XIº Seminario de RedMuni: “Repensando la Agenda Local” 18 y 19 de octubre de 2012. Universidad Nacional Arturo Jauretche. Titulo de la Ponencia: La regulación jurídica de los barrios cerrados, countries y clubes de campo. Autores: Mg. Miguel Ángel Díaz. Abogado, Prof. Invitado Foro Municipal UM. Docente INAP y Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado. Ha sido Subprocurador del Tesoro de la Nación y asesor de la Presidencia de la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Diputados de la Nación. Prof. Daniel Fernando Baraglia. Abogado. Director Foro Municipal UM. Miembro de Consejo de REDMUNI – INAP, Miembro Directorio CONEAU, Docente. Facultad de Derecho UM y Departamento Ciencias Económicas UNLaM. Miembro Titular de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Ha sido asesor de la Presidencia de la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación, asesora de la Federación Argentina de Municipios. Miguel Ángel Bruno. Abogado. Miembro permanente Foro Municipal UM. Director Ejecutivo de la Oficina Anticorrupción y de Ética Pública de la Municipalidad de La Matanza. Ha sido profesional a cargo de áreas jurídicas y del ámbito de Gobierno de las Municipalidades de Moreno, Morón y La Matanza, de la Provincia de Buenos Aires. Pertenencia Institucional: FORO MUNICIPAL – Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales – Universidad de Morón. Correos electrónicos: [email protected]; [email protected] 1 Eje Temático: Nuevos desafíos de las urbanizaciones en los municipios. Mesa 17 Palabras claves: barrios cerrados, countries, clubes de campo. RESUMEN. El interés público no se agota en la seguridad edilicia, infraestructura e impacto ambiental sino en procurar el derecho a una vivienda digna a los habitantes, lo que incluye la existencia de una regulación que garantice los derechos de los vecinos. Así como los edificios de propiedad horizontal encontraron un marco regulatorio adecuado en la ley 13512 de propiedad horizontal, los barrios cerrados, countries y clubes de campo con más de 40 años de existencia aún carecen de una regulación adecuada. La falta de normativa específica dio lugar a la aplicación de distintas figuras jurídicas y estipulaciones contractuales que trataron de acomodar la nueva realidad urbanística, pero en las que los copropietarios no fueron siempre favorecidos al momento de reclamar sus derechos. Existen varios proyectos al respecto, entre ellos el nuevo proyecto del código civil, que trae un capítulo sobre el tema. ¿Son los contenidos de estos proyectos adecuados para cubrir la falta de regulación existente? El estudio procura una mirada que abarca la seguridad jurídica de los derechos de los propietarios, junto al poder de policía municipal en el cuidado del impacto ambiental territorial y el desarrollo urbanístico, y analiza -a la vez- si estas nuevas modalidades de urbanizaciones suplen la ausencia de loteos en la provincia de Buenos Aires. 2 PONENCIA. La regulación jurídica de los barrios cerrados, countries y clubes de campo. 1. Los complejos urbanísticos. “En la naturaleza, todas las cosas trabajan silenciosamente. Simplemente son. Una vez que llegan a su plenitud, retornan a su origen” (Lao Tsé – 604 a.C.) Para Lao Tsé la naturaleza es el flujo silencioso de los eventos tradicionales, la marcha y el orden majestuoso de las estaciones y el cielo, es el Tao (o la Perfecta Vía) encarnado en cada arroyo, en cada piedra, en cada estrella; es la ley de las cosas, a la que debe someterse la ley de la conducta si deseamos vivir en paz y con sabiduría 1. La actividad natural no se encuentra en el medio de la civilización, en el remolino de las grandes ciudades, sino afuera, en la naturaleza. Desde siempre una de las constantes tendencias del ser humano es el contacto con la naturaleza, la vida al aire libre desprendida de las grandes ciudades en las que trabajamos. Cuenta Eric Hobsbawm que en el siglo XIX, durante la revolución industrial, los florecientes profesionales (que ejercían profesiones liberales) se trasladaban con sus familias a vivir a las afueras de Londres, para escapar del hacinamiento de la ciudad, a la vez que incrementaban el servicio doméstico2. El estilo de vida de las afueras se encuentra reflejado para Buenos Aires en las casonas del barrio de Belgrano, las casas quintas de Flores, San Isidro y las residencias (ferroviarias) de Lomas de Zamora, Banfield y Hurlingham., de fines de siglo XIX y principios del XX. Los actuales countries y clubes de campo son la réplica de aquéllos. La vida es compartida con la naturaleza y los deportes mientras trabajamos en nuestra moderna civilización. Nacieron como hábitat de fines de semana, para pasar a ser en muchos casos residencia permanente. Superaron a las casas de fin de semana en infraestructura deportiva, comodidad y seguridad. No hay más que lidiar con cortar el pasto, conseguir un buen 1 Durant, Will. Héroes de la Historia. Editorial Sudamericana. Buenos Aires. 2003. Citado por el autor. 2 Hobsbawm, Eric. Industria e imperio. Editorial Ariel. Barcelona 1988. 3 casero, reponer el motor de agua y la cañería de plomo que en ausencia sustrajeron quién sabe qué desgraciados. Los barrios cerrados responden a una infraestructura menos costosa pero también al concepto de vivir en barrios residenciales con lo que esto significa, a lo que se suma más seguridad, pero en general más distancia de la ciudad. En el presente trabajo nos referiremos esencialmente a las áreas territoriales de la región metropolitana de Buenos Aires. La ley 8912 de la provincia de Buenos Aires, establecida durante la última dictadura militar, prohibió el loteo de tierras tal como venía realizándose hasta entonces3 basándose, curiosamente, en el incumplimiento del deber del Estado de proveer la infraestructura necesaria para el desarrollo territorial, lo cual generó una serie de nocivos efectos: 1) terrenos con edificaciones multifamiliares y superpuestas (de padres, hijos casados y nietos); 2) el traslado de villas de emergencia por la autoridad militar, desde la Capital Federal a los Municipios del Gran Buenos Aires sin hacer caso de la ley y sin planes adecuados de radicación, (Fuerte Apache, Carlos Gardel) y en otros casos con viviendas provisorias transformadas en definitivas sin infraestructura (Monte Dorrego, Villa Palito); 3) asentamientos de viviendas precarias sin infraestructura mediante ocupación de tierras; 4) proliferación de edificaciones de propiedad horizontal de 1 y 2 ambientes; 5) construcción de duplex y triples en parcelas preexistentes; 6) construcción de barrios cerrados, countries y clubes de campo, que evitaron los inconvenientes producidos por la propia ley en los demás casos, a un costo superior; 7) Complejos Fonavi y similares. La mencionada ley 8912 establece en su art. 2 que “son objetivos fundamentales del ordenamiento territorial: c) La creación de condiciones físico-espaciales que posibiliten satisfacer al menor costo económico y social, los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia de vivienda, industria, comercio, recreación, infraestructura, equipamiento, servicios esenciales y calidad del medio ambiente; f) Posibilitar la 3 Ley 8912 Artículo 101°.