de los sitios de
aprovechamiento hidroeléctrico y su reemplazo requiere de igual consideración. Sin
embargo, los costos respectivos pueden ser estimados actualizando las inversiones
originales a partir de índices que reflejen la tendencia de los precios internacionales de
equipos similares. También puede recurrirse a estadísticas y catálogos de fabricantes
relativos a costos de equipos para la concentración de la energía hidráulica en centrales
hidroeléctricas por rangos de altura de agua (metros) y flujo (m3/seg) del recurso
hídrico utilizado.
El equipo para el manejo mecánico de la energía calórica proveniente del vapor de agua
y de la combustión de derivados del petróleo, aunque tiene características específicas,
de acuerdo con la magnitud y tipo de instalación, presenta una mayor uniformidad. En
él se incluyen las centrales geotérmicas así como las de tipo convencional, y se
clasifican —según el combustible que utilicen— en plantas a vapor, a diesel y a gas.
La determinación de los costos de reemplazo puede hacerse siguiendo los
procedimientos generales antes comentados para las centrales hidroeléctricas, que
generalmente resultan menos difíciles de estimar por tratarse de equipo más
normalizado. Las centrales cuentan con toda una gama de equipo, principalmente
electromecánico, que a partir del generador convierten las energías básicas
—hidráulica, geotérmica y las que se extraen de los derivados del petróleo—
en electricidad. En términos generales, dichos equipos, aun empleados por los diversos
tipos de plantas eléctricas, presentan grandes similitudes. Sin embargo, a veces varían
según su grado de modernidad y las funciones especializadas que realicen. Para la
determinación de los costos de reemplazo se deberá recurrir en una primera instancia a
las inversiones que se hicieron para la adquisición original —de manera especial si ésta
se realizó en fechas no muy lejanas—, las que deberán actualizarse tomando en cuenta
la inflación internacional. Como segunda alternativa, se podrán consultar catálogos de
costos elaborados por los fabricantes de estos equipos o estadísticas de costos
disponibles sobre este tipo de equipamiento en publicaciones especializadas.
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Los comentarios anteriores se refieren a los casos en que resulta necesario el
reemplazo total de las instalaciones. Cuando se trate de daños de menor cuantía, que
sólo se requieran reparaciones o rehabilitación, la estimación de los costos deberá
hacerse después de una evaluación técnica de la magnitud de los daños y las
posibilidades reales de compostura. Esta labor requerirá de la participación de personal
especializado con amplia experiencia en reparación y mantenimiento de este tipo de
equipos. Para obtener estimaciones más precisas se requerirán pruebas de laboratorio de
los equipos afectados, situación que quedaría fuera de los períodos relativamente cortos
de que dispondrá el evaluador para completar la evaluación de daños directos en casos
de desastre.
Finalmente están las edificaciones que albergan los equipos de generación y que se
denominan casas-planta. La evaluación de los daños directos sería igual al de otras
edificaciones, como se explica mas adelante.
b) Sistemas de transmisión y distribución
Se incluyen en este acápite las líneas de transmisión, subtransmisión y distribución así
como las subestaciones de todo tipo que están directamente relacionadas con el
transporte de la energía eléctrica desde los centros de generación hasta los consumidores
finales.
Se considerarán en primer término las líneas de alto voltaje que utilizan torres grandes
y costosas. Para la evaluación de los daños se requerirán inspecciones visuales
utilizando medios de locomoción expeditos, como vehículos automotores, cuando las
líneas estén cercanas a las vías transitables, y avionetas o helicópteros cuando aquéllas
se extiendan a campo traviesa. Se procederá a contar el número de torres averiadas, a
especificar los diferentes tipos de torre y a estimar luego el kilometraje de los cables
afectados. Para el resto de las líneas que se apoyan en postería uniformemente
distribuida, solamente se requerirá disponer de los kilómetros de líneas afectadas, e
indicar si los daños se limitan a los soportes o si incluyen también tramos importantes
de cable. Además se deberán cuantificar los transformadores y otros equipos existentes
a lo largo de las líneas de distribución, que hayan sido afectados.
Luego se hará un listado de las subestaciones averiadas indicando, lo más precisamente
que sea posible, los equipos que hayan sufrido algún daño, incluyendo las instalaciones
a la intemperie y los equipos bajo techo que forman parte de las subestaciones
principales.
Con base en los resultados que se obtengan de la inspección de las instalaciones
mencionadas se harán las estimaciones de los costos correspondientes. Se utilizará para
ello la información disponible en las empresas eléctricas afectadas o la existente en
áreas circunvecinas. Como se trata de datos que se utilizan con relativa frecuencia, es
probable que la información requerida pueda obtenerse sin mayores contratiempos.
También se podrá recurrir —al igual que para las obras de generación— a costos
globales o desglosados que pudieran tener los contratistas de obras con experiencia
aplicable a la localidad, y también a estadísticas y catálogos de costos de equipos.
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Los comentarios anteriores sobre la estimación de daños en instalaciones parcialmente
averiadas, en contraposición con las que deberán reemplazarse totalmente, también
valen para las obras de transmisión y distribución del fluido eléctrico.
c) Centros de despacho y otras obras
Otras instalaciones importantes de las empresas eléctricas son los centros de medición y
despacho de la electricidad y las edificaciones para las oficinas administrativas. Los
primeros consisten en edificios que albergan toda una gama de equipos que realizan el
monitoreo y control de los flujos de la energía eléctrica entre las centrales generadoras
y las áreas de consumo. Los hay desde los más elementales, que utilizan controles
manuales, hasta los más complejos, dotados de modernos sistemas de telemedición y
computación electrónica que alcanzan un alto grado de automatización y optimización
de sus funciones básicas. Para la evaluación de los daños, en el caso que se requiera la
reconstrucción total de estas instalaciones, conviene utilizar costos globales aplicables
según el tipo de centro de despacho. Cuando se trate de equipos y estructuras
parcialmente averiadas se requerirá de un inventario de las partes respectivas y una
estimación de la extensión y magnitud de los daños, labor que, en lo que concierne al
equipamiento especializado, sólo pueden realizar expertos en la materia.
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La evaluación de los daños en edificios administrativos de la empresa, así como en otras
instalaciones que resulten afectadas por un desastre, es relativamente fácil por tratarse
de estructuras y construcciones de características bien conocidas. Para su cuantificación
se deberá recurrir en una primera instancia a precios globales promedio por unidad de
área de piso o cobertura horizontal. Para una estimación más precisa se deberán utilizar
precios unitarios correspondientes a los principales elementos que integran las obras,
tales como losas, paredes, techos, ventanales, etcétera.
2. Daños indirectos
Como se mencionó anteriormente, los daños indirectos comprenden, por una parte, el
costo adicional de suplir las necesidades energéticas en forma interina durante el
período de rehabilitación de las instalaciones afectadas y, por la otra, los ingresos netos
o superávit que dejaron de percibir las empresas eléctricas durante dicho período.
a) Suministro provisional de electricidad
Para el cálculo del costo adicional en que será necesario incurrir para el suministro
provisional de energía eléctrica, se deberá estimar, en primer término, el período que
durará la rehabilitación o puesta en condiciones normales de funcionamiento de la
infraestructura dañada. La extensión del mismo dependerá básicamente de la amplitud
y magnitud del desastre y deberá determinarse al evaluar los daños directos antes
referidos. Luego se deberá estimar la demanda efectiva de energía eléctrica en dicho
período. Para determinar la cantidad y las características de dicha demanda es menester
tomar en consideración la incidencia del desastre en los principales sectores
consumidores de la empresa (entre éstos se encuentran normalmente la industria, el
comercio y el sector residencial).
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Como paso inicial se proyectarán las perspectivas de los principales consumos, con base
en los siguientes criterios: la demanda residencial en función del número de viviendas
que no han sido afectadas; los requerimientos industriales, con base en las plantas
correspondientes a dicho sector que estén en condiciones de seguir operando, así como
en el comportamiento esperado de la demanda de los productos que éstas elaboren; y la
demanda comercial, tomando en cuenta la capacidad operativa de los establecimientos
de la zona afectada. En todos los sectores se deberán formular conjeturas acerca del
poder adquisitivo de los clientes en el período posterior al desastre, el que, lógicamente,
influirá en su demanda. Sobre las bases anteriores se estimarán la magnitud y las
características de los requerimientos globales de energía eléctrica.
Luego el especialista en el sector eléctrico examinará los medios alternativos para
atender las demandas temporales estimadas, que, como se mencionó anteriormente,
serán generalmente menores que las que se hubiesen dado de no haber ocurrido el
desastre, aunque excepcionalmente podrían resultar mayores. Para el suministro de la
energía eléctrica requerida se considerarán soluciones que aseguren un rápido
restablecimiento del servicio.
En el caso de sistemas aislados se considerarán los equipos tipo "paquete" que puedan
movilizarse e instalarse con celeridad en los principales centros de carga. Los costos de
capital se obtienen con relativa facilidad en catálogos especializados o sobre la base de
experiencias recientes en la compra de este tipo de equipo para necesidades especiales,
como serían las plantas de reserva para centros industriales o para suplir las necesidades
de poblaciones aisladas del sistema eléctrico integrado nacional.
Los costos de operación se pueden estimar a partir de los consumos específicos de
combustible y de su costo puesto en el área seleccionada para las instalaciones
provisionales, que deberán ubicarse de preferencia en sitios lo más cercano posible a los
centros de gravedad de las cargas de mayor magnitud. Se completaría la estimación de
los costos de operación al añadir los gastos por concepto de mano de obra y
materiales, que pueden obtenerse generalmente de la contabilidad de costos que llevan
las empresas eléctricas sobre la operación de equipos iguales o similares a los
contemplados en el caso en referencia.
Cuando se trate de sistemas no interconectados, aunque relativamente cercanos a
sistemas vecinos, los costos de la energía provisional se calculan con relativa facilidad.
Se procederá a investigar si el o los sistemas aledaños están en capacidad de
suministrar la energía y potencia requeridas. Luego se calcularán los costos para hacer
efectiva la interconexión, lo que puede requerir en algunos casos la realización de
nuevas inversiones, tales como tramos de líneas de transmisión, equipo de subestación,
etc. Luego se determinarán las tarifas a las que podrá obtenerse la energía eléctrica
requerida. De no haber convenios establecidos para este tipo de emergencias, se
estimará una tarifa razonable con base en los costos adicionales de operación que
tendrá el sistema escogido para proveer el servicio eléctrico interino. También puede
darse el caso de que solamente parte de los requerimientos puedan ser atendidos por los
sistemas aledaños. En esta situación se seguirán los procedimientos antes indicados para
las alternativas de sistemas aislados y sistemas integrados, en proporción al grado de
contribución de cada uno.
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Cabe destacar que, como se trata de establecer los costos adicionales del servicio
interino, a las estimaciones anteriores y a todas las alternativas consideradas deberá
restarse cualquier reducción que se produzca en los costos de operación en relación con
los costos que tiene la empresa en tiempos normales, como serían los gastos variables
de unidades de generación que dejen de operar a causa del siniestro.
b) Otros daños indirectos
Las utilidades dejadas de percibir por la empresa eléctrica durante el período que dure
la rehabilitación de las instalaciones y la normalización de la demanda constituyen
también daños indirectos. Es lógico suponer que durante este lapso los consumidores
que requieren de la energía eléctrica para acelerar la recuperación de su actividad (o al
menos una parte de ellos) tendrán una capacidad de pago disminuida por efectos de la
merma de sus ingresos normales. Tomando en cuenta este factor, y en los casos en que
ello ocurra, es probable que se establezca provisionalmente una tarifa más reducida. Con
base en ella se procederá a estimar los ingresos brutos, así como las demandas reales
estimadas a las que se hizo mención en el acápite anterior. De los ingresos brutos así
calculados se restarán los costos totales durante el período interino, que incluyen los
cargos adicionales que implica el servicio provisional antes aludido, y los costos de la
empresa en tiempos normales. Se obtendrán así los ingresos netos durante el período en
referencia, que podrían resultar negativos al producirse un incremento en los gastos
paralelamente a una reducción en los ingresos.
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Luego se estimarán los ingresos netos que se habrían generado de no haber acontecido
el desastre. Se considerarán, por una parte, los ingresos esperados mediante la aplicación
del ingreso medio estimado a la proyección normal de la demanda eléctrica.
Por la otra, se hará una estimación de los costos anticipados con base en su
comportamiento histórico reciente, incluyendo costos directos e indirectos, llegándose
así a calcular los ingresos netos para una situación normal. Cabe mencionar que este
superávit lo utilizan normalmente las empresas eléctricas como un componente esencial
para sufragar las inversiones de capital requeridas para suplir en forma adecuada y
oportuna las demandas futuras. Cualquier merma significativa implicaría la necesidad
de recurrir a nuevos préstamos, que a su vez se conceden en función de que la empresa
respectiva sea rentable. Las estimaciones para este segundo escenario se encuentran
normalmente disponibles en las empresas eléctricas dado el carácter de esta actividad,
que requiere de una planificación a corto y mediano plazo permanentemente
actualizada.
Los daños indirectos —que en este caso equivaldrían a los beneficios o al superávit que
se dejó de percibir debido al desastre— se calcularían por la diferencia algebraica de los
ingresos netos calculados para el escenario normal, sin desastre, y los correspondientes
a la situación real, que incluye los costos adicionales de suministro del servicio
eléctrico durante el período de rehabilitación. Cabe recalcar que, cuando los ingresos
netos en este último escenario sean negativos, se deberán sumar a los ingresos netos
estimados para el escenario normal, a fin de obtener la merma total en las utilidades a
causa del siniestro.
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3. Contenido importado y desglose de los costos
Con el fin de apreciar los efectos del desastre sobre la balanza de pagos así como sobre
la contabilidad nacional, resulta necesario desglosar los costos directos e indirectos
entre gastos en divisas y en moneda nacional, por una parte, y gastos correspondientes
a los sectores público y privado, por la otra. En lo que concierne a costos directos, todo
el equipo, materiales y mano de obra especializada no disponibles en el país que deberán
importarse para la rehabilitación de las obras corresponderían a gastos en moneda
extranjera.
Los gastos locales cubrirán principalmente los costos de construcción y reparación, tales
como labores de agrimensura, movimiento de tierra, construcción de estructuras, etc.
Sin embargo, estos últimos también pueden incluir componentes significativos de
gastos en divisas por concepto de equipos especializados, tractores, camiones, grúas,
etc., que no están disponibles localmente y que sea necesario importar. Para su
estimación se deberá recurrir a los registros de contabilidad de costos disponibles en las
empresas eléctricas o a los archivos de contratistas con experiencia reciente en este tipo
de trabajos en el área.
En lo que se refiere al componente en divisas de los costos indirectos, sólo se daría en
lo relativo a los gastos para suplir interinamente la demanda eléctrica, en función de los
equipos y materiales que deberán importarse para tales fines. De igual forma se
incluirán los costos de importar electricidad de otros países, si se diera el caso.
La determinación o desglose de costos entre públicos y privados depende básicamente
de la ubicación de la empresa eléctrica afectada en el sector oficial o privado. Además,
cuando el gobierno es el que proporciona los servicios de electricidad, se deberá
considerar la posible participación de empresarios privados en las actividades que se
realizan, que generalmente se refieren a contratos para la reconstrucción o reparación de
las instalaciones afectadas.
C. SECTOR PETROLERO
1. Daños directos
a) Obras de producción
La producción de petróleo se lleva a cabo mediante extracción de crudo de pozos
ubicados en tierra firme o en el mar. Las fases siguientes —transporte,
almacenamiento del crudo para su refinación local o para la exportación— se incluyen
más bien en el campo del transporte especializado y deben tomarse en cuenta en la
evaluación sectorial respectiva.
Para el desarrollo y control de los pozos en producción se utilizan estructuras, equipos
e instalaciones diseñados en gran parte a la medida de las necesidades y características
del entorno geográfico. Entre ellos se destacan las torres para el control de las
excavaciones, las perforadoras de gran profundidad, las plataformas marinas y una gran
cantidad de tuberías y equipo para el manejo de los flujos que se producen.
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La evaluación de los daños que causa un desastre natural en lo que toca a la
accesibilidad del recurso bajo tierra o agua, así como a la capacidad de producción de
los pozos en funcionamiento, requiere expertos, que deberán realizar las investigaciones
y trabajo de campo pertinentes.
En general, estas actividades rebasan el ámbito de este manual, que se refiere más bien
a estimaciones que pueden realizarse en el corto plazo. En caso de destrucción total de
una explotación determinada, una primera aproximación para evaluar los daños directos
sería la obtención del monto de las inversiones ya realizadas, actualizado a la fecha del
siniestro, y para los indirectos, el valor comercial neto de la producción que se dejará de
percibir durante el lapso que dure la rehabilitación. Luego podrán precisarse más estas
apreciaciones mediante la estimación de los daños a instalaciones tales como torres,
máquinas perforadoras y equipo auxiliar.
Cuando tales instalaciones requieran de un reemplazo total, dichas estimaciones se
podrían hacer utilizando costos típicos (actualizados), generalmente disponibles en los
archivos de la empresa. También se podría obtener información sobre costos en los
catálogos de los fabricantes de equipo industrial. Además, se podría recurrir a
contratistas con experiencia en casos similares. De requerirse sólo la reparación de
estructuras y equipo parcialmente averiado, se deberá contar con una evaluación previa
de la magnitud y extensión de los daños. Esta labor sólo pueden realizarla técnicos
calificados con amplia experiencia en labores de rehabilitación y mantenimiento, y de
preferencia familiarizados con el tipo de instalaciones afectadas.
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b) Obras de refinación
Las plantas para la transformación del petróleo en productos derivados son de tipo
sencillo, cuando cubren solamente las etapas de destilación primaria, o más complejas,
a medida que incorporan equipos más sofisticados para el reprocesamiento de algunos
productos o para la remoción de sustancias nocivas como el azufre. En términos
generales, las refinerías incluyen: torres de procesamiento de diversos tipos, tanques de
almacenamiento, multiplicidad de tuberías metálicas de varios tamaños, y válvulas y
otros enseres para el manejo y control de fluidos. La evaluación de daños en casos de
desastre puede seguir procedimientos iguales o similares a los mencionados en el
apartado anterior en relación con las centrales térmicas que generan electricidad. Ello
porque en ambos casos gran parte de los elementos que integran las plantas son iguales
o similares a los que se utilizan en otras instalaciones de tipo industrial.
c) Obras de distribución
La distribución y venta de los productos derivados del petróleo se puede
desglosar según los principales sectores usuarios: combustibles gaseosos para uso
doméstico-industrial; combustibles líquidos para uso del transporte carretero, naviero y
aéreo, y los residuos bituminosos que se utilizan generalmente en la construcción de
caminos. Las instalaciones básicas consisten por una parte en poliductos, tanques de
almacenamiento, centros de bombeo, etc. Por la otra, en las estaciones típicas para el
abastecimiento de los vehículos automotores y pequeñas embarcaciones que se surten en
forma individual. Estas últimas corresponden en esencia al sector de los transportes y
aquéllas al industrial. Para la evaluación de daños en el caso mencionado en segundo
lugar se seguirían los procedimientos ya enunciados anteriormente para este tipo de
instalaciones.
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d) Otras obras
Correspondería incluir en este acápite los edificios para las labores administrativas de la
empresa y los centros de esparcimiento para el personal de la misma. Este tipo de
estructuras, como se mencionó anteriormente, son comunes a todos los sectores y en
consecuencia la evaluación de daños en casos de desastre se haría empleando las
técnicas ya mencionadas con respecto a destrucción de viviendas.
2. Daños indirectos
Los daños indirectos comprenden, por una parte, el costo adicional de suministrar
petróleo o sus derivados para satisfacer los requerimientos energéticos durante el
tiempo que dure la reconstrucción o la rehabilitación de las obras afectadas; por la otra,
corresponden los ingresos netos que se dejaron de percibir durante dicho lapso,
incluyendo los costos adicionales también mencionados antes.
a) Suministro provisional de petróleo y derivados
La estimación de los costos del suministro provisional de hidrocarburos deberá basarse
en la magnitud y características de los daños sufridos y en la duración de los trabajos de
rehabilitación. Estos dos factores deberán haber sido ya determinados en el momento en
que se haga la evaluación de los daños directos. Luego se estimará la demanda de
petróleo y derivados que se deberá abastecer para suplir la capacidad de producción
perdida y para el proceso de reconstrucción. Para ello se tomará en cuenta el efecto del
desastre en los principales consumidores: residencias, comercios e industrias, que
seguirán requiriendo gas doméstico; vehículos automotores y de otro tipo que
permanezcan en funcionamiento; los kilómetros de caminos que deberán construirse o
rehabilitarse con material bituminoso, etc. Con base en lo anterior, y la debida
consideración del poder de compra de los consumidores afectados, se completará la
estimación de la nueva situación de mercado en términos de necesidades y por tipo de
producto requerido.
Luego se analizarán las alternativas para suplir las demandas así determinadas. Se
pueden presentar a este respecto varias posibilidades, en función de la disponibilidad y
ubicación de los recursos existentes y de las instalaciones disponibles para su transporte
y transvase. Para suministros cercanos y cantidades menores se utilizarán carros-tanque;
para distancias mayores se podrían usar tuberías previamente instaladas para envíos
interregionales o se procederá a la construcción de tramos cuya inversión pueda
justificarse. Finalmente, se utilizarían los transportes navieros, que son los más
comúnmente empleados en el mundo para la comercialización del petróleo y sus
derivados. Para esto último se requerirán condiciones y equipo portuario adecuados; en
caso de no existir éstos, será necesario recurrir a las instalaciones provisionales que se
utilicen en situaciones de emergencia.
A partir de las consideraciones anteriores, y una vez seleccionada la alternativa que
resulte más económica y viable, se estimarán los costos correspondientes. En todo caso,
el tipo de actividad referido corresponde más bien al sector transporte, por lo que se
deberá cubrir en el capítulo respectivo. Se obtendrían entonces los costos de
capital y de operación, incluyendo el de los hidrocarburos adquiridos. Dado que éstos
se comercializan a precios internacionales conocidos, su estimación no tendría mayores
problemas.
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b) Otros daños indirectos
Como se explica en mayor detalle en el acápite referente al sector eléctrico, los daños
indirectos por concepto de pérdidas de ingreso se pueden cuantificar como sigue. Se
determinan los ingresos netos correspondientes al escenario real que se estime ocurrirá
en el período posterior al desastre. Al respecto cabe recalcar que es de esperar que los
ingresos brutos se reduzcan mientras que los costos se incrementen al incluir el mayor
costo del suministro interino. Es muy probable que los resultados presenten cifras
negativas. Luego se establecen los ingresos netos que hubiese obtenido la empresa de no
haber ocurrido el siniestro, información que podrá derivarse de los archivos o las
proyecciones de la propia empresa. En el caso extremo de que los registros hayan sido
destruidos, se procederá a hacer su estimación con base en otras empresas de
características básicas similares. La diferencia algebraica del ingreso neto en
condiciones normales menos el correspondiente a la situación real luego del desastre
daría el total de los daños indirectos, que equivalen a las utilidades que la empresa dejó
de percibir por causa del desastre.
3. Desglose de los daños directos e indirectos
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Como se explica en detalle en el acápite referente al sector eléctrico, los costos directos
e indirectos se desglosan como sigue: por una parte, en moneda nacional y divisas para
propósitos de la balanza de pagos; y por la otra, en costos gubernamentales y privados,
para propósitos de las cuentas nacionales. En el caso del sector de hidrocarburos, los
efectos macroeconómicos pueden ser de significación, especialmente para aquellos
casos en que el país afectado es exportador neto de petróleo y/o derivados, en cuyo caso
el análisis de los efectos indirectos y macroeconómicos habrá de ser mucho más
minucioso por parte del especialista en energía, quien deberá trabajar en estrecha
cooperación con el especialista en macroeconomía.
4. Efectos en el empleo y en las mujeres
Los sectores eléctrico y petrolero generalmente no emplean un número elevado de
trabajadores, ya que sus actividades dependen en gran medida de maquinaria y equipos.
En este ámbito, por tanto, los desastres tienen una baja repercusión en los ingresos
laborales. Por la misma razón, en estos sectores no se debe esperar un impacto
diferencial significativo en las mujeres.
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5. Impacto en el medio ambiente
En el ámbito de la evaluación de daños causados por desastres, las principales
vinculaciones del sector energía con el sector ambiental son las siguientes (véase
también el capítulo de medio ambiente):
a) Diversos cambios ambientales que tienen que ver con los recursos hídricos afectan la
producción hidroeléctrica. Aparte de las sequías, cuyas consecuencias son evidentes,
otros desastres, como inundaciones y deslizamientos de tierra, también afectan la
disponibilidad y calidad del agua. Así, los deslizamientos de tierra pueden provocar
obstrucciones o cambios en los cursos de agua que alimentan embalses, lo que afecta la
disponibilidad del recurso para la producción eléctrica. Las inundaciones provocan el
arrastre de sedimentos, que se depositan en el fondo de los embalses y disminuyen su
capacidad de almacenamiento y, por tanto, su vida útil.
En el caso de los cambios de curso de agua pueden ser necesarias obras de drenaje,
cuyos gastos se contabilizan como daños indirectos en el sector energía. Cuando estas
obras no se llevan a cabo, por razones técnicas o financieras, y disminuye la capacidad
de producción energética en el futuro, el daño se considera directo y su estimación se
realiza como el valor presente de la diferencia de los flujos de ingresos netos que se
produce como consecuencia del desastre. En el caso de disminución de la vida útil, el
enfoque es similar, y el daño se calcula como el valor presente del flujo de ingresos
netos correspondiente a los años que se pierden de producción. Se debe señalar, no
obstante, que la estimación del volumen de sedimentos y, por tanto, de la reducción de
vida útil del embalse requiere de trabajo de campo, por lo que esa información puede no
estar disponible en el momento de la evaluación.
b) El petróleo es un recurso natural no renovable que constituye una parte del capital
natural de algunos países. Cuando se produce un derrame de proporciones
significativas, se contabiliza como daño directo en el sector energía a partir de su
precio de mercado. En la evaluación ambiental se trata de identificar la parte de estos
daños que corresponde a contribución del capital natural separadamente de la que
corresponde a la contribución del capital humano y de otros activos, como
infraestructura y equipos. El cálculo de esta contribución se realiza a partir del
concepto de renta económica que, en el caso de los recursos del subsuelo, presenta
complicaciones metodológicas. Por ello será necesario acudir a estimaciones ya
existentes.1 Con el fin de evitar problemas de doble contabilidad, estos daños no se
incluyen en la agregación final de daños.
1 Véase, por ejemplo, Kunte y otros (1998), Estimating National Wealth: Methodology and Results, Documento
para discusión del Departamento de Medio Ambiente del Banco Mundial.
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c) Uno de los efectos que se produce con cierta frecuencia como consecuencia de un
desastre y que se relaciona con el sector energético es la liberación de petróleo y otras
sustancias tóxicas al medio ambiente. La ruptura de oleoductos es uno de los principales
riesgos en casos, por ejemplo, de terremotos. También puede producirse la liberación de
sustancias tóxicas como consecuencia de un desastre. Es el caso, por ejemplo, de los
compuestos de azufre asociados a la producción geotérmica, cuando como
consecuencia de un desastre se produce una ruptura del sistema de recolección de estas
sustancias.
Los daños ambientales que se pueden producir son de diversa gravedad dependiendo de
la magnitud del evento, de su localización y del tipo de desastre. En ocasiones será
difícil identificar su impacto en el medio ambiente, especialmente en un período de
tiempo corto. Las consecuencias de estos daños ambientales pueden alcanzar,
directamente o a través de efectos en cadena, activos y flujos de bienes y servicios de
diversos sectores.
En general, los daños directos e indirectos los abordan los sectores de energía o
transporte. La persona responsable de la evaluación medioambiental deberá coordinarse
con los otros miembros del equipo evaluador para asegurar la contabilización de los
daños, especialmente los gastos para resolver el problema. 2 Existen casos en que los
daños afectan áreas naturales. La contabilización de estos daños corresponderá
probablemente al especialista en medio ambiente. El método más recomendable será el
del costo de restauración (véase el capítulo de medio ambiente).
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En el anexo VII se presenta un ejemplo de cómo debe realizarse la evaluación del
sector energético.
2 Si bien el especialista puede haber recogido los daños directos e indirectos de su sector, las medidas de restauración, por lo general recaen en instituciones no relacionadas directamente con el sector afectado. Cuando éste es
el caso, y especialmente cuando la resolución del problema es competencia de las autoridades ambientales, es
probable que dichos gastos no se contabilicen.
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Anexo VII
ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS SOBRE EL SECTOR
ENERGÉTICO OCASIONADOS POR EL TERREMOTO DE
MARZO DE 1987 EN EL ECUADOR 3
En marzo de 1987 se produjo en el Ecuador un desastre de grandes proporciones
originado por una serie de sismos cuyo epicentro se ubicó en la región nororiental del
país. El desastre afectó negativamente las condiciones de vida de un grupo poblacional
de bajos ingresos, al destruir sus viviendas y servicios básicos. Todavía más graves
fueron los daños en la infraestructura de transporte para sectores vitales de la economía,
con lo que se comprometió la capacidad para exportar y generar divisas en el país.
1. Sector eléctrico
Los temblores, las avalanchas y las crecidas de los ríos originaron daños directos en
algunas centrales de generación eléctrica, las líneas de transmisión del sistema
interconectado nacional y en dos campamentos de centrales hidroeléctricas que se
encontraban en construcción. Además, indujeron daños o efectos indirectos, por cuanto
fue necesario suspender temporalmente el suministro de electricidad en algunas
ciudades, sustituir la generación de plantas hidroeléctricas con generación de mayor
costo en plantas térmicas, y se aumentaron los costos de generación en algunas centrales
termoeléctricas debido al aumento en el costo de transporte del combustible para
motores diesel.
La reparación de los daños en las centrales generadoras y en los sistemas de transmisión
de electricidad se estimó con base en los costos de las empresas que los operan, lo
mismo que los costos de reparación y reconstrucción de los campamentos de las
centrales en construcción. El costo directo total se estimó en 3.5 millones de dólares.
Como daños indirectos se estimaron aquellos referidos a los mayores costos en las obras
que se encontraban en construcción, mayores costos en la producción de electricidad al
utilizarse plantas termoeléctricas, y las pérdidas de ingresos de la empresa eléctrica.
El monto total de los daños indirectos se estimó en 0.3 millones de dólares.
Por lo tanto, el daño total sufrido por el sector eléctrico como resultado del desastre se
estimó en 3.8 millones de dólares. En la reconstrucción, debido a que la mayor parte de
los equipos y materiales por reponer no se producen a nivel nacional, hubo un efecto
negativo sobre la balanza de pagos por una cifra de 2.2 millones de dólares
(véase el cuadro 1).
3 CEPAL (1987), El desastre natural de marzo de 1987 en el Ecuador y sus repercusiones sobre el desarrollo económico y social,
México, abril.
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Cuadro 1
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales
a/ Valor de los componentes que será necesario importar por no existir producción nacional de los
mismos.
2. Sector de hidrocarburos
Si bien no se detectaron daños en los pozos productores de petróleo, las avalanchas y
crecidas de los ríos cortaron el oleoducto transecuatoriano, que une la zona de
producción ubicada en Lago Agrio con la refinería y la terminal de exportación de
petróleo y derivados ubicado en Esmeraldas. Se interrumpió el flujo del crudo
procedente de la zona oriental, que genera el 99.6% de la producción nacional, y se
derramó un volumen cercano a los 100, 000 barriles de crudo. Los cortes en el
oleoducto, de diferentes diámetros, abarcaron longitudes cercanas a los 78 kilómetros en
total, y se dañaron las obras civiles de algunas estaciones de bombeo.
16
Los daños directos de los ductos y las obras conexas y el valor del petróleo derramado
se estimaron en 120 millones de dólares. Al suspenderse las operaciones de
reconstrucción del oleoducto, siguiendo el mismo trazado que el anterior para facilitar
las obras, por un período de cuatro meses se produjeron pérdidas indirectas de
importancia para el país muy superiores al valor del daño directo (veáse nuevamente el
cuadro 1).
Tales daños indirectos tuvieron repercusiones tanto internas como externas para el
desempeño económico del país. Ello incluyó el descenso de los ingresos de divisas por
concepto de exportaciones petroleras a lo largo del período de reconstrucción, y
mayores costos para poder satisfacer la demanda interna de derivados del petróleo.
En cuanto a la situación interna, fue preciso enfrentar mayores costos para el suministro
de gas licuado para Quito, la ciudad capital, debido a la ruptura del gasoducto, al
emplearse rutas y medios alternos de más elevado costo de operación. Además, la
demanda interna de derivados de petróleo hubo de atenderse mediante la combinación
de un préstamo de tales productos proveniente de Venezuela y fue necesario construir y
utilizar un oleoducto alterno hacia Colombia, para poder extraer cantidades limitadas de
petróleo que luego se transportaron por barco hasta la refinería ecuatoriana de
Esmeraldas.
En relación con las exportaciones de crudo, fue necesario suspenderlas hasta que se
reconstruyera el oleoducto, aun cuando se obtuvieron sendos préstamos de Venezuela y
Nigeria para cumplir con al menos parte de los compromisos en el exterior.
Ello permitió amortiguar las pérdidas, al distribuirlas a lo largo de un período de mayor
duración que el necesario para reconstruir el oleoducto.
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Además de lo anterior, la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) acusó pérdidas debido a la caída en el consumo interno de gasolina, y las refinerías (privadas y
estatales) procesaron un menor volumen de crudo en sus instalaciones. Este lucro
cesante vino a incrementar las pérdidas indirectas ocasionadas por el desastre.
En resumen, el terremoto ocasionó daños directos a la infraestructura del sector por un
monto de 121.7 millones de dólares, además de efectos indirectos por valor de 766.7
millones más, lo que situó el total de daños en los 888.4 millones de dólares. Además,
esos daños tuvieron repercusiones negativas sobre la balanza de pagos del país, por un
monto de alrededor de los 815 millones de dólares, debidas a la disminución de exportaciones petroleras y al aumento en importaciones requeridas para su consumo interno
(véase el cuadro 2).
17
Como podrá observarse, el terremoto de marzo de 1987 ocasionó daños totales en el
sector energía del Ecuador por un monto estimado en los 892 millones de dólares. De
ello, solamente el 14% correspondió a daños directos sobre la infraestructura del sector,
en tanto el 86% restante fueron daños o pérdidas indirectas. Además, el desastre tuvo un
efecto negativo sobre la balanza de pagos por un monto estimado en 818 millones y
debido principalmente a la imposibilidad de cumplir con los compromisos de venta de
crudo en el exterior. Ello vino a agravar la difícil situación económica del país en aquel
momento que en gran medida se debió a una caída previa en los precios internacionales
del petróleo.
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II. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
A. INTRODUCCIÓN
1. Comentarios generales
Los indicadores epidemiológicos de la región revelan que la tasa de mortalidad está
estrechamente relacionada con enfermedades infecciosas, las cuales dependen en gran
parte de la calidad del agua consumida y del acceso a servicios adecuados de
saneamiento. La situación se vuelve crítica en situaciones de desastre, por lo cual este
sector debe centrar sus actividades posdesastre en la recuperación de los servicios,
asignando especial atención a la calidad del agua, la evacuación de excreciones y el
manejo de la basura.
En la búsqueda de soluciones para restablecer el abastecimiento de agua, se debe
considerar cada recurso potencial, su capacidad, su proximidad a un sistema de desagüe
y cualquier posibilidad de contaminación química.
18
En situaciones normales, los métodos inadecuados de tratamiento de desechos humanos
tienen consecuencias negativas sobre la salud de la población. Con más razón, en caso
de desastres, la evacuación y el tratamiento de los desechos humanos son determinantes
para evitar la transmisión de enfermedades infecciosas y constituyen una prioridad en
salud pública.
Los daños no dependen sólo de la intensidad del desastre sino además de la
vulnerabilidad, que es una característica propia de cada componente del sistema, de
modo que un desastre de una misma magnitud y forma puede causar daños muy
distintos en diferentes sistemas, o bien en distintos componentes de un mismo sistema.
La vulnerabilidad de los sistemas depende básicamente de cuatro factores: ubicación,
calidad diseño de ingeniería, calidad de la construcción (incluyendo la tecnología:
equipos y materiales utilizados) y calidad de la operación y el mantenimiento de las
obras.
La mayor parte de los componentes de los sistemas de agua potable y saneamiento
necesitan una operación adecuada y un mantenimiento sistemático a través del tiempo,
con el fin de obtener una mayor capacidad de los sistemas para resistir daños y
facilitando las reparaciones después de un desastre. Por otra parte, una buena operación
y un buen mantenimiento requieren de una organización eficaz, con talleres, repuestos
y planos del trazado de cañerías; esto ayudará significativamente a dimensionar,
evaluar y reparar con mayor agilidad y menor costo los daños producidos por un
desastre, por lo cual los departamentos de operación y mantenimiento de los sistemas
afectados serán una fuente importante de información para esta misión.
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2. Procedimiento de evaluación
El proceso de evaluación implica efectuar con anterioridad la delimitación del área
afectada por el desastre. El especialista en agua y saneamiento debe analizar las
instituciones que incluye en el sector y el papel que cada una desempeña en el
funcionamiento del mismo. El sector de agua y saneamiento necesita de un enfoque
multidisciplinario y holístico para entender las relaciones dialécticas que mantienen los
elementos que la componen. Al mismo tiempo, cada uno de los servicios (suministro de
agua, disposición y recolección de aguas residuales, manejo y disposición final de
desechos sólidos) requiere una metodología particular. De igual forma, el grupo de
especialistas que tenga a su cargo la evaluación deberá obtener información acerca de
la política que se deberá aplicar a esos sectores, con base en el nivel de desarrollo de
cada uno de ellos. En el plano técnico, la recopilación de información básica, así como
la disponibilidad de esquemas o planos de los sistemas afectados será indispensable para
las estimaciones y verificaciones que serán realizadas en el terreno. Así, tras la
conclusión de la evaluación, el especialista sectorial podrá preparar un cuadro que
muestre la información más precisa y sintetizada de los daños y pérdidas en los tres
subsistemas, tal como se muestra en el cuadro 1.
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3. Requerimientos de información
a) Sistemas de agua potable
El especialista en agua y saneamiento deberá tratar de obtener toda la información
posible que se describe a continuación, como base para la evaluación.
i)
Organización del sector de agua: instituciones prestadoras de servicios,
municipios, entes reguladores y rectores.
ii)
Niveles de cobertura de los servicios de agua (urbano y rural) antes del
desastre.
iii)
Desagregación de la población servida por sistemas masivos y particulares
(sistemas de agua entubada, pozos, sistemas multifamiliares).
iv)
Identificación de los sistemas urbanos y rurales afectados por el desastre.
v)
Definir si el desastre afectó el proceso de tratamiento de agua potable, lo cual
se traduciría en requerimientos adicionales de químicos/reactivos o
equipamiento.
vi)
Características de los sistemas afectados por el desastre:
20
-Población servida antes del desastre (conexiones domiciliarias, niveles de
-consumo, etcétera).
-Planes de tarifa, subsidios existentes, niveles de recaudación, etcétera.
-Producción de los sistemas antes del desastre.
-Capacidad remanente después del desastre.
-Estimación del tiempo de rehabilitación de los sistemas afectados.
vii)
Planos de los sistemas afectados.
viii)
Características de los daños a los sistemas:
-Descripción de los daños en los diferentes equipos/componentes de los
sistemas afectados.
-Técnicas y materiales empleados en la construcción de los componentes de
los sistemas.
-Facilidades de acceso a los componentes de los sistemas afectados.
ix)
Organización de las instituciones prestadoras de servicios de agua y
saneamiento, para la atención a la población mientras se restablecen los
servicios.
x)
Identificación de las medidas de rehabilitación de los sistemas.
xi)
Costos de materiales, construcción, equipos, químicos/reactivos y otros
insumos necesarios para la rehabilitación y reconstrucción de los sistemas.
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b)
Sistemas de saneamiento y alcantarillado sanitario
i)
Organización del sector de saneamiento: instituciones prestadoras de
servicios, municipios, etcétera.
ii)
Niveles de cobertura de los servicios de alcantarillado sanitario (urbano y
rural) y saneamiento antes del desastre.
iii)
Desagregación de la población servida por sistemas masivos y particulares
(letrinas, tanques y fosas sépticas).
iv)
Identificación de los sistemas urbanos y rurales afectados por el desastre.
v)
Características de los sistemas afectados por el desastre:
-Población servida antes del desastre (conexiones domiciliarias, etcétera).
-Planes de tarifa, subsidios existentes, niveles de recaudación, y su posible
relación con la facturación del servicio de agua potable.
-Niveles de procesamiento y tratamiento de aguas residuales de los sistemas
antes del desastre.
-Capacidad remanente después del desastre.
-Estimación del tiempo de rehabilitación de los sistemas afectados.
vi)
Características de los daños de los sistemas afectados.
-Descripción de los daños en los diferentes equipos/componentes de los
sistemas afectados.
-Técnicas y materiales empleados en la construcción de los componentes de
los sistemas.
-Facilidades de acceso a los componentes de los sistemas afectados.
vii)
Organización de las instituciones prestadoras de los servicios de agua y
saneamiento, para la atención de la población mientras se restablecen los
servicios.
viii)
Identificación de las medidas de rehabilitación de los sistemas.
ix)
Costos de materiales, construcción, equipos, químicos/reactivos y otros
insumos necesarios para la rehabilitación y reconstrucción de los sistemas.
c)
Recolección y disposición de la basura doméstica
i)
Organización local para la recolección, manejo y disposición final de la
basura doméstica.
ii)
Características de los daños en los activos del servicio (camiones, caminos de
acceso a poblaciones y vertederos, etcétera).
iii)
Cobertura geográfica y beneficiarios de estos servicios antes del desastre.
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iv) Identificación de las medidas de rehabilitación de los sistemas.
v) Costos de materiales, construcción, equipos, químicos/reactivos y otros
insumos necesarios para la rehabilitación y reconstrucción de los sistemas.
4. Fuentes de información
El especialista en agua y saneamiento deberá acudir a las fuentes que dispongan de la
información que requiere, entre ellas:
22
a)
Instituciones rectoras, entes reguladores e instituciones prestadoras de los
servicios de agua y saneamiento.
b)
Instituciones prestadoras de los servicios de agua y saneamiento, ya sean las
de carácter nacional, estatal, municipal, privado, mixto o las autogestionadas
por la propia comunidad.
c)
Memorias anuales recientes de las empresas prestadoras de los servicios de
agua y saneamiento.
d)
Municipalidades encargadas de la operación y mantenimiento de los sistemas
y servicios de agua y saneamiento.
e)
Asociaciones nacionales o departamentales de municipalidades.
f)
Ministerios de salud, vivienda u obras públicas, cuando alguno de éstos tenga
competencia en el sector de agua y saneamiento.
g)
Juntas administradoras de los sistemas de agua y saneamiento.
h)
Organismos no gubernamentales que habitualmente construyen sistemas
rurales de agua (CARE, Save the Children, OXFAM, Catholic Relief Services,
etc.) para que luego sean autogestionadas por la propia comunidad.
i)
Capítulos Nacionales de la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria
y Ambiental (AIDIS).
j)
Informes de PNUD, UNICEF y OPS/OMS sobre el estado y la cobertura de
los servicios de agua y saneamiento, que generalmente se realizan cada
década.
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5. Descripción de los daños
a) Daños directos
El especialista en agua y saneamiento deberá describir los daños sufridos por cada uno
de los sistemas o servicios que componen el sector, tal como se describe a continuación.
i)
Sistemas de agua potable. Para el caso de estos sistemas, habrá que
determinar los daños siguientes:
-Daños en infraestructura y equipos de sistemas urbanos, de preferencia
desagregado por componentes.
-Daños en infraestructura y equipos de sistemas rurales, de preferencia
desagregado por componentes.
-Pérdida de reservas (químicos, agua almacenada, repuestos, otros activos).
ii)
Sistemas de alcantarillado sanitario. Daños en infraestructura y equipos de
sistemas urbanos, de preferencia desagregado por componentes.
-Daños en infraestructura y equipos de sistemas rurales, de preferencia
desagregado por componentes.
-Pérdida de reservas (químicos, agua almacenada, repuestos, otros activos).
iii)
Recolección y disposición de la basura doméstica
-Daños en infraestructura y equipos.
-Daños en accesos a las viviendas o lugares de disposición final de la basura.
-Impacto en vertederos.
b)
Daños indirectos
i)
Sistemas de agua potable. Se requiere la siguiente información:
-Actividades asociadas a la rehabilitación (distribución
camiones cisterna u otros medios, adquisición de equipos
reparaciones, cambios en los procesos de tratamiento de
materiales e insumos guardados en stock para atender esta
horas extras de personal).
de agua por
y maquinaria,
agua, uso de
rehabilitación,
-Disminución de la producción de agua potable (captación, tratamiento,
almacenamiento, distribución).
-Disminución de costos por funcionamiento parcial de los sistemas.
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-Aumento de costos en la producción de agua.
-Pérdidas por ingresos no percibidos (por agua no facturada, suspensión del
servicio, etc.).
-Seguros comprometidos.
ii)
Sistemas de alcantarillado sanitario. La siguiente información es
indispensable para la estimación de daños indirectos:
-Actividades asociadas a rehabilitación (trabajos de inspección de la red,
adquisición de equipos y maquinaria, reparaciones, etcétera).
-Reducción de la capacidad en el tratamiento del agua suministrada.
-Aumento de costos en el tratamiento.
-Pérdidas por ingresos no percibidos.
-Seguros comprometidos.
iii)
Recolección y disposición de la basura doméstica
-Reducción en la capacidad de recolección y disposición de desechos sólidos.
24
-Incrementos en los costos de recolección y disposición de desechos sólidos.
-Pérdidas por ingresos no percibidos.
-Seguros comprometidos.
B. CUANTIFICACIÓN DE LOS DAÑOS Y PÉRDIDAS
1. Daños directos
Para facilitar el trabajo de cuantificación, se sugiere agrupar los daños de acuerdo con
las siguientes consideraciones:
a)
Identificación de los daños por sistemas.
b)
Sistema de agua potable.
c)
Sistema de alcantarillado sanitario.
d)
Recolección y disposición de basura doméstica.
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e)
Dentro de cada ciudad y de cada sistema, se deben agrupar los daños por
componentes o por subsistemas; por ejemplo, para un sistema de agua potable
de una ciudad:
- Captaciones: captación A, captación B, etcétera.
- Estaciones de bombeo: estación 1, estación 2, etcétera.
- Plantas de tratamiento: planta 1, planta 2, etcétera.
- Conductos principales hacia los estanques.
- Tanques de almacenamiento: estanque A, estanque B,
etcétera.
- Red de distribución.
- Otros, a especificar en cada caso.
Al sumar los subtotales anteriores se obtiene el costo de los daños totales del sistema de
agua potable de cada ciudad.
Se elaborará una lista de los daños por sistemas (sistema de agua potable, de
alcantarillado y de recolección de basura), agrupándolos a su vez por materiales,
equipos u obras del mismo tipo. Se sugiere adoptar un procedimiento como el que sigue:
a)
Para cada componente dañado se hará una descripción resumida de sus
características principales, tipo de daños y cantidad aproximada de obra o
material afectado, en la unidad adecuada de medida.
b)
Para cada componente dañado, se indicará:
i) El tipo de obra y/o material.
ii) El precio unitario de su construcción o reposición completa y nueva (PU).
iii) Se estimará el costo unitario de reparación, como un porcentaje (R%) del
precio unitario anterior.
c)
La estimación del porcentaje (R%) de daños en algunas obras, materiales o
equipos podría obtenerse directamente de la empresa prestadora del servicio
o mediante una apreciación ponderada que considere: si la obra, material o
equipo es susceptible de ser reparado o reconstruido parcialmente o si, debido
a la magnitud de los daños, es indispensable reconstruirlo o reponerlo
totalmente; si hay posibilidad de reparar los daños, se estimará el costo de
esos daños como un porcentaje (R%) del costo total de dicha obra (parte de
una obra, material o equipo); si hay que reconstruir o reponer totalmente la
obra, se considerará R = 100%.
d)
La estimación de los porcentajes R% podrá hacerse con base en las
apreciaciones del personal competente del servicio responsable de cada
sistema y/o en otras fuentes, pero la apreciación final será la que señale el
especialista en agua y saneamiento a partir de la información que obtenga
durante la misión.
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Además de lo señalado en el punto anterior, debe considerarse la demolición o desarme
y extracción de escombros. Para esto se sugiere:
a)
Considerar para cada componente (identificado según lo recomendado en el
punto anterior) si la reconstrucción o reparación requieren o no de la previa
demolición o desarme y extracción de escombros. Si así fuera, se indicará la
cantidad aproximada de obra o material a demoler y a extraer, en la unidad
adecuada de medida, que debiera ser, en lo posible, la misma unidad utilizada
para cuantificar los daños de ese rubro.
b)
Indicar los trabajos o actividades principales que se consideren incluidos en
“demolición (o desarme) y extracción de escombros”, pero un solo precio
unitario global, que los incluya, en cada rubro.
c)
No obstante, habría que tener presente el grado de dificultad y costos que
suponen diversas obras y materiales. Así, por ejemplo, habría que distinguir
entre la “demolición” de un depósito de hormigón armado y el simple
“desarme” de cañerías de cemento asbesto, cuyas uniones son más fáciles de
desarmar (con lo que se posibilitaría, además, una recuperación parcial del
material).
d)
Si no se tiene posibilidades de realizar una estimación precisa de precios para
este rubro, podría adoptarse un criterio similar al indicado en el punto
anterior, estimando con una D% del precio unitario el costo de “demolición y
extracción de escombros”. Sin embargo, esa D% no tiene por qué ser igual
para los diversos rubros debido a la diferencia de grado de dificultad que
implica la demolición o desarme.
e)
En caso de que, como resultado de demoliciones o desarmes, hubiera
posibilidad de recuperar parte del material, ya sea para uso de la propia
empresa o para su venta, se estimará el valor remanente como un porcentaje
(V%) del precio unitario de dicho material nuevo. Estas sumas podrán restarse
del costo de la “demolición, desarme y extracción de escombros”.
26
Si el desastre afecta directamente las bodegas u otras instalaciones donde se mantienen
almacenados repuestos, químicos, reactivos, agua (tanques), etc., éstas deberán también
evaluarse. El especialista del sector deberá considerar todas las fuentes disponibles
relativas a cantidad y precios unitarios de los materiales en cuestión.
De forma general, los precios unitarios a considerar para la evaluación de los daños
pueden basarse en los provenientes de estudios o listados de precios unitarios de uso
normal del organismo responsable de dichos servicios y sistemas. En tal caso conviene
indicar la fecha de los listados y, si es necesario, actualizarlos con coeficientes simples
para corregir los efectos de la inflación y otros factores. Los precios unitarios pueden
basarse también en los precios unitarios estimados en encuestas directas o fuentes
locales idóneas, o en los “precios unitarios de comparación” recopilados para la región,
que pueden servir para cotejarse con los de los dos puntos anteriores y usarse en vez de
ellos, si se juzga necesario.
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Cualquiera que sea el origen del listado o estimación de precios unitarios que se utilice,
es necesario que en su elaboración se considere: el contenido de la mano de obra,
el porcentaje de materiales de origen nacional y el de materiales de origen importado
expresado en relación con el precio unitario. Esto último hará posible distinguir el
monto total de daños directos, el valor de las importaciones y su efecto sobre la
balanza de pagos.
Los sistemas de agua potable, alcantarillado y drenaje de aguas de lluvia abarcan una
amplia diversidad de tipos de obras, materiales y equipos. El costo de algunas de estas
obras es fácil de estimar sobre la base de listas de precios unitarios. Tal es el caso de las
cañerías y los conductos de agua, cuyo precio unitario se puede expresar por metro
lineal, ya sea de suministro de cañería o de instalación completa. En cambio, hay otro
tipo de obras (las plantas de tratamiento de agua potable, por ejemplo) que constan de
diversos componentes de distinta procedencia, tecnología y precio. En ese caso debe
procederse a estimar su costo con base en un precio global de la planta.
2. Daños indirectos
Los efectos indirectos generalmente perduran a lo largo de todo el período de la
reconstrucción, reparación y puesta en servicio normal de las obras. Incluyen la
disminución de ingresos de las empresas de agua potable por menor facturación (al
prestar menos servicios) y por pérdidas de agua debidas a daños directos aún no
reparados, y los mayores costos de operación en que incurren las empresas de agua
potable al realizar el abastecimiento provisional, el cual se lleva a cabo durante un
tiempo variable, según la demora en la reconstrucción. Igualmente, se incluyen los
efectos negativos sobre la salud. En relación con este último aspecto será preciso
trabajar coordinadamente con el especialista en salud para evitar tanto duplicaciones
como omisiones.
a) Sistemas de agua potable
i) Actividades de operación de rehabilitación. Un desastre natural, según su magnitud,
puede abarcar zonas muy amplias: ciudades de diversos tamaños, pueblos y áreas
rurales. Lo aleatorio del propio desastre y la variabilidad de las situaciones a menudo
requieren de una gama muy amplia de actividades para la rehabilitación de los servicios,
que representan costos que cabría incluir como daños indirectos (además de la
reparación de los daños directos). Entre esas actividades de rehabilitación cabe señalar:
-
Reparaciones de tuberías mediante parches o encamisados de plástico,
colocación de cañerías o conductos de desvío (by-pass) provisionales, así
como el uso de válvulas y tuberías, por ejemplo, para desviar las fugas y
evitar pérdidas de agua en cañerías dañadas.
-
Uso de la reserva de equipos, materiales, químicos y reactivos.
-
Aumento de la concentración de cloro en caudales que ya contenían este
químico. Instalaciones de cloración para caudales sin cloro, así como para
depósitos o estanques. Cloración preventiva de pozos profundos y someros,
urbanos y rurales.
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-
Aprovechamiento temporal de otras captaciones de agua potable,
por ejemplo, pozos profundos de industrias, comercios o campos deportivos.
Se incluyen aquí las interconexiones hidráulicas a la red, el suministro de
energía para los equipos de bombas, etcétera.
-
Habilitación de depósitos existentes para almacenar agua potable, tales como
piscinas, depósitos de industrias, comercios, etc., Además: uso de depósitos de
fibra de vidrio, de plásticos, etc., para almacenamiento y distribución de agua
potable a la población.
-
Uso de camiones-cisterna, cisternas remolques, camiones con estanques
superpuestos, etc., para distribuir agua potable a la población.
-
Actividades y maniobras para establecer, cuando sea necesario y posible,
racionamiento temporal del agua en la red.
-
Maniobras hidráulicas para aumentar la presión en la red con el fin de evitar
la contaminación del agua potable (indispensable a veces, aunque aumenten
las pérdidas de agua por fugas).
-
Elaboración y entrega de instrucciones a la población acerca de las medidas
de previsión para uso del agua (hervirla, por ejemplo), horarios de
racionamiento, recorridos de camiones-cisterna, puntos de reparto de agua,
etcétera.
-
Listas de precios para que la población pueda adquirir/comprar agua por otros
medios.
ii)
Estimación de costos de operaciones de rehabilitación. Los distintos casos de
desastres naturales y la variabilidad de su magnitud, combinados con la
diversidad de situaciones regionales o locales, permiten vislumbrar apenas la
amplia gama de actividades de rehabilitación que se habrán de requerir. Para
una mejor estimación del costo de estas actividades, es necesario simplificar
el problema agrupando los costos en un número limitado de rubros:
-
Estimación de gastos extraordinarios en sueldos y salarios: Se incluyen aquí
los costos señalados del personal profesional, técnico, administrativo y de
operarios ocupados en las operaciones de rehabilitación. Para hacer la
estimación se procederá como sigue, teniendo en cuenta que esta información
algunas veces está ya analizada por las empresas prestadoras de servicios:
28
-Hacer un listado simplificado de las categorías de personal ocupado en esas
labores, indicando el costo unitario en cada categoría (hora-persona,
día-persona o mes-persona, según corresponda).
-Para cada categoría se estimará el "número de unidades-persona" requerido
para las operaciones de rehabilitación, durante todo el período que éstas duren.
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- Se multiplicarán los valores y se sumarán los totales parciales (con los valores y
porcentajes proyectados).
-
Estimación de costos de trabajos materiales para obras y reparaciones. Este
punto incluye un presupuesto estimado de los costos no incluidos en el punto
anterior; por lo tanto, se refiere a materiales, fletes, combustibles, energía,
etc., utilizados en las obras y reparaciones. Los equipos, maquinarias, cañerías
y válvulas que se instalen en forma provisional se considerarán sólo en un
porcentaje de su valor total, el cual incluirá una amortización (r%) estimada
según el uso dado a dichos elementos en la rehabilitación. Para realizar la
estimación de costos señalada se podrá hacer un listado de las principales
obras materiales emprendidas: descripción resumida de cada obra material u
otro costo material; cantidad aproximada de cada obra material o rubro;
precio unitario de cada rubro; gastos generales, y utilidad (si la hay).
-
Estimación de costo por uso de captaciones que no son de propiedad del
servicio público de agua potable. El uso de captaciones ajenas al servicio de
agua potable para abastecimientos de emergencia implica gastos que se
deberán afrontar según los convenios acordados.
-
Uso de camiones cisterna para distribución de agua. El reparto de agua por
medio de camiones-cisterna puede ayudar en las áreas que carezcan de
abastecimiento a través de la red pública. Para estimar su costo se puede
considerar: camiones de diversos tipos contratados para repartir agua, a los
que se les paga una tarifa/viaje según su capacidad de transporte.
iii)
Disminución de la producción de agua potable. Se refiere a la disminución de
la producción o captación normal de agua potable en las tomas o captaciones
de uso habitual del sistema. Puede derivarse de diversos daños directos, tales
como:
-
Disminución de la capacidad de las fuentes de agua potable (debido a sequía,
por ejemplo).
-
Contaminación de las fuentes.
-
Daños producidos en las obras, plantas, maquinaria o equipos de captación.
iv)
Disminución de la capacidad de conducción de agua potable. Por daños en
cañerías u otro tipo de conductos principales que llevan el agua captada a las
ciudades o a las instalaciones intermedias (como plantas de tratamiento,
plantas de elevación, tanques de almacenamiento, etc.) y que afectan la
capacidad de conducción total del sistema; daños en las cañerías o conductos
secundarios y/o redes de distribución, que afectan parcialmente la capacidad
de conducción del agua potable; daños en conexiones domiciliarias y/o redes
interiores de edificios, viviendas, industrias, mercados, etc., y que afectan en
forma local o domiciliaria la capacidad de conducción y entrega de agua
potable y daños en plantas elevadoras necesarias para la conducción total o
parcial del sistema.
29
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v)
Disminución de la capacidad de regulación y/o almacenamiento de agua
potable. La menor capacidad de regulación disminuye a su vez la capacidad
de abastecer el consumo en horarios variables, lo que afecta más las
demandas máximas y produce pérdidas de agua no almacenada debido a daños
a los depósitos de regulación y/o almacenamiento principalmente de sistemas
que afectan todo el abastecimiento de agua; daños en tanques secundarios, en
tanques menores, industriales, comerciales o domiciliarios, entre otros.
vi)
Disminución del consumo de agua potable. El consumo de agua potable en
las ciudades y poblados afectados puede disminuir o desaparecer como
resultado de los daños señalados en los puntos anteriores, o debido a que la
población ha sido desplazada a otros lugares. Lo más probable es que ocurra
una combinación de ambos, lo que resultaría en una disminución del
suministro de agua potable, menor presión en el servicio e, incluso, menor
control sanitario, y obligaría a la población a hervir el agua antes de su
consumo directo. Si por efecto del desastre quedan dañadas las viviendas, el
consumo de agua potable a veces también disminuye sin que haya habido
daños directos en el sistema de abastecimiento. Es evidente que la
disminución del suministro y la disminución del consumo se traducirían en
menor facturación y en un menor ingreso de los servicios correspondientes.
vii)
Aumento de costos en la producción de agua. Estos incrementos provienen
principalmente de: aumentos en el costo de producción por metro cúbico de
agua debidos, por ejemplo, a un incremento por encima de lo normal de la
elevación de las captaciones existentes; un mayor costo de operación en las
captaciones utilizadas para reemplazar (total o parcialmente) las de uso
normal; un aumento del volumen de producción diaria de agua para
compensar pérdidas anormales en las conducciones; un mayor costo de la
energía y de otros insumos, o una combinación de los puntos anteriores.
viii)
Pérdidas por ingresos no percibidos (por agua no facturada, suspensión del
servicio, etc.). Para estimar el monto de una menor facturación (disminución
probable de agua vendida a los consumidores de ciudades y pueblos incluidos
en la zona del desastre) es necesario ponderar el efecto de los factores
principales que determinan un menor volumen de agua consumida a través del
sistema normal de abastecimiento.
ix)
Impactos en la salud de la población (por no contar con los servicios de agua,
en la cantidad, así como con la calidad y continuidad adecuadas). El impacto
sobre la salud, particularmente de los niños y los ancianos, puede variar
mucho. Los efectos se contabilizan en el marco de la evaluación del sector
salud, ya que es este sector el que debe atender a las personas que han visto
afectada su salud a consecuencia del deterioro de las condiciones sanitarias en
razón del daño a los servicios de agua y saneamiento.
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b)
Sistemas de alcantarillado sanitario
i)
Daños indirectos en el sistema de alcantarillado sanitario y de agua de
lluvias.1 En estos sistemas se pueden producir tres tipos principales de daños
indirectos:
-Aumento del nivel de riesgos sobre la salud y disminución de la calidad de
vida. Además de la disminución del nivel de higiene que resulta de la falta de
agua potable, la ausencia de alcantarillado supone un serio riesgo a la salud
de la población, debido a la combinación de diversos factores:
-No se podrá usar el alcantarillado sanitario en las áreas que hayan quedado
sin servicio de agua potable debido a que el agua es indispensable para
arrastrar las excreciones y las aguas suministradas.
-Las roturas y atascamientos en la red de alcantarillado probablemente harán
aflorar las aguas suministradas a la superficie de las calzadas, lo que
aumenta el riesgo de enfermedades y aun de epidemias, por contaminación
directa o por la acción de vectores.
-Los problemas que ocurran en las plantas de tratamiento de las aguas
suministradas pueden derivar en mayor contaminación del curso de agua en
que esos alcantarillados se descargan.
-Riesgos de inundaciones por lluvia en caso de que se produzcan
precipitaciones con el drenaje pluvial todavía dañado.
-Actividades y maniobras requeridas para las operaciones de rehabilitación.
Entre las muy diversas actividades necesarias para rehabilitar el sistema
pueden señalarse las reparaciones de tuberías, la colocación de tuberías o
alcantarillas provisionales, y la realización de zanjas de desagüe, etc. Deben
incluirse también las maniobras de válvulas, compuertas y otras instalaciones,
para desviar el escurrimiento, por ejemplo, de plantas de bombas de aguas
servidas o de aguas de lluvia, así como de las instalaciones de bombas de
elevación de aguas suministradas para desaguar plantas, cámaras o zanjas
inundadas.
Los costos de las maniobras y obras de rehabilitación de cualquier tipo para
el alcantarillado se estimarán en la misma forma ya indicada para el agua
potable.
1 Según las ciudades, puede haber sistemas combinados en que las mismas tuberías sirven para alcantarillado
sanitario y de aguas de lluvia, o sistemas separados, o ambos.
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- Menores ingresos por facturación de alcantarillado. La forma en que el
desastre afectará la facturación correspondiente al alcantarillado sanitario depende de la
modalidad con que esa facturación se hace habitualmente en las ciudades afectadas.
En los casos en que el cobro de alcantarillado sea un porcentaje de la facturación de agua
potable, el procedimiento de cálculo podría ser el siguiente:
It
a%
S%
= menor facturación total en agua potable en la ciudad, a obtener de
ecuación.
= porcentaje (%) en el que se recarga la factura de agua potable para
pagar el servicio de alcantarillado.
= porcentaje de los habitantes que tienen agua potable y
alcantarillado en relación con el total de habitantes con agua.
Entonces, la menor facturación de alcantarillado será:
D fa
= It x (a%) x (S%)
Sin embargo, puede haber, además, otros habitantes que no puedan usar su servicio de
alcantarillado por roturas en este último; éste podría estimarse como un porcentaje (Z%)
adicional al señalado, de modo que:
D f'a
32
= (Z%) x (facturación normal del alcantarillado)
Cuando el cobro es una cuota fija por conexión al alcantarillado, la estimación puede
hacerse considerando el menor cobro, como un porcentaje del total global de la ciudad.
Sea:
Fa
Fa/30
g%
p
=
=
=
=
total mensual facturado por alcantarillado para toda la ciudad
facturación media diaria
porcentaje estimado de no cobro por el desastre
número de días del período con servicio irregular
Luego:
D fa = (g%) x p x (Fa/30), en dólares/período
En los casos en que no haya cobro por el servicio de alcantarillado naturalmente no
puede haber disminución del ingreso correspondiente.
C. EFECTOS MACROECONÓMICOS
En este acápite se señalan los elementos, información, antecedentes y procedimiento
para hacer las estimaciones necesarias para la evaluación de los efectos del desastre en
el sector agua potable y alcantarillado sobre las variables macroeconómicas del país
afectado.
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1. Efectos en el producto interno bruto
a) Menor volumen de producción
Se refiere al menor volumen de producción de agua ocurrida desde el momento del
desastre y a la menor producción prevista (en calendario) durante el período de
reparación de los daños y de recuperación de la capacidad productiva normal. Para los
efectos del cálculo, la disminución de la producción debiera estimarse como la menor
cantidad de agua facturada y un posible aumento en el valor de los servicios, ya que
normalmente puede haber volúmenes producidos que no llegan al consumidor debido a
fugas en las redes o por otras causas. Para hacer este cálculo se sugiere proceder de la
siguiente manera:
Con la información disponible, se estiman los menores ingresos por menor facturación
registrados desde el desastre hasta el período considerado.
De acuerdo con la importancia y características de los daños directos (señalados
anteriormente), y según la capacidad de las empresas de agua potable correspondientes
(capacidad financiera y de trabajo de reparación y reconstrucción), se podrá hacer una
estimación del tiempo necesario para normalizar la producción y la facturación.
Con estos antecedentes se recomienda hacer un cuadro que incluya:
i)
El menor volumen de agua potable facturado mensual, ocurrido desde el
desastre y previsto para los meses futuros.
ii)
Las variaciones en los precios promedio de venta al público de ese volumen.
iii)
El menor ingreso mensual por facturación ocurrido y previsto.
iv)
La variación de costos por el hecho de que la población tenga que adquirir
agua por otros medios.
v)
Si el desastre abarca varias empresas o ciudades, convendría hacer cuadros
separados para cada una de ellas.
b) Apreciación del comportamiento del sector previsto antes del desastre
Sería preferible que el especialista en macroeconomía disponga de estos antecedentes a
nivel nacional, si es posible, y especialmente del área afectada. En las ciudades de
América Latina y del Caribe por lo general sólo se tienen estimaciones sobre los
volúmenes captados y producidos o perdidos por fugas en las redes. Por este motivo
puede ser más práctico estimar el PIB del sector a partir de los volúmenes facturados a
los consumidores. Por lo tanto, se sugiere:
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i)
Consultar las cuentas nacionales y las de las instituciones nacionales
responsables a nivel global del sector para obtener, si fuera posible, datos de
la evolución del PIB en los últimos cinco años y la apreciación de parte de los
funcionarios responsables sobre el comportamiento del sector prevista para el
año en curso antes que ocurriera el desastre.
ii)
Considerar cambios de estrategias en el sector para recuperar la cobertura
afectada por el desastre y continuar con los procesos de expansión.
2. Inversión bruta
En este punto se trata de identificar los principales tipos de efectos sobre diversos
puntos que se describen a continuación.
a) Proyectos en curso y otras inversiones previstas, que deban suspenderse o
postergarse, o cuyos fondos deban reorientarse para atender las necesidades a
raíz del desastre.
34
Esta información deberá resumirse en un cuadro que señale los principales proyectos
afectados y la inversión para cada uno. Se estimará, por último, la disminución de la
inversión prevista en cada proyecto debida al desastre, para el año en curso y para los
siguientes.
b) Pérdidas de existencias
En este caso deberá hacerse un cuadro de las pérdidas de existencias, tales como agua
acumulada en tanques y/o presas; químicos y reactivos para el tratamiento del agua, y
pérdidas de materiales y repuestos almacenados y/o disponibles en obras que estaban en
ejecución.
c) Necesidades de inversión para reconstruir y reparar los daños
Los antecedentes para este punto provendrán, básicamente, de los listados y la
evaluación de daños directos (señalados anteriormente), de donde se pueden obtener
costos totales y subtotales de los daños. A partir de esa información se podría elaborar
un cuadro con:
i)
Un listado de las obras dañadas, agrupadas por sistemas y subsistemas (y
obras principales), en el que se indique el costo global de los daños sufridos
por cada uno. Este listado debería identificar por separado las obras
correspondientes a las diferentes ciudades y empresas (en el caso que en una
misma ciudad haya más de una empresa responsable del servicio) y también
separar lo urbano de lo rural.
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ii) Las inversiones previstas en los años siguientes para reparar dichos daños.
La inversión prevista debe reflejar la urgencia relativa de las respectivas obras, la
capacidad de ingeniería de las empresas y del país, y las posibilidades de
financiamiento. En especial, deberá ponderarse, por una parte, la capacidad nacional de
realización de proyectos en relación con la demanda extraordinaria y, por la otra, la
capacidad de abastecimiento de los insumos necesarios para la reconstrucción. En este
último aspecto se recomienda relacionar la demanda extraordinaria derivada del
desastre y la capacidad normal de fabricación nacional o de importación.
Se sugiere que el especialista en agua y saneamiento señale en forma específica lo que
a su juicio fomentará o limitará la reconstrucción y reparación de los daños, y que haga
(dentro de las limitaciones de tiempo y de información) las recomendaciones
pertinentes.
3. Efectos en la balanza de pagos
Se refiere a los antecedentes que debiera proporcionar el especialista en agua y
saneamiento para permitir que el especialista en macroeconomía pueda estimar los
efectos del desastre en la cuenta corriente de la balanza de pagos, incluyendo los
siguientes aspectos:
a) Menores exportaciones de bienes y servicios
Es muy rara la exportación de agua potable, por lo que este rubro comúnmente no
figuraría. Si un país exporta servicios de ingeniería relacionados con este sector podría
ocurrir que la mayor demanda interna, determinada por el desastre, disminuyera o
anulara la capacidad de exportación de dichos servicios, durante cierto plazo. El valor
de esa menor exportación de servicios podría expresarse de la forma siguiente:
M$s
MsO
=
=
Ms1
Ms2
=
=
Por lo tanto:
menor valor de exportación de servicios, en un plazo dado.
menor valor de exportación de servicios, en el año del
desastre.
id. en el año siguiente al desastre.
id. en el segundo año siguiente al desastre.
