Visión general sobre manejo de desastres

2a. Edición
Visión general
sobre manejo
de desastres
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres
DHA/93/45
GE.93-00730
Visión general
sorbe manejo
de desastres
2a. Edición
PNUD
Programa de Entrenamiento para el
Manejo de Desastres
1992
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
! INDICE
Prólogo ................................................................................................................ 7
Introducción ......................................................................................................... 9
PRIMERA PARTE: AMENAZAS Y DESASTRES...................................... 15
Capítulo 1 Introducción a los desastres ........................................................ 15
El problema del desastre .................................................................................... 16
Factores causales de desastres ........................................................................... 17
Capítulo 2 Terminología y fases de desastre ................................................. 23
Términos de desastre ......................................................................................... 23
Fases de un desastre .......................................................................................... 24
Capítulo 3 Vinculación de desastres y desarrollo ........................................ 29
Interrupción del desarrollo a causa de desastres ............................................... 31
Cómo puede el desarrollo causar desastres ....................................................... 32
Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres ...................................... 33
Capítulo 4 Amenazas naturales ..................................................................... 35
Características de amenazas y desastres particulares1 ...................................... 36
Capítulo 5 Desastres combinados y complejos ............................................ 51
Fuerzas sociopolíticas ........................................................................................ 51
Personas desplazadas ......................................................................................... 52
La función de la ONU en emergencias complejas ............................................ 53
Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto .............................. 54
SEGUNDA PARTE: PREPARATIVOS EN CASO DE DESASTRE......... 56
Capítulo 6 Equipo de manejo de desastres, funciones y recursos .............. 57
Equipo para manejo de desastres de la ONU .................................................... 57
Equipo para manejo de desastres del país ......................................................... 58
Tareas, funciones y recursos de la ONU ........................................................... 59
Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias de la ONU........... 59
Coordinación: Coordinador residente y DMT-ONU ......................................... 64
Capítulo 7 Preparativos en caso de desastre ................................................ 67
Componentes de los preparativos en caso de desastre ...................................... 68
Preparativos para desastres de inicio lento y repentino ..................................... 71
Preparativos dentro de las Naciones Unidas ..................................................... 73
Lista de verificación de información básica requerida por un DMT-ONU....... 74
Capítulo 8 Evaluación de riesgo y vulnerabilidad ..................................... 81
5
Visión general sorbe
manejo de desastres
TERCERA PARTE : RESPUESTA AL DESASTRE.................................. 90
Capítulo 9 Respuesta al desastre ................................................................... 90
Propósitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre ........................... 91
Capítulo 10 Evaluación del desastre ............................................................. 95
Objetivos de la evaluación ................................................................................ 95
El proceso de evaluación ................................................................................... 97
Evaluación para diferentes tipos de desastres ................................................... 97
Cómo se utiliza la información de la evaluación ............................................... 98
Capítulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres ...................................... 100
Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino ......... 100
Sitreps – intercambio de información con UNDRO ........................................ 102
Mensaje de alerta y sitreps de operación ......................................................... 103
La importancia de la coordinación e información ........................................... 105
Capítulo 12 Rehabilitación y reconstrucción ............................................. 107
Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitación y
reconstrucción ........................................................................................... 108
Estudio de caso: Huracán Zenón ..................................................................... 110
CUARTA PARTE: MITIGACION DE DESASTRE................................. 122
Capítulo 13 Mitigación ................................................................................. 122
Identificación de casos en que la mitigación es más efectiva ......................... 124
Medidas para reducir el riesgo ........................................................................ 124
Lista de medidas mitigadoras .......................................................................... 125
Clasificación de medidas mitigadoras ............................................................. 127
Coordinación del proceso de mitigación ......................................................... 128
Capítulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigación de desastres ................... 129
Mitigación de desastres como tema de desarrollo ........................................... 129
Evaluación de necesidades, políticas y capacidad de
mitigación de desastres .............................................................................. 130
Fuentes de información: necesidad de pericia técnica .................................... 133
Identificación y formulación de proyectos ...................................................... 133
Evaluación de riesgos de desastres en todos los proyectos
en zonas de riesgo ...................................................................................... 134
Lista para planificar la reducción de riesgos de desastres ............................... 135
Apéndice ......................................................................................................... 137
Resolución 46/182 de la Asamblea General, Fortalecimiento de la coordinación
de la asistencia humanitaria de emergencia del sistema de las Naciones Unidas
6
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
Prólogo a la 2a. edición
El nombre informal con que se conoce este texto es “Módulo de Fundamento”.
La información que aquí se incluye se considera el fundamento de gran parte del
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO.
Este módulo de entrenamiento describe los componentes del manejo de desastres
y su contexto dentro del marco general de las agencias de las Naciones Unidas
que participan activamente en asuntos de desastres y emergencia.
Este módulo de capacitación ha sido preparado para el Programa de
Entrenamiento para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO por el Centro de
manejo de Desastres de la Universidad de Wisconsin. Los Colegas de Operación
Técnica del Programa brindaron su valiosa asesoría en el formato y contenido.
Como fuente principal de su contenido se incluye el Manual de Desastres del
PNUD/UNDRO y otros seis módulos de capacitación complementarios
preparados por el equipo del Programa. El texto fue editado por “Intertect
Training Services”, quienes también prepararon los componentes educativos.
Aquellos que conocen la primera edición encontrarán que en la segunda edición
se han hacho muchos cambios y que su reorganización ha sido notable. Los
capítulos que tratan temas de la ONU se han trasladado junto a capítulos que se
refieren a temas relacionados – en vez de estar recopilados juntos en el texto que
anteriormente correspondía a la Cuarta Parte.
El capítulo sobre Amenazas Naturales ha sido resumido. Cada tipo de amenaza
se describe en un resumen de una página. Se cuenta ahora con información más
amplia en el módulo acompañante, Introducción a las Amenazas.
Se ha agregado un nuevo capítulo sobre “Desastres Combinados y Complejos”,
destacando este tema como un problema que ha surgido recientemente en
nuestra conciencia colectiva. Muchos otros capítulos han sido modificados o
redactados de nuevo, agregando nuevos ejercicios e ilustraciones.
7
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
Introducción a este módulo de entrenamiento
Propósito e intenciones
Una Visión General sobre Manejo de Desastres se concibe con objeto de introducir el
tema de manejo de desastres a una audiencia de profesionales de organizaciones
de la ONU, quienes forman los equipos de manejo de desastres, así como
también a agencias gubernamentales homólogas, organizaciones no
gubernamentales (ONG) y donantes. El entrenamiento tiene como finalidad
acentuar la conciencia de la audiencia acerca de la naturaleza y manejo de los
desastres. Esto debería conducir a un mejor desempeño en la preparación y
respuesta a los desastres. Al cuestionarse la “inevitabilidad” de las catástrofes,
esperamos que usted empiece a observar la mitigación de los desastres como un
componente de desarrollo y los desastres como la oportunidad para favorecer los
objetivos de desarrollo.
En este curso adoptamos una amplia visión de los desastres. No trataremos
de separar los problemas arraigados en la degradación ambiental como un
conjunto determinado de responsabilidades. También incluye emergencias que
abarcan la necesidad de proporcionar ayuda a grandes poblaciones desplazadas
por las fuerzas de conflicto civil o de otras emergencias.
Gran parte del contenido del curso se basa en el Manual de Desastres del
PNUD/UNDRO y se rige según sus principios, procedimientos y terminología.
Objetivos del aprendizaje en general
Los objetivos generales de este módulo de capacitación tienen como finalidad:
! Crear interés en el manejo de desastres
! Estimular la motivación
! Vincular el aprendizaje con sus actividades de trabajo
! Relacionar el aprendizaje a sus valores y actitudes sobre el manejo de los
desastres
Esperamos que usted logrará esto cuando lea este texto y complete los ejercicios
sugeridos. Específicamente, usted será capaz de hacer lo siguiente:
! Describir la relación entre amenaza, vulnerabilidad y desastres.
! Describir los conceptos, finalidades y elementos básicos del manejo de
desastres y emergencias.
! Describir las diversas medidas de preparación/mitigación disponibles,
considerar su adaptabilidad, oportunidades, limitaciones y modalidades de
ejecución mediante actividades de desarrollo.
! Esclarecer el propósito, función y medios de respuesta de las agencias de la
ONU participantes en el escenario de emergencia y en especial aquellos del
Equipo de Manejo de Desastres de la ONU.
P. Antes de seguir adelante, anote dos o tres razones fundamentales
por las cuales usted está siguiendo este curso.
Compare sus razones
con las de otros que
aparecen en la página
siguiente.
R.
9
Visión general sorbe
manejo de desastres
Importancia del entrenamiento para el manejo de desastres
¿Por qué son los desastres y el entrenamiento para manejo de desastres
preocupaciones de los gobiernos nacionales, de la ONU y, en especial, del PNUD
y UNDRO? ¿Cómo pueden los gobiernos y el PNUD justificar la inclusión del
manejo de desastres a su larga lista de prioridades competitivas? Hay varias
respuestas a estas preguntas.
!
!
!
!
!
!
!
10
Los gobiernos solicitan, cada vez con más frecuencia, a las agencias de la
ONU locales que coordinen toda la ayuda de la ONU posterior al desastre y,
a veces, toda la ayuda internacional. Por este motivo, los gobiernos y las
Naciones Unidas necesitan una comunicación óptima para resolver sus
necesidades y capacidades mutuas.
Los desastres son un problema en crecimiento. Se están transformando en
una preocupación creciente para los gobiernos y ocupan un espacio cada vez
mayor en las actividades principales de la ONU. En los países con tendencia
a desastres los programas locales del PNUD se ven, indudablemente,
afectados por los desastres. Los proyectos se detienen o sufren retrasos a
medida que el país se recupera de las consecuencias de la catástrofe.
Los desastres son eventos no rutinarios que requieren respuestas no
rutinarias. El gobierno y las agencias para el desarrollo en general no pueden
confiar en procedimientos regulares para ejecutar las respuestas apropiadas.