- Todo parcelamiento originado en planos aprobados con anterioridad a la presente ley, que carezca de las condiciones de saneamiento y servicios de agua corriente o cloacas exigidos para el adecuado asentamiento poblacional, queda sujeto a las restricciones para el uso que implica la prohibición de erigir edificaciones hasta tanto se cumplimenten las condiciones de saneamiento o infraestructuras necesarias. 4 participación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulación propuesta, como de su realización, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades.” No obstante el enunciado de estos objetivos, no se cumplió con los mismos. En cuanto a barrios cerrados, countries y clubes de campo, durante años se evidenció la falta de un ordenamiento legal específico para la regulación de los derechos de sus copropietarios no obstante su exponencial expansión. Hacia fines de los años ´80 se contaban en el país alrededor de 140 instituciones de este tipo con alrededor de 12.000 casas y una infraestructura deportiva y servicial de unas 7.000 ha. Al comienzo de los ´90, con el anuncio y posterior construcción de la red de accesos a la Capital Federal, las familias comenzaron a utilizar las viviendas de clubes de campo como residencia permanente y apareció el sucedáneo conocido como barrio cerrado, se ordenaron los mega emprendimientos, y como consecuencia se produjo una increíble aceleración cuantitativa de todo el proceso. Según nota de La Nación4 el fenómeno que respondía supuestamente a un selecto grupo de gente que buscaba esparcimiento y aire libre ha modificado su tendencia y los nuevos compradores son familias jóvenes que encontraron una alternativa para su residencia permanente y aprovecharon la reducción de los precios de compra y de los costos de las expensas comunes, en algunos casos inferiores a los de un departamento en zonas urbanas. Lo cierto es que cada vez hay más personas que eligen tener una mejor calidad de vida y actividades al aire libre. Por el mismo dinero que pagarían en la Capital por pocos metros cuadrados pueden obtener todos estos beneficios en un barrio privado. Sin mencionar el interior del país -y a solo título de ejemplo- el resultado fue una fuerte migración de pobladores de la Capital y el primer cordón del Gran Buenos Aires hacia las zonas de Pilar, Malvinas Argentinas y Escobar, Moreno, General Rodríguez y Luján, Esteban Echeverría y Cañuelas, con crecimiento según los censos 1991 y 2001 del 61% en Pilar (de 144.000 a 232.000 habitantes), 21% en Malvinas Argentinas (de 232.000 a 289.000), 38% en Escobar (de 128.000 a 177.000), 40% en General Rodríguez (de 4 La Nación del 30 de abril de 2005 (Sec. 7 págs. 4 y 9) 5 48.000 a 67.000), 32% en Moreno (de 287.000 a 380.000), 16% en Luján (de 80.000 a 93.000) y 26% en Esteban Echeverría de (192.000 a 246.000). El diario La Nación del 9 de Enero de 20115 destaca que, aunque el último censo del año 2010 registró un aumento demográfico bonaerense del 12,7 por ciento, los municipios que en la última década tuvieron un mayor desarrollo inmobiliario gracias a los emprendimientos constituidos por countries y barrios cerrados superaron ampliamente el crecimiento promedio de la provincia. Es el caso, por ejemplo, de Ezeiza. En 2001, vivían allí 118.807 personas; el relevamiento de 2010 indicó que en la actualidad residen 160.210 habitantes, el 35 por ciento más. El incremento poblacional de este municipio se relaciona directamente con el gran avance que ha tenido estos últimos años, más precisamente, desde 1998, la localidad de Canning respecto de las urbanizaciones construidas. Sólo allí hay más de 23 countries y otros 15 en ejecución. No es todo. El desarrollo habitacional de ese lugar permitió una fuerte inversión para la construcción de centros comerciales y la oferta de una serie de servicios para los nuevos residentes, que impuso que los comerciantes también se mudaran a la zona. Otra de las zonas que más creció a raíz de la decisión de la gente de optar por una vida alejada de la Capital fue el partido de San Vicente que, al igual que Ezeiza, está situado al sur del conurbano bonaerense. En 10 años, su población se incrementó en más de 15.000 residentes: el 34 por ciento. Tanto San Vicente, Ezeiza y Esteban Echeverría (donde los datos recogidos en el censo de 2010 revelaron que la cantidad de habitantes se incrementó el 22%) forman parte del llamado "corredor verde". Alentados por el ensanche y repavimentación de la ruta 5258, que permite un mejor acceso a la zona, muchos ciudadanos bonaerenses y porteños han decidido en la última década disfrutar de cerca el ambiente. General Rodríguez tampoco se queda atrás. Según los datos recogidos por el relevamiento censal de 2010, viven en el municipio casi 20.000 ciudadanos más que en 2001. Este incremento, del 29%, no es casual. El fácil acceso a este distrito situado a 55 5 Ver: http://www.lanacion.com.ar/1340016-los-countries-fueron-el-eje-del-crecimiento-poblacional 6 km. de la Capital y las características de sus terrenos lo han convertido en un típico lugar para disfrutar el fin de semana en barrios cerrados y casasquintas. El caso de Pilar, a diferencia de los otros partidos, no es novedoso. Los datos del censo 2010 indicaron que residen allí 298.191 personas. Recordemos que para 2001 eran 232.000. Este incremento del 28% no hizo más que demostrar el desarrollo inmobiliario que hay en la zona. La gente no sólo vive en ese municipio, sino que también puede estudiar y trabajar. Es claro que estos puntos incentivan a la población para mudarse a Pilar. Ese crecimiento condujo a aumentos en la recaudación fiscal local, al establecimiento de grandes centros comerciales, múltiples institutos educacionales, incluso universitarios de primer nivel y centros de atención de salud de alta complejidad como el Hospital Universitario Austral en el partido de Pilar, hoteles, edificios destinados a oficinas, empresas asentadas en parques industriales, y consiguientemente a la creación de