M$s = (MsO + Ms1 + Ms2)
b) Mayores importaciones
Para estimar el valor de este rubro se deberán considerar las importaciones necesarias
durante el proceso de reconstrucción y reparación de los daños directos. Éstas se estiman a partir de la suma de los componentes importados para cada uno de los rubros que
correspondan, y que ya deberían haberse inventariado y evaluado como se indicó anteriormente.
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Para estimar las mayores importaciones, deberá utilizarse el siguiente procedimiento:
Idd
Idd0
Idd1
Idd2
=
=
=
=
mayores importaciones por daños directos
id. durante el año del desastre
id. durante segundo año después del desastre
id. durante el segundo año (etc.) después del desastre (si
existen)
Se tiene: Idd = Idd0 + Idd1 + Idd2
c) Donaciones
Se incluyen en este rubro las donaciones en especie, equipos, materiales y maquinaria
que pueda recibir el sector como parte de la ayuda internacional después del desastre.
Aunque es probable que se concentren en el período siguiente al desastre (año 0),
convendrá indicar si se prevé recibir donaciones en los años siguientes.
d) Reducción en el pago de intereses
En el caso de que, debido al desastre, hubiera una reducción en el pago de intereses de
la deuda contratada por el sector, se sugiere anotarla.
e) Seguros y reaseguros
36
Con frecuencia las obras y los sistemas afectados estarán protegidos por seguros, los
cuales cubren tanto el patrimonio como los ingresos por funcionamiento. En tal caso,
será preciso determinar o estimar el monto de los reintegros anticipados proveniente de
dichos seguros, así como el monto de los reintegros de las empresas reaseguradoras del
exterior, ya que esos montos tienen un impacto positivo sobre la balanza de pagos.
4. Las finanzas públicas
El desastre puede afectar las finanzas públicas en diversas formas que se describen en
seguida.
a) Menores impuestos por menor producción de bienes y servicios
Si las cuentas de agua y alcantarillado están afectadas por algún impuesto y, como
consecuencia del desastre, disminuye la facturación de las empresas correspondientes,
se reducirá también el ingreso fiscal o municipal derivado de este rubro. Para estimar
este valor, convendría basarse en:
i)
Las estimaciones hechas según el punto: “Menores ingresos por menor
facturación y por pérdidas de agua”.
ii)
Consultas con las empresas de agua potable sobre el porcentaje (p%) de
dichos impuestos y su monto.
iii)
Combinando los datos anteriores se podría estimar el valor de los menores
impuestos y expresarlos como se indica:
Mi = Mi0 + Mi1 + Mi2 = menores impuestos años 0, 1 y 2.
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b) Menores ingresos de las empresas públicas
La menor facturación, por menor venta de agua, indicada en el punto
anterior, implica un menor ingreso para las empresas afectadas.
Se tendría:
Mf = Mf0 + Mf1 + Mf2 = menor facturación años 0, 1 y 2.
c) Mayores gastos por inversión en reconstrucción de obras y reparación de daños.
La información para este aspecto de las finanzas públicas se puede obtener,
prácticamente completa, a partir de cuadros similares incluidos en el ejemplo anterior,
relativos a la inversión bruta.
Si Mgi
= mayores gastos por inversión; se tendría:
Mgi
= Mgi0 + Mgi1 + Mgi2 = id. año 0 + año 1 + año 2
5. Precios e inflación
Los daños producidos por el desastre podrían influir o no en una variación de los
precios del agua o de los materiales de construcción requeridos por este sector para
reparar los daños. Eso dependerá de diversos factores, empezando por la magnitud del
desastre y la cantidad de los daños.
a) Posibilidades de variación del precio del agua
Existen diferentes causas que pueden hacer variar el precio o las tarifas por la prestación
de este servicio, tales como:
i)
Que el costo de producción del agua se modifique por la necesidad de
cambiar el lugar o tipo de captación, el tipo o tipos de plantas de tratamiento,
la conducción o elevación del agua, o la disminución del nivel de la capa de
agua subterránea.
ii)
En caso de que la diferencia de costos, respecto de los anteriores al desastre,
sea absorbida por la empresa a través de subsidios, esto no modificará el
precio al público.
La información sobre estos aspectos debería proporcionarla la empresa responsable del
servicio correspondiente. Sin embargo, es improbable que a tan escaso tiempo de producido el desastre se tenga alguna certeza sobre varios de esos factores, por lo que la
estimación de precios futuros tendrá que hacerse con base en sus posibles tendencias. Si
como resultado de los factores señalados el costo aumentara, deberá indicarse la
relación entre el nuevo costo por metro cúbico y el anterior, o indicarse cuál podría ser
la variación que se espera en el nuevo precio al público.
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b) Posibles efectos sobre los precios de los materiales de construcción
Tales efectos son factibles debido a que la demanda del material de construcción se verá
incrementada no sólo en este sector, sino para reparar los daños producidos en los
demás. Por ello el examen de esta situación debe hacerse en conjunto con el grupo de
especialistas de la misión de evaluación.
Desde el punto de vista del sector de agua potable y alcantarillado sería útil disponer de
una estimación sobre la mayor demanda de los principales materiales que implicará su
reparación y reconstrucción durante los años siguientes al desastre. Asimismo, conviene
tener idea de la capacidad de producción nacional, en relación con la mayor demanda, y
la capacidad de importación de dichos materiales, y considerar si el gobierno aplicará o
no un control sobre el precio de los mismos.
6. Posible efecto sobre el empleo
Como en el caso del sector energía, debido al uso creciente de tecnología y equipos, el
sector de agua y saneamiento emplea una limitada cantidad de personal para las
operaciones de sus redes. Por tanto, es probable que el efecto que el desastre tenga en el
empleo y en los ingresos de los trabajadores sea reducido. En realidad, el ingreso de los
trabajadores de las empresas que prestan el servicio puede incrementarse durante el
período de rehabilitación debido al pago de horas extra.
38
El especialista del sector de agua y saneamiento debe trabajar en estrecha cooperación
con el responsable de empleo del equipo evaluador para estimar los efectos generales
que el desastre pueda tener en el empleo y los ingresos, asegurándose que las cifras del
sector de agua y saneamiento estén debidamente incluidas, y no duplicadas, en la
recapitulación final de daños.
Para hacer estimaciones a este respecto será preciso considerar los siguientes factores:
a) Efectos debido al reemplazo de instalaciones e infraestructura
Dado que el suministro de agua es vital para la población, las instalaciones destruidas
deberán repararse cuanto antes. Sin embargo, es posible que la tecnología y el diseño de
la nueva infraestructura requiera, para su construcción, operación y mantenimiento, una
cantidad de personal diferente de la anterior. De juzgarse relevante, dicha diferencia
deberá incluirse.
b) Efectos durante el proceso de reconstrucción y reparación.
Los requerimientos necesarios durante la fase de emergencia escapan de los objetivos de
esta evaluación. Cabe señalar aquí los posibles impactos sobre el empleo durante el
proceso de reconstrucción:
i)
Es posible que el nivel de empleo permanezca igual debido a que se suspenden
otros proyectos y trabajos.
ii)
Que aumente por el personal necesario para reconstrucción y reparaciones y
debido a que no se disminuyen los proyectos y actividades normales.
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iii)
Que se produzca una situación mixta, porque se postergan sólo algunos de los
proyectos que estaban programados antes del desastre, pero no todos.
Cualquiera de estas tres situaciones se producirán dependiendo de las decisiones
gubernamentales y de las empresas de agua potable. Por lo tanto, será en esos niveles
donde el especialista en agua y saneamiento deberá obtener los antecedentes necesarios
para estimar las variaciones previstas en el empleo para los años 0, 1 y 2 (en caso de que
los trabajos requieran más tiempo habría que agregar otros años).
El nivel de empleo requerido y los plazos señalados en este punto deberán ser
coherentes con los planteados en la sección sobre necesidades de inversión para la
reconstrucción.
D. OTROS EFECTOS
1. Efectos en el medio ambiente
El impacto de un desastre sobre el recurso del agua, en términos de disponibilidad y
calidad, provoca cambios ambientales con efectos negativos para la salud y bienestar de
la población. Lo mismo sucede con los problemas de saneamiento generados por fallas
en el sistema de tratamiento de aguas servidas o el de recolección y disposición de
desechos sólidos. Estos temas se abordan también en la sección ambiental, aunque la
estimación de la mayor parte de los costos es responsabilidad del especialista en agua y
saneamiento. Es necesario, por tanto, que este especialista y el especialista ambiental se
coordinen con el objeto de, por una parte, recabar toda la información correspondiente
al sector y, por la otra, evitar que se produzcan duplicaciones.
2. Efectos diferenciales en las mujeres
Cualquier daño a los sistemas de abastecimiento de agua potable en áreas rurales y
urbanas marginales tiene un efecto diferencial en la mujer, ya que son ellas, dentro de
la familia, las encargadas de la recolección de agua para el consumo doméstico en los
lugares que no cuentan con conexiones a red.
En el caso de contaminación o sedimentación de pozos poco profundos o manantiales,
las mujeres deberán incrementar su tiempo y esfuerzo para el abastecimiento de agua,
ya que será necesario acudir a fuentes localizadas a mayor distancia del hogar.
Como se describe detalladamente en la sección sobre el impacto diferencial de los
desastres en las mujeres (quinta parte de este manual), existen encuestas de campo
especialmente diseñadas para determinar el incremento del tiempo de trabajo
reproductivo de la mujeres en estas situaciones. El especialista de agua y saneamiento
deberá trabajar en estrecha colaboración con el especialista en género para valorar esta
sobrecarga de trabajo en las mujeres.
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Anexo VIII
ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS OCASIONADOS POR
EL TERREMOTO DEL13 DE ENERO DE 2001
EN EL SALVADOR SOBRE EL
SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO 2
El día 13 de enero de 2001 tuvo lugar un sismo de magnitud 7.6 en la escala de Richter
en El Salvador. Su epicentro se localizó frente a la costa del Pacífico, aproximadamente
a 100 kilómetros al suroeste de la ciudad de San Miguel. Si bien el sismo se sintió en
todo el territorio nacional, así como en algunos países vecinos, los departamentos donde
se reportó la mayor cantidad de daños fueron los de Usulután, La Paz y San Vicente.
El terremoto estuvo acompañado por una gran cantidad de réplicas de magnitudes
considerables y afectó significativamente a la población de menores ingresos del país en
aspectos tales como vivienda, servicios básicos, educación, acceso a los servicios de
salud, etc. Igualmente afectados se vieron los sectores productivos y la infraestructura
básica del país.
40
La mayor cantidad de información para la evaluación de este sector la proporcionó la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), la OPS/OMS y el
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.
1. Sector agua potable y saneamiento
Antes del terremoto el sector de agua y saneamiento de El Salvador contaba con una
cobertura de suministro de agua potable para el 86.8% de la población urbana
(2 951 565, habitantes) y para el 25.3% de las zonas rurales (830, 130 habitantes). Los
servicios de saneamiento cubrían al 85.9% (2 727 160 habitantes) y el 50.3% de las
poblaciones urbana y rural, respectivamente.3
La desagregación anterior representa niveles de cobertura generales (urbana y rural) de
60.4% en servicios de agua y de 68.3% en servicio de saneamiento. Dichos servicios lo
prestan la ANDA, los municipios, el Ministerio de Salud y ONG locales e
internacionales. Estas dos últimas orientan su acción a cubrir la demanda en zonas
rurales principalmente.
2 CEPAL (2001), El terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador. Impacto socioeconómico y ambiental, (LC/MEX/L.457),
México, 21 de febrero.
3 Dirección de Planificación (1999), Boletín estadístico No. 21, San Salvador, ANDA; OPS/OMS-UNICEF (2000), Evaluación
global de los servicios de agua y saneamiento, Informe analítico, San Salvador, julio.
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a)
Sistemas de agua potable
Según los informes de daños elaborados por la ANDA, en los sistemas urbanos los
componentes más afectados por el sismo fueron los tanques de almacenamiento y
distribución, que sufrieron distintos tipos de daño, tales como: grietas en los muros,
elementos portantes (vigas, columnas) y asentamientos de aquellos depósitos
construidos a nivel del terreno.4
Asimismo, en el área metropolitana de San Salvador y en otras zonas cubiertas por la
ANDA se reportaron daños de distinta consideración en las captaciones de pozos y
estaciones de bombeo. Por otra parte, los taludes inestables y los deslizamientos
produjeron la rotura de líneas de conducción, especialmente en pasos de quebradas, lo
cual provocó la suspensión del suministro de agua por días y hasta semanas en algunas
localidades antes de su rehabilitación. Si bien se reportaron daños en sistemas eléctricos
y plantas de tratamiento, la mayoría de los mismos fueron rehabilitados rápidamente
para el restablecimiento del servicio.
Lamentablemente, no se pudo obtener información sobre la afectación de los servicios
que administran y operan algunas municipalidades.
En relación con los sistemas rurales de agua potable se reportaron daños de diferente
magnitud en 32 de los aproximadamente 400 sistemas, en los cuales los principales
daños fueron de desacople y rotura de líneas de conducción, ubicadas especialmente en
suelos inestables, taludes y pasos de quebrada. Asimismo, la destrucción de las paredes
de algunos pozos hizo necesaria su limpieza o la identificación de nuevas fuentes de
abastecimiento. Se estimó que se debían rehabilitar o reconstruir aproximadamente
10 400 pozos familiares, ubicados generalmente en zonas rurales y urbanas marginales.
Según la información suministrada por la ANDA y otras instituciones del sector, debido
al desastre la población urbana que quedó temporalmente sin servicio de agua ascendía
a aproximadamente 500 000 habitantes, lo que representaba un 15% de la población que
ya contaba con este servicio. En el sector rural el sismo afectó a 75 626 habitantes 5 lo
que equivale a que el 9.1% de la población rural que contaba con este servicio haya visto
suspendido o interrumpido el suministro de agua.
Durante el período de la emergencia se procedió a la distribución de agua debidamente
clorada mediante camiones cisterna, así como a la instalación de plantas
potabilizadoras portátiles en los sectores desabastecidos. Hacia el 8 de febrero se habían
distribuido 18 968 metros cúbicos de agua mediante el uso de los camiones cisterna.
4 ANDA, Información preliminar de agua potable y alcantarillado sanitario a nivel nacional – Ocasionado por
el sismo del 13/01/2001, El Salvador, 2001.
5 ANDA, Gerencia de Sistemas Rurales, Informe de daños a sistemas rurales de agua potable hasta el
29/01/2001, El Salvador, 2001.
41
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Al tiempo que se adoptaban las medidas de emergencia anteriormente mencionadas, la
ANDA, las municipalidades y las juntas administradoras de agua trabajaron en la rehabilitación de los sistemas dañados, asignando prioridad a las obras en aquellos
sistemas que abastecen a poblaciones urbanas, así como a los sistemas rurales; en este
caso, las propias juntas administradoras de agua o la ANDA cubrirían el costo de
reparación de los daños. Las obras de rehabilitación sólo buscaban reponer el servicio a
la brevedad posible, por lo cual algunas de las reparaciones efectuadas incrementaron
los niveles de vulnerabilidad.
b)
Sistemas de saneamiento
Si bien la ANDA no reportó daños en los sistemas de alcantarillado sanitario, se
estimaba que los posibles daños en este tipo de sistemas irían apareciendo en la medida
en que las líneas de alcantarillado fueran volviendo a su funcionamiento normal.
Dependiendo de la ubicación del tendido de las líneas de alcantarillado respecto de las
redes del servicio de agua potable, podía llegar a producirse la contaminación de los
servicios de agua potable.
42
En el sector rural y urbano marginal, donde predominaban las letrinas como sistema de
saneamiento, éstas experimentaron daños de consideración o destrucción total,
especialmente en aquellas localidades más afectadas por el sismo. De acuerdo con
estimaciones realizadas con la información disponible sobre viviendas destruidas en
zonas rurales y los niveles de cobertura de los servicios de saneamiento en las mismas,
se estima que se dañaron aproximadamente 63 000 letrinas.
c)
Recolección de basura domiciliaria
La recolección de basura la realizaron por las municipalidades y no fue posible obtener
información sobre el estado de funcionamiento del servicio. El COMURES (Consejo de
Municipalidades de la República de El Salvador) recopilaría esta información en el
futuro.
Las estimaciones realizadas indican que el monto de los daños directos a los sistemas de
agua y saneamiento en todo el país ascendería a 13.1 millones de dólares, en tanto que
los indirectos —que comprenden mayores gastos y menores ingresos en las empresas
del sector— sumarían 3.3 millones más. Así el monto total de los daños ascendería a
16.3 millones de dólares. Cabe señalar que para la atención de las tareas de emergencia
se contó con un aporte por el valor de un millón de dólares proveniente de la comunidad
internacional. Por otra parte, al reducirse el suministro de agua debido a los daños en los
sistemas, se produciría un ahorro en el subsidio estatal que recibe la ANDA por un
monto estimado de 525 000 dólares.
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III. TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
A. INTRODUCCIÓN
El presente capítulo se centra en la evaluación del impacto de los desastres sobre el
transporte y las comunicaciones de un país o una región, con énfasis especial en el
transporte vial y su infraestructura, debido a que éste ha sido el subsector más afectado
en los eventos analizados por la CEPAL en los últimos 30 años. No obstante, también
se abordan los subsectores de telecomunicaciones e infraestructura costera.
Aunque resulte obvio, debe tenerse en cuenta que un manual de esta naturaleza no puede
abarcar toda la variedad de daños que sufre el sector de transporte y comunicaciones
como consecuencia de un desastre, debido tanto a las características distintas de los
fenómenos que los originan como a las diferencias en infraestructura y servicios entre
uno y otro país. Por ello, este manual presenta el procedimiento general de evaluación
para el sector, y el especialista en el tema debe adaptarlo a las condiciones específicas
de cada caso.
Resulta de utilidad señalar que para el caso del transporte y las comunicaciones,
en particular —pero también en general para los demás sectores, aunque con grado de
intensidad variable—, es especialmente importante llevar a cabo la evaluación una vez
que la etapa de la emergencia propiamente dicha haya sido superada, ya que durante ésta
el personal encargado de las evaluaciones está por lo general ocupado tratando de
resolver problemas de mayor urgencia, además de que no dispone de información
suficiente para iniciar la evaluación. Por otra parte, para que la evaluación sobre el
sector sea enteramente objetiva, es necesario asegurarse de que el fenómeno natural
haya realmente concluido. Por ejemplo, a un terremoto le siguen réplicas que a veces
provocan daños adicionales de consideración; o suele suceder que las inundaciones son
tan prolongadas —como en el caso del fenómeno El Niño en los países costeros de
Sudamérica— que cuando se realiza la evaluación todavía no bajan completamente las
aguas y algunos de los daños no son aún evidentes.
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Una vez iniciada la misión, el especialista en transporte y comunicaciones debe reunirse
con sus contrapartes en el país o región donde haya ocurrido el desastre —lo que debería
incluir a representantes de los organismos de defensa civil o su equivalente, el
Ministerio de Obras Públicas o de Transportes, las municipalidades afectadas, etc.—,
con el propósito específico de:
1) Obtener información pormenorizada de las características del desastre.
2) Determinar los límites geográficos de los daños ocurridos en el sector.
3) Identificar la o las dependencias administrativas que tengan a su cargo la
infraestructura de transporte y comunicaciones, sean estas públicas o
privadas.
4) Establecer los contactos iniciales con los funcionarios de los organismos
locales que puedan ser de utilidad para realizar el relevamiento de la
información básica que permita llevar a cabo la evaluación del impacto
ocasionado por el desastre.
44
Las reuniones periódicas de coordinación de los integrantes de la misión permitirán
además al especialista en este sector recibir de los demás especialistas información que
le pueda ser de utilidad para su trabajo, así como asegurarse de que no exista duplicación
en las estimaciones con algunos sectores. Este último punto es de especial importancia
en relación con el sector transporte, que al estar al servicio de la agricultura y la
industria, da pie al doble conteo de costos.
Las visitas a las zonas afectadas son de un valor inestimable para la evaluación.
Al principio de la misión, las autoridades por lo general le facilitan al especialista
fotografías aéreas de las zonas afectadas, lo cual le permite hacerse una idea inicial de
los daños sobre su sector. Sin embargo, para la evaluación en sí es indispensable la
visita al terreno, que a veces se dificulta por la caída de puentes, la socavación de
plataformas, el anegamiento de caminos, etc. Lo anterior se resuelve, al menos en parte,
mediante un sobrevuelo —en helicóptero o avioneta— de la zona afectada,
complementado con recorridos terrestres de aquellas zonas que sí sean transitables.
B. CUANTIFICACIÓN DE LOS DAÑOS
1. La red vial y el transporte terrestre
Con frecuencia los daños que ocasionan los desastres a la red vial se cuentan entre los
más serios. Por ello las autoridades nacionales o locales realizan al menos una primera
estimación de los daños directos a la infraestructura, que por lo general incluye costos
de: a) reparaciones de emergencia para restablecer un mínimo de comunicación y acceso; b) rehabilitación de la infraestructura hasta lograr condiciones similares a las que
tenía —o las que tendría en caso de habérsele dado un adecuado mantenimiento— antes
del desastre, y c) mejoras tales como nuevas desviaciones o la construcción de nuevos
puentes con mejor iluminación en comparación con los que resultaron destruidos.
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Los costos correspondientes a las primeras dos categorías son directamente atinentes a
la evaluación de los daños directos ocasionados por el desastre, en tanto que los de la
última son valiosos para fines de la formulación de proyectos de reconstrucción, tema
con el cual el especialista en transporte y comunicaciones también se va a ver
involucrado con posterioridad a la evaluación de los daños.
A la evaluación sobre daños directos realizada por las autoridades nacionales o locales
es preciso darle siempre una revisión cuidadosa, por cuanto puede no ser completa o
enteramente fiable. Ello se debe a que:
a) La inaccesibilidad de algunos tramos de la red vial podría haber impedido
que se evaluasen tramos ubicados aguas arriba de una sección que ha
quedado intransitable debido al desastre.
b) Las autoridades locales o nacionales podrían haber sobreestimado el valor
de los daños en un intento por conseguir mayores fondos para la
reconstrucción.
c) Una parte del daño podría haberse producido con anterioridad al desastre
mismo, como resultado de un mantenimiento no enteramente adecuado.
d) En ocasiones las estimaciones realizadas no comprenden todos los costos
de la reconstrucción, al no haberse contabilizado la mano de obra de
planta ya incluida en los presupuestos de los organismos correspondientes.
e) A veces las autoridades nacionales consultadas no toman en cuenta los
daños a la infraestructura de jurisdicción local o la concesionada a
administradores privados.
f) Las estimaciones casi nunca contabilizan los daños a vehículos de
propiedad privada.
Así, el especialista deberá, en primer lugar, asegurar que la evaluación existente incluya
todos los elementos del caso y, en segundo, verificar que los costos estén correctamente
cuantificados. Como ayuda para el especialista del sector, el cuadro 1 proporciona
información referente a costos unitarios de algunos acervos típicos del sector.
En cuanto a los daños indirectos, la experiencia indica que las autoridades nacionales o
locales no suelen evaluarlos, con lo cual se deja por fuera el componente de costo más
elevado de los desastres en el sector transporte y comunicaciones. Ello se debe a que la
tarea fundamental de las primeras evaluaciones que realizan los gobiernos nacionales o
locales afectados por un desastre es determinar los requerimientos para la
reconstrucción de la red vial.
Cabe resaltar a ese respecto que los desastres producen una merma en el volumen de
transporte que normalmente se lleva a cabo en las regiones afectadas. Sobre el particular, no resulta suficiente estimar la diferencia entre el costo unitario del transporte
después del desastre y el que tenía antes bajo condiciones normales, y luego multiplicarla por el volumen normal de transporte, ya que ello sobreestimaría el costo indirecto
del desastre. Tampoco es válido multiplicar la diferencia anotada por el volumen de
transporte posdesastre, ya que resultaría en una subestimación del daño indirecto.
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La tarea que debe realizar el especialista en relación con los daños directos es revisar y
actualizar las cifras previamente estimadas por las autoridades locales. En cambio, para
la estimación de los daños indirectos, el especialista deberá partir prácticamente desde
cero y hacer una evaluación propia.
La evaluación de los daños indirectos requiere de cuantificar, en términos monetarios,
los mayores costos de operación del tránsito vehicular que se realiza sobre una red vial
en malas condiciones como resultado del desastre, en comparación con los costos normales, añadiendo la pérdida de excedente correspondiente a la suspensión de viajes por
la intransitabilidad de las vías o el alto costo que implica su uso.
Cuadro 1
VALORES TÍPICOS DE ALGUNOS COSTOS DIRECTOS UNITARIOS
46
Para ello, se utiliza la fórmula genérica siguiente (que no toma en consideración algunos
factores que, con tiempo suficiente, convendría incluir en el cálculo, tales como la
incidencia de los impuestos en los costos de operación de los vehículos):
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en donde:
qo
q1
po
p1
=
=
=
=
el
el
el
el
volumen de tránsito en condiciones normales
volumen de tránsito después del desastre
costo de transporte en condiciones normales
costo de transporte después del desastre
La aplicación de esta fórmula depende de las circunstancias, especialmente de la
disponibilidad de información básica. En circunstancias normales, se aplica para cada
tramo de vía afectada, aun cuando ello implique algunas divergencias, por ejemplo,
entre el volumen de tráfico en un tramo y el del próximo, o el anterior. Obsérvese que
los costos de transporte por lo general incluyen los del tiempo personal de los viajeros.
En una situación típica se dispone de información suficiente para aplicar la fórmula en
forma separada para vehículos livianos, autobuses y camiones.
El procedimiento usual es el siguiente:
a)
Mediante consultas con los ingenieros viales locales, se estima el índice de
rugosidad (IRI) de cada tramo de la red vial que haya sido afectado por el
desastre y se lo refiere al momento anterior al desastre (véase el cuadro 2).
b)
Estimar los costos de operación para cada tramo afectado, por tipo de
vehículos, en función del IRI, y refiriéndose, por ejemplo, a los resultados de
aplicaciones similares que se hayan llevado a cabo aplicando el Highway
Design Model del Banco Mundial en el país del desastre o en otro similar a
éste.
c)
Repetir los dos pasos anteriores para los mismos tramos de red, pero ahora en
condiciones posdesastre.
d)
Con base en cifras o estimaciones sobre volúmenes de tráfico normales para
cada tramo de la red —información disponible en los censos sobre tráfico, o
que puede obtenerse a través de ingenieros viales locales que conocen los
volúmenes normales por tipo de vehículos en tramos de diferentes
categorías—, y estimando la elasticidad entre el volumen de tránsito y los
costos operacionales, calcular los volúmenes para el caso posdesastre
mediante una sencilla fórmula matemática, como la que se presenta en el
anexo IX.
e)
Aplicar la fórmula.
Normalmente, el especialista en transportes deberá estimar las elasticidades, con base
en su propia experiencia. Sin embargo, cuando se dispone de información acerca de los
volúmenes de tránsito posteriores al desastre (q1 en la fórmula 1), será posible calcularlo en forma aproximada.
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Cuadro 2
VALORES TÍPICOS DEL IRI, ANTES Y DESPUÉS DE INUNDACIONES
PROMEDIOS VÁLIDOS PARA TRAMOS DE ENTRE 10 A 20 KILÓMETROS
En ocasiones, los cálculos hechos mediante la fórmula 1 antes descrita deberán
complementarse con estimaciones adicionales en los casos en que se presente alguna de
las situaciones siguientes (o una combinación de ellas):
a) Caída total de puentes. En una situación como ésta puede ser necesario tomar también
en cuenta costos para casos como: inmovilización de los camiones y sus tripulantes en
ambas orillas de un río, transbordos de carga hacia lanchas para cruzar un río, operación
de una especie de shuttle ferroviario establecido sobre un puente paralelo y utilización
de largas desviaciones por rutas alternas.
b) Transferencia de tráfico camionero o de autobuses hacia transporte aéreo. Para este
caso es posible seguir aplicando la fórmula arriba descrita, con la diferencia de que los
valores q1 y p1 deberán referirse a un medio de transporte distinto al de caminos.
48
c) Desviación del tránsito hacia rutas más largas. En este caso en particular será
necesario tomar en cuenta la mayor distancia por cubrir, y no solamente el mayor costo
unitario de transporte por kilómetro.
Resulta obvio, de las consideraciones anteriores, que el especialista en el sector deberá
estimar el período de tiempo durante el cual la red vial permanecerá averiada. Debe
tenerse en cuenta que las autoridades nacionales suelen ser demasiado optimistas, razón
por la cual el especialista en transporte y comunicaciones se verá forzado a realizar
estimaciones propias que tomen en cuenta: la productividad de la maquinaria y mano de
obra que deberá estar disponible para la rehabilitación, la longitud de la red que ha
resultado afectada por el desastre, y una interpretación acerca de una programación
razonable para la realización de las obras. El costo indirecto así derivado debe
expresarse en valor actual, aplicándose a los costos futuros la correspondiente tasa de
descuento.
Los costos indirectos en otros subsectores del área transporte resultan ser generalmente
inferiores a los del área de caminos. Si bien es factible aplicar los mismos conceptos
antes descritos para su evaluación, hay que hacer algunas consideraciones adicionales.
Por ejemplo, supóngase que el transporte por ferrocarril ha sido interrumpido debido a
un desastre natural; es probable que una parte del tráfico habitual en dicho servicio se
desvíe hacia otros medios, tales como el de carreteras, en tanto que otra parte
simplemente no podrá canalizarse. En tal situación, para la aplicación de la fórmula 1,
los costos po se referirán al medio ferroviario, y los costos p1 corresponderán al medio
alterno. Para realizar el transporte, los fletes que cobran las empresas ferroviarias,
especialmente las privadas, normalmente se sitúan por encima de los costos marginales,
de corto plazo. Los valores de po deberán reflejar los fletes pagados por los clientes, y la
aplicación de la fórmula 1 deberá permitir estimar la pérdida para los usuarios de los
equipos ferroviarios. A ello será necesario agregar la pérdida sufrida por la empresa
ferroviaria, la cual consiste aproximadamente en su lucro cesante.
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Esta última pérdida para la empresa ferroviaria se puede estimar mediante la fórmula
siguiente:
(q0-q1)(f0-c0) + q1(c1-c0) (2)
en la cual:
fo
co
=
=
c1
=
el valor del flete cobrado por unidad de tráfico
el costo marginal del transporte antes del desastre,
por unidad de tráfico
el mismo valor, pero posterior al desastre
Bajo circunstancias usuales po = fo, por cuanto los valores de po incluyen elementos de
costos que se cargan a los usuarios de servicios ferroviarios distintos del flete
propiamente dicho, como los de los tramos camioneros que dan acceso a la estación de
origen.
Debido a que cada caso presenta situaciones y características distintas, resulta
imposible incluir en este manual la forma de realizar los cálculos correspondientes. El
especialista en transporte tiene que aplicar su criterio y experiencia para adaptar los 49
lineamientos anteriores a cada caso en particular.
La creciente privatización del transporte que se está produciendo en la región
latinoamericana y caribeña introduce nuevas dimensiones en la evaluación de los daños
provocados por los desastres en el sector. Cada vez con mayor frecuencia la
administración de la infraestructura vial más transitada —carreteras, puertos,
ferrocarriles, etc.— está en manos de empresas privadas, quienes a veces son también
dueñas de las instalaciones y de los equipos.
Dichas empresas suelen ser más reticentes que los organismos gubernamentales a
proporcionar la información básica, salvo si se dan cuenta que ello puede facilitarles
obtener alguna ayuda financiera. Además, las oficinas de las empresas están
diseminadas en sitios a veces alejados, por lo que las visitas para obtener información
resultan más largas y complicadas que en el caso de ministerios u otras entidades
oficiales.
Por otra parte, cuando se daña infraestructura de transporte concesionada,
y seguramente tarificada, en ocasiones se producen pérdidas tanto para los usuarios
como para los concesionarios o dueños privados del servicio. La fórmula 1 se puede
utilizar en principio para estimar la pérdida de los usuarios, sin olvidar que los valores
po y p1 deberán reflejar las tarifas pagadas por los usuarios, en lugar de los costos,
marginales o directos del servicio. Para estimar la pérdida de la empresa concesionaria
puede emplearse la fórmula 2.
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2. El transporte acuático y aéreo, y su infraestructura
En principio, el análisis de los subsectores aéreo y acuático no difiere del estudio del
subsector de caminos, especialmente en lo que a daños directos se refiere.
Sin embargo, por las características de cada medio de transporte, la orientación del
análisis sufre modificaciones, para adaptarse a estas características, especialmente en el
caso de los daños indirectos. En algunos sentidos, los problemas de evaluación de los
daños indirectos del transporte acuático y aéreo se parecen mucho a los del sector de
telecomunicaciones (véase la sección 3 del presente capítulo).
A raíz de un desastre, suelen subir los costos de operación de los camiones y autos, por
la mala condición de las vías que ocupan, mientras que el aire, los ríos y los mares
quedan esencialmente iguales que antes. Aunque el nivel del agua en los ríos sea
diferente del normal, este hecho, por sí mismo, no influye en los costos de operación de
los buques. Después de un desastre, los transportes acuático o aéreo, funcionen o no de
manera normal, no sufren modificaciones en sus costos de operación propiamente
dichos. Las excepciones incluyen los casos en que, por ejemplo, una baja en el nivel de
agua de un río obliga al uso de embarcaciones menores que las que normalmente se
ocupan, lo que implica un aumento en los costos de transporte por unidad de tráfico; o,
por la mala condición de una pista de aterrizaje, puede ser necesaria la utilización de
aeronaves de menor capacidad que las que normalmente se ocupan. En estos casos
excepcionales, la fórmula 1 es directamente aplicable.
50
Por otra parte, si el transporte acuático o aéreo no se efectúa, debido a malas condiciones
climáticas durante el propio desastre o a daños en las instalaciones de las terminales,
será sumamente difícil determinar los valores p1, es decir, el costo unitario del
transporte posdesastre, incluidos los componentes pagados por los usuarios más allá del
propio flete, como, por ejemplo, el valor del tiempo personal dedicado al viaje. Debido
a que hay menos transporte, o ninguno sobre algunos ejes, el costo total del transporte
tiende a bajar. (En ejes en que no hay transporte posdesastre, el valor q1 es cero, lo que
significa que también lo es el componente q (p -p ) de la fórmula 1). El analista deberá
1
1
1
estimar ese menor costo, tomando en cuenta que algunos elementos de los costos, como
una parte de la depreciación, de la mano de obra, y de la administración, no variarán. Se
deberá recordar que una parte del transporte que no se hace en, o inmediatamente
después del desastre, se hará luego, pues estarían en operación una mayor cantidad de
servicios para responder a la demanda no atendida durante la paralización.
En el caso de un despacho de carga que se atrasa durante algunas semanas, por la
suspensión temporal de los servicios de transporte, los costos p1 deberán incluir los
intereses que se puedan estimar sin mayor dificultad, así como los costos del deterioro
de los productos, que a veces son más difíciles de cuantificar. El arribo a destiempo de
la carga podría tener, además, otras consecuencias más costosas, como un mayor
sufrimiento humano por falta de medicamentos o la paralización de algún proceso
industrial por falta de materiales. Tales consecuencias deberán ser evaluadas por los
especialistas sectoriales correspondientes. En el caso de atraso en la transportación de
personas, los costos p1 deberán incluir alguna estimación del costo de la inconveniencia
de no poder viajar oportunamente. Sin la realización de encuestas —que difícilmente se
hace como parte de la evaluación de los desastres—, es imposible determinar, con un
grado satisfactorio de exactitud, esta inconveniencia. Sin embargo, estimar dicha
pérdida es necesario; una manera de hacerlo se sugiere en la próxima sección.
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3. El sector de telecomunicaciones
El subsector de telecomunicaciones incluye los sistemas telefónicos y de fax y, además,
el Internet y el intercambio de mensajes por correo electrónico. En principio, abarca
también la distribución de informaciones por radio y televisión. Los daños ocurridos en
este sector, como en los demás, se dividen en directos e indirectos.
El tratamiento del subsector de telecomunicaciones en el caso de desastres se asemeja,
en principio, al de transportes, especialmente al concesionado, en tanto que la mayor
parte de las empresas de telecomunicaciones ya pertenece al sector privado. Los costos
directos pueden comprender el valor de reposición por daños en tres categorías de
infraestructura, a saber: a) instalaciones desde donde se administran las
telecomunicaciones; b) las que transmiten los mensajes, y c) las que envían o reciben
estos últimos. Las de la primera categoría comprenden las oficinas de las empresas
administradoras y sus talleres, laboratorios, etc. Las de la segunda categoría consisten
principalmente en antenas y cables y, en principio, incluyen también el aire por donde
pasan los rayos de onda corta que transmiten los mensajes telefónicos inalámbricos. Las
de las tercera categoría incluyen teléfonos fijos y móviles, computadoras y aparatos de
fax.
La estimación de los costos de rehabilitación del servicio, que incluye la reposición de
esos tipos de infraestructura, que haya sido destruido por un desastre, consiste
básicamente en un ejercicio de ingeniería contable, semejante en principio a la
correspondiente al transporte vial o ferroviario. Sin embargo, aunque semejante en
principio, es importante tomar en cuenta las consecuencias del acelerado progreso
tecnológico que ha ocurrido en el sector de las telecomunicaciones, en los últimos años
del siglo XX, y que continúa a principios del XXI. Dicho progreso trae consigo la
obsolescencia prematura y una depreciación muy rápida, de algunos tipos de
infraestructura, lo cual implica una posible sobrevalorización de los componentes de las
empresas de telecomunicaciones en sus balances contables.
Evidentemente, si una inundación destruyera, por ejemplo, una planta telefónica
análoga, o un teléfono con discado mediante placa rotativa, el costo real de esta
destrucción sería muy bajo, puesto que los equipos correspondientes ya habrán
quedado desplazados por la tecnología digital. Por lo tanto, es de especial importancia
contabilizar solamente el valor de mercado de la infraestructura en el momento del
desastre. En caso de que no haya distribución de algunos tipos de equipo o
infraestructura en el país afectado, el analista deberá estimar los valores
correspondientes con base en un cálculo realista de la vida económica de cada tipo de
equipo, y describir, por edad y tipo, los elementos destruidos.
Referente a los equipos dañados, a veces el costo de reparación es injustificado, dada la
mayor producción y menor costo de los equipos de la generación siguiente. En tales
casos, en lugar de considerar el costo de reparación, el analista deberá contabilizar:
(costo del equipo nuevo) x (producción de equipo antiguo) x
(producción de equipo nuevo)-1 – (valor residual del equipo antiguo)
Sin embargo, cada caso tiene sus propias características, a las que el analista deberá
aplicar su experiencia profesional y juicio.
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En cuanto a los daños indirectos, al igual que en el caso de un ferrocarril concesionado,
el desastre suele generar gastos tanto para los usuarios como para la empresa
concesionaria. Los últimos tienden a ser relativamente fáciles de cuantificar mediante la
fórmula 2. Mucho más difíciles de estimar son los primeros, es decir, en los que
incurren los usuarios, como se explica a continuación.
En las telecomunicaciones, los sistemas pueden dañarse y hacer imposible la
comunicación del usuario que desea hacer una llamada telefónica, enviar un fax o un
mensaje de correo electrónico. En tales casos, al querer aplicar la fórmula 1, es muy
difícil definir el valor de p1. Es decir, existen paralelos entre el análisis del sector de las
telecomunicaciones y el del transporte acuático o aéreo, que se analiza en la sección 2
del presente capítulo, en el sentido de que, inmediatamente después del desastre, una
comunicación entre algunos puntos y otros simplemente no es posible, a ningún costo.
52
Se trata entonces de estimar el valor promedio de las llamadas, fax y mensajes de correo
electrónico que se dejan de realizar. En términos prácticos, el especialista no dispondrá
de formas conceptualmente satisfactorias de estimar tal cifra. En ocasiones, se ha
optado por valorizar una llamada desde el punto de vista del usuario, suponiendo un
valor del doble al que paga normalmente. Esto equivale a adivinar el valor de la
llamada, sin bases para hacerlo. Sin embargo, mejores opciones raras veces se presentan
en evaluaciones reales. Lo ideal sería disponer de estudios del sector de comunicaciones
en que se identifique la demanda de las llamadas, fax y mensajes de correo, y relacionar,
de esta manera, la cantidad o volumen de llamadas que se efectúan con el precio de cada
una de ellas.
Tal procedimiento a veces revela datos que permiten la estimación de la demanda de
llamadas telefónicas (o mensajes de correo electrónico, etc.), así como la observación de
la conducta referente a las telecomunicaciones de las personas damnificadas. A modo de
ejemplo, desde una ciudad ubicada en la zona del desastre, normalmente se podrían
efectuar unas q0 llamadas, desde teléfonos fijos domiciliares o celulares, a un precio al
usuario de unos p0. Durante el período de emergencia, en que el servicio normal, tanto
fijo como móvil, no está disponible, los ciudadanos realizarán solamente q1 llamadas
desde carpas de emergencia tendidas por el ejército, al mismo precio de p0, con una
demora de tres horas de espera en línea. Una estimación del valor del tiempo personal
de los habitantes de la ciudad permitiría calcular el valor p1 en la fórmula 1 y, por ende,
la aplicación de la propia fórmula. Cada caso es diferente y es responsabilidad del
analista aplicar la variante metodólogica más indicada.
Normalmente, el período de interrupción de los servicios de telecomunicaciones es
relativamente breve, especialmente en la época actual, en que un cable telefónico
subterráneo o elevado, susceptible a daños, se puede sustituir, al menos transitoriamente,
por una alternativa inalámbrica.
4. Infraestructura costera
Esta parte del capítulo se centra en los impactos de un desastre sobre la infraestructura
costera. Su relevancia es mayor en el caso de los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo (PEID), donde fenómenos naturales como huracanes causan grandes daños,
pero también es aplicable a cualquier área costera en la parte continental de la región.
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En el caso de los estados insulares pequeños, la zona costera ocupa una porción
desproporcionadamente grande de su territorio. Además, en muchas de las áreas
costeras se concentra la mayor parte de la infraestructura: desarrollos urbanos
(incluyendo infraestructura básica como hospitales, estaciones de policía, servicios
públicos), centros industriales, infraestructura portuaria (incluyendo la deportiva),
comunidades pesqueras y desarrollos turísticos. En la región del Caribe, particularmente
en las Antillas Menores, las islas son de origen volcánico o están compuestas de capas
de coral. En el primer caso, el interior montañoso a menudo impone un desarrollo
dentro de una banda relativamente estrecha a lo largo de la costa, con desarrollos
esporádicos en el interior. En el segundo caso, el desarrollo tiende a ser más extendido
a lo largo de toda la superficie de la isla. En ambos, sin embargo, tiende a haber una
concentración de carreteras costeras que unen los centros urbanos con las áreas de
desarrollo turístico. El daño a estas infraestructuras a menudo tiene efectos devastadores
para las economías de las islas pequeñas, y en algunos casos ha generado condiciones
muy difíciles que se han prolongado un año o más, hasta que se rehabilitan los
diferentes sectores.
a) Requerimientos de información
i) Vías de comunicación costeras. La información básica requerida es la siguiente:
-La agencia (o agencias) responsable de la construcción y/o reparación de las
principales arterías viales.
-La extensión física de los daños viales.
-El volumen de material removido o destruido de los caminos y de las
sub-bases.
-La importancia de la vía dañada dentro de la red de caminos que unen las
ciudades a los centros rurales.
-El volumen y tipo de tráfico que usa normalmente las vías.
-La cuantificación de los daños ocasionados a los servicios públicos.
-Conocimiento de la topografía general y de la batimetría del lecho marino del
área.
-Conocimiento de las características del fenómeno físico que pudieron haber
causado el daño.
-Conocimiento de los códigos de construcción y criterios para el diseño de
infraestructura costera (generalmente en el Caribe se usa el criterio de 1 en
50 años para el diseño de infraestructura no básica en el caso de huracanes).
-Estimación de las necesidades de trabajo de protección costera durante la
rehabilitación.
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N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
ii)
Infraestructura portuaria, incluyendo puertos deportivos. En respuesta al
crecimiento del sector turístico se han desarrollado muchas instalaciones
portuarias adaptadas a la industria de los cruceros marítimos en la cuenca del
Caribe. En algunos casos, estas instalaciones, destinadas a cruceros, se
combinan, en una misma área portuaria, con otras operaciones generales de
los puertos. Además, también se han construido muchos puertos deportivos a
lo largo de la región para atender las necesidades de yates y otras
embarcaciones deportivas. Estos puertos presentan tamaños diversos y
ofrecen instalaciones de amarre para embarcaciones que van desde botes hasta
mega-yates. Generalmente en los puertos (incluyendo los deportivos) existen
defensas, como rompeolas, excepto en los casos en que las instalaciones se
encuentran en zonas protegidas de forma natural.
Los requerimientos de información para la evaluación de daños a estas instalaciones
incluyen:
54
-
Agencia a cargo de las operaciones portuarias.
-
Planos o mapas de las instalaciones antes del desastre.
-
Extensión física del daño.
-
Inventario de los equipos dañados, cuando sea el caso.
-
Inventario de los daños a las estructuras de amarre.
-
Conocimiento de las condiciones del fenómeno natural que provocó el
desastre.
-
Conocimiento general de la batimetría del fondo marino en la zona de las
instalaciones.
-
Requerimientos de rehabilitación/reparación, incluyendo el tipo apropiado de
estructura y las cantidades aproximadas de materiales necesarios.
-
Disponibilidad de los materiales necesarios para el proceso de reconstrucción.
-
Necesidades de importación de materiales, mano de obra especializada y
equipos en el proceso de reconstrucción.
iii)
Erosión de playas y línea costera. La conservación de las playas y el borde
costero es de extrema importancia para el mantenimiento de la industria
turística y de diversos sistemas ecológicos. Cuando una playa sufre erosión
masiva a causa de una tormenta tropical o un huracán, además de la pérdida
de este valioso recurso, a menudo la infraestructura situada en la costa
también resulta expuesta. Normalmente se trata de infraestructura turística,
pero también puede ser residencial o industrial. Además, en la línea litoral sin
playa, puede haber daños a malecones y/o estructuras de protección. Por el
lado ecológico, las playas a menudo sirven de lugares de anidamiento de
especies amenazadas. Además, cuando se produce erosión, la arena removida
puede cubrir praderas marinas y arrecifes de coral.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
La recuperación de la playa normalmente ocurre de manera natural, aunque a veces son
necesarias acciones de ayuda en el proceso de rehabilitación.
La información requerida para la evaluación de daños en este caso, incluye:
-
Conocimiento de las normas establecidas por la autoridad en medio ambiente.
-
Extensión física de la línea costera afectada.
-
Volumen de arena de playa perdida y/o volumen de litoral erosionado.
-
Una idea general acerca del destino del material erosionado.
-
Conocimiento general de la batimetría del lecho marino en el área de
investigación y de los procesos costeros relevantes.
-
Antecedentes generales acerca de las características del oleaje de la zona.
-
Características del fenómeno físico causante del daño.
-
Diferentes estrategias de rehabilitación, incluyendo la opción de “no hacer
nada”.
-
Disponibilidad local de equipo de dragado o necesidades de importación.
-
Disponibilidad de material de cantera necesario en la construcción de
estructuras de defensa que aseguren la estabilidad futura de playas y/o litoral.
-
Conocimiento general de las áreas de praderas marinas y arrecifes de coral y
su cercanía al borde costero dañado.
-
Evaluación de la pérdida de hábitat.
iv)
Sistemas de agua potable y de tratamiento y disposición de aguas residuales.
En muchas áreas costeras e islas, la ausencia de precipitación adecuada o de
acuíferos hace necesario extraer agua potable del agua salobre o salada. Para
ello se utilizan plantas de desalinización, cuyas descargas, en forma de
solución salina, se realizan en tierra o en el mar a través de tuberías. Además,
el tratamiento de aguas residuales a escala municipal a menudo supone que
las aguas tratadas se viertan al mar. En el caso de aguas residuales tratadas a
nivel primario, la descarga es a menudo al mar a través de emisarios
submarinos. Cuando el agua residual ha recibido tratamiento secundario o
terciario, la descarga se hace ocasionalmente en el mar, aunque también se
reutiliza en agricultura. Los daños a los sistemas de agua potable o de
tratamiento y disposición de aguas residuales llega a tener consecuencias
dramáticas para la población, ya que implica serios riesgos para la salud.
55
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Para la evaluación de los daños a este tipo de estructuras se requiere la siguiente
información:
-
Agencia local responsable de agua y saneamiento.
-
Extensión física del daño, tanto en tierra como en el lecho marino.
-
Tipo y longitud de tuberías y/u otros equipos dañados.
-
Base de usuarios de las instalaciones afectadas (por ejemplo, planta de
tratamiento de aguas que sirve a una comunidad o una planta de desalinización
para un hotel).
-
Características del fenómeno físico causante del daño.
-
Trabajos de reparación y rehabilitación requeridos.
-
Disponibilidad local de los materiales necesarios para ejecutar las
reparaciones.
-
Necesidad de importar materiales de construcción, mano de obra
especializada o equipos para llevar a cabo los trabajos de reparación.
b) Fuentes de información
56
Las siguientes instituciones son fuentes posibles de información para la evaluación:
-
Departamentos de Obras Públicas y Ministerio de Transporte.
-
Servicios públicos.
-
Autoridades portuarias.
-
Departamentos de estadística.
-
Instituciones regulatorias en el campo de la ingeniería.
-
Contratistas.
-
Proveedores de materiales (incluyendo canteras).
-
Hoteles y agencias de turismo.
-
Autoridades de medio ambiente.
c)
Descripción de daños
i) Daños directos
1) Vías de comunicación costeras
-
Daños a carreteras y sub-bases.
-
Daños a estructuras de protección asociadas a caminos.
-
Daños a otro tipo de instalaciones.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
2) Infraestructura portuaria (incluyendo puertos deportivos)
-
Daños a estructuras de rompeola.
Daños a estructuras de amarre, incluyendo muelles y embarcaderos.
Daños a equipos específicos asociados a las operaciones portuarias.
Daños a caminos e instalaciones terrestres o a otras infraestructuras
portuarias.
3) Playas y línea litoral
-
Volumen de playa erosionada.
Daños a infraestructura e instalaciones situadas en la zona de playa
(incluyendo infraestructura e instalaciones turísticas).
Daños a estructuras de protección.
Daños a ecosistemas.
4) Sistemas de agua potable y de tratamiento y disposición de aguas residuales
-
Daños a estructuras de conducción.
Daños a infraestructura, equipos e instalaciones de toma y potabilización de
agua y de tratamiento y disposición de aguas residuales.
ii) Daños indirectos
1) Vías de comunicación costeras
-
Pérdidas de bienestar por la imposibilidad de viajar.
Incremento de los costos de transporte por la necesidad de tomar rutas
alternas.
Incremento en los costos de operación del tránsito vehicular.
2) Infraestructura portuaria (incluyendo puertos deportivos)
-
Pérdida de ingresos correspondiente a los cruceros que habrían atracado en el
puerto si no hubiera habido desastre.
Pérdida de ingresos correspondiente a servicios de operaciones portuarias.
Pérdida de ingresos de los servicios de suministro a las instalaciones
portuarias deportivas.
Seguros comprometidos.
3) Playas y línea litoral
-
Pérdida de ingresos derivada de la imposibilidad del uso recreacional de
playas.
Pérdida de ingresos de hoteles y otras empresas relacionadas con la actividad
turística.
Seguros comprometidos.
57
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
4) Sistemas de agua potable y de tratamiento y disposición de aguas residuales
-
-
Actividades asociadas a la rehabilitación (distribución de agua por
camiones-cisterna u otros medios, adquisición de equipos y maquinaria,
reparaciones, cambios en los procesos de tratamiento de agua, uso de
materiales e insumos guardados en stock para atender esta rehabilitación,
horas extra de personal).
Disminución de la producción de agua potable (captación, tratamiento,
almacenamiento, distribución).
Aumento de costos en el tratamiento.
Disminución de costos por funcionamiento parcial de los sistemas.
Aumento de costos en la producción de agua.
Pérdidas por ingresos no percibidos (por agua no facturada, suspensión del
servicio, etcétera).
Seguros comprometidos.
d)
Cuantificación de daños y pérdidas
i)
Daños directos. En la cuantificación de daños durante el proceso de
evaluación, el especialista en infraestructura costera debe relacionarse con sus
contrapartes de las agencias locales participantes en los trabajos de
rehabilitación, y/o de las agencias relacionadas con la operación de las
instalaciones afectadas. Esto facilitará obtener una mejor estimación de la
extensión de los daños y las necesidades de rehabilitación.
-
58
Para cuantificar los daños directos en vías de comunicación costeras, puertos, playas y
línea litoral, y sistemas de agua y saneamiento, se sugiere el siguiente procedimiento.
-
Obtener mapas, a escalas que varíen desde 1:25 000 hasta 1:2 500
dependiendo del país en cuestión y del daño a analizar.
-
Junto con personal local, y a través de visitas de campo, determinar la
extensión física de los daños.
-
Estimar el volumen de daños y destrucción de carreteras y sub-bases.
-
Analizar si es posible la reparación y si es necesaria la reconstrucción total.
-
Obtener los costos de reparación/reconstrucción utilizando como guía el costo
de trabajos similares dentro del país.
-
Evaluar la necesidad de trabajos de protección como parte del proceso de
reconstrucción. Cuando sean necesarios.
-
Calcular la altura de ola en la línea costera y estimar el volumen y extensión
de los trabajos de protección requeridos.
-
Estimar las necesidades de reparación y/o reemplazo de las instalaciones
afectadas.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Además de lo anterior, en el caso de infraestructura portuaria (incluyendo puertos
deportivos), se debe hacer lo siguiente:
-
Obtener mapas del área portuaria, preferiblemente a escala 1:2 500.
-
Obtener datos de batimetría del área afectada.
-
Junto con personal local, y a través de visitas de campo, determinar la
extensión física de los daños.
-
Evaluar el daño real sufrido y clasificarlo en función del tipo de área (por
ejemplo: zona de rompeolas, zonas de atraque, instalaciones terrestres, etc.).
-
Analizar si es posible la reparación y si es necesaria la reconstrucción total.
-
Estimar los costos de reconstrucción a través de entrevistas con contratistas
locales y agencias gubernamentales y a través de la evaluación de costos de
trabajos similares en el país.
En el caso de playas y línea litoral, la cuantificación del daño debe comprender lo
siguiente:
-
Volumen de playa perdida.
-
Costo de restauración de la playa, probablemente a través del dragado de
arena de una reserva autorizada y su colocación en la zona afectada.
-
Necesidad de estructuras de ingeniería que aseguren la estabilidad de la línea
de playa, tales como malecones.
Finalmente, en el caso de los sistemas de agua potable y saneamiento:
-
Diámetro, características y longitud de la tubería dañada.
-
Evaluación de la necesidad de reparación y/o reconstrucción y reposición de
la infraestructura, equipos e instalaciones de toma y potabilización de agua, y
de tratamiento y disposición de aguas residuales.
ii)
Daños indirectos. La cuantificación de estos daños requiere la obtención de
información de diversas fuentes, como se ha descrito arriba, lo que
significa que el especialista en infraestructura costera identifique los daños
más significativos y las fuentes de información más apropiadas en un corto
período de tiempo. La información requerida para la cuantificación de los
daños indirectos asociados a infraestructura costera incluye:
-
Flujos de tránsito antes del desastre por las vías de comunicación afectadas.
-
Tarifas de transporte, costos de combustible, número promedio de personas
que normalmente usan la ruta afectada.
59
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
60
-
Pérdida de ingreso de las instalaciones afectadas.
-
Número de cruceros que normalmente visitan el puerto afectado.
-
Número de pasajeros promedio por cada llegada de un crucero.
-
Tarifas de atraque y gasto promedio por visitante.
-
Número promedio de barcos de carga o contenedores que normalmente
llegan al puerto.
-
Tarifas que se aplican en el caso de buques de carga.
-
Pérdida de ingresos de líneas de transporte marítimo.
-
Número promedio de llegadas de embarcaciones deportivas.
-
Ingreso promedio por amarre de embarcación deportiva.
-
Pérdida de ingresos por disminución de ventas de suministros a embarcaciones
deportivas.
-
Número de vendedores y operadores de deportes acuáticos que operan
normalmente en la playa y la pérdida estimada de ingreso para ellos.
-
Número de personas que trabajan en hoteles durante el período de
rehabilitación y pérdida promedio de ingresos.
-
Pérdida de ingresos para las empresas de agua potable.
-
Pérdida de ingresos de las instituciones encargadas de los sistemas de
saneamiento.
-
Costos incrementales por proporcionar agua potable y por el tratamiento y
disposición de aguas residuales de forma alternativa.
La sección anterior describe las metodologías para la estimación de daños en
instalaciones e infraestructuras costeras, muchas de las cuales se emplean en otros
sectores. Por ejemplo, los daños a los sistemas de agua potable y saneamiento deben
incluirse en ese sector; los daños y pérdidas en instalaciones turísticas pertenecen a la
evaluación del sector turismo; los daños a los recursos naturales —tales como playas y
arrecifes de coral— deben incluirse en el capítulo sobre medio ambiente. Debe prestarse
especial atención para evitar doble contabilidad en tales casos. Sin embargo, los daños
y pérdidas en vías de comunicación, pistas de aterrizaje y aeropuertos, puertos y
embarcaderos, etc., deben estimarse y contabilizarse en el sector transporte y
comunicaciones.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
5. Otros efectos
Al igual que los demás sectores, el de transporte y comunicaciones requiere del desglose
entre los daños sufridos por el sector público y los que sufre el sector privado, no sólo
porque los procedimientos para su rehabilitación y reconstrucción son a veces distintos,
sino por la manera en que los desastres influyen sobre ámbitos particulares, como la
vida de la mujer. Por ello, el especialista deberá señalar el monto de los daños directos
e indirectos para cada sector.
De igual forma, los daños en transporte y comunicaciones tienen efectos sobre el
desempeño macroeconómico del país. El sector externo a menudo se ve perjudicado por
las mayores importaciones de maquinaria, equipo y materiales que se requieren para la
reconstrucción y que no se producen en el país afectado, así como también por
exportaciones que no se realizan por falta de conectividad o porque los bienes
perecederos que iban en tránsito al ocurrir el desastre no alcanzaron a llegar a su
destino en buenas condiciones. Aun en casos en que la maquinaria y otros equipos para
la reconstrucción se produzcan dentro del país, normalmente incorporan algunos
componentes importados. Además, el consumo de recursos nacionales por la
reconstrucción puede reducir la oferta exportable, como en el caso del petróleo que se
ocupa en las etapas de recuperación después de un desastre en un país productor de este
elemento.
La posición de las finanzas públicas puede verse también afectada; hay menores
ingresos debido a una menor facturación por los servicios en manos del sector público;
menor recaudación de impuestos sobre los servicios, y por los gastos imprevistos para
la emergencia y la rehabilitación, con lo que aumenta el déficit fiscal si la situación es
suficientemente grave. Toda esta información, estimada por el especialista en transporte
y comunicaciones, debe entregarse al especialista en análisis macroeconómico para su
debida consideración.
Por otra parte, puede producirse desempleo al suspenderse las operaciones de transporte
y comunicaciones por períodos prolongados, y una correspondiente disminución de
ingresos de los trabajadores del sector. Adicionalmente, es indispensable estimar no
solamente la participación de la mujer en los servicios del sector, sino también su
participación en las eventuales pérdidas de empleo e ingresos, como se describe en el
acápite correspondiente al género. El especialista en transporte y comunicaciones debe
asegurarse de —en estrecha cooperación con los especialistas en empleo y en el tema
de género— realizar las estimaciones correspondientes en estos casos.
En el anexo IX se presenta la aplicación práctica de la metodología previamente
descrita en el caso de un desastre típico ocurrido en la región, con el propósito de
ilustrar con mayor claridad cómo habrá de utilizarse.
61
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Anexo IX
ESTIMACIÓN DE LOS COSTOS SOCIOECONÓMICOS POR LA AVERÍA DE UN
PUENTE CARRETERO A RAÍZ DE LA CRECIDA DE UN RÍO
1. Ubicación geográfica
La carretera principal chilena, que se extiende desde Arica, por Santiago, hasta Puerto
Montt, con un poco más de 3 000 kilómetros de largo, es conocida como la Ruta 5. Esta
vía cruza el río Toltén, inmediatamente al norte del pueblo de Pitrufquén, a 30 km al sur
de la capital regional de Temuco, y a 677 kilómetros al sur de Santiago. El puente
carretero sobre el río Toltén se construyó en 1935, muchos años antes de la
pavimentación de la vía, y su sección central se asentó el 8 de julio de 1993, a raíz de
una crecida del río. El análisis que aquí se resume, muy simplificadamente, tuvo como
propósito estimar el costo socioeconómico de los daños causados por la interrupción al
tránsito, con el fin de determinar la conveniencia de un programa de inspección de
puentes, a lo largo de la Ruta 5, para minimizar el riesgo de interrupciones en otras
ocasiones.
62
2. Descripción de los daños y sus consecuencias
Inmediatamente después del asentamiento, la fuerza policial prohibió el uso del puente
por parte del tráfico motorizado y peatones. Los conductores tuvieron que elegir entre la
alternativa de no efectuar su viaje, o dar un rodeo de unos 46 kilómetros, por una ruta a
la que se referirá el presente anexo como la variante Villarrica (véase el mapa
esquemático en la figura anterior). El tráfico local enfrentó un aumento en costos de
hasta 700%. Sin embargo, la mayor parte de los costos totales que causó la avería al
puente se atribuyó al: a) tráfico de más larga distancia, hasta la colocación de un puente
tipo Bailey el 16 de septiembre, y b) tránsito normal de la variante Villarrica, que
incurrió en mayores costos de operación vehicular por el deterioro en la calidad de la
carpeta pavimentada, a raíz del tráfico pesado desviado por ese camino alterno.El
desplazamiento de personas lo llevó a cabo un servicio tipo shuttle de trenes sobre el
puente ferroviario, que no sufrió daños y que se ubica a pocos metros al poniente del
carretero. Esto duró hasta la colocación de una pasarela el día 12 de julio.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
3. Los costos y beneficios
El Ministerio de Obras Públicas (MOP) invirtió no solamente en la colocación del
puente Bailey, sino también en la reparación definitiva del puente fijo; en encargar un
estudio de ingeniería sobre la variante Villarrica; en efectuar reparaciones emergentes
sobre la variante (compensadas en parte por menores gastos de mantenimiento rutinario
de la Ruta 5), y en adelantar las obras de reconstrucción contempladas para ésta. Los
mayores costos para los usuarios de la vialidad se estimaron desagregadamente,
contabilizando:
-
-
+ los costos de operación de trenes en el período de emergencia
+ ídem en la postemergencia
+ mayores costos de operación de tránsito vial de largo recorrido
+ pérdida de excedente por viajes de largo recorrido suprimidos
+ mayores costos de operación de tránsito local
+ pérdida de excedente por viajes locales suprimidos
+ mayores costos de operación por la variante y desgaste de la carpeta
+ mayores tiempos de viaje de personas que cambiaron de bus a tren
- menores costos de operación de buses de emergencia por transferencias a
trenes
- idem en la postemergencia.
4. La estimación de pérdidas
Las pérdidas de excedente se estimaron de una manera aproximada mediante la
fórmula siguiente:
donde:
qi0
=
qi1
=
ci
=
volumen de tránsito, predesastre,
vehículos de tipo i
volumen de tránsito posdesastre, vehículos de
tipo i
costo de tránsito de vehículo de tipo i
En general se consideró que q = kicei, donde “ki” es un constante, calibrado en cada caso,
y “e i ” una medida de elasticidad, elegida en cada caso por el analista, y que
refleja que el flujo de algunos tipos de vehículos, como camiones en viajes de largo
recorrido, sería más resistente a los mayores costos presentados por el uso de la variante
que el de otros tipos, como viajes en auto, especialmente aquellos cuyo propósito no se
relaciona con actividades económicas. Los coeficientes de elasticidad elegidos en el
estudio que en la presente oportunidad se resume variaban entre –1.00 y –0.25. En rigor,
los cálculos deberían reconocer diferencias entre los costos percibidos por los viajeros
y los de los recursos consumidos. Los primeros se diferenciarían de los últimos por
incluir impuestos, por ejemplo, y tomarían en cuenta que los viajeros suelen tener una
interpretación errónea de elementos de costos, como los del mantenimiento de sus
vehículos.
63
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
5. Resultados y conclusiones
El valor presente del costo socioeconómico generado por el daño al puente se estimó en
5 619 millones de pesos chilenos de diciembre de 1994, consistente principalmente en
los mayores costos de operación de tránsito vial de largo recorrido (29%), los mayores
costos de operación por la variante, por desgaste a la carpeta (24%), y del adelanto de la
reconstrucción de la variante Villarrica (20%). El valor presente de un programa anual
de inspección de puentes habría sido de unos 800 millones de pesos chilenos, y el costo
de reparar la cepa del puente que cedió ante las aguas, si el daño a ella hubiera sido
identificado a tiempo, habría llegado a unos 250 millones de pesos chilenos.
Es decir, con la inversión de unos 1 050 millones de pesos chilenos habría sido posible
evitar daños socioeconómicos de 5 619 millones, en el caso de un solo puente, sin tomar
en cuenta los demás puentes instalados a intervalos a lo largo de la Ruta 5.
Se concluyó, por lo tanto, que la implantación de un servicio de inspección de puentes
sería altamente beneficiosa.
64
Manual
para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de
los Desastres
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
C E PA L
ORIGINAL: ESPAÑOL
El documento reproducido en esta publicación es de:
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) 2003.
Manual para la evaluación del impacto
socioeconómico y ambiental de los desastres
LC/MEX/G.5
LC/L.1874
Copyright © Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (El Banco Mundial),
2003.
Este material será reproducido para investigación, educación y propósitos académicos
para los países miembros de ambas instituciones. El material está sujeto a revisión. Las
opiniones e interpretaciones incluidas en este documento son exclusiva responsabilidad
de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones
Í N D I C E
TOMO I
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
PRIMERA PARTE
ASPECTOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES . . . . . . . . . . 1
SEGUNDA PARTE
SECTORES SOCIALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I.
II.
III.
IV.
Población afectada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vivienda y asentamientos humanos. . . . . . . . . . . . .
Educación y cultura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
67
85
102
TOMO II
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
TERCERA PARTE
INFRAESTRUCTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Energía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Agua potable y saneamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Transporte y comunicaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
TOMO III
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
CUARTA PARTE
SECTORES ECONÓMICOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Agropecuario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Industria y comercio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Turismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
TOMO IV
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
QUINTA PARTE
EFECTOS GLOBALES DE LOS DAÑOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
IV.
V.
Medio ambiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Impacto de los desastres sobre las mujeres. . . . . . . .
Recapitulación de los daños. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Efectos macroeconómicos de los daños. . . . . . . . . .
Empleo e ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
45
57
71
110
iv
I n t r o d u c c i ó n
I. ANTECEDENTES
L
os desastres tienen un efecto negativo sobre las condiciones de vida de la
población, el desempeño económico de los países o regiones en que ocurren,
además de que perjudican el acervo y los servicios ambientales. Las secuelas
de los desastres se prolongan más allá del corto plazo y, en ocasiones,
provocan cambios irreversibles tanto en las estructuras económicas y sociales como en
el medio ambiente. En el caso de los países industrializados, los desastres afectan
gravemente las considerables existencias de capital acumulado, en tanto que las
pérdidas de vidas humanas son limitadas gracias, entre otros factores, a la
disponibilidad de sistemas eficaces de alerta temprana y evacuación, así como a una
mejor planificación del desarrollo urbano y a la aplicación de estándares y códigos de
construcción más estrictos. En los países en desarrollo, en cambio, el número de
muertes suele ser elevado debido a su mayor vulnerabilidad, uno de cuyos componentes
es la ausencia o ineficacia de los sistemas de pronóstico y evacuación. Si bien en estos
casos las pérdidas de capital son menores en términos absolutos comparadas con las de
los países desarrollados, su peso relativo y su impacto económico general suelen ser
muy significativos, e incluso afectan su sustentabilidad.1
Los desastres pueden ser de origen natural o antrópico, pero sus consecuencias reflejan
la combinación de ambos procesos, es decir, de la interacción del ser humano con la
naturaleza y de los ciclos o sistemas propios de ésta. La ocurrencia de desastres no sólo
es muy frecuente en todo el mundo, sino que parecería que su incidencia e intensidad se
han incrementado en años recientes. Las estimaciones realizadas por misiones de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las
últimas tres décadas más de 150 millones de habitantes de la región han sido afectados
por los desastres y que en el mismo período habrían perecido más de 108 000 personas
y se habrían generado 12 millones de damnificados directos. Por otra parte, el monto
total de los daños acumulados —sin que la estimación sea exhaustiva para toda la
región— ascendería a más de 50 000 millones de dólares de 1998, pérdidas que se
concentran en los países de menor tamaño y desarrollo relativo, particularmente en el
área Andina, Centroamérica y el Caribe.2 El gráfico 1 ilustra los efectos de los
desastres evaluados en el cuatrienio 1998-2001.
1 Jovel, Roberto (1989), "Los desastres naturales y su incidencia económico-social", en la Revista de la CEPAL
No. 38, Santiago de Chile.
2 Al respecto, véase, por ejemplo, CEPAL y BID (2000), Un tema de desarrollo: La reducción de la
vulnerabilidad frente a los desastres, México y Washington.
v
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Las estadísticas mundiales muestran que los desastres causan daños socialmente más
significativos y en ocasiones irreversibles en los países en desarrollo, al concentrarse y
afectar en mayor medida a los grupos de población más pobres y vulnerables. En el
mundo desarrollado, en contraposición, gracias a la disponibilidad de recursos y
tecnología, en el curso de los años se ha logrado un creciente y sustancial grado de
protección contra desastres mediante la introducción de medidas efectivas de
prevención, mitigación y planificación, junto con sistemas de reducción de la
vulnerabilidad. Sin embargo, incluso en estos países los daños se han incrementado
enormemente como resultado de la mayor densidad y el valor de las actividades
desarrolladas por la sociedad.