Necesitan aprender y practicar habilidades y actitudes especiales.
Los desastres están estrechamente vinculados con, por lo menos, cuatro otras
prioridades para las cuales el PNUD ha aceptado desempeñar un papel
directo o de apoyo: personas desplazadas, refugiados y refugiados
regresados, mujeres en desarrollo y protección ambiental. Los problemas de
todos estos temas coinciden notablemente. Un programa de entrenamiento
en uno servirá para el desarrollo profesional de personal del PNUD en todos
los otros.
UNDRO tiene un mandato internacional establecido en esta área. Se trata de
coordinar las actividades que promueven la preparación y mitigación,
además de la respuesta a los desastres. Los intereses de UNDRO están
representados en el terreno práctico por el PNUD. Les incumbe a ambas
agencias estimular la conciencia y competencia que representan los desastres
y atraer la participación de otras agencias de las Naciones Unidas
interesadas.
En su papel de Coordinadores Residentes, los representantes residentes del
PNUD y personal en terreno deben recibir capacitación, de las agencias
hermanas en los procedimientos para ejecutar una respuesta adecuada y
coordinada ante un desastre.
La comunidad mundial muestra gran interés en los desastres. Los gobiernos
y el sistema de las Naciones Unidas tienen una destacada presencia en estos
eventos que son observados muy de cerca por los medios de comunicación.
Las agencias de la ONU y los gobiernos deben comprobar su competencia
con objeto de proyectar una imagen positiva de que está proporcionando el
respaldo apropiado.
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
Métodos de entrenamiento
Este módulo está dirigido a dos audiencias, el estudiante autodidacta y el
participante en un taller de entrenamiento. En los seminarios se espera usar los
siguientes métodos de entrenamiento; los que se simulan en el módulo escrito.
Para el estudiante autodidacta el texto es el medio impreso que más se acerca a
un tutor.
El seminario incluye los siguientes métodos de entrenamiento:
! discusiones en grupo
! simulacros/actuaciones
! hojas informativas suplementarias
! videos
! sesiones de revisión
! ejercicios de autoevaluación
Le invitamos a usar este texto como manual de estudio. Además de tomar notas
al margen, usted tendrá la oportunidad de detenerse y examinar su proceso de
estudio siguiendo las preguntas que se incluyen en el texto. Escriba sus
respuestas a estas preguntas antes de proseguir para asegurarse de que ha
captado los puntos básicos del texto.
El texto se divide en cuatro partes. La Primera Parte describe lo que son las
amenazas, por qué se transformen en desastres y cómo afectan en el desarrollo.
La Segunda Parte identifica el objetivo del manejo de desastres, cuál puede ser su
papel en este aspecto y centra su atención en los aspectos de preparación.
La Tercera Parte acepta el hecho de que ciertos desastres ocurrirán y examina la
forma en que se puede responder a ellos.
La Cuarta Parte presenta la mitigación del desastre como una serie de
actividades para reducir el riesgo y el impacto de los desastres.
Este módulo de entrenamiento incluye dos videos cortos. “La ONU y la
respuesta al desastre”, y “Mitigación de desastre: cómo reducir el daño mediante
desarrollo adecuado”. Usted se beneficiará si logra tener acceso a estos videos y
con la revisión de las preguntas para discusión adjuntas.
11
1
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
INDICE
los desastres
AMEN
AZAS Y DESASTRES
AMENAZAS
Capitulo 1 Introducción a los desastres ........................................................ 15
El problema del desastre .................................................................................... 16
Factores causales de desastres ...................................................................... 17
Pobreza ......................................................................................................... 18
Crecimiento de la población ......................................................................... 18
Urbanización acelerada ................................................................................ 19
Transiciones en prácticas culturales ............................................................. 20
Degradación ambiental ................................................................................. 21
Falta de conciencia e información ................................................................ 21
Guerra y conflicto civil ................................................................................ 22
Capitulo 2 Terminología y fases de desastre ................................................. 23
Términos de desastre ......................................................................................... 23
Fases de un desastre .......................................................................................... 24
Desastres de inició rápido .................................................................................. 25
Desastres de inicio lento .................................................................................... 26
Capitulo 3 Vinculación de desastres y desarrollo ........................................ 29
Interrupción del desarrollo a causa de desastres ............................................... 31
Cómo puede el desarrollo causar desastres ....................................................... 32
Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres ...................................... 33
Capitulo 4 Amenazas naturales ..................................................................... 35
Características de amenazas y desastres particulares ........................................ 36
Terremotos ......................................................................................................... 38
Tsunamis ............................................................................................................ 39
Volcanes ............................................................................................................. 40
Deslizamientos de tierra .................................................................................... 41
Tormentas tropicales .......................................................................................... 42
Inundaciones ...................................................................................................... 43
Seguías ............................................................................................................... 44
Contaminación ambiental .................................................................................. 45
Desforestación ................................................................................................... 46
Desertización ..................................................................................................... 47
Infestación de plagas ......................................................................................... 48
Epidemias .......................................................................................................... 49
Accidentes químicios e industriales .................................................................. 50
Capitulo 5 Desastres combinados y complejos ............................................ 51
Fuerzas sociopolíticas ........................................................................................ 51
Personas desplazadas ......................................................................................... 52
La función de la ONU en emergencias complejas ............................................ 53
Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto .............................. 54
13
1
1
!
Definir los términos claves del manejo de desastres.
!
Describir las causas de la vulnerabilidad del desastre.
Reproducir el diagrama de secuencia en el manejo de desastre.
Identificar las amenazas más importantes y cómo estas afectan a la sociedad.
Distinguir entre amenazas naturales y aquellas causadas por el hombre.
Identificar por lo menos dos maneras en que el desarrollo puede conducir
directamente a un desastre.
!
!
!
!
Introducción a
los desastres
AMENAZAS Y DESASTRES
Después de leer el texto y completar los ejercicios usted podrá:
!
CAPÍTULO 1
OBJETIVOS
DEL ESTUDIO
Describir por lo menos cuatro formas en que los desastres interrumpen el desarrollo.
!
Capítulo 1
Introducción a los desastres
P.
¿Como define usted “amenaza” y “desastre”?
R. Escriba sus ideas en el espacio de abajo y enseguida compare
sus definiciones con aquellas del texto.
15
Visión general sorbe
manejo de desastres
Antes de continuar, debemos establecer un entendimiento común de los
términos amenaza y desastre.
Definición de amenaza
Una amenaza es un evento extraordinario o extremo en el ambiente natural o
provocado por el hombre que afecta desfavorablemente la vida humana,
propiedad o actividades al extremo de casuar un desastre.
Definición de desastre
Un desastre produce un trastorno serio en el funcionamiento de una sociedad,
causando amplias pérdidas de vida humana, material o ambiental que
sobrepasan la capacidad de la sociedad afectada para dar abasto utilizando sus
propios recursos. Los desastres se clasifican a menudo de acuerdo a la rapidez de
su inicio (súbito o lento), o según sus causas (naturales o provocadas por el
hombre).
Definición de fenómenos naturales
Esta parte del módulo centrará su atención en los dos términos anteriores, pero
es necesario que los examinemos en relación a otro término: fenómenos
naturales. Los fenómenos naturales son procesos climatológicos, hidrológicos o
geológicos extremos que no plantean ninguna amenaza a las personas o a la
propiedad. Un terremoto masivo en un área no poblada, por ejemplo, es un
fenómeno natural, no una amenaza. De igual modo así se clasifica la inundación
anual a lo largo del Nilo, elemento esencial para el bienestar de los habitantes de
su vecindad.
Definición de emergencia
Otro término estrechamente relacionado al desastre y usado en todo este módulo
es el de emergencia. Un desastre se puede considerar como un tipo particular (o
grupo auxiliar) de una emergencia. “Desastre” indica un período de tiempo y
nivel intenso de urgencia. En tanto que un desastre está limitado por un período
específico en el cual las vidas y la propiedad esencial se encuentran en un riesgo
inmediato, una emergencia puede abarcar un período más general en el cual:
! existe un claro y marcado deterioro de la capacidad para dar abasto de un
grupo o comunidad, o
! las capacidades para dar abasto se mantienen solamente mediante iniciativas
poco comunes del grupo o de la comunidad o de intervención externa.
El problema del desastre
Esta sección describirá ciertos fenómenos conducentes a desastres y emergencias:
tendencias a desastre, dónde ocurren y quiénes son más afectados por ellos.
Desde el comienzo vale la pena que recordemos que los desastres y las
emergencias son muy a menudo consideradas eventos aberrantes, desconectados
de la “vida normal”. Sin embargo, en realidad lo opuesto es lo verdadero. Los
desastres y las emergencias son reflexiones fundamentales de la vida normal. Son
consecuencias de las formas en que la sociedad misma se estructura, económica y
socialmente; las formas en que las sociedades y los estados interactúan; y las
formas en que se mantienen las relaciones entre aquellos que toman las
decisiones. De ahí que una inundación o un terremoto no sea un desastre en sí
mismo. Los desastres surgen del hecho de que ciertas comunidades o grupos se
16
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
ven obligados a establecerse en áreas susceptibles al impacto de un río correntoso
o de una erupción volcánica. Es esencial diferenciar entre amenazas y desastres y
reconocer que el efecto de la primera en el segundo es esencialmente una medida
de la vulnerabilidad de la sociedad.
El diagrama que sigue ilustra esta combinación de fuerzas opuestas. La
vulnerabilidad se ve como la progresión de tres etapas:
1. Causas subyacentes: una serie profundamente enrraigada de factores
dentro de una sociedad que en su conjunto forman y mantienen la
vulnerabilidad.
2. Presiones dinámicas: un proceso cambiante que canaliza los efectos de una
causa negativa hacia condiciones inseguras; este proceso puede ser la causa
de falta de servicios básico o provisiones, o puede ser el resultado de una
serie de fuerzas macrográficas.