fuentes de trabajo en medida difícil de calcular. Paralelamente a la expansión de este fenómeno, uno de los temas de mayor pujanza durante los últimos años en el ámbito de los derechos reales ha sido el referente a las llamadas nuevas formas de dominio, que se fundan en idénticos presupuestos: la existencia en un mismo enclave urbanístico de una serie de unidades privadas y de un conjunto de zonas, espacios, instalaciones o servicios destinados al aprovechamiento colectivo por los titulares de aquella, cuyos elementos se conectan en base a tres principios básicos: inescindibilidad o inseparabilidad, afectación previa y organización. Ante la ausencia de una regulación nacional en la materia el tratamiento legal que debe darse a las urbanizaciones privadas no ha sido hasta hoy nada pacífico. Durante años se ha venido cuestionando cuál de los institutos existentes podría responder a los aspectos mas básicos que suscitan. Sobre las disposiciones que con rango reglamentario han dictado algunas provincias, podría hablarse de una especie de alteración del sistema de fuentes previsto para el régimen de la propiedad y los derechos reales. 7 La necesidad de dotar de cierta seguridad al fenómeno de las urbanizaciones privadas y de arbitrar instrumentos eficaces para resolver problemas de aplicación hace necesario que el legislador defina de inmediato una posición al respecto. Las inquietudes por la problemática se vienen produciendo hace más de 30 años en lo referido a la inexistencia de normativa específica que regule la creación, organización, funcionamiento y administración de estas entidades. Complejidad y necesidad de dar respuestas concretas han llevado a las autoridades provinciales y municipales a generar disposiciones locales que por su naturaleza no pueden modificar las instituciones civiles de la Nación y que al intentar adecuar localmente la realidad normada a la realidad de hecho, vistas las limitaciones jurisdiccionales, no sólo no lo han logrado con eficiencia sino que ofrecen una diversidad de regulaciones que exceden en mucho las facultades reglamentarias de los gobiernos locales y son sospechosas de inconstitucionalidad. Estas novedosas relaciones que, además de los propietarios, involucran a empresas de todo tipo, a los estamentos gubernamentales en orden a la correspondiente aprobación y control así como también a la tranquilidad de las personas que se desempeñan en los más de los 130.000 puestos de trabajo integrados en forma directa al sector, requieren soluciones legislativas adecuadas. 2. Metodología en el análisis de los proyectos. En primer lugar corresponde identificar qué insumos normativos puede proveer cada jurisdicción estatal para el adecuado encauzamiento legal de estas urbanizaciones especiales. En lo que atañe al derecho de propiedad y asociativo, la norma requerida es una ley nacional emanada del Congreso, de acuerdo a lo prescripto por el artículo 75, inciso 12 de la Constitución Nacional. En cambio los planes de urbanismo, por principio y conforme a la sistemática constitucional (artículos 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional), corresponde que sean dictados por los poderes locales (provinciales o 8 municipales)6. Las provincias conservan, en principio, su jurisdicción sobre el territorio a los efectos del ejercicio del poder de policía urbano o municipal, que en la práctica se concreta en la regulación del uso del suelo y el otorgamiento de autorizaciones de edificación. En cuanto a la metodología para el análisis de los proyectos vinculados a la cuestión de fondo (regulación federal), alteramos el orden cronológico de los existentes para ir de lo general a lo más especifico y seguimos en el estudio de ambos, las comparaciones y apreciaciones del Dr. Juan Carlos Pratesi7, quien participara activamente en la redacción del proyecto específico. Por último incluimos una breve referencia a la polémica reeditada respecto “a los de adentro” y “los de afuera” que entendemos desacertada, pensando que la cuestión pasa por profundizar políticas públicas y acciones del Estado que coadyuven a mejorar el hábitat y la calidad de vida de aquellos habitantes con menores recursos. Por otra parte, la existencia de una legislación de fondo que regule adecuadamente las urbanizaciones especiales contribuirá a una vulgarización de su implementación, que será más fácilmente accesible a sindicatos, organizaciones sociales, cooperativas de vivienda, emprendimientos comunitarios, etc., como una forma de libre opción. 3. El tema en el proyecto de Código Civil y Comercial (año 2012). El proyecto de Código Civil y Comercial, actualmente en tratamiento en el Congreso de la Nación, en su Artículo 1887 enumera entre los derechos reales a la propiedad horizontal y los conjuntos inmobiliarios. Por su parte el Artículo 2073 enuncia entre los conjuntos inmobiliarios a los barrios cerrados o privados, clubes de campo, parques industriales, empresariales o náuticos, barrios de chacras, ciudades pueblo o cualquier otro emprendimiento urbanístico independientemente del destino de vivienda permanente o temporaria, laboral, comercial o empresarial que tenga, comprendidos asimismo aquéllos que contemplan usos mixtos. 6 Cassagne, Juan Carlos, Principios de la legislación urbanística, en “Cuestiones de Derecho Administrativo”, Ed. Depalma, 1987, págs. 211 a 227. 7 Pratesi, Juan Carlos. Conjuntos Inmobiliarios. El Dial 22-06-2012. 9 El Artículo 2074 da sus características: cerramiento, partes comunes y privativas, estado de indivisión forzosa y perpetua de las partes, lugares y bienes comunes, reglamento por el que se establecen órganos de funcionamiento, limitaciones y restricciones a los derechos particulares y régimen disciplinario, obligación de contribuir con los gastos y cargas comunes y entidad con personería jurídica que agrupe a los propietarios de las unidades privativas. Las diversas partes, cosas y sectores comunes y privativos, así como las facultades que sobre ellas se tienen, son interdependientes y conforman un todo no escindible. Y el Artículo 2075 establece que los conjuntos inmobiliarios deben someterse a la normativa del derecho real de propiedad horizontal establecida en el Título VI de este Libro, con las modificaciones que establece el presente Título, a los fines de conformar un derecho real de propiedad horizontal especial. Pueden asimismo existir conjuntos inmobiliarios en los que se establecen los derechos como personales o donde coexisten derechos reales y derechos personales. Comentando el proyecto el Dr. Pratesi distingue tres características que tipifican a los