En el caso de América Latina y el Caribe se han logrado algunos progresos en el campo
de la planificación, prevención y mitigación, aunque amplios segmentos de la población
todavía viven en condiciones precarias y de alta vulnerabilidad. En este sentido, se debe
tener en cuenta que la mayoría de los países de la región se distribuyen en áreas
propensas a la incidencia de fenómenos naturales tanto de origen hidrometeorológico
como geológico. A ello obedece la conocida secuela de pérdidas de vidas humanas,
fuerte daño a la infraestructura física y social, peor desempeño económico y deterioro
ambiental en la región.
vi
Los desastres pueden tener muchos efectos negativos: daños a la infraestructura
económica y social, alteraciones ambientales, cambios en las prioridades de
desarrollo —incluso, para poder reponer los acervos perdidos, a menudo se
relegan proyectos que pretenden resolver carencias de larga data—, desequilibrios
fiscales y del sector externo, incremento de precios y modificaciones en la
estructura demográfica.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
No obstante, el impacto más comprometedor es, sin duda, el deterioro de las
condiciones de vida de la población, especialmente entre los estratos más pobres y
vulnerables, como se mencionó anteriormente. Además, con frecuencia creciente los
desastres no sólo afectan a la comunidad o el país donde ocurre el desastre, sino que sus
consecuencias también se resienten en países vecinos o más distantes, a través de
movimientos migratorios inesperados, transmisión de enfermedades, reducción de
intercambios comerciales, o bien por alteraciones ambientales que se extienden más allá
de las fronteras.
Las acciones para reducir los efectos a largo plazo de los desastres se deben enfocar en
dos frentes paralelos. En primer lugar, en previsión de un evento desastroso, la
asignación de recursos para la prevención y mitigación del impacto como parte integral
de una estrategia de desarrollo económico y social. Hay que considerar tales recursos
como una inversión de alto retorno —en términos económicos, sociales y políticos—
indispensable para asegurar el crecimiento en el largo plazo. En segundo lugar, una vez
ocurrido un desastre, es imprescindible asegurarse de que las inversiones destinadas a
la reconstrucción sean empleadas con miras a una reducción de la vulnerabilidad que
garantice un desarrollo sostenible.
Cuando se produce un desastre, los encargados de evaluar los requerimientos para
satisfacer las necesidades humanitarias durante la fase de emergencia son normalmente
las entidades nacionales de emergencia, con el apoyo del Sistema de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales públicas y privadas. Actualmente es una
práctica habitual que la comunidad o país afectado emprenda las acciones más urgentes
para satisfacer las necesidades humanitarias que surgen de la emergencia. Además,
países amigos y organizaciones internacionales —tanto directamente como a través de
ONG— rápidamente proporcionan asistencia adicional. Los agentes privados y
públicos participan en este esfuerzo, junto con muchas ONG o de asistencia social
locales, regionales e internacionales.
Aun así, la reconstrucción de los activos destruidos o dañados normalmente requiere
recursos más allá de los disponibles durante la fase de emergencia o asistencia
humanitaria, o inclusive de aquellos al alcance de los países afectados. Luego, en
muchos casos la reconstrucción se lleva a cabo sin que se reduzca la vulnerabilidad.
Dicho de una manera directa, la vulnerabilidad se reconstruye en vez de aminorarse.
A fin de evitar esta situación, inmediatamente después de superar la fase de
emergencia, se debe practicar una evaluación de los efectos directos e indirectos del
evento, así como de sus consecuencias para el bienestar social y el desempeño
económico del país o la región afectada. Esta evaluación no debe necesariamente ser
precisa en términos de cuantificación, pero sí es exigible que sea lo más completa
posible en el sentido de abarcar el conjunto de efectos y su impacto sobre los diferentes
sectores económicos y sociales, la infraestructura física y los acervos ambientales.
Mediante tales estimaciones será posible determinar el monto necesario para la
reconstrucción, tarea urgente ya que los afectados no pueden esperar mucho tiempo en
las condiciones que suelen privar después del desastre.
vii
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Sin ese ejercicio es imposible definir y poner en práctica los programas y proyectos de
reconstrucción, muchos de los cuales exigen la cooperación técnica y financiera
internacional. Los programas y proyectos de reconstrucción deben diseñarse en el marco
de una estrategia de mitigación y prevención como parte del proceso de desarrollo, si se
pretende asegurar la reducción de la vulnerabilidad después del desastre.
Con ese propósito, se hace necesario un conjunto de herramientas de diagnóstico para
medir la naturaleza y el monto de las pérdidas causadas por los diferentes tipos de
desastre. En tal sentido, es aún reducido el número de metodologías útiles para la
medición de los efectos sociales, económicos y ambientales de los desastres.
Apoyándose en la larga experiencia obtenida a partir de los años setenta en la evaluación
de los principales desastres acaecidos en América Latina y el Caribe, la CEPAL
desarrolló una metodología para la evaluación de los daños y las pérdidas causados por
estos eventos, la cual se basa en el desarrollo y la ampliación de los conceptos
presentados una década atrás por parte de la Oficina del Coordinador de la Ayuda en
casos de Emergencia (UNDRO).3
viii
La metodología publicada entonces por la CEPAL permitió determinar los efectos de los
desastres de origen natural, aunque también es aplicable a los de origen antrópico, como
en el caso de ciertos conflictos armados en Centroamérica. En el manual de la CEPAL
los efectos de los desastres se evalúan tanto en el nivel sectorial como el global, a la vez
que se mide la capacidad del país o la región afectada para acometer la reconstrucción,
así como se determinan los requerimientos de cooperación internacional para ésta. Por
cierto, esta tarea está condicionada por la situación de insuficiente información
cuantitativa confiable que prevalece en América Latina y el Caribe, cuya disponibilidad
es aun más limitada tras un evento desastroso. Asimismo, el manual publicado en
aquella ocasión no permitía estimar los daños sobre ciertos sectores económicos y
sociales, el medio ambiente y grupos específicos de población.
Por esa razón, a partir de la evaluación de numerosos casos de desastre padecidos en la
década de los noventa, y sobre la base de desarrollar nuevos conceptos
complementarios, se presenta ahora una versión revisada y ampliada del mencionado
manual, que se beneficia también del concurso y las aportaciones de distinguidos
expertos y consultores latinoamericanos y caribeños, así como de otras regiones del
mundo.
3 CEPAL (1991), Manual para la estimación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales, Santiago
de Chile; UNDRO (1979), Prevención y mitigación de desastres: Compendio de los conocimientos actuales,
Volumen 7, Aspectos económicos, Nueva York, Naciones Unidas.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
En esta nueva versión se ha revisado y refinado la metodología para la evaluación de
daños en varios sectores que ya aparecían en la publicación de 1991. Además, se
incorporan nuevos y significativos cambios. En este sentido, ha sido relevante incluir
temas transversales a todos los sectores (como el medio ambiente, el empleo y el
ingreso), y ponderar los efectos diferenciales en las mujeres, cuya acción es esencial
durante la reconstrucción y en la mitigación de futuros impactos de desastres. Se
propone también el uso de los nuevos instrumentos disponibles para este tipo de
análisis, en particular las bases de datos accesibles por Internet, el uso de sensores
remotos y la sistematización de información georreferenciada. Por otra parte, se
apuntan algunas de las dificultades analíticas asociadas al rezago en la compilación de
información suficientemente desagregada —por ejemplo, por sexo, por grupos de
ingreso o por zonas geográficas o políticas de un país— o la inexistencia de "líneas de
base" que definan las situaciones "normales" antes de un desastre (diagnósticos de
situación ambiental, indicadores de desarrollo humano y del tejido social).
I I . C O N T E N I D O
En esta nueva versión del Manual de la CEPAL se describe la metodología para realizar
la evaluación de los efectos económicos, sociales y ambientales de los desastres, que se
clasifican en daños directos e indirectos, y en efectos macroeconómicos y globales. El
manual no se ocupa de describir el origen de los desastres ni las acciones emprendidas
durante la fase de la emergencia o asistencia humanitaria, por cuanto ello cae dentro de
la esfera de acción de otros organismos y entidades. Se considera que esta segunda
versión representa el avance de un esfuerzo inconcluso que continuará enriqueciéndose
con la experiencia y los aportes de los usuarios del propio manual al aplicarlo a
situaciones concretas, siempre cambiantes y novedosas.
El manual aborda los aspectos conceptuales y metodológicos para la medición de los
daños que el desastre ocasiona en los acervos de capital y los flujos de producción de
bienes y servicios, además de estimar los efectos temporales que pueden generarse en
las principales variables macroeconómicas. Se incluye en esta ocasión los daños y
efectos sobre las condiciones de vida, el desempeño de las economías y el medio
ambiente.
El manual es una herramienta que ayuda a los interesados en la identificación y
cuantificación de los daños de un desastre, mediante una metodología uniforme y
coherente ya probada a lo largo de tres décadas de aplicación. Asimismo, se brindan los
elementos necesarios para identificar aquellos sectores sociales, económicos y
ambientales, así como las regiones geográficas que han resultado más afectados y que
exigen atención prioritaria en la fase de la reconstrucción. El grado de desagregación de
los daños que se pueda alcanzar aplicando el manual dependerá, sin embargo, de la
disponibilidad de información cuantitativa que exista en el país o región afectada. La
metodología presentada posibilita evaluar los daños ocasionados por todo tipo de
ix
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
desastres, sean éstos de origen natural o antrópico, intempestivos o de largo período de
gestación. La aplicación de la metodología ayuda también a determinar si se dispone
localmente de la capacidad suficiente para enfrentar las tareas de la reconstrucción
exclusivamente con recursos propios o si, por el contrario, se requerirá el concurso de la
cooperación internacional.
Si bien este manual proporciona la metodología para evaluar diferentes tipos de
situación, no se pretende que sea exhaustiva. Se espera, sin embargo, que los conceptos
y ejemplos expuestos permitan al analista disponer de las herramientas indispensables
para examinar casos no necesariamente explicitados.
x
El manual se divide en cinco secciones. La primera se refiere a los aspectos conceptuales
y metodológicos generales de las evaluaciones. La segunda sección describe los
métodos para la estimación de los daños y las pérdidas en los sectores sociales, y se
divide en los capítulos de vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y
salud. La tercera sección se concentra en la infraestructura de servicios, desglosados en
acápites de transporte y comunicaciones, energía, agua y saneamiento. La cuarta sección
trata sobre los daños y las pérdidas entre sectores productivos y se separa en títulos que
abordan los sectores agropecuario y pesquero, industrial, comercial y turístico.
La quinta sección se enfoca en los efectos globales, efectos transversales a distintos
sectores y efectos macroeconómicos, y se expone en capítulos dedicados a los daños
ambientales, el efecto diferencial de los desastres entre las mujeres, el empleo y el
ingreso; se presenta una recapitulación de los daños que proporciona un procedimiento
para la agregación de los daños directos e indirectos totales y para la medición de los
efectos sobre los principales agregados macroeconómicos.
La recapitulación es de especial relevancia ya que, al expresar el daño total en
comparación con el tamaño de la economía u otras variables generales, permite
dimensionar la magnitud del desastre y sus impactos globales. El análisis para medir los
efectos del desastre sobre el posible comportamiento de las principales variables o
indicadores macroeconómicos se refiere a un período de tiempo futuro que varía entre
uno y dos años posteriores al evento, pero que puede ampliarse —dependiendo de la
magnitud del daño— hasta cinco años.
Además del marco conceptual descrito en cada capítulo, también se incluyen, como
anexos a cada sector, ejemplos prácticos de casos reales analizados por la Secretaría de
la CEPAL. Se ha procurado, en la medida de lo posible, que los ejemplos reflejen tanto
la variedad de eventos (climáticos, geológicos, de corta duración y de desarrollo lento,
susceptibles de alerta temprana y prevención o súbitos) como la diversa composición de
los daños y su peso relativo. Se ha intentado reflejar las experiencias de países
geográficamente diversos, y en condiciones especiales de vulnerabilidad, como las que
se enfrentan en los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID). Asimismo se
abordan eventos recurrentes o estacionales y fenómenos con ciclos de incidencia más
largos o menos previsibles.
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El manual se presenta en un formato de fácil manejo para aquellas personas
especializadas en la evaluación de sectores específicos, ya que cada uno de
éstos aparece de forma separada y acompañado por los aspectos conceptuales
que le son propios. El manual estará disponible en formato electrónico de
CD-ROM, que adicionalmente incluye ejemplos de evaluaciones de casos
llevadas a cabo recientemente usando la metodología revisada, y también se
puede obtener en la página web de la CEPAL. Se confía en que esta segunda
versión será no sólo más completa sino más "amigable" para el usuario.
Se espera que sus lectores y usuarios aporten su experiencia para
enriquecerlo y mejorarlo en futuras ediciones. Se propone asimismo usarlo
como herramienta de capacitación e instrumento de difusión en procesos de
educación sobre riesgos y para la promoción de una mayor cultura de la
prevención.
III.
EL MOMENTO MÁS ADECUADO PARA LLEVAR
A CABO LA EVALUACIÓN
xi
No es posible definir ni generalizar de antemano la ocasión que ameritaría el uso de la
presente metodología para realizar una evaluación, pues ello dependerá de cada caso en
función del tipo de fenómeno que origina el desastre, su magnitud y su alcance
geográfico. En general, la experiencia indica que no conviene iniciar una evaluación
sino hasta que ya esté bien avanzada la fase de atención de la emergencia, tanto para
no interferir con las actividades de rescate y salvamento como para asegurar la
disponibilidad de suficiente información cuantitativa sobre los daños y efectos
(directos, indirectos y macroeconómicos). Dado que siempre se requiere el concurso del
personal sustantivo nacional y de las zonas afectadas como contraparte del equipo
evaluador, deberá fijarse el momento para iniciar la evaluación cuando tales
contrapartes ya no estén involucradas en las labores de socorro y ayuda humanitaria o,
como suele ocurrir, no estén ellas mismas o sus familias en condición de damnificadas.
No obstante, tampoco es recomendable demorarse excesivamente en dar inicio a la
evaluación, ya que los resultados que arroje podrían ser determinantes para concitar el
apoyo interno y externo en las labores de reconstrucción. Al respecto, tómese en
cuenta que la atención de la comunidad internacional podría desviarse hacia otras
catástrofes que ocurrieran en otra parte del mundo con posterioridad al desastre en
referencia, restando así posibilidades de cooperación para la reconstrucción en este
último.
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Tampoco se puede definir de antemano el orden y la secuencia de los temas que habrán
de abordarse en cada una de las evaluaciones, por cuanto ello depende del tipo y la
magnitud del evento de que se trate. Aun así, en términos generales, el análisis suele
iniciar con una apreciación de la magnitud de la población que ha sido impactada; luego
se definen los diversos grados de afectación, procurando visualizar el impacto
diferencial entre hombres y mujeres, así como los aportes de unos y otras durante la
emergencia y los procesos de rehabilitación y reconstrucción. A continuación se
identifican y analizan los daños y efectos sufridos por los diferentes sectores sociales en
lo que respecta a vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y salud,
destacando la situación de los grupos más vulnerables. En seguida se abordan los
sectores económicos —agropecuario y pesquero, industrial y comercial—, así como
servicios e infraestructura. El análisis de los efectos del desastre sobre el patrimonio y
los servicios ambientales puede emprenderse de manera simultánea.
El desglose y la profundidad con que se realiza el análisis —como puede observarse en
los más recientes documentos elaborados por la Secretaría de la CEPAL— depende del
tipo de fenómeno y de la disponibilidad de información para estimar los daños y
pérdidas. Así, en algunos casos resulta recomendable efectuar un recuento
pormenorizado de los daños y efectos que abarque a los grupos vulnerables, las
municipalidades y las comunidades locales afectadas dentro de un país.
xii
I V. R E C O N O C I M I E N T O S
El Gobierno de Italia —que ya había hecho posible la primera versión publicada en
1991— proporcionó apoyo financiero para esta segunda versión del manual. Del
gobierno de los Países Bajos también se recibió apoyo adicional, canalizado a través de
su programa de cooperación técnica con la CEPAL.
Adicionalmente, se dispuso de la cooperación técnica de la Organización Panamericana
de la Salud (OPS/OMS) para la preparación de los capítulos sobre salud, agua y
saneamiento, así como de la Secretaría Técnica de la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), orientada especialmente a los temas de su
competencia.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se mantuvieron
cercanos durante la elaboración de la versión revisada del manual, el cual enriquecieron
en las reuniones de revisión con valiosos comentarios. Además el Banco Mundial
suministró insumos y apoyo financiero para la revisión de este Manual. Los recursos
adicionales para este esfuerzo fueron aportados bajo la cobertura del ProVention
Consortium, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno del
Reino de Noruega y de la Secretaria para el Desarrollo Internacional del Gobierno del
Reino Unido a través de su Departamento de Conflictos y Asuntos Humanitarios.
La CEPAL agradece profundamente este apoyo y reconoce también lo valioso que fue
para este ejercicio la interacción con numerosos funcionarios, académicos y personas en
general que en el curso de las misiones de evaluación realizadas en países de la región
emitieron opiniones y aportaron sus conocimientos para mejorar y perfeccionar el
trabajo.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
V. A U T O R Í A
L a C E PA L e n c a rg ó a R i c a r d o Z a p a t a M a r t í , f u n c i o n a r i o d e l a S e d e
Subregional en México, se ocupase de dirigir la elaboración de esta versión del Manual.
Roberto Jovel, responsable de dirigir la elaboración de la primera versión, fue
contratado como consultor externo para orientar y supervisar la actual, así como para
redactar algunas secciones.
Las siguientes personas –pertenecientes a la planta permanente y en un esfuerzo de
colaboración interdivisional de la CEPAL o fungiendo como consultores (externos o de
alguna organización)– tuvieron a su cargo la elaboración de las diversas secciones del
manual:
Población afectada: Jose Miguel Guzmán con el apoyo del Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE), Alejandra Silva, Serge Poulard, y Roberto Jovel.
Educación y cultura: Teresa Guevara consultora de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Salud: Marcel Clodión consultor de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS/OMS) y Claudio Osorio (OPS/OMS).
Vivienda y asentamientos humanos: Daniela Simioni, de la División de Medio
Ambiente y Asentamientos Humanos (DMAAH) de la CEPAL, con el apoyo de
Mauricio Faciolince, Ricardo Bascuñan y Silvio Griguolo (consultores).
Energía: Roberto Jovel, con base en el trabajo previo de Ricardo Arosamena
(consultor).
Agua y saneamiento: Claudio Osorio (OPS/OMS).
Transporte y comunicaciones: Ian Thomson Jefe de la Unidad de Transportes de la
División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, con
la colaboración de David Smith (consultor).
Sector agropecuario y pesca: Antonio Tapia (consultor), con apoyo de Roberto Jovel.
Industria y comercio: Daniel Bitrán consultor y funcionario del Centro Nacional de
Prevención de Desastres (CENAPRED) de México.
Turismo: Françoise Carner (consultora), José Javier Gómez (DMAAH) y Erik
Blommestein, de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España,
Trinidad y Tabago.
xiii
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Medio ambiente: José Javier Gómez (DMAAH), Erik Blommestein, Roberto Jovel,
Alfonso Mata, Cesare Dosi, con contribuciones de David Smith, Leonard
Nurse e Ivor Jackson (consultores).
Impacto sobre las mujeres: Roberto Jovel, con base en el informe elaborado por Angeles
Arenas (consultora) y con contribuciones de Asha Kambon y Roberta Clarke
de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago
así como de Sarah Bradshaw y Fredericka Deare (consultoras).
Recapitulación de los daños: Roberto Jovel.
Efectos macroeconómicos: Ricardo Zapata y René Hernández, de la Sede Subregional
de la CEPAL en México.
Las siguientes personas de la CEPAL leyeron el borrador del documento y
proporcionaron valiosas sugerencias que han permitido el enriquecimiento del manual:
Nieves Rico, Unidad Mujer y Desarrollo (Sede Chile), Pilar Vidal, Unidad Mujer y
Desarrollo (Sede Subregional México), Esteban Pérez, (Sede Subregional para el
Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago).
xiv
Cuarta Parte
Efectos Globales de los daños
SECTORES ECONÓMICOS
I. SECTOR AGROPECUARIO
A. Introducción
C
omo puede suponerse, cada tipo de desastre afecta en forma distinta y con
diferente intensidad al sector agropecuario. Generalmente, el sector se ve
más fuertemente afectado por los desastres de origen hidrometeorológico
—tales como huracanes y tormentas tropicales, inundaciones, heladas y sequías—, en
tanto que el efecto impuesto por desastres de origen geológico —terremotos, erupciones
volcánicas y maremotos— es de tipo indirecto o de monto marginal.
El grado del impacto que el fenómeno natural origina determina los alcances del
trabajo que debe realizar el especialista que evalúe el sector agropecuario. Sin embargo,
es preciso reconocer que el campo de este especialista se vincula íntimamente con el de
los evaluadores de otros sectores. Resulta indispensable, por lo tanto, que se desarrolle
un proceso de mutua cooperación y continua consulta entre todos ellos a lo largo del
proceso de evaluación.
El especialista agropecuario debe primero tener una idea clara del impacto del
fenómeno en el sector y el tipo de daños a los acervos del mismo, antes de solicitar a un
ingeniero civil que realice las estimaciones del daño en la infraestructura física del
sector. Dentro de ésta es preciso incluir inter alia el daño o la destrucción de las
instalaciones ganaderas o de almacenamiento de productos e insumos, el azolvamiento
o destrucción de los sistemas de riego y drenaje, etc. No cabe duda, por lo tanto, de que
debe establecerse una estrecha cooperación entre estos dos especialistas a la hora de
realizar la evaluación del impacto en este sector.
Como ya se anotó, existen casos de desastre en los cuales el sector agropecuario
resulta el más afectado, como los que originan las inundaciones, heladas y sequías; sin
embargo, los que causan los huracanes y las tormentas tropicales también afectan zonas
urbanas, en cuyo caso el daño agropecuario es a veces de menor cuantía que el que
sufren otros sectores productivos o de infraestructura. Como también se señaló, los
desastres que originan los terremotos pueden sólo afectar al sector agropecuario,
cuando destruyen o dañan silos, bodegas, sistemas de riego y drenaje u otra
infraestructura. Los deslaves de tierras afectan tanto a las zonas agrícolas y ganaderas
como a las urbanas. La mayoría de los desastres provocan daños en el medio ambiente,
razón por la cual el especialista agropecuario deberá también trabajar en estrecha
colaboración con el encargado del sector de medio ambiente para que este último pueda
incluir toda la información pertinente en su evaluación.
Este último tema es de particular importancia ya que, ante la creciente degradación de
los recursos naturales en la región latinoamericana y caribeña, los efectos de los
fenómenos naturales aumentan en proporción —y generan mayores impactos—,
además de producir efectos que solamente se hacen evidentes en el futuro. La pérdida
de tierras agrícolas por erosión y deslaves, la destrucción de bordes de protección
contra inundaciones, el cambio en el cauce de los ríos, los efectos sobre flora y fauna,
son algunos de los efectos a considerar.
1
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De no menor importancia es la identificación del impacto en el ámbito del género. Si
bien se busca determinar el valor monetario del daño, el impacto es distinto según el
género, así como las tareas de rehabilitación y reconstrucción que es preciso diseñar.
Aquí el especialista agropecuario habrá de trabajar en estrecha colaboración con el
especialista en el tema de género para los fines de la evaluación, proporcionándole la
información relevante.
Los productos del sector agropecuario son generalmente procesados y comercializados
por personas o empresas distintas de los productores rurales. De aquí también la
necesidad de cooperación entre el especialista agropecuario con los especialistas
encargados de evaluar los sectores de industria y comercio.
De lo expresado a guisa de ejemplo en los párrafos precedentes se pone en evidencia la
necesidad de que el especialista agropecuario planifique su trabajo con una visión
amplia y defina los alcances intersectoriales del mismo.
2
Adicionalmente, el especialista agropecuario debe efectuar un análisis de la situación
resultante luego del desastre en materia de la disponibilidad inmediata y futura de
alimentos. Ello es así porque, independientemente del tipo u origen del desastre, los
flujos de alimentos se alteran y pueden producirse situaciones de escasez. Por ejemplo,
en ciertos tipos de desastre, los productores o recolectores deben abandonar su trabajo
para poder enfrentar tareas más urgentes, como la atención de la emergencia y la
rehabilitación o reconstrucción de sus viviendas, lo cual conduce a un desabasto
—aunque sea temporal— de alimentos. Los terremotos son un claro ejemplo de la
necesidad de proveer de alimentos a los múltiples damnificados justo cuando los silos
pueden haberse dañado. Las inundaciones de larga duración —como las originadas por
el fenómeno El Niño en el Ecuador 1— a veces impiden la siembra de una cosecha. Las
sequías prolongadas igualmente comprometen la producción y disponibilidad futura de
alimentos.
Para el especialista agropecuario es indispensable conocer las características del
fenómeno que origina un desastre por cuanto solamente así podrá planificar de forma
eficaz su labor. Considérese el caso de un huracán cuyos vientos intensos amenazan con
destruir las plantaciones y los cultivos; las inundaciones que causan las intensas lluvias
asociadas con el huracán por lo general provocan crecidas en los ríos e inundaciones en
las zonas de cultivo aledañas. A este respecto, téngase en cuenta, por ejemplo, que
algunos cultivos son muy resistentes a los vientos pero muy vulnerables a la inmersión
en agua por períodos prolongados, como en el caso de la palma africana. Si bien los
terremotos casi siempre se localizan en áreas geográficas relativamente pequeñas, las
sequías se producen en amplias regiones que pueden incluso afectar a más de un país
vecino.
1 CEPAL, Los desastres naturales en Bolivia, Ecuador y Perú, Santiago de Chile, 1983; y Jovel, Roberto y otros,
Informe de consultoría para la Corporación Andina de Fomento, San Salvador, 1999.
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En casos extremos, el fenómeno natural da origen a una modificación generalizada
aunque temporal del clima, con lo que produce efectos múltiples en diferentes sectores,
como sucedió en el altiplano Boliviano-Peruano durante el fenómeno El Niño de
1982-1983.2 Por ello, el especialista debe estar informado acerca de la intensidad y
trayectoria del fenómeno natural que origina el desastre, así como de sus efectos
posteriores, y de las zonas que pudo afectar.
De singular importancia es considerar la época del año agrícola en que se produce el
desastre, por cuanto los efectos pueden ser distintos a lo largo del ciclo productivo. Un
huracán o una tormenta tropical pueden ocurrir justo cuando las plantaciones de café
están en floración y con ello destruir o afectar de forma muy significativa toda la
cosecha del año. En el caso de los cultivos anuales, la situación es diferente. Si una
inundación o un retraso en las lluvias se presenta cuando apenas se ha procedido a la
siembra, es todavía factible sembrar una nueva cosecha, utilizando quizá variedades de
más corta duración; en cambio, la pérdida puede ser total si el fenómeno natural ocurre
cuando la cosecha ya está lista para levantarse, ya que puede no ser factible sembrar una
nueva en el mismo año para reponer la que se perdió. Sin duda, también juega un papel
importante el tipo de cultivo o plantación de que se trate. Por ejemplo, en 1979 dos
huracanes en sucesión —David y Federico— azotaron las zonas cafetaleras de la
República Dominicana; en algunas de ellas, el meteoro arrancó las plantas de raíz y la
pérdida fue total; en cambio, el daño fue solamente parcial en algunas otras zonas.3 Los
cultivos permanentes generalmente sufren daños de más larga duración que los anuales,
debido a que su recuperación es más lenta. Cuando parte de la plantación
desaparece es preciso volver a sembrar y reconstruir la infraestructura conexa
—canales, drenes, redes de transporte, etc.— y aguardar varios años a que las plantas
maduren y vuelvan a producir. Tal fue el caso de las plantaciones de banano en la costa
norte de Honduras ante el huracán Mitch en 1998.4
Por otra parte, al especialista agropecuario le es indispensable determinar el destino de
la producción que se pierde o afecta. En una zona en la que la producción es de
autosubsistencia, un desastre puede tener repercusiones de índole social muy elevadas.
Por otra parte, cuando la zona está destinada a productos alimenticios comerciables, la
cuantificación es de tipo económico básicamente, y la evaluación debe incluir la
estimación de las pérdidas de producción, la evaluación del balance nacional de los
alimentos perdidos y la determinación de la necesidad de importar algunos productos
faltantes cuando sea necesario. Cuando la producción perdida es materia prima para el
funcionamiento de alguna industria —como la caña de azúcar, el henequén, las
hortalizas para enlatado, etc.—, el efecto negativo sobre dicho sector se duplica. En el
caso de los ingenios para producir azúcar, que generalmente tienen una zona de
influencia bastante amplia, puede no resultar rentable traer la caña desde distancias
demasiado largas o por caminos en mal estado.
2 CEPAL, Los desastres naturales en Bolivia, Ecuador y Perú, op. cit.
3 CEPAL (1979), República Dominicana: Repercusiones de los huracanes David y Federico sobre la economía
y condiciones sociales, México, D.F.
4 CEPAL, (1999), Centroamérica: Análisis de los daños causados por el huracán Mitch, México, D.F.
3
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En el caso de daño a actividades agropecuarias destinadas a los mercados externos,
además de la pérdida económica que se produce en el país, se genera un efecto
negativo sobre la balanza comercial y de pagos nacionales que puede afectar los
equilibrios macroeconómicos. De igual manera, las pérdidas de producción que se
reponen mediante la importación de los artículos faltantes a veces dan lugar a efectos
similares. Finalmente, la reducción de la producción del sector agropecuario, al igual
que en los demás sectores productivos, resulta en pérdidas de empleo e ingreso para los
trabajadores del campo que es preciso estimar. Ello se realiza en cooperación con el
especialista en materia de empleo, haciendo uso de las relaciones existentes entre el
volumen de producción y la mano de obra que ésta requiere.
2. Descripción de los daños
A la hora de realizar la evaluación y elaborar el informe respectivo, el especialista
agropecuario debería describir con claridad el tipo de cultivo o plantación que ha sido
afectado, así como la extensión geográfica del mismo. La descripción se acompaña de
una cuantificación, lo más precisa posible, de las extensiones y producción que
resultaron afectadas. Téngase presente que los daños serán de distinta naturaleza según
se trate de cultivos anuales o plantaciones de tipo permanente.
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Cuando una plantación o cultivo es permanente, el daño tendrá grados distintos, por
ejemplo que la plantación se haya perdido completamente, o que el área plantada haya
sufrido sólo daños parciales, o que se haya registrado el daño únicamente en la
producción. Recuérdese que un mismo fenómeno natural —por ejemplo, un huracán o
una tormenta tropical— puede destruir completamente las plantaciones a su paso,
además de generar precipitaciones intensas que se traducen en inundaciones de tierras
dedicadas a plantaciones que sufren por la excesiva humedad (como el banano), o que
pierden la flor (como el café) debido a los fuertes vientos.
El ejemplo del huracán Fifí en Honduras a fines de 1974 permite ilustrar el punto
anterior. El meteoro entró a tierra por la parte noreste de la costa atlántica hondureña, a
lo largo del valle de un río que corre con una dirección este-oeste, y perjudicó una zona
de excelentes suelos altamente productivos donde los productos principales eran
plátano, palma africana, maíz, arroz y ganadería. Las plantaciones de plátano estaban
ubicadas justo en el centro de la trayectoria seguida por el huracán cuando entró a
tierra y prácticamente desaparecieron. Sin embargo, al otro lado del río había
plantaciones de palma de aceite que no sólo resistieron los embates del fuerte viento,
sino que además sufrieron inundaciones por más de 15 días. El arroz y el maíz
sembrados en la zona de inundación prácticamente desaparecieron, no así el que se
encontraba sembrado en las partes altas de la cuenca del río. En el caso de la ganadería,
todo el ganado menor —aves, puercos y chivos— prácticamente desapareció, lo mismo
que aquella parte del ganado vacuno que no alcanzó a refugiarse en las zonas altas del
valle.5
5 CEPAL (1974), Informe sobre los daños y repercusiones del huracán Fifí en la economía hondureña, México, D.F.
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El especialista agropecuario debe elaborar una descripción completa de los efectos en
todo el entorno: recursos naturales, infraestructura física, capital de trabajo, maquinaria
dañada o destruida, hato ganadero, etc. Un caso especial a este respecto resulta cuando
el fenómeno destruye u ocasiona daños a las tierras agrícolas. Los excesos de lluvia y
el desbordamiento de los ríos originan deslaves o azolvamiento de tierras productivas
ubicadas en colinas y en las planicies aledañas, cuya recuperación es o no factible, y
tiene un costo económico y ambiental. Una erupción volcánica con expulsión de ceniza
que se disemina por los vientos puede ocasionar daños temporales al destruir cultivos,
pero en el mediano y largo plazo produce beneficios que se manifiestan en un más alto
rendimiento de los cultivos futuros.
La destrucción de terrazas, la acumulación de materiales de arrastre o desecho, etc.,
ocasionan pérdidas, pero es factible que con el tiempo se recuperen tales recursos antes
de que ocurra el fenómeno. La descripción pormenorizada de estos problemas permite
estimar por anticipado la merma en la producción de tales tierras, así como de
productos o insumos que se encuentren almacenados. Al respecto, considérese que una
tormenta tropical —que, además de sus fuertes vientos, ocasiona inundaciones— a
veces da lugar a una drástica reducción en la producción de leche y huevos que puede
prolongarse varios meses debido al impacto psicológico sobre los animales productores.
Si bien es factible que el especialista no logre cuantificar completamente tales efectos
indirectos a futuro, es preciso al menos señalarlos cuando se consideran de un monto
relevante.
La descripción de los insumos o productos que se encuentran en bodega o en silos
resulta relativamente fácil de hacer, por cuanto solamente se precisa elaborar una lista
de cada uno de ellos y su volumen o cantidad, especificando si se trata de pérdida total
o de daño parcial. Esto es de importancia, ya que en ocasiones el daño hace inservible
el producto para un uso específico, pero beneficioso para otro. Un ejemplo es el del
maíz para consumo humano que, aunque pierda presentación o atractivo, llega a servir
como alimento para ganado.
Los especialistas agropecuario y del medio ambiente deben examinar con detenimiento
los daños permanentes o temporales a los recursos naturales. En unos casos, las
correntadas erosionan las tierras ubicadas en laderas, las cuales se depositan en las
planicies, con un aumento eventual en la fertilidad de los suelos aluviales. En otros, las
aguas de inundación pueden tanto arrastrar parte de las capas más superficiales y
fértiles de los suelos en las planicies como depositar materiales de arrastre de los
mismos en las partes bajas. En unos casos el recurso tierra desaparece definitivamente;
en otros se recupera mediante inversiones relativamente altas, y en otros más ocurre un
aumento en la producción.
Cuando se producen erupciones volcánicas, la capa de ceniza que se deposita en los
suelos tiene un espesor limitado y, con algunos trabajos de rescate, permite la
recuperación de los mismos. Obviamente, si la capa de ceniza depositada es de gran
espesor, el costo para renovar la agricultura productiva podría resultar demasiado alto.
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Igualmente importante es determinar el efecto sobre la “economía de patio” que por lo
general realiza la mujer con fines de autoconsumo o de generación de ingreso
ocasional y complementario. Se trata de actividades menores (producción de alimentos
seleccionados, cría de animales menores, etc.), las cuales se observan sobre todo en
zonas rurales, aunque también en las ciudades de la región latinoamericana y caribeña.
Si bien no se trata de elevadas inversiones, tienen un alto significado para la dieta y
economía familiares. Su pérdida es casi siempre total y crea serios problemas a la mujer
al imposibilitarle o dificultarle grandemente la preparación de los alimentos. Al ocurrir
en extensiones amplias, la búsqueda de alimento se torna difícil y costosa. Ello se
agrava cuando la mujer es, además, cabeza de familia.
Por ello es de suma utilidad agrupar a los damnificados según género, con base en
información estadística previa o, en su defecto, mediante muestreos realizados en forma
rápida. Identificar los grupos de mujeres campesinas afectadas permite también diseñar
programas para elaborar proyectos que permitan reconstruir la economía de patio, por
ejemplo. Identificar los grupos de hombres afectados también tiene gran utilidad por
cuanto son generalmente ellos quienes emigran, temporal o definitivamente, hacia
centros urbanos o hacia otros países, en busca de empleo e ingreso luego de un desastre,
dejando a las mujeres a cargo de las parcelas o fincas. Los programas de rehabilitación
y reconstrucción que se diseñen y propongan deben tener en cuenta estas diferencias de
género.
6
Si bien las evaluaciones del impacto de los desastres tienen por objeto planear la
reconstrucción en el mediano y largo plazo, durante las mismas es posible que el
especialista agropecuario también identifique problemas u oportunidades de acción para
el plazo más inmediato, en cuyo caso deberán plantearlos a las autoridades respectivas.
3. Fuentes de información
Durante la misión de evaluación se dispone de tiempo muy limitado para concluir los
trabajos, debido a la urgencia con que se requiere disponer de los resultados para poder
orientar la reconstrucción. Por esa razón, el especialista agropecuario —y los de los
demás sectores, por supuesto— debe aprovechar toda la información que le permita
caracterizar los diferentes tipos de efectos y daños que haya causado el fenómeno.
Una primera fuente de información —generalmente de carácter más cualitativo que
cuantitativo— es la primera evaluación global burda que suelen realizar los gobiernos
de los países o regiones afectadas por un desastre. En ella puede obtenerse información
acerca de cuáles son las zonas más afectadas, los alcances del fenómeno y sus efectos,
y las eventuales repercusiones sobre la economía. Debido a la premura con que se
realiza, así como a factores subjetivos ineludibles, en tales evaluaciones se tiende a
sobreestimar los daños y sus efectos. Por ello, el especialista agropecuario deberá
comprobar en el terreno la objetividad de tales estimaciones. De cualquier forma, ellas
son en extremo útiles para iniciar el trabajo de la evaluación pormenorizada.
Al cabo de la primera evaluación, y una vez superada la etapa de la emergencia, los
gobiernos emprenden una tarea más detallada de evaluación, acompañada
frecuentemente de encuestas de campo.
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Esta información le será de gran valor al especialista agropecuario por cuanto en su
obtención suelen participar expertos locales que residen en las mismas regiones o zonas
afectadas y que conocen a fondo, tanto el tipo de los cultivos afectados, como su
rendimiento, precios y otros elementos que se precisan para realizar una evaluación de
impacto detallada.
Otra información que le es preciso recabar al especialista es la referente a series
estadísticas de varios años acerca de la producción y sus tendencias en las regiones
afectadas. Esto facilitará hacer estimaciones o proyecciones sobre la producción que se
esperaba si no hubiera ocurrido el desastre. Dicha información permitirá hacer la
comparación entre la situación preexistente y la resultante luego del desastre.
Durante la misión, el especialista agropecuario deberá tratar de obtener la mayor
cantidad de información posible de diversas fuentes, aunque parezcan contradictorias.
Más adelante podrá verificarla y utilizar lo que, a su criterio, represente mejor la
realidad de lo acontecido. Para ello será indispensable recorrer la región afectada de la
forma más exhaustiva posible. Suele suceder que la visita al terreno se dificulte debido
al daño ocurrido en las vías de comunicación, en cuyo caso se deberá tratar de conseguir
transporte aéreo —helicóptero de preferencia, por su maniobrabilidad y facilidad para
detenerse en cualquier lugar de interés— con el fin de realizar la visita en el menor
tiempo posible. Si la visita a toda la región afectada se complica por falta de
facilidades6, el especialista deberá priorizar su visita al campo en función de las
facilidades disponibles, de la extensión de los daños físicos (por ejemplo, si los
damnificados suman una gran cantidad y la infraestructura está destruida), y de
acuerdo con la importancia económica (por ejemplo, si se destruyen plantaciones
cafetaleras cuya producción equivale a la mitad de las divisas que genera el país, etc.).
De todas maneras habrá de ser selectivo y escoger para su visita aquella zona que tenga
mayor representatividad y significado económico y social.
La visita a terreno permitirá sostener entrevistas con funcionarios locales y personas
afectadas por el desastre, que tendrán vivencias e información de primera mano que
ayudarán a entender la magnitud del desastre y sus efectos. Deberá procurarse
contactar a técnicos de diferente nivel y actividad; por ejemplo, el representante del
Ministerio de Agricultura tendrá una visión global, mientras que el extensionista
ofrecerá una visión muy particular sobre la zona que trabaja y conoce. También habrán
de establecerse contactos con los comerciantes prestadores de servicios, vendedores de
insumos agrícolas, etc., que conocen la estructura y magnitud de la demanda local de
alimentos y materias primas de origen o con destino agropecuario. Todas ellas le
permitirán al especialista agropecuario conformarse un panorama propio de los hechos.
6 En ocasiones, al momento de la misión de evaluación, los helicópteros estarán en uso para las labores de
emergencia.
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Debe realizarse también un trabajo previo para definir lo que se pretende obtener en el
terreno con las entrevistas locales. Si al nivel central no se dispone de estimaciones
sobre la infraestructura dañada, la visita al terreno será una excelente oportunidad para
obtener tal información. Si, por el contrario, existen estimaciones pero no han sido
verificadas, las entrevistas cumplirán ese fin. Saber qué se quiere o qué se necesita y
cómo obtenerlo es, en síntesis, esencial para el evaluador
Como ya se dijo, no se debe desechar ningún tipo de información ni desaprovechar
oportunidades de conversar sobre el desastre. Para ello será esencial también que el
especialista sostenga entrevistas con los funcionarios nacionales que elaboraron la
evaluación preliminar o que tengan que ver con algún aspecto de la agricultura, por
ejemplo los funcionarios de la oficina de planificación sectorial, los directores de
instituciones especializadas que tengan algún tipo de injerencia en la zona, tales como
institutos de café, de ganaderos, de bananeros, etc., o los representantes de asociaciones
gremiales —tales como cafeticultores, ganaderos, y pilotos fumigadores— que trabajan
en las zonas afectadas. Lo mismo habría que hacer con los funcionarios internacionales
que tienen alguna actividad en la zona dañada (proyectos de desarrollo de la FAO, el
FIDA, el PMA, el BID, el Banco Mundial, la OEA, etc.).
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Convendrá también sostener conversaciones con las empresas transformadoras de
productos agrícolas de la región, tales como pasteurizadoras, empacadoras, enlatadoras,
fabricantes y vendedoras de fertilizantes, etc., ya que sus técnicos pueden aportar
información que le permita al especialista apreciar los efectos que resultan de la falta de
materia prima para operar, además de proporcionar ideas adicionales relativas al empleo,
el tiempo de recuperación, etc.
Finalmente, la prensa escrita de los días posteriores al desastre a menudo servirá como
fuente de datos para apreciar el fenómeno, sobre todo en la primera etapa, aunque debe
tenerse cuidado de no aceptar información cuantitativa proveniente de fuentes no
autorizadas.
B. CUANTIFICACIÓN DE LOS DAÑOS
1. Daños directos
Los daños directos sobre el sector agropecuario se refieren a las pérdidas en los acervos
de capital y se agrupan en cuatro rubros principales: los daños a las tierras cultivables,
que a veces tardan años en recuperarse; daños a la infraestructura física —que incluye
los sistemas de riego y drenaje, bodegas, silos, etc.— y a la maquinaria y equipo
(tractores, fumigadoras, y otros); pérdidas de producción ya lista para recogerse; y
pérdidas de existencias (ganado, insumos, productos cosechados, etcétera).
Cabe hacer la distinción entre la producción que se encuentra lista para recolectarse,
cuya pérdida se contabiliza como daño directo, y la pérdida de cosechas futuras que no
se dará debido a los efectos del desastre y que se contabilizan como daño o efecto
indirecto, como se verá más adelante.
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a) Pérdida de tierras
Resulta difícil estimar el costo de las tierras que —sea por erosión o sedimentación
total— se pierden definitivamente para la producción. Si bien el recurso tierra se perdió
y no hay nada que hacer, es posible asignarle un valor al daño sobre la base de lo que
se produciría a lo largo de 10 años en consonancia con los niveles promedio de
productividad en la zona afectada. Así, si una hectárea de banano que se perdió producía
un ingreso neto promedio de 20 000 dólares al año, a la pérdida del recurso se le asigna
un valor de 200 000 dólares por hectárea.
Es posible obtener el valor aproximado del daño a tierras que han quedado afectadas
temporalmente debido a deposición de material de acarreo por las inundaciones a partir
del costo de desmontar una hectárea de tierra con vegetación arbórea menor. Tales cifras
siempre están disponibles en los ministerios de agricultura o las pueden proporcionar
algunas empresas privadas que se dedican a esos trabajos. En estos casos, el
especialista agrícola deberá estimar la superficie de este tipo que ha sido afectada y, en
cooperación con el especialista en ingeniería civil, estimar el costo total de recuperación
de dichas tierras.
Más complicada todavía es la estimación del daño en tierras que han sido invadidas por
agentes externos que no necesariamente dañan los recursos en forma definitiva, como
en el caso de los suelos cubiertos por ceniza proveniente de una erupción volcánica. En
el plazo inmediato, esos suelos dejan de producir; cuando cesa la deposición de cenizas
y la naturaleza sigue su curso normal, la vegetación crece nuevamente en la zona, y no
existe regla para definir el período que se requiere para ello. Un ejemplo es el de la
erupción volcánica que ocurrió en un país centroamericano justo al momento en que se
estaba por recoger la cosecha de algodón. El resultado inmediato fue que la calidad de
la fibra recolectada bajó, con lo que el precio de la misma se redujo. Sin embargo,
gracias a que el espesor de la ceniza no fue excesivo y ésta se incorporó al suelo con el
concurso de maquinaria, la actividad agrícola se reanudó al año siguiente. En algunos
casos, el contenido o composición de la ceniza es tal que resulta en un aumento de la
productividad del suelo, por lo que es preciso realizar análisis de la misma antes de
proceder a su incorporación con maquinaria. Ahora bien, cuando el espesor de la ceniza
depositada es excesivo, los costos y el período de rehabilitación de los suelos son
mayores. Obviamente, las cosechas que no puedan realizarse a futuro como resultado de
este fenómeno deberán contabilizarse como pérdidas indirectas.
b) Daño a infraestructura y equipos agropecuarios
Los daños en la infraestructura física (canales de riego y drenaje, bodegas, silos,
maquinaria, laboratorios, corrales, gallineros, estanques de acuacultura, muelles
pesqueros, etc.) y los equipos del sector se estiman con base en las unidades físicas
afectadas, sea por destrucción total o parcial. El especialista agropecuario debe estimar
la extensión del daño, empleando unidades físicas —tales como kilómetros de camino
en fincas, metros lineales de canales, número de tractores, etc.— y luego cooperar con
el especialista en ingeniería civil para asignarle un valor monetario. El cuadro 1
muestra el tipo de estimación que es preciso realizar para el caso de los daños directos
sobre la infraestructura, y el cuadro 2 describe los daños sobre los acervos al nivel de
las fincas.
A este respecto cabe recordar las diferencias entre el valor presente y el de reposición
de los activos a que se hace referencia en el acápite de criterios de valoración ubicado
en la primera parte del manual.
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c)
Pérdidas de producción
En estricto rigor, bajo este rubro solamente se contabiliza la producción que, en el
momento del desastre, ya se encontraba lista para ser recogida, ya que sólo en ese
momento puede considerarse como un acervo.
Sin embargo, cuando el desastre ocurre durante la etapa de crecimiento de las cosechas
de cultivos anuales se produce una pérdida de la inversión —en trabajo e insumos—
realizada por los agricultores que es preciso contabilizar. Si se trata de destrucción total
de la cosecha, será preciso estimar los costos en los que incurrirán los productores de
acuerdo con la etapa en que se encuentre el cultivo. Si la destrucción o daño ha sido
parcial, las estimaciones deberán prorratearse en correspondencia. Los costos de la
nueva cosecha no pueden sumarse como daño por cuanto ello implicaría una doble
contabilidad. No obstante, si como resultado de la pérdida de algunas cosechas de
alimentos —que no pueden reponerse mediante la resiembra— resulta preciso
importarlos, el valor de dichas importaciones deberá señalarse para que el especialista
en macroeconomía los tome en cuenta en su análisis del comportamiento anticipado de
la economía del país como resultado del desastre. Pero en ningún caso deben sumarse
como daños directos.
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La estimación del daño en el caso de plantaciones o cultivos permanentes es más difícil
de realizar. Ello requerirá la determinación o estimación de los costos en que se incurre
a lo largo del período de siembra y maduración (de varios años en todos los casos) de
las plantaciones antes de que ellas comiencen a producir de nuevo. En algunos casos
también será necesario reparar o reponer la infraestructura de producción —como las
redes de cables para el transporte de los racimos de banano a las plantas de empacado,
los canales de riego y drenaje, etc.— cuyos costos deberán estimarse bajo el rubro
anterior, empleando información que puedan proporcionar las empresas afectadas.
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En el caso de la ganadería no pueden producirse pérdidas o daños directos por concepto de producción, ya que se trataría bien de pérdida del stock (que se verá en el acápite
siguiente) o de producción futura, que se contabiliza como daño indirecto.
Como se mencionó al inicio, es preciso estimar primero el volumen de las pérdidas de
cada cultivo o plantación para monetizarlas posteriormente, con base en los precios
pagados al productor.
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d)
Pérdidas de existencias
Las existencias de insumos y producción agrícola ya cosechada y almacenada pueden
perderse total o parcialmente. En caso de pérdida total es preciso estimar su daño al
precio que se pagaría por la producción en la finca; en el caso de los insumos, al precio
de reposición. La pérdida o daño parcial debe estimarse mediante un prorrateo.
En el caso del hato, o stock ganadero, para estimar el valor de su pérdida es preciso
discriminar entre ganado de carne, leche y reproductor, ya que los precios o valores
unitarios son distintos. La pérdida de producción en este rubro se estima exclusivamente
como daño indirecto.
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La pastura previamente cosechada y almacenada que se haya perdido a causa del
desastre debe incluirse en la estimación de existencias, con base en el valor que pueda
estimarse en cooperación con técnicos y ganaderos pertenecientes a las áreas afectadas.
En las regiones dedicadas a la agricultura campesina, la ganadería suele ser solamente
un complemento al ingreso total de la población. Es preciso contabilizar la pérdida de
ganado mayor —especialmente si se trata de animales de trabajo para las labores
agrícolas— al precio de mercado.
Las pérdidas de existencias aparecen contabilizadas en el cuadro 3.
2. Daños indirectos
Los daños indirectos en este caso se refieren a la reducción en la producción del sector
agropecuario a lo largo del período de recuperación como resultado de los daños
directos ocasionados por el desastre. También se considera como daño indirecto el costo
de las obras necesarias para prevenir o mitigar daños producidos por fenómenos
similares en el futuro.
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En lo referente al sector agrícola se producen daños indirectos en los cultivos de tipo
anual o temporal cuando no logra obtenerse la cosecha de secano al no replantarse
aquéllos oportunamente, cuando ocurren inundaciones de larga duración que reducen los
rendimientos o que impiden la siembra de una cosecha y cuando la ausencia de lluvias
por una sequía de larga duración impide la siembra de una o más cosechas o reduce el
rendimiento de los cultivos. Se recomienda en estos casos realizar la estimación de las
pérdidas futuras sobre la base de su volumen físico probable, tomando en cuenta los
niveles de productividad promedio para las zonas afectadas y separando cada uno de los
cultivos afectados. En el caso de las plantaciones o cultivos de carácter permanente, se
trata de reducciones en la productividad causados por el daño en las plantas. Ejemplos
del caso anterior son el café y los frutales, cuya productividad futura puede reducirse a
causa de la pérdida de la flor, lo que impide o reduce la producción del fruto.
La producción ganadera se ve reducida debido a la reacción emocional de los animales
ante los fenómenos naturales que los afectan. Por ejemplo, luego de un huracán o una
inundación prolongada las gallinas dejan de poner, las vacas disminuyen
considerablemente de peso y baja su producción lechera, etc. La cuantificación de estos
efectos indirectos es difícil de realizar y casi siempre se estiman con base en una
reducción de hasta un 20% de la producción normal. No obstante, sea cual sea la cifra
de disminución de la producción que se adopte, ésta debe ser resultado de consultas
rigurosas con expertos locales así como con los mismos afectados, que pueden tener
experiencias de situaciones similares en el pasado. También es de importancia el efecto
del desastre sobre el estado de los pastizales, que a veces destruyen completamente las
inundaciones —como en el caso de Jaraguá, Estrella o la provincia china de Taiwán—
o las sequías. En dichos casos, el costo de resiembra de los pastizales debe contabilizarse
como daño indirecto ocasionado por el desastre.
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La captura pesquera o la producción futura en sistemas de acuacultura se ven afectadas
de forma diversa. Los estanques o piscinas de camarones que se usan en algunos
países llegan a romperse debido a los desbordamientos de los ríos o por altas marejadas,
con lo cual disminuye la producción, por lo menos durante el período de rehabilitación.
La captura pesquera se reduce cuando las condiciones de temperatura y salinidad del
agua de mar se modifican, como en el caso del fenómeno El Niño en los países
sudamericanos con costa al Pacífico, o cuando ocurren terremotos de gran intensidad
con epicentro en el mar, como en el caso reciente de El Salvador, donde los cardúmenes
se retiraron hasta zonas que no alcanzaban las embarcaciones de los pescadores
artesanales.7
Cabe señalar, sin embargo, que los fenómenos de origen hidrometeorológico a veces
traen consigo también efectos de signo positivo en cuanto a la producción. El fenómeno
El Niño ha permitido la utilización temporal de tierras por lo general desérticas o
semidesérticas para la producción de cultivos de alta rentabilidad, y ha permitido la
captura de especies pesqueras de alto valor que usualmente habitan en otras latitudes.
Esta mayor producción debe contabilizarse en el análisis y descontarse de las pérdidas
en los productos tradicionales.
Finalmente, ante cierto tipo de desastre se hace imprescindible la construcción de obras
de defensa o mitigación contra fenómenos naturales futuros. Ejemplo de lo anterior es
el caso de un país centroamericano en el que ocurrieron graves y extensas inundaciones
en las planicies costeras debido a las precipitaciones intensas y a la incapacidad
hidráulica del cauce de los ríos para evacuar con rapidez la escorrentía hacia el mar. Los
sedimentos acarreados por las crecidas se depositaron en el delta de los ríos y redujeron
todavía más la capacidad de evacuación de la escorrentía. Fue necesario realizar labores
de dragado en el delta y construir bordas de protección a lo largo de tramos importantes
de los ríos. Los costos de tales trabajos se consideran y contabilizan como daño
indirecto ocasionado por el desastre. De igual forma, las obras de reforestación en las
partes altas de las cuencas y la rectificación de los cauces en algunos tramos de los ríos
también caben dentro de la categoría de daños indirectos.
Un ejemplo del cálculo de las pérdidas indirectas de producción se muestra en el
cuadro 4.
3. Daños totales
Los daños totales que ocasionan un desastre se obtienen mediante la suma aritmética de
los daños directos y las pérdidas indirectas. Un ejemplo de tales estimaciones totales
aparece consignado en el cuadro 4, que describe las pérdidas del sector agropecuario en
el caso del huracán Mitch en Honduras en 1999 y cuya explicación pormenorizada
aparece en el anexo I. Es indispensable que las estimaciones sobre daños totales
incluyan, además, el desglose entre daños sufridos por el sector privado y los sufridos
por el sector público, por cuanto la manera de abordarlos durante la reconstrucción
puede ser diferente. Asimismo, debe hacerse lo necesario para determinar la distribución
geográfica o espacial del daño, con objeto de proporcionar elementos para la
priorización de los programas de reconstrucción.
7 CEPAL (2001), El terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador: Impacto socioeconómico y ambiental,
(LC/MEX/L.457), México, 21 de febrero.
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No debe incluirse en dicho total el costo de posibles importaciones para reponer la
producción de consumo interno que se perdió, como tampoco las exportaciones que
dejarán de hacerse debido a la pérdida de producción, por cuanto hacerlo implicaría una
doble contabilidad; dichos valores habrá de tomarlos en cuenta el especialista en
macroeconomía al hacer el análisis referente al sector externo. Tampoco debe sumarse
al total la pérdida de ingreso individual o familiar que resulte de las reducciones en la
producción, ya que también implicaría una doble contabilidad; esta información será
añadida a la referente a los demás sectores para conocer en su totalidad el efecto del
desastre sobre el empleo e ingreso a nivel nacional.
El costo total de daños directos y pérdidas indirectas, así como su impacto sobre el
sector externo —en términos de menores exportaciones o mayores importaciones—, se
ejemplifica en el cuadro 4 de la página siguiente.
C. OTROS ASPECTOS
Existen cuatro aspectos adicionales que el especialista agropecuario debe abordar
durante la evaluación del impacto de un desastre sobre su sector, y que permiten
determinar el efecto del desastre sobre otros sectores de la cadena —la industria y el
comercio—, así como su impacto macroeconómico. Como se mencionó, se trata de los
efectos sobre el empleo y el ingreso, así como el impacto de las pérdidas de producción
sobre el balance alimenticio nacional y las exportaciones, que tiene efectos sobre el
sector externo; el impacto del desastre sobre el medio ambiente y la mujer, y sobre los
precios de los productos agropecuarios en diferentes puntos o niveles de la cadena de
producción, transformación y comercialización.
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Fuente: Estimaciones de la CEPAL con base en información oficial y de los sectores productivos
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1. Empleo e ingresos
La pérdida de empleo e ingresos es otro problema de carácter transversal por cuanto se
produce en la mayoría, si no en la totalidad, de los sectores afectados. Para estimar
dichas pérdidas generalmente se recurre a la relación existente entre la producción de
diferentes artículos y la mano de obra que se requiere para producirlos, cifras de las que
por lo regular disponen los ministerios de trabajo.
Si bien en el acápite general sobre empleo e ingresos se proporcionan detalles acerca de
la metodología para enfrentar la estimación respectiva en todos los sectores afectados,
aquí se describen los aspectos vinculados estrictamente con el sector agropecuario. De
cualquier forma, el especialista agropecuario debe trabajar en estrecha colaboración con
el especialista en empleo para realizar dichas estimaciones.
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Después de que ocurre un desastre, la ocupación de la mano de obra se ve afectada por
diversas razones. En primer lugar, cuando desaparecen los cultivos a causa de una
inundación, la obtención de ingreso para muchos trabajadores del campo se ve
comprometida. Este caso incluye la desaparición de cultivos que no habían sido
cosechados todavía, la afectación de grandes plantaciones, la disminución de producción
debido a inundaciones o vientos huracanados, la destrucción o daño a los caminos en las
fincas que impide sacar las cosechas, etc. Todos son casos en que se contrae la
demanda de mano de obra y por lo tanto se reduce el ingreso de los trabajadores del
campo. Se trata de costos que se contabilizan a nivel macroeconómico después de hacer
la agregación correspondiente de los demás sectores, que es preciso estimar de una
forma indirecta.
Para la contabilización generalmente se recurre al promedio de uso de mano de obra en
cada cultivo bajo condiciones normales. Por ejemplo, para la producción completa de
una hectárea de café se requiere de un total de 120 jornadas de trabajo, incluyendo la
cosecha. Si ésta no se realiza, cerca de 80 trabajadores perderán sus ingresos
(obviamente, los promedios a utilizar deben ser aquellos correspondientes a la zona o
país afectados).
En segundo lugar está la disminución de la producción de leche o huevos en la
ganadería, así como la disminución de la captura pesquera. En ambos casos se ve
afectada la utilización de la mano de obra, que ve reducidos sus ingresos.
En tercer lugar, después de un terremoto que produce daño generalizado en las
viviendas de los trabajadores, éstos pueden no presentarse a su trabajo normal en las
labores del campo por tener que atender las labores de emergencia y de rehabilitación
inmediata de su vivienda, con la consiguiente disminución en los ingresos.
La pérdida de empleo y la disminución de ingresos en el sector agropecuario deberá, al
igual que los demás sectores, mostrar un desglose por género. Con ello, el o la
especialista en género podrá estimar el impacto del desastre sobre la mujer.
La información acerca de la pérdida de empleo e ingresos no solamente permite
conocer la reducción en bienestar de la población, sino también proporciona elementos
para el diseño de estrategias, programas y proyectos de rehabilitación y reconstrucción,
aprovechando la disponibilidad de mano de obra que de otra forma estaría ociosa.
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2. Balance alimentario y exportaciones
Estos rubros se incluyen aquí en tanto que tienen efectos a nivel macroeconómico que
es preciso cuantificar. La reducción en la producción del sector en ocasiones afecta los
productos destinados al exterior, y resulta en falta de alimentos suficientes para atender
las necesidades de la población.
Para la evaluación es indispensable realizar una estimación del balance alimentario a
nivel nacional —particularmente cuando la severidad del evento ha sido tal que se ha
visto comprometida la capacidad nacional para procurar alimento a la población a lo
largo de un período relativamente largo— con el propósito de identificar las necesidades
totales de alimentación durante el período de rehabilitación de la producción. En
muchos casos, especialmente cuando se trata de economías pequeñas, esta evaluación
resulta de gran significación y valor, por cuanto además permite identificar las necesidades de importación de alimentos desde el exterior, con el consiguiente efecto macroeconómico sobre la balanza comercial y de pagos.
Para realizar dicho balance es preciso recabar información acerca de la disponibilidad
de alimentos previa al desastre, así como de lo que se espera recibir como ayuda de
países o instituciones luego de ocurrido el fenómeno. Dicho de otra forma, es preciso
identificar el volumen de alimentos disponible, independientemente de la procedencia.
Posteriormente, con base en la población afectada, el consumo estimado por habitante
de cada tipo de alimentos y el tiempo que se espere que dure la falta de producción
nacional de cada producto, se elabora una estimación de la demanda total. Por
diferencia entre esta última cifra y la que se estimó inicialmente acerca de la
disponibilidad total de alimentos, se calcula el déficit de cada uno de los rubros a los
que afectó el desastre.
En el cuadro 5 se presenta un ejemplo de la forma de estimar el balance alimentario para
el caso del huracán Mitch en Honduras a fines de 1999.
Cuadro 5
BALANCE ALIMENTARIO
17
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En lo referente a las posibles reducciones en las exportaciones debido a las pérdidas de
producción en el sector, el especialista deberá examinar las estadísticas de años recientes
así como las previsiones para el año en que ocurra el desastre, con el propósito de
establecer el nivel de las exportaciones de diferentes productos.
Posteriormente, una vez conocida la producción que se estima que efectivamente podrá
producirse luego del desastre, y comparada con las exportaciones previstas, será posible
determinar el volumen que no se enviará al exterior como resultado del evento. Ello
debe realizarse —se repite— para cada uno de los productos de exportación, estimando
el volumen de las pérdidas en toneladas. El especialista en macroeconomía se encargará
de determinar el impacto de esas exportaciones no realizadas sobre el sector externo del
país.
3. El PIB sectorial
Como contribución al análisis del efecto del desastre sobre las condiciones
macroeconómicas, el especialista agropecuario debe preparar información —en forma
de un cuadro— que describa tanto la producción en condiciones normales de cada uno
de los productos, como la producción esperada como resultado del desastre.
En el análisis deberán incluirse todos los productos, o al menos aquellos que conformen
un 85% del PIB del sector, en el país o la región afectados.
18
Este cuadro debe contener información acerca de los volúmenes de producción y de los
precios a diferente nivel de producción, transformación y comercialización, como se
señaló previamente. Ello permitirá al especialista en macroeconomía estimar el efecto
de las pérdidas en la producción del sector sobre el PIB nacional, y servirá de base a los
especialistas en los temas de industria y comercio para apoyar sus estimaciones
respectivas.
A continuación se describe el tipo de precios que es preciso que obtenga el especialista
agropecuario para realizar su evaluación y apoyar las de los especialistas de otros
sectores.
a) Precios al productor
La estimación de las pérdidas en la producción debe realizarse con base en los precios
que se paga al productor por cada rubro. Estos precios unitarios se obtienen en las
oficinas de estadísticas de los países o en las direcciones de economía agropecuaria de
los ministerios respectivos, especialmente cuando alguna entidad gubernamental
garantiza los precios de ciertos productos a los agricultores. Solamente en el caso de
rubros de exportación se deben emplear los precios internacionales del producto.
b) Precios al por mayor
Estos precios son aquellos a los que generalmente las industrias venden los productos ya
procesados a los comerciantes mayoristas. De alguna forma, al compararlos con los precios pagados al productor, proporcionan una primera estimación acerca de los costos de
transformación o procesamiento de los productos. La información sobre estos costos
también por lo general está disponible en las oficinas nacionales de estadística y en los
ministerios de comercio o economía.
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c) Precios al menudeo
Se trata del precio final que pagan los consumidores por cada producto al adquirirlo en
el comercio. La diferencia entre estos precios al detalle y los precios al por mayor da
una idea de los costos de comercialización de los productos. Esta información también
se encuentra en las oficinas de estadística y en los ministerios de economía y comercio.
d) Precios de garantía por parte del gobierno
En algunos casos, los gobiernos proveen precios de garantía a los productores —de
artículos estratégicos para la economía nacional— que les permite tener un ingreso
asegurado al momento de la cosecha. Las oficinas nacionales del sector y los
ministerios de comercio y economía pueden proporcionar este tipo de información.
19
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e)
Precios de importación
En ocasiones, debido a las pérdidas de producción reales o a las previstas que ocasiona
un desastre, se hace necesario cubrir los faltantes de algunos artículos mediante la
importación. Para estimar su valor, luego de conocido el volumen mediante el balance
alimentario, es preciso obtener los precios de importación, incluidos seguros, fletes y los
respectivos márgenes de comercialización. Para obtener tales precios, el especialista
deberá recurrir a los representantes de firmas comerciales encargadas de tales
importaciones.
En el cuadro 6 se señalan algunos precios típicos de insumos agropecuarios en uno de
los países de la región, que pueden ser de utilidad al especialista agropecuario en el
desempeño de su labor.
f)
Precios de exportación
Como ya se señaló previamente, el valor de la producción perdida debe expresarse en
términos de los precios pagados al productor. En cambio, cuando se trate de productos
de exportación, la forma de determinar su monto es aplicando los precios internacionales
del producto perdido o que se ha dejado de producir. Tales precios casi siempre se
encuentran en los Anuarios de la FAO y otras publicaciones de organismos
internacionales vinculados con el comercio de productos agropecuarios, así como en los
ministerios locales de agricultura y ganadería, y de comercio exterior.
20
4. El impacto sobre el medio ambiente
En el capítulo de medio ambiente se presenta la metodología para la evaluación de los
daños que causa un desastre sobre el acervo natural y el flujo de bienes y servicios
ambientales. La agricultura y la pesca constituyen sectores cuya base productiva
proviene de la dotación de recursos naturales de un país. Al capital natural (tierra, clima,
recursos genéticos y pesqueros) se le agregan otros factores de producción
(infraestructura física, trabajo, gestión empresarial y tecnología) para obtener bienes
ambientales tales como productos agropecuarios, forestales y pesqueros. Los sectores
agropecuario y pesquero, a su vez, se relacionan con la provisión de servicios
ambientales por parte de los diferentes ecosistemas. Manejados de manera sostenible,
los bosques, además de madera y productos forestales no maderables, también
proporcionan servicios ambientales tales como almacenamiento de carbono,
conservación de la biodiversidad y regulación del régimen hídrico. Lo mismo ocurre con
algunos sistemas agroforestales como la producción de café sombra. La diversidad
genética es uno de los activos más importantes para el sector agropecuario; a su vez,
determinados sistemas de producción, como los tradicionales, contribuyen a la
conservación de la diversidad genética. Por su parte, la capacidad de producción
pesquera en algunas regiones tiene relación con la salud de ecosistemas tales como
bosques de manglar, arrecifes de coral y praderas marinas.
Existe, por tanto, una estrecha relación entre la evaluación de daños en los sectores
agropecuario y pesquero y la evaluación de daños al medio ambiente. En términos de
cuantificación y valoración de daños, se producen dos situaciones (véase el capítulo de
medio ambiente).
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a)
Daños ambientales incluidos en la evaluación de los sectores agropecuario y
pesquero: se refiere a los daños directos e indirectos (pérdida de capital
natural y afectación al flujo de bienes ambientales) que se contabilizan en los
sectores agropecuario y pesquero. Por ejemplo, pérdida de tierras de cultivo,
de bosques productores de madera, así como disminución de la producción
agrícola y pesquera durante la fase de recuperación posterior al desastre. En
la evaluación ambiental se trata de identificar la parte de estos daños que
corresponde a contribución del capital natural aparte de la que corresponde a
la contribución del capital humano y de activos como infraestructura y
equipos. El cálculo de esta contribución se realiza a partir del concepto de
renta económica (diferencia entre precios de mercado y costos de
producción/extracción). Con el fin de evitar problemas de doble contabilidad,
estos daños no se incluyen en la agregación final de daños.
b)
Cuantificación y valoración independiente: se refiere principalmente a la
valoración de activos y servicios ambientales que tienen relación con las
actividades productivas y que no son contabilizados en la evaluación
sectorial agropecuaria y pesquera. Se trata, por ejemplo, de los cambios en el
flujo de servicios ambientales, como secuestro y almacenamiento de carbono,
regulación hídrica, hábitat pesquero, etc., que se producen por la pérdida de
bosques y sistemas agroforestales, manglares, etc. Estos daños se incluyen en
la recapitulación de daños, ya que no han sido considerados en la evaluación
de los sectores agropecuario y pesquero.
5. El impacto sobre la mujer
En el acápite correspondiente a los sectores sociales se describe la forma desigual en
que los desastres afectan al hombre y a la mujer, y la forma de estimar su impacto sobre
ésta. Ello se debe a que, además de que la mujer en muchos casos lleva la jefatura del
hogar, en los programas de rehabilitación y reconstrucción resulta factible y necesario
diseñar programas y proyectos específicos que ellas mismas deberán llevar a la
práctica. En el mismo acápite se describe la metodología para efectuar dicha evaluación
y se señala la necesidad de que cada especialista sectorial trabaje en estrecha
cooperación con el o la especialista en el área de género. La estimación a este respecto
se torna difícil por cuanto la “economía de patio” no se considera en las cuentas
nacionales, que son la base de las evaluaciones presentadas en este manual. Ello no
obstante, es posible cuantificar las pérdidas en este rubro productivo tan importante.