3. Condiciones inseguras: el contexto vulnerable en el cual la gente y la
propiedad están expuestos a riego de un desastre; un elemento es el frágil
ambiente físico; otros factores incluyen economías inestables y niveles bajo
de ingresos.
Factores causales de desastres
La magnitud de cada desastre, medida en muertes, daño o costos para un país en
desarrollo determinado, aumenta con el aumento de la marginalización de la
población. Esto es causado por la alta tasa de natalidad, problemas de tenencia
de la tierra y oportunidades económicas y, por la falta o mala distribución de los
recursos para satisfacer las necesidades humanas básicas de una población en
expansión. A medida que aumenta la población, la mejor tierra de las zonas
rurales y urbanas es ocupada y aquellos que buscan tierra para agricultura o
vivienda se ven forzados a aceptar terrenos inadecuados. Esta situación ofrece
menos productividad y una menor medida de seguridad física o económica.
En la siguiente sección se considera cada uno de estos temas.
Figura 1.1
Cuando la
vulnerabilidad y las
amenazas se enfrentan
Este material ha sido
copiado del primer
capítulo del libro por
aparecer: En riesgo –
Vulnerabilidad y desastres
de Piers Blaikie, Terry
Cannon, Ian Davis y Ben
Wisner (Harper Collins,
Londres y Nueva York).
Octubre, 1984.
17
Visión general sorbe
manejo de desastres
Pobreza
La influencia individual más importante en el
impacto de una catástrofe es la pobreza. Todos
los otros factores se aminorarían si la población
afectada no estuviese también limitada por la
pobreza. Virtualmente todos los estudios de
desastres indican que los más adinerados de la
población sobreviven los desastres sin ser
afectados o son capaces de recuperarse rápidamente. En el amplio espectro de los desastres, la
pobreza generalmente torna a la gente vulnerable
al impacto de las amenazas. La pobreza explica
por qué la gente en las áreas urbanas se ve
obligada a vivir en colinas propensas a las
avalanchas o por qué se asientan cerca de
volcanes o ríos que invariablemente inundan sus
riberas. La pobreza explica por qué las sequías
reclaman como sus víctimas a los campesinos
pobres y muy pocas veces a los adinerados y por
qué la hambruna es, mucho más a menudo, el
Foto: ACNUR/M. Vanappelghem
resultado de la falta de poder comprador para
comprar alimentos y no la falta de alimentos. Cada vez más a menudo la pobreza
también explica por qué mucha gente es obligada, para sobrevivir, a mudarse de
sus hogares a otras partes del país o aún al otro lado de las fronteras. Esta
migración inducida por crisis plantea considerables desafíos tanto en términos
de ayuda inmediata a los desplazados como de desarrollo a largo plazo.
Crecimiento de la población
Existe una conexión obvia entre el aumento en las pérdidas causadas por una
catástrofe y el aumento de la población. Si hay más personas y edificaciones en
las zonas afectadas, es probable entonces que el impacto sea mayor. El crecimiento de la población ha sido tan espectacular que es inevitable que más
personas se escapen de los efectos de los desastres ya que más personas se verán
obligadas a vivir y trabajar en zonas peligrosas. Un creciente número de
personas competirán por una cantidad limitada de recursos (p.ej., oportunidades
de trabajo y tierra) lo que es conducente a crear conflictos. Estos conflictos
Figura 1.2
Crecimiento de la
población, 1750–2100.
Fuente: Thomas Merrick,
et.al. “World Population
in Transition”, Boletín
Población, Vol. 42, No. 2
(1986).
18
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
pueden resultar en migraciones que inducen crisis. Este crecimiento ocurre
predominantemente en los países en desarrollo resultando en diversos factores
que contribuyen a catástrofes.
Urbanización rápida
El rápido crecimiento de la población y la migración están relacionados con los
principales fenómenos de urbanización rápida. Este proceso también se acelera
en los países en desarrollo. Se caracteriza por el traslado de la población rural
pobre o civil a áreas metropolitanas en busca de seguridad y oportunidades
económicas. Esta cantidad masiva de población urbana pobre cada vez encuentra
menos opciones de disponibilidad de lugares seguros y deseables para construir
sus viviendas. Nuevamente encontramos aquí que la competencia por los escasos
recursos, consecuencia inevitable de la urbanización rápida, puede conducir a
desastres provocados por el hombre.
Figura 1.3
Proyecciones de
población para
algunas ciudades
con tendencia a
desastres.
Figura 1.4
Muchos desastres por deslizamiento de tierra o inundaciones están estrechamente vinculados a urbanizaciones rápidas y no bien controladas, lo que obliga a
familias de bajos recursos a establecerse en las laderas de colinas o barrancos o en
las riberas de ríos con tendencia a inundaciones. Muchas víctimas de terremotos
en zonas urbanas han sido familias
empobrecidas cuyos terrenos son los que
han fallado y no sus casas, a menudo, a
causa de avalanchas subterráneas o sobre
sus casas.
A medida que la
población sigue
creciendo, los
asentamientos se
diseminan hacia las
área marginales e
inseguras
19
Visión general sorbe
manejo de desastres
Transiciones en prácticas culturales
Muchos de los cambios inevitables que ocurren en todas las sociedades conducen
al aumento de la vulnerabilidad de la sociedad a los desastres. Obviamente,
todas las sociedades están cambiando constantemente y en un continuo estado
de transición. Estas transiciones son a menudo extremadamente perjudiciales y
accidentadas, dejando brechas en los mecanismos de tolerancia social y tecnología. Estas transiciones incluye poblaciones nómades que se transforman en
sedentarias, población rural que se traslada a zonas urbanas y población rural y
urbana que cambia de un nivel económico a otro. En forma más amplia, estos
ejemplos son típicos de cambios de sociedades no industrializadas a sociedades
industrializadas.
Un ejemplo del impacto de estas transiciones es la introducción de nuevos
materiales de construcción y diseños arquitectónicos en una sociedad acostumbrada a los materiales y diseños tradicionales. Se ve a menudo, como resultado,
que estos materiales nuevos se usan incorrectamente. En áreas con tendencia a
catástrofes, se fabrican casas con estas técnicas nuevas de construcción que no
toleran terremotos o tormentas de viento (vea la figura que sigue).
Para agravar este problema tenemos a esta nueva comunidad donde los
sobrevivientes del desastre se encuentran con que ya no tienen un sistema o red
de apoyo social que les ayude con socorro y recuperación del desastre. Los
mecanismos tradicionales de autoabastecimiento suelen no existir en el nuevo
medio y la población se torna cada vez más dependiente de la intervención
externa para recibir ayuda para sobreponerse en este proceso.
Prácticas culturales conflictivas, además de las prácticas de transición, también
pueden conducir a un conflicto civil, por ejemplo, como resultado de violencia
comunal provocado por diferencias religiosas.
Figura 1.5
Casa nueva mal
construida con
materiales
modernos
20
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
Degradación ambiental
Muchos desastres son causados o agravados por la degradación ambiental. La
desforestación conduce al escurrimiento rápido de lluvia contribuyendo a
inundaciones. La destrucción de manglares disminuye la capacidad del litoral de
resistir los vientos tropicales y los oleajes de borrasca.
La creación de condiciones de sequía – y la gravedad y duración relativa de
la sequía – es principalmente un fenómeno natural. Las condiciones de sequía
pueden exacerbarse por: patrones deficientes de cosecha, exceso de pastura,
descortezamiento de la superficie terrestre, técnicas de conservación deficientes,
agotamiento del agua de la superficie y subterránea y, hasta cierto punto,
urbanización no controlada.
Figura 1.6
Desforestación
para “desarrollo”
Falta de conocimiento e información
Los desastres también pueden suceder porque la gente vulnerable a ellos
simplemente no sabe cómo evitar las vías peligrosas o cómo tomar medidas
protectoras. Esta ignorancia no es necesariamente un factor de pobreza, sino más
bien falta de conocimiento de las medidas que deben tomarse para construir
estructuras seguras en lugares seguros. Tal vez, algunas personas no conocen las
rutas y procedimiento de evacuación seguros. Otros sectores de la población no
saben dónde pedir ayuda en momentos de aguda aflicción. Sin embargo, este
punto no debe considerarse una justificación para ignorar los mecanismos de
tolerancia de la mayoría de la gente afectada por desastres. En muchas
sociedades propensas a desastres, existe un amplio entendimiento de las
amenazas y respuestas a los desastres. Este raciocinio debería tenerse en cuenta
cada vez que se realiza un esfuerzo para proporcionar ayuda externa.
21
Visión general sorbe
manejo de desastres
Guerra y conflicto civil
En este texto la guerra y el conflicto civil se consideran amenazas, es decir,
sucesos extremos que producen desastres. La guerra y los conflictos civiles
resultan a menudo en pueblos desplazados; población objeto de este programa
de entrenamiento. Los factores causales de guerra y conflicto civil incluyen la
competencia por escasos recursos, intolerancia religiosa o étnica y diferencias
ideológicas. Muchos de estos son también consecuencias de los seis factores
causales previos de desastres.
P.
De los siete factores causales de desastres discutidos antes,
¿cómo los clasificaría usted para las regiones donde vive?
R. Indique primero los contribuyentes más graves.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
22
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
!
Capítulo 2
Terminología y fases de desastre
Términos de desastre
En este módulo ya se han presentado diversas terminologías para definir el
control de desastres. A continuación sigue un breve glosario que destaca estas
definiciones prácticas.
Este glosario enumera los términos para control de desastres según se usan
en el Tercer Borrador de la “Lista de términos relacionados al Manejo de
Desastres con sus definiciones que serán incluidas en un glosario multilingüe,
según acuerdo internacional” preparado por UNDRO, y que aparece en el
Manual para Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. Sin embargo, no existe
consenso entre aquellos que practican el manejo de desastres o entre los
académicos respecto a estas definiciones. Un glosario uniforme y universal
aceptado sería obviamente deseable, pero no se ve posibilidad alguna de que
exista dentro de los próximos años. En consecuencia, las siguientes definiciones
representan un esfuerzo hacia la creación de tal consenso. A los usuarios del
material de entrenamiento para manejo de desastres se les recomienda que
adopten estas definiciones de trabajo para tener uniformidad y para ser
tolerantes con las definiciones de otros grupos.