barrios cerrados, countries y clubes de campo; 1) propiedad exclusiva de lo individual, con pautas constructivas, 2) propiedad compartida en las partes y lugares destinados uso común como las vías de acceso y circulación y las destinadas específicamente al desarrollo de actividades deportivas, recreativas o sociales e infraestructura de servicios; y 3) regulación de las relaciones interpersonales: relaciones asociativas, limitaciones a los usos, normas disciplinarias, derechos de preferencia. Los conjuntos inmobiliarios no se limitarán a hacer uso exclusivo de una de las dos formas que trae el artículo 2075, sino que muy probablemente hagan uso de ambas, por un lado el derecho real de propiedad horizontal especial, por el otro disposiciones contractuales que regulan los derechos de uso de las partes contratantes y sus familias. Las figuras contractuales accionarias como las sociedades anónimas y cooperativas que también se han utilizado para regular la propiedad de la tierra y las relaciones interpersonales de barrios cerrados, countries y clubes de campo, podrán continuar utilizándose. Para Pratesi dichas figuras resultan distorsivas, pero probablemente el problema pasa por la representación de poder que algunos desarrolladores han adoptado 10 en la regulación de los derechos de los copropietarios y la interpretación que de las mismas hagan las instituciones de crédito y no por la propia potencialidad de estas figuras, que pueden contener elementos de mayor flexibilidad, más democráticas, más rápidas y expeditivas. Destaca también Pratesi que mientras en la regulación de la propiedad horizontal propiamente dicha el terreno en su integralidad se considerará común, en los conjuntos inmobiliarios se admite la división parcelaria y la adquisición individual de parcelas. Esta disposición junto con las normas de prehorizontalidad permitiría al propietario obtener su escrituración y acceder más fácilmente a créditos para la construcción. Otros aspectos a enfatizar son: El proyecto permite que los conjuntos se establezcan en zona urbana, subrural o rural y con destino a vivienda permanente y de usos mixtos, superándose así limitaciones de la ley 8912 de la Pcia. de Buenos Aires. Las posibilidades de regulación de subconsorcios, como el caso de espacios comerciales y sobre los denominados dormis, constituyen también aspectos positivos del proyecto. El reglamento de propiedad y administración puede establecer limitaciones edilicias o de otra índole, crear servidumbres y restricciones a los dominios particulares, como así también fijar reglas de convivencia, todo ello en miras al beneficio de la comunidad urbanística. Puede también establecer la extensión del uso y goce de los espacios e instalaciones comunes a aquellas personas que integran el grupo familiar del propietario de la unidad funcional y prever un régimen de invitados y admisión de usuarios no propietarios de dichos bienes, el uso de los bienes comunes del complejo por terceras personas puede ser pleno, parcial o limitado, temporario o permanente. El reglamento de propiedad y administración puede establecer un derecho de preferencia en la adquisición de las unidades privativas a favor del consorcio de propietarios o del resto de los propietarios. 11 Ante inconductas graves o reiteradas de los titulares de las unidades funcionales, el consorcio de propietarios puede aplicar las sanciones previstas por el reglamento de propiedad y administración. Constituyen un avance sobre la legislación actual de propiedad horizontal las siguientes disposiciones sobre Asambleas: 1. Las decisiones deben adoptarse por mayoría absoluta de todos los propietarios según la doble exigencia de número de unidades y de porcentuales. 2. La mayoría de los presentes puede proponer decisiones, las que deben comunicarse por medio fehaciente a los propietarios ausentes y se tienen por aprobadas a los QUINCE (15) días de notificados, excepto que éstos se opongan antes por igual medio, con mayoría suficiente. 3. La asamblea puede autoconvocarse para deliberar sin necesidad de citación previa. En este caso las decisiones que se adopten son válidas si la autoconvocatoria y el temario a tratar se aprueban por unanimidad. 4. Son igualmente válidas las decisiones tomadas por voluntad unánime del total de los propietarios aunque no lo hagan en asamblea. 5. Para la supresión o limitación de derechos acordados a las unidades que excedan de meras cuestiones de funcionamiento cotidiano, la mayoría debe integrarse con la conformidad expresa de sus titulares. Pero continúan paralizando al Consorcio las disposiciones de la Asamblea que requieren unanimidad, a saber, cuando la mejora u obra sobre cosas y partes comunes, aun cuando no importe elevar nuevos pisos o hacer excavaciones, gravita o modifica la estructura del inmueble de una manera sustancial. Hubiera sido preferible adoptar un criterio semejante al determinado para el caso de grave deterioro o destrucción del edificio; aquí, la asamblea por mayoría que represente más de la mitad del valor, puede resolver su demolición y la venta del terreno y de los materiales, la reparación o la reconstrucción. Y si resuelve la reconstrucción, la minoría no puede ser obligada a contribuir a ella, y puede liberarse por transmisión de sus derechos a terceros dispuestos a emprender la obra. Ante la ausencia de interesados, la mayoría puede adquirir la parte de los disconformes, según valuación judicial. 12 O por analogía con el derecho de receso en las sociedades anónimas podría haberse previsto el caso de recompra por el consorcio o en comisión para un tercero, a un precio justo que contemplare los gastos por venta de la unidad funcional y compra de otro inmueble en igual proporción, incluida la mudanza. Para modificar el reglamento de copropiedad se requiere una mayoría no menor de dos tercios (2/3), excepto que el mismo indique una mayoría superior. Hubiéramos preferido que no exista esta última posibilidad que puede hacer tan imposible como la unanimidad (incluida en esta excepción) modificar el reglamento. Los propietarios rehenes del desarrollador, del administrador y del Consejo de Copropietarios. El administrador. Aunque se mejora la normativa respecto a la designación del administrador en cuanto se prevé: 1) El administrador designado en el reglamento de propiedad y administración cesa en oportunidad de la primera asamblea si no es ratificado en ella. 2) Los administradores sucesivos deben ser nombrados y removidos por la asamblea, sin que ello importe la reforma del reglamento de propiedad y administración. 3) Pueden ser removidos sin expresión de causa. 