El caso agrícola no es una excepción. Por el contrario, como sucede en otros sectores
productivos en los que existen mujeres que se dedican a operar micro y pequeñas
empresas desde su vivienda —con las que suplementan la alimentación y el ingreso del
hogar— el especialista agrícola debe realizar estimaciones especiales referentes a las
pérdidas en acervo y producción de la economía de patio, que suele verse más afectada
en el sector rural.
21
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Para el caso de las pérdidas del acervo correspondiente a la economía de patio que
maneja la mujer, deben considerarse las gallinas, los puercos y otros animales menores
que pudieran haberse perdido. Su cuantificación es difícil y por lo general se estima de
forma indirecta como un porcentaje del patrimonio total de la familia —vivienda,
enseres y mobiliario— en cada zona afectada. Para ello se emplean valores que
representan entre un 10% y un 40% de dicho patrimonio, según se trate de zonas de
agricultura de subsistencia o de agricultura más desarrollada. El especialista
agropecuario debe realizar esta estimación con la base en las entrevistas que realice en
el terreno, o en datos procedentes de encuestas o muestreos rápidos, y en estrecha
colaboración con el o la especialista en el área de género para asegurarse de no incurrir
en omisiones o en doble contabilidad. Cabe señalar que este acervo de la economía de
patio así estimado contiene una cifra por encima de la correspondiente a la pérdida de
acervo estimada para el sector.
22
Las reducciones en la producción de la economía de patio, mediante la cual la mujer
contribuye de forma significativa a la alimentación y al ingreso familiar, también
representan un daño directo que es preciso estimar. Ante la ausencia de información
detallada y confiable sobre este rubro, el especialista agropecuario —en estrecha
cooperación con el o la especialista en género— debe estimar esta pérdida con base en
un porcentaje del ingreso familiar y teniendo en cuenta la pérdida directa de acervo en
este mismo rubro. Es decir, el daño indirecto puede estimarse entre 20% y 40% del
ingreso formal de la familia, según el nivel de la misma. Para decidir sobre el valor que
deberá adoptarse será preciso realizar visitas al terreno para sostener entrevistas directas
con los afectados y afectadas, e incluso recurrir a la realización de encuestas o
muestreos entre ellos y ellas. Al igual que en el caso de las pérdidas de acervo, las de
producción son cifras que están por encima de las estimadas por el especialista
agropecuario para el sector.
Otro tema es la pérdida de empleo y la disminución de ingresos en las actividades
agropecuarias cuando éstas se ven afectadas por un desastre. La cooperación e
interacción entre los especialistas agropecuario, de género y de trabajo, permitirá llevar
a cabo las estimaciones sobre ese particular. Un ejemplo de este tipo de análisis aparece
en el acápite correspondiente al tema de género, dentro del capítulo dedicado a sectores
sociales.
Debe reiterarse que las cifras de afectación así estimadas para el acervo y la producción
que realiza la mujer en la economía de patio —al igual que las cifras de daños al medio
ambiente— no deben sumarse a las pérdidas totales del sector, debido a que los rubros
que lo componen todavía no están incluidos en las cuentas nacionales. La razón es que
las cifras de daños totales se utilizan para analizar el efecto sobre las variables
macroeconómicas, cuya estimación se basa precisamente en la utilización de estas
cuentas.
En seguida se enumeran una serie de datos que es preciso obtener del especialista
agropecuario, en estrecha cooperación y con apoyo del especialista en materia de
género, para efectuar las estimaciones referentes a las pérdidas ocasionadas por el
desastre en el sector agropecuario.
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En cuanto a daños directos será preciso estimar o determinar mediante encuesta o
muestreo rápidos los datos o informaciones siguientes:
a)
Pérdidas de propiedad de tierras productivas, por género.
b)
Pérdidas de producción agrícola de subsistencia ya cosechada o a punto de
cosecharse, por género.
c)
Pérdidas de producción agrícola de exportación ya cosechada o a punto de
cosecharse, por género.
d)
Pérdidas de acervo en cooperativas agrícolas, por género.
e)
Pérdidas de acervo ganadero, mayor y menor, por género y por diferente nivel
de productor.
f)
Pérdidas de acervo pesquero —embarcaciones, motores, redes y aparejos—
por género.
En relación con los daños indirectos, se deberá obtener la información siguiente, sea por
estimación o mediante muestreo en el terreno:
g)
Pérdidas de producción agrícola futura, por género.
h)
Pérdidas de producción ganadera —mayor y menor— futura, por género.
i)
Pérdidas de producción ganadera en cooperativas, por género.
j)
Pérdidas de captura pesquera futura, por género.
k)
Pérdidas de empleo e ingreso de la mujer asalariada en el sector.
23
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Anexo X
ANEXO EXPLICATIVO
La estimación de las pérdidas agrícolas se realizó a partir de los siguientes conceptos:
a)
24
Pérdida de activos. Uno de los efectos más graves del paso del huracán, por su
repercusión presente y en el largo plazo, ha sido la pérdida de activos, entre
los que se incluyen instalaciones y, sobre todo, inversión en plantíos y
capacidad productiva de los suelos que perdieron su capa vegetal, como se ha
indicado más arriba. El agua arrasó tierras agrícolas que quedaron cubiertas
con materiales diversos.
A la espera de que se haga un levantamiento detallado, se estima que el área en donde
la pérdida de suelo se puede considerar total dada su difícil recuperación cubre
alrededor de 10 000 hectáreas, que se localizan en las vegas de los ríos, principalmente.
En estas zonas predominó el arrastre de piedras. Allí donde el sedimento de arena es
susceptible de ser eliminado a un alto costo, la rentabilidad de los cultivos podría
ameritar tal inversión. Se trata de un área cercana a las 750 hectáreas en el sur. Sin
embargo, es preciso prever gastos considerables de limpieza y nivelación en todas las
tierras que sufrieron invasión de arena y materiales, antes de que puedan volver a
aprovecharse productivamente.
En los casos en que el arrastre pudiera ser beneficioso, por el limo que mejora la
calidad del suelo, pasarán varios ciclos agrícolas antes de que éste sea aprovechable. En
las laderas de las montañas también hubo pérdida de suelo, al producirse derrumbes y
deslizamientos, como se anotó, en alrededor de 7 000 hectáreas cubiertas con matas de
café, cuya recuperación llevará muchos años.
En total, se estima que la pérdida de suelos alcanza un monto de 5 200 millones de
lempiras de acuerdo con el ingreso neto que se dejará de obtener (véase de nuevo el
cuadro 4). Las pérdidas en plantaciones e instalaciones suman 6 300 millones de
lempiras. En conjunto, representan 50% de los daños totales en la agricultura. No debe
perderse de vista que en algunos cultivos y regiones será indispensable recuperar o
producir nuevo material para siembra.
Cabe destacar que con la agricultura de los valles, seriamente dañada, adquiere mayor
relevancia el adecuado manejo de la agricultura de ladera, no sólo como fuente de
abastecimiento y de ingresos para un sector significativo de la población rural, sino
como parte integral de una visión de desarrollo sustentable del sector silvoagropecuario.
b)
Cultivos de consumo interno. La entrada del huracán coincidió con el final de
la cosecha de algunos cultivos y con la siembra de otros, de forma que la
disponibilidad del producto sería inferior a la del año siguiente. En caso de que
las condiciones permitan aprovechar la humedad del suelo para una resiembra,
el déficit podría disminuir (la magnitud de las pérdidas en la producción
aparece en el cuadro 1 de la siguiente página).
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En el caso del maíz, la información sobre la salida de las cosechas permite estimar que
cerca de un tercio de la primera cosecha del ciclo agrícola 1998-1999, la más
importante, ya había sido recogida, mientras que en el área por cosechar se reduciría la
producción en 350 000 toneladas, con un valor de 609 millones de lempiras (véase el
cuadro 1). El exceso de humedad generó costos extraordinarios al impedir la entrada de
maquinaria para levantar la cosecha, que se hizo manualmente. Ese valor se registra
como daño indirecto. Por otra parte, el mal estado de los caminos obstaculizó la salida
de la producción para llevarla a los centros de acopio y secado del grano, con lo que se
deterioró su calidad.
La producción de la primera cosecha del ciclo de frijol también había sido recogida y se
había sembrado la postrera, que aporta el 75% de la producción nacional. Del área
sembrada, se estima una pérdida del 30%, con lo cual se reduciría en alrededor de 9 000
toneladas la disponibilidad de frijol en 1999, que tendría que cubrirse con importaciones
adicionales. Es muy probable que pueda llevarse a cabo una resiembra, aunque no en
toda la extensión afectada. El daño directo por 67 millones de lempiras incluye la
producción perdida de la cosecha de primera, al igual que la inversión en la siembra de
las áreas perjudicadas. El daño indirecto representa la cosecha que dejó de realizarse.
Cuadro 1
HONDURAS: ESTIMACIÓN DE LAS PÉRDIDAS DE PRODUCCIÓN EN CULTIVOS
AGRÍCOLAS PRINCIPALES POR EFECTO DEL HURACÁN MITCH
(Miles de toneladas )
25
Fuente: Estimaciones de la CEPAL sobre la base de información oficial y de los sectores productivos.
a/ En 1998
b/ Corresponde a los últimos meses de 1998 y la cosecha de 1999.
En arroz se produjo una situación similar: mermó la producción en 8 800 toneladas
como resultado de las condiciones climáticas que dañaron el grano y, sobre todo, el
exceso de humedad no permitió que prosperara la producción en alrededor de
700 hectáreas sembradas que iban a ser cosechadas al año siguiente. Los daños directos
por 30 millones de lempiras reflejan la producción perdida y la inversión truncada. Igual
acontece con los daños indirectos por 5.5 millones de lempiras, que representan la
oportunidad perdida de la producción malograda.
Para el sorgo, el volumen de la pérdida supera la del arroz y el frijol. La razón principal
es que apenas la décima parte de la cosecha había sido recogida, de tal forma que su pérdida representa casi la cuarta parte de la producción del año. Al dañarse una parte del
área sembrada del próximo ciclo, habría una caída en la oferta estimada en 10 000
toneladas.
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Las expectativas sobre una reducción considerable en la oferta de granos básicos generó
incertidumbre y desabasto en los mercados, agravados por dificultades para el transporte
de mercancías como resultado del deterioro en las carreteras y caminos de acceso a las
zonas de producción. Para evitar aumentos en los precios, el gobierno acordó con
productores y comerciantes un congelamiento temporal. Para atender la demanda de la
industria y para el consumo directo, se llegó a considerar la pertinencia de fijar arancel
cero a la importación de algunos granos básicos que operan en una banda de precios y
con un arancel variable de cerca del 35%. Sin embargo, al lograrse una cierta
estabilización en las comunicaciones se constató que las existencias eran suficientes en
el corto plazo y que sería necesario programar las importaciones en el próximo año, las
cuales en conjunto, llegarían a los 560 millones de lempiras.
Para mitigar los perjuicios que han sufrido los productores, habrá que diseñar programas
de apoyo acordes con sus condiciones socioeconómicas. Entre las líneas prioritarias de
un programa de rehabilitación y de reconstrucción que compete a todo el sector estarían
la rehabilitación de áreas agrícolas dañadas, la recuperación y distribución de
material genético, atención a la vigilancia fito y zoosanitaria, el acceso a recursos
mediante créditos en condiciones favorables para facilitar la reactivación y, en términos
más globales, el ordenamiento en el manejo de las cuencas hidrográficas y la
reconstitución de la infraestructura.
Cuadro 2
HONDURAS: SUPERFICIE DE LOS PRINCIPALES CULTIVOS DE EXPORTACIÓN
AFECTADOS POR EL HURACÁN MITCH
(Hectáreas)
26
Fuente: Estimaciones de la CEPAL sobre la base de información oficial y de los sectores
c)
Cultivos industriales y de exportación. Al igual que en el resto de la
agricultura, los cultivos industriales y de exportación experimentaron
importantes daños directos, cifrados en casi 1 800 millones de lempiras.
Adicionalmente, por tratarse en su mayoría de cultivos permanentes cuyas
plantaciones tendrán que renovarse en muchas áreas, las pérdidas afectan no
sólo la producción del presente ciclo, sino la del período que tarden en
madurar las nuevas plantaciones (entre dos y siete años según el cultivo). De
ahí el monto de pérdidas por 6 000 millones de lempiras en el renglón de
activos y, consecuentemente, los daños indirectos que representa la falta de
producto en varios años.
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En el banano se reportaron pérdidas significativas, ya que casi todas las plantaciones se
localizan en dos de las áreas más afectadas por las inundaciones. Tanto las compañías
Tela Rail Road (Chiquita Brands) y la Standard Fruit, como los productores
independientes, en especial las cooperativas, perdieron parcial o totalmente sus
plantaciones. La primera registró daños entre 50% y 60% de sus plantaciones, y
Standard Fruit en 80% (esta última empresa contrata regularmente alrededor de 10, 000
trabajadores). Por su parte, los productores independientes tuvieron pérdidas muy
elevadas en unas 6 000 hectáreas, de las que sólo es posible cosechar en la actualidad
una pequeña proporción para el mercado interno y para consumo de los miembros de
las cooperativas y trabajadores.
La crecida de los ríos y las inundaciones que mantuvieron las plantas bajo el agua por
mucho tiempo afectaron no sólo la cosecha actual sino la de años venideros, al destruir
las plantaciones. Si bien las nuevas plantas podrían empezar a producir al año, habrá que
tomar en cuenta el tiempo necesario para llevar a cabo la limpieza y nivelación de los
terrenos. La pérdida en la producción del presente año (466 millones de lempiras)
corresponde a la cosecha de los meses de noviembre y diciembre. En cambio, los daños
indirectos reportan la producción que dejará de obtenerse mientras se recuperan las
plantaciones en un período de dos años. Las pérdidas de infraestructura y plantaciones,
por un monto de 3 500 millones de lempiras en alrededor de 16 000 hectáreas,
se registran en el renglón de activos.
En cuanto al café, principal producto de exportación del país, las pérdidas alcanzan los
500 000 quintales, a los que se suman 105 000 quintales de reserva que se perdieron al
quedar inundadas las bodegas en que se almacenaba el producto. A ello se debe agregar
la pérdida de unas 7 000 hectáreas por deslizamientos de cerros, parte importante de las
vías de penetración a las plantaciones, y de poco más de 100 instalaciones de beneficio
del café que fueron arrastradas por las crecientes de los ríos o quedaron inutilizadas por
las inundaciones. También se registraron daños de importancia en las vías de
penetración a las plantaciones, así como muchos puentes destruidos por las crecidas. La
producción perdida de la cosecha actual se estima en 629 millones de lempiras,
mientras que en los ciclos venideros se verá mermada por los cafetales perdidos. Esa
inversión se reporta en el renglón de suelos. Adicionalmente, se tendrá que considerar
la disminución que habrá en la cosecha, siguiente al verse afectado el desarrollo de las
plantaciones, así como en las exportaciones del presente ciclo y el próximo.
En la caña de azúcar, las pérdidas que se registran corresponden a áreas que han
quedado inhabilitadas por el arrastre y el asentamiento de agua, lodo, arena y piedras. A
pesar de que la caña de azúcar resiste relativamente bien el exceso de agua, el hecho de
haber quedado total o parcialmente cubierta de lodo dificulta o imposibilita la
realización de la zafra, ya sea mecánica o manual. Por otra parte, la postergación
obligada de estas labores afecta negativamente el rendimiento en azúcar de las plantas.
En la medida en que esta situación se prolongue más de lo debido, se corre el riesgo de
que finalmente no resulte económico realizar la zafra. Cabe destacar que los daños
experimentados por algunos ingenios en sus instalaciones industriales (en uno de ellos
la maquinaria quedó cubierta por agua y lodo) provocan que el retraso sea mayor aún,
haciendo más crítica la situación.
27
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Debido a esto, se estima que las pérdidas afectan el 50% del área sembrada y que el valor
de la cosecha que se dejará de obtener en el presente ciclo llegará a los 387 millones de
lempiras. La recuperación de los cañaverales requiere nuevas siembras en áreas
extensas, de ahí que se considere también una inversión perdida en el renglón de
plantaciones. Por otra parte, la zafra del próximo año se verá también menguada y,
consecuentemente, los ingresos en divisas por exportaciones de azúcar serán menores a
los esperados en alrededor de 85 millones de lempiras en los dos años.
De palma africana se reportan pérdidas que afectan tanto a las cooperativas de la
reforma agraria como a productores independientes y grandes empresas. El área
plantada más recientemente sufrió daños importantes, ya que las plantas de dos hasta
tres años, más vulnerables, quedaron parcialmente cubiertas de lodo. Ello afecta al
cogollo de la planta, que en esta situación muere asfixiada. Las plantaciones adultas
resistieron mejor los efectos del huracán y de la tormenta tropical. Otras pérdidas
importantes son las de los viveros e infraestructura asociada a las plantaciones. Los
daños en las plantaciones permiten prever que la pérdida de la producción del presente
año, por 143 millones de lempiras, se mantendrá durante los próximos años en que se
recuperen las plantaciones dañadas. Al igual que en otros casos, esa pérdida se
consideró en el renglón correspondiente.
28
Para la producción de melón, que se concentra en el departamento de Choluteca, se tenía
programada la siembra de 12 000 hectáreas, con el fin de aprovechar la ventana de
oportunidad de los meses de invierno. Al producirse el fenómeno se tenían sembradas o
ya preparadas para la siembra 3 600 hectáreas, de las cuales se perdió más del 80%. El
daño directo, por 32 millones de lempiras, lo representa la inversión perdida.
En cambio, el daño indirecto reporta la cosecha que no se obtuvo y que se refleja en una
disminución de las exportaciones, parte en 1998 y parte en el año siguiente.
La actividad se empezó a reactivar rápidamente para recuperar el mercado, con 7 000
hectáreas programadas, es decir, un área inferior a la prevista originalmente. Entre otras
causas cabe citar la pérdida total de suelo fértil que se registró en algunas fincas de la
zona —las cuales quedaron cubiertas por una gran cantidad de arena y piedras que
arrastró el río y que se incluyen en la pérdida de activos en la agricultura— así como las
fuertes inversiones que tendrán que hacerse para recuperar parte de las áreas
afectadas. Adicionalmente, la infraestructura se vio seriamente dañada, con más de 50
contenedores y transporte refrigerado destruidos que se incluyen en el apartado relativo
a comunicaciones.
Los cítricos de la costa atlántica también sufrieron graves daños. Afortunadamente, la
exportación de toronja a Europa había concluido el 15 de octubre; de ahí que el daño en
la producción se refiera sobre todo a la de naranja y a la de toronja para el mercado
interno. La producción de los siguientes ciclos será inferior debido a daños a los árboles
frutales. Por esa razón, los daños indirectos se estiman en 400 millones de lempiras. Las
mayores pérdidas en activos se produjeron en la región del Aguán, donde se calcula que
se perdieron totalmente 1 750 hectáreas de toronja cubiertas por arena y cascajo, y
alrededor de 7 000 hectáreas de plantíos jóvenes de naranja que quedaron bajo el agua
por varios días y tendrán que plantarse de nuevo.
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d)
Ganadería. El hato bovino para producción de carne y leche o de doble
propósito se vio mermado en alrededor de 50 000 cabezas, con un valor
aproximado de 225 millones de lempiras. La información sobre las zonas
ganaderas era todavía parcial por la dificultad de acceso a las zonas
productoras. A pesar de que en el sur la cría se desarrolla en tierras altas, las
pérdidas se produjeron entre el ganado que estaba pastando en tierras bajas.
Las condiciones ambientales adversas provocaron la pérdida de peso de los
animales —y de ingreso para los productores— que se ha cuantificado en 900
millones de lempiras.
En la costa atlántica, donde se concentra la producción lechera, se redujo el suministro
de materia prima a la planta industrial en la primera semana como resultado de las
inundaciones de las fincas y el deterioro en las condiciones de transporte. Las pérdidas
de esos días tendrán como consecuencia un menor rendimiento de las vacas lecheras
durante varios meses. El daño directo se estima en 120 millones de lempiras, mientras
que el efecto de la menor producción posterior representa un daño indirecto superior,
por el tiempo necesario para la recuperación.
El perjuicio a la producción avícola, por su parte, alcanza un monto aproximado de 740
millones de lempiras por la pérdida del 60% de las existencias de aves. Por otra parte,
las instalaciones en fincas lecheras y las cercas de los potreros tendrán que ser
reparadas, calculándose el daño en 500 millones de lempiras. Las zonas de pastizales
inundadas se irán recuperando con el tiempo, pero en el caso de los pastos mejorados
habrá que invertir nuevamente. De acuerdo con información de las gremiales, se estima
que el área afectada es de 70 000 hectáreas, que representan una pérdida de
300 millones de lempiras.
Adicionalmente, el sector público sufrió la pérdida de instalaciones de control sanitario
y laboratorios para la producción y registro de material genético. En las condiciones
imperantes, la respuesta del sector y el apoyo internacional fueron muy oportunos para
la prevención de enfermedades. En la reconstrucción habrá que recuperar la capacidad
instalada perdida.
e)
Silvicultura. La producción maderera continúa siendo una actividad
económica importante en el país, con una aportación de 20 millones de
dólares por exportación. Se ha estimado que la planta industrial
—aserraderos— no tuvo grandes daños por el paso del huracán, si bien
algunos motores quedaron averiados por el agua. De mayor importancia es el
deterioro en los caminos, que dificulta el acceso a los campos para el corte de
madera. Se cuenta, sin embargo, con madera aserrada para las obras de
reconstrucción.
Una de las pérdidas importantes en el sector es la madera de los árboles que derrumbó
el huracán, equivalente a 100 000 metros cúbicos de pino. Las zonas más afectadas se
localizan en la Sierra de Agalta en el oriente de Olancho, en el occidente del mismo
departamento y en Yoro. Considerando el precio promedio del metro cúbico, la pérdida
es de 27 millones de lempiras. En caso de que el precio de venta compensara los costos
de extracción dificultada por el estado de los caminos y, sobre todo, por encontrarse
dispersa, se podría recuperar una parte de la madera. La recolección permitiría obtener
otros beneficios, en particular eliminar fuentes potenciales de incendios, al llegar la
temporada seca, y focos de contaminación para el bosque.
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Se ha reportado la pérdida de 25 000 metros cúbicos adicionales de madera latifoliada
en Atlántida, así como daños a plantaciones forestales en casi todo el país.
f)
Pesca. La actividad pesquera en el litoral Atlántico y la producción de
camarones en estanque en el golfo de Fonseca se han convertido en
actividades muy rentables en Honduras. El huracán afectó ambas costas,
provocando daños a la flota de los pescadores artesanales e industriales. Por
el tipo de inversión que tienen las granjas camaroneras en el sur, pareciera que
el impacto económico fue más grave en aquella zona. En Choluteca y Valle
existen 13 700 hectáreas de producción que quedaron cubiertas por el agua, de
tal forma que en los primeros días que siguieron a la llegada del fenómeno se
había estimado una pérdida casi total de la infraestructura y de al menos dos
de las 2.5 cosechas que se obtienen al año. Al bajar el nivel del agua, se
apreció una pérdida inferior, no obstante significativa. Ha resultado así un
daño por 100 millones de lempiras en los estanques y en la infraestructura de
empaque, así como en la inversión en larva para repoblar los estanques. En la
producción se estima un daño directo de casi 300 millones de lempiras, que
corresponde a una cosecha de 3 200 toneladas de cola de camarón, y costos
indirectos por la pérdida de una parte de la primera cosecha de 1999.
La pesca de litoral, por su parte, tuvo una pérdida de 140 millones de lempiras, sin que
se hubiera podido confirmar información sobre pérdidas en la flota de 365 barcos
dedicados a la pesca de escama, langosta y caracol.
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II. INDUSTRIA Y COMERCIO
A. INTRODUCCIÓN
1. Consideraciones generales
Este acápite dentro del capítulo de los sectores productivos consta de cuatro secciones.
La primera describe aspectos conceptuales que son comunes a la industria y al
comercio y que deben tenerse en cuenta en el proceso de evaluación de los daños por
fenómenos naturales. Las dos secciones siguientes se refieren, por separado, a cada uno
de dichos sectores productivos y se presentan siguiendo una secuencia similar, a saber:
una apreciación general tanto de las características del fenómeno natural como de la
magnitud del daño o desastre que ha ocasionado sobre el sector; la metodología y las
fuentes de información que deben utilizarse para la cuantificación de los daños directos,
así como las correspondientes a la estimación de los efectos o daños indirectos; una
apreciación del impacto del fenómeno sobre los indicadores macroeconómicos, o la
forma en que se reflejan ambas categorías de daños en el comportamiento de las
principales variables de la economía del país afectado; y, finalmente, recomendaciones
orientadas a definir las prioridades que deben establecer las autoridades responsables
con el fin de atender los requerimientos que ambos sectores demandan para superar los
efectos del desastre. La cuarta sección, finalmente, contiene un anexo metodológico con
formatos de cuadros básicos que servirán de guía al especialista sectorial y que éste
deberá completar con la información que logre obtener de las diversas fuentes que a lo
largo del texto se mencionan.
Para ilustrar el tipo de metodología que se sugiere para evaluar los daños directos e
indirectos y los efectos macroeconómicos que estos daños ocasionan sobre la economía
nacional, se presenta a lo largo del texto relativo a cada sector, en calidad de ejemplo,
la información obtenida tanto en la investigación de campo como de las diversas fuentes
que fueron utilizadas para realizar la evaluación del impacto ocasionado por las
inundaciones que ocurrieron en Venezuela en 1999.1
En el apartado de cada uno de estos sectores se hace referencia tanto a las fuentes de
información estadística más frecuentemente disponibles en los países de América Latina
y el Caribe, como a la información complementaria que convendría obtener de las
fuentes oficiales, de las cámaras industriales y comerciales, y directamente en el
trabajo de campo.
1 CEPAL (2000), Los efectos socioeconómicos de las inundaciones y deslizamientos que ocurrieron en Venezuela
en 1999, (LC/MEX/L.421/Add.1), México.
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2. Características comunes a ambos sectores
Desde el punto de vista de la evaluación de los daños causados por un fenómeno
natural, existen algunos rasgos que son afines para los sectores industrial y de comercio.
En ambas actividades económicas, el valor agregado se genera en establecimientos bien
delimitados por espacios físicos y construcciones que es posible agrupar —de acuerdo
con ciertos criterios— en grandes, medianos y pequeños. Las características propias de
cada uno de estos estratos productivos hacen que los efectos de un desastre natural sobre
ellos sean distintos en comparación con los que se observan en otros sectores y
actividades, así como también lo serán las acciones que deberán tomarse en el futuro
para la rehabilitación y reconstrucción de las unidades productivas, y para reducir
riesgos futuros.
Los grandes establecimientos —tanto en la industria como en el comercio— aportan una
parte importante de la producción de cada sector y poseen, en general, un grado de
modernidad más avanzado que los medianos y pequeños. Por ello, concentran una parte
proporcionalmente mayor del acervo de capital existente en cada sector. También
disponen, en general, de instalaciones más sólidas y, frecuentemente, de seguros que
cubren daños ocasionados por desastres.
32
De acuerdo con la información disponible en censos de América Latina y el Caribe se
ha producido una tendencia estructural hacia la pérdida en importancia relativa de los
establecimientos pequeños, en cuanto a número y al valor agregado; sin embargo, éstos
todavía generan una cantidad considerable de empleos tanto en la industria como en el
comercio, situación que inclusive ha tendido a acentuarse durante las últimas décadas.
Ello se ha debido principalmente a la baja absorción de mano de obra por parte de las
unidades más altamente productivas —que incorporan en forma permanente los
adelantos tecnológicos— y al consecuente aumento de las actividades informales,
especialmente en el sector comercio de las grandes aglomeraciones urbanas.
Las precarias condiciones en que opera este amplio estrato lo expone, sin lugar a dudas,
a una mayor vulnerabilidad frente a los fenómenos naturales. Por otra parte, por estar su
actividad ligada directamente con la subsistencia de las personas que laboran en él, y
porque en general el capital físico sujeto a destrucción en él es proporcionalmente
menor, su recuperación tiende a ser más rápida.
Tanto la industria como el comercio concentran la mayor parte de su actividad en las
grandes ciudades, aunque el comercio —sobre todo el pequeño y el informal— se
encuentra menos polarizado y se le puede encontrar en ciudades medianas y pequeñas,
así como en centros turísticos apartados. Por ello, los daños que causa un fenómeno
natural en los sectores industrial y de intermediación guardan una relación directa con
el carácter urbano o no del evento que origina el desastre. Dicho de otra manera,
cuando un desastre afecta principalmente el campo (como sequías, inundaciones, etc.)
sus efectos directos en estos dos sectores son por lo general menos graves.
Sin embargo, en tales casos resulta especialmente perjudicada la actividad
agroindustrial y aquellas ramas de manufacturas que poseen amplias cadenas
productivas: la minería, la pesca, la actividad forestal, el procesamiento de alimentos y
otras.
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Ello no obstante, los vientos huracanados que azoten zonas costeras pueden tener un
grave impacto sobre las actividades comerciales y manufactureras si éstas se ubican en
ciudades importantes asentadas en un litoral o muy cerca de él, y donde las actividades
secundarias y terciarias ligadas al turismo tienen un peso relativo importante.
Estos rasgos comunes a la industria y el comercio influyen notablemente no sólo en el
tipo y la magnitud de los daños resultantes de un fenómeno natural, sino también en el
tipo de apoyos que habrán de requerirse tanto para la rehabilitación y la reconstitución
de su actividad como para definir las medidas que deberán instrumentarse para mitigar
los riesgos de futuros desastres.
Existen otras características que es preciso señalar. Los grandes establecimientos —por
el gran capital financiero que manejan y la magnitud de sus inversiones en maquinaria
y equipo, edificios, almacenes y existencias— cuentan frecuentemente con seguros
contra dicho tipo de percances, por lo que sus pérdidas patrimoniales suelen ser
proporcionalmente menores que las de las medianas y pequeñas industrias y comercios.
En cambio, las microempresas —que en muchos casos funcionan en los mismos
domicilios de sus dueños y utilizan básicamente insumos nacionales— pueden
reaccionar ante un fenómeno natural con mayor flexibilidad y prontitud para poner a
salvo sus insumos y productos en proceso o terminados, que constituyen el grueso de
sus activos. Además, como se mencionó antes, la urgente necesidad de recuperar su
única fuente de ingresos hace que los pequeños comerciantes y artesanos logren
restablecer rápidamente el funcionamiento de sus locales y talleres, restaurando los
daños sufridos a base del propio esfuerzo. De modo que los establecimientos
industriales y comerciales de tamaño medio son los que —de acuerdo con la
experiencia acumulada en las evaluaciones realizadas en la región— requieren de un
apoyo proporcionalmente mayor para su recuperación, en comparación con los de
tamaño grande o pequeño.
De no menor importancia es la identificación del impacto sobre estos sectores desde la
perspectiva del género. Si bien se busca determinar el valor monetario del daño, el
impacto es distinto según el género, y las tareas de rehabilitación y reconstrucción que
es preciso diseñar revisten características distintas dependiendo del género de los
afectados. El especialista en industria y comercio habrá de trabajar en estrecha
colaboración con el o la especialista en el tema de género para los fines de la evaluación,
proporcionándole la información pertinente.
Finalmente, los daños directos y la reducción de la producción de los sectores
industrial y de comercio, al igual que en los demás sectores productivos, resulta en
pérdidas de empleo e ingreso para los trabajadores que es preciso estimar. Ello se
realiza en cooperación con el especialista en materia de empleo, tomando en
consideración las relaciones existentes entre el volumen de producción y el uso de mano
de obra.
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B. SECTOR MANUFACTURERO
1. Aspectos generales
Las acciones que se describen a continuación ilustran la forma en que debe realizarse
una evaluación de los daños causados por un desastre natural en el sector industrial,
mediante un procedimiento de aproximaciones sucesivas. El punto de partida es la
recopilación de información general básica que permita al especialista trazar un
panorama general del sector en el área del desastre, con el fin de poder calcular con la
mayor precisión posible los aspectos específicos de los daños causados por el fenómeno
y, finalmente, formular un diagnóstico veraz de su situación. Ello permitirá, a su vez,
establecer las prioridades de acción para la recuperación de las actividades productivas
mediante la definición de proyectos y programas de reconstrucción. Para ello se
recomienda seguir los siguientes pasos.
a) Acopio y fuentes de información
La recopilación de la información básica es una de las primeras tareas que el
especialista sectorial debe realizar. Debido al limitado tiempo de que usualmente se
dispone en este tipo de trabajos, el especialista deberá proceder de manera selectiva.
34
Entre las principales fuentes nacionales de información a las que debería acudir se
encuentran las siguientes:
i)
El censo industrial más reciente.
ii)
La información y las series estadísticas continuas de producción disponibles
en la Dirección de Estadística, en los bancos centrales o en las oficinas
sectoriales de planificación.
iii)
Las encuestas periódicas realizadas por los ministerios de industria y
comercio o por los bancos centrales.
iv)
La información presentada en los boletines periódicamente publicados por las
cámaras industriales.
v)
La información económica y estadística publicada o disponible en las
agrupaciones de ramas o productores, tales como la cámara o agrupación de la
industria textil, del vestido, de alimentos, electrodomésticos, materiales de
construcción, etcétera.
vi)
La información elaborada por otras agrupaciones, tales como la pequeña y
micro empresa o industria, a veces disponibles en los bancos de fomento, en
los sindicatos de los trabajadores manufactureros o en las instituciones de
seguridad social.
vii)
La información disponible en las oficinas de patentes y marcas.
viii)
La información disponible en las oficinas de fomento o en las de registro de
los municipios.
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Además de las fuentes locales y nacionales, el especialista debería consultar la
información disponible en Redatam, del Centro Latinoamericano de Demografía
(CELADE), que da una idea muy clara de las condiciones prevalecientes en una zona
antes de ocurrir el desastre, y que podría servir tanto para estimaciones de daños e
identificación de afectados como para brindar una base real para los programas y
proyectos de reconstrucción. Esta red concentra de manera coherente y comparable la
información censal o de encuestas de hogares y la presenta desglosada para cada
estado, provincia e inclusive municipio. Por ejemplo, a través de Redatam se tuvo
acceso en forma remota a inAformación sobre el estado Vargas de Venezuela (población
económicamente activa, ocupada, actividades productivas, número de establecimientos
según tamaño, etc.) que resultó de gran utilidad para el especialista.
Asimismo, es recomendable realizar un rastreo de información por medio del Internet
antes de iniciar la misión de evaluación, y durante ella, para buscar referencias sobre
aspectos particulares de las empresas manufactureras más importantes que no se
encuentren en otras fuentes.
El especialista sectorial debe rastrear a la brevedad todas las fuentes existentes con el
propósito de hacerse de la mayor información cuantitativa posible sobre el sector y el
segmento del sector del área donde aconteció el desastre. Este conjunto de antecedentes
debe luego complementarse con la información, más específica, que obtenga durante el
trabajo en el terreno. Toda ella será utilizada para la evaluación de los daños directos e
indirectos, y los efectos macroeconómicos.
35
b) Acotamiento del área afectada y de los daños globales
Por regla general, inmediatamente después de que se produce un desastre, las
autoridades nacionales encargadas de tomar las medidas de emergencia para hacer
frente a la etapa posdesastre (las siguientes etapas son la de transición, que incluye la
rehabilitación y recuperación, y la de reconstrucción) actúan con gran celeridad para
precisar, en términos generales, la naturaleza del fenómeno, el área afectada y la
magnitud de los daños. A veces también llevan a cabo encuestas someras que resultan
de gran utilidad para que el especialista pueda tener una primera aproximación al
número de establecimientos industriales que resultaron afectados y en qué grado.
A partir del conocimiento de las características del área geográfica afectada y de la
información inicial aportada por las autoridades o recabada de fuentes nacionales, el
especialista sectorial debe realizar —con base en datos del último censo industrial de
que se disponga y de la información recopilada en las fuentes antes mencionadas— un
levantamiento aproximado del número de establecimientos afectados, las ramas a la que
pertenecían, el tamaño de los mismos (agrupándolos en grandes, medianos y pequeños,
de acuerdo con el personal ocupado), el empleo y el valor agregado que cada uno
generaba, y el grado de interdependencia con otras actividades productivas ubicadas en
el área y fuera de ella. Esto último con el propósito de apreciar algunos de los efectos
en cadena que pudieran haberse generado a consecuencia de la destrucción de la
estructura productiva de un determinado subsector.
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Sobre la base de esta información, complementada con las evaluaciones periódicas que
normalmente realizan los ministerios y oficinas de planificación, el especialista
sectorial deberá realizar una estimación cuantitativa y cualitativa de la actividad
industrial en un futuro inmediato, después de ocurrido el desastre. Esta apreciación será
de gran importancia en el momento de estimar los efectos sobre la evolución de
determinadas variables macroeconómicas.
El especialista, en forma simultánea o complementaria con las autoridades nacionales,
deberá realizar también una encuesta informal entre los propietarios o gerentes de los
principales establecimientos industriales afectados y, con base en una muestra, entre los
medianos y pequeños empresarios; los resultados le proporcionarán valiosa información
sobre la magnitud y las características de los daños, así como sobre las necesidades más
apremiantes del sector, tanto en la etapa de rehabilitación como en las de reconstrucción
y recuperación plena. En esta encuesta se podrá recabar información sobre las cadenas
productivas de las empresas, que seguramente será difícil de encontrar en las fuentes
mencionadas anteriormente. Esta información deberá referirse al origen de los insumos
y al destino de los productos intermedios o finales procesados por las empresas dañadas.
2. Daños directos
36
Tan pronto como el especialista sectorial disponga de una estimación aproximada de los
efectos generales del desastre sobre el segmento del sector manufacturero ubicado en la
zona geográfica afectada, y del tipo de daños ocurridos, deberá proceder a estimarlos
con mayor precisión, considerando en primer lugar el valor de los daños directos.
Teniendo en cuenta que el propósito final de la evaluación es definir los programas de
reconstrucción que contengan los proyectos y perfiles específicos que resulten de las
evaluaciones, será preciso determinar —dentro de lo posible— los siguientes tres tipos
de daños directos:
a)
El valor del acervo perdido por los establecimientos manufactureros afectados
medido a partir del estado en que se encontraba al momento de ocurrir el
desastre, esto es, en su valor depreciado.
b)
El costo de reposición del acervo perdido, con las mismas características de su
diseño original.
c)
El costo de reconstrucción, incluyendo componentes para la reducción de la
vulnerabilidad. El concepto de vulnerabilidad se refiere a la probabilidad de
que un conjunto de establecimientos manufactureros, expuesto a una amenaza
natural, según el grado de fragilidad de sus instalaciones, pueda sufrir daños.
La magnitud de estos daños está directamente relacionada con su grado de
vulnerabilidad.
El acervo que se considera en este cálculo lo deberá agrupar el especialista sectorial en
los rubros de edificios e instalaciones, maquinaria y equipo, equipo de transporte,
mobiliario, existencias de bienes en proceso, bienes terminados, materias primas, y
repuestos.
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Es importante que el especialista realice estas estimaciones en estrecha consulta con las
instancias gubernamentales vinculadas con el sector, así como con las agrupaciones
gremiales y las asociaciones de productores. Las apreciaciones oficiales con las que se
pudiera contar deberán verificarse, a su vez, en el terreno.
Para obtener los costos actualizados de reposición a los que se valorarán las pérdidas de
los acervos, el especialista podría adoptar —entre otros— los costos unitarios válidos
internacionalmente, a precios unitarios de importación, así como aquellos que
aparezcan en los proyectos que tenga en cartera la banca de fomento nacional y que
sean, en lo posible, de ramas industriales afines y de envergadura similar a las que han
sido afectadas.
Al realizar los cálculos de los daños directos, es muy conveniente enfocar
separadamente los establecimientos de acuerdo con su tamaño, considerando —con un
criterio convencional— como grandes aquellos que ocupan 200 trabajadores o más;
medianos, los que ocupan entre 199 y 40 trabajadores, y pequeños, los que ocupan 39 o
menos. Los establecimientos considerados grandes disponen, por lo general, de
registros contables más precisos; en este caso, las estimaciones deberán realizarse, en
mayor medida, con base en entrevistas a sus ejecutivos. En el caso de los pequeños, el
peso de los activos inmovilizados dentro de los activos totales es muy bajo, lo cual,
unido a la precariedad de la información contable con que cuentan estos
establecimientos, obliga al especialista a realizar estimaciones más burdas y menos
discriminadas.
Cabría asimismo prestar atención especial a las empresas manufactureras que se
dedican a procesos productivos cuyos bienes se destinan a la reexportación, es decir, las
maquiladoras. Para los efectos de una evaluación de los posibles daños causados por
fenómenos naturales, es preciso tomar en cuenta ciertas características de tales
empresas; por ejemplo, que —por lo general— son subsidiarias o dependientes de
empresas trasnacionales; que están normalmente respaldadas por seguros contra daños;
son intensivas en mano de obra, y posiblemente sus activos se ven sujetos a
depreciación acelerada. De todas maneras, el especialista sectorial deberá recopilar la
mayor información posible sobre este tipo de empresas, obteniéndola directamente de
los ejecutivos responsables de ellas, y definir con las autoridades el tratamiento que
habría que otorgarles.
A continuación se presenta un resumen de las principales categorías en que cabría
agrupar los acervos destruidos o afectados para efectos de la evaluación de los daños
directos:
a) Edificios e instalaciones
Para estimar las pérdidas en este rubro, valoradas a su costo en el estado en que se
encontraban al momento de ocurrir el desastre —esto es, a valor depreciado—, al costo
de reposición con las mismas características de su diseño original, y al costo de
reconstrucción, incluyendo componentes para reducir la vulnerabilidad, se requiere de
información sobre diferentes características, entre ellas la superficie destruida o dañada,
la edad del inmueble y el valor actual del metro cuadrado de edificación en
construcciones de tipo industrial. Esta última varía, en general, en función del tamaño
de la empresa, pues las grandes, debido a la maquinaria y a los equipos que utilizan, con
tecnología incorporada, sin duda requieren de instalaciones y construcciones de mayor
calidad y complejidad que las medianas y las pequeñas.
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También es necesario definir, junto con las autoridades, cuáles serían en cada caso los
componentes de reducción de vulnerabilidad que se desea introducir en el proceso de
reconstrucción e incorporarlos a las nuevas construcciones, con lo cual se
incrementarían los costos de las mismas. Por otra parte, éstas podrían ser obras externas
e independientes de las instalaciones, como zanjas, defensas fluviales, embalses, canales
de retención, etc. En el primer caso se trata de elementos importantes que deberán
considerarse en la regulación sobre diseño de construcción y uso de suelo.
Una reconstrucción no debería realizarse sino sobre la base de una mejora cualitativa
apreciable respecto de la situación anterior en lo que respecta a vulnerabilidad frente a
futuros fenómenos.
b) Maquinaria y equipo
En este rubro también se precisa de información sobre precios de reposición de cada uno
de los bienes, para evaluar los daños totales o parciales sufridos por la maquinaria y
equipo. Los valores referentes a estos rubros, que aparecen en los censos industriales, se
refieren a los que consignan los registros contables de las empresas, los cuales excluyen
la depreciación acumulada en función del número de años de vida útil ya transcurridos
desde su adquisición. Reflejan, además, los precios de adquisición (salvo en algunos
países con elevada inflación, en donde se incentiva, periódicamente, la revalorización de
los activos físicos). Tales limitaciones son especialmente graves en el caso de la
maquinaria y los equipos, que experimentan cambios técnicos constantes, por lo que el
valor de reposición debe también hacerse en función de este factor.
38
Se considera que, al igual que en el caso de edificios e instalaciones, las pérdidas en
maquinaria y equipo de las grandes empresas industriales afectadas deberán estimarlas
directamente los ejecutivos de éstas, en consulta con las autoridades nacionales. Las
cifras resultantes las deberá cotejar y ajustar luego el especialista sectorial, con base en
el valor actual de los equipos destruidos y partiendo del valor unitario de las
importaciones de equipo que hayan sido realizadas recientemente.
En cuanto a los daños directos sufridos por los establecimientos medianos, y sobre todo
los pequeños, podría suceder que debido a la multiplicidad de ramas afectadas, y por
cierta falta de coherencia en los datos obtenidos de las encuestas directas, el cálculo de
los daños deba sustentarse en mayor medida en parámetros censales, los que deben
evaluarse y actualizarse.
c) Mobiliario y vehículos
Las empresas de mayor dimensión poseen por lo general una dotación
proporcionalmente más alta de estos bienes, tanto por las mejores condiciones en que
trabaja su personal como por el hecho de que con mayor frecuencia requieren de equipos
tales como montacargas y flota vehicular para el transporte de materias primas,
productos intermedios o productos terminados. Las empresas de tamaño intermedio y
las pequeñas recurren por lo general a la contratación de estos servicios. Para la
valoración de los daños sufridos en estos rubros, y dependiendo del tiempo de que
disponga el especialista sectorial y la importancia de los daños, sería recomendable y
relativamente simple obtener los valores actualizados de tales muebles y vehículos
(similares a los destruidos o dañados) en el mercado.
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En cambio, si se observa que el desastre tuvo una incidencia relativamente menor sobre
este tipo de activos fijos, bastará con recurrir a estimaciones indirectas. Por ejemplo,
existe cierta proporcionalidad entre el valor invertido en el rubro de mobiliario y
equipos y el de los edificios e instalaciones. Pero hay que tener presente que esta
relación decae en razón directa del tamaño de los establecimientos; y, además del
tamaño de los establecimientos, es necesario considerar también las ramas específicas,
porque —por ejemplo— el peso relativo de la flota de vehículos dentro de los activos
totales es mayor en ramas como la refresquera y cementera.
d) Existencias
Este rubro incluye productos terminados (por la propia empresa), productos en proceso,
materias primas y bienes tales como repuestos y otros no relacionados directamente con
la producción. Se trata de uno de los rubros que más perjudican los desastres ya que, por
lo general, debido a problemas de espacio, las instalaciones en las que se almacenan
tales existencias están menos protegidas que las que albergan maquinaria y equipo.
El especialista deberá estar consciente de que es muy posible que una proporción de las
existencias sea de origen importado. En este caso, la información relativa a las grandes
empresas podrá obtenerse de las fuentes oficiales y de las mismas empresas. En el caso
de las empresas medianas y pequeñas, las estimaciones para las que sufren daños
mayores se deben basar en la aplicación de la relación de proporcionalidad de este rubro
con los activos fijos totales, proporción que por lo general resulta ligeramente mayor
para las empresas medianas.
Al sumar los cuatro rubros anteriores se obtiene el total de las pérdidas de los activos
fijos. Es importante estimar el componente importado de las pérdidas directas,
calculando las divisas que se requerirían para reponer los activos fijos y las existencias
que resultaron destruidas o dañadas. Para ello es posible recurrir a diversas fuentes,
como la estructura de costos nacionales e importados de proyectos de inversión
disponible en la banca de fomento, así como estadísticas macroeconómicas donde
aparezca el contenido importado de la inversión bruta. Igualmente, es preciso
discriminar entre daños que corresponden al sector privado y los que se refieren a
empresas de tipo público, por cuanto su tratamiento en la reconstrucción sigue patrones
diferentes.
3. Daños o efectos indirectos
Los daños que sufren los establecimientos industriales ubicados en una zona de
desastre obviamente tendrán efectos negativos sobre el flujo de la producción, tanto por
la suspensión temporal de las actividades —mientras dura la rehabilitación y se logra
recuperar el nivel de producción anterior— como por la escasez relativa de los insumos
que causa la interrupción temporal de las comunicaciones y los canales de
comercialización.
Los mayores costos que supone la selección y el uso de rutas alternas más largas en el
transporte deberán agregarse también a los daños indirectos, ya que son especialmente
importantes para ciertas ramas industriales en las que la transportación de los productos
constituye un factor importante en los costos, como en el caso de las industrias
azucarera y cementera.
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Por iguales motivos las pérdidas derivadas de la interrupción de las exportaciones, así
como los impuestos que dejará de percibir el gobierno por la interrupción de la
producción y de las ventas deberán también tomarse en cuenta. Para completar el ámbito
de los efectos indirectos, habría que agregar los gastos de emergencia en que deben
incurrir las empresas para enfrentar, en una primera instancia, la situación.
Frecuentemente las asociaciones de industriales locales realizan encuestas destinadas a
estimar las pérdidas por motivos de suspensión de la producción, a las cuales se
recomienda que el especialista recurra mediante entrevistas a empresarios ubicados en
la zona del desastre. Para el caso de los establecimientos pequeños, y cuando sea
necesario, el especialista puede incluso realizar cálculos de las pérdidas de producción
con base en coeficientes de producción por trabajador, obtenidos a partir de información
censal o de encuestas industriales.
También las asociaciones manejan información sobre las empresas afectadas que se
dedican principalmente a la exportación. El especialista sectorial debe tener presente que
el cálculo de los costos derivados de este tipo de daños conlleva una idea de
temporalidad, pues los efectos sobre el flujo de producción perduran durante cierto
tiempo que —de acuerdo con la experiencia latinoamericana y caribeña— rara vez se
prolonga por más de un año.
40
Con fines ilustrativos se presentan a continuación las estimaciones que se realizaron en
la evaluación de los daños directos e indirectos de los estados Vargas y Miranda (véanse
los cuadros 1 y 2) de Venezuela, cuando fueron afectados por inundaciones y
deslizamientos en 1999. Estas estimaciones se realizaron con base en la información
proporcionada por FEDEINDUSTRIA, para la actividad mediana y pequeña, y por
CONINDUSTRIA, para las de mayor tamaño.
El volumen de las actividades industriales no comerciales en el estado más afectado por
el fenómeno, que fue el de Vargas, es más bien reducido y está compuesto por menos de
800 empresas. Se trata de pequeños establecimientos tales como herrerías, talleres de
confección, pequeñas fábricas de calzado, talleres mecánicos, etc. En la gran mayoría de
estos establecimientos las pérdidas fueron totales.
En el estado Miranda, en cambio, por el hecho de existir el complejo industrial
Guarenas/Guatire —que incluye manufacturas tales como plásticos, acumuladores,
laboratorios, textiles y confección e industria alimentaria—, hubo pérdidas de
consideración. Los daños directos e indirectos para el sector manufacturero de Miranda
se estimaron en 9 360 millones de bolívares.
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4. Efectos macroeconómicos
En esta sección de la evaluación deben presentarse los antecedentes y las
cuantificaciones que permitan al especialista en macroeconomía, al integrarlos con los
demás sectores, apreciar los efectos globales del desastre durante los meses siguientes
a su acontecimiento, en el comportamiento de las principales variables
macroeconómicas, tales como el PIB, la balanza de pagos y las finanzas públicas.
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Es importante que el especialista responsable de la evaluación sectorial procure hacerse
una idea de las condiciones en las que se venía desenvolviendo el sector y de sus
perspectivas. Éstos constituyen puntos de referencia esenciales para ponderar
adecuadamente las consecuencias de un desastre.
Es preciso tener presente que la información que se obtenga directamente de las
unidades productivas afectadas se presenta generalmente en términos del valor bruto de
la producción. Sin embargo, es necesario expresar ésta en términos de valor agregado
para luego referirla al PIB sectorial. El especialista sectorial puede efectuar dicha
conversión recurriendo a coeficientes que relacionen un concepto con otro, los cuales se
obtienen de los censos industriales, de ciertas estadísticas y de las propias cuentas
nacionales.
5. Prioridades para la recuperación y rehabilitación
42
Es conveniente que el capítulo de evaluación del sector industrial concluya con una
relación de las acciones prioritarias que desde el punto de vista de los empresarios
afectados debería emprender el gobierno para facilitar su recuperación. Se sugiere al
respecto solicitar declaraciones acerca de los apoyos inmediatos que necesita el sector
para su rehabilitación, tanto por parte del sector público como de procedencia externa,
al momento de realizar las encuestas entre los industriales afectados y las cámaras y
asociaciones gremiales. Idealmente estas propuestas deberían presentarse en la forma de
proyectos o de anteproyectos.
C. EL SECTOR COMERCIAL
1. Aspectos generales
Se presenta solamente una descripción metodológica sucinta sobre la evaluación de los
efectos de un desastre sobre la actividad comercial, en vista de los numerosos aspectos
que comparte con el sector industrial. Sin embargo, existen ciertos rasgos particulares
del sector comercio que difieren del industrial y que deben tomarse en cuenta por parte
del especialista sectorial al abordar la tarea evaluativa. Ellos son: en términos de
personal ocupado, el tamaño medio por establecimiento, el peso relativo de la
maquinaria y equipo y del personal ocupado son menores, como también lo es el peso
relativo de la maquinaria y equipo dentro de los activos físicos totales; en cambio, en lo
que respecta a las existencias ocurre exactamente lo contrario.
La tendencia señalada para el sector industrial, acerca del crecimiento promedio del
tamaño de establecimiento en desmedro de los chicos, se reproduce con mayor
intensidad en el sector comercial debido a que la proliferación de establecimientos de
autoservicio ha sido notable. Pero la existencia de éstos ha afectado más a los comercios
medianos que a los muy pequeños, que logran subsistir debido a que atienden por lo
general áreas periféricas o rurales.
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Por otra parte, y en general, es más escasa y menos confiable la información sobre
comercio que sobre industria, por lo que el especialista sectorial deberá apoyarse mucho
más en las opiniones y juicios de las asociaciones gremiales y profesionales del país o
región que evalúa. Por ejemplo, no existen prácticamente en ningún país de América
Latina series continuas que midan el nivel de actividad del comercio, salvo las
estimaciones del PIB, que son muy globales e indirectas.
Finalmente, de acuerdo con lo expresado antes, no se hará referencia detallada a la
metodología y a las fuentes de información empleadas cuando éstas sean análogas a las
que se describieron en la sección del sector industrial.
2. Acotamiento del área afectada
Con el apoyo de la información recabada por las autoridades nacionales para identificar
la zona afectada por un fenómeno natural, es necesario realizar una primera
aproximación al número de establecimientos comerciales que han sido destruidos o
dañados parcialmente, agrupándolos de acuerdo con su tamaño y rubro (por ejemplo,
tiendas de autoservicio, abarrotes, fruterías, zapaterías, misceláneas, gasolineras y
refaccionarias, etc.).
Puede ser de gran utilidad, para la definición del área afectada y la apreciación de los
daños, el uso de técnicas como la aerofotogrametría digitalizada ex ante y ex post.
3. Daños directos
La información disponible sobre comercio es tan limitada que no permite realizar
estimaciones pormenorizadas de los rubros que componen los activos fijos de las
empresas. Por ello convendría desglosar los daños directos en sólo tres categorías:
edificios e instalaciones, mobiliario y máquinas de oficinas, y existencias.
a) Edificios e instalaciones
Para el cálculo de este componente es necesario conocer la extensión de la superficie
afectada y determinar si el daño es total o parcial, así como el valor de reposición en
función del costo del metro cuadrado de construcción, ajustando este último para que
incluya los costos de demolición y de los componentes para la reducción de la
vulnerabilidad.
De acuerdo con experiencias anteriores, se sabe que la superficie construida que utilizan
por lo general los pequeños establecimientos oscila entre 50 y 500 metros cuadrados,
con un promedio en torno a la mediana de 100. Estas cifras varían cuando se trata de
fruterías o locales de mercados públicos, por ejemplo, que abarcan unos 12 metros
cuadrados; las gasolineras y refaccionarias, que abarcan en promedio 500 metros, y las
tiendas de servicios, que utilizan unos 1 500. El costo del metro cuadrado de las
construcciones más sólidas, como las gasolineras y refaccionarias, representa hasta siete
veces más que el de las instalaciones de los establecimientos destinados a fruterías o
mercados públicos.
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b) Mobiliario y equipo
Por lo general, este rubro reviste menor peso relativo dentro de los activos fijos totales
que en el caso del sector industrial, por lo que no se justifica que el especialista
sectorial realice una investigación demasiado detallada para valorarlo. En evaluaciones
anteriores se han adoptado estimaciones que relacionan el valor del mobiliario y equipo
con el de los edificios e instalaciones. La cifra más cercana parece ser un 20% en el caso
del pequeño comercio y un 40% en el resto.
c) Existencias
Como se señaló previamente, las existencias tienen un alto peso relativo en los activos
de este tipo de ocupación, dado su papel de intermediario entre productores y
consumidores. Las encuestas han revelado, para este caso específico, que las existencias
corresponden, en general, al valor de las ventas de dos meses, como máximo, del sector
comercial de escala pequeña. Esta información deberá cotejarla localmente el
especialista sectorial.
Por otra parte, se ha observado que existe también una relación más o menos estable de
uno a dos entre el valor de los edificios e instalaciones y el de las existencias, quizás por
la propia capacidad física de almacenaje de los primeros (aunque ésta varíe en función
del giro del comercio). Nuevamente, el especialista deberá corroborar localmente la
veracidad de estos promedios.
44
4. Daños o efectos indirectos
En el caso del comercio, por tratarse de una actividad cuya función principal es brindar
un servicio, las pérdidas en producción, durante el lapso en el que se interrumpe la
actividad, se deben estimar no con base en el monto de las ventas que dejaron de
hacerse (no se trata, como en el caso de la industria, de bienes que no se produjeron),
sino en el lucro cesante. Éste, a su vez, puede identificarse para tales efectos mediante
el valor agregado. Por ello es procedente estimar el ingreso (o producto) que genera, en
promedio, cada trabajador (vendedor o propietario), según se trate de pequeño, mediano
o gran comercio. A partir de las cifras anuales se calculan las que corresponderían, según
el caso, a uno o varios meses de interrupción de la actividad.
A través de la experiencia adquirida se considera que, ante los efectos de un desastre
severo, el pequeño comercio afectado puede, con el debido apoyo oficial, reiniciar sus
actividades en un mes y el restante hacerlo en un plazo no mayor de los seis meses.
Aun cuando el sector comercio de un país no sufra directamente los efectos de un
fenómeno natural, su actividad podría verse afectada en diversa medida si los daños se
registran en otras actividades productivas con las que tiene establecidos vínculos o
cadenas de intermediación.
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También en este caso se presentan, con fines ilustrativos, una breve información sobre
los daños directos e indirectos ocasionados por las inundaciones y los deslizamientos
que afectaron varios estados de Venezuela en 1999 (véase el cuadro 3). Ante todo se
determinó que el sector comercio había experimentado en todo el país una fuerte
contracción durante 1999, estimada en cerca del 18%.2 Por lo tanto, el desastre vino a
exacerbar dicho deterioro. Se estimaron las pérdidas para el área costera afectada, que
cubre principalmente los estados Vargas, Miranda y Falcón, tomándose también en
cuenta lo ocurrido en la capital y otros estados, donde los efectos fueron menores. Las
pérdidas relativas al primero de los estados mencionados representaron, sin embargo, la
parte fundamental de los daños computados. La estrecha dependencia que en la zona
costera guarda el comercio con la actividad turística hizo que su recuperación quedara
casi por entero supeditada a la de ésta. De aquí el cuidadoso análisis que precisaron los
efectos indirectos en las estimaciones.
Los datos que se presentan provienen de información obtenida del Consejo Nacional de
Comercio y Servicios (CONSECOMERCIO), de la Cámara de Comercio de La Guaira,
así como de estimaciones propias realizadas en el terreno.
Se estimó que fueron afectados algo más de 6 000 establecimientos que operaban en la
zona —supermercados grandes y medianos, comercio formal e informal— entre los que
se encontraba una gran variedad de actividades comerciales y servicios y destacaba un
número superior a 500 agencias aduanales. Por la importancia que tuvieron en la zona
analizada los efectos del desastre en la estructura restaurantera y de clubes de recreo, se
trataron por separado. En la mayoría de los casos incluidos, los daños fueron muy
severos y con frecuencia implicaron la pérdida total de existencias e instalaciones.
Cuadro 3
DAÑOS ESTIMADOS PARA EL SECTOR COMERCIO Y SERVICIOS
(Millones de bolívares)
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales y de cÆmaras de comercio
alrededor de 3 000 establecimientos de comercio formal con pØrdidas directas
de 40 millones de bol vares cada uno. Estimados en 3 000 locales o bodeguitas con existencias promedio de 5 millones de bol vares cada uno. Meramente
estimado. PØrdidas estimadas sobre la base de datos de los estados Miranda
y Falc n, considerando la mitad de las pØrdidas por habitante por concepto de
daæos en el comercio, coeficientes que fueron aplicados a la poblaci n de los
cuatro estados mencionados en el cuadro.
2 CONSECOMERCIO (1999), Políticas económicas básicas para el estímulo de la demanda interna, Caracas,
Venezuela.
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5. Efectos macroeconómicos
En este aspecto el especialista sectorial debe estimar el efecto de las pérdidas que sufren
los establecimientos comerciales afectados a partir del PIB local (si se dispone de este
dato) y nacional, así como a partir de la balanza comercial y las finanzas públicas.
Debe tenerse presente que el problema de los desastres, tanto si afectan al sector
comercio como al industrial y a cualquier otra actividad, se vincula con el del
desarrollo de los países por las consecuencias y efectos que tienen sobre la economía,
que serán tanto mayores cuanto menor sea la diversificación económica del país y su
vulnerabilidad a los efectos adversos ocasionados por estos fenómenos.
Regresando al ejemplo que se está presentando para ilustrar la evaluación de daños
directos e indirectos en el caso de Venezuela, es necesario señalar que se constató que la
zona costera central del país estaba dotada de una gran cantidad de restaurantes, clubes
de recreo, hoteles, condominios y residencias, así como por una desarrollada
infraestructura comercial y de servicios que quedó arrasada hasta un extremo
inimaginable. A continuación se presenta un resumen de esos daños ( véase el cuadro 4).
46
D. OTROS ASPECTOS
1. Empleo e ingresos
Ya se ha citado la transversalidad del tema de empleo y pérdida de ingresos por parte de
los trabajadores y las familias como resultado de la paralización temporal de las
actividades productivas que sobreviene luego de un desastre. Los sectores de industria
y comercio no son una excepción; por el contrario, algunos de sus subsectores o
actividades pueden tener un fuerte impacto negativo sobre el empleo y los ingresos
familiares.
Para estimar las pérdidas de empleo e ingreso normalmente se determina y utiliza la
relación que existe entre la producción de diferentes artículos y la mano de obra que se
necesita para ello. Las cifras que se requieren para hacer tales estimaciones por lo
general se encuentran disponibles en los ministerios de trabajo, industria y comercio.
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En el acápite general sobre empleo e ingresos se proporcionan detalles sobre la
metodología para abordar esta temática en todos y cada uno de los sectores que
resultan afectados por un desastre. Hay que destacar que el especialista en los sectores
de industria y comercio debe trabajar en estrecha coordinación con el especialista en
materia de empleo para realizar las estimaciones pertinentes. Igualmente, deberá darse
este mismo tipo de cooperación con el o la especialista en género para desglosar el
empleo y los ingresos perdidos por las mujeres.
2. El impacto sobre el medio ambiente
Uno de los efectos que se produce con cierta frecuencia como consecuencia de un
desastre y que se relaciona principalmente con los sectores industrial y energético, es la
liberación de sustancias tóxicas en el medio ambiente (tanto en el aire, en forma de
nubes tóxicas, como en la tierra y agua). Estas situaciones se producen normalmente por
causas antrópicas y se consideran un desastre en sí mismas, aunque a veces también las
provocan fenómenos naturales como terremotos e inundaciones.
Los daños ambientales que se pueden producir son de diversa gravedad y dependen de
la magnitud del evento, su localización y el tipo de desastre. En ocasiones será difícil
identificar su impacto en el medio ambiente,3 especialmente en un período de tiempo
corto. Las consecuencias de estos daños ambientales llegan a alcanzar, directamente o a
través de efectos en cadena, activos y flujos de bienes y servicios de diversos sectores.
En general, la información sobre daños directos e indirectos la recaba el especialista en
el sector correspondiente. La persona responsable de la evaluación ambiental deberá
coordinarse con los otros miembros del equipo evaluador para asegurar una correcta
contabilización de los daños, especialmente en lo que toca a gastos para resolver el
problema.4 Existen casos en que los daños afectan áreas naturales. La contabilización
de estos daños corresponderá probablemente al especialista en medio ambiente. El
método más indicado será el del costo de la restauración (véase la sección de medio
ambiente).
3 En algunos casos no se sabe bien a bien cómo interactúan determinadas sustancias con el medio ambiente, ya
que los efectos a menudo se manifiestan a muy largo plazo. En el caso de inundaciones, si bien la capacidad de
dilución de sustancias en cuerpos de agua se incrementa significativamente, también se produce el arrastre a
grandes distancias de recipientes con productos tóxicos cuyo contenido se puede liberar posteriormente.
4 Si bien el especialista puede haber recogido los daños directos e indirectos de su sector, las medidas de restauración recaen a veces en instituciones no relacionadas directamente con el sector afectado. Cuando éste es el caso,
y especialmente cuando la resolución del problema es competencia de las autoridades ambientales, es probable
que estos gastos no hayan sido contabilizados.
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3. El impacto diferenciado sobre las mujeres
Ya se ha señalado que los desastres afectan en forma desigual a mujeres y hombres, y
en el capítulo correspondiente a los sectores sociales se describe la forma de estimar el
impacto sobre aquéllas. En el mismo lugar se describe la metodología requerida para
efectuar dicha evaluación y se señala la necesidad de que cada especialista sectorial
trabaje en estrecha cooperación con el o la especialista en género. Al igual que en los
casos anteriores, deben estimarse tanto daños directos como indirectos para el caso de la
mujer.
En los sectores de industria y comercio será preciso hacer un desglose de los daños en
acervo que corresponden a la mujer en los activos del sector privado. Existen fuentes de
información que muestran el porcentaje de la participación de la mujer en la propiedad
de los establecimientos industriales y comerciales, y que puede emplearse como base
para una primera estimación. En segundo lugar, y en estrecha cooperación con el o la
especialista en materia de género, se puede aprovechar la encuesta o muestreo que ella
realice para tener una idea de esta afectación entre las mujeres. Nuevamente, conviene
hacer la estimación discriminando entre grande, mediana, pequeña y microempresa
industrial y comercial, ya que la mujer tiene por lo general una destacada participación
en la propiedad de las micro y pequeñas empresas, tanto industriales como comerciales.
48
Además, es bien sabido que la mujer opera micro y pequeñas empresas desde el hogar,
con el propósito de aumentar o complementar los ingresos familiares. Estas actividades
no siempre se incluyen dentro del sistema de cuentas nacionales, ni es posible
identificarlas en las encuestas rápidas que hace el especialista en industria y comercio,
debido a que no necesariamente se las incluye como miembros de las asociaciones de
micro y pequeñas empresas. Por ello, es preciso realizar una estimación especial, en la
que su daño —tanto en acervo como en producción— se tome como un porcentaje del
correspondiente a micro y pequeñas empresas formales. Se tratará, en todo caso, de un
valor por encima de lo estimado por el especialista en industria y comercio.
Adicionalmente, el o la especialista en materia de género llevará a cabo una encuesta
rápida entre mujeres afectadas, lo que permitirá obtener cifras sobre pérdidas de acervo
y producción en este tipo de micro y pequeñas empresas de tipo casero. Los resultados
de esta encuesta deberán cotejarse con las estimaciones gruesas descritas en el párrafo
anterior.
Se describen en seguida una serie de puntos que el especialista en industria y comercio
deberá abordar en estrecha cooperación y con el apoyo del o de la especialista en
materia de género, para efectuar las estimaciones pertinentes.
En cuanto a daños directos será preciso estimar o determinar, mediante encuesta o
muestreo rápidos, la información siguiente:
a)
Pérdidas en acervo (infraestructura, maquinaria y equipos, e inventarios) en
los establecimientos privados de industria y comercio, discriminando entre
empresas grandes, medianas, pequeñas y microempresas pertenecientes a
mujeres.
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b)
Pérdidas en acervo (maquinaria y equipos e inventarios) de las
microempresas familiares que operan las mujeres en sus viviendas.
En relación con los daños indirectos se deberá obtener la información siguiente, sea por
estimación o mediante muestreo en el terreno:
a)
b)
Pérdidas de producción en las empresas privadas formales —grandes,
medianas, pequeñas y microempresas— pertenecientes a mujeres.
Pérdidas de producción en las empresas caseras informales que operan las
mujeres en sus viviendas.
Anexo XI
ANEXO METODOLÓGICO
A continuación se presenta un breve anexo metodológico que contiene algunos cuadros
ilustrativos relativos al tipo de información que el especialista sectorial debe recopilar
tanto en la investigación de campo como a partir de las autoridades gubernamentales,
asociaciones gremiales y cámaras.
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Nota: Es importante especificar el criterio que habrá que utilizarse para definir los estratos de Grande, Mediano
y Pequeño, que podrían variar de país en país.
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50
Nota:
a/
Se ha estimado a modo de ejemplo, que la superficie promedio por establecimiento es de 1 400 m2 para los
medianos y 500 m2 para los pequeños.
Nota:
Las cifras de número de establecimientos entre paréntesis y las superficies promedio para los
establecimientos medianos y pequeños así como la particular composición por ramas se presentan,
evidentemente, en calidad de ejemplo y se refieren al trabajo realizado en Venezuela antes mencionado.
El evaluador sectorial debe obtener las cifras reales en cada caso que se investigan. Esta misma estimación
podría realizarse a valor depreciado, en el estado en que se encontraban los edificios e instalaciones en el
momento de ocurrir el desastre; o bien al costo de reconstrucción, incluyendo componentes para mitigar la
vulnerabilidad en los edificios e instalaciones. Estas diferentes estimaciones responderían, como se indicó antes,
a los propósitos concretos de la evaluación.
La particular composición por ramas se presenta, evidentemente, en calidad de ejemplo y se refiere al trabajo
realizado en Venezuela antes mencionado. El evaluador sectorialdebe obtener las cifras reales en cada caso que se
investigue. Los daños en las existencias deben considerarse a valor de reposición en el estado en que se
encontraban en el momento del desastre. Los daños en los otros activos se estiman a valor depreciado, en el
estado en que se encontraban al momento de ocurrir el desastre; a costo de reposición, con las mismas
características de su diseño original; o bien a costo de reposición, incluyendo componentes para reducir la
vulnerabilidad, en el caso de los edificios e instalaciones, y considerando adelantos tecnológicos incorporados,
en el caso de la maquinaria y equipo, dependiendo de la finalidad o propósito de la evaluación.
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Cuadro 4
ESTIMACIÓN DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS POR SECTORES Y EMPRESAS UBICADAS EN LA ZONA AFECTADA
( En unidades monetarias del país)
(a) Misma zona; (b) Resto del País; (c) Importación / exportación.