P. Piense en un ejemplo que indique cómo usar cada uno de estos
términos. Escriba su ejemplo en el espacio que sigue cada definición.
Manejo de desastre es el organismo que comprende las políticas, decisiones
administrativas y actividades operacionales relacionadas a las diversas etapas de
desastres en todos sus niveles.
Manejo de
desastre
R.
Desastres causados por el hombre son situaciones de desastre o emergencia
donde la(s) causa(s) directa, principal se identifica(n) como acción(es) humanas,
deliberadas o de otras circunstancias. Con la excepción de catástrofes
“tecnológicas” y “ecológicas”, aquí nos referimos principalmente a situaciones en
las cuales la población civil sufre víctimas, pérdidas de propiedad, servicios
básicos y medios de subsistencia como resultado de guerra o conflicto civil, por
ejemplo. Los desastres/emergencias causados por el hombre pueden ser de inicio
rápido o inicio lento y, además, en el caso de conflicto interno pueden también
conducir a “emergencias complejas”.
Desastres
causados por
el hombre
R.
23
Visión general sorbe
manejo de desastres
Una definición aún más amplia de desastre causado por el hombre reconoce que
todos los desastres son causados por los seres humanos por haber ellos elegido,
por cualquier motivo, habitar en lugares donde ocurren fenómenos naturales que
resultan en impactos adversos para la gente.
R.
Riesgo
Riesgo Las pérdidas esperadas (pérdida de vidas, personas lesionadas, daño a la
propiedad y trastorno de la actividad económica) debidas a una amenaza
particular. El riesgo es el producto de amenaza y vulnerabilidad.
R.
Vulnerabilidad
Vulnerabilidad refleja el grado de pérdida (por ejemplo de 0 a 100 por ciento)
resultante de un fenómeno potencialmente perjudicial.
R.
Los siguientes términos son básicos para entender los desastres de inicio lento y
su impacto en la población.
Desplazamiento
de la población
Desplazamiento de la población se asocia generalmente con migración masiva
inducida por crisis, en el cual un gran número de personas se ven obligadas a
dejar sus hogares para buscar medios alternativos de supervivencia. Estos
traslados masivos resultan generalmente de los efectos de conflictos, grave
escasez de alimentos o fracaso de los sistemas de apoyo económico.
R.
Emergencias
complejas
Emergencias complejas son una forma de emergencia provocada por el hombre
en la cual la causa de la emergencia, como también la ayuda a aquellos afligidos,
está vinculada por niveles intensos de consideraciones políticas. Este tipo de
emergencia normalmente se asocia con los problemas de población desplazada
durante conflictos civiles o con poblaciones necesitadas atrapadas en zonas de
conflicto.
R.
Fases de un desastre
Los desastres pueden considerarse como una serie de fases en una secuencia de
tiempo. La identificación y entendimiento de estas fases ayuda a describir las
necesidades relacionadas a los desastres y a conceptualizar actividades
adecuadas para el control de desastres.
24
1
Desastres de inicio rápido
Las definiciones que se indican
a continuación corresponden a
la secuencia que sigue el suceso de
un desastre de inicio rápido.
Vea Figura 2.1.
Capítulo
2 1
CAPÍTULO
Terminología
Introducción ay
fases
de desastre
los desastres
Figura 2.1
Secuencia de
manejo de desastre
de inicio rápido
Fase de socorro es el período
inmediatamente después de
ocurrir una catástrofe repentina
(o el descubrimiento tardío de
una situación de inicio lento de
teriorada/desatendida) donde
hay que tomar medidas excepcionales para buscar y encontrar
a los sobrevivientes así como
también para satisfacer sus
necesidades básicas en cuanto
a refugio, agua, alimentos y atención médica.
R.
Rehabilitación se refiere a las operaciones y decisiones tomadas después del
desastre con el fin de que la comunidad afectada pueda volver a sus condiciones
de vida anterior, al mismo tiempo que se estimulan y facilitan los ajustes
necesarios de cambio causados por el desastre.
Fase de socorro
Rehabilitación
R.
Reconstrucción se refiere a las medidas tomadas para restablecer a la comunidad
después de un período de rehabilitación subsecuente a un desastre. Las medidas
incluirán la construcción de viviendas permanentes, restauración total de todos
los servicios y reanudación completa del estado previo al desastre.
Reconstrucción
R.
Mitigación es el término colectivo usado para abarcar todas las medidas tomadas
antes de ocurrir un desastre (medidas previas al desastre) incluyendo medidas
para reducción de riesgos a largo plazo y preparación. (Algunas han usado el
término mitigación en un sentido estrecho, excluyendo la preparación).
Mitigación
R.
Preparativos consiste de las actividades planteadas para disminuir al mínimo
las pérdidas de vida y daño, organizar la remoción temporal de la gente y
propiedades de los lugares amenazados y facilitar rescate, socorro y
rehabilitación oportunos y efectivos.
Preparativos
R.
25
Visión general sorbe
manejo de desastres
Desastres de inicio lento
Figura 2.2
La secuencia de la serie catastrófica en los
desastres de inicio lento es similar en su
estructura pero tiene distinciones
importantes. Los siguientes términos y
definiciones reflejan aquellas adiciones o
modificaciones. Vea Figura 2.2.
Secuencia de
manejo de
desastre de inicio
lento
Alerta temprana El proceso de verificar
situaciones en comunidades o áreas que se
sabe son vulnerables a amenazas de inicio
lento. Por ejemplo, la alerta temprana de
hambruna se puede reflejar en indicadores
tales como sequía, venta de ganado o
cambios en las condiciones económicas.
La alerta temprana tiene como propósitos
permitir la iniciación de medidas
reparadoras y proveer socorro en forma
más oportuna y efectiva mediante medidas
de preparación para el desastre.
Alerta
temprana
Fase de
emergencia
R.
Fase de emergencia es el período durante el cual debe tomarse medidas de
emergencia extraordinarias. Debe aplicarse procedimientos y autoridad de
emergencia especial para respaldar las necesidades humanas, para mantener los
medios de vida y proteger la propiedad con objeto de evitar la iniciación de un
desastre. Esta fase puede, por lo tanto, abarcar períodos previos a la catástrofe,
alerta a la catástrofe, socorro y recuperación en caso de catástrofe. Una fase de
emergencia puede ser muy extensa, como en el caso de desastres de inicio lento
tales como hambruna. También puede ser de breve duración como sería el caso
después de un terremoto.
R.
Rehabilitación
Rehabilitación se refiere a las medidas tomadas después de un desastre de inicio
lento, por medio de las cuales se le debe prestar atención a los problemas de
reasentamiento de la población o programas para aquellos que retornan,
especialmente para aquellas personas que han sido desplazadas por razones
emergentes de conflictos o fracaso económico.
R.
26
1
Capítulo
2 1
CAPÍTULO
Terminología
Introducción ay
fases
de desastre
los desastres
NOTAS
27
Visión general sorbe
manejo de desastres
P.
1
Compruebe lo que usted recuerda de los diagramas de secuencia de
dos desastres. Marque en los círculos de abajo las fases de un desastre de
inicio rápido y uno de inicio lento.
R.
Desastres de inicio rápido
Desastres de inicio lento
28
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
!
CAPÍTULO 3
Vinculación de desastres y desarrollo1
Introducción
Este módulo de entrenamiento representa una nueva conceptualización de la
relación entre desastres y desarrollo. Esta nueva conceptualización ha ido
creciendo en los últimos años en la comunidad de desarrollo y es un importante
apuntalamiento filosófico del Programa de Entrenamiento de las Naciones
Unidas para el Manejo de Desastres. Rara vez pasa una semana sin que los
medios de comunicación informen sobre algún mayor desastre – un desastre
que resulte en muertes y destrucción – un desastre que frecuentemente destruye
años de programación para el desarrollo y determina que el curso ya lento de
mejoramiento de los países del tercer mundo quede aún más atrás,
desperdiciando así ricos recursos.
Por muchos años se ignoró la relación de causa y efecto entre los desastres
y el desarrollo social y económico. Los Ministerios de Planificación y Finanzas y
otros planificadores de desarrollo no se interesaron en los desastres. A lo más,
los planificadores en el campo del desarrollo tenían la esperanza de que no
ocurriesen desastres y que, si sucedían, fuesen efectivamente manejados con
la ayuda de los países donadores y de las organizaciones de socorro. Los
programas para el desarrollo no fueron evaluados dentro del contexto de
desastres ni desde los efectos que el desastre producía en los programas de
desarrollo, ni se observaba tampoco si los programas de desarrollo aumentaban
la posibilidad de un desastre o si aumentaban los efectos de los potenciales
daños del desastre.
1 Las fuentes de este capítulo son: Desastres y Desarrollo, módulo de entrenamiento del PNUD/
UNDRO, preparado por R.S. Stephenson y Desastres y Desarrollo: un estudio de desarrollo
institucional preparado para el PNUD por INTERTECT, enero de 1991.
Figura 3.1
En la figura arriba
están trazados los
aspectos de desarollo y
de vulnerabilidad de
una comunidad ante
el desastre. El gráfico
muestra las varias
“orientaciones” con
que usted puede
analizar el “campo”
de vulnerabilidad de
desarrollo y desastres.
El campo está dividido
por el eje vertical en los
aspectos positivos y
negativos de la relación
entre desastre y
desarrollo. El lado
derecho refleja el lado
positivo u optimista de
la relación y el lado
izquierdo el negativo.
La pequeña declaración
de cada cuadrante
resume el concepto
básico derivado de la
superposición de las
dos esferas.