4) El reglamento de propiedad y administración debe contener el plazo de ejercicio de la función de administrador. Cabe hacer mención a las siguientes hipótesis donde persiste la dificultad: Primera: En la primera asamblea el constructor (desarrollador) tiene todavía mayoría en el consorcio para imponer el administrador. Segunda: el plazo de ejercicio máximo no está fijado, digamos que el reglamento puede decir 10 años y en todos los casos es renovable indefinidamente. 13 Así, en la experiencia cotidiana se ve que la remoción por asamblea sin justa causa no es suficiente para enervar la cuestión si no figura en forma expresa en el orden del día de la Asamblea la posibilidad de remover al administrador. El tema, desde el punto de vista político, fue acertadamente considerado por Juan Jacobo Rousseau en su libro el Contrato Social8. Para limitar el poder y las apetencias del gobernante en contra de la voluntad del pueblo Rousseau concibe asambleas anuales donde se reúne el conjunto, diríamos en el caso de copropietarios, para decidir sobre dos temas fundamentales que deben figurar siempre en el orden del día de las Asambleas anuales obligatorias: 1) si se continúa con el mismo sistema de gobierno. 2) si se ratifica en el cargo a quien gobierna o se elige uno nuevo. Luego los demás temas a considerar. Consejo de propietarios. En cuanto al Consejo de Copropietarios el proyecto indica que la asamblea debe designar un consejo integrado por propietarios que controla aspectos económicos y financieros del consorcio, da conformidad con el nombramiento y despido del personal del consorcio y ejerce la administración del consorcio en caso de vacancia o ausencia del administrador y cita a asamblea en caso de que no lo haga este último. La obligatoriedad de constituir este consejo es importante, pero de nuevo pensamos que su renovación indefinida, la posibilidad de aproximación o afinidad con el desarrollador o el administrador, puede perjudicar a los demás copropietarios. Más sano sería que el proyecto determinara su duración anual y designación rotatoria entre todos los propietarios titulares. El desarrollador. El desarrollador fijará la forma de constitución del conjunto inmobiliario, el tipo de construcciones, los lugares del terreno destinados a propiedad privativa y los destinados a uso común como vías de circulación, acceso y comunicación, áreas específicas 8 Rousseau, Juan Jacobo. El contrato social. (1762).Universidad Nacional Autónoma de México. 1978. 14 destinadas al desarrollo de actividades deportivas, recreativas y sociales, instalaciones y servicios comunes, las condiciones de venta, la posibilidad de hipotecar el predio para conseguir financiación, elaborará el reglamento de propiedad y administración, designará al primer administrador y tendrá mayorías para proponer al mismo en la primera asamblea o para cambiarlo, fijará las expensas y determinará las contribuciones de los fondo de reservas a constituir, nombrará al encargado, propondrá a los miembros del Consejo de Administración, contratará los seguros, las empresas de mantenimiento y de seguridad del complejo y al personal este último con acuerdo del Consejo. Situaciones preexistentes. Uno de los problemas más complejos de resolver de resultar convertido el proyecto en ley, es el de que las “urbanizaciones especiales” ahora existentes y por lo tanto que serán preexistentes a la nueva legislación que se sancione, requieren de un lapso de tiempo para adecuarse al nuevo sistema, para lo cual es necesario tener en cuenta la variedad de figuras jurídicas que ellas presentan. Por ello, y para facilitar dicha adecuación sería conveniente, que no ya en el texto del proyecto del código sino en el proyecto de ley de promulgación del mismo, se incluyan los siguientes criterios: Art.……..- Las urbanizaciones existentes al momento de la promulgación de la presente ley que reúnan las características de hecho previstas en el artículo 2074, o que se adecuen a él, podrán optar por ser incluidas dentro del régimen para los “conjuntos inmobiliarios” previsto, cualquiera fuera su forma jurídica actual, respetando los derechos adquiridos por los propietarios que integran dichas urbanizaciones. Opcionalmente aquellas que estuvieran organizadas bajo la forma prevista en el régimen de la ley 13512, podrán adaptarse al encuadre previsto en esta ley, mediante una resolución tomada en asamblea de consorcio, por una mayoría de copropietarios que representen los dos tercios del porcentual del dominio de los bienes comunes. Para el caso de las constituidas como sociedades cooperativas, si optaren por esta adecuación no les será aplicable el artículo 6º de la Ley Nº 20337. Las jurisdicciones que correspondan preverán los plazos, formalidades, exenciones y tramitaciones que fueren necesarias para facilitar a las urbanizaciones preexistentes que opten por el régimen de la presente ley puedan adecuar su status jurídico a la normativa específica del nuevo Código. 15 Se aplicará por analogía a las situaciones de hecho comprendidas en la misma y a los casos que sean sometidos a los estrados judiciales con fundamento en tales situaciones, aún derivadas de relaciones jurídicas anteriores o preexistentes en tanto no mediare cosa juzgada a su respecto” ¿Estas nuevas modalidades suplen la ausencia de loteos en la provincia de Buenos Aires? Para Pratesi por el Art. 2077 se legitima la posibilidad de constituir derechos sobre una unidad aún no construida o en construcción, dado que no siendo el terreno integralmente cosa común (Art. 2076) admite la división parcelaria y la adquisición individual de parcelas. El sistema encuentra su complemento, para este autor, con lo dispuesto en materia de prehorizontalidad (arts. 2070 y 2071), en un sistema de adquisición unitaria, con posible escrituración más rápida y constitución de garantías, que favorecen estos emprendimientos. Para algunos de nosotros si bien tienen la ventaja de desarrollo de actividades deportivas, recreativas y sociales no suplen la libertad del lote residencial individual, libre la parcela de desarrollador, administrador, encargado y vigilador. Nos retrucarán: “pero menor seguridad”. Ese un tema que no puede abandonar el Estado. Desde Tomas Hoobes y su Leviatán la paz y la seguridad son función principal del Estado. Independientemente de mi vocación deportiva, lo que el Estado no puede es privarme de la libertad de construir mi casa en un terreno propio, por la inseguridad o la falta de infraestructura de servicios públicos. O sea por la ausencia de lo que el Estado debe atender. 