Nota: El propósito de la información relacionada con las cadenas productivas es determinar los efectos indirectos de un desastre sobre los principales sectores
o las principales empresas ubicadas en la zona afectada; la interrupción del suministro de materias primas y de insumos sin lugar a dudas afectará el flujo de
producción de ciertos sectores o de ciertas empresas por un tiempo determinado. La estimación de las cadenas o interrelaciones productivas puede realizarse
a nivel de una rama o a nivel de empresas representativas, como se presenta en forma de ejemplo en el anexo IX.
Cuadro 5
LISTA DE INFORMACIÓN BÁSICA REQUERIDA PARA LA EVALUACIÓN
(Información que generalmente proporcionan los gobiernos a los pocos días de
ocurrido un desastre)
CARACTERIZACIÓN DEL FENÓMENO NATURAL QUE OCASIONÓ EL DESASTRE
1. Fecha de ocurrencia:
2. Duración del fenómeno:
3. Definición del fenómeno y grado de intensidad:
4. Otras características del fenómeno natural:
FUENTES DE INFORMACIÓN DISPONIBLES:
Censo:
Redatam:
Evaluaciones periódicas de ministerios y oficinas de planificación:
Otras fuentes de información (incluyendo Internet):
Cuadro 6
ENTIDADES AFECTADAS Y GRADO DE DAÑO OCASIONADO EN LOS
ESTABLECIMIENTOS DE SECTORES PRODUCTIVOS NO AGRÍCOLAS
(En moneda del país afectado)
Nota: Es altamente deseable que esta información básica la prepare el gobierno o el municipio del país o zona afectados por un fenómeno
natural, en colaboración con las autoridades competentes (cámaras, colegios o agrupaciones de profesionales, gremiales, etc.), ya que
constituye un insumo importante para la labor del evaluador sectorial que le permitiría un avance rápido en la investigación de campo.
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III. EL SECTOR TURISMO
A. INTRODUCCIÓN
1. Consideraciones generales
En la mayoría de los países de la región, el turismo es un sector no muy claramente
definido, cuyas actividades frecuentemente se incluyen bajo otros sectores dentro de las
cuentas nacionales. Sin embargo, en países como México, Centroamérica y el Caribe, el
turismo es un sector económico de significación, tanto por las divisas como por el
empleo que genera. Es por esa razón que se ha decidido abrir en este manual un acápite
especial sobre el turismo.
Resulta factible agrupar las actividades turísticas bajo los siguientes rubros:
52
a)
Turismo costero, que es típico de la mayor parte de las islas del Caribe,
México y Centroamérica, aunque también se produzca en países
sudamericanos.
b)
Turismo basado en el patrimonio natural e histórico, como suele realizarse en
México, Centro y Sudamérica.
c)
Turismo marino, que incluye el buceo, la navegación en embarcaciones
relativamente pequeñas —a vela o motor—, la pesca deportiva, etcétera.
d)
Turismo en cruceros, que suele ser muy popular en el Caribe pero que en años
recientes se ha venido extendiendo también a Sur y Centroamérica.
e)
Turismo de invierno.
f)
Viajes de negocios.
g)
Viajes familiares para visitar amigos y parientes, y el funcionamiento de los
restaurantes.
Con la excepción del turismo en cruceros —que generalmente no requiere de otras
instalaciones locales, aparte de las portuarias, para su operación—, las demás
actividades de turismo pueden recibir un tratamiento muy parecido a la hora de evaluar
el impacto de los desastres sobre el sector.
Es preciso reconocer que la actividad turística en general —hay que hacer excepción de
los viajes de negocios, que se realizan a lo largo de todo el año— es esencialmente
estacional, para aprovechar mejor el clima del lugar receptor y/o para que los visitantes
escapen del clima más extremoso de sus países de origen. En tal sentido, las temporadas
típicamente turísticas se dan en épocas distintas del año, dependiendo de si se refieren a
países del hemisferio norte o del sur.
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Otra característica del sector turismo es que cualquier afectación en su infraestructura u
operación originada por un desastre tiene además repercusiones sobre otros sectores
afines. En efecto, se verán afectados también aquellos otros servicios conexos —como
restaurantes, servicios de taxis, etc.— que aprovechan los visitantes. A este respecto,
téngase en cuenta que el objetivo de los servicios turísticos es atender las necesidades
de los visitantes fuera del lugar de su residencia habitual, sean ellos del país (turismo
doméstico) o del extranjero (turismo internacional, receptor/emisor). Por regla general,
ante un desastre los flujos turísticos desde y hacia el país afectado registran descensos
significativos.
En términos generales, el turismo receptor internacional ha venido aumentando su
participación en forma notoria dentro de toda la región latinoamericana y caribeña en
los últimos años, debido al crecimiento sostenido del sector a escala mundial. Debe
reconocerse, sin embargo, que las economías caribeñas dependen en alto grado de los
resultados del turismo, en tanto que las centroamericanas han experimentado
crecimientos superiores al 5% anual en años recientes. Más aún, tanto la Organización
Mundial de Turismo como el Consejo Mundial para los Viajes y el Turismo (WTTC)
prevén crecimientos del 5% en el Caribe y entre 2% y 10% para el resto de la región.
Como ya se mencionó, el turismo receptor internacional tiene un alto grado de
generación de divisas, atrae inversiones nacionales y extranjeras, genera empleo tanto
masculino como femenino y contribuye a la captación de recursos para el fisco.
El sector produce, además, una serie de encadenamientos productivos con otros sectores
de bienes y servicios, sean éstos locales o importados, entre los que cabe citar el
transporte —por tierra, agua y aire—, las comunicaciones y la informática, los servicios
financieros y empresariales, el comercio, la construcción y los sectores productivos en
general. El sector también origina importaciones de bienes y servicios que no se
producen localmente y que son cuantiosas en algunos casos. Por todo ello, el impacto
de un desastre sobre el sector tiene efectos colaterales en los demás.
El turismo debe ser sostenible en el tiempo, por lo que requiere de una serie de acciones,
comportamientos, estrategias, planes, legislaciones y normas adecuados a los
requerimientos económicos, sociales y ambientales. Por ello, es preciso incluir aquellos
conceptos que permitan mejorar las oportunidades económicas del país para beneficio
de las empresas y las comunidades, así como las posibilidades de crecimiento personal,
social y económico de hombres y mujeres. El cuidado del medio ambiente no se refiere
solamente al llamado "ecoturismo" sino a todas las modalidades del turismo, que van
desde los grandes complejos turísticos hasta los pequeños establecimientos.
2. El turismo y la vulnerabilidad
En muchos destinos de la región, las instalaciones turísticas han crecido sin una
adecuada planificación que tome en cuenta la vulnerabilidad, de modo que se han
creado zonas que presentan fallas debido a su ubicación. El que tales áreas representen
un peligro se debe a la ausencia de una zonificación para el manejo del medio ambiente
y los recursos naturales, y a una normatividad demasiado laxa en lo que respecta a
códigos de construcción de infraestructura hotelera y asentamientos humanos conexos.
El turismo depende en mucho de la conservación del medio ambiente y del patrimonio
cultural, social e histórico. Por ello, los efectos de los desastres se ven agravados si no
hay una observancia rigurosa de los aspectos antes enunciados.
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Es bien conocido que existen algunas zonas de la región —como el Caribe y
Centroamérica— donde se produce una coincidencia entre ubicación de los desarrollos
turísticos más relevantes y visitados por el turismo internacional y las rutas o focos de
fenómenos naturales con alto potencial destructivo. Sin lugar a dudas, la frecuente
formación de tormentas tropicales y huracanes en el Caribe, así como las crecidas de
ríos, inundaciones y terremotos en la costa del Pacífico, coinciden con la ubicación de
los mejores destinos turísticos de la región. Si bien tal situación de vulnerabilidad varía
de un país a otro, es evidente la fragilidad de los ecosistemas terrestres y marinos en la
región, así como la carencia de adecuados planes de manejo ambiental, de zonificación
ante desastres de todo tipo y de normas de construcción.
Otros fenómenos naturales de larga duración, como las sequías y las prolongadas
erupciones volcánicas de ceniza, afectan negativamente al turismo en forma indirecta, al
cabo de una cadena de actividades y servicios —agricultura, ganadería y agroindustria,
o el mismo suministro de agua para consumo humano— o al verse reducido el confort
que los turistas del exterior esperaban. Asimismo, pueden producirse efectos negativos
indirectos derivados del resentimiento entre la población local al ver que a los
extranjeros se les otorga un trato de privilegio cuando ellos a lo mejor todavía carecen
de servicios elementales.
54
Existe además otro tipo de vulnerabilidad en el sector que se deriva de la fragilidad de
la demanda. La menor noticia acerca de la ocurrencia —e incluso de una potencial
ocurrencia— de un fenómeno natural que afecte o pueda afectar las condiciones físicas
del destino turístico, conduce a la inmediata cancelación de reservaciones por parte de
los turistas del extranjero. La reducción en la demanda puede tardar mucho tiempo en
revertirse o desaparecer, y el descenso en los ingresos mantenerse por una larga
temporada.
3. Fuentes de información
Existen diversas fuentes, nacionales e internacionales, a las que el especialista en
turismo deberá acudir para obtener información confiable acerca de la situación
prevaleciente antes del desastre, y sobre los daños que pudieran haberse experimentado
por la acción del fenómeno.
Las fuentes nacionales de información incluyen:
-
Censos o encuestas recientes sobre gastos y estadía de los turistas.
Las oficinas nacionales de estadísticas.
Información proporcionada por las autoridades nacionales del sector turismo.
Asociaciones de hoteles y turismo.
Empresas operadoras de turismo.
Bancos centrales.
Autoridades portuarias y aeroportuarias.
Empresas aseguradoras.
En cuanto a las fuentes internacionales, puede acudirse a:
-
La Secretaría Turística Centroamericana (SITCA).
La Caribbean Hotel Association.
La Caribbean Tourism Association.
Las empresas reaseguradoras internacionales.
La World Tourism Organization (WTO).
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La revisión de la información publicada por las segundas y la visita de campo a las
primeras permitirá obtener información acerca de la situación tanto anterior como
posterior al evento que se desea evaluar.
B. ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS Y PÉRDIDAS
Al igual que en otros sectores, para el caso del turismo es preciso estimar los daños
directos sobre el acervo y las pérdidas indirectas en los flujos económicos que se
derivan de los primeros. Posteriormente, será preciso estimar los efectos sobre las
principales variables macroeconómicas, tales como el crecimiento en el PIB, el impacto
sobre el sector externo y el efecto sobre las finanzas públicas. Igualmente, es preciso
estimar el impacto negativo sobre el empleo y los efectos sobre la mujer.
1. Daños directos
Como primera medida para la estimación de los daños directos sobre el sector será
preciso establecer lo que se ha denominado la "línea de base", esto es, los acervos del
sector que no están incluidos en ninguno de los otros sectores y que son propios del
turismo. Ello supone determinar, para el país o región afectados, una serie de
informaciones desagregadas acerca de:
-
Número y características de capacidad de hoteles, según categoría.
Número y características de capacidad de casas de huéspedes o de familia.
Número y características de capacidad de las atracciones de tipo cultural e
histórico.
Número y características de capacidad de los muelles y embarcaderos.
Número y características de capacidad de las embarcaciones o vehículos de
transporte.
Número y características de capacidad de las instalaciones de turismo
invernal, y número y capacidad de restaurantes.
Al disponer de esta información, el especialista en materia de turismo podrá emplearla
como base de comparación para la evaluación de los daños directos que hayan sufrido
la infraestructura y el equipamiento del sector luego de un desastre.
Teniendo en cuenta la información anterior y la ubicación geográfica, el especialista en
el sector podrá delimitar la zona afectada por el fenómeno natural. Ello constituirá el
primer paso para la evaluación.
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La estimación de los daños directos en el sector turismo será esencialmente la misma
que se empleó para el caso del sector vivienda, por lo que no se repetirá aquí lo ya
señalado en dicho acápite; sin embargo, el equipamiento en el caso de las instalaciones
turísticas suele incluir obras de captación y potabilización de agua, manejo y
purificación de aguas servidas, generación de electricidad y acondicionamiento de aire
en gran escala. Además, deberán incluirse los posibles daños a la infraestructura y
equipo de transporte para el sector —muelles, embarcaciones de recreo y otras obras—
, razón por la que el especialista deberá cooperar estrechamente con el especialista en
transporte, tanto para facilitar su labor como para evitar una doble contabilización de
daños. Además, el especialista en turismo deberá efectuar estimaciones —nuevamente
en estrecha colaboración con el especialista en medio ambiente— acerca del impacto
que pueda haber generado el desastre sobre los recursos naturales que conforman el
medio en que se mueve el turismo, como en el caso de la erosión o colmatación de
playas, etc. Se tratará, sin duda, de una estimación que en algunos casos será
específica para el sector, en tanto en otros debe ser compartida con los especialistas en
otros sectores.
Cabe señalar que la erosión de las playas es un fenómeno usual en el caso del paso de
tormentas tropicales y huracanes en el Caribe y Centroamérica. La naturaleza se
encarga de reparar las playas, aunque tome algún tiempo.1 Por esa razón, los daños en
las playas o los trabajos que se hagan con maquinaria para acelerar dicho proceso no se
contabilizan como daños directos.
56
2. Daños indirectos
Al igual que en el caso de los daños directos, el especialista en turismo deberá obtener
la información de base sobre las características prevalecientes en el sector antes del
desastre, para usarla como punto de comparación con la situación posterior al evento.
En tal sentido, es preciso que obtenga, para las distintas categorías de establecimiento o
equipo de transporte para recreación y turismo, la información siguiente:
a)
Número de habitaciones, según capacidad.
b)
Tasa de ocupación para cada tipo de habitación y su variación en el tiempo (la
curva de demanda).
c)
Número y capacidad de los restaurantes.
d)
Capacidad de las embarcaciones y su ocupación promedio en la temporada
turística.
e)
Empleo —por tipo de tarea u oficio, y por género— que se requiere para la
operación de cada tipo de establecimiento.
1 Los huracanes Luis y Marilyn erosionaron en forma significativa las playas de Anguila en 1995. Una visita
posterior a la isla en 1996 permitió comprobar que la arena había vuelto casi a su normalidad gracias a la acción
de las mareas.
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f)
Volúmenes de insumos de todo tipo —alimentos, bebidas, etc.— que sea
preciso importar para el funcionamiento de cada tipo de establecimiento y
embarcación.
El especialista deberá, en estrecha consulta con los propietarios de los establecimientos
o las asociaciones de los mismos, estimar el período de recuperación necesario para la
vuelta a la normalidad. Con ello, y empleando los datos sobre ocupación y la curva de
demanda, podrá estimar la pérdida anticipada de ingresos de los establecimientos del
sector, lo que constituye el principal daño indirecto.
Existen otros tipos de daños indirectos que el especialista también debe considerar, entre
ellos, la posible cancelación de reservaciones desde el exterior debido a la falta de
información sobre el estado de las instalaciones y los servicios. Tanto esto como el
posible costo para emprender una campaña de promoción e información para atraer
nuevamente a los turistas se considera un daño indirecto en el sector.
Sin dudas, la limpieza de playas colmatadas por material arrastrado por la marea, las
crecidas de los ríos o por los vientos, también debe contabilizarse como un daño
indirecto, lo mismo que la limpieza de veredas o caminos para el ecoturismo.
Si bien debe considerarse como parte de la reducción en la ocupación de los
establecimientos, hay una merma en la demanda que puede deberse a daños en otros
sectores conexos. Tal es el caso de los daños en las carreteras de acceso, los
aeropuertos —en el caso de islas—, sistemas de agua, saneamiento, electricidad y
comunicaciones, etc., pues pueden alargar o agravar la situación de desocupación de los
establecimientos turísticos.
Por otra parte, la disminución en la actividad turística trae consigo una menor demanda
de servicios conexos como restaurantes, clubes nocturnos, taxis, etc.
Finalmente, existe otro tipo de daño indirecto que es preciso que el especialista en
turismo, al igual que los de otros sectores, tenga en cuenta. Se trata del aumento en las
primas de las empresas aseguradoras ante la posible recurrencia de nuevos fenómenos
naturales. Ello puede resultar en la disminución de los ingresos y de la rentabilidad en
la operación de los establecimientos turísticos.
En el caso del turismo en cruceros —que es tan popular y frecuente en el Caribe— es
preciso realizar algunas estimaciones adicionales. La llegada de los cruceros a los
diferentes destinos turísticos se programa con mucha antelación, de manera que es
factible tener una idea previa acerca de los ingresos "normales" antes de un desastre.
Cualquier evento natural que cause daños en la infraestructura portuaria, en los
recursos naturales o en el comercio de un destino turístico, puede causar la inmediata
cancelación de los cruceros. Nuevamente, es posible estimar —luego de sostener
entrevistas con las autoridades nacionales, los empresarios del sector y los
representantes de los cruceros— cuál será el período de recuperación del servicio de
cruceros, y con ello calcular las pérdidas indirectas de ingreso por ese concepto.
57
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C. EFECTOS MACROECONÓMICOS
Ya se ha dicho que en muchos países de la región el turismo se engloba dentro de otros
sectores, por cuanto las cuentas satélite sobre el mismo no son todavía una práctica usual
o pueden no estar actualizadas o desglosadas a nivel de actividad o región. Además, al
ser tan heterogéneo el turismo, muchos de sus componentes caerán bajo la esfera de
otros sectores, tales como infraestructura, comunicaciones, comercio, etc. Ello no
obstante, en este caso se ha optado —especialmente al tener en cuenta la
preponderancia del sector en las economías caribeñas y su creciente importancia en
Centroamérica, México y otros países de la región— por realizar una evaluación por
separado del mismo.
Así, se ha optado por hacer una estimación de los efectos del desastre sobre el PIB del
sector, sobre el sector externo y sobre las finanzas públicas. Adicionalmente, se ha
decidido también brindar atención a los efectos sobre la inversión pública y privada, el
empleo, el medio ambiente y la mujer.
1. Efectos sobre el PIB
58
En las oficinas nacionales de planeación, los bancos centrales o las entidades del sector,
se dispone de proyecciones del desempeño esperado para el turismo en el año en
cuestión, cuando no se ha presentado ninguna interrupción inesperada de las actividades,
como en el caso de un desastre.
El especialista deberá comparar tal información con las estimaciones sobre el descenso
en los ingresos generados por la actividad turística abordadas en la sección de daños
indirectos, y estimar una nueva cifra del PIB para el sector después de ocurrido el
desastre. El especialista en macroeconomía deberá asegurarse de que tales estimaciones
no resulten en una doble contabilidad debida a que otro especialista haya incluido
alguna actividad turística dentro de su sector.
En casos como las pequeñas economías del Caribe, en las que los ingresos por
concepto de turismo son elevados, es más difícil que se produzca lo anterior. Tratándose
de países más grandes, en cambio, el macroeconomista deberá proceder con mayor
cuidado.
También es preciso tener en cuenta que en el Caribe las tormentas tropicales y los
huracanes, que tanto daño ocasionan al sector, generalmente ocurren durante la
temporada baja. Por ello, los daños indirectos por descenso en la ocupación y el
consiguiente efecto sobre el PIB no necesariamente son tan graves, a menos que el
período de reconstrucción de la infraestructura dañada sea muy largo.
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2. Efectos sobre el sector externo
El turismo receptivo internacional tiene una incidencia particular sobre el sector
externo. Si el peso relativo del turismo en la actividad económica del país afectado es
significativo, el descenso en la actividad turística debido a un desastre puede traer
consigo mermas importantes en los ingresos de divisas (por exportación de servicios).
El especialista del sector turismo debe estimar tales reducciones en los ingresos del
exterior.
Otro punto que debe tomar en cuenta el especialista en turismo es si existen seguros o
reaseguros sobre bienes del sector destruidos o dañados, ya que éstos generan entradas
de divisas no previstas para el país. Por otra parte, la rehabilitación y la reconstrucción
de la infraestructura hotelera, y la reposición de equipamiento y maquinaria del sector,
puede requerir de importaciones de significación cuando tales insumos no se producen
localmente en el país afectado. Nuevamente, el especialista en turismo debe realizar las
estimaciones respectivas.
Estos cálculos se entregan posteriormente al especialista en macroeconomía para que
los agregue a los de los demás sectores y pueda entonces determinar cuál será el efecto
total del desastre sobre el sector externo del país afectado.
3. Efectos sobre las finanzas públicas
Si bien la tendencia actual en la región es que la propiedad de la infraestructura del
sector turismo sea privada, un desastre puede traer consigo importantes efectos sobre las
finanzas del Estado afectado.
En efecto, la infraestructura de transporte, portuaria, aeroportuaria, etc. —de propiedad
pública generalmente— a veces resulta afectada por un mismo fenómeno natural y con
ello contribuye a la reducción en los ingresos del sector. Sin embargo, tales daños a la
infraestructura se contabilizan bajo los sectores respectivos.
No obstante, los principales efectos negativos sobre las finanzas públicas originados por
el sector turismo se refieren a la disminución en ingresos por los impuestos y tasas que
pagan los turistas que no llegarán durante un tiempo al país. Estos ingresos perdidos por
el Estado pueden estimarse sobre la base de la disminución de la demanda u ocupación
hotelera previamente calculada como daño indirecto.
Por otra parte, es factible que el Estado se vea obligado a realizar erogaciones no
previstas para resolver problemas que son propios del sector turismo, como las tareas de
limpieza de playas, veredas en bosques, compensaciones salariales a los desempleados
del sector, etc.
El especialista en turismo deberá realizar estas estimaciones y entregarlas al especialista
en macroeconomía, quien —luego de asegurarse de que no ocurre doble contabilidad
con la información proveniente de otros sectores— las agregará a las suyas para
obtener el impacto total del desastre sobre las finanzas del sector público.
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4. Efectos sobre las inversiones
Dependiendo de la magnitud del desastre —esto es, del tamaño del daño total en
comparación con el tamaño de la economía del país o región afectados— se pueden
producir efectos no deseados sobre las inversiones, sean ellas públicas o privadas.
La ocurrencia de un desastre y la consiguiente rehabilitación y reconstrucción pueden
traer consigo varios efectos. En primer lugar, modificar las previsiones (outlook) de los
inversionistas al no tener seguridades sobre sus inversiones mientras no se construyan
obras de prevención y mitigación de daños para el futuro, con lo que se reduce el flujo
de la inversión extranjera hacia el país afectado por el desastre. En segundo, los
programas de inversión —público y privado— se ven alterados e incrementados para
atender las necesidades de la rehabilitación y reconstrucción. En tercero, y como
consecuencia del anterior, es factible que para reponer los activos perdidos sea necesario
dejar de lado proyectos diseñados previamente para resolver deficiencias sociales de
larga data, con el consiguiente costo social.
Si bien, estas apreciaciones son válidas para todos los sectores, el especialista en
turismo deberá aportar al macroeconomista toda la información que logre obtener, con
lo cual éste se formará una idea clara de los posibles cambios a nivel global en el
comportamiento de la economía del país afectado.
60
5. Efectos sobre el empleo
Al disminuir la actividad turística se produce una merma correspondiente en el empleo
y los ingresos de los trabajadores del sector. Existe una relación entre el ingreso
generado en el sector y el número de empleos de diverso tipo e ingreso. Por ello,
partiendo del comportamiento estimado de la actividad e ingresos del sector en función
de la actividad esperada y la duración de la rehabilitación y la reconstrucción, es factible
estimar la pérdida de empleo en la fuerza de trabajo del sector. Ésta se compensa
parcialmente con la dedicación de empleados del sector a la realización de tareas de
limpieza y recuperación de la infraestructura, con lo que tanto empleadores como
empleados buscan asegurar la disponibilidad de la misma fuerza de trabajo una vez
superada la emergencia y reanudadas las actividades turísticas normales.
Esta evaluación la debe realizar el especialista en turismo en estrecha coordinación con
el especialista en empleo.
En economías muy pequeñas a veces se da el caso de que la fuerza de trabajo disponible
en el sector de la construcción no es suficiente para llevar a cabo en forma rápida
—como los hoteleros desearían— toda la reconstrucción. En tales casos se ha
recurrido a la importación tanto de mano de obra como de maquinaria y equipo; sin
embargo, estos trabajadores no necesariamente regresan a sus países de origen luego de
concluida la reconstrucción y vienen a agravar problemas de empleo preexistentes. El
especialista en turismo deberá estar atento a este tipo de problema potencial e informar
oportunamente acerca de él tanto al especialista en macroeconomía como al de empleo.
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D. OTROS ASPECTOS
1. Impacto sobre el medio ambiente
En el capítulo de medio ambiente se presenta la metodología para la evaluación de los
daños que causa un desastre sobre el acervo natural y el flujo de bienes y servicios
ambientales. Una parte importante de la industria turística tiene como base los servicios
de recreación y la belleza escénica que proporciona el medio ambiente, tanto el más
intervenido (turismo de sol y playa) como el que conserva su estado natural (turismo en
áreas protegidas, mejor conocido como ecoturismo).
Existe, por tanto, una estrecha relación entre la evaluación de daños al sector turismo y
la de daño al ambiente. En términos de cuantificación y valoración de daños se producen
dos situaciones (véase el capítulo de medio ambiente):
a)
b)
Daños ambientales usualmente incluidos en la evaluación del sector turismo:
se refiere a los daños directos e indirectos (pérdida de capital natural y
afectación al flujo de bienes ambientales) que se contabilizan en el sector
turístico; por ejemplo, pérdida y deterioro de playas e infraestructura hotelera
y disminución de los ingresos por la caída en el flujo de visitantes durante la
fase de recuperación posterior al desastre. En la evaluación ambiental se trata
de identificar la parte de estos daños que corresponde a contribución del
capital natural aparte de la que corresponde a la contribución del capital
humano y de otros activos (como infraestructura y equipos). El cálculo de esta
contribución se realiza a partir del concepto de renta económica (diferencia
entre precios de mercado y costos de producción). Sin embargo, en el sector
turístico no resulta sencillo identificar esta contribución, excepto en casos
como el pago de entradas a parques naturales o las tasas que se cobran por
separado en algunos países para protección ambiental (como tasas que se
cobran en los aeropuertos o por habitación de hotel). Con el fin de evitar
problemas de doble contabilidad se debe revisar que la valoración de estos
últimos daños sólo se incluya en uno de los sectores (turismo o medio
ambiente) en la recapitulación final de daños.
Cuantificación y valoración independiente: se refiere principalmente a la
valoración de activos y servicios ambientales que tienen relación con el
turismo y que no se contabilizan en la evaluación sectorial. Se trata, por
ejemplo, de la valoración de los cambios ambientales en ecosistemas
relevantes para el sector turístico, tales como bosques, arrecifes de coral,
afectación de especies emblemáticas, etc. Estos deterioros se incluyen en la
recapitulación de daños, ya que no se han considerado en la evaluación del
sector turismo.
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2. Impacto diferencial sobre las mujeres
Al igual que en otros sectores, la participación de la mujer en el de turismo se ve
afectada por los desastres. No solamente existen instalaciones y servicios turísticos
pertenecientes de la mujer, sino que también ésta corre el riesgo de perder
temporalmente su empleo al igual que los hombres.
En tal sentido, el especialista de turismo deberá cooperar estrechamente con el o la
especialista de género y el especialista en empleo para determinar:
a)
La participación de la mujer en la propiedad del sector.
b)
La participación de la mujer en la fuerza laboral del sector.
c)
Las posibilidades de la mujer de incorporarse a las tareas de rehabilitación y
reconstrucción.
La información respectiva puede provenir de los censos, las encuestas de hogares
recientes, las estadísticas de las cámaras de turismo, etc. Los resultados de este análisis
los debe entregar el especialista en turismo tanto al macroeconomista como al o a la
especialista en materia de género, quienes se encargarán de agregar las cifras de todos
los sectores a las suyas para determinar el impacto a nivel nacional.
62
E. EJEMPLO DE CÁLCULO
Se presenta a continuación un ejemplo de la estimación del impacto sobre el sector
turismo.
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Anexo XII
CÁLCULO DEL IMPACTO DEL HURACÁN KEITH SOBRE EL
SECTOR TURISMO DE BELICE EN 2000
Se presenta en seguida la evaluación del impacto del huracán Keith sobre Belice a fines
de 2000, realizada por la CEPAL.2
1. Generalidades
Los daños ocasionados al sector turismo por el huracán Keith fueron considerables, ya
que ésta es la principal actividad económica de Belice. De acuerdo con la Organización
Mundial de Turismo (OMT), en el año 1996 el turismo representó 14.3% del PIB de ese
país. Además, constituye el rubro más importante en las exportaciones, habiendo
generado ingresos en 1998 por valor de 88 millones de dólares, lo que representó casi
el doble de las exportaciones de azúcar, que es el segundo rubro más importante.
Gráfico 1
Gastos de los turistas en el período 1988 - 1999
63
El turismo se ha desarrollado vigorosamente durante la década reciente, con tasas
elevadas de crecimiento (véase el gráfico 1). La llegada de turistas casi se ha duplicado
y la infraestructura y las actividades turísticas se han extendido notablemente.3
2 CEPAL (2000), Belize: Assessment of the Damage caused by Hurricane Keith, 2000; Implications for
Economic, Social and Environmental Development, (LC/MEX/G.4 y LC/CAR/C.627), Puerto España,
Trinidad y Tabago.
3 Entre 1990 y 1999 el número de hoteles aumentó de 210 a 390, y el número de habitaciones hoteleras pasó de
2 115 a 3 963.
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Debe señalarse que los productos turísticos ofrecidos están vinculados con la cultura
beliceña y su patrimonio ambiental: bosques lluviosos tropicales, biodiversidad,
edificaciones históricas y vida marina. 4 Los turistas provienen principalmente de los
Estados Unidos y Canadá (70%), en tanto que los procedentes de países europeos
alcanzan un 23%.
Las zonas de mayor importancia en términos de ingresos por habitación hotelera son el
Cayo Ambergris (43.1% del total de ingresos), el Distrito de Belice (23.6%) y el Distrito
de Cayo (10.7%).5 La temporada alta para el turismo comprende los meses de
diciembre hasta la semana santa.
2. Daños directos
Los vientos y las marejadas producidos por el huracán Keith devastaron los cayos del
norte de Belice, especialmente los de Ambergris, Caulker y Chapel. La mayoría de los
hoteles —solamente en Ambergris hubo 62 y en Cayo Caulker 37— sufrieron daños en
su infraestructura y equipamiento, con grado diverso de severidad. Tierra adentro, sin
embargo, los daños fueron menos intensos. El sitio arqueológico maya ubicado en la
Reserva Natural de Lamanai sufrió daños a causa de los vientos, árboles caídos e
inundaciones, y se produjo una fractura en la principal estructura piramidal.
Los siguientes daños ocurrieron en los cayos del norte:
64
a)
Dos hoteles en el Cayo Caulker y un hotel en Ambergris fueron
completamente destruidos y varios más sufrieron daños en sus estructuras.
b)
Una alta fracción de los hoteles acusó daños en los techos, lo que ocasionó
perjuicios en su interior, incluyendo los cielos rasos y el mobiliario.
c)
Daños al equipamiento (bombas, calentadores de agua, máquinas lavadoras,
aire acondicionado).
d)
Daños al paisaje por la pérdida de árboles y la deposición de desechos.
e)
Daños a tiendas de regalos y a los restaurantes.
f)
Daños en el campo de golf de Cayo Chapel.
g)
Muelles completa o parcialmente destruidos.
4 Una encuesta realizada entre los visitantes que llegaban a Belice en 1997 señaló que las atracciones marinas
constituían la mayor motivación al visitar el país.
5 La Agencia Beliceña de Turismo recibe un impuesto de 7% por los ingresos de habitación hotelera ocupada.
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h)
Malecones destruidos en los Cayos Chapel y Caulker.
i)
Pérdidas de tierras debido a la erosión de las playas (lo que se ha incluido bajo
el rubro de daños o pérdidas ambientales).
j)
Pérdida de embarcaciones destinadas a actividades turísticas.
Se realizaron estimaciones del costo para reponer la infraestructura destruida y para
reparar la que solamente resultó dañada, así como de las embarcaciones perdidas,
empleando para ello información oficial suministrada por las autoridades beliceñas y
por las empresas aseguradoras locales.
Se estimó que el monto total de daños directos alcanzó cifras de 62 millones de dólares
de los Estados Unidos. El cuadro 1 indica el desglose de daños directos estimados.
Cuadro 1
ESTIMACIÓN DE DAÑOS DIRECTOS OCASIONADOS POR EL HURACÁN KEITH EN EL
SECTOR TURISMO
65
Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial.
3. Daños indirectos
Los efectos indirectos ocasionados por el huracán en el sector turismo de Belice
incluyen:
a)
Una menor ocupación hotelera (de los Cayos Ambergris y Caulker).
b)
Una reducción en los gastos de los turistas, incluyendo comida y bebidas,
transporte local y diversiones.
c)
Una reducción en la recaudación de impuestos de salida del país.
d)
Gastos no previstos de promoción en el exterior para compensar la
información negativa sobre los efectos del huracán que diseminó la prensa
internacional.
e)
La adquisición de plantas eléctricas de emergencia por parte de algunos
hoteles para compensar la falta de energía después del evento.
Afortunadamente no se produjo un descenso en el turismo de cruceros, ni
ocurrió una baja en las tarifas de las habitaciones de los hoteles.
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Se analizó el posible comportamiento de la llegada de turistas al país, teniendo en
cuenta la estacionalidad de la misma, así como las tendencias que se observaron con el
huracán Mitch en 1998 y 1999, y se proyectó una recuperación estimada en cuatro meses
al suponer que la campaña de promoción en el exterior tendría efectos en dicho plazo.
Así, se estimó que la actividad turística en el país recobraría sus niveles previstos hacia
febrero de 2001 (véase el gráfico 2).
Gráfico 2
Análisis y proyección del comportamiento de las llegadas de turistas a Belice antes y
después del Huracán Keith.
66
Con base en las relaciones existentes entre el número de turistas que llegan al país y sus
gastos en los diversos servicios conexos, fue posible realizar una estimación de las pérdidas indirectas totales. Se estimó que los daños indirectos totales en el sector ascenderían a los 18.15 millones de dólares (véase el cuadro 2).
Cuadro 2
ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS INDIRECTOS OCASIONADOS POR EL HURACÁN KEITH
EN BELICE
(Miles de dólares de EUA)
Fuente: Estimaciones de la CEPAL sobre la base de cifras oficiales.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Para realizar las estimaciones anteriores se utilizó información de la Oficina de Turismo
de Belice que señala que la duración promedio de la estadía de los turistas es de 7.1 días,
y que las tarifas por habitación en los hoteles dañados de los Cayos Ambergris y Caulker
eran en 1999 de 179.84 y 51.12 dólares beliceños, respectivamente. Igualmente, una
encuesta realizada por la misma oficina estatal en 1997 reveló la siguiente distribución
porcentual del gasto de los turistas: alojamiento (45%), alimentación y bebidas (18%),
transporte local (12%), diversiones (12%), compras (8%) y otros gastos (5%).
En cuanto a los impuestos de salida se tuvo en cuenta que se cobra una tasa de 20
dólares cuando se hace uso del aeropuerto, y de solamente 10 dólares al hacer uso de
otras facilidades portuarias. Finalmente, se tuvo en cuenta que el 20% de los hoteles en
Ambergris y Caulker efectuaron inversiones en plantas generadoras de emergencia para
proveer electricidad, a un costo promedio de 1 350 dólares por habitación.
4. Daños totales
Al sumar los daños directos con los indirectos, se estimó que los daños totales
ocasionados por el huracán Keith en Belice ascendieron a los 80.2 millones de dólares
de los Estados Unidos. De dicha cifra, 77% (62 millones) corresponden a daños
directos, en tanto que el 23% restante (18.2 millones) corresponde a efectos indirectos.
5. Efectos macroeconómicos
Los daños sufridos por el sector turismo han tenido un efecto macroeconómico de
importancia en la economía de Belice; no solamente se produjo un descenso en el
crecimiento del PIB del sector y de la economía en general sino que se registró un
efecto negativo en la balanza de pagos.
En cuanto al comportamiento del PIB, el sector turismo contribuyó con una fracción
significativa del descenso de 1% en el crecimiento previsto para el año 2000 para toda
la economía nacional. En relación con la balanza de pagos, la rehabilitación de los daños
a la infraestructura turística y la reducción de los ingresos del sector generaron un
impacto negativo de 57.6 millones de dólares de los Estados Unidos. Esta cifra se refiere
a las importaciones de materiales y equipos para la reconstrucción, de los cuales no
existe producción nacional, y a las pérdidas de divisas por la no-llegada de parte de los
visitantes esperados.
Adicionalmente, los daños en el sector generaron —como ya se señaló en el acápite
precedente— menores ingresos fiscales por un monto de 242 200 dólares, al no poder
recaudarse impuestos de salida de los visitantes que no llegaron al país durante el
período de rehabilitación.
6. Efectos sobre empleo e ingresos y sobre la mujer
Las mayores inundaciones que ocasionó el huracán se presentaron en las zonas rurales
de los distritos de Orange Walk y Cayo, dos de las zonas que acusan mayor pobreza en
el país. Los daños a la infraestructura turística y de servicios, cuyo monto puede ser
medido en términos monetarios y que en gran medida estaban asegurados, son menos
trágicos —en términos relativos— que los ocurridos en los dos distritos antes
señalados.
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En efecto, en Orange Walk y Cayo, donde un 25% a un 38.5% de los hogares los
encabezan mujeres, existe una alta tasa de desempleo femenino y de fertilidad asociada
especialmente a las mujeres menores de 25 años. Parecería existir una correlación entre
la pobreza existente en estas áreas y la prevalencia de una alta incidencia de
enfermedades transmisibles.
Se estima que el 33% de la población de Belice tiene un ingreso anual inferior a los 645
dólares por habitante, y que en las zonas rurales en ingreso asciende solamente a un
42.5% de la cifra anterior. Al tener en cuenta el continuo flujo de refugiados procedentes
de países vecinos del sur, ocurre una tendencia creciente a que aumente el número de
habitantes ubicados bajo el límite de la pobreza en el país, y aumenta la incidencia de la
pobreza en los distritos rurales y entre los grupos poblacionales más vulnerables. Se
estimó que la pérdida promedio de ingreso de la población de estas áreas deprimidas
alcanzó cifras de 239 dólares por habitante.
Sin lugar a dudas, el huracán significó un severo impacto negativo en los esfuerzos
gubernamentales por reducir la pobreza del país. La estrategia vigente antes del
desastre consistía en reducir el déficit fiscal por debajo del 2% en relación con el PIB.
Las estimaciones indican que tal déficit ascendería al 3%, con lo cual se retrasarían las
metas de reducción de la pobreza. Además, cualquier esfuerzo por mantener las metas a
los niveles esperados antes del desastre comprometería la paridad cambiaria de la
moneda.
68
Manual
para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de
los Desastres
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
C E PA L
ORIGINAL: ESPAÑOL
El documento reproducido en esta publicación es de:
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) 2003.
Manual para la evaluación del impacto
socioeconómico y ambiental de los desastres
LC/MEX/G.5
LC/L.1874
Copyright © Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (El Banco Mundial),
2003.
Este material será reproducido para investigación, educación y propósitos académicos
para los países miembros de ambas instituciones. El material está sujeto a revisión. Las
opiniones e interpretaciones incluidas en este documento son exclusiva responsabilidad
de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones.
Í N D I C E
TOMO I
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
PRIMERA PARTE
ASPECTOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES . . . . . . . . . . 1
SEGUNDA PARTE
SECTORES SOCIALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I.
II.
III.
IV.
Población afectada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vivienda y asentamientos humanos. . . . . . . . . . . . .
Educación y cultura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
67
85
102
TOMO II
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
TERCERA PARTE
INFRAESTRUCTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Energía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Agua potable y saneamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Transporte y comunicaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
TOMO III
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
CUARTA PARTE
SECTORES ECONÓMICOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
Agropecuario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Industria y comercio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Turismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
TOMO IV
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
QUINTA PARTE
EFECTOS GLOBALES DE LOS DAÑOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I.
II.
III.
IV.
V.
Medio ambiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Impacto de los desastres sobre las mujeres. . . . . . . .
Recapitulación de los daños. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Efectos macroeconómicos de los daños. . . . . . . . . .
Empleo e ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
45
57
71
110
iv
I n t r o d u c c i ó n
I. ANTECEDENTES
L
os desastres tienen un efecto negativo sobre las condiciones de vida de la
población, el desempeño económico de los países o regiones en que ocurren,
además de que perjudican el acervo y los servicios ambientales. Las secuelas
de los desastres se prolongan más allá del corto plazo y, en ocasiones,
provocan cambios irreversibles tanto en las estructuras económicas y sociales como en
el medio ambiente. En el caso de los países industrializados, los desastres afectan
gravemente las considerables existencias de capital acumulado, en tanto que las
pérdidas de vidas humanas son limitadas gracias, entre otros factores, a la
disponibilidad de sistemas eficaces de alerta temprana y evacuación, así como a una
mejor planificación del desarrollo urbano y a la aplicación de estándares y códigos de
construcción más estrictos. En los países en desarrollo, en cambio, el número de
muertes suele ser elevado debido a su mayor vulnerabilidad, uno de cuyos componentes
es la ausencia o ineficacia de los sistemas de pronóstico y evacuación. Si bien en estos
casos las pérdidas de capital son menores en términos absolutos comparadas con las de
los países desarrollados, su peso relativo y su impacto económico general suelen ser
muy significativos, e incluso afectan su sustentabilidad.1
Los desastres pueden ser de origen natural o antrópico, pero sus consecuencias reflejan
la combinación de ambos procesos, es decir, de la interacción del ser humano con la
naturaleza y de los ciclos o sistemas propios de ésta. La ocurrencia de desastres no sólo
es muy frecuente en todo el mundo, sino que parecería que su incidencia e intensidad se
han incrementado en años recientes. Las estimaciones realizadas por misiones de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las
últimas tres décadas más de 150 millones de habitantes de la región han sido afectados
por los desastres y que en el mismo período habrían perecido más de 108 000 personas y
se habrían generado 12 millones de damnificados directos. Por otra parte, el monto total
de los daños acumulados —sin que la estimación sea exhaustiva para toda la región—
ascendería a más de 50 000 millones de dólares de 1998, pérdidas que se
concentran en los países de menor tamaño y desarrollo relativo, particularmente en el
área Andina, Centroamérica y el Caribe.2 El gráfico 1 ilustra los efectos de los
desastres evaluados en el cuatrienio 1998-2001.
1 Jovel, Roberto (1989), "Los desastres naturales y su incidencia económico-social", en la Revista de la CEPAL
No. 38, Santiago de Chile.
2 Al respecto, véase, por ejemplo, CEPAL y BID (2000), Un tema de desarrollo: La reducción de la
vulnerabilidad frente a los desastres, México y Washington.
v
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Las estadísticas mundiales muestran que los desastres causan daños socialmente más
significativos y en ocasiones irreversibles en los países en desarrollo, al concentrarse y
afectar en mayor medida a los grupos de población más pobres y vulnerables. En el
mundo desarrollado, en contraposición, gracias a la disponibilidad de recursos y
tecnología, en el curso de los años se ha logrado un creciente y sustancial grado de
protección contra desastres mediante la introducción de medidas efectivas de
prevención, mitigación y planificación, junto con sistemas de reducción de la
vulnerabilidad. Sin embargo, incluso en estos países los daños se han incrementado
enormemente como resultado de la mayor densidad y el valor de las actividades
desarrolladas por la sociedad.
En el caso de América Latina y el Caribe se han logrado algunos progresos en el campo
de la planificación, prevención y mitigación, aunque amplios segmentos de la población
todavía viven en condiciones precarias y de alta vulnerabilidad. En este sentido, se debe
tener en cuenta que la mayoría de los países de la región se distribuyen en áreas
propensas a la incidencia de fenómenos naturales tanto de origen hidrometeorológico
como geológico. A ello obedece la conocida secuela de pérdidas de vidas humanas,
fuerte daño a la infraestructura física y social, peor desempeño económico y deterioro
ambiental en la región.
vi
Los desastres pueden tener muchos efectos negativos: daños a la infraestructura
económica y social, alteraciones ambientales, cambios en las prioridades de
desarrollo —incluso, para poder reponer los acervos perdidos, a menudo se
relegan proyectos que pretenden resolver carencias de larga data—, desequilibrios
fiscales y del sector externo, incremento de precios y modificaciones en la
estructura demográfica.
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No obstante, el impacto más comprometedor es, sin duda, el deterioro de las
condiciones de vida de la población, especialmente entre los estratos más pobres y
vulnerables, como se mencionó anteriormente. Además, con frecuencia creciente los
desastres no sólo afectan a la comunidad o el país donde ocurre el desastre, sino que sus
consecuencias también se resienten en países vecinos o más distantes, a través de
movimientos migratorios inesperados, transmisión de enfermedades, reducción de
intercambios comerciales, o bien por alteraciones ambientales que se extienden más allá
de las fronteras.
Las acciones para reducir los efectos a largo plazo de los desastres se deben enfocar en
dos frentes paralelos. En primer lugar, en previsión de un evento desastroso, la
asignación de recursos para la prevención y mitigación del impacto como parte integral
de una estrategia de desarrollo económico y social. Hay que considerar tales recursos
como una inversión de alto retorno —en términos económicos, sociales y políticos—
indispensable para asegurar el crecimiento en el largo plazo. En segundo lugar, una vez
ocurrido un desastre, es imprescindible asegurarse de que las inversiones destinadas a
la reconstrucción sean empleadas con miras a una reducción de la vulnerabilidad que
garantice un desarrollo sostenible.
Cuando se produce un desastre, los encargados de evaluar los requerimientos para
satisfacer las necesidades humanitarias durante la fase de emergencia son normalmente
las entidades nacionales de emergencia, con el apoyo del Sistema de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales públicas y privadas. Actualmente es una
práctica habitual que la comunidad o país afectado emprenda las acciones más urgentes
para satisfacer las necesidades humanitarias que surgen de la emergencia. Además,
países amigos y organizaciones internacionales —tanto directamente como a través de
ONG— rápidamente proporcionan asistencia adicional. Los agentes privados y
públicos participan en este esfuerzo, junto con muchas ONG o de asistencia social
locales, regionales e internacionales.
Aun así, la reconstrucción de los activos destruidos o dañados normalmente requiere
recursos más allá de los disponibles durante la fase de emergencia o asistencia
humanitaria, o inclusive de aquellos al alcance de los países afectados. Luego, en
muchos casos la reconstrucción se lleva a cabo sin que se reduzca la vulnerabilidad.
Dicho de una manera directa, la vulnerabilidad se reconstruye en vez de aminorarse.
A fin de evitar esta situación, inmediatamente después de superar la fase de
emergencia, se debe practicar una evaluación de los efectos directos e indirectos del
evento, así como de sus consecuencias para el bienestar social y el desempeño
económico del país o la región afectada. Esta evaluación no debe necesariamente ser
precisa en términos de cuantificación, pero sí es exigible que sea lo más completa
posible en el sentido de abarcar el conjunto de efectos y su impacto sobre los diferentes
sectores económicos y sociales, la infraestructura física y los acervos ambientales.
Mediante tales estimaciones será posible determinar el monto necesario para la
reconstrucción, tarea urgente ya que los afectados no pueden esperar mucho tiempo en
las condiciones que suelen privar después del desastre.
vii
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Sin ese ejercicio es imposible definir y poner en práctica los programas y proyectos de
reconstrucción, muchos de los cuales exigen la cooperación técnica y financiera
internacional. Los programas y proyectos de reconstrucción deben diseñarse en el marco
de una estrategia de mitigación y prevención como parte del proceso de desarrollo, si se
pretende asegurar la reducción de la vulnerabilidad después del desastre.
Con ese propósito, se hace necesario un conjunto de herramientas de diagnóstico para
medir la naturaleza y el monto de las pérdidas causadas por los diferentes tipos de
desastre. En tal sentido, es aún reducido el número de metodologías útiles para la
medición de los efectos sociales, económicos y ambientales de los desastres.
Apoyándose en la larga experiencia obtenida a partir de los años setenta en la evaluación
de los principales desastres acaecidos en América Latina y el Caribe, la CEPAL
desarrolló una metodología para la evaluación de los daños y las pérdidas causados por
estos eventos, la cual se basa en el desarrollo y la ampliación de los conceptos
presentados una década atrás por parte de la Oficina del Coordinador de la Ayuda en
casos de Emergencia (UNDRO).3
viii
La metodología publicada entonces por la CEPAL permitió determinar los efectos de los
desastres de origen natural, aunque también es aplicable a los de origen antrópico, como
en el caso de ciertos conflictos armados en Centroamérica. En el manual de la CEPAL
los efectos de los desastres se evalúan tanto en el nivel sectorial como el global, a la vez
que se mide la capacidad del país o la región afectada para acometer la reconstrucción,
así como se determinan los requerimientos de cooperación internacional para ésta. Por
cierto, esta tarea está condicionada por la situación de insuficiente información
cuantitativa confiable que prevalece en América Latina y el Caribe, cuya disponibilidad
es aun más limitada tras un evento desastroso. Asimismo, el manual publicado en
aquella ocasión no permitía estimar los daños sobre ciertos sectores económicos y
sociales, el medio ambiente y grupos específicos de población.
Por esa razón, a partir de la evaluación de numerosos casos de desastre padecidos en la
década de los noventa, y sobre la base de desarrollar nuevos conceptos
complementarios, se presenta ahora una versión revisada y ampliada del mencionado
manual, que se beneficia también del concurso y las aportaciones de distinguidos
expertos y consultores latinoamericanos y caribeños, así como de otras regiones del
mundo.
3 CEPAL (1991), Manual para la estimación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales, Santiago
de Chile; UNDRO (1979), Prevención y mitigación de desastres: Compendio de los conocimientos actuales,
Volumen 7, Aspectos económicos, Nueva York, Naciones Unidas.
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En esta nueva versión se ha revisado y refinado la metodología para la evaluación de
daños en varios sectores que ya aparecían en la publicación de 1991. Además, se
incorporan nuevos y significativos cambios. En este sentido, ha sido relevante incluir
temas transversales a todos los sectores (como el medio ambiente, el empleo y el
ingreso), y ponderar los efectos diferenciales en las mujeres, cuya acción es esencial
durante la reconstrucción y en la mitigación de futuros impactos de desastres. Se
propone también el uso de los nuevos instrumentos disponibles para este tipo de
análisis, en particular las bases de datos accesibles por Internet, el uso de sensores
remotos y la sistematización de información georreferenciada. Por otra parte, se
apuntan algunas de las dificultades analíticas asociadas al rezago en la compilación de
información suficientemente desagregada —por ejemplo, por sexo, por grupos de
ingreso o por zonas geográficas o políticas de un país— o la inexistencia de "líneas de
base" que definan las situaciones "normales" antes de un desastre (diagnósticos de
situación ambiental, indicadores de desarrollo humano y del tejido social).
II.CONTENIDO
En esta nueva versión del Manual de la CEPAL se describe la metodología para realizar
la evaluación de los efectos económicos, sociales y ambientales de los desastres, que se
clasifican en daños directos e indirectos, y en efectos macroeconómicos y globales. El
manual no se ocupa de describir el origen de los desastres ni las acciones emprendidas
durante la fase de la emergencia o asistencia humanitaria, por cuanto ello cae dentro de
la esfera de acción de otros organismos y entidades. Se considera que esta segunda
versión representa el avance de un esfuerzo inconcluso que continuará enriqueciéndose
con la experiencia y los aportes de los usuarios del propio manual al aplicarlo a
situaciones concretas, siempre cambiantes y novedosas.
El manual aborda los aspectos conceptuales y metodológicos para la medición de los
daños que el desastre ocasiona en los acervos de capital y los flujos de producción de
bienes y servicios, además de estimar los efectos temporales que pueden generarse en
las principales variables macroeconómicas. Se incluye en esta ocasión los daños y
efectos sobre las condiciones de vida, el desempeño de las economías y el medio
ambiente.
El manual es una herramienta que ayuda a los interesados en la identificación y
cuantificación de los daños de un desastre, mediante una metodología uniforme y
coherente ya probada a lo largo de tres décadas de aplicación. Asimismo, se brindan los
elementos necesarios para identificar aquellos sectores sociales, económicos y
ambientales, así como las regiones geográficas que han resultado más afectados y que
exigen atención prioritaria en la fase de la reconstrucción. El grado de desagregación de
los daños que se pueda alcanzar aplicando el manual dependerá, sin embargo, de la
disponibilidad de información cuantitativa que exista en el país o región afectada. La
metodología presentada posibilita evaluar los daños ocasionados por todo tipo de
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desastres, sean éstos de origen natural o antrópico, intempestivos o de largo período de
gestación. La aplicación de la metodología ayuda también a determinar si se dispone
localmente de la capacidad suficiente para enfrentar las tareas de la reconstrucción
exclusivamente con recursos propios o si, por el contrario, se requerirá el concurso de la
cooperación internacional.
Si bien este manual proporciona la metodología para evaluar diferentes tipos de
situación, no se pretende que sea exhaustiva. Se espera, sin embargo, que los conceptos
y ejemplos expuestos permitan al analista disponer de las herramientas indispensables
para examinar casos no necesariamente explicitados.
x
El manual se divide en cinco secciones. La primera se refiere a los aspectos conceptuales
y metodológicos generales de las evaluaciones. La segunda sección describe los
métodos para la estimación de los daños y las pérdidas en los sectores sociales, y se
divide en los capítulos de vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y
salud. La tercera sección se concentra en la infraestructura de servicios, desglosados en
acápites de transporte y comunicaciones, energía, agua y saneamiento. La cuarta sección
trata sobre los daños y las pérdidas entre sectores productivos y se separa en títulos que
abordan los sectores agropecuario y pesquero, industrial, comercial y turístico.
La quinta sección se enfoca en los efectos globales, efectos transversales a distintos
sectores y efectos macroeconómicos, y se expone en capítulos dedicados a los daños
ambientales, el efecto diferencial de los desastres entre las mujeres, el empleo y el
ingreso; se presenta una recapitulación de los daños que proporciona un procedimiento
para la agregación de los daños directos e indirectos totales y para la medición de los
efectos sobre los principales agregados macroeconómicos.
La recapitulación es de especial relevancia ya que, al expresar el daño total en
comparación con el tamaño de la economía u otras variables generales, permite
dimensionar la magnitud del desastre y sus impactos globales. El análisis para medir los
efectos del desastre sobre el posible comportamiento de las principales variables o
indicadores macroeconómicos se refiere a un período de tiempo futuro que varía entre
uno y dos años posteriores al evento, pero que puede ampliarse —dependiendo de la
magnitud del daño— hasta cinco años.
Además del marco conceptual descrito en cada capítulo, también se incluyen, como
anexos a cada sector, ejemplos prácticos de casos reales analizados por la Secretaría de
la CEPAL. Se ha procurado, en la medida de lo posible, que los ejemplos reflejen tanto
la variedad de eventos (climáticos, geológicos, de corta duración y de desarrollo lento,
susceptibles de alerta temprana y prevención o súbitos) como la diversa composición de
los daños y su peso relativo. Se ha intentado reflejar las experiencias de países
geográficamente diversos, y en condiciones especiales de vulnerabilidad, como las que
se enfrentan en los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID). Asimismo se
abordan eventos recurrentes o estacionales y fenómenos con ciclos de incidencia más
largos o menos previsibles.
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El manual se presenta en un formato de fácil manejo para aquellas personas
especializadas en la evaluación de sectores específicos, ya que cada uno de
éstos aparece de forma separada y acompañado por los aspectos conceptuales
que le son propios. El manual estará disponible en formato electrónico de
CD-ROM, que adicionalmente incluye ejemplos de evaluaciones de casos
llevadas a cabo recientemente usando la metodología revisada, y también se
puede obtener en la página web de la CEPAL. Se confía en que esta segunda
versión será no sólo más completa sino más "amigable" para el usuario.
Se espera que sus lectores y usuarios aporten su experiencia para
enriquecerlo y mejorarlo en futuras ediciones. Se propone asimismo usarlo
como herramienta de capacitación e instrumento de difusión en procesos de
educación sobre riesgos y para la promoción de una mayor cultura de la
prevención.
III.
EL MOMENTO MÁS ADECUADO PARA LLEVAR
A CABO LA EVALUACIÓN
xi
No es posible definir ni generalizar de antemano la ocasión que ameritaría el uso de la
presente metodología para realizar una evaluación, pues ello dependerá de cada caso en
función del tipo de fenómeno que origina el desastre, su magnitud y su alcance
geográfico. En general, la experiencia indica que no conviene iniciar una evaluación
sino hasta que ya esté bien avanzada la fase de atención de la emergencia, tanto para
no interferir con las actividades de rescate y salvamento como para asegurar la
disponibilidad de suficiente información cuantitativa sobre los daños y efectos
(directos, indirectos y macroeconómicos). Dado que siempre se requiere el concurso del
personal sustantivo nacional y de las zonas afectadas como contraparte del equipo
evaluador, deberá fijarse el momento para iniciar la evaluación cuando tales
contrapartes ya no estén involucradas en las labores de socorro y ayuda humanitaria o,
como suele ocurrir, no estén ellas mismas o sus familias en condición de damnificadas.
No obstante, tampoco es recomendable demorarse excesivamente en dar inicio a la
evaluación, ya que los resultados que arroje podrían ser determinantes para concitar el
apoyo interno y externo en las labores de reconstrucción. Al respecto, tómese en
cuenta que la atención de la comunidad internacional podría desviarse hacia otras
catástrofes que ocurrieran en otra parte del mundo con posterioridad al desastre en
referencia, restando así posibilidades de cooperación para la reconstrucción en este
último.
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Tampoco se puede definir de antemano el orden y la secuencia de los temas que habrán
de abordarse en cada una de las evaluaciones, por cuanto ello depende del tipo y la
magnitud del evento de que se trate. Aun así, en términos generales, el análisis suele
iniciar con una apreciación de la magnitud de la población que ha sido impactada; luego
se definen los diversos grados de afectación, procurando visualizar el impacto
diferencial entre hombres y mujeres, así como los aportes de unos y otras durante la
emergencia y los procesos de rehabilitación y reconstrucción. A continuación se
identifican y analizan los daños y efectos sufridos por los diferentes sectores sociales en
lo que respecta a vivienda y asentamientos humanos, educación y cultura, y salud,
destacando la situación de los grupos más vulnerables. En seguida se abordan los
sectores económicos —agropecuario y pesquero, industrial y comercial—, así como
servicios e infraestructura. El análisis de los efectos del desastre sobre el patrimonio y
los servicios ambientales puede emprenderse de manera simultánea.
El desglose y la profundidad con que se realiza el análisis —como puede observarse en
los más recientes documentos elaborados por la Secretaría de la CEPAL— depende del
tipo de fenómeno y de la disponibilidad de información para estimar los daños y
pérdidas. Así, en algunos casos resulta recomendable efectuar un recuento
pormenorizado de los daños y efectos que abarque a los grupos vulnerables, las
municipalidades y las comunidades locales afectadas dentro de un país.
xii
I V. R E C O N O C I M I E N T O S
El Gobierno de Italia —que ya había hecho posible la primera versión publicada en
1991— proporcionó apoyo financiero para esta segunda versión del manual. Del
gobierno de los Países Bajos también se recibió apoyo adicional, canalizado a través de
su programa de cooperación técnica con la CEPAL.
Adicionalmente, se dispuso de la cooperación técnica de la Organización Panamericana
de la Salud (OPS/OMS) para la preparación de los capítulos sobre salud, agua y
saneamiento, así como de la Secretaría Técnica de la Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), orientada especialmente a los temas de su
competencia.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se mantuvieron
cercanos durante la elaboración de la versión revisada del manual, el cual enriquecieron
en las reuniones de revisión con valiosos comentarios. Además el Banco Mundial
suministró insumos y apoyo financiero para la revisión de este Manual. Los recursos
adicionales para este esfuerzo fueron aportados bajo la cobertura del ProVention
Consortium, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno del
Reino de Noruega y de la Secretaria para el Desarrollo Internacional del Gobierno del
Reino Unido a través de su Departamento de Conflictos y Asuntos Humanitarios.
La CEPAL agradece profundamente este apoyo y reconoce también lo valioso que fue
para este ejercicio la interacción con numerosos funcionarios, académicos y personas en
general que en el curso de las misiones de evaluación realizadas en países de la región
emitieron opiniones y aportaron sus conocimientos para mejorar y perfeccionar el
trabajo.
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V. A U T O R Í A
L a C E PA L e n c a rg ó a R i c a r d o Z a p a t a M a r t í , f u n c i o n a r i o d e l a S e d e
Subregional en México, se ocupase de dirigir la elaboración de esta versión del Manual.
Roberto Jovel, responsable de dirigir la elaboración de la primera versión, fue
contratado como consultor externo para orientar y supervisar la actual, así como para
redactar algunas secciones.
Las siguientes personas –pertenecientes a la planta permanente y en un esfuerzo de
colaboración interdivisional de la CEPAL o fungiendo como consultores (externos o de
alguna organización)– tuvieron a su cargo la elaboración de las diversas secciones del
manual:
Población afectada: Jose Miguel Guzmán con el apoyo del Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE), Alejandra Silva, Serge Poulard, y Roberto Jovel.
Educación y cultura: Teresa Guevara consultora de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Salud: Marcel Clodión consultor de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS/OMS) y Claudio Osorio (OPS/OMS).
Vivienda y asentamientos humanos: Daniela Simioni, de la División de Medio
Ambiente y Asentamientos Humanos (DMAAH) de la CEPAL, con el apoyo de
Mauricio Faciolince, Ricardo Bascuñan y Silvio Griguolo (consultores).
Energía: Roberto Jovel, con base en el trabajo previo de Ricardo Arosamena
(consultor).
Agua y saneamiento: Claudio Osorio (OPS/OMS).
Transporte y comunicaciones: Ian Thomson Jefe de la Unidad de Transportes de la
División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, con
la colaboración de David Smith (consultor).
Sector agropecuario y pesca: Antonio Tapia (consultor), con apoyo de Roberto Jovel.
Industria y comercio: Daniel Bitrán consultor y funcionario del Centro Nacional de
Prevención de Desastres (CENAPRED) de México.
Turismo: Françoise Carner (consultora), José Javier Gómez (DMAAH) y Erik
Blommestein, de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España,
Trinidad y Tabago.
xiii
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Medio ambiente: José Javier Gómez (DMAAH), Erik Blommestein, Roberto Jovel,
Alfonso Mata, Cesare Dosi, con contribuciones de David Smith, Leonard
Nurse e Ivor Jackson (consultores).
Impacto sobre las mujeres: Roberto Jovel, con base en el informe elaborado por Angeles
Arenas (consultora) y con contribuciones de Asha Kambon y Roberta Clarke
de la Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago,
así como de Sarah Bradshaw y Fredericka Deare (consultoras).
Recapitulación de los daños: Roberto Jovel.
Efectos macroeconómicos: Ricardo Zapata y René Hernández, de la Sede Subregional
de la CEPAL en México.
Las siguientes personas de la CEPAL leyeron el borrador del documento y
proporcionaron valiosas sugerencias que han permitido el enriquecimiento del manual:
Nieves Rico, Unidad Mujer y Desarrollo (Sede Chile), Pilar Vidal, Unidad Mujer y
Desarrollo (Sede Subregional México), Esteban Pérez, (Sede Subregional para el
Caribe, Puerto España, Trinidad y Tabago).
xiv
Quinta Parte
Efectos globales de los daños
I. MEDIO AMBIENTE
1. Consideraciones generales
C
omo es sabido, la calidad de vida y el bienestar de las personas depende en
gran medida del estado del medio ambiente. Los ecosistemas proporcionan
bienes como los alimentos, la madera, los medicamentos, la energía, etc., y
servicios como la degradación y transformación de desechos, la regulación del ciclo
hídrico, el secuestro de carbono, el mantenimiento de la biodiversidad, la recreación,
etc., que sostienen y satisfacen la vida humana (véase el cuadro 1).
Desde una perspectiva económica, los recursos naturales son activos (capital natural) de
los cuales se derivan bienes y servicios que contribuyen a aumentar el bienestar de las
personas. Así, los recursos naturales poseen un valor de uso.1 Por otra parte, además de
los valores de uso, el patrimonio natural también genera valores que no se relacionan
con ningún uso directo o indirecto. Estos valores de no-uso surgen de los beneficios
psicológicos derivados, entre otros, del mero conocimiento que el recurso existe (valor
de existencia) o del deseo de preservar el capital natural para que lo disfruten las futuras
generaciones (valor de herencia).
Los eventos extremos forman parte de la naturaleza, y los ecosistemas han
evolucionado con ellos. Por ejemplo, muchos ecosistemas se han adaptado a incendios
ocasionales asociados a sequías: existen especies vegetales en estos ecosistemas cuya
germinación realmente se ve favorecida por la ocurrencia de incendios, mientras que
diversos hábitat y ecosistemas dependen de las inundaciones que se producen
anualmente. Cuando estos eventos ocurren en áreas remotas, sin intervención humana,
no se les considera desastres.
1 Los valores de uso directo derivan del uso consuntivo (por ejemplo, la utilización de leña) o del uso no
consuntivo (como las actividades turísticas) de los recursos naturales. Los valores de uso indirecto, también
conocidos como valores funcionales, pueden ser descritos como los beneficios que disfrutan las personas,
indirectamente, como consecuencia de la función ecológica primaria de un recurso dado. Por ejemplo, el valor
de uso indirecto de un humedal surge de su contribución a la filtración de agua que luego se usa aguas abajo.
1
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Sin embargo, donde los sistemas humanos y naturales interactúan, al ocurrir fenómenos
naturales con manifestación extrema se pueden producir cambios en el medio ambiente
(cualitativos y/o cuantitativos) que afecten negativamente el bienestar de las personas.
Un huracán, por ejemplo, llena de escombro una playa e impide su uso recreativo; una
inundación produce contaminación por aguas servidas; una sequía llega a afectar la
supervivencia de una especie en peligro de extinción, etc. Tales cambios ambientales son
permanentes o temporales. Por ejemplo, una erupción volcánica con flujos de lava
produce cambios en el paisaje de carácter irreversible; sin embargo, los cambios en la
atmósfera que genera la misma erupción, como contaminación por los gases emitidos,
son de carácter temporal. También puede suceder que los cambios en el bienestar de las
personas tengan como origen la incapacidad (temporal o permanente) para utilizar los
bienes y servicios ambientales o los costos incrementados de su disfrute sin que se hayan
producido cambios en el medio ambiente.
2
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Por ejemplo, la destrucción de un camino que conduce a una playa puede impedir (o
hacer más costoso) su uso recreativo aun si la playa no ha sufrido modificaciones
ambientales.
En América Latina y el Caribe las cuentas nacionales no incluyen todavía de manera
expresa la mayor parte de los acervos y los servicios ambientales. Dicho de otra
manera, la contabilidad ambiental todavía no ha sido incorporada a las cuentas
nacionales de los países, aunque parte del valor de los servicios ambientales está
incluido en las estadísticas de sectores como agricultura, turismo, etc. Por esa razón, no
se había intentado en el pasado incluir las estimaciones —dentro de la metodología de
evaluación de daños— acerca de los efectos sufridos por el medio ambiente en casos de
desastre. Ello no obstante, resulta posible efectuar estimaciones sobre el particular
mediante una serie de procedimientos indirectos.
La metodología de evaluación del daño ambiental propuesta toma en cuenta el
contexto en que se produce la evaluación de un desastre, lo que incluye importantes
limitaciones como el poco tiempo de que se dispone para llevarla a cabo, las dificultades
para obtener información acerca de los ecosistemas afectados y la inexistencia de
mercados para la mayor parte de los servicios ambientales. Además, el desarrollo de la
economía ambiental como subdisciplina dentro de la economía es reciente y está todavía
abierta a numerosas innovaciones metodológicas en lo que se refiere a valoración
económica de bienes y servicios ambientales.
Para ello, es preciso definir conceptos de acuerdo con la metodología de la CEPAL y
aplicarlos al caso específico del medio ambiente, sus acervos y sus servicios. El capital
o acervo ambiental está constituido por los ecosistemas que brindan bienes y servicios
ambientales a la sociedad y las economías. Con el propósito de evaluar los efectos de
un desastre en el capital natural, éste se divide en sus componentes: a) medio físico
(suelo, agua, aire, clima); b) medio biótico (el ser humano, la fauna y la flora); c) medio
perceptual (paisaje, recursos científico-culturales), y d) las interacciones entre los
medios anteriores. Así, los cambios ambientales que genera un desastre pueden producir
daños directos al destruirse o dañarse tales acervos o las obras construidas para
aprovecharlos. Al producirse estos daños directos se reducen, pierden calidad o se
encarecen los servicios ambientales que de ellos se obtienen, generándose daños o
pérdidas indirectas.
Los daños directos sobre el medio ambiente pueden por lo tanto estimarse como el valor
de los acervos afectados. Si existe destrucción de carácter permanente, el daño directo
se aproxima al valor comercial de los acervos cuando existe un mercado para ellos.
Cuando no existe mercado, y se considera conveniente revertir el cambio ambiental, el
daño directo se valora de manera aproximada al estimarse el costo de rehabilitación o
recuperación de los acervos. Por ejemplo, si se destruye completamente un terreno
agrícola y no se considera conveniente su restauración (ya sea por razones técnicas y/o
económicas), el daño directo será el valor de la tierra. Si se erosiona la tierra en una
ladera, el daño directo se estimará con base en el costo de estabilización de las
pendientes mediante obras de conservación de suelos.
La presencia de valores no asociados al uso del medio ambiente (tales como los valores
de existencia) y la ausencia de mercado para muchos de los bienes y servicios
ambientales plantea dificultades teóricas y prácticas al momento de realizar la
valoración económica. En estos casos, cuando no resulta posible asignar un valor a los
acervos para la estimación de los daños directos, se hace preciso realizar la estimación
por vías indirectas. Por ejemplo, los daños directos a los suelos ocasionados por
avalanchas de lodo o deslizamiento de laderas se estiman como la producción agrícola,
ganadera o forestal que no podrá realizarse en ellos en un período lo suficientemente
largo como para representar una pérdida total. Por otra parte, muchos de los daños que
sufren los acervos se recuperan de forma natural a lo largo de un período determinado.
En ese caso, también el valor del daño se puede estimar de forma indirecta al medir el
monto de los servicios ambientales que no prestarán los acervos a lo largo del período
requerido para su recuperación.