29
Visión general sorbe
manejo de desastres
1
Los desastres eran vistos dentro del contexto de una respuesta de urgencia –
no como parte de un programa de desarrollo a largo plazo. Cuando ocurría un
desastre, la respuesta era dirigida a las necesidades de emergencia y de limpieza.
Las comunidades desoladas por los efectos de un desastre eran vistas como
lugares poco viables para instituir desarrollo. El medio ambiente posterior al
desastre era visto como demasiado turbulento como para promover cambios
institucionales que llevaran a la promoción del desarrollo a largo plazo.
Al acrecentarse el conocimiento sobre la relación entre desastre y desarrollo
se señalan cuatro temas básicos. Los temas presentados en la figura anterior se
pueden desarrollar de la siguiente forma:
1. Los desastres retardan los programas de desarrollo destruyendo años de
iniciativas de desarrollo.
– Mejoras de infraestructura, p. ej., el transporte y los sistemas de
servicios públicos son destruidos por las inundaciones.
2. La reconstrucción después de un desastre otorga oportunidades importantes
para iniciar programas de desarrollo.
– Un programa de autoconstrucción de la vivienda, para reconstruir
viviendas destruidas por un terremoto enseña nuevos oficios, refuerza
el orgullo comunitario y la dirección y retiene los dólares destinados al
desarrollo que de otro modo serían exportados a las grandes compañías
constructoras.
3. Los programas de desarrollo pueden aumentar la susceptibilidad de
un área de desastres.
– Un mayor aumento en el desarrollo de ganado conduce al exceso de
pastoreo que contribuye a la desertización y aumenta la vulnerabilidad
hacia la hambruna.
4. Los programas de desarrollo pueden ser diseñados para disminuir la
susceptibilidad a los desastres y sus consecuencias negativas.
– Los proyectos para viviendas elaborados bajo códigos de construcción
diseñados para soportar fuertes vientos, resultan en menos destrucción
durante la próxima tormenta tropical.
Aquellos encargados de tomar las decisiones y que ignoran estas relaciones
entre desastres y desarrollo, no prestan ningún servicio a las personas que han
puesto su fe en ellos. Cada vez es más frecuente alrededor del mundo, que los
Ministerios de Planificación y Finanzas que tienen una visión futura y que
cuentan con el apoyo de las Naciones Unidas y de las organizaciones
No-Gubernamentales (ONG), están evaluando los proyectos de desarrollo
dentro del contexto de mitigación del desastre y están diseñando programas de
recuperación de desastres teniendo en mente las necesidades de desarrollo a
largo plazo.
30
1
Capítulo
3 1
CAPÍTULO
Vinculación
Introducciónde
a
desastres
y
los desastres
desarollo
Interrupción del desarrollo a causa de desastres
Los desastres pueden interrumpir seriamente las iniciativas de desarrollo de
diversas maneras, incluyendo:
! Pérdida de recursos
! Interrupción del programa
! Impacto en el ambiente de inversiones
! Impacto en el sector no formal
! Desestabilización política
Pérdida de recursos
Los recursos para desarrollo se pierden cuando los productos de inversión se
pierden a causa de un desastre – acorta la vida de las inversiones para el
desarrollo. Los desastres afectan al desarrollo mediante:
! Impacto en el capital social y existencias
! Pérdida de producción y entrega de servicios debido a trastornos y aumento
del costo de bienes y servicios
! Los efectos secundarios de la catástrofe incluyen inflación, problemas en la
balanza de pagos, aumento del gasto fiscal, disminución de las reservas
monetarias
! Otras pérdidas indirectas, por ejemplo: el impacto en la posición de
endeudamiento de un país puede ser tal que a medida que aumenta la carga
del servicio de la deuda, el país tiene menos recursos disponibles para
invertir en empresas productivas
! El resultado de estas pérdidas de recursos incluye: pérdida de crecimiento
económico, retardo en los programas de desarrollo, cancelación de
programas y falta de estimulación hacia nuevas inversiones
! También puede suceder que los recursos humanos capacitados cambien
hacia una actividad de recuperación altamente visible – desvío por el cual
las necesidades a largo plazo cambian a corto plazo.
Interrupción de programas
Los desastres interrumpen los programas en curso y desvían los recursos fuera
de los usos planeados originalmente.
Impacto en el ambiente inversionista
Los desastres, especialmente cuando ocurren repetidamente durante períodos
cortos, tienen un impacto negativo en el ánimo que favorece las inversiones. Los
inversionistas necesitan un ambiente de estabilidad y certeza para sentirse
incentivados a arriesgar su dinero. La catástrofe además ensombrece el cuadro
inversionista cuando ha causado pérdidas de empleo, de tal modo deprimiendo
la demanda del mercado y resultando en un estancamiento, el cual limita el
crecimiento.
Impacto en el sector no formal
Los desastres tienen impactos negativos especiales en el sector no formal donde
los costos aproximados de los desastres, a menudo, se subestiman. Los desastres
desvaloran la economía no formal mediante el costo directo de pérdida de
equipo y viviendas (que a menudo son también lugares de trabajo). Los costos
indirectos de las catástrofes incluyen la pérdida de empleo y pérdida del ingreso.
A veces la importación de artículos de socorro crea falta de incentivo en los
productores.
31
1
Visión general sorbe
manejo de desastres
DISASTER AND
ECONOMICS
Desestabilización política
La presión que un desastre causa en un país resulta, a menudo, en la
desestabilización del gobierno. Esto puede ocurrir por varias razones. Por
ejemplo, el gobierno puede haber administrado mal la ayuda de socorro y
recuperación para desastre, conduciendo al descontento de parte de las
comunidades afectadas. O los sobrevivientes pueden haber tenido expectativas
no satisfechas, lo cual, por un motivo u otro, se traduce en alguna forma de
protesta. El gobierno puede también convertirse en víctima propiciatoria de
problemas que están totalmente fuera de su control, conduciendo nuevamente a
su posible caída. En efecto, es muy común que un gobierno fracase o sea
derrocado dentro de dos o tres años después de un desastre masivo.
P. Recuerde el desastre más reciente que usted conoce. Basándose en esa
experiencia, responda lo siguiente:
R.
1. Identifique una instalación crítica para la economía local que quedó
fuera de servicio.
2. Nombre un proyecto de desarrollo que fue interrumpido.
3. Identifique el caso de una inversión que tuvo que ser retirada o
reducida a causa del desastre.
4. Identifique un caso de un empleo del sector no formal que se perdió
porque el socorro para el desastre desplazó la necesidad de ese tipo de
empleo.
5. Describa un ejemplo de como el gobierno puede haberse desestabilizado
por el desastre.
Cómo puede el desarrollo causar desastres
Los efectos secundarios de un esfuerzo de desarrollo bien intencionado tiene a
veces consecuencias catastróficas. Los proyectos de desarrollo ejecutados sin
tomar en cuenta los riesgos ambientales existentes pueden aumentar la
vulnerabilidad a desastres naturales. Por ejemplo, proyectos diseñados para
aumentar las oportunidades de empleo, y así el ingreso, usualmente atraen un
crecimiento adicional de la población. Las personas de bajos ingresos tendrán a
su vez que buscar viviendas en áreas previamente eludidas, en las laderas de los
cerros o en terrenos de aluvión. Los costos de ayuda de socorro después de un
desprendimiento de tierra o inundación pueden sobrepasar fácilmente los
beneficios de una economía con más trabajos. Del mismo modo, los proyectos de
desarrollo pueden conducir a consecuencias políticas negativas aumentando la
vulnerabilidad de un conflicto civil.
32
1
Capítulo
3 1
CAPÍTULO
Vinculación
Introducciónde
a
desastres
y
los desastres
desarollo
Algunos tipos de proyectos de desarrollo comienzan sin la evaluación total
de sus impactos en el ambiente. Esto puede ocurrir aún en programas resultantes
de un desastre, como proyectos de reconstrucción que aumentan la demanda de
madera para fortalecer las casas. La tala forestal resultante produce un aumento
en la vulnerabilidad de los derrumbes de barro y posiblemente cambios
ambientales a largo plazo.
Los proyectos de desarrollo pueden aún en forma consciente obligar a elegir
entre reducir la vulnerabilidad al desastre y la vulnerabilidad económica. El
diseño de un proyecto puede requerir un compromiso entre las dos y exigir una
decisión entre el menor de dos males.
P.
¿Puede usted describir cómo el desarrollo contribuye a la
vulnerabilidad basándose en estos ejemplos de consecuencias negativas?
R.
Erosión de cuenca fluvial
Desforestación
Pérdida de diversidad biológica
Falta de control de tierras y suelos
Contaminación del aire y del agua
Saneamiento urbano y eliminación de aguas inadecuados
Desarrollo de la zona marina y costera
Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres
A pesar de que la conciencia sobre los desastres aumenta en la comunidad
internacional, y el reconocimiento de la importancia que tiene el desarrollo de
planes coherentes para actividades de socorro es, a menudo, el acontecimiento
inminente o real de un suceso destructivo en gran escala lo que estimula a los
gobiernos a pensar en un planteamiento de desarrollo. Así, un desastre puede
servir de catalizador para introducir actividades de mitigación.
Consulte el cuadro de
la próxima página
para ver ejemplos de
respuestas a esta
pregunta.
33
Visión general sorbe
manejo de desastres
Cuadro 1
Ejemplos de desarrollo
que conducen a
desastres o aumentan
la vulnerabilidad.
De Desastres y
Desarrollo: Un estudio en
desarrollo institucional,
Intertect, enero de 1991.
34
2
Son pocos los encargados en desarrollo que se dan cuenta de las oportunidades que las catástrofes pueden ofrecer en cuanto al desarrollo. Los desastres
crean a menudo una atmósfera política y económica en la cual se puede hacer
amplios cambios más rápido que bajo circunstancias normales. Por ejemplo, en la
secuela de un desastre, puede haber grandes oportunidades para llevar a cabo
programas de reforma agraria, para mejorar la existencia de viviendas, para crear
nuevos trabajos y habilidades de trabajo y para expandir y modernizar la base
económica de la comunidad – oportunidades que de otra manera no serían
posibles. El deseo colectivo de actuar es una ventaja que no debe desperdiciarse.