4. El proyecto de Ley de Propiedad Urbana Especial. El proyecto de ley de Propiedad Urbana Especial, en curso en el Senado de la Nación bajo el número de expediente S-0243/11, es concebido como ley complementaria para no alterar la armoniosa arquitectura del Código Civil vigente, aplicable analógicamente a las situaciones existentes en tanto no puedan adecuarse formalmente (por sus 16 características ya consolidadas y/o inmodificables en los hechos) priorizando su aplicación como derecho específico. En vista del orden público que se reconoce al régimen de los derechos reales, particularmente en materia inmobiliaria, y de derecho supletorio al generalmente aplicable a las relaciones personales que en estas urbanizaciones les son virtualmente inseparables, tienen un distinto nivel de imperatividad: así, respecto de las relaciones reales se dan normas acordes a la rigidez y orden público en el ordenamiento civil y su número clauso, enfatizando y extendiendo las disposiciones relativas a las formalidades, publicidad, etc.; mientras que respecto de las relaciones personales, en cambio, su mayor elasticidad induce a una normativa que deja considerable margen de libertad a la implementación de regímenes adecuados al imaginativo, pujante y variable desarrollo de emprendimientos diferenciados, admitiendo construcciones normativas en distintos niveles (reglamentos urbanísticos, otros reglamentos, decisiones de asambleas, decisiones de órganos de conducción) sin dejar de establecer normas supletorias para facilitar la tarea de usuarios e interpretes, que actuarán “por defecto” en caso de omisión de disposiciones convencionales específicas, y sin dejar tampoco de fijar criterios estrictos e inderogables para situaciones que exigen presencia jurídica protectora dada la naturaleza de los posibles conflictos. Todo ello con congruo respeto de las disposiciones reglamentarias en cuanto su dictado depende de las autoridades provinciales, municipales o las que reciban las pertinentes delegaciones jurisdiccionales locales. El proyecto ha recogido las experiencias de la realidad y la jurisprudencia formada en algunos casos en torno a la ley de propiedad horizontal y en otros en torno a la conflictividad producida en las urbanizaciones especiales y regula entonces la personalidad y capacidad limitada del complejo urbanístico, su representación, procedimientos para la liquidación y cobro de expensas y contribuciones dada su inexcusable necesidad para el normal funcionamiento, y la responsabilidad subsidiaria y mancomunada de los propietarios por las deudas generales, garantizando a la vez su derecho de defensa (en manera que no entorpezca los procedimientos) y las jurisdicciones locales, todo ello concordando con la Constitución Nacional. 17 Se ha regulado minuciosamente el ejercicio del poder disciplinario propio de las organizaciones de tipo asociativo, donde objetivos comunes exigen conductas compatibles con los deberes asumidos al incorporarse. En suma, creemos que el proyecto al que dedicamos este breve comentario, mas allá de lo perfectible que es toda creación humana, es no sólo útil sino necesario y debe destacarse su congruencia con el proyecto de Código Unificado Civil y Comercial que recientemente el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso (Expte. PE-57/12: “Mensaje Nº 884/12 y Proyecto de ley de Código Civil y Comercial de la Nación”), al que nos refiriéramos más arriba. 5. Cuestiones de derecho urbanístico y ambiental El desarrollo urbano poblacional se fue extendiendo y continúa extendiéndose a lo largo de las vías de acceso a los grandes centros urbanos, primero férreas, luego rutas y por último autopistas y aprovechando también trazados transversales que unen territorios con autopistas. Basta volar de noche en avión y ver las luces de las ciudades para comprobarlo y basta observar que las viejas rutas quedaron en medio de los pueblos y que hubo que trazar nuevas rutas y autopistas alejadas de las anteriores, como la nueva autovía Nº 9 Rosario – Córdoba, milagro del actual gobierno. Para 1960 el entonces Presidente de la Nación Arturo Frondizi manifestaba que gobernaba para 20.000.000 de habitantes, cifra récord que había alcanzado el país, confirmada por el censo de ese año, lo que significaba un desafío para los gobiernos en desarrollo de infraestructura, caminos y servicios públicos. Cincuenta años después la población se duplicó y lleva sobre sus espaldas, en el caso de la provincia de Buenos Aires, una ley que si bien recogió la mejora ambiental -cuidar el ambiente ante el avance poblacional- careció en los hechos de la acción del Estado en el desarrollo de infraestructura, caminos y servicios públicos que fuera declarado necesario. Dejó en manos de la gente el progreso y prohibió el desarrollo ahí donde el Estado no había llegado. 18 Daniel Schávelzon9 expresa que los alrededores del aérea metropolitana del gran Buenos Aires duplicaron su población en la segunda mitad del siglo XX, urbanización que se hizo sin prever el crecimiento, sin ningún tipo de infraestructura actualizada, debiendo los vecinos de muchos barrios durante años tener que organizarse para conseguir que llegara el asfalto, el agua corriente, el gas, la iluminación de mercurio en las calles, la salita de primeros auxilios, la escuela, el trasporte colectivo y las cloacas. En estos últimos años el Estado, después del fracaso de la empresa Aguas Argentinas (Aguas de Francia), ha encarado una acción firme para dotar de agua corriente y cloacas a extensas zonas del Gran Buenos Aires como Lomas de Zamora y La Matanza. La Convención Constituyente de 1994 habilitó, mediante el art. 41 de la Constitución Nacional, un nuevo derecho de los llamados de tercera generación estableciendo verdaderos principios rectores de derecho ambiental. Dice al respecto: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo…” “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.” Dentro de cada territorio la responsabilidad en los temas ambientales corresponde a la jurisdicción en la que se localizan. Las responsabilidades de los gobiernos locales son primarias. Las provincias tienen una responsabilidad absolutamente fundamental en el manejo de los asuntos ambientales. Pero corresponde a la Nación dictar una legislación de base con los presupuestos mínimos necesarios que aseguren, por una parte, iguales condiciones de protección a todos los habitantes de la Nación en cualquier lugar en que estos se encuentren y, por la otra, que asuman la necesidad del establecimiento de las normas vinculadas con los procesos globales de preservación ambiental. 