3
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Existen, pues, numerosos y diferentes casos de afectación o daño que es preciso analizar
individualmente para poder definir o elegir la forma de estimar tanto los daños directos
como los indirectos en el caso del medio ambiente. En los acápites subsiguientes se
describen estos casos, separando los procedimientos de acuerdo con cada uno de los
acervos o recursos. Téngase en cuenta que la mayor parte de los daños así estimados
habrán sido medidos o determinados previamente bajo los diferentes sectores sociales o
económicos, y será preciso tener el cuidado de no efectuar una doble contabilización de
los mismos al momento de realizar una recapitulación de los daños totales.
2. Procedimiento para la evaluación
Para realizar la evaluación económica del impacto de un desastre sobre el medio
ambiente será preciso que el especialista en medio ambiente siga un procedimiento de
etapas sucesivas, en estrecha cooperación con los especialistas sectoriales y el
macroeconomista. Tales etapas son las siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
4
Descripción del estado ambiental antes/sin desastre, lo que constituye la línea
de base para la evaluación.
Identificación de los impactos del desastre natural en el medio ambiente.
Evaluación ambiental cualitativa.
Clasificación de los efectos en el medio ambiente.
Valoración económica del impacto ambiental.
Análisis de la superposición con otros sectores.
En los acápites siguientes se describe cada una de tales etapas.
(a)
Descripción del estado del medio ambiente antes del desastre
Para atribuir válidamente los efectos que realmente le corresponden al desastre es
necesario conocer la situación ambiental antes del mismo.2 Esta etapa consiste en el
levantamiento, relevamiento y caracterización de las condiciones ambientales (recursos,
sistemas naturales o artificiales, biodiversidad) propias del área en estudio y otras zonas
comprendidas dentro del perímetro oficialmente reconocido como afectado.
Además de servir para una apreciación correcta de los efectos del desastre, durante esta
fase es importante analizar los posibles vínculos entre la magnitud de los daños que
causó el desastre y la degradación ambiental previa al evento. Por ejemplo, en la
evaluación de los daños causados por el huracán Mitch en Centroamérica (octubre de
1998) se estableció que los severos efectos de las lluvias se potenciaron debido a
acciones antrópicas y desastres previos (fenómeno El Niño 1997-1998), como la
deforestación y pérdida de cubierta vegetal en zonas de pendiente, uso inapropiado del
suelo y la presencia de asentamientos humanos en zonas de riesgo tales como planicies
de inundación y laderas de montaña. La comparación de los efectos de un evento
natural extremo en una zona con mayor y en otra con menor grado de degradación
ambiental permite resaltar el papel que juega el estado del medio ambiente en la
mitigación o intensificación de los daños.
2 En el caso de desastres de larga duración (como sequías), la línea de base estará constituida por la mejor
aproximación posible a lo que hubiera sido una situación sin desastre. Si la comparación se establece con la situación antes del
desastre pueden atribuirse a un desastre efectos que corresponden a otro tipo de causas. Si, por ejemplo, se está evaluando la
superficie afectada por incendios forestales en el contexto de una sequía, se debe tener en cuenta (si se dispone de la información)
la superficie que sufre incendios forestales durante un año normal. La diferencia entre estos dos valores es lo que debe atribuirse a
la sequía.
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i)
Información básica. El especialista en medio ambiente empleará una serie de
pasos elementales, de los cuales deberá llevar un debido registro en una
bitácora o protocolo, temporal y bibliográfico, no sólo para su propio informe,
sino para que sea posible el seguimiento de éste y su utilización en
evaluaciones similares posteriores. Este método se debe basar en los
siguientes pasos:
-
Acopio y recopilación de material básico y fuentes bibliográficas relevantes
al problema y área de trabajo. Se utilizan bases de datos personales, de
bibliotecas e instituciones, fuentes primarias (libros, informes oficiales, de
instituciones autónomas, ONG, instituciones internacionales, del sistema de
Naciones Unidas, bancos de asistencia internacional, empresa privada) y
secundarias (artículos de periódicos, revistas, sitios de red, etc.).
-
Acceso a un directorio de instituciones gubernamentales y de ONG, con los
contactos, responsables, portavoces o personas designadas ad hoc,
particularmente para el estudio de desastres.
-
Establecimiento de un plan de entrevistas personales (véase el siguiente paso),
en coordinación con contactos nacionales relevantes y designados.
-
Reuniones con representantes, responsables o designados de alto nivel
técnico (preferiblemente), con conocimiento y responsabilidades relevantes al
caso en estudio, y otros elementos portadores de información y bibliografía.
-
Consulta a leyes y reglamentos así como investigación sobre el marco legal
del país, estado o región relativo al manejo del ambiente y de cuencas,
control y conservación ambiental y de la biodiversidad, así como prevención,
coordinación institucional, preparación para las emergencias y reconstrucción
en general (obras, infraestructura, medio ambiente).
-
Confección de un plan y una guía para la inspección de terreno de las zonas
afectadas (y de ser posible también las áreas no afectadas y/o prístinas).
-
Entrevistas en el terreno con funcionarios, personas del gobierno y
dirigentes comunitarios. Conocimiento de otros estudios o evaluaciones
existentes in situ.
-
De aquellos factores sobre los que no existe información y que el experto o
grupo de asesores determinó y analizó, debe indicarse cómo se estudiaron y
cuantificaron.
-
Determinación de los pasos que hay que seguir para mejorar la información y
la evaluación.
5
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ii)
Estudio de gabinete. El estudio y la evaluación de gabinete se va realizando
día con día, con la información disponible hasta el momento, antes y después
de las reuniones con los demás especialistas que participan en la evaluación
de los daños. La primera condición para tener conocimiento de la calidad
ambiental de la zona o comarca afectada por el desastre, es contar con acceso
a una fuente de información suficiente y confiable. La disponibilidad de
información de calidad depende fundamentalmente del país afectado. Se debe
recurrir a:
-
Perfiles ambientales e historias naturales.
-
Informes históricos sobre desastres e informes preliminares sobre el desastre
en estudio.
-
Cartografía de zonas de vida o vegetación natural posibles, vegetación actual
y uso de la tierra (potencial y actual).
-
Mapas e informes geológicos y geomorfológicos.
-
Mapas de condiciones climáticas e hidrogeológicas.
Sistemas de información geográfica (SIG) a escalas de 1:200 000 así como a
1:50 000 para áreas grandes y varias cuencas hidrográficas; en ciertos casos es
conveniente el nivel 1:10 000 o incluso 1:5 000.
6
-
Fotografías o filmaciones in situ, aérea o de satélite, y mapas de
levantamiento topográfico.
-
Es muy conveniente llevar bitácoras detalladas sobre las visitas a terreno que
se hayan realizado en las zonas afectadas, así como en zonas similares no
afectadas (para efectos de comparación).
Todo este material permitirá definir con relativa precisión el estado del ambiente antes
de que ocurriera el desastre y la situación posterior. Con este acopio de información, el
especialista en temas ambientales estará listo para emprender el estudio integral
cualitativo y cuantitativo.
iii)
Determinación de zonas y aspectos de mayor interés. Es necesario efectuar un
tamizado o discriminación inicial para enfocar la investigación y evaluación
en los puntos de mayor interés o importancia, ya que el tiempo con que
cuenta el grupo de especialistas para realizar la evaluación es casi siempre
muy limitado (por el costo de la misión y la urgencia de contar con datos luego
del desastre). El alcance del estudio casi siempre se establece en los dos o tres
primeros días de la misión, después de haberse considerado las características
ambientales más relevantes de la zona afectada y los probables impactos en
función del tipo de evento.
Si se dispone de un grupo de estudio ambiental, cada especialista deberá buscar las
variables ambientales de su campo profesional para luego relacionarlas con otras. Se
levantará una lista o cuadro básico de sistemas, hábitat o especies relevantes para cada
región o zona de vida, o por área protegida bajo condiciones normales que luego pasó a
ser área afectada. Se deben considerar los ecosistemas más representativos y su nivel de
provisión de servicios ambientales (por ejemplo, producción de agua, captura de CO2 ,
biodiversidad, ecoturismo) antes de ocurrido el desastre. Las variables seleccionadas
deberán medirse en el sitio y en las áreas de influencia aledañas según los patrones de
comportamiento y la estructura del sistema en donde tuvo lugar el fenómeno. Todo ello
lleva a la elaboración de un cuadro general del estado del ambiente.
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Es necesario determinar las características o el valor del ambiente en estudio de
acuerdo con sus cualidades y propiedades más relevantes en lo que toca a calidad del
recurso natural, especies y/o servicios ambientales.3 Para determinar la calidad
(ecosistemas, servicios ambientales) se debe considerar al menos lo siguiente:
-
Formaciones terrestres únicas o inusuales.
-
Área o ecosistema protegido (oficial o privado).
-
Zona(s) de vida estratégica(s) para una región.
Área importante para el mantenimiento de sistemas naturales más allá de sus fronteras
(áreas de desove, eclosión o parto, de apareamiento, zona de recolección de agua,
sistemas de soporte vital).
-
Importancia del área para el mantenimiento de especies de utilidad agrícola,
piscícola, para zoocriaderos, etcétera.
-
Comunidades de plantas o animales endémicas, de alta calidad o únicas.
-
Comunidades de plantas o animales para repoblación y restauración ecológica.
-
Hábitat raros, únicos en su género.
-
Corredores biológicos.
-
Comunidades biológicas de alta diversidad.
-
Hábitat muy productivo (bosque, humedal, estuario, arrecife, etcétera).
-
Hábitat para refugio de especies raras o amenazadas.
-
Hábitat para especies que requieren territorios extensos.
-
Áreas de importancia estacional para la alimentación o reproducción de una o
varias especies.
3 Se pueden utilizar recuadros para resaltar cuestiones que revistan especial interés. En la evaluación de los
efectos del huracán Keith en Belice (2000), por ejemplo, se incluyó un recuadro sobre las características
principales y presiones antrópicas de uno de los ecosistemas más importantes de la región: el Sistema Arrecifal
Mesoamericano. Véase CEPAL (2000), Belize: Assessment of the damage caused by hurricane Keith, 2000:
Implications for economic, social and environmental development (LC/MEX/G.4 y LC/CAR/G.627), Puerto
España, Trinidad y Tabago.
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8
-
Áreas que mantienen un banco silvestre para especies domesticadas.
-
Hábitat con un gran valor científico o educacional.
-
Hábitat de importancia tradicional en materia de provisión de combustible,
telas, alimento, materiales de construcción o medicina tradicional.
-
Áreas de interés histórico, cultural, religioso o arqueológico.
-
Micro/meso/macro zonas de valor estético, paisajístico y recreacional.
b)
Impacto del desastre sobre el medio ambiente
Los diferentes tipos de amenazas naturales, desde el punto de vista de las fuerzas
dinámicas que se liberan y transforman la superficie terrestre, se clasifican en dos
categorías bien definidas: i) fenómenos de geodinámica interna, gobernados por fuerzas
y procesos geofísicos endógenos y propios de la corteza terrestre (caen en este rubro la
sismicidad, la actividad tectónica de placas, actividad de intraplaca, el vulcanismo); ii)
fenómenos hidrometeorológicos, gobernados principalmente por procesos extensos del
macroclima o globales de la tropósfera (vientos alisios y monzones, convergencia
intertropical, circulación de Hadley y de Walker, fenómeno ENOS, frentes polares,
ondas y tormentas tropicales, huracanes y ciclones tropicales); otros procesos dinámicos
presentan una influencia local o focal propios del meso y microclima (tornados y
trombas marinas, tormentas costeras, convectivas u orográficas, rayerías). Algunos de
estos fenómenos se desarrollan en la estratósfera (por ejemplo, capa de ozono).
El cuadro 2 resume los efectos que los fenómenos naturales tienen sobre los medios físico, biótico y perceptual.
Resulta muy ilustrativo presentar un gráfico con los encadenamientos causales de los
principales impactos sobre el medio ambiente, como puede verse en las dos figuras
siguientes correspondientes al fenómeno ENOS de 1997-1998 en Costa Rica 4 y a las
inundaciones y los deslizamientos en Venezuela en 1999, 5 respectivamente. Al igual
que en la descripción del estado del medio ambiente previo al desastre, se pueden incluir
recuadros para el tratamiento de impactos específicos. Por ejemplo, en la evaluación del
impacto del huracán Mitch en Nicaragua se incluyó un recuadro sobre lo ocurrido en el
volcán Casita; 6 en el caso del desastre de Venezuela se incluyó un recuadro sobre el
problema ambiental generado en el Puerto de la Guaira como consecuencia del arrastre
de contenedores que almacenaban sustancias químicas.
4 CEPAL (1998), El Fenómeno El Niño en Costa Rica durante 1997-1998: Evaluación de su impacto y
necesidades de rehabilitación, mitigación y prevención ante las alteraciones climáticas (LC/MEX/L.363),
México.
5 CEPAL (2000), Los efectos socioeconómicos de las inundaciones y deslizamientos en Venezuela en 1999
(LC/MEX/L.421/Add.1), México.
6 CEPAL (1999), Nicaragua: Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch, 1998: Sus
implicaciones para el desarrollo económico y social y el medio ambiente (LC/MEX/L.372), México
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c) Evaluación ambiental cualitativa
Para presentar un valor relativo de calidad, resulta difícil dar una escala absoluta a las
apreciaciones de un técnico o profesional en el campo de la evaluación de impacto
ambiental. Cuando se tienen cifras exactas de una variable ambiental y se conocen
parámetros establecidos por organismos de control ambiental, dicha tarea se facilita. Sin
embargo, la evaluación del especialista en medio ambiente debe basarse en la
experiencia y en la literatura respectiva, que le permitirá elaborar una aproximación
adecuada, lógica y consistente.
Cuadro 2
EFECTOS DE LOS FENÓMENOS NATURALES DE GRAN MAGNITUD SOBRE
LOS MEDIOS FÍSICO, BIÓTICO Y PERCEPTUAL
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Cuadro 2 (conclusión)
Gráfico 1
Encadenamiento de los impactos sobre el medio ambiente causados
por el fenómeno El Niño de 1997 - 1998 en Costa Rica
10
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La calidad, intensidad y extensión de los efectos de un fenómeno natural sobre el
ambiente variarán según la fuerza desatada y la sensibilidad y calidad del medio que lo
sufre, la resistencia de éste y el tiempo de recuperación, o si las pérdidas de los valores
o servicios ambientales han sido totales o parciales. Las actividades humanas implican
impactos inevitables e irreversibles, el más común de los cuales es la ocupación de
terrenos, sean éstos de explotación, producción, o almacenamiento, o los que se utilizan
como vías de acceso y terrenos para los servicios. A tal tipo de impacto negativo se le
denomina sustracción de espacio vital. Pero en el caso del ambiente natural, el objetivo
es la recuperación del medio ambiente, a corto, mediano o largo plazo, por sus propios
sistemas de evolución ecológica (sucesión natural, recuperación natural, autodepuración
de aguas, asimilación y transformación de especies químicas y contaminantes en los
ciclos biogeoquímicos, reacciones fotoquímicas de la atmósfera, etc.). El objetivo, en
este caso, es restaurar la capacidad de absorción del producto del fenómeno natural,
particularmente para aquellos con intensidad y duración mayores.
Gráfico 2
Estructura del desastre generado por las inundaciones y deslizamientos
ocurridos en 1999 en Venezuela
11
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Una vez efectuado el estudio ambiental (estado del ambiente) y concluidos los análisis
necesarios, preferiblemente con intercambio interdisciplinario de información, el
especialista o grupo de especialistas ambientales podrán juzgar finalmente la
importancia general, o categoría, de la alteración integrada a todo el sistema.
Una propuesta para el estudio de desarrollo humano, es la de que en una EIA se pueden
utilizar seis aproximaciones relativas a los efectos negativos y cuatro positivas sobre
cualquier sistema natural o antropogénico. Esas valoraciones se basan en resultados
derivados de la observación, la experiencia profesional, de la utilización de matrices
ambientales o modelos, de datos obtenidos del análisis de un proyecto o de acciones
artificiales derivadas de su realización en un espacio y tiempo dados. Para el caso de los
desastres producidos por fenómenos naturales extremos es posible utilizar esta
concepción cualitativa.
La evaluación debe realizarse, preferiblemente, cuando se haya completado el estudio
de las características del medio, con un enfoque imparcial (sin deformaciones
profesionales) y una vez terminado el inventario o relevamiento ambiental y los análisis
que se estimen convenientes o que la situación exija, o por términos de referencia
institucionales. Estas categorías de impactos negativos son las siguientes (véase el
cuadro 3):
12
i)
Impacto nulo (no apreciable o muy leve), que es de rápida recuperación
ambiental o de costos de prevención o recuperación irrelevantes o muy bajos.
ii)
Impacto irrelevante o mínimo (cuantificable pero poco importante para la
estabilidad del sistema) con recuperación a corto o mediano plazo; molestias,
alteraciones, cambios o daños irrelevantes.
iii)
Impacto moderado (alteración notoria pero circunscrita a un ámbito espacial
relativamente reducido; impacto leve pero en un nivel regional) recuperable a
corto plazo; molestias moderadas o aceptables; mitigación sencilla o poco
costosa.
iv)
Impacto severo (alteración muy notoria, regional o extensiva) recuperable a
corto o mediano plazo con medidas de mitigación apropiadas; molestias o
inconvenientes fuertes y mitigación costosa.
v)
Impacto muy severo (consecuencias muy dañinas regionales extensivas y
cuantiosas) con posibilidad de recuperación parcial o poca, a costos muy
elevados a mediano y largo plazos; pérdida de opciones de uso del recurso en
el futuro.
vi)
Impacto total (aun parcialmente dañado, el sistema es irrecuperable; el daño
es total): pérdida de opciones de uso futuro del recurso. En el caso de un
desarrollo humano implica no permitir la instalación u operación de ese
proyecto. En la situación de un desastre, la recuperación natural puede ser a
muy largo plazo (>25 años).
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Cuadro 3
CATEGORÍAS DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES
Fuente: Modificado de Alfonso, Mata, 1995.
Una ventaja de este método es que al asignar valores cuantitativos, como ámbito de
velocidad del viento (para un huracán), intensidad de un sismo, extensión de un
incendio forestal, captura de peces, área de inundación, etc., la valoración resultará de
fácil interpretación.
Buenos ejemplos de este tipo de aproximación son la clasificación Fujita para tornados:
débil (F0), pasando por moderado (F1), fuerte (F2), severo (F3), devastador (F4) y,
finalmente, el más intenso o increíble (F5); o la notación que se le ha atribuido a la
escala Saffir-Simpson para los huracanes, que, a partir de la tormenta tropical, los
clasifica desde 1 (moderado), 2 (fuerte), 3 (severo), 4 (muy severo) y 5 (devastador). Se
han utilizado escalas similares para dar idea cualitativa y cuantitativa del fenómeno El
Niño, que lo clasifican como moderado, fuerte y muy fuerte, según los cambios
promedio de la temperatura de la superficie oceánica. Por otra parte, para cada
categoría, en el caso del huracán, hay diferentes zonas o bandas geográficas de
intensidad de daños, que se establecen aproximadamente según los mismos criterios
cualitativos; así, se pueden clasificar en zonas de impacto moderado, fuerte, severo y
muy severo.
Ejemplos de evaluación ambiental cualitativa. A continuación se resumen ejemplos de
evaluaciones ambientales de tipo cualitativo sobre los daños causados al medio
ambiente por el huracán Georges en la República Dominicana en 1998, y por el
fenómeno El Niño en Costa Rica en 1997-1998.
En el cuadro 4 se presenta una categorización de las áreas afectadas por movimientos
de masa para el caso del huracán Georges en la República Dominicana. La pericia de
los observadores durante los viajes de campo (para determinar áreas, tipo y espesores
de los movimientos de masa, como los deslizamientos), así como el estudio de los
mapas diferenciales de fotografías aéreas (ante y posdesastre), permitieron estimar el
porcentaje de área afectada que se asoció a una descripción cualitativa del daño.
13
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Cuadro 4
CLASIFICACIÓN DE LAS ÁREAS AFECTADAS POR DESLIZAMIENTOS Y AVALANCHAS
GENERADOS POR EL HURACÁN GEORGES EN 1998 EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Fuente: Modificado de Lüke, O. y R. Mora, 1998.
En el cuadro 5 se definen las características de las zonas protegidas que sufrieron daños
a causa del mismo huracán Georges, y se señala la clasificación de impacto relativo que
fuera definida por las autoridades del país afectado.7
En el cuadro 6 se tipifica otro caso de evaluación cualitativa, referido al fenómeno
El Niño de 1997-1998 en Costa Rica. Esta clasificación permite definir con claridad los
valores de la pérdida de servicios ambientales en las zonas que fueron afectadas.
d) Clasificación y valoración de los efectos sobre el medio ambiente
14
El paso siguiente es clasificar los efectos del desastre sobre el medio ambiente en
términos de daños directos e indirectos para compatibilizarlos con arreglo a la
metodología de la evaluación económica. Téngase presente que los daños directos
provienen de cambios en la cantidad o calidad de los activos ambientales (cambio
ambiental): pérdida de suelo y vegetación, pérdida de calidad y/o cantidad de agua
disponible, cambios en la dinámica de los ecosistemas, etc. También se considera daño
directo la destrucción del capital construido que impide (o hace más costoso) el uso de
activos ambientales: ruptura de redes de distribución de agua o instalaciones de
tratamiento, destrucción de redes de comunicación y medios de transporte que impiden
llevar a cabo actividades que implican el uso de bienes y servicios ambientales, etc. El
daño indirecto se deriva de las modificaciones a los flujos de bienes y servicios
ambientales que surgen de la imposibilidad temporal de usar los recursos ambientales
debido al daño causado por el desastre hasta la recuperación del capital natural y/o
humano dañado.
7 CEPAL (1998), República Dominicana: Evaluación de los daños ocasionados por el huracán Georges, 1998:
Sus implicancias para el desarrollo del país (LC/MEX/L.365), México.
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Cuadro 5
CARACTERÍSTICAS DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS AFECTADAS POR EL HURACÁN GEORGES EN
LA REPÚBLICA DOMINICANA EN 1998, Y SU CLASIFICACIÓN
EN TÉRMINOS DE IMPACTO RELATIVO
15
Fuente: CEPAL
a/ Abreviaciones PN: Parque Nacional; RC: Reserva Científica; PU: Parque Urbano
b/ Zona de vida (Sensu Holdrige, véase el anexo XIII), Tasaico, 1962
c/ Áreas de influencia del huracán George según estudio de ONAPLAN (República Dominicana)
Cuadro 6
PRINCIPALES IMPACTOS AMBIENTALES SOBRE LA VIDA SILVESTRE
PRODUCIDOS POR EL FENÓMENO EL NIÑO DE 1997-1998 EN COSTA RICA, EN LAS
REGIONES HUETAR NORTE Y CHOROTEGA
Abreviaciones: PN: Parque Nacional; RVS: Reserva de Vida Silvestre.
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Una vez identificados y clasificados en daños directos e indirectos, los impactos sobre
el medio ambiente, se procede a su cuantificación y valoración. Ésta es la etapa donde
se presentan mayores dificultades para el trabajo de la evaluación, especialmente por el
poco tiempo que hay para realizarla, y donde la calidad de la información resulta
crucial.
La cuantificación presenta el efecto ambiental identificado en términos de magnitud; por
ejemplo: extensión de bosque quemado, superficie de suelo erosionado, longitud de
playa afectada, disminución del volumen de captura pesquera, disminución del caudal o
presencia de contaminantes en el agua, número de muertes de individuos de una especie,
etc. Mediante el proceso de valoración se atribuye un valor económico a los efectos
ambientales que se han identificado. En la mayor parte de los casos la
cuantificación precede a la valoración, aunque no siempre es necesaria aquélla para
valorar el efecto ambiental. En la práctica se producen situaciones diversas.
En muchos casos la cuantificación y/o valoración no es posible. Por ejemplo, los plazos
de tiempo en que se realizan las evaluaciones de desastres casi nunca permiten recabar
información cuantitativa acerca del impacto sobre especies concretas (sin valor de uso)
ni de otras variables que forman parte de la dinámica de los ecosistemas; además, estos
impactos, si se llegan a identificar y sustentar, normalmente sólo van a poder describirse
en forma cualitativa. En el caso de la fauna, por ejemplo, casi nunca resulta posible
conocer el número de individuos afectados. Aun si se consiguiera tal información, no
sería posible atribuir un valor a cada uno de los individuos afectados; 8 sólo se llegaría
a identificar el efecto ambiental. Si se tuviera previsto un proyecto de introducción de
nuevos individuos, podría utilizarse el costo de éste como una aproximación al valor de
los individuos perdidos.
16
La situación anterior también se produce en relación con los cambios en el paisaje
(variaciones en la línea costera, por ejemplo), cuando éstos no afectan de manera
significativa a las actividades de carácter productivo (por ejemplo, en el caso del
turismo). En otras ocasiones, aunque sea técnicamente posible, no se dispone de
información precisa o ésta es de poca calidad. Por ejemplo, resulta bastante complicado
conocer la superficie perdida de suelo a causa de la erosión generada por inundaciones
cuando el área afectada es grande y no se cuenta con el apoyo de sensores remotos (que
puedan proporcionar, por ejemplo, fotos aéreas).
e) Valoración económica de los daños ambientales
La valoración de los daños en esta metodología tiene como propósito conocer la
magnitud de su impacto sobre los acervos y los servicios ambientales y sobre la
economía del país en regiones afectadas, 9 y —eventualmente— contribuir a la formulación de propuestas acerca de estrategias y planes de rehabilitación del medio ambiente
luego de ocurrido un desastre.10
8 Por ejemplo, existen aproximaciones al valor de existencia de especies en peligro de extinción, aunque se refieran a la especie en
su totalidad y no se aplique a un número concreto de individuos. Las metodologías que se aplican, además de ser cuestionadas,
requieren de un gran volumen de información.
9
Uno de los problemas asociados a la valoración ambiental es la determinación de la población que sufre
pérdida de bienestar, ya que algunos de los servicios ambientales tienen característica de bien público de
carácter global (como el mantenimiento de la biodiversidad y la fijación de gases de efecto invernadero). Esto significa que, por
ejemplo, los daños que causa un incendio forestal por liberación de carbono a la atmósfera afectan no sólo al país que lo sufre sino
a todo el mundo. La comunidad internacional ha creado mecanismos financieros como el Fondo Mundial para el Medio Ambiente
(GEF, por sus siglas en inglés) para que los países implementen actividades que generen beneficios ambientales globales, aunque
no sean de interés directo para ellos. El criterio que se utiliza aquí es la contabilización de todos los daños independientemente del
ámbito afectado (particular, nacional, global).
10 Dentro del tema del medio ambiente es común realizar este tipo de evaluaciones, midiendo —en términos monetarios— los
costos y beneficios de los cambios ambientales para compararlos con otros valores de mercado. Dicha comparación permite realizar:
i) evaluaciones ex ante de cursos alternativos de acción que implican tanto cambios ambientales como alteraciones en la asignación
de otros bienes económicos (análisis costo-beneficio), y ii) evaluaciones ex post de los impactos en el bienestar de cambios
ambientales reales con el propósito de determinar las posibles compensaciones por daños o de evaluar la eficiencia económica de
medidas de restauración
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Como se señaló anteriormente, se distinguen varios tipos de valores ambientales: los
valores de uso, cuando del acervo de recursos naturales se derivan de bienes y servicios
que contribuyen al bienestar de las personas, y los valores de no-uso, que no se
relacionan con ningún uso directo o indirecto y surgen de los beneficios psicológicos
derivados, entre otros, del mero conocimiento de que el recurso existe (valor de
existencia) o del deseo de preservar el capital natural para que lo disfruten las futuras
generaciones (valor de herencia). El valor de opción se define como los beneficios que
se derivan de preservar opciones para el uso de un recurso particular cuando, o bien
existe incertidumbre acerca del posible uso futuro del recurso, o bien la incertidumbre
se refiere a la disponibilidad del recurso en el futuro.11
Existen diferentes procedimientos para valorar los acervos naturales:
i)
La estimación del valor económico de un acervo ambiental en el caso de
que exista un valor de mercado para dichos bienes. En este caso, si los precios
no están distorsionados, los cambios ambientales pueden evaluarse
directamente usando los precios del mercado. Si el recurso natural provee
varios servicios y para alguno de ellos no existe un mercado, este
procedimiento no puede ser utilizado para proporcionar una medida confiable
del valor económico del recurso.
ii)
La estimación indirecta de los bienes ambientales para los que no existe
mercado, mediante la medición de los precios de mercado de bienes
económicos relacionados, o mercados sustitutos. Resulta obvio que las
técnicas usadas para estas estimaciones no pueden aplicarse para medir
valores de no-uso.
iii)
Una estimación indirecta que se basa en consultar a los usuarios acerca del
valor que ellos asignan a los bienes ambientales para los que no existe
mercado. Este procedimiento sirve tanto para valores de uso como de no-uso.
Son pocos los bienes o acervos ambientales que pueden medirse directamente en
términos de su valor de mercado. Por ello, es frecuente el uso de procedimientos
indirectos para estimarlos. 12 Estos últimos persiguen identificar y medir las relaciones
físicas que describen las relaciones de causa y efecto y brindan medidas objetivas de los
daños originados por diferentes factores.
11 Mientras unos autores consideran el valor de opción como un caso especial de valor de uso, otros lo incluyen dentro de los
valores de no uso.
12 Esta clasificación se basa en los trabajos de Pearce y Turner (1990) y Turner y otros (1995).
17
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Entre ellos se incluye el método de función de producción así como otros que se basan
en diferentes costos, tales como el de prevención, de relocalización, de enfermedad, del
enfoque del capital humano, y de restauración. Este último se describe en el recuadro 1,
dado su frecuente uso para estos propósitos. 13
Los otros métodos también pueden utilizarse para la estimación dependiendo de la
disponibilidad de información básica en cada caso. 14 En la figura 3 se muestran los
procedimientos o métodos disponibles para valorar los diferentes tipos de cambio
ambiental, en función de diferentes situaciones. Por su importancia en relación con la
evaluación de otros sectores económicos, el enfoque de cambio de productividad se
muestra el recuadro 2.
18
Cabe señalar que la utilización preferente del enfoque del costo de restauración no
elimina la necesidad de evaluar los daños durante el período que dura la restauración del
acervo. También hay situaciones en que este enfoque no puede ser utilizado (por las
características del activo natural afectado o porque no sea económicamente eficiente o
no se vaya a llevar a cabo la restauración). Para realizar estas estimaciones (cuando sea
técnicamente posible) es preciso recurrir a alguna de las otras metodologías existentes.
La elección definitiva de la técnica de estimación dependerá de una serie de criterios y
circunstancias pero, al tener en cuenta las circunstancias en que se realizan normalmente
las evaluaciones de desastres, la elección de la técnica va a verse afectada por la
intensidad de los datos necesarios para su utilización, así como por la disponibilidad o
la capacidad para obtener a un costo razonable y en el plazo requerido la información
necesaria.
La mayor parte de las técnicas disponibles son intrínsecamente incapaces de estimar
todas las categorías de valor. Por ejemplo, algunas de las técnicas se utilizan para la
estimación de un valor de uso particular: costo de viaje a valores de recreación, precios
hedónicos a valores de atributos ambientales de vecindarios, costo de prevención a
valores relacionados con los riesgos para salud, etcétera.
El tiempo disponible y el costo hacen prácticamente imposible llevar a cabo
estimaciones con base en los métodos de valoración contingente (que tienen la
capacidad potencial de estimar tanto valores de uso como de no-uso). No obstante, si
antes del desastre existiera un estudio similar para alguna de las zonas (o especies)
afectadas, dicho método debe utilizarse para la estimación de daños.
13 El enfoque del costo de restauración ha sido usado frecuentemente en análisis costo-beneficio de nuevos
proyectos y políticas públicas. En algunos países, como los Estados Unidos, constituye la base para la estimación
de compensación por daños. El Sistema Integrado de Contabilidad Económica y Ambiental propuesto por las
Naciones Unidas considera este enfoque como uno de los métodos de valoración ambiental de posible aplicación.
Naciones Unidas (2000), Integrated Environmental and Economic Accounting: An Operational Manual,
Nueva York.
14 Una descripción más detallada de dichos métodos puede encontrarse en Dosi, D. (2000), Environmental
values, valuation methods, and natural disaster damage assessment (LC/L.1552-P), CEPAL, Santiago de Chile.
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Recuadro 1
MÉTODO DEL COSTO DE RESTAURACIÓN
Los beneficios económicos Bt que se derivan de un atributo ambiental AA (por
ejemplo, agua de una calidad dada para consumo humano) se pueden expresar como:
Bt = f(AA)
Para simplificar se asume que si AA = 0 entonces Bt = 0 (alternativamente, también se
puede considerar que si AA = 0, se puede seguir utilizando el agua aunque a mayores
costos porque en cada domicilio se tendría que hacer un tratamiento). Si un desastre
afecta AA, de tal manera que AA = 0, el daño económico se debería medir
indirectamente a través del valor presente de los beneficios perdidos (VP). De manera
alternativa también se puede valorar a través del costo de restauración C (inversiones
para devolver la calidad original al agua). Asumiendo que la inversión en restauración
es “instantánea”, la restauración es económicamente eficiente si C < VP, por lo que
generalmente la estimación a través de C subestimaría el daño económico. Si C > VP,
en principio no debería llevarse a cabo la restauración (si finalmente se realizara, el daño
económico se estaría sobreestimando).
Se producen daños ambientales indirectos cuando los daños sobre el capital construido
impiden o hacen más costoso el uso de activos ambientales. Este daño surge
principalmente de la pérdida total o parcial de otras formas de capital, como la
infraestructura física.
El costo de restauración considerado se refiere al del capital construido, que constituye
una aproximación indirecta al daño ambiental. De la misma forma que en el caso de la
estimación directa del daño, los beneficios económicos Bt que se derivan de un
atributo ambiental AA (por ejemplo, agua de una calidad dada para consumo humano)
requieren de un activo físico K (por ejemplo, la red de distribución de agua).
Bt = f(AA, K)
En este caso se supone que el desastre no ha afectado a AA y para simplificar se asume
que si K = 0 entonces Bt = 0 (alternativamente, también se puede considerar que si K =
0, se puede seguir utilizando el agua aunque a mayores costos). Si un desastre afecta K,
de tal manera que K = 0, el daño económico se debería medir a través del valor presente
de los beneficios perdidos (VP). De manera alternativa también se puede valorar a
través del costo de restauración C (inversiones para reconstruir la red de distribución de
agua). Asumiendo que la inversión en restauración es “instantánea”, la restauración es
económicamente eficiente si C < VP, por lo que generalmente la estimación a través de
C va a subestimar el daño económico. Si C > VP, en principio no debería llevarse a cabo
la restauración (si finalmente se realizara, el daño económico se estaría sobreestimando).
19
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Gráfico 3
Métodos de valoración de impacto ambiental
Fuente: Dixon, y otros (1994).
20
El procedimiento de transferencia del valor ambiental se refiere al proceso por el cual
una función de demanda o el valor de un atributo ambiental o un grupo de estos
atributos, obtenido en un contexto, se aplica para estimar valores ambientales en otro
contexto. La posibilidad de usar estimaciones de estudios anteriores para evaluar los
costos y beneficios de proyectos nuevos así como regulaciones ambientales u otras
políticas, es común en el ámbito de las decisiones públicas y ha sido formalmente
recomendando y adoptado por varias agencias para la evaluación económica de
impactos ambientales.
La utilización de esta técnica se justifica por el ahorro de recursos. Las limitaciones de
tiempo y otros recursos que afectan las evaluaciones de desastres hacen que este
método sea de especial interés. Existen protocolos para la aplicación de esta técnica, que
constan de tres pasos:
i)
Identificación y selección de los estudios. Una vez que el analista ha
identificado las relaciones causa-efecto entre las variables ecológicas y
ambientales que tienen como resultado cambios en el bienestar de las personas
en el lugar de estudio (el contexto de transferencia), se deben identificar
estudios previos que potencialmente sirvan para cuantificar dichos cambios.
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Recuadro 2
MÉTODO DEL CAMBIO DE PRODUCTIVIDAD
A través de este enfoque se busca aprovechar las relaciones existentes entre atributos
ambientales y el nivel de producción de una actividad económica. Se reconoce
implícitamente que cuando un atributo ambiental forma parte de una función de
producción, los impactos económicos de cambios ambientales se miden a través de su
efecto en el nivel de producción. Las estimaciones monetarias así obtenidas no deberían
interpretarse como la medida del valor “verdadero” sino como una aproximación a los
impactos de los cambios ambientales en el bienestar. Desde este punto de vista, el
capital natural se considera un input para la producción: tierra para producción
agrícola, bosques como fuente de madera, etc. Si el recurso natural de interés
proporciona múltiples bienes y servicios, y algunos de ellos no tienen mercado, este
enfoque de valoración no proporcionará medidas confiables del valor del recurso. Sin
embargo, en el contexto de la valoración de daños causados por desastres, este método
permite la estimación de la contribución del capital natural a diversas actividades
económicas (agricultura, silvicultura, pesca), que se evalúan por separado.
Si se considera Y el producto de la actividad, MA la(s) variable(s) ambiental de interés
y Xi (I = 1....N) otros inputs, la función de producción sería:
Y = f(Xi, MA)
Un cambio en MA (por ejemplo, un incremento o descenso en la contaminación del
agua) disminuirá/incrementará el nivel de producto. En términos generales, si existe
mercado para Y y al precio observable no lo afectan fallas relevantes de mercado, este
precio puede usarse para estimar el valor de un cambio en MA.
Este enfoque se relaciona estrechamente con el concepto de renta económica. La renta
económica es el retorno a un recurso por encima del mínimo requerido para obtener sus
servicios. La renta del capital natural es, por tanto, la diferencia entre el precio de
mercado y el costo de producción/extracción. Por ejemplo, en el caso de producción
agrícola y pecuaria, la contribución del activo ambiental (tierra agrícola y pastizales) se
puede estimar como la diferencia entre el precio de mercado de la producción
agropecuaria y los costos de producción. En el caso de recursos forestales, el valor de
la producción de madera y otros productos forestales no maderables menos los costos
de producción representaría la contribución de los bosques a la actividad económica.
Cuando un cambio ambiental produce una disminución de la productividad del activo
natural, éste puede valorarse multiplicando el cambio en el output por su precio de
mercado.
Ésta es la forma más simple de usar este método de valoración. Su principal deficiencia
es que ignora posibles cambios de precios, lo que no es posible en el caso de cambios
ambientales significativos y extensos, ya que ello puede implicar efectos en los precios
que no se pueden obviar. Fallas de mercado, como condiciones de libre acceso (algo
presente en muchas pesquerías, en que la renta económica es cercana a cero), presencia
de monopolios o monopsonios, etc, representan otros problemas para el uso de este
método.
21
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Después de analizar la literatura existente u otras fuentes para identificar candidatos
potenciales de transferencia, el analista debe evaluar su posibilidad de transferencia y
seleccionar el(los) más apropiado(s). Se han sugerido algunos criterios para evaluar su
adecuación, además de su solidez científica. El contexto del estudio y el de
transferencia deben ser lo más coincidentes posible, en particular: 1) la magnitud de los
cambios ambientales y los atributos ambientales afectados deben ser similares; 2) las
condiciones ambientales de línea de base deben ser comparables, y 3) las poblaciones
afectadas y sus características socioeconómicas también deben ser similares.
ii)
Síntesis de la información disponible. Encontrar estudios que satisfagan las
condiciones anteriores puede ser difícil. Sin embargo, si el analista puede
seleccionar algunos estudios de utilidad, el paso siguiente es aprovechar toda
la información relevante de una manera eficiente.
El método más simple consiste en usar un grupo de estudios para obtener un
rango de posibles estimaciones (estimaciones del límite inferior y superior de
la variable) o simplemente estadística descriptiva (por ejemplo la media y la
desviación estándar).15 También existen métodos más sofisticados (como las
técnicas de meta-análisis).
iii)
22
Transferencia de información. Después de identificar los estudios más
relevantes y sintetizar la información disponible, el siguiente paso consiste en
la transferencia de información para obtener una estimación de costo (o
beneficio) por cambio ambiental. Esto tal vez requiera ajustes ad hoc a las
estimaciones disponibles e implique la toma de algunas decisiones arbitrarias.
3. La estimación de los daños ambientales
Para propósitos de la valoración de los daños mediante el método del costo de
restauración, el especialista ambiental debe tener en cuenta que existen diferencias entre
la restauración del acervo natural y la del capital construido. En primer lugar, la
restauración del acervo natural puede ser técnicamente imposible. En segundo, cuando
ello es técnicamente factible, la rehabilitación del capital natural puede requerir de más
tiempo que la de la infraestructura del construido. En tercer lugar, a diferencia del
capital construido, en algunos casos la restauración del acervo natural se produce por
procesos naturales —como en el caso de determinados tipos de bosque luego de un
incendio o el de las arenas de playas en algunas islas luego de marejadas producidas por
huracanes o tormentas tropicales— si la intervención humana lo permite. En este último
caso, dicho método de valoración pierde sentido y es preciso recurrir a otros métodos. A
continuación véase el gráfico 4 que ilustra el procedimiento de valoración económica
del daño ambiental.
15 Por ejemplo, en un estudio cuyo objetivo era evaluar el valor económico de la deforestación en la Amazonia,
Torras (2000) utilizó estudios previos que se habían enfocado en distintas categorías de valor de los bosques
(valores de uso directo, de uso indirecto y de no-uso). Utilizando la media de las estimaciones de estos estudios,
calcula el valor económico de pérdida anual por hectárea de bosque tropical: 1 175 dólares en precios de 1993.
Aunque la metodología es muy simple, el estudio proporciona información valiosa sobre un gran número de
estudios empíricos llevados a cabo en países desarrollados y en desarrollo para estimar el valor de los bosques.
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Teniendo en cuenta tanto las definiciones de daños directos e indirectos, las formas
directa e indirecta de estimar los daños y los métodos o procedimientos de cálculo o
estimación previamente descritos, se presentan a continuación ejemplos concretos de
estimación de daños a los diversos acervos y servicios ambientales normalmente existentes.
Recuadro 3
LA TASA DE DESCUENTO
Teniendo en cuenta que los recursos naturales se consideran activos económicos cuyos
valores se pueden estimar indirectamente con base en los flujos de servicios, la
estimación de daños ambientales debe considerar la variación de estos flujos durante el
período en que se produzcan. Para ello se requiere: a) la identificación del momento
inicial y final en que se produce la pérdida de servicios ambientales; b) la estimación de
las pérdidas anuales de bienestar, y c) la elección de una tasa de descuento.
Sobre el uso de tasas de descuento existe un extenso debate teórico todavía sin resolver.
En principio, la dificultad de seleccionar una tasa de descuento apropiada puede ser
obviada cuando existe una decisión política en favor de restaurar la productividad del
capital natural, siempre que la rehabilitación sea técnicamente posible y se ejecute
realmente. Sin embargo éste es sólo el caso cuando la restauración se lleva a cabo de
manera “instantánea” inmediatamente después del desastre y la recuperación de la
productividad del capital natural también es “instantánea”. a/
En realidad, si la restauración no se lleva a cabo inmediatamente o su ejecución requiere
de un período más largo que un año, el costo de restauración deberá llevarse al presente
utilizando una tasa de descuento para evitar la sobreestimación de daños. Lo mismo
ocurre cuando la restauración es inmediata pero no permite la recuperación total y de
una sola vez de los servicios ambientales. Para clarificar esto se presentan tres
escenarios alternativos:
1. La restauración (cuyo costo total es C) se lleva a cabo de manera
inmediata (t = 0) pero sólo permite la recuperación del capital en el tiempo
t = n. Durante este tiempo las personas afectadas experimentan pérdidas
anuales de bienestar Bt (t = 0,…n). En este caso, el daño económico del
desastre será:
(1)
2. La restauración se ejecuta en el tiempo t = n y, una vez ejecutada, permite
peración inmediata de la productividad. En este caso,
(2)
la recu-
23
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3.Finalmente, se considera la restauración en el tiempo t = n, pero la productividad del
activo se recuperará cuando t = n+s. En este caso,
(3)
La mayor parte de los problemas conceptuales en torno al proceso de descuento
—equidad intergeneracional, incertidumbre acerca de preferencias futuras e incertidumbre con
respecto a la propia tasa de descuento— pueden ser obviadas si la fase de
recuperación no es “demasiado” larga. b/ En este caso (daños ambientales de corto plazo) los
responsables de la evaluación de desastres deberían usar una tasa de
descuento “estándar”, como la tasa que se usa en los análisis costo-beneficio para
evaluar proyectos públicos.
a/
Aunque esta situación va a ser difícil encontrar en la realidad, existen situaciones que se aproximan bastante,como
cuando la restauración consiste en la limpieza de escombros de una playa de uso recreativo.
b/
Cuanto más larga es la fase de restauración más difícil resulta identificar una adecuada tasa de descuento. En tal
caso, el principio de precaución aconseja ajustar a la baja la tasa de descuento “estándar”. Sin embargo, no es fácil
decir hasta dónde debe bajar la tasa.
24
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Gráfico 4
Procedimiento para la evaluación económica del daño ambiental
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a)
Daños al aire
Al aire suele afectarlo la contaminación derivada de eventos naturales como erupciones
volcánicas o actividades del hombre. Evidentemente, no resulta factible por ahora
asignar un valor al aire puro para el consumo humano. Cualquier alteración definitiva en
la calidad del aire solamente podría estimarse de forma indirecta a partir del costo de los
programas de limpieza del aire que se emprendan (costo de restauración), y ello se
relaciona normalmente con situaciones de degradación ambiental urbana causada por
actividades humanas y no por desastres naturales. En ese ámbito la estimación se
realizaría a partir de las inversiones anuales requeridas para la ejecución de proyectos de
limpieza del aire.
Los daños indirectos que resultan de la contaminación temporal del aire se miden en
función de los flujos económicos necesarios (mayores gastos corrientes) para la atención
de la salud y por los gastos defensivos, que se derivan del evento que originó la
contaminación a lo largo del período requerido para el restablecimiento de la
normalidad.
26
Un ejemplo teórico de esta situación sería el de una erupción volcánica que contamina
el aire de una ciudad y reduce la visibilidad para el transporte interurbano en la zona de
influencia. El aire solamente se limpiará en forma natural con el paso del tiempo, y
gracias a la acción de las lluvias, por lo que no es factible estimar daños directos. Sin
embargo, es posible determinar las pérdidas indirectas resultantes mediante la medición
de los mayores costos de atención médica a la población, los gastos derivados de la
compra de mascarillas por parte de los particulares y los mayores costos derivados del
uso de rutas más largas o costosas para el transporte de carga y personas durante un
período de tres meses, que es el tiempo que restaría hasta la vuelta a la normalidad.
También podría verse afectado el sector turístico debido a un menor flujo de visitantes.
Estos daños indirectos, sin embargo, habrán sido estimados para los sectores de salud,
transporte y turismo.
b)
Daños al recurso agua
En el caso del recurso agua se pueden presentar dos tipos de situaciones. La primera
incluye cambios en la cantidad y calidad del agua (acervo natural), y la segunda, los
daños o destrucción de obras de aprovechamiento de agua (capital construido).
La estimación de los daños directos es distinta en cada caso. En el primero de ellos
—reducción en la calidad o cantidad del agua— resulta por lo general difícil asignar un
valor al daño al acervo. Sin embargo, se puede estimar indirectamente en función de las
inversiones anuales requeridas para la construcción de obras o sistemas de purificación
o limpieza de las aguas. En el segundo —daños al capital construido—, el daño directo
equivale al costo de rehabilitación o reconstrucción de los sistemas existentes, sean éstos
con fines de suministro de agua para consumo humano o industrial, generación de
hidroenergía u obras de regadío para la agricultura.
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Los daños indirectos se estiman con base en los mayores costos y menores ingresos de
operación de las plantas de tratamiento existentes, así como en los gastos defensivos en
que incurren los particulares (por ejemplo, compra de filtros) y en los mayores costos
de atención médica para la población. En el caso de que se hayan producido
afectaciones a las obras mismas de aprovechamiento de agua, los daños indirectos se
estiman también como los mayores costos o menores ingresos de las empresas que
prestan el servicio.
Una ilustración al respecto sería el caso de los daños ocasionados por el mayor arrastre
de sedimentos en ríos debido a lluvias intensas en una cuenca donde se capte agua para
suministro humano e industrial. El daño directo que puede contabilizarse es el de la
reparación de las obras de captación para la planta potabilizadora, así como las labores
de limpieza de sus equipos. También se incluyen en este rubro las inversiones en
forestación destinadas a proteger la cuenca. Los daños indirectos, en cambio, se refieren
a los mayores costos de operación de la planta debido al mayor uso de energía
requerida para bombear el agua desde un sitio más lejano, y los menores ingresos de
facturación de la empresa durante el citado período de no-operación y de operación
restringida a lo largo del tiempo requerido para su rehabilitación.
En el caso de inundaciones que afecten negativamente la agricultura de riego, el daño
directo sería el equivalente al costo de rehabilitación o reposición de los sistemas de
regadío, y el daño indirecto equivaldría al valor de la diferencia entre el valor de
mercado de la producción actual y los costos de producción que no podrán obtenerse
mientras duren las reparaciones o la reconstrucción de aquéllos.
Al presentarse sequías o insuficiencia de agua para satisfacer las necesidades hídricas,
no se contabilizan daños directos; sin embargo, la producción que no podrá obtenerse
mientras dure la sequía en los sectores agropecuario, industrial y de comercio
(incluyendo los servicios) y los mayores costos y menores ingresos de las empresas
prestadoras de servicios, tales como electricidad y agua potable, se contabiliza como
daño indirecto. 16 Al igual que en el caso del aire, muchos de estos daños ya van a estar
contabilizados en los sectores infraestructura, salud y agricultura.
c) Daños a la tierra y el lecho marino
Los suelos pueden ser afectados en forma permanente o temporal debido a la acción de
algún evento, natural o antrópico. La afectación puede ser de carácter positivo en
algunos casos cuando la deposición de materiales llega a aumentar en el mediano plazo
la fertilidad de los suelos, o cuando lluvias inesperadas hacen factible la producción en
zonas normalmente áridas. 17
16 Véase, por ejemplo, CEPAL (2002), El impacto socioeconómico y ambiental de la sequía de 2001 en
Centroamérica (LC/MEX/L.510/Rev.1), febrero.
17 Tal sería el caso de los suelos que reciben la deposición de cenizas del volcán Chinchón, en México, con alto
contenido mineral y que, como resultado, posteriormente acusaron mayor productividad, lo mismo que la
situación de áreas extensas de tierras normalmente secas en el Ecuador que entran a producir
temporalmente gracias a la acción de lluvias inesperadas ocasionadas por el fenómeno El Niño.
27
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Los daños directos en este caso se estiman en forma directa al adoptar los valores de
mercado de las tierras afectadas, siempre que los precios estén exentos de distorsiones
económicas. Asimismo, es posible estimarlos al calcular la producción agropecuaria que
dejaría de obtenerse en dichas tierras durante un período suficientemente largo como
para acercarse al valor de mercado de las tierras perdidas. Cuando se trate de daños
recuperables, el daño directo podría estimarse también como el costo de restauración de
la extensión afectada, a través, por ejemplo, de proyectos de conservación de suelo. En
el caso de zonas irrigadas, su valor lleva ya incorporado el valor del agua.
Al tratarse de terrenos dedicados a viviendas y asentamientos humanos, los daños
directos al acervo natural se estiman directamente con base en el valor comercial de las
tierras (aunque el suelo urbano se aproxima más al concepto de capital construido), y el
daño al capital construido (infraestructura y servicios) con base en su valor de
rehabilitación o reposición, que normalmente se contabilizan en los sectores de vivienda y asentamientos humanos.
Cuando se trate de playas, terrenos o construcciones destinadas a la recreación y el
turismo que hayan sido inundados o colmatados por material de arrastre y sedimentos,
el daño directo se estimará con base en los costos de limpieza de los mismos. También
puede darse el caso (cuando es económicamente viable) de la restauración de playas
erosionadas mediante reposición de arena extraída de otro lugar. Esta estimación de
daño se efectúa en el sector correspondiente.
28
Los daños indirectos deben estimarse con base en el valor actual de la diferencia entre
el valor de mercado de los productos cosechados y los costos de producción que no
podrán obtenerse a lo largo del período de rehabilitación de los suelos, en caso de ser
ello técnica y económicamente posible. En el caso de que el evento natural haga posible
la producción de áreas normalmente áridas, la producción nueva debe descontarse de las
demás pérdidas para determinar el efecto neto del evento. Esta estimación normalmente
se realiza dentro del sector agropecuario. Teniendo en cuenta que la producción
agropecuaria es la fase inicial de una cadena, es preciso además estimar las reducciones
(o el aumento, cuando se produce) en la producción industrial y en las ventas del sector
comercio derivadas de las reducciones (o incremento) en producción del agro.
Los daños indirectos vinculados a los sectores de vivienda y asentamientos humanos que
se derivan de algún tipo de desastre, se estiman normalmente en el respectivo sector. Los
daños indirectos al turismo deben estimarse como los ingresos que no se percibirán
durante el período de rehabilitación de las playas, cifras que se contabilizan bajo las
estimaciones de daños al sector turismo.18
d)
Daños a la biodiversidad
Algunos desastres tienen impactos muy negativos sobre bosques y formaciones
vegetales. Incendios, sequías, huracanes y lluvias intensas pueden destruir amplias
extensiones de bosque y manglares en forma permanente o temporal.
18 Igualmente deberán consignarse como daños o efectos indirectos los ingresos del sector turismo que no se
puedan percibir por algún período a causa de daños directos que hayan afectado a las carreteras y otras comunicaciones, aunque las instalaciones del primer sector no hayan sido dañadas.
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Los daños directos al acervo que resultan de ello se estiman con base en el valor
comercial de la madera y los productos forestales no maderables de los bosques
naturales y plantaciones en explotación menos los costos de producción (renta
económica). En el caso de bosques naturales no sujetos a aprovechamiento maderero,19
el daño directo se estima en forma indirecta al calcularse el valor de los servicios
ambientales 20 —tales como el secuestro y almacenamiento de carbono, conservación
de la biodiversidad, regulación del ciclo hídrico— y de los bienes —leña y productos
forestales no maderables, cuando se aprovechan— que no podrán obtenerse a lo largo
de un período de larga duración, la cual deberá definir el especialista en materia
ambiental. Los bosques de manglar proporcionan bienes y servicios ambientales tales
como madera, hábitat para diversas especies —algunas pesqueras—, mantenimiento de
la calidad del agua en los estuarios y protección del litoral frente a eventos extremos. En
el caso de que se prevean acciones para recuperar bosques, manglares o parques
urbanos, el daño directo se medirá a partir del costo de restauración.
Un ejemplo de lo anterior son los bosques dañados por fuego durante la sequía
ocasionada por el fenómeno El Niño de 1997-1998 en Costa Rica. Por anticiparse su
recuperación natural se estimaron los daños directos en función del valor actual de los
servicios ambientales que no podrán obtenerse a lo largo del período de recuperación
del bosque afectado.21
Los daños indirectos —cuando ocurre solamente afectación parcial o temporal de los
bosques— deben estimarse con base en el valor presente de los servicios ambientales
que no podrán obtenerse durante el período requerido para la recuperación de los
activos. Sobra señalar que, de producirse pérdida total de los activos, sin posibilidad de
recuperación o con recuperación a muy largo plazo, no deberá estimarse daño indirecto
alguno.
En general, no resulta factible valorar daños directos para las especies animales
silvestres,22 cuya pérdida reduce la biodiversidad, excepto de forma indirecta, por el
costo de la repoblación de las especies afectadas cuando exista el propósito de llevar a
cabo dichas acciones. Algo similar ocurre con la pérdida o daño directo a las
formaciones de coral que existen principalmente en las costas del mar Caribe.
19 En el caso de áreas protegidas, otra manera de evaluar el daño en bosques naturales es a través del costo de
oportunidad de la preservación, que pueden ser los beneficios que se sacrifican al no convertir esas áreas en
terrenos agrícolas o pastizales. El valor de estos beneficios debe considerarse el mínimo que se puede asignar a
los bosques.
20 En algunos países existen mecanismos de pago por servicios ambientales que permiten una aproximación
directa al valor (parcial o total) de los servicios asociados a los bosques.
21 CEPAL (1998), El fenómeno El Niño en Costa Rica durante 1997-1998; Evaluación de su impacto,
necesidades de rehabilitación, mitigación y prevención ante las alteraciones climáticas (LC/MEX/L.363),
México.
22 En casos muy singulares podrían estimarse daños directos de algunas especies silvestres cuando exista
mercado de productos o permisos asociados a la caza (deportiva o tradicional). Sin embargo, aunque sea posible
asociar un valor comercial a un individuo de la especie (que constituye una aproximación parcial a su valor
económico total), la estimación de la población afectada plantea mayores problemas.
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Los huracanes pueden provocar daños físicos y desprendimientos de corales. Después
de un evento en que se reporten daños a arrecifes de coral, a veces es necesario llevar a
cabo un reconocimiento submarino o entrevistar a buceadores profesionales para estimar
el área afectada. En este caso, sin embargo, sería posible hacer una evaluación
indirecta de los daños con base en los servicios ambientales que prestan estos
ecosistemas (protección costera, recreación, pesca, conservación de la biodiversidad). 23
La principal dificultad de esta aproximación estriba en estimar las posibilidades de
recuperación natural y el período de la misma.
Otro efecto de huracanes y tormentas tropicales es el arranque de las formaciones
vegetales que componen las praderas marinas. Un ejemplo es lo ocurrido entre el
territorio continental y los cayos de Belice tras el paso del huracán Keith. Este evento
afectó a cientos de hectáreas de pradera marina, cuyas plantas aparecían flotando en la
superficie del mar. La evaluación del valor del daño se realiza a partir del costo de
programas de replantación de las praderas (en términos de unidades monetarias por
hectárea) o de estimaciones del valor de los servicios ambientales que prestan (entre
otros, producción de arena y hábitat de especies pesqueras).
30
En el caso de los daños a las formaciones coralinas y especies emblemáticas
estrechamente vinculadas al interés turístico, es posible estimar los daños indirectos en
función de los ingresos que no podrán obtenerse en el sector turismo24 durante el
período que tardarán en recuperarse las condiciones ambientales previas, siempre que
las actividades sean identificables en términos económicos (por ejemplo, disminución
de entradas a parques terrestres y marinos, o pérdidas de ingresos de las empresas
dedicadas a buceo).
e) Daño ambiental por destrucción del capital construido y superposición con otros
sectores
Como ya se ha mencionado, el daño ambiental también puede ser el resultado de la
destrucción o afectación del capital construido (ruptura de redes de distribución de agua,
pérdida de construcciones como hoteles, etc.) que impiden el uso de bienes y servicios
ambientales. Los costos de restauración del capital construido es la manera de estimar
este daño ambiental directo. Sin embargo, al aplicar este enfoque, es necesario distinguir
dos situaciones:
23 Recientes trabajos de evaluación del valor de los corales llevados a cabo en Australia, Aruba y Jamaica sirven
para asignar un valor monetario a los arrecifes coralinos dañados. Los valores de los estudios van desde 7 500
dólares por hectárea hasta 500 000 dólares por hectárea dependiendo de la localización del coral y su papel en el
ecosistema. Recientes trabajos en esta misma línea resaltan el interés de la industria farmacéutica por estos
ecosistemas. En ciertas ocasiones, también se llevan a cabo acciones de restauración (como transplante de coral).
24 Ejemplo concreto de esta situación es el caso de la isla caribeña de Anguila, cuyas formaciones coralinas y
playas han sido frecuentemente barridas por el oleaje de huracanes y tormentas tropicales en años recientes, lo
que ha impactado negativamente la ocupación de los centros turísticos. Véase CEPAL (1995), The
macroeconomic effects and reconstruction requirements following hurricane Luis in the island of Anguilla
(LC/MEX/L.289 y LC/CAR/L.462), México.
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i)
Cuando el capital construido está estrecha y exclusivamente vinculado al uso
de bienes y servicios ambientales, el costo de restauración de este capital
puede considerar, como mera aproximación, el daño ambiental. Éste es el caso
de redes de distribución de agua que permiten el uso de este recurso o de vías
de comunicación que sólo se usan para recreación en áreas naturales (por
ejemplo, los caminos dentro de un parque nacional).
ii)
En muchos casos, sin embargo, los costos de restauración también
abarcan el uso de bienes y servicios no ambientales. Por ejemplo,
infraestructuras como carreteras que no están exclusivamente vinculadas a
recreación en áreas naturales y que también se usan para comercio o tranporte
de personas. Los hoteles en áreas naturales permiten no sólo recreación con
base en la naturaleza, sino también el disfrute de otros bienes y servicios
(alimentación, diversión, alojamiento, etc.). En estas situaciones, los costos de
restauración del capital construido incluyen el valor de los bienes y servicios
ambientales, pero también el valor de bienes y servicios no ambientales. Por
esta razón este enfoque puede sobreestimar el daño ambiental.
Algo similar sucede cuando se estima el daño indirecto. Por ejemplo, cuando el daño
ambiental impide temporalmente las actividades turísticas. En este caso, sólo parte de
los gastos del turista pueden considerarse exclusivamente “ambientales”. En ciertas
ocasiones éstos pueden ser identificados; por ejemplo, el valor de las entradas a los
parques o los impuestos utilizados para protección ambiental (como una aproximación
de la contribución del medio ambiente a la actividad económica). Obtener valores más
cercanos a la realidad puede ser de enorme dificultad.25
Por tanto, en ambos casos (daño ambiental directo e indirecto) resultará difícil obtener
una cifra de daños ambientales separada de los otros sectores. Esto dependerá de la
información disponible. Sin embargo, este problema se puede superar en parte (en tanto
el daño ambiental quede efectivamente registrado), ya que gran parte de los daños
ambientales ya están considerados en otros sectores (agricultura, turismo,
infraestructura, etc.); es decir, si bien no siempre se pueden calcular de manera aislada,
al menos en muchos casos se sabe que la estimación de otros sectores incluye daños
ambientales. El cuadro 7 muestra las situaciones que se pueden presentar.
La evaluación del daño ambiental, por tanto, se limita a los daños descritos en las
celdas II y III. Las cifras obtenidas en la celda II serán añadidas a las estimaciones de
otros sectores en la recapitulación final de daños directos e indirectos. Los montos de la
celda III, junto con los de la celda II, proporcionan una idea más clara de los daños
sufridos por el medio ambiente y permiten la comparación con otros sectores. Sin
embargo, en la obtención de cifras globales de daños, y para evitar doble contabilidad,
el monto de la celda III no debe separarse.
25 El enfoque para la estimación de la renta económica generada por el medio ambiente en las actividades
turísticas es a través de la diferencia entre el precio de mercado (por ejemplo, el precio de una habitación por
noche) y los costos de producción del hotel (salarios, insumos y otros gastos, incluyendo una tasa normal de
retorno a la inversión). Los hoteles situados en lugares con paisajes especiales pueden cobrar mayores precios
que otros con localizaciones menos favorables (lo mismo ocurre dentro del propio hotel: las habitaciones con
mejores vistas son más caras).
31
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El cuadro 7 muestra los diferentes tipos de daño clasificados de acuerdo con las
diferentes categorías descritas arriba y los sectores donde es más probable que esten
incluidos.
Cuadro 7
CLASIFICACIÓN DE DAÑOS SEGÚN SUS POSIBILIDADES DE CÁLCULO
32
La suma de los daños directos e indirectos al medio ambiente identificados y
valorados permitirá determinar el valor económico de los efectos de los desastres sobre
el medio ambiente. Dicha cifra incluirá tanto las estimaciones efectuadas por los
especialistas sectoriales acerca de daños en el acervo y servicios del capital
aprovechado, como aquellas realizadas por el especialista en medio ambiente en torno a
los activos y servicios ambientales no incluidos en las evaluaciones sectoriales. Ello
permitirá contar con una idea clara acerca del daño o afectación total sufrido por el
medio ambiente, y compararla válidamente con diversas variables macroeconómicas
para tener una idea de la magnitud del desastre.
El especialista o analista global deberá, por tanto, asegurarse de que, al realizar dicha
suma, no se produzcan duplicaciones entre las estimaciones sectoriales y la del
especialista en medio ambiente, de manera que las comparaciones que se realicen
posteriormente —por ejemplo, con el PIB del país o región afectados— sean válidas e
ilustrativas de lo que efectivamente sucedió a causa del desastre.
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Cuadro 8
CLASIFICACIÓN DE DAÑOS Y SUPERPOSICIÓN CON OTROS SECTORES
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Anexo XIII
EJEMPLOS DE CÁLCULO DE LOS DAÑOS AMBIENTALES
Ejemplo 1: Daños ambientales causados por un huracán
El viento, las olas y la lluvia generadas por un huracán han afectado a una zona de un
país caracterizada por la riqueza de su patrimonio ambiental. Las principales actividades
económicas del área afectada son el turismo (atraído por sus playas y por el buceo en
sus arrecifes de coral) y la pesca.
Los cambios en el medio ambiente y en el capital construido que afectan el bienestar de
las personas son los siguientes:
Cuadro 1
IDENTIFICACIÓN DE CAMBIOS EN EL MEDIO AMBIENTE Y
EN EL CAPITAL CONSTRUIDO BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES
INVOLUCRADOS
34
Los daños directos vienen dados por la afectación del acervo ambiental medido a partir
de su valor de mercado cuando éste existe o de las inversiones en restauración
consideradas por el gobierno y otros actores del país afectado. Los daños indirectos
incluyen la pérdida de ingresos durante el período de restauración de la infraestructura
y del capital natural cuando ésta no es instantánea. Como se verá, parte de los daños ya
han sido incluidos en la estimación de otros sectores (pesca, turismo e infraestructura).
A continuación se presentan los cálculos de daños directos e indirectos y un esquema
explicativo del proceso de valoración.
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Cuadro 2
ESTIMACIÓN DE DAÑOS
35
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Gráfico 1
Esquema de evaluación económica del año ambiental
36
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El siguiente cuadro resume la evaluación del daño ambiental:
Cuadro 3
RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES DE LOS DAÑOS AMBIENTALES
Ejemplo 2: Valoración de daños a los servicios ambientales de bosques
El siguiente ejemplo de los posibles efectos de un evento extremo se centra en la valoración de los servicios ambientales de una zona de bosque. Se ha simplificado como para
enfocar únicamente este tipo de daño y se ha eliminado el análisis de su relación con
otros sectores.
Un evento extremo ha afectado a una región de un país de la siguiente forma:
- Bosque primario: 3 200 hectáreas destruidas. La mayor parte de la superficie es irrecuperable o recuperable a muy largo plazo.
- Bosque secundario: 6 100 hectáreas destruidas. La mayor parte de la superficie es
irrecuperable o recuperable a muy largo plazo.
- Plantaciones de café sombra: 7 200 hectáreas afectadas, de las cuales se consideran
irrecuperables un 60% (4 320 hectáreas). El resto (2 880 hectáreas) se pueden recuperar
en un plazo de cinco años.
El gobierno del país ha puesto en marcha un sistema de pagos por servicios ambientales
que reciben los propietarios que conservan los bosques. Este pago se produce durante 20
años. Los servicios ambientales y valores monetarios anuales considerados son:26
26 El Banco Mundial utiliza la cifra de 20 dólares por tonelada de carbón emitida como estimación del daño causado por las emisiones de dióxido de carbono. Este monto representa el valor presente del daño a los activos
económicos y la disminución en el bienestar humano por el tiempo en que la unidad de contaminación se encuentra en la atmósfera. Todavía no existe acuerdo acerca de la capacidad de secuestro de carbono por cada tipo de
bioma.
37
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Cuadro 4
VALOR DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES DE LOS BOSQUES
Las plantaciones de café sombra son sistemas agroforestales que combinan la
producción agrícola con el cuidado ambiental para mantener la capacidad de los bosques
de proveer servicios. Un estudio de valoración ambiental de la zona ha considerado la
provisión de un bien (leña) y tres servicios ambientales: a) protección de la producción
de agua y control de inundaciones; b) estabilización y mantenimiento de suelos, y c)
mantenimiento de la biodiversidad. El estudio no considera el servicio ambiental de
fijación de carbono por la utilización como combustible de la leña resultante de las
podas anuales.
Se estima una producción de madera por hectárea de 14 m3/ha/año, con un valor de 4
dólares por m3 (56 dólares/ha/año). El valor de los otros tres servicios ambientales es de
21 dólares/ha/año. Por tanto, el valor total es de 77 dólares/ha/año.
Cuadro 5
38
ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS AMBIENTALES
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Anexo XIV
EL SISTEMA DE ZONAS DE VIDA
Desde hace muchos años se ha reconocido la relación entre clima y vegetación; de ahí
que varios investigadores, con el fin de ubicar geográficamente los diferentes hábitat y
biomas naturales, hayan tratado de crear un sistema de clasificación ecológica mundial.
Los factores físicos ambientales (suelos, nutrimentos, patrones de clima, iluminación,
estacionalidad, humedad), invariables o cíclicos y característicos de una región, son
determinantes para los ecosistemas naturales con los que se identifica biológicamente
esa zona. Sobre la base de estos parámetros ambientales, o de este determinismo
ambiental, es que parte el método para el establecimiento de las zonas de vida de L.
Holdridge. Mediante este sistema se reconocen las unidades naturales discretas, de tal
forma que pueden diferenciarse fácilmente en el campo, ya sea por la vegetación
natural original o por alteraciones notables en ésta. Su aplicación es posible en cualquier
parte del planeta, ya que se basan en parámetros universales que se pueden medir con
facilidad en cualquier región, y con la misma exactitud, y llevarse al modelo en un
mismo formato.
Las ventajas de este sistema son:
1.
Expresión cartográfica útil de las diferentes categorías o formaciones
vegetales que componen una comarca, región, país o continente, en todas sus
variaciones latitudinales, altitudinales, incluyendo influencias climáticas,
edáficas, hidrográficas, etcétera.
2.
Determinación de la calidad y el potencial de los servicios de los ecosistemas
de determinadas zonas (por ejemplo, producción de agua y captura de
dióxido de carbono).
3.
Pronóstico de un posible impacto ambiental y la degradación del ambiente por
efecto de algún desarrollo o por determinados eventos naturales de gran
fuerza.
4.
Selección de los lugares que brindan mejores oportunidades para actividades
específicas en materia agrícola, forestal y pecuaria (planificación del uso de
la tierra).
5.
Identificación de las comunidades naturales existentes, resaltando la
importancia relativa de su conservación.
6.