Los desastres pueden también hacer destacar áreas de alto riesgo donde debe
tomarse medidas antes que sean golpeadas por otro desastre. El conocimiento de
la vulnerabilidad puede motivar a los legisladores y al público a participar en las
actividades de mitigación. Los desastres también sirven para enfatizar el hecho
de que el país está gravemente subdesarrollado. Esto puede a su vez atraer
fondos, y la atención de las comunidades donantes, los cuales se aplicarán en
proyectos de desarrollo a largo plazo. (Henderson, 1990)
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
!
Capítulo 4
Amenazas naturales
En capítulos anteriores se ha elaborado en términos generales una discusión
sobre desastres y emergencias resultantes de amenazas naturales y causadas por
el hombre. Sin embargo, cada amenaza tiene sus características propias. Para
entender el significado e implicaciones de un tipo especial de desastre, debemos
tener un concepto básico acerca de la naturaleza, causas y efectos de cada tipo de
amenaza.
La lista de las diferentes amenazas es muy larga. Muchas ocurren rara vez o
impactan a una población muy pequeña. Otras amenazas, tales como violentas
tormentas de nieve, ocurren a menudo en áreas que están preparadas para
enfrentarlas y pocas veces se convierten en desastres. Sin embargo, desde el
punto de vista de una víctima que ha sufrido un desastre no es particularmente
útil distinguir entre desastres menores y mayores. Algunos desastres son ahora
de interés limitado para la comunidad internacional. Entre estos se incluye:
avalanchas, neblina, congelación, granizos, relámpagos, tormentas de nieve y
tornados. El interés internacional por estas amenazas es menor ya que sus
impactos afectan a relativamente pocas personas y los países donde frecuentemente ocurren tiene recursos y sistemas suficientes para responder sin ayuda
externa.
Existen varios tipos de amenazas por las cuales hay una gran preocupación.
Se pueden categorizar de la siguiente forma:
Amenazas de inicio repentino – (amenazas geológicas y climáticas)
terremotos, tsunamis, inundaciones, tormentas tropicales, erupciones
volcánicas, deslizamiento de tierras
Amenazas de inicio lento – (amenazas ambientales) sequía, hambruna,
degradación ambiental, desertización, despoblación forestal, infestación de
plagas
Industrial/tecnológicas – fallas/accidentes de sistemas, derrames,
explosiones, incendios
Guerras y conflicto civil – agresión armada, insurrección, terrorismo y
otras acciones resultantes en personas desplazadas y refugiadas
Epidemias – enfermedades producidas por agua y/o alimentos, enfermedades
de contagio directo (diseminadas por contacto y respiración), enfermedades
producidas por portadores y complicaciones de heridas
En este material de entrenamiento se enfatizan estos tipos de amenazas. La
comunidad internacional tiene interés en ellos porque afectan frecuentemente a
grandes sectores de la población siendo evidente la necesidad de ayuda externa.
Muchos desastres son por sí mismos sucesos internacionales y tienen impacto en
regiones completas.
Más adelante se presenta una breve descripción de cada una de estas
amenazas. Su responsabilidad será determinar cuáles de estas amenazas son de
preocupación para su país y enseguida leer la información sobre ellas.
35
Visión general sorbe
manejo de desastres
P. ¿Qué amenazas son de preocupación para su país?
R. Indique las amenazas más importantes en orden de gravedad o impacto.
1.
2.
3.
4.
En el texto que sigue a continuación conocerá cada una de estas amenazas.
Amenazas geológicas
Terremotos
Tsunamis
Erupciones volcánicas
Deslizamiento de tierra
Amenazas climáticas
Ciclones tropicales
Inundaciones
Sequías
Amenazas ambientales
Contaminación ambiental
Desforestación
Desertización
Infestación de plagas
Epidemias
Accidentes industriales
Características de amenazas y desastres particulares1
Esta sección indica, para cada tipo de amenaza y desastre mencionado, sus
características generales y las medidas a tomar contra desastres
correspondientes. Debe tenerse en cuenta que los desastres traen consigo efectos
colaterales o indirectos que pueden perdurar incluso cuando se ha lidiado ya con
el desastre mismo. El problema de desplazamiento de las personas causado por
una catástrofe de inicio repentino, como el ciclón, puede continuar por mucho
tiempo después de ponerse en ejecución los programas de socorro, rescate y
rehabilitación. Tal impacto colateral puede tornar lo que podría ser un desastre
no perdurable en una situación de emergencia continua.
1 El material presentado sobre riesgos y desplazamiento de la población se obtuvo del Manual de
Desastres del PNUD/UNDRO.
36
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Otros factores a tener en cuenta son las consecuencias que acarrea un
desastre repentino cuando, debido a conflictos civiles, se obstaculiza y se hace
imposible el acceso de medios de ayuda. En otras palabras las perversas
permutaciones son muchas. No obstante, las características básicas de ciertos
tipos de desastres y emergencias con las medidas apropiadas para combatirlos
pueden estructurarse de la manera siguiente:
!
!
!
!
Fenómenos causales
Características generales
Posibilidad de pronóstico
Factores contribuyentes
a la vulnerabilidad
!
!
!
!
Efectos típicos
Medidas posibles para la reducción de riesgos
Medidas específicas de preparación
Necesidades típicas posteriores al desastre
Cada tipo de desastre tiene un efecto característico mientras mantiene su
aspecto único. La reducción de riesgos y las medidas de preparación como las de
emergencia y posteriores al desastre pueden facilitarse haciendo uso de la
experiencia práctica – según se plantea en esta sección – pero también deben
efectuarse de acuerdo a las condiciones locales específicas.
Recuerde:
(a) cuando diferentes tipos de desastres ocurren simultáneamente; por
ejemplo, inundaciones acompañadas de tormentas tropicales, deben
considerarse ambos efectos combinados; y cuando un desastre lleva a otro,
(por ejemplo, hambruna a conflicto civil) deben también anticiparse sus
efectos combinados.
(b) la gravedad del impacto real en la sociedad depende tanto de factores
humanos y de organización como de aquellos de tipo natural y
topográfico.
Figura 4.1
Mapa mundial de
amenazas seleccionadas
37
2
Visión general sorbe
manejo de desastres
Terremotos
38
Fenómenos
causales
Desprendimiento de rocas de la corteza a lo largo de una falla o área de
tensión y reacción a la nueva alineación.
Características
generales y
efectos
Estremecimiento de la tierra causado por ondas sobre o debajo de
la superficie de la tierra causando:
Fallas en la superficie
Sacudidas posteriores
Tsunamis
Temblores, vibraciones
Licuefacción
Deslizamiento de tierra
Posibilidad de
pronóstico
Se puede determinar la probabilidad del suceso pero no el momento exacto.
El pronóstico se basa en la monitoría de la actividad sísmica, incidencia
histórica y observaciones.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Ubicación de asentamientos en áreas sísmicas.
Estructuras que no son resistentes a movimientos terrestres.
Agrupación densa de construcciones con alto nivel de ocupantes.
Falta de acceso a información sobre amenazas de terremotos.
Efectos
adversos
típicos
Daño físico – Daño o pérdida de estructuras o infraestructura. Pueden ocurrir
incendios, fallas de represas, deslizamiento de tierra, inundaciones.
Víctimas – A menudo un alto número, especialmente cerca del epicentro o
en áreas altamente pobladas o donde las construcciones no son resistentes.
Salud pública – El problema más difundido son las lesiones por fractura.
Amenazas secundarias a causa de inundaciones, suministro de agua contaminado o
deterioro de las condiciones sanitarias.
Suministro de agua – Problemas graves probablemente a causa del daño a los
sistemas hidráulicos, contaminación de pozos abiertos y cambios en el agua potable.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Cartografía de la amenaza
Programas y capacitación de toma de conciencia pública
Evaluación y reducción de la vulnerabilidad estructural
Control o parcelación del uso de la tierra, códigos de construcción
Seguros
Medidas específicas
de preparativos
Aviso de terremotos y programas de preparativos
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Búsqueda y rescate
Asistencia médica de emergencia
Estudio deevaluación del daño y necesidades
Ayuda de socorro
Reparación y reconstrucción
Recuperación económica
Herramientas para
evaluar el impacto
Escalas de terremoto (Mercalli modificada, MSK), formularios de utilidad y
daño del terremoto.
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Tsunamis
Fenómenos
causales
Movimiento de falla sobre la superficie marítima acompañado de un terremoto.
Un desplazamiento de tierra que ocurre debajo o sobre el agua sumergiéndose
después en el agua.
Actividad volcánica submarina o cerca de la costa.
Características
generales y
efectos
Las olas del tsunami se perciben escasamente en aguas profundas y pueden medir
entre 160 km entre cresta de olas.
Puede consistir de diez o más crestas de olas.
Su movimiento es de hasta 800 km por hora en la profundidad del océano,
disminuyendo su velocidad a medida que la ola se acerca a la costa.
Puede golpear la costa en rompeolas o inundar la tierra.
El efecto de la inundación depende de la forma de la costa y de las mareas.
Posibilidad de
pronóstico
El Sistema de Aviso de Tsunami en el Pacífico monitorea la actividad sísmica y declara
las precauciones y alertas. Las olas generadas por terremotos locales suelen azotar las
costas vecinas en pocos minutos, siendo imposible alertar al público.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Ubicación de asentamientos en regiones costeras bajas.
Falta de construcciones resistentes a tsunamis.
Falta de sistemas de aviso y planes de evacuación oportunos.
Desconocimiento del público de las fuerzas destructoras del tsunami.
Efectos
adversos
típicos
Daño físico – La fuerza del agua puede arrasar con todo lo que encuentre a su paso,
pero la mayor parte del daño a la estructura e infraestructura resulta de inundaciones.