9 Schávelzon, Daniel. “El laberinto del patrimonio cultural. Cómo gestionarlo en una gran ciudad”. APOC. Bs. As. 2012 19 De tal manera que la Nación tendrá que dictar esas normas de base (piso), dejando a cargo de los gobiernos provinciales y locales la responsabilidad en la legislación y jurisdicción en esos niveles (techo). En la actualidad, sólo algunas provincias cuentan con algún tipo de legislación que regula el ordenamiento y uso del suelo urbano. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires rige la Ley 71, que reglamenta la realización del Plan Urbano Ambiental. La gestión concreta del suelo urbano en la Ciudad está regida por el Código de Planeamiento Urbano, sancionado originalmente en 1977. En la Provincia de Mendoza rige desde 2009 la Ley 8051 de Ordenamiento Territorial y en la Provincia de Buenos Aires el Decreto-Ley 8912 (de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo), sancionado hace treinta y cinco años. En la jurisdicción federal, el vacío es completo: no existe una Ley que fije los presupuestos mínimos que debe cumplir la urbanización y establezca principios generales de una gestión sostenible del suelo urbano. A pesar de ello, se verifica en la actualidad un creciente interés político y ciudadano en la planificación del territorio, que se ve reflejado en iniciativas como el Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, elaborado en el marco del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN).10 La Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, se complementa con las modificaciones introducidas por las Leyes N° 10128; 10653, 10764,13127 y 13342. Para Marcelo Corti11 la ley establece un típico sistema de planeamiento “en cascada” desde los planes provinciales y regionales hasta los planes municipales. Ordena la realización de planes o esquemas de coherencia metropolitanos o intermunicipales, 10 En abril de 2009, quedó conformada la Comisión de Legislación, coordinada por la provincia de Mendoza por ser pionera en esta materia luego de la sanción de la Ley Provincial Nº 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo. 11 Corti Marcelo. Ley 8912 comentada. Web: Café de las Ciudades. 2010. 20 aunque no prevé o especifica una instancia de coordinación con otras jurisdicciones provinciales o con la Ciudad de Buenos Aires. En la práctica, estas instancias de planeamiento no fueron implementadas sino en muy escasas oportunidades; mucho menos en los casos de coordinación intermunicipal. Pero estas falencias no son propias de la norma, sino de la gestión. En lo atinente al tema que nos ocupa -los barrios cerrados y clubes de campo-, el artículo 64° de la Ley dice que “se entiende por club de campo o complejo recreativo residencial a un área territorial de extensión limitada que no conforme un núcleo urbano y reúna las siguientes características básicas: a) Esté localizada en área no urbana. b) Una parte de la misma se encuentre equipada para la práctica de actividades deportivas, sociales o culturales en pleno contacto con la naturaleza. c) La parte restante se encuentre acondicionada para la construcción de viviendas de uso transitorio. d) El área común de esparcimiento y el área de viviendas deben guardar una mutua e indisoluble relación funcional y jurídica, que las convierte en un todo inescindible. El uso recreativo del área común de esparcimiento no podrá ser modificado, pero podrán reemplazarse unas actividades por otras; tampoco podrá subdividirse dicha área ni enajenarse en forma independiente de las unidades que constituyen el área de viviendas. El artículo 65° establece los requisitos para su creación y el 66° los indicadores urbanísticos y especificaciones básicas a las que deberán ajustarse. Con relación a la infraestructura de servicios, así como el equipamiento comunitario propio de áreas urbanas, el artículo 68° establece que serán siempre responsabilidad de los titulares del dominio de los clubes de campo. Si bien el Decreto Ley 8912 no puede ser visto como una solución a los problemas urbanísticos de la Provincia de Buenos Aires, debe reconocerse que –junto a una 21 considerable regulación complementaria- ha servido para contener jurídicamente a la expansiva realidad de las urbanizaciones privadas. El entramado legal actual es complejo y de opinable constitucionalidad, pero es lo que hay. Los siguientes cuadros evidencian esta situación12: Clubes de campo Legislación nacional Legislación provincial Legislación municipal (Pilar) - (1913) Ley Nacional 3487 “Ley de Creación de Nuevos Centros de Población y Ampliación de Ejidos” - (1964) Disposición 195 de la Dirección de Geodesia de la Pcia. de Bs. As. - (1985) Ordenanza Mun. 10/85 “Código de Zonificación” - (1977) Decreto- Ley 8912 “Ley de Uso de Suelo”. -(2001) Ordenanza Mun. 135 y Decreto 1594/01: “Registro Municipal de Prestadores de Servicios de Higiene Urbana para Urbanizaciones Privadas” - (1948) Ley Nacional 13512 ”Ley de Propiedad Horizontal” -(1996) Decreto 9404 Regl. de la Ley - (1963) Decreto 2489 8912/77 Reglamentario de la Ley 13512 - (1996) Decreto 2815 de la Secretaría de Tierras y Urbanismo de la Pcia de Bs. As. - (1995) Ley Nº 11723 “Ley Integral del Medio Ambiente “ - (2002) Decreto 1727/02 “Regularización Pcial. de Urbanizaciones Cerradas”. 12 - (2003) Decreto Municipal 738/03“Registro Municipal de Urbanizaciones Cerradas”. Batalla, María Rosa (Municipalidad de Pilar) y Carballo, Cristina (Universidad Nacional de Luján). “El papel ordenador del Estado y la expresión territorial de las urbanizaciones cerradas (Argentina).” 22 - (1948) Ley Nacional 13512 ”Ley de Propiedad Horizontal” - (1963)Decreto 2489 Reglamentario de la Ley 13512 Barrios cerrados - (1977) Decreto- Ley 8912 “Ley de Uso de Suelo”. - (1985) Ord. Municipal 10/85 “Código de Zonificación” - (1996) Decreto- 9404 Reglamentario de la Ley -(2001) Orden. 8912/77. Municipal 135 y Decreto 1594/01: - (1995) Ley Nº 11723 “Registro “Ley Integral del Medio Municipal de Ambiente”. Prestadores de Servicios de - (1997)Resolución Higiene Urbana 74/97 para Urbanizaciones - (1998) Decreto Privadas” Provincial 2568 deroga la Res. 74/97. -(2003) Decreto Municipal - (1998) Decreto 27 738/03“Registro “Reglamentación para Municipal de barrios cerrados”. Urbanizaciones Cerradas” - (2002) Decreto 1727/02 “Regularización Provincial de Urbanizaciones Cerradas”. 