Predicción de escenarios biogeográficos producidos por cambios en el clima
y la temperatura global.
Los principales elementos de análisis del Sistema de Zonas de Vida (Holdridge, 1979)
son: a) expresión del factor calor por medio de la biotemperatura; b) uso de una
progresión logarítmica en los incrementos del calor y la precipitación para expresar
cambios significativos en las unidades de vegetación natural; c) determinación de la
relación directa entre biotemperatura y evapotranspiración potencial (humedad) y la
relación entre humedad y evapotranspiración real, y d) relación directa entre
evapotranspiración real y productividad biológica (Tosi, 1997), la cual se vincula
íntimamente con los servicios ambientales.
39
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El Sistema de Zonas de Vida expresa, en resumen, la relación entre el ambiente físico y
el conjunto de la biota terrestre organizada en unidades con tres niveles jerárquicos, a
saber:
Nivel 1: Bioclima o zona de vida
Nivel 2: Asociación vegetal o ecosistema
Nivel 3: Estado sucesional (cubierta vegetal presente)
40
Por tanto, el sistema se basa en que ciertos grupos de ecosistemas o asociaciones
vegetales presentan una correspondencia clara con determinados ámbitos de
temperatura, precipitación y humedad, de tal forma que puedan definirse estos
parámetros climáticos para agruparlos de manera objetiva y balanceada. A estas
agrupaciones, Holdridge las denominó zonas de vida, es decir, conjuntos naturales de
asociaciones (segundo orden en su sistema jerárquico), cada una de la cuales incluye una
cadena de unidades de paisaje o medios ambientales diferentes (que abarcan desde
pantanos hasta cimas divisorias de aguas). Al mismo tiempo, las zonas de vida
comprenden divisiones igualmente balanceadas de los tres factores climáticos
principales, es decir: calor, precipitación y humedad. Holdridge reconoce que se pueden
diferenciar estas asociaciones según los pisos altitudinales que se encuentran en el
relieve de una región. De esta categorización resulta una multiplicidad (consistente con
la realidad) de ecosistemas potenciales o asociaciones vegetales dentro de cada una de
las 120 zonas de vida o bioclimas que podrían cubrir la superficie del planeta.
Las asociaciones vegetales han sido modeladas en 10 categorías generales que se
presentan a continuación:
-
Una asociación climática
Tres asociaciones atmosféricas
*
*
Asociaciones por temperatura (cálida, fría)
Asociaciones de humedad (seca, húmeda)
-
Cinco asociaciones edáficas
*
*
Asociaciones de humedad (seca, seca-húmeda, húmeda)
Asociaciones de fertilidad (fértil, estéril)
-
Asociación hídrica
Más aún, cada uno de esos sistemas incluye un variadísimo ámbito de posibles etapas
sucesionales, hasta llegar a un estado de clímax o, según las perturbaciones, disturbios
por fenómenos naturales o intervenciones antrópicas. De esta manera, considerando
todos los niveles, la vegetación de cada uno de los estados sucesionales que se
encuentran bajo un conjunto de condiciones se describe en términos fisionómicos y no
florísticos.
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Validación del sistema. El Sistema de Zonas de Vida se ha validado en grandes áreas del
trópico y subtrópico, de las cuales se han hecho mapas a partir de sólo unos cuantos
datos meteorológicos y estableciendo la relación del clima con la vegetación y el patrón
de uso de la tierra. Así, todos los países de América Central, Bolivia, Colombia,
República Dominicana, Ecuador, Haití, Jamaica, Paraguay, Perú, Puerto Rico, Santa
Lucía y Venezuela, cuentan con mapas ecológicos realizados a partir del Sistema de
Zonas de Vida. También los tienen Australia, Brasil, México, Mozambique, Nigeria,
Tailandia, Timor, Papúa Nueva Guinea y los Estados Unidos, estos últimos en un nivel
preliminar, de macroescala o parcial. En la mayoría de los países, los mapas vienen
acompañados por una memoria descriptiva y explicativa.
1. Determinación de la zona de vida con datos climáticos
En este sistema, las zonas de vida se definen con base en los valores promedio anuales
de calor (biotemperatura), precipitación, humedad y altura sobre el nivel del mar. Las
definiciones son:
Biotemperatura: la temperatura promedio anual en grados centígrados que es
útil para el crecimiento de las plantas. Se estima que ésta oscila entre 0oC y
30oC.
Precipitación: el valor usado es el promedio anual de agua, en milímetros, que
cae en forma de lluvia, nieve o granizo.
Humedad: es determinada por la relación entre temperatura y precipitación,
independientemente de otras fuentes de humedad. La medida que funciona
adecuadamente se llama relación de evapotranspiración potencial (en
milímetros), la cual se obtiene multiplicando el factor 58.93 por la
biotemperatura.
a)
Segundo y tercer nivel del Sistema de Zonas de Vida
Holdridge definió las zonas de vida con base en parámetros de aplicación mundial,
como la biotemperatura, la precipitación y la humedad. Sin embargo, en el nivel del
paisaje local, la influencia de otros factores ambientales juegan un papel importante en
la determinación de los ecosistemas en la actualidad. Estas condiciones sirven de marco
a las asociaciones que constituyen el segundo nivel del sistema e incluyen, por
ejemplo, el tipo de suelo, el patrón de distribución de la precipitación, los regímenes de
humedad del suelo, la ocurrencia de vientos fuertes cargados de humedad o no y la
presencia de neblina frecuente. El efecto de uno, o varios de estos parámetros, hace que
el sitio parezca como si estuviera más a la izquierda o la derecha, arriba o abajo de
donde está el punto en el diagrama de zonas de vida.
La composición florística, la estructura y la fisonomía de la vegetación de una región o
país en general disminuye en variedad conforme se asciende a las formaciones de mayor
altura en una misma latitud; por ejemplo, si se compara el bosque húmedo tropical con
el subalpino cerca del ecuador terrestre. También se observa un fenómeno similar conforme disminuye la precipitación y aumenta la estacionalidad dentro de un piso latitudinal; por ejemplo, si se comparan el bosque seco tropical basal con el bosque muy
húmedo tropical del mismo piso.
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Dentro de una zona de vida o formación, los factores limitantes condicionan o
posibilitan el desarrollo de diversas asociaciones: manglares, zonas costaneras rocosas,
lagunas, bosque anegable, laderas secas, colinas ventosas y una variedad más de
sistemas.
Se reconocen cuatro clases básicas de asociaciones (con posibles combinaciones entre
sí): las climáticas, las edáficas, las atmosféricas y las hídricas. Las asociaciones
climáticas ocurren cuando tanto la precipitación y su distribución mensual como la
biotemperatura son normales para la zona de vida, no hay aberraciones atmosféricas
—como vientos fuertes o neblinas frecuentes— y el suelo conforma la categoría zonal.
Las asociaciones edáficas se presentan cuando las condiciones del suelo son más (o
menos) favorables que el suelo normal (suelo zonal) para la zona de vida donde éstas
ocurren. Las asociaciones atmosféricas son aquellas en donde el clima se aparta de lo
normal para el sitio. Las asociaciones hídricas se observan en terrenos cenagosos, donde
el suelo está cubierto de agua durante todo el año o parte de éste. La categoría incluye
áreas con aguas dulces, salobres y marinas, pero lógicamente excluye todas las áreas de
aguas profundas.
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En general, las asociaciones hacen que la fisonomía de la vegetación parezca más
húmeda o más seca de lo normal para la zona de vida. Por ejemplo, una asociación
edáfica fértil con suplemento adicional de agua de un bosque húmedo tropical (bosque
de galería) tiene un área basal similar al bosque muy húmedo tropical; por otra parte, se
da el caso de un sitio que, aunque se le clasifique como bosque seco tropical, da la
impresión de ser un bosque tropical muy seco; esto se debe a la existencia de un clima
monzónico, con un suelo vertisol que es muy húmedo en la época de lluvias y se seca y
agrieta en el verano.
El tercer nivel del sistema contempla los cambios temporales de los ecosistemas, ya sean
producto de la sucesión natural o introducidos por el hombre o los animales. El Sistema
de Zonas de Vida cataloga dichos cambios como de estado sucesional, los cuales, debido
a su corta duración, reciben el mismo tratamiento que el de uso de la tierra.
Debe tenerse cuidado con las diferencias aparentes entre la vegetación existente en el
terreno y el nombre de la zona de vida. Sucede en algunos casos que el nombre de la
zona de vida corresponde a la vegetación original de la asociación climática del lugar y
lo que se encuentra allí en el momento del levantamiento de campo puede ser algún
estado sucesional o una asociación diferente a la climática. La duda aparente sobreviene
porque no se está aplicando el nivel apropiado del sistema. Donde quiera que la
vegetación haya sido alterada por las actividades humanas, por ejemplo,
la nomenclatura de la zona de vida se considera como predictiva de la vegetación
potencial (o ideal) si ese territorio hubiese conservado su hábitat original.
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BIBLIOGRAFÍA
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altitudinales en el Sistema de Zonas de Vida de Holdridge, Turrialb 22(4) 468-469.
Grenke, W., W. H. Hatheway, T. Liang y J. Tosi (1971), Forest environments in tropical
life zones: A pilot study, Pergamon Press, Oxford.
Holdridge, L. R. (1979), Ecología basada en zonas de vida, Editorial IICA, San José,
Costa Rica, 1a. edición.
Jiménez-Saa, H. (1993), Anatomía del Sistema de Ecología Basada en Zonas de Vida
de L. R. Holdridge (inédito), Curso Internacional de Ecología Basada en Zonas de Vida,
San José, Costa Rica, 22 de febrero al 13 de marzo de 1993, Centro Científico Tropical,
San José, Costa Rica.
Tosi, J. (1997), An ecological model for the prediction of carbon offsets by terrestrial
biota, Occasional Papers, No. 17, Tropical Science Center, San José, Costa Rica.
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44
DIAGRAMA PARA LA CLASIFICACIÓN MUNDIAL DE ZONAS DE VIDA DE HOLDRIDGE
Cortesía: CENTRO CIENTÍFICO TROPICAL, San José, Costa Rica
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II. EL IMPACTO DE LOS DESASTRES SOBRE LAS MUJERES
1. Introducción
El enfoque de género es nuevo en el Manual para la evaluación del impacto social,
económico y ambiental de los desastres. Su inclusión se debe a múltiples razones, entre
ellas, el reconocimiento de que hombres y mujeres acusan efectos propios de su sexo
frente a las situaciones de desastre. Ante esa realidad es preciso tener claro el enfoque
de género para poder apoyar a la mujer a que enfrente el desastre y potenciar sus
capacidades para sobrellevar tales situaciones. Asimismo, la manera de abordar las
tareas o proyectos de reconstrucción adquiere características distintas en
correspondencia con las desigualdades de sexo vigentes en la sociedad latinoamericana
y caribeña.
En efecto, en un programa de reconstrucción, así como existen proyectos diseñados para
restablecer la producción de determinado sector, es preciso disponer también de
proyectos que se orienten a la atención de las necesidades específicas de grupos
vulnerables de la sociedad afectada. Esto, sin duda, facilita no solamente la
recuperación económica sino también la del tejido social. En tal sentido, determinar el
impacto sobre las mujeres de un país o región afectados por un desastre resulta
indispensable al momento de diseñar acciones y proyectos que contribuyan a reducir su
costo de oportunidad y aumentar su capacidad de recuperación. Por otra parte, los
desastres deben ser vistos como una oportunidad para lograr mejores condiciones de
vida, lo que incluye un trabajo por una mayor equidad entre los sexos. Es decir, la
reconstrucción no debe considerarse como un simple proceso de reposición de lo
perdido, sino también como una oportunidad para la realización de acciones que
disminuyan la vulnerabilidad de los grupos más desfavorecidos, favorezcan la equidad
entre los sexos y mejoren las condiciones de vida de las mujeres.
Cabe recordar que una de las consecuencias de un desastre es la descapitalización de las
mujeres y la disminución de su participación en las actividades productivas de los
sectores formal e informal. Las mujeres sufren los efectos de las pérdidas o los daños
directos —en vivienda y medios de producción—, a la vez que acusan costos de
oportunidad relativamente elevados en términos de la pérdida de sus ingresos por tener
que dedicarse temporalmente a tareas de emergencia, rehabilitación y reconstrucción no
remuneradas, además de que aumenta su trabajo reproductivo1 —como el cuidado de
los hijos debido al cierre temporal de las escuelas cuando éstas se usan como albergues
para los damnificados—, el cual tampoco representa un ingreso.
1 El trabajo reproductivo se define como aquellas actividades de la mujer necesarias para la renovación de la
fuerza de trabajo (cuidado infantil, formación de futuras generaciones de recursos humanos, alimentación, entre
otras); las actividades referidas a la disponibilidad actual de una fuerza laboral productiva (cuidado y limpieza
de los hogares, alimentación, atención y cuidado personal en el ámbito del hogar y comunitario), así como la
atención a la fuerza laboral que por edad, enfermedad o discapacidad (cuidado de niños, enfermos y ancianos)
no aporta activamente al trabajo productivo.
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Al respecto es preciso reconocer que, dentro del costo de vida del hogar
—independientemente de quien ocupe la jefatura del mismo—, la mujer efectúa aportes
tan importantes como los del hombre. En efecto, la mujer que no tiene empleo
remunerado obtiene ingresos para el hogar a través de diversas actividades del sector
informal —trabajo vinculado con la “economía de patio” o con micro o pequeñas
empresas ubicadas dentro del mismo hogar— que le permiten compatibilizar las tareas
productivas con las reproductivas. Si se valorizara el producto de tales actividades —no
están incluidas dentro de la contabilidad nacional—, seguramente que el aporte
monetario entre sexos al hogar sería más equilibrado.
Si bien el tema de género debe abordarse en forma transversal a lo largo de toda la
evaluación del impacto —tanto en las divisiones sectoriales como en la espacialización
del daño—, en esta versión revisada del manual se ha optado por incluirlo en dos partes.
La primera incluye en cada sector —social, económico y ambiental— una sección
adicional acerca de la forma de evaluar el impacto que los desastres tienen
específicamente sobre las mujeres. La segunda conforma un capítulo aparte que permite
obtener una primera estimación del impacto diferenciado de un desastre sobre las
mujeres —parte de cuyo trabajo no queda registrado en las cuentas nacionales—, y que
tiene por objeto contribuir a orientar hacia ellas los proyectos de reconstrucción.
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Resulta obvio que será preciso tener en cuenta, y señalarlo así en el documento
respectivo de evaluación, que esta última evaluación transversal no es estrictamente
comparable con la evaluación global que se haga acerca del impacto económico del
desastre, por cuanto —como ya se indicó anteriormente— existen algunos parámetros
válidos para la evaluación referida al impacto diferenciado sobre las mujeres que no
están contemplados en la contabilidad nacional. Adicionalmente, será preciso señalar
que se podría producir una doble contabilidad al sumar el impacto sobre las mujeres con
los impactos sectoriales, por cuanto los primeros ya estarían contabilizados en los
segundos.
2. El impacto global del desastre sobre la mujer
Como ya se señaló previamente, cada sector deberá producir información lo más
pormenorizada posible para poder evaluar el impacto global del desastre sobre las
mujeres. Dicho de otra forma, cada sectorialista deberá proporcionar al encargado de la
evaluación del tema de la mujer datos que permitan efectuar el análisis del efecto
global del impacto sobre ella en el país o región afectado por el desastre.
Se describe en seguida la metodología para llevar a cabo una medición del impacto
global sobre la mujer de un desastre de cualquier origen. Al igual que en los demás
sectores del manual, se clasifican los daños en directos (sobre los acervos) e indirectos
(sobre los flujos económicos).
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a)
Daños directos
La cuantificación de los daños directos para el caso de la mujer se refiere a todos los
acervos que ella posee, es decir, a las pérdidas o daños en su vivienda, cuando ella es
propietaria del hogar; el mobiliario y equipamiento domésticos, también en el caso de
que ella sea la dueña; los equipos y maquinaria que utilice para su producción, sea en
pequeños talleres o en micro y pequeñas empresas basadas en el hogar; los acervos que
pueda tener en los sectores productivos; los animales de crianza, plantaciones o cultivos
de economía de patio,2 y los inventarios de la producción almacenados en la vivienda
o sitios adyacentes.
Las estimaciones referentes a estos acervos perdidos o dañados, propiedad de las
mujeres, provendrán directamente de las evaluaciones sectoriales de daños al sector
privado, en las que se habrá incluido la separación de los daños por sexo. Por esa razón,
el evaluador del tema de la mujer deberá referirse a los capítulos correspondientes a
cada sector relevante, y cooperar directamente con cada uno de los sectorialistas en tales
estimaciones y desagregaciones.
b)
Daños indirectos
En el rubro de los daños indirectos ha sido preciso innovar para poder estimar la
totalidad del impacto de los desastres sobre las mujeres. Si bien el manual contempla
métodos para estimar la mayor parte de los daños indirectos, siempre que se sigan las
instrucciones referentes a la separación de los daños por sexo, existen algunos que
atañen exclusivamente a las mujeres en tanto que tienen que ver con el aumento del
trabajo reproductivo que se genera a raíz de un desastre y sus secuelas, y que
generalmente está a su cargo.
Son cuatro los componentes principales del daño indirecto para el caso de la mujer: la
pérdida del empleo productivo que realiza fuera de su hogar; la pérdida de producción
e ingreso en el hogar, que se refiere tanto a pérdidas o daños a la economía de patio
como a las micro y pequeñas empresas que la mujer maneje desde el hogar; el
aumento en el trabajo reproductivo, y otros daños de tipo financiero que también se
presentan cuando la mujer tiene deudas o financiamiento no completamente saldado.
i)
Pérdida de empleo e ingreso productivo fuera del hogar. Se trata en este caso
de la pérdida temporal de trabajo remunerado que la mujer realiza fuera de
casa, sea en labores domésticas, industriales o comerciales, e incluso de
carácter técnico, profesional o ejecutivo. Tales interrupciones temporales se
producen como consecuencia directa de los daños en los sistemas formales de
producción, y su duración depende del período requerido para el
restablecimiento o reconstrucción de aquéllos.
Nuevamente, las estimaciones para este rubro deben basarse en la evaluación sectorial
o la referente al empleo, y el evaluador deberá cooperar con los especialistas en los
demás sectores para facilitar la desagregación de los daños por sexo.
2 La economía de patio incluye la crianza de aves y ganado menor, y su aprovechamiento a través de huevos,
leche y derivados, etc., así como la cosecha de árboles frutales y pequeños sembrados de subsistencia ubicados
en torno a la vivienda.
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De cualquier manera, el cálculo para este tipo de daños se obtiene del número de días o
semanas de interrupción de labores remuneradas y el salario unitario promedio de cada
estrato de ingreso, ocupación o profesión. Los salarios unitarios deben ser los mismos
que se utilicen para cada uno de los sectores, cuyas fuentes se describen en los
capítulos correspondientes. Obviamente, el período de interrupción de labores debe ser
coincidente con el utilizado para el análisis de los demás sectores.
ii)
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Pérdida de producción e ingreso en el hogar. En este apartado se trata de
estimar la interrupción temporal de la producción y la obtención de ingresos
de la mujer en el hogar, independientemente de si ella ocupa la jefatura del
mismo. Estas pérdidas temporales se refieren tanto a las correspondientes a la
economía de patio, como a las de las pequeñas y medianas empresas que la
mujer opere desde su hogar.
Algunas estimaciones acerca de las pérdidas temporales en la economía de patio las
llevan a cabo por lo general tanto el especialista en vivienda como el especialista en el
sector agropecuario. Es preciso en este caso asegurar que en dicha estimación el
especialista efectúe, en cooperación con el especialista en género, la evaluación de
aquellas pérdidas que corresponden a cada sexo y estimar conjuntamente el período
requerido para la recuperación de la actividad. Además, será preciso levantar una
muestra representativa de las mujeres afectadas para determinar si las estimaciones
realizadas por los sectorialistas cubren todos los rubros que componen la economía de
patio o si, por el contrario, será preciso realizar estimaciones adicionales para
completarlas.
La evaluación de las pérdidas de producción en el caso de las micro y pequeñas
empresas formales normalmente la realizan los especialistas en materia de industria,
comercio y servicios. El especialista en empleo coopera estrechamente con los
anteriores con objeto de estimar o medir el desempleo o las pérdidas temporales de
ingreso debidas a la interrupción temporal de la producción. El evaluador del tema de la
mujer deberá trabajar en estrecha cooperación con aquéllos para facilitar la separación
de estos daños indirectos por género. Al igual que en el caso de la economía de patio,
convendrá realizar un muestreo entre las mujeres afectadas con el propósito de asegurar
que se haya incluido toda la pérdida, o para determinar si es necesario complementar las
estimaciones de los sectorialistas con estimaciones adicionales provenientes del
muestreo.
En cuanto a las pérdidas de producción en las micro y pequeñas empresas informales de
las viviendas destruidas o afectadas debe producirse una similar cooperación entre el
especialista en el tema de la mujer y los especialistas en materia de industria, comercio
y servicios. La forma de estimación o medición de tales pérdidas se describe en los
capítulos correspondientes, y el período de recuperación de dicha producción debe
estimarse de forma coordinada con los referidos especialistas.
iii)
Aumento en el trabajo reproductivo. Las situaciones de desastre siempre traen
consigo un aumento en el trabajo reproductivo no remunerado de la mujer, que
para ella significa un mayor desgaste tanto físico como emocional, cuya
cuantificación es preciso realizar con el propósito de disponer de información
sobre el impacto total del desastre sobre la mujer.
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Esta tarea habrá de recaer en el especialista en género, apoyado según se
requiera por el resto de los miembros de la misión de evaluación, tanto en lo que respecta a
la provisión de información sobre las actividades de cada sector y la forma en que se
han visto afectadas, como también —y muy especialmente— en lo tocante a la
definición de la duración del período en que se mantendrá la situación anómala que resulta en
una mayor carga reproductiva para la mujer.
La estimación del aumento en el trabajo reproductivo de la mujer debe partir de una
situación de base que es preciso establecer para cada caso particular (incluso pueden
darse patrones distintos de trabajo reproductivo dentro de un mismo país), dependiendo
de las costumbres o las condiciones ambientales y espaciales —urbanas y rurales, por
ejemplo— de las zonas afectadas por el desastre. Será preciso identificar un listado de
las actividades preponderantes en materia de trabajo reproductivo. Ello supondrá la
revisión de literatura, discusiones con especialistas locales en el tema, e incluso
muestreos rápidos cuando ello sea factible. En caso de no haber tal información
cuantitativa, será necesario realizar un muestreo entre las mujeres afectadas para tener
una idea al respecto, o dar por hecho que ellas destinan al menos ocho horas diarias a
dicho trabajo no remunerado.
Posteriormente, será preciso determinar —mediante muestreos representativos o
estimaciones— el nuevo patrón de actividades reproductivas que la mujer debe realizar
como resultado del desastre. Ello supondrá, además de las actividades usuales de la
línea de base previamente establecida, la realización de nuevas actividades vinculadas
con la atención de la emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción, así como la
ampliación de la duración de otras que ya realizaba de antemano.
Ejemplos típicos del primer caso —esto es, de trabajos reproductivos durante las etapas
posdesastre— son la cooperación en trabajos voluntarios en los campos de refugiados,
el tiempo empleado en las “colas” para la recepción de alimentos, el cuidado de los
enfermos, las campañas de control de epidemias, etc. En cuanto a los segundos —mayor
tiempo destinado a tareas que realiza en su hogar— cabe considerar el acarreo del agua
debido al daño en los suministros normales del líquido, la recolección de leña cuando
los incendios forestales dañan las fuentes de abasto normales, preparación colectiva de
alimentos en los campamentos de refugiados, el cuidado de los niños que no están
asistiendo a la escuela debido al daño en los planteles, y la adquisición de bienes que
requieren de transporte público por caminos en mal estado, entre otros.
Mediante una comparación entre el tiempo destinado a actividades o trabajo
reproductivo en la situación posdesastre y el empleado en una situación normal, o de
base, será posible determinar el aumento —con las desagregaciones o especializaciones
pertinentes— en el tiempo diario de trabajo reproductivo. Éste es el valor incremental
que se puede atribuir con validez a los efectos del desastre, y será preciso expresarlo en
términos monetarios.
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Una forma —si bien no la única— de expresar en términos monetarios el tiempo del
aumento en el trabajo reproductivo de la mujer es equipararlo con el valor del trabajo
productivo, con alguna modificación. Por ejemplo, utilizar el salario promedio mensual
de la mujer —discriminado al menos en urbano y rural— y dividirlo entre 30 días de
ocho horas cada uno, en promedio, en lugar de los 22 días laborables.
Ahora bien, para determinar el monto total del aumento en el trabajo reproductivo de la
mujer debido al desastre es preciso estimar los períodos en que se mantendrá la situación
de anormalidad, que sin duda serán distintos para cada actividad, zona o sector
dependiendo del tipo y la gravedad de la afectación. El especialista en género deberá
cooperar muy estrechamente con todos y cada uno de los sectorialistas para determinar
o estimar con la mayor precisión posible los diferentes factores que determinarán la
duración de las distintas situaciones que aumentan el trabajo reproductivo de la mujer.3
Una vez determinado el valor del mayor tiempo de trabajo reproductivo y los períodos
distintos para las diferentes situaciones de recuperación posdesastre, será posible
estimar el costo indirecto total que supone el aumento de dicho trabajo femenino
válidamente atribuible al desastre.
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Cabe señalar algo que es preciso evitar para no incurrir en una doble contabilidad. Se
trata del caso en que, debido a un desastre, una mujer o grupo de mujeres que residen en
el lugar de trabajo se ven obligadas a interrumpir su trabajo productivo y emplear su
tiempo exclusivamente en realizar trabajo reproductivo. Cuando esto sucede, es preciso
tener en cuenta solamente el daño indirecto que implica la pérdida de ingreso debido a
la suspensión temporal del trabajo remunerado, el cual sin duda habrá sido más alto que
el ingreso obtenido por el mayor trabajo reproductivo al que debe dedicarse
temporalmente.
iv)
Otros daños indirectos. Con frecuencia ocurren situaciones en las que la
mujer, en su afán por generar mayores ingresos para la familia o por mejorar
su calidad de vida y la de los suyos, adquiere bienes mediante créditos
formales o informales. Tales bienes pueden afectarse o perderse
completamente ante los efectos de un desastre, y seguir como saldos no
pagados de los préstamos.
En estricto rigor, al contabilizarse la pérdida de tales bienes como parte de los daños
directos sobre el acervo familiar o la vivienda —como suele hacerse por parte de los
especialistas en vivienda, comercio, industria y servicios, según sea el caso— no es
válido agregar a ello la cifra del saldo insoluto del crédito, para no incurrir en una doble
contabilidad. Ello no obstante, sí resulta válido contabilizar los intereses en los que, por
mora en el pago del saldo de la deuda, se incurra a lo largo del período en que la mujer
no logra recuperar sus ingresos normales. Incluso, también cabe contabilizar los más
altos intereses en que pudiera incurrirse en caso de refinanciarse la deuda para incluir
tanto el saldo pendiente anterior como una nueva adquisición de bienes para reponer los
que se perdieron, en la parte correspondiente al primer componente (el de los bienes
perdidos).
3 Algunos ejemplos a tener en cuenta en este caso serían el tiempo requerido para recuperar el suministro
eléctrico o de agua, para rehabilitar las viviendas —sean éstas rurales o urbanas— y las escuelas, etc., por ser
estos factores los que determinan el mayor tiempo que la mujer destina a tareas reproductivas.
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El anexo XIV presenta un ejemplo de evaluación del impacto de un desastre sobre la
mujer, aprovechando información obtenida durante los recientes terremotos en
El Salvador.
3. Fuentes de información
La información básica acerca de la participación de la mujer en las diferentes
actividades sociales y económicas de un país se incluye, por regla general, los censos
sobre población. En muchos de los países de la región latinoamericana y caribeña se han
iniciado ya los censos correspondientes a la década del año 2000. Si los resultados de
tales censos recientes no estuvieran disponibles, se recomienda buscar información en
las más recientes encuestas de hogares que se realizan periódicamente en los países de
la región. Adicionalmente, en algunos países se dispone de encuestas sobre el uso del
tiempo, las cuales proporcionan información discriminada por sexo. La información de
los censos de las encuestas (de hogares) se encuentra en las Direcciones Nacionales de
Estadística.
Una segunda fuente local de información sobre la participación de la mujer en las
actividades de desarrollo es el Informe sobre Desarrollo Humano (IDH) que anualmente
publica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que puede
obtenerse en las oficinas locales del mismo PNUD.
Finalmente, las universidades y las organizaciones que promueven la igualdad de
género en cada país por lo general poseen amplia información documental relevante
para este tipo de análisis. El especialista en género deberá también acudir a ellas para
recopilar cualquier información adicional relevante e incluso para lograr su cooperación
en las encuestas rápidas que sea necesario realizar durante la evaluación.
En cuanto a fuentes internacionales, es posible obtener información básica sobre el tema
en los Anuarios Estadísticos que publica la CEPAL, con la ventaja de que se trata de
información comparativa entre diferentes países que se procesa empleando
procedimientos comunes. Información adicional sobre población y sus características
aparece en las publicaciones y en la página web del Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE). De particular relevancia será el Sistema de Indicadores de
Género que mantiene la Unidad de la Mujer en la CEPAL, la cual brinda información
acerca de los indicadores a nivel de países. Éste puede ser consultado en la página
http://www.eclac.cl/mujer/.
El programa Redatam del CELADE es una herramienta que, empleando la información
de los censos y/o de las encuestas de hogares de un país o cualquiera de sus divisiones
geográfico-políticas, permite determinar la distribución de cualquier variable que se
desee analizar. Su fácil aplicación y gran utilidad para las evaluaciones del impacto de
los desastres ha quedado demostrada en los recientes casos de inundaciones en
Venezuela de 1999 y de terremotos en El Salvador de enero y febrero de 2001.
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Anexo XV
EJEMPLO DE EVALUACIÓN DE UN CASO REAL
La siguiente es una evaluación del impacto global de los terremotos de enero y febrero
de 2001 en El Salvador. Para realizarla se tomó como base la información disponible en
los documentos elaborados por la CEPAL para cada uno de los eventos,4 así como la
obtenida mediante un muestreo realizado por una consultora en materia de género que
cooperó en el mismo trabajo de la CEPAL.5
1. Estimación de los daños directos
La estimación de los daños directos se realizó con base en la evaluación de los
especialistas en cada sector afectado, así como de información obtenida mediante una
encuesta a mujeres afectadas. Con el propósito de prorratear el valor de tales daños
según el género, se recurrió a diversos procedimientos y fuentes de información, como
se describe brevemente a continuación.
a) Vivienda
52
Para asignar un valor al daño directo sobre el acervo de la vivienda correspondiente a
las mujeres, se adoptó el criterio de identificar el monto de los aportes de cada sexo al
ingreso total del hogar en vez de intentar obtener cifras acerca de la propiedad de cada
vivienda afectada. El proceso para hacer esto habría requerido de un período demasiado
largo y no necesariamente habría representado con justicia la forma como se ha
financiado el costo del hogar. Se determinó —con base en un estudio previo— que, para
el país, el aporte femenino al hogar es en promedio igual o mayor que el masculino en
el 49% de los hogares del área urbana y en el 56.6% de los correspondientes a las zonas
rurales.
Al disponerse del monto del daño directo sobre las viviendas urbanas y rurales, así como
sobre su mobiliario, enseres y equipamiento, y mediante la aplicación de los coeficientes
anteriores, fue posible estimar que las pérdidas en el acervo de la vivienda aplicable a
las mujeres alcanzaba cifras de 146.1 millones de dólares. Es preciso señalar que, debido
al procedimiento de valoración de los acervos asociados a la vivienda que utiliza la
metodología de la CEPAL, entre 70% y 80% del acervo de la economía de patio ya está
incorporado en los daños del sector vivienda, por lo cual debe tenerse cuidado en no
duplicarlo más adelante.
4 CEPAL (2001), El terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador; Impacto socioeconómico y ambiental
(LC/MEX/L.457), México, 21 de febrero, y CEPAL (2001), El Salvador: Evaluación del terremoto del martes 13
de febrero de 2001 (LC/MEX/L.457/Add.2), México, febrero.
5 Arenas Ferriz, Ángeles (2001), Estimación de daños en actividades productivas realizadas por mujeres que
perdieron su vivienda y en el valor sombra de su trabajo en las tareas de emergencia y rehabilitación y
reconstrucción, Madrid, España.
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b) Industria, comercio y servicios
En este caso se recurrió a las estadísticas disponibles en el país acerca de la
participación de las mujeres en la propiedad de los establecimientos industriales, de
comercio y de servicios. Así, se determinó que la mujer era dueña del 40% de la micro
y pequeña empresa industrial, del 60% del comercio y del 71% de los servicios. En lo
relativo a la gran industria y la maquila, la propiedad es exclusivamente masculina.
Nuevamente, una vez que los especialistas de cada uno de estos sectores efectuaron
estimaciones acerca de las pérdidas de acervo en cada uno de los subsectores o
actividades en los que las mujeres tienen una participación de importancia, se procedió
a aplicar los factores porcentuales correspondientes. El monto del daño total sobre el
acervo en estos sectores aplicable a ellas ascendía a los 117 millones de dólares.
c) Economía de patio
En este caso particular, que comprende el acervo doméstico de las mujeres para producir
bienes tanto para autoconsumo como para venta ocasional, se estima un porcentaje
relativamente alto en el sector vivienda, para el caso de las áreas urbanas, y en el sector
agropecuario, para el de las zonas rurales.
Los especialistas del sector vivienda y del agropecuario estimaron las pérdidas de
acervos productivos en el hogar y en animales domésticos. Sin embargo, un análisis
pormenorizado que tuvo en cuenta la información proporcionada por la encuesta
realizada entre las mujeres afectadas, reveló que el acervo correspondiente a la
denominada economía de patio no estaba incluido dentro de las estimaciones
sectoriales, y que alcanzaría un valor cercano al 20% de los daños en el acervo de
enseres y equipamiento del hogar en el sector vivienda, más un porcentaje similar de los
daños en materia de stock de ganado menor. Por ello, se decidió adoptar una pérdida
directa de este acervo por un monto de 37.7 millones de dólares.
2. Daños indirectos
a) Pérdida de empleo e ingreso fuera del hogar
Gracias al trabajo conjunto del especialista en empleo y los demás especialistas
sectoriales, se dispuso de información acerca del número de empleos que se perdieron
a causa del terremoto. Además, en el Informe sobre Desarrollo Humano para el año
2000, elaborado por el PNUD, se obtuvo información sobre la participación de la mujer
en cada uno de los sectores productivos y su ingreso mensual promedio. Además, la
información que se obtuvo por el muestreo que realizó la especialista en el tema de la
mujer proporcionó datos adicionales —especialmente los relativos a las empleadas del
hogar que perdieron su trabajo— y permitió corroborar y complementar en algunos
casos las estimaciones hechas por los especialistas de cada sector.
53
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Concretamente se dispuso de información acerca del empleo perdido por las mujeres en
el sector agropecuario —vinculado concretamente con las actividades cafetaleras y
pesqueras— y en la maquila. En el caso de las empleadas del hogar que residen en el
mismo fue preciso efectuar estimaciones más gruesas basadas en el supuesto de que un
15% de las empleadas de los 150 660 hogares destruidos habría perdido su empleo,
cifras que fueron corroboradas con los resultados de la muestra. En cada caso, se empleó
el monto del salario mensual, urbano o rural, según fuese necesario. Todo ello a lo largo
de un período de cinco meses, estimado como requerido para la rehabilitación y la
reconstrucción más inmediata.
El desglose fue como sigue:
Por lo tanto, el total de ingresos por empleo remunerado de las mujeres se estimó en 34.7
millones de dólares.
b) Pérdida de producción en el hogar
54
En el caso de este rubro fue preciso hacer una combinación de información
suministrada por las estimaciones sectoriales en torno a producción perdida en algunos
rubros, con la obtenida en el muestreo que se efectuó entre mujeres afectadas.
Concretamente, la estimación de la pérdida de producción en la economía de patio se
hizo con base en la información obtenida en la encuesta, luego de asegurar que la misma
no estaba ya incluida en los cálculos realizados por los especialistas en los sectores
productivos. Se estimó que dicha pérdida de producción futura sería de 25 millones
durante un período de cinco meses.
En lo referente a la estimación de las pérdidas en actividades productivas en el hogar
—vinculadas a los pequeños talleres o microempresas que las mujeres operan desde sus
viviendas—, el método fue similar. Con base en información obtenida de la encuesta a
mujeres afectadas se llegó a una primera estimación de 91.8 millones, la cual se redujo
en el monto ya medido y contabilizado por el especialista encargado de los sectores de
comercio, industria y servicios en lo referente a micro y pequeñas empresas ubicadas
fuera del hogar (24 millones). De esa forma fue posible determinar la producción
perdida a lo largo de cinco meses en este tipo de producción casera, en un monto de 67.8
millones.
En cuanto al aumento en el trabajo reproductivo de las mujeres afectadas, la estimación
provino de los datos de la encuesta. En primer lugar, se determinó que las mujeres
salvadoreñas destinan en promedio ocho horas diarias al trabajo reproductivo, tanto en
el sector urbano como en el rural, además del que dedican a las actividades productivas.
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En segundo, la encuesta reveló que el trabajo reproductivo adicional que exigieron las
tareas de rehabilitación y reconstrucción —por día y a lo largo de un período estimado
de cinco meses— se elevó a 14 horas en el caso de la mujer del sector urbano y a 16
horas para el de la mujer rural, debido, entre otras razones, a la necesidad de hacer colas
para recibir alimentos, colaborar en el cuidado de niños, ancianos y enfermos, traer agua
desde sitios alejados, etcétera.
Se adoptó un valor horario de 1.29 dólares para el caso del tiempo correspondiente a la
mujer urbana, que resulta de dividir el sueldo promedio urbano entre las ocho horas
diarias trabajadas a lo largo de 22 días hábiles por mes. Y se adoptó un valor horario de
0.46 dólares para el caso rural, que resulta de dividir el sueldo promedio mensual entre
ocho horas diarias trabajadas a lo largo de 30 días. El valor resultante de las
estimaciones ascendió a 276.5 millones de dólares.
c) Otros daños indirectos
El rubro del costo de los intereses moratorios sobre las deudas que no podrán pagar las
mujeres durante el período de rehabilitación y reconstrucción —en el cual sus ingresos
se ven notablemente mermados— se estimó con base en información acerca de los
saldos pendientes de pago que se obtuvo durante la encuesta.
Ésta reveló que el 43% de las mujeres del sector urbano tenían una deuda promedio de
240 dólares, y que el 35.5% de las mujeres rurales acusaban un saldo deudor promedio
de 1 600 dólares. Al aplicarle a esas cifras un interés moratorio de 3.5% durante cinco
meses, esta pérdida se estimó en 21.1 millones de dólares.
3. Resumen de daños
El cuadro siguiente presenta en forma sucinta el monto total de los daños sufridos por
las mujeres en el caso de referencia al añadirse los daños directos al patrimonio de la
mujer a sus pérdidas de ingreso formal e informal.
Las estimaciones realizadas revelan que el monto total de los daños a las mujeres
salvadoreñas originados por los terremotos de enero y febrero de 2001 ascenderían a
715.2 millones de dólares. De ello, el 42% (300.8 millones de dólares) son
disminuciones en el acervo de capital que tenían las mujeres antes del desastre, en tanto
que el 58% restante (414.4 millones) corresponden a pérdidas indirectas de producción
e ingreso. Con respecto a esta última cifra cabe destacar que los daños indirectos son los
más elevados y se componen principalmente de aumentos en el trabajo reproductivo
(debidamente reducidos en la pérdida de trabajo remunerado fuera del hogar para evitar
doble contabilidad) por valor de 241.8 millones de dólares, pérdidas de producción
informal y formal por 116.8 millones, y un costo financiero por intereses moratorios
sobre deudas no saldadas con anterioridad al desastre por un valor estimado de 21.1
millones de dólares.
55
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Estas cifras corresponden a las pérdidas que en estricto rigor sufrieron las mujeres
dentro del ámbito del sector privado salvadoreño. A ello podría añadirse la parte
alícuota correspondiente a los daños ocurridos en el sector público. Una estimación
a este respecto elevaría el costo total del daño a 1 004 millones de dólares.
Cabe señalar que la cifra antes citada, que sitúa los daños por cada mujer a nivel
nacional en 314 dólares, no es comparable con el ingreso o el PIB por habitante
por cuanto incluye valores que no se contabilizan en las cuentas nacionales, como
la economía de patio y el tiempo reproductivo de la mujer.
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III. RECAPITULACIÓN DE LOS DAÑOS
1. Comentarios generales
Al final de la evaluación del impacto social, económico y ambiental de un desastre es
preciso elaborar una recapitulación de los daños que permita dar a conocer el resultado
completo del análisis. De hecho, dicha recapitulación es el resultado final del trabajo de
evaluación y servirá de base para el análisis macroeconómico posterior. En ella, será
preciso presentar tanto el monto total de los daños como diferentes desgloses para
identificar los sectores, las áreas geográficas y los grupos poblacionales que hayan
resultado con las mayores afectaciones. Aparte de cuantificar el monto total del impacto,
en términos monetarios, esta recapitulación debe permitir identificar las áreas temáticas
y geográficas que deberán recibir atención prioritaria en el proceso de reconstrucción,
al tiempo que proporciona un insumo valioso para la definición de la estrategia y los
planes y proyectos pertinentes.
2. El monto total de los daños
Con base en las estimaciones sectoriales realizadas, y siguiendo la metodología de
evaluación uniforme presentada en los capítulos precedentes, el especialista global
deberá preparar una agregación tanto de daños directos como de efectos indirectos, para
obtener la cifra del monto total de los daños ocasionados por el desastre.
Deberá tenerse cuidado, sin embargo, de no incurrir en duplicaciones. Será preciso
evitar que los daños de un sector no estén también incluidos en otro, lo cual fácilmente
ocurre en el caso de los daños indirectos que se vinculan entre sí en largas cadenas
productivas (por ejemplo, producción, procesamiento y comercialización). También
deberá tenerse especial cuidado para asegurar que en este monto total de daños se
incluyan solamente aquellos que son mensurables en las cuentas nacionales, y que se
dejen aparte aquellos otros que —habiendo sido estimados separadamente para casos
tales como el impacto del desastre sobre la mujer o sobre el medio ambiente—
no lo sean.
Después de realizarse esta agregación, será preciso hacer algunos desgloses para
conocer a fondo la naturaleza general del impacto del desastre y facilitar posteriores
ejercicios comparativos. Tales desgloses serían, al menos, los siguientes:
a)
Total de daños directos e indirectos.
b)
Total de daños al acervo y la producción, y aumentos de costos o disminución
de ingresos en la prestación de servicios.
c)
Total de daños a los sectores público y privado.
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La separación de los daños directos e indirectos totales ayudará a esbozar un cuadro
general de cuáles han sido los efectos sobre los acervos y sobre el desempeño futuro de
la economía. El monto de daños directos dará una idea del esfuerzo que será necesario
invertir en el país o región afectado para reponer los acervos perdidos. Por otra parte,
recuérdese que los efectos indirectos miden las modificaciones en los flujos, y que luego
habrán de servir al especialista en macroeconomía para que realice las proyecciones
sobre el desempeño futuro de la economía nacional o local como resultado del desastre.
El desglose siguiente entre daños al acervo y la producción y los cambios en los costos
e ingresos en la prestación de servicios permitirá profundizar más en el análisis,
al identificar claramente las pérdidas de patrimonios, las mermas en la producción, los
efectos en las finanzas del Estado y de las empresas prestadoras de servicios públicos, y
los posibles aumentos de costos de vida a la población. En efecto, téngase presente que
dentro de los daños directos se contabilizan tanto la destrucción de acervos como las
pérdidas directas de producción ya lista para el consumo, lo que es preciso desagregar
para poder realizar el análisis macroeconómico posterior. De igual forma, los efectos
indirectos incluyen tanto pérdidas futuras de producción como mayores costos y
menores ingresos en la prestación de servicios tales como agua y alcantarillado,
electricidad, transporte, etc. Con dicho desglose será factible tener una idea clara del
monto total de daños y pérdidas de acervo y producción, así como del efecto indirecto
sobre las finanzas del Estado y de las empresas (públicas y privadas) que brindan
servicios.
58
El desglose entre el monto total de daños para el sector público y el correspondiente al
privado permitirá determinar otros elementos de importancia para la reconstrucción, al
definir el esfuerzo que deberán invertir el Estado y los particulares para llevarla a cabo.
Si bien el costo de la reconstrucción de la infraestructura pública generalmente le
corresponde al Estado, y con ello se puede determinar el monto del financiamiento
futuro requerido, éste también puede verse en la necesidad de definir programas de
financiamiento o líneas de crédito para los particulares afectados por el desastre,
especialmente para el caso de aquellos de más bajos ingresos o para los que estén
ubicados en sectores estratégicos para la economía.
Además de los desgloses anteriores, el especialista deberá determinar la distribución de
los daños totales entre los diferentes sectores, con el fin de identificar aquellos que
hayan resultado más afectados y que, por ello, deban recibir mayor prelación en la
estrategia y planes de reconstrucción.
3. El monto neto de los daños
Es cada vez más común que en la región latinoamericana y caribeña los acervos y la
producción estén asegurados, con lo cual el monto neto del daño se obtiene al disminuir
el monto total de daños a partir de la cantidad que pagan los seguros. Sin embargo, la
cobertura de los seguros varía de un país a otro, lo mismo que de una a otra subregión.1
El especialista global habrá de determinar esta cifra neta del daño con base en la
información que le proporcionen los especialistas de cada sector analizado.
1 Parecería existir una correlación inversa entre el grado de cobertura de los seguros y el nivel de desarrollo de
los países, a excepción de la región caribeña, donde —seguramente por la influencia de los países desarrollados
que la colonizaron— el grado de cobertura de los acervos suele ser muy alto.
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Adicionalmente, al estar las aseguradoras locales reaseguradas con grandes consorcios
del exterior, se puede producir un efecto significativo de entrada de divisas por el
ingreso de los montos de reaseguro. Este efecto debe determinarse de modo que el
especialista en macroeconomía lo emplee en su análisis posterior del desempeño futuro
de la economía nacional o local.
4. El costo de la reconstrucción
Tal como se mencionó en el capítulo introductorio del manual, el costo total de los
daños es distinto del costo de la reconstrucción. Ello se debe a que el monto de los daños
se estima como el valor real de los activos perdidos o dañados, en tanto que la
reposición debe calcularse a partir de los más altos costos reales de construcción o de
adquisición de bienes y del costo de las medidas de prevención y mitigación para
reducir los daños que puedan ocasionar eventos desastrosos futuros. Por esa razón, el
especialista global habrá de agregar también los costos de reconstrucción que hayan
sido estimados para cada uno de los sectores.
Cabe también destacar otra diferencia entre el monto total del daño y el costo de la
reconstrucción. El costo de reconstrucción incluye la reposición de los acervos perdidos
pero no el valor de las pérdidas de producción y el monto de mayores gastos y menores
ingresos en la prestación de los servicios, aunque sí debe tomar en cuenta el costo
financiero de la reactivación productiva cuando ello sea necesario. Un ejemplo de esto
último es el monto de financiamiento requerido para refinanciar a los productores de
determinados sectores luego de que han sufrido daños o pérdidas en sus actividades,
como en el caso de los agricultores que requieren de refinanciar créditos de avío
cuando han perdido sus cosechas a causa de una inundación o sequía. Así, el costo de la
reconstrucción será necesariamente distinto del monto total de los daños ocasionados
por el desastre. Cuando, por la naturaleza del desastre, los daños directos ocupan una
alta proporción del daño total, el costo de la reconstrucción llegará a ser
significativamente mayor que el monto total de los daños. En tanto que, cuando los
efectos indirectos son mayores que los daños directos, como en el caso de una
inundación o sequía prolongadas, el costo de la reconstrucción suele ser inferior al
monto total de los daños.
5. La magnitud del desastre
Además de determinar el monto total del daño ocasionado por un desastre, es preciso
relativizar dicho monto para comprender mejor su impacto sobre el país o región
afectado. De esta manera se obtiene un indicador acerca del esfuerzo que el país o la
región tendrá que invertir en materia de reconstrucción y de si posee la capacidad para
hacer frente a la situación por sí solo o si requerirá de ayuda externa. Esta magnitud del
desastre se determina mediante una serie de comparaciones entre el monto total de los
daños y sus componentes, y diversas variables macroeconómicas; por ejemplo:
a)
El monto total de los daños en comparación con el PIB.
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b)
El monto total de las pérdidas de producción en comparación con el PIB o con
las exportaciones del país.
c)
El monto total de los acervos perdidos en comparación con la tasa anual de
formación bruta de capital fijo, con el producto interno del sector de la
construcción y con el monto de la deuda nacional.
d)
El monto total de los daños en función de la población del país o región
afectado.
La comparación entre el monto total de los daños y el PIB permite visualizar el impacto
que pueda tener un desastre en relación con la economía del país o región. En países
latinoamericanos pequeños o en las islas del Caribe, la magnitud de un desastre puede
representar fracciones elevadas del PIB e incluso excederlo, en tanto que las economías
más grandes por lo general absorben con facilidad los efectos de desastres de extensión
limitada. 2 Esta comparación, también revela el grado de esfuerzo que habrá de realizar
el país para lograr la recuperación y la reconstrucción.
La comparación entre pérdidas totales de producción y PIB permite obtener una idea del
efecto general de un desastre sobre la producción nacional o regional, y del impacto que
el desastre tendría sobre el desarrollo futuro de la economía, en tanto que la
comparación con las exportaciones proporciona un indicador del impacto sobre el
sector externo del país o región afectado.
60
Al comparar el monto de los daños a los acervos con la tasa anual bruta de formación
de capital fijo es posible obtener una idea del esfuerzo adicional que habrá de invertir el
país en la reconstrucción, y la comparación con el producto interno del sector de la
construcción de un indicador de la capacidad nacional de reconstrucción y del período
que será necesario para llevarla a cabo. La comparación entre los daños al acervo y la
deuda externa del país afectado puede dar una idea del esfuerzo que éste habrá de
realizar a futuro para la reconstrucción.
La determinación del monto de los daños totales por habitante y de la relación entre el
daño y el PIB por habitante de una idea del efecto sobre las condiciones de vida de la
población afectada, y permite además realizar comparaciones entre los efectos de
diferentes desastres ocurridos en el mismo país en épocas distintas y los ocurridos en
diferentes lugares.
6. La distribución espacial del daño
Las herramientas del Redatam, descritas en la sección correspondiente del capítulo sobre
población, permiten determinar la distribución geográfica del daño total, lo que a su vez
hace posible identificar aquellas regiones o entidades geográfico-políticas que han
sufrido mayor afectación y que, por ende, deben recibir atención prioritaria en los planes
de reconstrucción.
2 Al respecto, considérese que el huracán Mitch causó daños totales en Honduras por un monto
equivalente al 79% del PIB del año precedente; las inundaciones de Venezuela en 1999 ocasionaron daños totales
equivalentes al 166% del PIB en el estado Vargas; el terremoto de la ciudad de México en 1985 causó daños
totales que representaron alrededor del 4% del PIB nacional.
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El especialista global, en cooperación estrecha con el especialista en población de los
sistemas de información geográfica, deberá determinar la distribución espacial del daño
total y del daño por habitante. Con ello, será factible estimar con mayor precisión la
forma en que ha resultado afectada la población. Deberá producir mapas que señalen la
distribución geográfica del daño por habitante y que permitan establecer una
comparación entre daño y PIB por habitante.
Estos mapas pueden combinarse con aquellos que describen la ubicación de los focos
de pobreza en un país dado, para proporcionar a los responsables de tomar las decisiones
la herramienta que requieren para definir la orientación espacial de los recursos para la
reconstrucción.
7. Identificación de afectación en grupos vulnerables
Con base en los análisis sectoriales, el especialista global debe hacer las agregaciones
pertinentes a nivel nacional o por región para identificar aquellos grupos poblacionales
que hayan resultado más afectados. Ello debe incluir a los grupos de menores ingresos
—y el mapa de distribución del daño total en comparación con el ingreso o producto por
habitante es una herramienta para ello—, mujeres, niños y ancianos, así como a la
población activa en las micro y pequeñas empresas.
Anexo XVI
EJEMPLO DE ANÁLISIS DE RECAPITULACIÓN DE LOS DAÑOS
Para ilustrar el tipo de análisis que es necesario llevar a cabo, a continuación se
presenta la recapitulación de los daños que ocasionaron los terremotos de enero y
febrero de 2001 en El Salvador.
Recapitulación de los daños ocasionados por los terremotos del 13 de enero
y el 13 de febrero de 2001 en El Salvador
La suma total de daños y pérdidas que ocasionaron los terremotos de enero y febrero de
2001 en El Salvador se estimó en 1 604 millones de dólares.
De esa cantidad, 939 millones (el 58%) corresponden a daños directos y 665 millones
(el 42% restante) se refieren a daños o pérdidas indirectas. Esto significa que la mayor
parte del daño ocurrió en los acervos del país, y que el resto afectaría los flujos
económicos que tendrían lugar a lo largo de ese año y en los venideros. El cuadro
siguiente muestra los detalles de las cifras antes citadas.
61
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Cuadro 1
62
De acuerdo con el tipo de daño o pérdida, el monto total se desglosa en la forma
siguiente:
Las cifras anteriores revelan que la mayor proporción del daño se concentró en la
infraestructura física y el equipamiento (el 64% del daño total), seguido por el aumento
en los costos y los menores ingresos en la prestación de algunos servicios —como el de
transporte, principalmente— (el 31%) y la producción, en menor medida (5%) (véase el
gráfico 1).
La distribución del tipo de daño corresponde a los desastres originados por fenómenos
naturales de origen geológico. 3
3 Por el contrario, cuando se trata de desastres ocasionados por fenómenos de origen hidrometeorológico, las
mayores pérdidas se concentran en la producción. Véase, al respecto, Jovel, Roberto (1986), “Los desastres
naturales y su incidencia económico-social”, Revista de la CEPAL No. 38, Santiago de Chile.
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Gráfico 1
Resulta de especial interés el hecho de que las dos terceras partes del daño total se hayan
producido en bienes de propiedad privada, en tanto que solamente un tercio
correspondan a bienes públicos, lo que habría de tener implicaciones para el programa
de reconstrucción.
La distribución del daño total entre los sectores afectados es como sigue:
63
De las cifras anteriores se concluye que los sectores más afectados fueron los sociales
(con un 39% del daño total), la infraestructura (el 29%), los sectores productivos (un
21%) y el medio ambiente (véase el gráfico siguiente).
Gráfico 2
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En cuanto a actividades o sectores individuales, resultaron con mayor afectación el
transporte (433 millones), vivienda y asentamientos humanos (334 millones), industria
y comercio (246 millones), y educación y cultura (210 millones) (véase nuevamente el
cuadro 1).
El monto total de los daños (1 604 millones) es una suma de por sí elevada.
Sin embargo, es preciso relativizarla con el fin de conocer mejor su impacto sobre el
desarrollo económico nacional y las condiciones de vida de la población. Al respecto,
téngase en cuenta que el monto total de los daños equivale a un 12% del PIB del país en
el año 2000, y a un poco más del 40% de las exportaciones nacionales en el mismo año.
Los daños sobre el acervo, por su parte, representan un 42% de la tasa anual de
formación bruta de capital fijo y cerca de cuatro veces el PIB del sector de la
construcción en el país. Sin duda, el impacto de los terremotos en la economía nacional
no puede minimizarse.4
Ello no obstante, las cifras a nivel nacional no revelan la verdadera dimensión de la
tragedia, ya que hay que tener en cuenta que la mayor proporción de los daños afectó
precisamente a los sectores sociales —vivienda, educación y salud— y a los productivos
de industria y comercio, con particular referencia a los pequeños productores y
empresarios y a los estratos poblacionales de menores ingresos.
64
Por otra parte, resulta útil analizar la distribución geográfica o espacial de los daños para
dimensionar mejor el efecto del desastre sobre la población. En el cuadro 2 se
presenta tal análisis para cada uno de los departamentos del país, señalando tanto el daño
total como el daño por habitante, así como la relación entre el daño total y el PIB de cada
una de esas entidades geográfico-políticas.
Las cifras del cuadro 2 revelan que los daños se concentraron en los departamentos de
San Vicente, La Paz y Cuscatlán, donde sus habitantes sufrieron pérdidas que oscilan
entre los 1 500 y los 700 dólares, lo que sin duda representa un muy alto porcentaje de
su patrimonio. Le seguirían, en orden de daño decreciente, los habitantes de los
departamentos de Usulután, La Libertad y Sonsonate (véanse de nuevo el cuadro 2 y el
mapa 1).
Tal distribución geográfica del daño por habitante tiene implicaciones tanto positivas
como negativas. Por una parte, los daños ocasionados por el desastre se concentraron en
las áreas geográficas de mayor desarrollo relativo del país. Por ello, la población
afectada acusa —en términos muy generales— una capacidad menos reducida de
recuperación que la de los habitantes de los departamentos donde existe mayor pobreza
en el país (Cabañas, Morazán, Ahuachapán y La Unión). Dicho de otra forma, las
pérdidas en desarrollo humano no afectaron en mayor medida aquellos departamentos
donde se concentra la mayor pobreza (véase el mapa 2).
4 Téngase en cuenta que el huracán Mitch ocasionó en 1988 daños que equivalieron al 13% del PIB de toda la
región centroamericana. Además, considérese que, si se dedicara exclusivamente toda la capacidad del sector
construcción a la reposición de los daños, dejando de lado toda otra construcción, se requeriría de un período no
inferior a cuatro años.
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También por el lado positivo cabe reconocer que el desastre brinda la oportunidad de
llevar a cabo obras de mitigación de daños futuros durante la reconstrucción de los
acervos destruidos o dañados. Ello hará posible que los afectados dispongan de
vivienda y medios de producción e ingreso menos frágiles ante los eventos que
seguramente habrán de ocurrir en el futuro.
Cuadro 2
65
Mapa 1
DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL DAÑO CAUSADO POR LOS TERREMOTOS DE
ENERO Y FEBRERO DE 2001 EN EL SALVADOR
(Pérdida en dólares por habitante)
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Por el lado negativo, cabe señalar también dos situaciones. En primer lugar, los avances
—si bien modestos— logrados por el país en el aumento de los índices de desarrollo
humano se han visto afectados al reducirse los correspondientes a los departamentos
más dañados por el desastre. Dicho de otra forma, la distribución de la pobreza se ha
modificado como resultado del desastre, al reducirse el índice de desarrollo humano en
forma significativa en aquellos departamentos que resultaron más perjudicados.
Concretamente, el nuevo mapa de desarrollo humano muestra que los departamentos de
San Vicente, La Paz y Usulután descendieron, como resultado del desastre, a la categoría
de menor índice de desarrollo humano del país, uniéndose a los de Cabañas, Morazán,
Ahuachapán y La Unión. En segundo lugar, la reconstrucción requerirá que se
concentren recursos en aquellos departamentos que resultaron más afectados por el
desastre y que coinciden, al menos en parte, con las zonas donde se venían realizando
las mayores inversiones en desarrollo. Ello implicaría un retraso en la solución a los
problemas de pobreza en las otras regiones de menor desarrollo relativo.
Mapa 2
EFECTOS DEL TERREMOTO DEL 13 DE ENERO DE 2001 EN EL SALVADOR
Distribución espacial del Índice de Desarrollo Humano (IDH)
66
Fuente: PNUD, Cifras preliminares del informe sobre desarrollo humano de El Salvador, 2000.
En cuanto a la magnitud del daño —que se expresa al comparar el monto del daño total
con el PIB de las regiones afectadas— cabe señalar que los departamentos de mayor
afectación fueron los de San Vicente, donde la relación entre daño y PIB asciende a
cerca del 57%; La Paz (31%), Cuscatlán (22%) y Usulután (19%) (véase de nuevo el
cuadro 2 y el mapa 3). Para estos departamentos, los terremotos originaron la pérdida
de una fracción considerable de su producto anual en solamente los dos minutos que
duraron los sismos.
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Mapa 3
ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO EN EL SALVADOR DESPUÉS DE
LOS TERREMOTOS DE ENERO Y FEBRERO DE 2001
67
Mapa 4
DISTRIBUCIÓN ESAPCIAL DE LOS DAÑOS OCASIONADOS POR LOS
TERREMOTOS DE ENERO Y FEBRERO DE 2001
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Para ilustrar mejor lo anterior, considérese la magnitud del daño en los departamentos
antes citados en comparación con la observada en otros desastres recientes ocurridos en
la región latinoamericana y caribeña. Como puede observarse en el gráfico 3,
la magnitud del daño ocasionado por los terremotos en los cuatro departamentos
salvadoreños de mayor afectación es superior a la de las inundaciones ocurridas a fines
de 1999 en Venezuela y a la del huracán Georges en la República Dominicana en 1988,
y solamente la superan por los casos de los huracanes Mitch en Honduras (1998) y Keith
en Belice el año pasado. Se trata, por lo tanto, de desastres de magnitud importante para
el caso de los departamentos anotados, especialmente para San Vicente.
Gráfico 3
Daño total como porcentaje del PIB
68
Una vez analizadas las cifras —absolutas y relativas— del daño ocasionado por los
terremotos es posible apuntar las características especiales del desastre, entre las que
destacan:
a)
Un relativamente elevado monto de daño, dos tercios del cual corresponden al
sector privado.
b)
El dislocamiento y la destrucción de la infraestructura de transporte carretero,
lo que aumenta en forma significativa los costos para dicho sector.
c)
La destrucción o afectación significativa de la vivienda y los asentamientos
humanos, especialmente en zonas urbanas de pequeño tamaño y en áreas
rurales, lo que agrava los déficit preexistentes.
d)
El daño o destrucción de los servicios de educación y salud, con el
consiguiente retraso en los esfuerzos que venía realizando el país en estos
sectores.
e)
La destrucción y daño a la producción de las micro, pequeñas y medianas
empresas agropecuarias, industriales y comerciales, dejando relativamente
incólume a la gran empresa de los mismos sectores.
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f)
Un daño significativo al medio ambiente, al perderse amplias extensiones de
tierras por deslaves, y al quedar desestabilizadas numerosas laderas.
g)
Una significativa concentración de la magnitud del daño en algunos
departamentos, ubicados en la zona central del país principalmente.
h)
Pérdidas significativas en varios departamentos, tanto en su valor por
habitante como en su relación con el PIB de dichas entidades.
i)
Una modificación del mapa de pobreza, al añadirse nuevos departamentos a
la categoría de más bajo índice de desarrollo humano.
Sin embargo, el daño antes descrito debe considerarse también en otros contextos. En
primer lugar, la destrucción de los acervos representa más del 40% de la formación
anual bruta de capital fijo en el país, lo que apunta al esfuerzo que será necesario
destinar para su reposición. Ello va acompañado del hecho de que los acervos tendrán
que reponerse a costos notablemente más altos que los valores que tenían al momento
del desastre. Se estima que se precisará de una inversión no inferior a los 1, 940
millones de dólares, lo que contrasta con una capacidad limitada en el sector de la
construcción, aun cuando exista alguna capacidad ociosa. Todo ello hace prever que se
precisará de un período de entre cuatro a cinco años para lograr reponer todos los
acervos perdidos, y que la población habrá de soportar condiciones desmejoradas a lo
largo de dicho período.
En segundo lugar, los daños en infraestructura de transporte están imponiendo mayores
tiempos y recorridos para el desplazamiento tanto de la carga como de las personas, por
montos que se estimaron cercanos a los 358 millones de dólares. Tales mayores costos
eventualmente tendrán que ser absorbidos por los usuarios, con el consiguiente efecto
sobre el índice del costo de vida. Igualmente, los costos imprevistos en que está
incurriendo el gobierno, tanto en la emergencia como en la reconstrucción —si bien
apoyados por la comunidad internacional—, habrán de resultar en un mayor déficit de
sus finanzas.
En tercer lugar, las pérdidas en producción solamente representan menos del 3% de las
exportaciones del país, lo que daría la impresión de que la capacidad productiva del país
está virtualmente intacta. Sin embargo, una buena fracción de la producción perdida se
refiere a las pérdidas en la micro y pequeña empresa, cuyo destino es el consumo
interno, lo que —además de la pérdida de ingresos en esos sectores poblacionales—
puede originar un desabasto interno de diferentes productos que será preciso importar
para suplir la demanda.
En cuarto lugar, existen costos que tienen efectos sobre la integración centroamericana,
con lo cual la tragedia adquiere también un alcance regional. A este respecto cabe
señalar que los cortes ocasionados por el sismo en la Carretera Panamericana están
haciendo necesario que el tráfico de carga y personas se vea forzado a adoptar rutas
alternas de mayor longitud, con el consiguiente retraso y más elevado costo de transporte para el comercio intrarregional. Además, se han venido produciendo cancelaciones de reservas en toda la región centroamericana, por parte de turistas extranjeros,
que creen que los daños son generalizados.
69
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Finalmente, la estrategia regional de transformación y modernización que los países
centroamericanos han presentado a la comunidad internacional, 5 con el propósito de
buscar socios para la reducción de la pobreza, deberá modificarse para brindar mayor
prioridad al tema de la reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres,
sin que ello disminuya el atractivo centroamericano para las inversiones.
70
5 Véase Jovel, Roberto y otros (2001), Transformación y modernización de Centroamérica en el siglo XXI,
Secretaría General de la Integración Centroamericana (SG-SICA), San Salvador, enero.
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IV. EFECTOS MACROECONÓMICOS DE LOS DAÑOS
El presente capítulo aborda los efectos cuantificables del impacto de un desastre en las
principales variables y agregados macroeconómicos (PIB, ingreso nacional, formación
bruta de capital) y en los balances fundamentales de la economía (balanza de pagos,
finanzas públicas y proceso inflacionario). Los impactos medirán el comportamiento a
corto (en el año o ciclo en que ocurre el desastre) y a mediano plazos (plazo que se
determina caso por caso con base en la magnitud del daño y en la estimación del
tiempo requerido para una recuperación de las “condiciones normales”). Corresponde al
especialista en macroeconomía estimar tales efectos a partir de los informes de los
expertos sectoriales. Una tarea paralela es verificar la consistencia de las distintas
estimaciones comparando la evolución esperada de las variables macroeconómicas con
la resultante de la acumulación de información sectorial, regional o parcial. El análisis
macroeconómico requiere una apreciación del desempeño económico y del
comportamiento de los principales agregados esperados antes del desastre. Finalmente,
es de suma importancia que la evaluación macroeconómica proporcione una base de
estimación de la cooperación financiera y técnica que se espera de la comunidad
internacional durante el proceso de rehabilitación y reconstrucción.
Este capítulo está integrado por cuatro secciones. La primera señala los pasos
involucrados en la evaluación macroeconómica de los efectos de un desastre.
La segunda describe las funciones del especialista en macroeconomía. La tercera
sección describe cómo establecer las “líneas de base”, es decir, la situación antes del
fenómeno, el comportamiento esperado durante el año si no hubiera ocurrido el
desastre, en tanto que la cuarta sección se ocupa de la evaluación de la situación
ocasionada por el desastre. Esta última sección detalla los efectos económicos
generales, el impacto en el crecimiento económico y el ingreso, así como los que habrán
de esperarse en las cuentas fiscales y externas. Para la situación después del fenómeno
se plantea el uso de escenarios alternativos de reconstrucción sobre la base de factores
como la capacidad de la economía de absorber recursos externos y la factibilidad de
ejecución de proyectos.
1. Evaluación macroeconómica
La evaluación macroeconómica debe ofrecer una recapitulación1 del impacto,
proporcionando una visión global de la magnitud de los efectos socioeconómicos tanto
para el desarrollo económico del país en su conjunto como para cada una de las
principales variables. Deberá explicitar los sectores o áreas en los que los efectos fueron
más severos, y el lapso durante el cual se dejarán sentir. Por lo tanto, deberá registrar no
sólo los efectos en el ritmo de crecimiento económico y el ingreso —así como en el
sector externo, las finanzas públicas, el empleo, el nivel de precios y el fenómeno
inflacionario— sino también los impactos en los recursos naturales.
1 La recapitulación de los daños, a partir de un cuadro (o cuadros) que agregará, de manera homogénea y comparable (en unidades monetarias iguales), las informaciones sobre los daños directos e indirectos suministradas
por cada uno de los especialistas sectoriales. Estas valoraciones incluirán tanto los daños (con signo negativo)
como la posibilidad de que los impactos indirectos de un desastre produzcan beneficios netos a la sociedad en
lugar de perjuicios o pérdidas. Si estos efectos benéficos se juzgan de importancia, deberán estimarse y restarse
de la estimación total de los daños.
71
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La valoración global mide en efecto un “delta”, o una brecha, entre la situación
esperada (en el plazo bajo análisis) antes de que ocurriera el desastre y la situación que,
por efecto de los daños directos e indirectos ocurridos, se anticipa habrá de
experimentar el país o región afectados. Véase el siguiente diagrama.
Diagrama 1
72
Cabe la posibilidad de más de un escenario de efectos ex post desastre y de
determinación de alternativas posdesastre: conforme la capacidad local de recuperación,
en función de los montos de cooperación externa recibida y de acuerdo con metas
globales de tipo macroeconómico, fiscal y comercial en el marco de sus programas
anteriores al desastre, así como conforme a la capacidad de endeudamiento que requiera
el proceso y los compromisos que tenga el país en desarrollo con las instituciones
financieras internacionales.
2. Las funciones del especialista en macroeconomía y la elaboración de la evaluación
En general, el especialista en macroeconomía habrá de basarse en los informes
elaborados por especialistas sectoriales para su área. Sin embargo, deberá también
recabar por su cuenta, en la zona del desastre, información y apreciaciones referentes a
los efectos macroeconómicos del mismo a nivel sectorial y regional. Para ello,
establecerá contacto con los economistas globalistas de los ministerios o direcciones
generales del área económica, y con las autoridades monetarias, hacendarias y de
planificación nacional. Asimismo, buscará información pertinente de los medios
académicos y de analistas independientes especializados. En presencia de información
vaga o poco confiable deberá juzgar por sí mismo para llegar a una estimación y elegir
fuentes alternativas para sus cifras y cálculos.
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Es probable que aparezcan discrepancias e inconsistencias, dado que la información
recopilada procede de distintas fuentes y en muchos casos se expresa en unidades
diferentes. Por ejemplo, puede haber discrepancias entre las cifras del sector público en
las cuentas nacionales y en la balanza de pagos. Para evitar estas dificultades, el
macroeconomista debe rastrear, por medio de auditorías o registros, el origen de la
información.