El reflujo de la ola de la costa expulsa sedimento, ocasionando el derrumbamiento de
puertos y construcciones y golpeando las barcas.
Víctimas y salud pública – Las muertes ocurren principalmente por ahogos y lesiones
causadas por golpes de los escombros.
Suministro de agua – La contaminación causada por el agua salada y escombros o
alcantarilla imposibilita el abastecimiento de agua potable limpia.
Cosechas y suministro de alimentos – Se pueden perder los cultivos, abastecimiento de
alimentos, implementos agrícolas y ganaderos y las barcas de pesca. La tierra suele
quedar infértil debido a la incursión del agua salada.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Protección de construcciones a lo largo de la costa, viviendas sobre pilotes.
Construcción de barreras tales como rompeolas.
Medias específicas
de preparativos
Cartografía de la amenaza, planificación de rutas de evacuación
Establecimiento de sistemas de aviso
Educación de la comunidad
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Alerta y evacuación; búsqueda y rescate; asistencia médica; conducir evaluación
del desastre, proporcionar alimentos, agua y albergue.
Herramientas para
evaluar el impacto
Reconocimiento aéreo de la costa, estudios del daño, evaluación de sistemas de
alerta y planes de evacuación.
39
Visión general sorbe
manejo de desastres
Volcanes
40
Fenómenos
causales
Impulso ascendente de magma a través del cráter del volcán causado por la
presión y efervescencia de los gases disueltos.
Características
generales y
efectos
Los volcanes son de tipo “cono de ceniza”, “volcanes de escudo”, “volcanes mixtos”
y “cúpula de lava”.
La magma que fluye hacia la superficie es la lava y las partículas sólidas son tefras.
Daño resulta del tipo de material arrojado tal como ceniza, flujo piroclástico
(explosiones de gas que contienen ceniza y fragmentos), flujo de lodo, escombros y
lava.
Posibilidad de
pronóstico
El estudio de la historia geológica de los volcanes, especialmente aquellos ubicados
en cinturones volcánicos claramente definidos, junto con la actividad sísmica y otras
observaciones, puede indicar un volcán inminente. No se ha descubierto un
indicador fidedigno y las señales premonitorias no siempre ocurren.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Asentamientos en las laderas de los volcanes
Asentamientos en el paso ya conocido de lodo o flujo de lava
Estructuras con techos de diseño no resistente a la acumulación de ceniza
Presencia de materiales combustibles
Falta de planes de evacuación o sistemas de aviso
Efectos
adversos
típicos
Víctimas y salud pública – La muerte causada por el flujo piroclástico, corrientes de
lodo y posiblemente lava y gases tóxicos. Lesiones por caída de rocas, quemaduras;
dificultades respiratorias a causa de los gases y ceniza.
Asentamientos, infraestructura y agricultura – Destrucción total de todo lo que se
encuentre en el paso del flujo piroclástico, lodo o lava; derrumbe de estructuras bajo
el peso de la ceniza mojada, inundación, obstrucción de caminos o sistemas de
comunicación.
Cultivos y suministro de alimentos – Destrucción de los cultivos en el paso de los
flujos, la ceniza puede quebrar las ramas de los árboles, el ganado puede inhalar
gases tóxicos o cenizas; las tierras de pastura se contaminan.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Planificación del uso de la tierra para asentamientos alrededor de los volcanes
Medida de protección de estructuras
Medidas específicas
de preparativos
Plan nacional de emergencia volcánica.
Sistema de aviso y monitoría de volcanes.
Capacitación de funcionarios de gobierno y participación de la comunidad en
búsqueda y rescate, combate de incendios.
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Alerta y evacuación; asistencia médica, búsqueda y rescate; suministro de alimentos,
agua y albergue; reubicación de víctimas; asistencia financiera.
Herramientas para
evaluar el impacto
Reconocimiento aéreo y terrestre para evaluar el daño; evaluación del plan de
evacuación y respuesta a la emergencia.
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Deslizamientos de tierra
Fenómenos
causales
Transporte cuesta abajo de tierra y piedras resultante de vibraciones naturales,
cambios en el contenido del agua, remoción del soporte lateral, carga y peso y
desgaste de los elementos naturales, o manipulación del hombre del curso del
agua y composición de la ladera.
Características
generales y
efectos
Los deslizamientos de tierra varían según el tipo de movimiento
(caídas, deslizamientos, derrumbamiento, propagación lateral, flujos)
pudiendo también ser consecuencia de tormentas fuertes, terremotos y erupciones
volcánicas. Los deslizamientos de tierra ocurren con mayor frecuencia que cualquier
otro evento geológico.
Posibilidad de
pronóstico
La frecuencia del suceso, extensión y consecuencias de los deslizamientos de tierra
pueden estimarse en áreas de alto riesgo determinadas mediante el uso de información geológica, geomorfológica, hidrológica y climatológica y vegetación del área.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Asentamientos construidos en laderas pronunciadas, suelo blando, cima de
acantilados
Asentamientos construidos en la base de laderas pronunciadas, en la desembocadura
de arroyos provenientes de valles montañosos
Caminos, líneas de comunicación en áreas montañosas
Edificios con cimientos débiles
Tuberías subterráneas, tuberías frágiles
Falta de conocimiento de la amenaza de los deslizamientos de tierra
Efectos
adversos
típicos
Daño físico – Todo lo que se encuentre en la cima o en el paso del deslizamiento de
tierra sufrirá daño. Los escombros bloquearán los caminos, líneas de comunicación o
vías navegables. Entre los efectos indirectos se cuenta la pérdida de productividad
agrícola o de tierra forestal, inundaciones, reducción del valor de la propiedad.
Víctimas – El derrumbe de las laderas ha causado muertes. Los escombros o flujo de
lodo catastrófico ha causado la muerte de muchos miles de personas.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Cartografía de la amenaza
Legislación y regulación del uso de la tierra
Seguros
Medidas específicas
de preparativos
Educación de la comunidad
Sistemas de monitoreo, alerta y evacuación
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Búsqueda y rescate (uso de equipo para remover escombros); asistencia médica;
albergue de emergencia para los sin casa.
Herramientas para
evaluar el impacto
Formularios de evaluación del daño.
41
2
Visión general sorbe
manejo de desastres
Ciclones tropicales
42
Fenómenos
causales
La combinación de calor y humedad forma un centro de presión baja sobre los océanos
en latitudes tropicales donde la temperatura del agua es de sobre 26 grados Celsius.
Las corrientes de viento giran y se organizan alrededor agudizando la presión baja y
acelerando hacia el centro al tiempo que se mueven dentro de una ruta empujada por
los vientos.
La depresión se transforma en un ciclón tropical cuando los vientos alcanzan fuerzas
de 117 km por hora.
Características
generales y
efectos
Cuando los ciclones azotan la tierra, los altos vientos, la caída excepcional de lluvia
y el oleaje de borrasca causa daño debido a inundaciones y deslizamientos de tierra
secundarios.
Posibilidad de
pronóstico
Los ciclones tropicales se pueden rastrear desde su desarrollo, pero el pronóstico
exacto de su aparición sólo es posible unas pocas horas antes ya que suelen ocurrir
cambios en su curso.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Asentamientos ubicados en áreas bajas de la costa (impacto directo)
Asentamientos en áreas adyacentes (lluvias fuertes, inundaciones)
Sistemas de comunicación o aviso deficientes
Estructuras livianas, construcciones antiguas, albañilería de mala calidad
Elementos infraestructurales, industrias marítimas y barcas de pesca
Efectos
adversos
típicos
Daño físico – Pérdida y daño de estructuras por la fuerza del viento, inundaciones,
oleaje de borrasca y deslizamientos de tierra.
Víctimas y salud pública – Pueden ser la causa de escombros volátiles o inundaciones.
La contaminación del suministro de agua puede conducir al brote de virus y malaria.
Suministro de agua – El agua de pozo de puede contaminar por las aguas de la
inundación.
Cultivos y suministro de alimentos – Los vientos altos y la lluvia arruina los cultivos
permanentes, plantaciones de árboles y abastecimiento de alimentos.
Comunicaciones y logística – Es posible que se produzca interrupción seria ya que los
vientos derriban las líneas telefónicas, antenas y discos de satélites. El transporte puede
verse restringido.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Evaluación del riesgo y cartografía de la amenaza
Control del uso de la tierra y manejo de inundación en los llanos
Reducción de la vulnerabilidad estructural
Mejoramiento de áreas cubiertas por vegetación
Medidas específicas
de preparativos
Sistemas de alerta al público
Planes de evacuación
Capacitación y participación de la comunidad
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Evacuación y albergue de emergencia; búsqueda y rescate; asistencia médica;
purificación del agua; restablecimiento de sistemas de comunicación y logística;
evaluación del desastre; suministro de semillas para plantación.
Herramientas para
evaluar el impacto
Formularios de evaluación del daño, reconocimientos aéreos.
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Inundaciones
Fenómenos
causales
Inundaciones repentinas naturales, inundación de ríos y costas a causa de lluvias
intensas o inundaciones asociadas con patrones climáticos estacionales.
Manipulación del hombre de las cuencas, canales de drenaje y terrenos aluviales.
Características
generales y
efectos
Inundaciones repentinas – Afluencia acelerada, falla de represas, desintegración de
bloques de hielo.
Inundación de río – Acumulación lenta, usualmente estacional en los sistemas fluviales.
Inundación de la costa – Asociada con ciclones tropicales, olas de tsunami, oleaje de
borrasca.
Factores que afectan el grado de peligro: profundidad del agua, duración, velocidad,
velocidad de elevación, frecuencia del suceso, condición estacional.