23 Comparación entre la Ley Nacional N°13512 y el Decreto – Ley N° 8912/77 Ley N° 13512 - Propiedad Horizontal Decreto n° 2489/63 Se originan unidades funcionales. Las vías de circulación internas y los espacios destinados al esparcimiento son superficies comunes. Las normas a cumplir tanto dentro del régimen de convivencia como edilicias se rigen por el Reglamento de Copropiedad y Administración del Edificio. Cuando se construyen unidades funcionales se debe modificar el plano de subdivisión y el reglamento de copropiedad a los efectos de ratificar el régimen de la Ley n° 13512. Para la administración se rige el consorcio conforme a lo establecido en la Ley n° 13512. Para poder transmitir el derecho real de propiedad cada unidad funcional que surge de la subdivisión, es necesario haber cumplimentado que surge de la inspección, conforme a lo establecido en el Artículo n° 6 del Decreto 2489/63. Decreto Ley 8912 /77 y su decreto reglamentario N° 9404/86 Se originan parcelas. Las vías de circulación internas de urbanización conforman parcelas independientes al igual que las superficies destinadas a esparcimiento. Las normas a cumplir tanto dentro del régimen de convivencia dentro del complejo se encuentran dentro de los estatutos de una sociedad. Cuando se construyen las viviendas en las parcelas resultantes de la subdivisión no afectan el régimen de subdivisión. Para la administración se rigen conforme a las normas establecidas en los estatutos de la sociedad administradora. Para poder transmitir el derecho real de propiedad de cada parcela que surge de la subdivisión, es necesario que se registre la adquisición del dominio de las áreas de esparcimiento y circulación en favor de la entidad jurídica creada según se consigna en el artículo N° 1 del Decreto 9404/86. Las posturas políticas y técnicas acerca del futuro de “la 8912” oscilan entre el reclamo por una modificación más o menos amplia del texto existente y el reemplazo por una nueva ley, superadora de sus contenidos13. En buena medida la sanción del nuevo Código Civil y Comercial (o de una ley nacional de Propiedades Urbanas Especiales) contribuirá a facilitar la decisión, ya que permitiría 13 Cabe señalar que con el transcurso de los años ha dejado de ser la única norma regulatoria del desarrollo urbano, el cual se encuentra también afectado por los numerosos decretos modificatorios y/o reglamentarios, y por las Leyes 11459 (de Radicación y Habilitación de Industrias) y 11723 (de Medio Ambiente) que a través del mecanismo de la Evaluación de Impacto Ambiental deja abierta una vía de excepcionalidad a los mandatos de la norma aquí analizada. 24 a las jurisdicciones locales concentrarse en una regulación territorial y urbanística más integral e integrada, sin tener que ocuparse de solucionar, además, cuestiones inherentes al derecho de propiedad, cuya competencia es exclusiva y excluyente del Congreso Nacional. “Los de adentro” y “los de afuera”. Según datos de la Federación Argentina de Clubes de Campo, casi 290.000 personas viven hoy en forma permanente en 700 barrios cerrados en la provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba, entre otras. El 80% de las 90.000 casas que hay en estas urbanizaciones son viviendas permanentes. La mayoría de sus habitantes eligió mudarse a los suburbios para estar más cerca de un entorno natural, espacios para practicar deportes y también por razones de seguridad. Como se advierte, el porcentaje de población de estos barrios no resulta significativo, medido por ejemplo contra los 2.000.000 de habitantes que tiene el Distrito de La Matanza. No suple la necesidad de tierra que necesita la población y en consecuencia entendemos desacertada la cuestión planteada más de una vez entre “los de adentro” y “los de afuera” (estos últimos son en muchos casos quienes habitan barrios que sirven a las necesidades de los barrios cerrados, comercios escuelas, hospitales y trabajadores que forman parte del personal de mantenimiento y servicio de los barrios cerrados). El tema pasa por profundizar políticas públicas y acciones del Estado que coadyuven a mejorar el hábitat y la calidad de vida de aquellos con menores recursos de manera de achicar las brechas sociales, sin la tentación de igualar para abajo. La posibilidad de loteos, con infraestructura provista por el Estado, en emprendimientos mixtos (público y privados) va más allá del conjunto inmobiliario tradicional; el proyecto de código civil en su artículo 2073 enuncia entre los conjuntos inmobiliarios a las ciudades pueblo como emprendimientos urbanísticos con destino de vivienda permanente o temporaria, laboral, comercial o empresarial o de usos mixtos, cualquiera que tenga. La acometida de créditos hipotecarios para la vivienda que ha lanzado el Estado Nacional, para tener continuidad necesita de parcelas que pueda adquirir la gente. Esto es tomar el toro por las astas. 25 6. Conclusiones. 1. Existe una inadecuada y heterogénea regulación normativa (laguna legal) de los complejos urbanísticos (clubes de campo y barrios cerrados) no obstante su importante proliferación. 2. Es necesaria una ley nacional que, al modo de la ley 13512 para la propiedad horizontal, regule dichos complejos urbanísticos, con una triple finalidad: a) tornar más transparente y ágil su organización jurídica a fin de resguardar los intereses de los particulares propietarios y acercarla a las organizaciones sociales, sindicatos, mutuales, cooperativas, etc. b) facilitar el acceso al crédito hipotecario de los adquirentes. c) facilitar su tratamiento y control fiscal. 3. Resulta conveniente la creación de un nuevo derecho real de propiedad que combine los componentes de derechos reales y derechos personales o asociativos que contienen los complejos urbanísticos. 4. Existe coincidencia en los diferentes proyectos legislativos a nivel nacional (de unificación de los Códigos Civil y Comercial y de Propiedades Urbanas Especiales) acerca del tratamiento en el sentido expresado en el punto anterior 5. La ley de fondo que se sancione lo será sin perjuicio del poder de policía de las jurisdicciones locales vinculadas a las restricciones y límites administrativos al dominio que se materializan en las reglamentaciones provinciales y municipales, en la normativa medioambiental y, fundamentalmente, en la aprobación del proyecto urbanístico. 6. Resulta conveniente subrayar la importancia de la coexistencia de un régimen de complejos urbanísticos con el de loteos tradicionales como alternativas de libre elección. 26 Bibliografía. - Batalla, María Rosa (Municipalidad de Pilar) y Carballo, Cristina (Universidad Nacional de Luján). “El papel ordenador del Estado y la expresión territorial de las urbanizaciones cerradas (Argentina).” Scripta Nova Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, ISSN: 1138-9788. 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