Tal búsqueda de pistas o rastreo mediante auditoría se refiere a información relevante
sobre la naturaleza del daño, su incidencia y el valor estimado del daño; forma parte de
un enfoque meticuloso para la derivación de estimaciones que permita simplificar las
tareas de verificación cuando las cifras sean cuestionables. Incluye la consideración de
distintos métodos para estimar el valor del año, y criterios objetivos y precisos para la
definición y adopción de decisiones y prioridades que permitan guiar los programas de
rehabilitación y reconstrucción. El rastreo de cómo se llegó a la información también
sirve para asegurar que no haya duplicaciones en las valoraciones sectoriales; es decir,
que los efectos de un sector que trascienden o tienen implicaciones en otro no se
contabilicen en ambos. Por ejemplo, en las pérdidas del sector agrícola, los daños en los
caminos rurales habrán de diferenciarse claramente para que no aparezcan duplicados
en la valoración del sector de transportes y comunicaciones.
Algunos criterios generales que permiten verificar la consistencia en los datos
macroeconómicos son el uso de estadísticas fiscales para estimar el consumo del
gobierno en las cuentas nacionales; la revisión de los datos de exportaciones e
importaciones a partir de las cuentas nacionales para hacerlos compatibles con la
balanza de pagos; la verificación de la calidad de los datos sobre inversión; la
comparación del crecimiento del PIB nominal con el de los acervos financieros; la
comparación entre consumo e ingresos de los tributos internos; y, finalmente, la
comparación entre la evolución del PIB y la de las importaciones.
Generalmente, el informe de evaluación incluye en su parte inicial una introducción en
la que se describen en forma muy sucinta tanto las características del fenómeno como
la magnitud del impacto. La participación del especialista en macroeconomía en ella es
también pertinente.
Una recomendación general es que en el registro de los daños directos se parta de la
cuantificación de los mismos en magnitudes físicas y que el especialista en
macroeconomía analice los criterios y precios usados para la valoración en términos
monetarios. Con ello se podrá, de ser necesario —cosa que ocurre sobre todo en países
con alta inflación—, realizar o ajustar las evaluaciones efectuadas a costo de
adquisición para llevarlas a valor de reposición, cosa que resulta indispensable para la
apreciación de los requerimientos financieros para la restitución de los activos
destruidos o dañados. 2
2 En el capítulo introductorio de este manual se presentan los criterios de evaluación de los daños directos y se
discuten las ventajas e inconvenientes de adoptar, según el caso, los costos de “adquisición” o de “reposición”.
En este asunto deberá tenerse la necesaria flexibilidad. En algunos casos la presentación de ambos resultados
puede ser de utilidad, ya que por una parte se obtendría el costo de las pérdidas y, por la otra, una medida de su
valor de reposición (que tome en cuenta la mejoría tecnológica que se considere necesario adoptar en la
reposición de los activos destruidos). Más aún, dado que los procesos de reconstrucción deben hacerse de tal
manera que no se retorne al estado de vulnerabilidad preexistente (muchas veces la causante de la gravedad o
magnitud de los daños), el valor de la reconstrucción incluirá elementos de reforzamiento y mejora que exceden
la mera medición del valor de reposición.
73
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El diagrama 2 ilustra la secuencia de la evaluación:
Diagrama 2
SECUENCIA DE EVALUACIÓN DE DAÑOS
74
En la evaluación global deberán presentarse los resultados netos; es decir, la diferencia
entre los efectos negativos y los positivos. Una reactivación del sector de la
construcción, por ejemplo, es un fenómeno que empieza a apreciarse en un plazo
relativamente breve y que contrarresta, en alguna medida, la caída en los niveles de
actividad que se proyecte para la mayor parte de los sectores productivos.
Otro de los aspectos fundamentales a los que se debe orientar el trabajo de campo del
macroeconomista es el de formarse una visión propia sobre el comportamiento
económico que se hubiera dado de no haber ocurrido el desastre, y la forma en que ese
comportamiento se habría reflejado en los principales agregados, tanto para el año en
que ocurrió el desastre como para el o los años siguientes.
El especialista en macroeconomía tiene a su cargo, por lo tanto, compilar y registrar los
impactos en los distintos sectores. A la “recapitulación” de los daños directos (sobre los
acervos) e indirectos (los flujos que dejarán de percibirse), mencionada en el acápite
anterior, se añadirá una aproximación a la cuantificación de los requerimientos
financieros a que deberá hacer frente la economía, y el complemento tanto financiero
como en materia de cooperación técnica que se espera que aporte la comunidad
internacional durante el proceso de rehabilitación y reconstrucción que, en general, se
extiende por un lapso de dos años, pero que en algunos casos —dependiendo de la
magnitud del impacto— ha durado hasta cinco.
El análisis macroeconómico puede adoptar denominaciones como “efectos sobre el
desarrollo económico”, o “repercusiones del fenómeno sobre la economía”, a las que se
agregarían, según el caso, los términos “en el corto plazo” o “en el mediano y largo
plazos”, dependiendo del alcance que revistan las proyecciones hacia el futuro de los
efectos del desastre. Como se ha indicado, lo más frecuente es que éstas se extiendan a
un plazo máximo de cinco años, aunque la destrucción de la infraestructura urbana de
servicios y la de tierras de cultivo, de bosques y de medio ambiente, así como el
período de maduración de las inversiones de reposición de la capacidad productiva
—como algunas plantaciones— requiera de un plazo mayor para su reposición. Ello
deberá quedar claramente reflejado en el informe.
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3. La situación antes del desastre
Como se dijo, la persona especialista en macroeconomía tendrá, entre sus funciones, la
de formarse una idea cabal de las tendencias de la economía antes de ocurrido el
fenómeno, de sus principales problemas y de los rasgos preponderantes de la política
económica que se venía aplicando. Éste es un telón de fondo necesario para apreciar
cómo incide el fenómeno en la economía y las áreas prioritarias de dicha política
económica, así como los nuevos desafíos que se le plantean a la economía. Los bancos
centrales, los ministerios de economía, hacienda o finanzas y las oficinas o ministerios
de planificación en el país, junto con los organismos financieros internacionales y la
propia CEPAL, elaboran informes anuales o poseen los antecedentes necesarios que
permiten captar dicho comportamiento.
Conocer la situación preexistente implica establecer “líneas de base” sobre las que opera
la economía de un país: identificación de los elementos centrales del desarrollo de la
economía (sus “motores” de crecimiento y las restricciones del modelo o patrón de
desarrollo vigente, sin evaluarlo ni emitir juicios de valor sobre el mismo) y de las
características más importantes de la coyuntura previa al desastre: el período del ciclo
en que ocurre el evento, la estacionalidad de las actividades del país y de sus principales
sectores, la capacidad de exposición al riesgo y de respuesta ante choques externos,
incluyendo las posibilidades de endeudamiento, monto e importancia del ahorro
interno, dinamismo e importancia de los flujos de inversión extranjera directa (IED),
etcétera.
Ello implica obtener las bases de datos macroeconómicos de las autoridades nacionales,
así como las existentes en medios académicos y/o en consultoras o asesorías
económicas del país; identificar si existen modelos econométricos sobre la economía;
identificar si hay tablas de insumo producto o cuadros de ponderadores de
encadenamientos intersectoriales y, a partir de esas fuentes, conocer las estimaciones o
proyecciones de la situación esperada antes del desastre, tanto de escenarios o de
proyecciones de corto y mediano plazos en la coyuntura. Con base en entrevistas e
informaciones, por fragmentarias que sean, se deberá formular una proyección de la
marcha prevista para la economía antes de que ocurriera el desastre y de cómo se habría
reflejado ella en los principales agregados: crecimiento económico, inflación,
exportaciones, importaciones, saldo de la balanza de pagos, deuda externa, etc. Esta
visión anticipada será de gran utilidad no sólo para su trabajo, como ya se vio, sino para
el de los demás miembros del equipo evaluador.
Entre las fuentes globales de información más importantes para la apreciación de dichas
tendencias se suele contar, entre otras, con las siguientes: a) proyecciones del
crecimiento económico para el año (a veces existen también semestrales e incluso
trimestrales realizadas por las oficinas o ministerios de planificación o por los bancos
centrales); b) presupuesto fiscal realizado y previsiones para los meses siguientes
hechas antes de ocurrido el fenómeno natural (ministerios de hacienda), y c) algunas
otras estadísticas macroeconómicas compiladas generalmente por los institutos de
estadística (índice de crecimiento de las cosechas, curso de la industria manufacturera,
curso de la inflación mensual, encuestas sobre desempleo urbano, etc.). Con base en una
extrapolación de las tendencias que registran dichas estadísticas para los meses que
cubran, el especialista en macroeconomía podrá estimar el comportamiento anual que
se habría registrado de no haber ocurrido el desastre.
75
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De mayor dificultad resulta para el especialista en macroeconomía obtener
apreciaciones globales sobre la marcha de la economía en la zona o región afectada, ya
que los ministerios de planificación, las corporaciones de desarrollo regionales, y los
gobiernos estatales o provinciales sólo hasta muy recientemente han comenzado a llevar
a cabo programas estadísticos a nivel regional. Naturalmente, la disponibilidad de este
tipo de información sería sumamente útil para la caracterización que el
macroeconomista deberá hacer de la situación y las perspectivas económicas para la
zona afectada por el desastre.
Es necesario analizar las tendencias que venían mostrando los principales agregados del
sector externo; esto es, exportaciones, importaciones, financiamiento externo, magnitud
de las reservas internacionales y nivel de endeudamiento externo. La tendencia de las
cotizaciones de los principales productos exportables y de su oferta deberá, asimismo,
tomarse en cuenta en la proyección de las exportaciones previas al desastre. El monto a
que ascenderá el servicio de la deuda previsto es también un elemento importante para
evaluar la viabilidad de hacerlo efectivo, frente a las nuevas condiciones financieras y
requisitos que surgirán a raíz del desastre.
Lo propio es también válido en relación con otros grandes agregados macroeconómicos:
las finanzas públicas —incluido el déficit previsible antes de ocurrido el desastre— y el
curso que tomen el índice de precios al consumidor y el empleo, entre los más
importantes.
76
Es necesario elaborar una serie a precios corrientes del PIB (del período del desastre y
que la evolución prevista cubra un período de no menos de cinco años) con las
proyecciones para el período del desastre y uno o dos años (puede haber más de un
escenario predesastre) para las principales variables macroeconómicas. Asimismo se
requiere una serie a precios constantes (con el año base que usa el país, en moneda
nacional y en dólares) para esas mismas variables. Se recomienda que en ambos casos,
y antes de la misión, se compilen los datos macroeconómicos de las valoraciones de
organismos internacionales, de la propia CEPAL en particular, para poder establecer las
comparaciones intertemporales necesarias.
Finalmente, se debe fijar el tipo de cambio que se usará para la evaluación. En caso de
eventos súbitos se tomará el del período relevante: trimestre, mes, semana o día (conforme la variabilidad del tipo de cambio en la coyuntura); en eventos de mayor duración
(sequías o siniestros que duran varios meses, o como el fenómeno de El Niño) se
establecerá un promedio para el lapso del mismo.
4. El comportamiento observado después del desastre
El impacto del desastre afectará en grado diferente a los diversos sectores, lo cual se
reflejará en el comportamiento macroeconómico de la economía en su conjunto. El
cuadro 1 ilustra el impacto potencial y el posible marco temporal de las consecuencias
del evento.
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Cuadro 1
Corresponde al macroeconomista, junto con los especialistas sectoriales, una labor
destacada a este respecto. Se trata de identificar aquellas acciones y eventos que se
llevaron a cabo durante la emergencia y que tienen impacto en los agregados de la
economía: importaciones emergentes de alimentos, medicinas y otros bienes esenciales,
la magnitud de la ayuda solidaria de la comunidad internacional y de la propia comunidad local y nacional; gastos en los que incurrió el Estado —a nivel local y nacional—
para enfrentar el desastre; 3 gastos realizados por el sector privado, ya sea en solidaridad con la población damnificada o para la provisión de bienes y servicios al momento
o en el período inmediatamente anterior al restablecimiento de los servicios básicos.
Ello resulta particularmente importante en el caso de la prestación de servicios de
utilidad pública (agua potable, electricidad, telecomunicaciones y telefonía),
en particular cuando, como es la tendencia creciente, han sido privatizados.
Asimismo se deberá buscar —con apoyo en los especialistas sectoriales— una
cuantificación de los efectos del desastre en la infraestructura de educación y salud y de
establecimientos públicos, gran parte de la cual suele utilizarse —cuando ésta no ha
sufrido daños catastróficos— para la atención de la población afectada como albergues,
lugares de acopio, distribución de ayuda, etc. Estos gastos han de ser explícitamente
cuantificados, aparte de los daños que puedan haber experimentado los sectores de
educación y salud propiamente dichos.
3 Incluirá los gastos militares, por ejemplo, de utilización de equipo de transporte, movilización de personal,
espacios en bases y establecimientos del ejercito, etc.; uso de instalaciones, vehículos y personal de las distintas
dependencias que se movilicen por parte de las entidades oficiales responsables de la respuesta ante la
emergencia (comités, oficinas nacionales o locales de emergencia, etc), así como recursos de los fondos
nacionales de desastres, cuando éstos existan en los presupuestos del Estado.
77
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Durante el evento se reciben no sólo recursos de ayuda solidaria (solicitada o no) sino
recursos de distintas fuentes. En este respecto hay registros de organismos de ayuda
como la Cruz Roja y otras agencias internacionales, y, en términos generales, las
Naciones Unidas recopilan información relevante en boletines periódicos sobre la
evolución del desastre, las necesidades emergentes y sus consecuencias en el plazo más
inmediato. Cuando el país afectado lo requiere o solicita, se elabora, asimismo, una
solicitud consolidada de apoyo. Toda esta información internacional se encontrará en las
páginas del reliefweb (www.reliefweb.org) que se recomienda consultar aun antes de
iniciar la evaluación.
La sistematización de esta información no sólo permitirá completar los datos necesarios
para identificar los gastos realizados durante la emergencia (que han de presentarse en
el resumen consolidado de daños) sino tenerla a disposición del especialista en el
momento en que éste deba medir el impacto en las variables externas, las finanzas
públicas, monetarias y cambiarias.
a) Efectos económicos generales
78
En este punto se trata, en primer término, de presentar una apreciación resumida de las
repercusiones económicas del desastre en todo el ámbito económico. El especialista
deberá recoger tanto las ocurridas en los acervos (daños directos) como en los flujos que
dejarán de percibirse (daños indirectos), así como los efectos secundarios sobre las
principales variables macroeconómicas mencionadas; es, principalmente, una
recapitulación y un análisis de los datos del cuadro que resume los daños ocurridos tanto
en la infraestructura física como en los recursos naturales, en la producción de bienes y
en los servicios que dejarán de percibirse. Asimismo, aborda los requerimientos de
mayores importaciones para un lapso convencionalmente establecido (generalmente de
dos años, pero que puede prolongarse hasta cinco, dependiendo de la magnitud del
desastre) y muestra, si resulta relevante, los escenarios alternativos de evolución
posterior, explicitando los supuestos de cada escenario.
Este análisis es fundamental para el diseño de los programas de rehabilitación y
reconstrucción y para la orientación de la cooperación internacional que pueda
requerirse. Con este mismo fin resulta muchas veces necesario mostrar, además, los
montos respectivos en moneda nacional —a los precios del período en que se hizo la
evaluación— y su equivalente en dólares. El texto también deberá recoger, en forma
resumida, los efectos —que más adelante se desglosan—, sobre el crecimiento
económico, los ingresos de la población, el empleo, la inflación, las exportaciones e
importaciones y las finanzas públicas.
El análisis respectivo se apoya en un cuadro resumen de los principales indicadores de
la economía y de la forma en que el desastre los afectó. El macroeconomista recibe de
los especialistas sectoriales sus cálculos acerca de los daños indirectos sobre los bienes
y servicios, que dejarán de generarse durante el año del desastre y el siguiente, así como
su evaluación de las implicaciones para el sector externo. Estos daños se estiman a
precios corrientes del año del desastre. Esto indica la relación de valor agregado a valor
bruto de la producción. En el anexo XVII de este capítulo, como en los anteriores
referidos a sectores específicos, se incluye un ejemplo para ilustrar el contenido de la
evaluación global macroeconómica del impacto.
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Sector por sector se determinará, mediante los métodos de valoración descritos o
sugeridos para cada sector, el monto del impacto en términos de daños directos e
indirectos. Éstos se traducirán, mediante los instrumentos de ponderación sectorial de
que se disponga, a fin de determinar el “delta” (D) o “daño” como la diferencia entre el
valor anticipado sin desastre (Va) y el que surge de la evaluación sectorial ponderada
(Vb).
En términos generales se da por hecho que la relación capital/ingreso-producción no
varía sustancialmente debido al desastre. Sin embargo, de contarse con suficiente
información, podrían suponerse cambios en la misma como consecuencia del desastre y
de los procesos de reconstrucción, siendo éste uno de los elementos que pueden llevar
a plantear escenarios alternativos.
Cuadro 2
79
b) Los efectos sobre el crecimiento económico y el ingreso
El agregado que mejor expresa las variaciones en el nivel general de la actividad
económica es el PIB. El especialista en macroeconomía deberá, por lo tanto, realizar
una estimación de los efectos del desastre sobre la tasa de crecimiento de esta variable
y sobre la forma en que éstos han modificado las previsiones que se habían realizado a
este respecto antes del desastre. Como se dijo, en general estos cálculos tienen
relevancia para un período de uno o dos años, además del año del desastre.
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Recuadro 1
EL “DELTA” DEL IMPACTO
La diferencia entre los resultados esperados con y sin desastre se expresan de la
siguiente manera:
D = Va – Vb, donde Va es la condición inicialmente esperada de la variable
(sectorial, ponderada) y Vb es el valor descontando el efecto del desastre.
Los daños directos muestran las pérdidas de acervo y se formalizarán como sigue:
K = Ka – Kb, que mide la pérdida de capital, donde la pérdida de capital se
estima a partir de los daños directos determinados, sector a sector.
Los efectos indirectos, en términos de producción/ingresos alterados por el
evento, se expresarán como:
DY = Ya – Yb, que mide la pérdida en la producción/ingreso.
80
Se ha de establecer una clara distinción entre magnitudes nominales y reales. El PIB
generalmente se obtiene en valores nominales y se transforma en reales. De esta
manera, el “delta” se expresará en valores reales (magnitudes reales expresadas en
precios del año base normalmente usado por el país) para obtener una apreciación de los
efectos reales del desastre sobre el ritmo de crecimiento económico. Un problema de
tipo estadístico que generalmente se presenta es precisamente el de explicitar la
distinción entre los valores nominal y real de los principales agregados que componen
la oferta interna (PIB según ramas de actividad) y demanda (gasto en consumo público
y privado y formación de capital) del período en que ocurrió el desastre.
El macroeconomista deberá, por lo tanto, asesorarse con los expertos nacionales para
seleccionar el índice de precios más adecuado y confiable (ya sea el deflactor implícito
en el PIB, el índice de precios mayorista o el índice de costo de vida) para expresar
dichas cifras en valores constantes. Esta conversión es fundamental para poder apreciar
correctamente la magnitud de las pérdidas del PIB o ingreso generadas por el desastre y
sus efectos en la tasa de crecimiento prevista. Conviene aclarar que una vez realizado el
ajuste indicado, los datos para el año o los dos o más años siguientes deben expresarse,
en lo posible, en precios constantes del año en que ocurrió el desastre, es decir,
eliminando el efecto inflacionario. Ello es importante porque lo que se busca en esta
oportunidad es estimar sus efectos sobre el ritmo de crecimiento real.
La información sobre la oferta y la demanda agregada se modificará, en función de los
cálculos de impacto proporcionados por los especialistas sectoriales, mediante el uso de
los deflactores que recomiende el Banco Central o la autoridad económica de
contraparte.
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El cálculo anterior sirve para hacer una primera estimación del impacto del desastre en
la composición sectorial del PIB. También debe tenerse en cuenta que la estimación de
los efectos en el PIB puede tener signo positivo cuando se incluye el impacto de los
programas de reconstrucción. Una vez que se tengan los valores brutos de los daños
obtenidos por los especialistas sectoriales es necesario transformarlos a valor agregado
a fin de integrarlos al PIB. Esto se hace estableciendo las relaciones entre valor bruto de
producción y valor agregado (VA/VBP) para todos los sectores económicos y ramas de
actividad. La información anterior se obtiene generalmente a partir de una matriz
insumo-producto lo suficientemente reciente como para que las relaciones continúen
siendo vigentes, o a partir del uso de los ponderadores apropiados.
Cuadro 3
Las proyecciones y pronósticos sobre la evolución posdesastre se realizan para el año
de ocurrencia del evento y luego para el o los años posteriores. El número de años que
habrá de considerarse variará de acuerdo con el impacto relativo del evento y el tamaño,
nivel de desarrollo y etapa del ciclo económico de la economía afectada. Estas
proyecciones se podrán hacer para varios escenarios alternativos, explicitando los
supuestos aplicables en cada caso. La literatura sobre el tema no es muy amplia y se
sugiere tener en cuenta los modelos usados por los analistas del país o de instituciones
internacionales para derivar de él la aproximación a la estimación del impacto.
Se precisa que todos esos modelos estén sujetos a un conjunto de variables endógenas
y exógenas y será necesario, por fines de simplificación, realizar algunos supuestos para
cada caso. No se presenta en esta parte el desarrollo metodológico y taxonómico de cada
modelo, lo cual es un esfuerzo que tiene que realizarse caso por caso para determinar el
tipo de modelo o modelos a seguir.
i) ¿Cómo medir el PIB? Generalmente el PIB se obtiene a partir de datos
reales por sector. Algunas veces el PIB se obtiene a costos de factores y el
análisis macroeconómico requiere hacerse a precios de mercado. La relación
entre valor agregado y demanda final se muestra en el cuadro 4.
El comportamiento experimentado tras un desastre de magnitud se ilustra por
la situación experimentada en el Caribe tras dos grandes huracanes: Luis y
Marilyn, como se aprecia en el gráfico 1.
81
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
ii) El uso de varios escenarios futuros. A partir del primer escenario
(la cuantificación e impacto del evento sin tomar en cuenta las acciones
posteriores de reconstrucción), se plantean escenarios alternos de
reconstrucción. En ellos se tomarán en cuenta ya no los valores de reposición
sino los costos de reconstrucción, las prioridades de reconstrucción
emergentes, sector por sector, y las estrategias de reconstrucción que
empiezan a emerger en las semanas posteriores del desastre.
Recuadro 2
MÉTODOS ALTERNATIVOS PARA EL CÁLCULO DEL PIB
Como suma del valor agregado (conocido como el enfoque de la producción) estima el
PIB a precios de comprador (PIBpc). Éste resulta de la sumatoria de las producciones
brutas de las ramas de actividad a precios de productor (PBpp) menos sus consumos
intermedios a precios de comprador (CIpc) más los derechos arancelarios y otros
impuestos sobre las importaciones (Im):
PIB = total de la producción industrial a precios básicos
PIB = PBpp - CIpc + Im
82
Este enfoque permite el cálculo del valor agregado a precio básico que se origina en cada
industria, restando el consumo intermedio de cada industria a precio de comprador de su
producción a precio básico.
- Como suma de los ingresos primarios (el enfoque de los ingresos). En este
enfoque el PIBpc es igual a la sumatoria de las remuneraciones de los empleados (Re),
de los impuestos indirectos netos de subsidios (Tin), del consumo de capital fijo (CKF),
del excedente neto de explotación (ENE) y de los derechos arancelarios y otros
impuestos sobre las importaciones (Im):
PIBpc = Re + Tin + CKF + ENE + Im
- Como demanda final neta (el enfoque del gasto). En este proceso el PIBpc
es igual a la sumatoria del consumo final (CF), de la formación bruta de capital fijo
(FBKF), de la variación de existencias (D E) y de las exportaciones (X), menos las
importaciones:
PIBpc = CF + FBKF + D E+ X - M
- El enfoque de la corriente de mercancías. El sistema de cuentas nacionales
combina los tres enfoques (producción, ingresos y gastos) para el cálculo de las
estadísticas de las cuentas nacionales, equilibrando la oferta y el uso de cada producto
mediante los cuadros de oferta y utilización, permitiendo realizar una verificación
cruzada y uniforme en un nivel muy detallado, con lo que se asegura la coherencia y
consistencia de los valores.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Así, la metodología de elaboración de una matriz de insumo-producto hace posible que
a partir de ésta pueda calcularse el PIB a precios de comprador (PIBpc) y se mida como
suma del valor agregado o de los ingresos primarios o como demanda final neta. Con el
apoyo de las tablas de insumo-producto o de los ponderadores sectoriales se determina
la irradiación del daño de un sector en otros. Se define así el escenario de daño (tomando en cuenta las pérdidas ocurridas, a costo de reposición): deben resaltarse ahí los cambios en los equilibrios fundamentales: sector externo, déficit fiscal, equilibrio interno
(precios, tipo de cambio, etc.).
Gráfico 1
CARIBE ORIENTAL
CRECIMIENTO DEL PIB
1983 - 1999
Fuente: Banco Central del Caribe Oriental.
Los diversos escenarios explicitarán los supuestos respecto de dos elementos centrales:
la capacidad de absorción de la economía de recursos externos y la capacidad de
ejecución de proyectos en la economía. En dichos escenarios se harán asimismo
estimaciones del comportamiento de variables económicas clave ante un incremento o
desviación importante de recursos para la reconstrucción: tasas de interés, capacidad de
endeudamiento y disponibilidad de insumos y medios de producción (materias primas,
bienes de capital, ahorro interno, mano de obra, etc.).
El efecto sobre el ingreso se refiere —de manera muy importante para el cálculo del
impacto de un desastre que frena o cierra actividades generadoras de ingresos— a las
relaciones que puedan establecerse a partir del impacto sobre el empleo. La estimación
del impacto en el ingreso incluye también la estimación sobre si el desastre ha
generado procesos inflacionarios y/o afectado las fuentes de abasto disponibles.
El cálculo de los efectos sobre el ingreso de la población constituye otra forma de
analizar el problema de las consecuencias del desastre sobre el nivel de actividad (por
lo que naturalmente no deberá adicionarse a aquéllos). Para el diseño de programas de
absorción ocupacional relacionados con la reconstrucción, ya sea en las áreas rurales o
en las urbanas, resulta a veces conveniente singularizar tales efectos cuando inciden
sobre algún estrato definido de la población (especialmente si éste se ubica en los
deciles más bajos). Obviamente, estas estimaciones estarán muy relacionadas con las
que se realicen acerca de los efectos del desastre sobre el empleo de la población. A
veces estos fenómenos afectan el ingreso real de la población como resultado de la
agudización de procesos inflacionarios generados en rigideces de la oferta por
interrupción temporal de canales de abastecimiento. En el ejemplo que acompaña a este
capítulo (tomado de la valoración del impacto macroeconómico de los terremotos de
2001 en El Salvador) se muestra el tipo de análisis y resultados de las estimaciones
macroeconómicas que se espera obtener.
83
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
El cuadro 4 y los gráficos 2 y 3 ilustran el tipo de presentación de los resultados que se
espera tener al final del ejercicio:
Cuadro 4
84
A partir de un modelo de consistencia se pueden estimar diferentes escenarios para la
reconstrucción. El gráfico 2 se estimó con base en un modelo que emplea
características particulares de economías pequeñas durante y después de un desastre.
c) Efectos sobre el sector externo y la balanza de pagos
Al realizar sus estimaciones, los especialistas sectoriales habrán calculado entre sus
efectos secundarios los que inciden sobre la balanza de pagos en cuenta corriente y, si
lo juzgaron pertinente, también los requisitos financieros externos que plantea el
proceso de reconstrucción.
Gráfico 2
EL EFECTO DE LOS DESASTRES EN EL CRECIMIENTO DE UNA
ECONOMÍA NACIONAL
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Gráfico 3
INGRESO NACIONAL ANTES Y DESPUÉS DE UN DESASTRE. AJUSTE DE
RECUPERACIÓN LENTA O RÁPIDA RESPECTO DE LA TENDENCIA
SIN DESASTRE
El especialista en macroeconomía, por su parte, habrá de contar con estimaciones de la
balanza de pagos para el conjunto de la economía y su proyección para el año en que
ocurrió el desastre (y, de ser posible, para el siguiente). Esta información debe
complementarse con la correspondiente a otras magnitudes básicas del sector externo de
la economía, como el monto del endeudamiento externo, la incidencia del servicio de la
deuda y el nivel de las reservas monetarias internacionales.
Para llevar a cabo la estimación de los efectos en la balanza de pagos, los datos requeridos serán: i) una estimación previa al desastre de la balanza de pagos para el año en que
ocurre el evento; ii) las balanzas de pagos de los cinco años previos, y iii) un informe
sobre la balanza de pagos lo más detallado posible (por ejemplo, del FMI, Quinto
Manual). La balanza de pagos comprende los siguientes aspectos: flujos de bienes y
servicios que entran y salen del país; transferencias unilaterales, que son contrapartida
de los recursos reales y flujos financieros recibidos y enviados, y los cambios en
adeudos y créditos de residentes como resultado de transacciones con no residentes.
Recuadro 3
EFECTOS POSIBLES EN LA BALANZA DE PAGOS
a) Flujos de bienes y servicios
Caída en las exportaciones de mercancías (debido a la destrucción de la capacidad productiva o desvío al mercado doméstico).
Caída en ingreso por servicios. Tal caída puede asociarse a pérdidas en transporte marítimo, turismo y daños en otras infraestructuras.
Incremento de importaciones indispensables durante la fase de restauración (combustibles, alimentos para reemplazar cosechas perdidas y existencias de alimentos básicos, insumos adicionales).
85
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Menor valor importado por reducción de aranceles.
Pago de siniestros por el desastre (seguros y reaseguros).
b) Transferencias unilaterales
Recibidas del resto del mundo (podrán incrementarse por donaciones, préstamos y
remesas).
Enviadas al resto del mundo (utilidades, repatriación de amortizaciones) y que podrán
reducirse.
c) Cambios en las cuentas de residentes
A ser estimadas sobre la base de las necesidades de financiamiento externo a mediano y
largo plazos para el restablecimiento y la reconstrucción, por un período de al menos dos
años tras el evento.
86
El experto también debería considerar en sus cálculos el financiamiento externo
requerido para enfrentar el posible agravamiento del desequilibrio en la cuenta corriente
a partir de la proyección anterior. El comportamiento de la balanza de pagos para la isla
de Dominica (en dólares de los Estados Unidos) como secuela de los huracanes Luis y
Marilyn ilustra tal estimación:
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d) El efecto en las finanzas públicas
Un desastre afecta al presupuesto en su condición de ejercicio de programación
financiera que detalla cómo el gobierno planifica gastar sus ingresos. Presenta un nivel
esperado de ingresos y ciertas expectativas de nivel de gasto. Las operaciones del
sector público se reportan sobre la base de flujo de caja o de recursos devengados. Los
ingresos devengados incluyen compromisos por las partes que podrían no cumplirse.
La presentación de las cuentas fiscales sobre la base de recursos devengados deriva de
la necesidad de reconciliar las variables fiscales con otras financieras y económicas, así
como de la importancia de la deuda flotante como fuente de financiamiento y de la
disponibilidad de datos. Las operaciones del sector público se suelen dar en períodos
fiscales anualizados que no necesariamente coinciden con el año calendario, por lo cual
pueden requerir ser ajustadas a fin de hacerlas compatibles con otras cifras de la
contabilidad nacional.
Una lista de los efectos presupuestales posibles como consecuencia de un desastre
incluyen:
i) Los menores ingresos que se percibirán a raíz de la baja en impuestos
cobrados, la base tributaria, las tasas cobradas y exoneraciones fiscales
(reducción en los aranceles de importación), así como ingresos no tributarios.
ii) Reducción en los ingresos de capital por destrucción y daño.
iii) Variaciones (posible incremento) en los gastos corrientes (de operación):
desembolsos operacionales, incrementos en las transferencias y decremento
en los intereses de la deuda pública.
iv) Incremento en los gastos de capital: mayores gastos de inversión
directa, incrementos en las transferencias de capital, operaciones financieras.
El impacto financiero del desastre puede analizarse revisando los componentes fiscales
bajo una presentación que muestre la brecha entre las operaciones de la banca central y
su financiación. Es importante tomar en cuenta el peso del resto de las cuentas del
gobierno y en particular la participación relativa de las empresas estatales en el
presupuesto. La relación entre empresas del Estado y el presupuesto central se visualiza
en las transferencias corrientes del Estado. Las empresas pueden clasificarse como
productivas; proveedoras de ciertos servicios; comercializadoras y productoras, e
importadoras y procesadoras de derivados del petróleo.
Como un ejemplo del impacto en el presupuesto del Estado en una economía muy
pequeña se muestran datos para Antigua y Barbuda de los huracanes Luis y Marilyn de
1995, en que, a pesar de la merma en los aranceles de importación, los ingresos de
importaciones se elevaron.
87
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Cuadro 6
ANTIGUA Y BARBUDA: CUENTA DE GOBIERNO CENTRAL, 1993 - 1997
(Millones de dólares del Caribe Oriental)
88
e) Empleo
Los informes sobre los sectores sociales y económicos deberán incluir estimaciones que
permitan apreciar los efectos globales sobre el nivel de empleo que se derivan de: i) los
efectos de la destrucción de la capacidad productiva o infraestructura social, y ii) los
requerimientos ocupacionales planteados durante la emergencia y el proceso de
rehabilitación. Estos efectos en el empleo no sólo tienen implicaciones en términos de
ingresos de las familias y del producto nacional, sino que acusan efectos cada vez más
visibles en términos de movilidad de las personas y flujos migratorios, tanto al interior
del país —entre las regiones más y menos afectadas— como fuera de él, con
implicaciones sociales y políticas tales que los efectos llegan a transmitirse desde el país
afectado hacia otros, no necesariamente vecinos o contiguos geográficamente.
f) Precios e inflación
Los índices de inflación suele proporcionarlos el Banco Central con una periodicidad
mensual o, al menos, trimestral. Es una de las variables clave para el FMI y para los
países que tienen programas con éste. Sin embargo, debe enfatizarse que las encuestas
conducentes a la elaboración del índice de precios generalmente se realizan sólo para las
áreas urbanas. Suele haber escasa información para el medio rural, que tiene
importancia particular cuando el desastre afecta a sectores como el de la agricultura.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Si bien no cabe esperar que el especialista en macroeconomía mida los niveles generales
de inflación previos y posteriores al desastre, por lo menos deberá pronunciarse con
base en los análisis sectoriales acerca del efecto que las restricciones en la oferta
—debidas a la destrucción de cosechas, bienes manufacturados, canales de
comercialización, vías de transporte, etc.— pudieran tener sobre el precio de
determinados bienes y servicios que serán abastecidos por medios alternativos.
La influencia de estas variaciones en el nivel general y en los precios relativos deberá
tenerse en cuenta e incluirse en la descripción de los efectos generales del desastre.
g) El uso de modelos
Se indicó que los modelos a seguir de preferencia serán los que empleen los analistas en
el país. A manera indicativa se desarrollan dos modelos genéricos que la literatura
recoge y que proporcionan los elementos necesarios de medición: aquellos que deberían
tener las adaptaciones que se hagan de los modelos aplicados en cada caso.
El tratamiento de la inversión deberá discutirse por separado. Los efectos de la
inversión no son evidentes en la evaluación de los daños; variarán de acuerdo con la
disponibilidad y calidad (monto, términos y condiciones, componentes interno/externo
y público/privado) de los recursos para la reconstrucción. El uso de modelos permite la
introducción de diferentes escenarios y restricciones. En el anexo XVIII se describen de
forma resumida dos modelos a manera de ilustración de cómo pueden resultar de
utilidad para medir el impacto en el corto y mediano plazos y como ayuda para el
diseño de las estrategias de reconstrucción.
Los modelos A y B presentados anteriormente son alternativas metodológicas que puede
utilizar el macroeconomista para procesar y analizar la información que recibe de los
especialistas sectoriales y de las autoridades económicas del país. En cualquier caso, y
sobre la base de experiencias de evaluación de desastres en el pasado, se sugiere que las
estimaciones del impacto en el PIB y en la tasa de crecimiento del PIB se realicen
planteando distintos “escenarios” y no un único e indistinto curso de acción. Se aclara
que, si bien las estimaciones del impacto en la tasa de crecimiento del PIB a partir de la
matriz insumo-producto y de los coeficientes de VBP y VA son aproximaciones a la
realidad, en la práctica muchos de los países de la región carecen de una matriz
insumo-producto actualizada o relativamente reciente y por lo tanto las estimaciones a
partir de este instrumento pueden resultar poco fidedignas o no reflejar adecuadamente
la magnitud del impacto en los diversos sectores.
La pregunta clave que hay que responder desde un punto de vista de política
macroeconómica es: ¿qué cantidad de recursos se necesitan y con qué rapidez puede el
gobierno obtenerlos para financiar los costos de reconstrucción en un marco de política
fiscal sostenible? En este punto de la evaluación, es imperante distinguir el “déficit
subyacente del sector público”, es decir, el déficit que excluye los costos de la
reconstrucción. El siguiente paso consiste en determinar la forma en que se esperaba
financiar el déficit subyacente: por ejemplo, préstamos de instituciones multilaterales o
emisión de bonos, o ambos. Si se recurre a préstamos, se sugiere definir con las
autoridades del país, y para los fines de la evaluación, los períodos de maduración, años
de gracia, tasas de interés (generalmente en términos de tasas LIBOR más X puntos
base), y elaborar sobre estos términos un plan, a mediano y largo plazos, de pago de la
deuda. A partir de esta información se pasa al planteamiento de escenarios bajo dos
modalidades:
89
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i) Por estructura "probable" de financiamiento.
ii) Por una probabilidad de ocurrencia asociada a cada estructura de financiamiento.
Bajo la primera modalidad pueden existir tantos escenarios como estructuras de
financiamiento se definan. Por fines de simplificación se recomienda no usar más de
tres, cada escenario planteado grosso modo de la siguiente manera:
Escenario A (“pesimista”): suponiendo que el gobierno suscribe préstamos por la
cantidad necesaria de acuerdo con los daños y la estimación de costos de reposición en
un período de varios años (por ejemplo, cinco) que no implique un recalentamiento de
la economía o alteración de los equilibrios del sistema, el gasto asociado se distribuye
también en ese período a partir de los límites de capacidad de absorción de la economía.
Se considera un período de maduración de los préstamos de largo plazo (por ejemplo,
20 años), con varios (por ejemplo, cinco) años de gracia y una tasa de interés LIBOR
más un monto moderado (por ejemplo, 150 puntos base).4
90
Escenario B (“probable”): suponiendo que el gobierno suscribe préstamos por la
cantidad necesaria de acuerdo con los daños y la estimación de costos de reposición para
el mismo período (los cinco años sugeridos como ejemplo), los desembolsos de los
préstamos contraídos al final del año del evento se pagarían en los términos
considerados en el escenario A, pero el financiamiento provendría de la emisión de
bonos especiales por el desastre con un período mayor de maduración (por ejemplo,
siete años) y una tasa de interés LIBOR más un monto suficientemente atractivo para su
colocación (por ejemplo, 280 puntos base).
Escenario C (“optimista”): suponiendo que el gobierno suscribe préstamos por una
cantidad mayor de recursos a fin de introducir mejoras y obras de mitigación de daños
futuros en la infraestructura de la zona afectada durante el proceso de reconstrucción, en
los términos descritos en el escenario A.
Con la segunda modalidad se asocia a cada escenario una distribución de probabilidad
que, al igual que en la modalidad anterior, se diferencia por la probabilidad asignada de
ocurrencia de los tres escenarios.
Se asume una probabilidad de ocurrencia de 50% en el escenario “probable” y de 25%
en cada uno de los escenarios “pesimista” y “optimista”.
En cada caso es necesario comprobar si se espera que los gastos de reconstrucción
generen un crecimiento económico más rápido, especialmente si se da por hecho que
buena parte del gasto adicional se reflejará en los volúmenes de importaciones.
En resumen, se sugiere realizar proyecciones para el período establecido de
reconstrucción a partir del déficit subyacente total:
4 Los plazos y puntos sobre la tasa de interés se adaptarán, en cada caso, a las condiciones financieras y de
calificación de riesgo que tenga el país afectado, y a la magnitud del daño, así como a la capacidad de absorción
de la economía nacional frente a los requerimientos de reconstrucción.
M A N U A L PA R A L A E VA L U A C I Ó N D E L I M PA C T O S O C I O E C O N Ó M I C O Y A M B I E N TA L D E L O S D E S A S T R E S
Déficit subyacente total:
= requerimiento de financiamiento neto
+ amortización de la deuda
= requerimiento de financiamiento bruto
- desembolsos de la deuda existente
= brecha de financiamiento fiscal
A partir de lo anterior es posible realizar un "análisis de sensibilidad"
distinguiendo entre el déficit fiscal global de cada uno de los escenarios planteados y la
posición subyacente. El análisis puede extenderse para incluir la deuda pública,
el servicio de la deuda, la brecha financiera y la balanza de pagos.
Anexo XVII
EFECTOS MACROECONÓMICOS DE LOS TERREMOTOS
DE EL SALVADOR EN 2001
1. Resumen de los daños
Los daños totales representan el 12.1% del PIB del año 2000; asimismo, equivalen al
43.5% de las exportaciones, 29.3% de las importaciones y 42.3% de la formación bruta
de capital fijo. Estas cifras ponen de relieve los retos que enfrentarán tanto las finanzas
públicas como el sector externo.
2. La situación antes del terremoto
Rasgos generales
La economía salvadoreña mostró un crecimiento de 2% del PIB para el año 2000.5 Este
resultado constituye una continuación de la desaceleración de dicha tasa por tercer año
consecutivo. Dicho desempeño se asocia en buena medida al menor dinamismo del
sector externo por el deterioro de los términos del intercambio, producto de la caída en
los precios internacionales del café y el azúcar frente al aumento en el precio de los
combustibles. Se sumó a ello el menor dinamismo de los sectores de construcción,
agricultura para consumo interno y comercio.
Por el lado de las finanzas públicas se observó un deterioro con respecto a 1999 y, junto
con el sector externo, constituyó el área de mayor vulnerabilidad en materia económica, a pesar de que se intentó aplicar una política fiscal conservadora en el gasto acompañada de medidas orientadas a ampliar la base tributaria y a reducir la evasión y la
elusión fiscal. Algunos de los supuestos básicos del gobierno respecto de la situación
económica antes del terremoto se presentan en el cuadro 7.
5 Conforme a las últimas estimaciones oficiales del mes de diciembre.
91
N A C I O N E S U N I D A S / C O M I S I Ó N E C O N Ó M I C A PA R A A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E / C E PA L
Al final del año 2000 se registró un déficit fiscal del gobierno central de 2.3% del PIB,
ligeramente superior al déficit de 1999. Para el año 2001, y sin el impacto del terremoto, el déficit fiscal se estimaba en 2.8%. De haberse mantenido la tendencia en la
captación de ingresos, se preveía que aumentaran las presiones sobre el déficit fiscal,
sobre todo por el pago de pensiones que hubiera debido realizar el fisco en el siguiente
quinquenio, cuyo monto sería superior a los 1 000 millones de dólares, y además por la
pérdida de ingresos arancelarios como resultado de los acuerdos de libre comercio
suscritos por el país.
Cuadro 7
INDICADORES ECONÓMICOS SELECCIONADOS
92
Fuente: Banco Central de Reserva
En el sector real, el mayor crecimiento en el año 2000 correspondió a los sectores de
transporte y comunicaciones (6.2%), bancos y seguros (5.1%) e industria manufacturera
(4.5%). En el sector externo, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron 17.3%
y las importaciones 18.1%, llevando al déficit en la balanza de bienes y servicios a 26%.
El déficit en cuenta corriente representó 3% del PIB, comparado con el 2% de 1999.
Para el año 2001, antes del terremoto, se estimaba una disminución del déficit a 2.5%,
a partir de una mejora esperada en las exportaciones por las actividades de maquila,
favorecidas por los beneficios de la ampliación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe,
particularmente en el sector textil.
Los déficit comerciales continuaban siendo compensados por las remesas familiares,
que en 2000 llegaron a 1 751 millones de dólares. Adicionalmente, el Banco Central de
Reserva acumuló activos internacionales netos por un monto cercano a los 1 900
millones de dólares, equivalente a cuatro meses y medio de las importaciones de ese año.
La inflación, medida por el Índice Nacional de Precios al Consumidor (IPC), mostró en
2000 una variación de diciembre a diciembre cercana al 4.3%, revirtiendo la deflación
(–1%) registrada en 1999. Para el 2001, y antes del terremoto, se proyectaba una tasa de
inflación diciembre-diciembre de 3%.
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Por otra parte, a fines del mes de noviembre de 2000 se anunció el Proyecto de
Integración Monetaria que entró en vigencia a partir del 1 de enero de 2001, y que
fijaba el tipo de cambio prevaleciente desde 1994 en 8.75 colones por dólar; permitía la
libre circulación de otras divisas junto al colón y convertía al dólar en la unidad de
cuenta del sistema financiero. En el 2001 y antes del sismo, el gobierno esperaba
impulsar con este proceso el flujo de capitales y aumentar la inversión extranjera
directa.
Conviene subrayar que los mecanismos de ajuste macroeconómico ante choques
externos (por ejemplo, el sismo del 13 de enero de 2001) en un escenario “dolarizado”
son totalmente distintos a los de un escenario con moneda nacional. En el primero, el
ajuste se da por la vía fiscal y a través del mercado de trabajo; en el segundo, a través
de la modificación del tipo de cambio nominal. En el escenario dolarizado se requiere
una conducción estricta de las finanzas públicas y se plantea una necesidad mayor de
recursos externos junto con una considerable flexibilidad en el mercado laboral.
3. La situación acumulada por los dos terremotos: proyecciones para el 2001 y años
posteriores después del terremoto.
La evaluación de los efectos macroeconómicos del segundo terremoto, para el año 2001
y los siguientes, se concentra en el impacto en el crecimiento, la inflación y el déficit
tanto de la cuenta corriente de la balanza de pagos como de las finanzas públicas,
partiendo de las mismas estimaciones consideradas en el documento sobre el desastre
del 13 de enero.
Algunas proyecciones para visualizar el escenario macroeconómico más probable del
2001, después del sismo, dimensionan el papel de la política económica y, por ende, el
reto futuro de la reconstrucción.
El principal impacto del sismo en la tasa de crecimiento del PIB, y por la estructura
porcentual del mismo, se da en los sectores sociales (40%), en la infraestructura (32%)
y en los sectores productivos (20%). En el sector social, la afectación más grande se
registra en vivienda. En el sector infraestructura, la concentración del daño se
encuentra en las carreteras, cuya rehabilitación y reconstrucción elevaría los bajos
niveles de inversión pública y privada del país. Por último, en los sectores productivos,
el mayor daño ocurrió en las micro y pequeñas empresas (MYPE), muchas de las cuales
pusieron en marcha por iniciativa propia su reactivación económica, aunque muchas
otras desaparecerían de forma permanente o se regenerarían de contar con programas
dirigidos de crédito para capital de trabajo y recuperación de inventarios.
El cuadro 8 muestra la oferta y demanda globales a precios corrientes. La columna de
proyecciones después del terremoto incluye el aumento en importaciones que podría
producirse con las tareas de reconstrucción.
93
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En el cuadro 9 se observan la oferta y demanda globales a precios constantes de 1990.
La proyección para el 2001 fue estimada por el Banco Central de Reserva para un
escenario previo al terremoto con un crecimiento del PIB de 4.5%. Todas las
estimaciones después del terremoto fueron realizadas por la CEPAL, y mostraron una
tasa de crecimiento del PIB de 4% el primer año (2001) y, a partir de 2002 y 2003, un
crecimiento mayor.
En síntesis, se concluye que, debido al terremoto, una economía pequeña y abierta como
la salvadoreña enfrentaba una presión incrementada en las finanzas públicas, ya que el
gasto adicional, aunado a las necesidades de importación —especialmente para el
sector de construcción y vivienda—, podría desembocar en desequilibrios internos y
externos simultáneos, que trasladarían el ajuste hacia un incremento de las tasas de
desempleo, de no contarse con financiamiento adicional de la comunidad internacional.
Dichos recursos frescos deberían tener un componente concesional adecuado para no
elevar la fragilidad externa del país por el aumento de su deuda externa.
Dadas las eventuales variaciones de la deuda pública a partir de la suscripción de nuevos
préstamos de instituciones multilaterales para complementar la mayor brecha fiscal
ampliada a partir de la magnitud de los gastos de reconstrucción —estimados en 336
millones de dólares para este evento que, sumados a los del sismo anterior, alcanzarían
1 940 millones— 6, se consideraba que habrían de realizarse inversiones anuales de 390
millones en promedio durante los siguientes cinco años (1 900 millones en total).
94
Es decir, que el segundo terremoto vino a ejercer aún más presión en las finanzas
públicas y en la capacidad doméstica de ahorro e inversión. Este aumento significativo
de los gastos de reconstrucción podría cubrirse en la medida en que lograran movilizarse
recursos externos, en condiciones preferenciales,7 a través de préstamos otorgados
principalmente por el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial.
Sobre la base de los daños estimados para ambos terremotos se ha considerado
conveniente presentar tres escenarios, los cuales se sustentan respectivamente en
incrementos sobre los coeficientes históricos de inversión de la economía: 150 millones
de dólares para el primer año y un promedio superior a 400 millones por año los
siguientes cuatro, para terminar la reconstrucción; 380 en promedio por cinco años, en
el segundo, y 400 en el primer año, con 375 millones en promedio por igual período para
el tercer escenario.
6 Se añaden aquí 112 millones que se requerían para la reconstrucción de las viviendas reportadas con
posterioridad al 31 de enero, pero anteriores al segundo sismo.
7 El Banco Central de Reserva y el FMI señalan que las condiciones preferenciales de estos préstamos son de 20
años, con cinco años de gracia y una tasa de interés London Interbank Offering Rate (LIBOR) de 7.5% anual.
Esto sugiere que la deuda de corto plazo no aumentará significativamente en los primeros tres años a partir del
año 2001.
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Ello condicionaría el nivel de gasto e inversión pública, dependiendo de las condiciones
de endeudamiento de los siguientes años del país,8 y su factibilidad dependería de la
capacidad de expansión de la estructura productiva nacional. El lapso de tiempo de la
fase de reconstrucción sería otro factor que podría alterarse, y con el efecto
acumulativo del segundo terremoto podría fácilmente extenderse más allá de cinco
años.
95
8 Los cambios en las tasas de interés y condiciones de contratación de préstamos para la reconstrucción podrían
hacer variar el costo del servicio de la deuda fresca. El componente de concesionalidad que se logre podrá
favorecer no sólo un proceso más rápido de reconstrucción sino generar menores presiones sobre los equilibrios
macroeconómicos básicos.
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Cuadro 8
OFERTA Y DEMANDA GLOBALES A PRECIOS CORRIENTES
(Millones de colones)
96
Fuente: CEPAL, estimaciones preliminares sobre la base de cifras del Banco Central de Reserva.
a/
Comprende el arrendamiento y explotación de bienes inmuebles no residenciales, servicios
profesionales jurídicos, contables,auditorías, de elaboración de datos, tabulación,
arquitectónicos y de publicidad.
b/
Incluye los servicios de educación y salud privados, servicios de esparcimiento (cine y
televisión) y otros servicios como los veterinarios, asociaciones comerciales, profesionales,
laborales, religiosas, talleres de reparación eléctrica, automotrices, etcétera.
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Cuadro 9
OFERTA Y DEMANDA GLOBALES A PRECIOS CONSTANTES
(Millones de colones)
97
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
a/
Comprende el arrendamiento y explotación de bienes inmuebles no residenciales, servicios
profesionales jurídicos, contables, auditorías, de elaboración de datos, tabulación,
arquitectónicos y de publicidad.
b/
Incluye los servicios de educación y salud privados, servicios de esparcimiento (cine y
televisión) y otros servicios como los veterinarios, asociaciones comerciales, profesionales,
laborales, religiosas, talleres de reparación eléctrica, automotrices, etcétera.
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Cuadro 10
Escenario “pesimista”: se elaboró sobre la base de recursos de reconstrucción de 150
millones de dólares para 2001 y de 1 750 millones dólares para el período 2002-2005.
El crecimiento del PIB real es mayor al del año 2000 pero el menor flujo de recursos
para la reconstrucción en 2001 no lograría dinamizar oportunamente el aparato
productivo y produciría un sensible deterioro de los principales indicadores.
98
Escenario “probable”: se elaboró sobre la base de recursos de reconstrucción de
380 millones de dólares para 2001 y de 1 520 millones de dólares para el período
2002-2005. Este escenario, considerado como el más probable, lograría duplicar el
crecimiento del PIB con respecto al año 2000, reduciendo la inflación anual. Los déficit
fiscal y de cuenta corriente se ampliarían a raíz de las nuevas tareas de reconstrucción y
de incremento de las importaciones, respectivamente. Se estima que el déficit
subyacente sería 2.7% del PIB, mientras que los gastos de reconstrucción alcanzarían
2.1% del PIB, elevando el déficit global del 2001 a 4.8% del PIB.
Escenario “optimista”: se elaboró sobre la base de recursos de reconstrucción de 400
millones de dólares para el 2001 y 1, 500 millones de dólares para el período 2002-2005.
Según este escenario, se elevaría el crecimiento del PIB, la inflación se reduciría con
respecto a los niveles del año 2000 y las cuentas fiscales y del sector externo se
mantendrían en niveles prudentes.
Si bien los escenarios anteriores ayudan a dimensionar los impactos posibles en los
principales indicadores económicos, no resulta posible, al momento de elaborar esta
segunda evaluación, precisar el monto de cooperación que pueda obtenerse ni el
financiamiento que será obtenido efectivamente para el 2001; los tiempos de
desembolso y ejecución, o si dichos fondos serán otorgados bajo las condiciones
preferenciales mencionadas anteriormente.
Esta evaluación no incluye el efecto de posibles fuentes alternativas para financiar parte
de la reconstrucción, tales como la venta de acciones o concesiones de empresas
privatizadas. Otra posible fuente de financiamiento deberá provenir de un incrementado
esfuerzo interno de ahorro y de una ampliación de los ingresos fiscales, a fin de reducir
la presión del gasto público incrementado, tanto corriente (en la emergencia y
rehabilitación inmediata) como de inversión (en el proceso de reconstrucción durante el
período estimado de cinco o más años).
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En el gráfico 4 se presenta la evolución de las tasas de crecimiento del PIB para cada
uno de los tres escenarios sugeridos en esta sección.
Gráfico 4
POSIBLES ESCENARIOS DE RECONSTRUCCIÓN PARA EL AÑO
2001 Y SIGUIENTES
4. Política fiscal y finanzas del gobierno central
99
Los costos de la reconstrucción superan —como se anotó— los 1, 900 millones de
dólares, lo cual agrava el desafío que ya planteaba el primer terremoto en términos de
política económica. Se requiere obtener recursos adicionales para financiar el plan
nacional de reconstrucción, 9 con una conducción adecuada de las finanzas públicas, y
al mismo tiempo no generar riesgos adicionales de inestabilidad macroeconómica y
mantener un nivel adecuado de reservas internacionales y el control sobre los costos
asociados al servicio de la deuda; todo ello sin afectar negativamente la capacidad
productiva y el empleo, ya de por sí mermados por los terremotos.
Con base en diferentes encuestas de dinámica empresarial aplicadas después de los dos
terremotos 10 y en las expectativas de diversos sectores empresariales, no es aún
posible sostener de manera concluyente que para el año 2001 se pueda lograr un
aumento de los ingresos tributarios.
9 Mediante una canasta compuesta por préstamos concesionales de organismos multilaterales, emisión de bonos,
recursos propios y medidas fiscales orientadas a ampliar la base tributaria y mejorar la recaudación y eficiencia
tributaria. La reciente modificación del código tributario podría elevar la eficiencia recaudatoria al enfrentar los
problemas tradicionales de evasión y elusión que tiene el país.
10 Por la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), la Asociación Nacional
de la Empresa Privada (ANEP) y la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador.
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Hay una percepción manifiesta de que la demanda interna podría contraerse en la
medida en que no se repongan el ingreso y el empleo. Adicionalmente, la posible mayor
demanda de recursos para las tareas de reconstrucción podría contraer la demanda en
otros rubros. La reconstrucción impondría una relativa elevación de los gastos
corrientes, que incidiría negativamente en las tasas previstas de aumento en los gastos
de capital y gasto social, precisamente por los costos en los que se incurrió durante la
etapa de emergencia de ambos terremotos y el financiamiento del “Plan Invierno” 2001
(medidas emergentes de vivienda temporal y estabilización de laderas antes del inicio de
la temporada de lluvias).
En cualquiera de los escenarios posibles de reconstrucción, el déficit del sector público
se financiaría mediante nuevos préstamos, incluso en un escenario en el que se esperaría
que el Banco Central de Reserva continuara acumulando activos internacionales por el
posible aumento de remesas familiares. La situación anterior se agravaría en la medida
en que una mayor parte de la reconstrucción fuera financiada por un creciente
endeudamiento de mediano y largo plazos. En el escenario “probable”, los costos de
servicio de la deuda total podrían llegar a representar un 33% del PIB promedio anual,
lo cual se encuentra en niveles razonables.
5. El impacto sobre el empleo
100
Dado que el segundo terremoto tuvo un impacto más focalizado y menos extenso que el
primero, la secuela en términos de empleo se relaciona más directamente con los daños
a los sectores productivos, particularmente el pequeño y micro comercio de San Vicente,
Cuscatlán y La Paz. Para este segundo terremoto se sostiene que el impacto fue mucho
menor en los sectores agrícola y de maquila y se concentró en los sectores rurales y
semiurbanos que utilizaban el hogar como centro productivo. Por lo anterior, las cifras
que se presentan en la primera evaluación pueden ser tomadas como referencia básica,
ya que no se prevén cambios en las relaciones y magnitudes significativas originadas por
el segundo terremoto.
Cabe resaltar que, debido al alto grado de participación de las mujeres en las actividades
de empresa familiar y micro y pequeña empresas, la afectación en este grupo
poblacional sería mayor.
El impacto en el empleo se concentró nuevamente en la pequeña y mediana empresa
(PYME). El segundo terremoto elevó las tasas de desempleo en San Vicente (7.3%),
Cuscatlán (6.9%) y La Paz (6.3%), y exacerbó la situación de empleos en riesgo de estos
departamentos, así como las empresas destruidas que funcionaban como unidades
productivas.
En el sector agropecuario, la pérdida de empleos e ingresos se magnificó con el
segundo terremoto, sumándose a los 484 empleos perdidos en cafetales en el primer
terremoto y 630 empleos en los beneficios de café. De acuerdo con cifras del Consejo
Salvadoreño del Café, la pérdida de empleos que ocasionó el segundo terremoto fue
superior a 8 900 y se concentró especialmente en los departamentos de San Vicente
(43%), La Paz (13%), Cuscatlán (9%) y otros, como el de San Salvador. Asimismo, de
acuerdo con cifras de la Cámara Agropecuaria (CAMAGRO), había más de 400
pescadores afectados en el Lago de Ilopango.
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Anexo XVIII
DOS EJEMPLOS DE MODELOS APLICABLES PARA LA ESTIMACIÓN
DEL IMPACTO DE LOS DESASTRES EN LA PREDICCIÓN DE LAS
CONSECUENCIAS A CORTO Y MEDIANO PLAZOS
Modelo A
Supuestos teóricos básicos
Este modelo es una versión estilizada y mejorada del utilizado principalmente por el
FMI para estimar el impacto en el PIB y en las principales variables macroeconómicas
después de un desastre natural.11 El supuesto básico del modelo A parte de la
observación empírica que muestra que el impacto negativo de los desastres naturales
sobre la tasa de crecimiento económico en el período inmediato subsiguiente al
desastre (por ejemplo, un año) suele ser muy severo; sin embargo, el ritmo de
crecimiento tiende a recuperarse relativamente rápido en el siguiente período. Se da por
hecho que la rapidez y el grado de recuperación del ritmo de crecimiento es
consecuencia directa, ceteris paribus, de la capacidad de reposición del acervo de
activos destruidos por el desastre y, de forma más general, de la dinámica del proceso
de reconstrucción.
En este modelo, se presupone que la tasa de crecimiento más alta en los años
subsiguientes a un desastre natural no necesariamente “repone” o devuelve la pérdida
de bienestar ocasionada por el desastre en un horizonte de mediano (3-5 años) o largo
plazo (8-10 años). Tal enfoque tiene que ver con la hipótesis de la "convergencia
condicional" de la teoría del crecimiento, la cual postula que los países más pobres (con
menor stock de capital) tienden a crecer más rápido que los países desarrollados (con
mayor stock de capital).12
En este modelo se presupone, primero, una función de producción agregada para toda
la economía a nivel general (se puede adoptar una función diferente dependiendo del
tipo de desastre y del tipo de economía). Para simplificar, se adopta una función
Cobb-Douglas con rendimientos constantes a escala; así:
Donde:
11 Algunas de las mejoras del modelo se propusieron durante la evaluación de daños realizada por la CEPAL
para los dos terremotos de El Salvador ocurridos a principios del año 2001. En el modelo original del FMI no se
aplica un MCE y la proyección de la tasa de crecimiento del PIB se traza con base en estimaciones del gasto y
la magnitud de la brecha fiscal.
12 Barro, Robert y Xavier Sala-i-Martin (1995), Economic growth, McGraw Hill.
101
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Y es el producto o PIB, K es el stock de capital, L es el stock de trabajo y A es un
parámetro tecnológico que incluye una variable de tendencia así como variables de
competitividad externa y de nivel de acumulación de capital humano (productividad
total de los factores).
La estimación se realiza mediante un modelo de corrección de errores que identifica los
determinantes del crecimiento con resultados de regresiones de panel a partir de la
función de producción Cobb-Douglas descrita anteriormente. Los factores estructurales
afectan la variable tecnológica, la macroeconomía y las expectativas explican las
desviaciones de la tendencia a largo plazo.
El modelo permite la incorporación de información sobre factores de equilibrio a largo
plazo y permite también que la información juegue un papel importante en la
especificación de la estructura dinámica. Asimismo, identifica los determinantes a largo
plazo de la productividad total de los factores en un contexto de relaciones de equilibrio
dadas por una función de producción tecnológica. Las desviaciones de corto plazo
surgen como resultado de factores que se han desencadenado cuando la relación de
equilibrio de largo plazo no ha sido satisfecha y su magnitud se explica por variables
estacionarias.
102
En general, el modelo impone ciertos requerimientos sobre la forma como las variables
y los parámetros se agrupan, y esto, a la vez, sirve como una prueba de solidez de los
resultados, ofreciendo información sobre la trayectoria del crecimiento y la naturaleza
del ciclo económico.
Brevemente, se presenta a continuación el desarrollo del modelo de corrección de
errores:
- Una característica esencial de las variables cointegradas es que sus desviaciones en el
corto plazo son tales que en el largo plazo se desvanecen, por lo que se puede suponer
que debe existir una relación de cointegración entre, por ejemplo, dos variables Yt y Xt:
Yt = β Xt+ εt
(1)
- Ciertamente existirán desequilibrios en el corto plazo entre las variables, los cuales
podrían explicarse a través del siguiente modelo de vectores autorregresivos VAR (los
cambios de corto plazo pueden estimarse si no son ruido blanco por un modelo ARMA):
∆Xt = Σni = 1α11(i) ∆Xt-I + Σni = 1α12(i) ∆Y t-i + εχt (2)
∆Yt = Σni = 1α21(i) ∆Y t-I + Σni = 1α22(i)∆Xt-i + εYt (3)
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Sin embargo, debido a que las variables siguen una dinámica a largo plazo, el VAR
anterior no incorpora este conocimiento y podría no especificar correctamente la
dinámica que las variables deben seguir en el corto plazo, por lo que debe integrarse una
corrección por error a este:
∆Xt = αs(Yt-1 - β Xt-1) + Σni = 1α11(i) ∆Xt-I + Σni = 1α12(i) ∆Yt-i + εXt
(4)
∆Yt = αL(Yt-1 - β Xt-1) + Σni= 1α21(i) ∆Yt-I + Σni = 1α22(i) ∆Xt-i + εYt
(5)
Esta corrección significa que un diferencial experimentado entre las variables a corto y
largo plazos debe corregirse al realizarse el cambio de valor de las variables de t-1 a t,
si es que existe una relación de equilibrio entre las variables. Por ejemplo, si Yt subió
con respecto a Xt en t-1, se esperaría que mediante la ecuación (4) la Xt en t suba (αx>0),
o en la ecuación (5) se esperaría que Yt baje (αy<0) en t.
Tanto la ax como la ay se conocen como velocidad de ajuste al equilibrio. Ciertamente
alguna de las dos podría ser cero, pero no ambas al mismo tiempo. Por lo que si αy = 0
entonces se concluye que los ajustes de desequilibrio sólo podrían corregirse a través de
Xt y si además todas las α21(i) = 0 existiría sólo causalidad a la Granger de Yt a Xt y no
viceversa.
Modelo B
Supuestos teóricos básicos
Este modelo se basa en el trabajo de J.M. Albala-Bertrand (1993), que propone un
modelo macroeconómico para medir el impacto de un desastre natural.13
En este modelo se supone que los efectos de un desastre natural están geográficamente
localizados y, por ende, en muy raras ocasiones afectan de forma negativa el producto
agregado y, antes bien, parecen tener, al menos en el corto plazo, efectos positivos en el
PIB. En esencia, plantea que los efectos de un desastre natural "son un problema de
desarrollo y no un problema para el desarrollo". El argumento central es que el cociente
entre daño total a PIB, aun y cuando sea grande, no es un obstáculo al crecimiento de
una economía. En el modelo se distingue entre desastres de impacto inmediato
(terremotos, inundaciones) y desastres de impacto lento (sequías) y no se aplica para
desastres creados por el hombre (guerras, fallas tecnológicas, etc.). Sin embargo, la
experiencia de la CEPAL en más de 30 años de evaluar desastres en los países en
desarrollo de América Latina y el Caribe pone en evidencia que, si bien es cierto que los
mismos son un problema para el desarrollo, también lo son de desarrollo en el sentido
de que la capacidad de respuesta y la “resistencia” ante estos eventos implica cambios
estructurales e institucionales.
13 Véase, para más información, World Development (1993), vol. 21, número 9, pp.1417-1434.
103
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Por lo demás, los efectos positivos en el crecimiento y en el producto se encuentran
condicionados a la disponibilidad de recursos presupuestados para ello (fondos de
desastres o de prevención/mitigación). En circunstancias en que las economías en
desarrollo tienen carencias anteriores al desastre, los recursos que se destinan a la
atención y reconstrucción no sólo compiten con los proyectos de desarrollo existentes
anteriormente, sino que imponen una carga adicional que los Estados no pueden asumir
por sí solos o no tienen capacidad de absorber, de manera que tras cada desastre se
amplía la brecha entre el crecimiento esperado y los niveles que es posible alcanzar
(véase el gráfico 5).
Gráfico 5
EL EFECTO DE UNA SUCESIÓN DE DESASTRES SOBRE LA FORMACIÓN
BRUTA DE CAPITAL
104
En el modelo, y de forma analítica, un desastre natural se compone de tres elementos: el
impacto del desastre, la respuesta al desastre y la interferencia incidental del desastre. El
análisis se centra en el impacto del desastre tanto en el crecimiento como en la pérdida
de capital y de producto. Se considera que un desastre es de gran magnitud cuando el
coeficiente de daño total al PIB se equipara con la tasa de crecimiento de una economía
(por ejemplo, 5%). Se advierte que éste es un parámetro que debe utilizarse con cautela
dado que incluso un coeficiente de daño más pequeño puede tener efectos económicos
más agudos si se localiza en un área clave de actividad económica.
Este modelo observa varias reglas de comportamiento de los desastres y su valoración,
las últimas tres de las cuales (la observación empírica de la CEPAL) hace cuestionables
o inválidas.14
14 El modelo se basa en seis “reglas” o supuestos:
Regla I: Localización específica. Los desastres afectan solamente un área de actividad “geográficamente”
localizada o un área de actividad "económicamente" localizada.
Regla II: Diferenciación interna de los efectos. Tanto la magnitud del desastre como la vulnerabilidad social, dada
determinada magnitud del desastre, no son iguales en toda el área del desastre.
Corolario II (a): Coexistencia sectorial local. En el área del desastre habrá coexistencia interna de las unidades
económicas afectadas con las no afectadas dentro del mismo sector económico.
Corolario II (b): los desastres tienen un efecto más grande en los sectores más marginales (o en las unidades dentro de los sectores) de la sociedad.
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Si algo pone al descubierto la experiencia reciente es que no necesariamente hay una
sobreestimación de los daños por razones políticas; por el contrario, hay numerosos
ejemplos recientes de países que han buscado minimizar el daño para
mantener estrictas medidas de disciplina macroeconómica o fiscal o, incluso, por
razones electorales, han negado los impactos negativos en particular en sectores sociales
vulnerables; los efectos sobre la estabilidad de las variables macroeconómicas en casos
como el huracán Mitch hicieron que ésta se viera seriamente comprometida; y los
desastres parecen hacerse cada vez más frecuentes y con consecuencias cada vez
mayores, en particular los de índole hidrometeorológica, los cuales podrían estar
vinculados al cambio climático.
Por lo anterior, en términos metodológicos se considera útil el desarrollo del modelo que
permite el establecimiento del límite superior del impacto o daño del desastre en el
producto. Esto se hace en cinco partes. Se da por hecho que en el momento de la
valoración:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
La etapa de emergencia está muy avanzada o ha terminado
El déficit es subyacente. Existe disponibilidad de materiales
La pérdida de stock de capital no se puede reponer en el corto plazo
Todas las pérdidas son de stock de capital
El stock de capital es homogéneo
Dado, (iv) y (v):
105
K es el capital, D es el daño o pérdida total provocada por el desastre, b es el impacto
antes del desastre y a es el impacto después del desastre. Si se asume que el coeficiente
capital global-producto es el mismo para el del daño total, entonces:
Donde:
c es el coeficiente capital-producto
∆Y = Ya -Yb (daño esperado en el producto)
Y = producto (ingreso)
14 Regla III: Daño diferenciado en el stock de capital. Los diferentes tipos de stock de capit