Posibilidad de
pronóstico
El pronóstico de las inundaciones depende de patrones estacionales, capacidad de
drenaje de la cuenca, cartografía de inundación del llano, reconocimientos aéreos y
terrestres. Posible aleta con bastante anticipación a las inundaciones estacionales, pero
sólo minutos antes en el caso de oleajes de borrasca, inundación repentina o tsunami.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Ubicación de asentamientos en terrenos de aluvión
Falta de conocimiento de la amenaza de inundación
Reducción de la capacidad de absorción de la tierra (erosión, concreto)
Construcciones y cimientos no resistentes
Elementos de infraestructura de alto riesgo
Suministro de alimentos y cosechas permanentes sin protección, ganado
Barcas de pesca y la industria marítima
Efectos
adversos
típicos
Daño físico – Estructuras dañadas por la corriente de agua, inundación, derrumbe,
impacto de escombros flotantes. Deslizamiento de tierra a causa de suelo saturado.
Daño mayor en valles que en áreas abiertas.
Víctimas y salud pública – Muertes por ahogo pero pocas lesiones graves.
Posible brote de malaria, diarrea e infecciones virales.
Abastecimiento de agua – Posible contaminación de pozos y agua subterránea.
Posible falta de agua limpia.
Cultivos y abastecimiento de alimentos – Suelen perderse los cultivos y
abastecimiento de alimento a causa de la inundación.
Posible pérdida de animales, herramientas agrícolas y semillas.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Control de la inundación (canales, represas, embalses, condicionar contra
inundaciones, control de erosión).
Medidas
específicas
de preparativos
Sistemas de detección y alerta de inundación.
Participación y educación de la comunidad.
Desarrollo de planes maestros para manejo del terreno de aluvión.
Cartografía de terreno de aluvión.
Control del uso de la tierra.
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Búsqueda y rescate; asistencia médica; evaluación del desastre; abastecimiento de
alimento y agua a corto plazo; purificación del agua; supervisión epidemiológica;
albergue temporal.
Herramientas para
evaluar el impacto
Formularios de estudio del daño; reconocimiento aéreo.
43
Visión general sorbe
manejo de desastres
Sequías
44
Fenómenos
causales
Causa inmediata – déficit de lluvia
Posibles causas implícitas – El Niño (incursión de agua superficial tibia en las aguas
normalmente frías del Océano Pacífico en Sud América); cambios inducidos por el
hombre en la superficie del terreno y suelo; temperaturas más altas en la superficie
marítima; aumento del dióxido de carbono atmosférico y gases de efecto invernadero.
Características
generales y
efectos
La reducción del agua o humedad disponibles es temporal y notable en relación a lo
normal.
Sequía meteorológica es la reducción en las precipitaciones y sequía hidrológica es la
reducción de los recursos de agua.
La sequía agrícola se refiere al impacto que tiene la sequía en la actividad humana
influenciada por diversos factores; la presencia de sistemas de irrigación, capacidad
del suelo de retener humedad, la regulación de las lluvias y comportamiento de
adaptación de los agricultores.
Posibilidad de
pronóstico
Los períodos de sequedad poco común son normales en todos los sistemas climáticos.
Se debe analizar con cuidado las precipitaciones y datos hidrológicos que tienen
factores contribuyentes a pronosticar sequías; sin embargo, usualmente es posible el
aviso anticipado.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Ubicación en áreas áridas donde las condiciones secas aumentan a causa de la sequía
Agricultura en tierras marginales, agricultura de subsistencia
Falta de insumos agrícolas para mejorar la producción
Falta de semillas de reserva
Areas dependientes de otros sistemas climáticos para sus recursos de agua
Areas de suelo con baja retención de humedad
Falta de reconocimiento y distribución de recursos para amenaza de sequía
Efectos
adversos
típicos
Ingreso reducido de los agricultores; reducción de gastos del sector agrícola; aumento
del precio de los alimentos básicos, aumento de la tasa de infláción, deterioro del
estado nutricional, hambruna, enfermedades, muerte, reducción de las fuentes de
agua potable, migración, dispersión de las comunidades, pérdida de ganado.
Medidas para la posible reducción de riesgos.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Sistemas de aviso oportunos de sequía y hambruna
Medidas
específicas
de preparativos
Desarrollo de un plan de respuesta interinstitucional
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Medidas para mantener la seguridad de alimentos; estabilización de precios,
subsidios alimenticios, programas de creación de empleo, distribución general de
alimentos, programas de alimentación suplementaria, programas especiales para
ganado y pastorales, programas complementarios de salud y agua; rehabilitación.
Herramientas para
evaluar el impacto
Estudios nutricionales, estudios socioeconómicos, monitoría de las precipitaciones y
datos hidrológicos, imagen vía satélite.
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Contaminación ambiental
Fenómenos
causales
Contaminación del aire – contaminantes tales como anhídrido sulfuroso, óxido de
nitrógeno, partículas, monóxido de carbono y plomo de la industria y del transporte.
Contaminación marina – Alcantarillado, aguas residuales de la industria, desperdicios
marinos, derrames de petróleo y desecho de substancias radioactivas.
Contaminación del agua fresca – Descarga de desperdicios humanos y aguas residuales
domésticas en lagos y ríos, residuos industriales, uso de irrigación y pesticidas,
escurrimiento de nitrógeno de fertilizantes. Aumento del escurrimiento por
desforestación causando sedimentación.
Posible calentamiento del globo terrestre – Acumulación de anhídrido de carbono causado por la combustión de combustibles fósiles, desforestación y metano del ganado.
Reducción del ozono – La emisión de cloroflorocarbones (CFC) en la atmósfera reduce
la capa protectora de ozono contra la luz ultravioleta.
Posibilidad de
pronóstico
La contaminación está relacionada al consumo per cápita, de modo que a medida
que los países se desarrollan, la contaminación también tiende a aumentar. La
desforestación está en aumento en algunos países.
Factores contribuyentes a la vulnerabilidad.
Altos niveles de industrialización y consumo per cápita.
Falta de regulación de los contaminantes.
Recursos insuficientes para contrarrestar el impacto de la contaminación.
Efectos
adversos
típicos
Contaminación del aire – Daño a los cultivos agrícolas, bosques, sistemas acuáticos,
materiales estructurales y salud humana.
Contaminación del agua – Diseminación de agentes patógenos, lesión a la fauna marina,
diseminación de productos químicos en el ambiente afectando la vida del hombre,
animales y fauna marina.
Calentamiento del globo terrestre – Aumento del nivel del mar, cambio de clima,
aumento de la temperatura.
Reducción del ozono – Aumento en el cáncer a la piel, cataratas, reducción de las
funciones del sistema inmunológico, daño a la vida marítima.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Establecer normas para la calidad del aire.
Establecer límites de emisión de cada contaminante.
Establecer políticas de protección del suministro de agua.
Reducir el uso de pesticidas mediante control integrado.
Reducir el porcentaje de desforestación y aumentar la plantación de árboles.
Promover técnicas de energía eficiente.
Regular el uso de aerosoles y eliminación de unidades de refrigeración.
Prohibir la fabricación y uso de CFC.
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Establecer un plan nacional de protección y seguridad ambiental.
Crear programas educacionales para despertar la conciencia ambiental.
Capacitar al personal gubernamental como parte de programas de desarrollo.
Herramientas para
evaluar el impacto
Reconocimiento aéreo, terrestre y de sensibilidad remota.
Análisis del aire, agua y suelo.
Comparación de información climática.
Estudios socioeconómicos.
45
Visión general sorbe
manejo de desastres
Desforestación
46
Fenómenos
causales
La diseminación de la agricultura y pastoreo
Recolección de leña
Corte de madera
Características
generales y
efectos
Se contribuye a otras amenazas mediante
– Remoción de sistema de raíces que estabilizan el terreno, actúan como filtro y
estabilización, permitiendo la filtración del agua en el suelo y reteniendo la
humedad del suelo.
– Remoción de biomasa de hojas (follaje) y productos forestales.
– Quema y descomposición de madera muerta.
Posibilidad de
pronóstico
La atención cada vez mayor que se pone en las amenaza, a nivel global, ha
incrementado la base de datos conduciendo a un conocimiento mayor del problema,
lo cual ha servido para identificar donde existe el problema. En general la tendencia
global disminuye a medida que se aplican medidas de conservación, pero la
destrucción forestal aumenta a una velocidad alarmante en algunos países.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Subdesarrollo
Dependencia de la madera como combustible e ingreso
Explotación forestal y desmonte sin regulación
Rápido crecimiento demográfico
Rápida expansión de áreas colonizadas o industrializadas
Efectos
adversos
típicos
La desforestación resulta en la pérdida de productos gratis del bosque tales como
frutas y medicinas y la disminución de culturas tradicionales. Presiona a las economías
que importan productores forestales y dependen de productos de la madera.
Contribuye a otras amenazas tales como:
Inundación – La desforestación de las cuencas hidrográficas puede aumentar la
gravedad de la sequía, reducir las vertientes de agua, secar los arroyos en estaciones
secas y aumentar la entrada de sedimento en las vías navegables.
Sequía – La remoción de raíces y follaje puede alterar los niveles de humedad secando
el suelo y disminuyendo las precipitaciones.
Hambruna – Disminución en la producción agrícola debido a la erosión de la capa
terrestre y derrumbe de colinas puede conducir a la escasez de alimentos.
Desertización – La desforestación y remoción de la vegetación conduce a la compresión
del suelo y reducción de la productividad del terreno.
Contaminación ambiental – Aumenta la contaminación del suelo y del agua y reduce la
capacidad de absorción de anhídrido carbónico. La quema de bosques y
descomposición de los árboles emite anhídrido carbónico al aire contribuyendo,
posiblemente, al calentamiento del globo terrestre.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Protección de los bosques mediante administración, legilación y conservación
Reforestación
Medidas
específicas
de preparativos
Educación de las comunidades
Promoción de alternativas al combustible de leña
Medidas de conservación del suelo
Herramientas para
evaluar el impacto
Cartografía de bosques mediante el uso de sensores aéreos o remotos o reconocimiento
terrestre. Monitoría de programas de reforestación.
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Desertización
Fenómenos
causales
Condiciones climáticas propicias básicas tales como precipitaciones bajas o inciertas y
altas temperaturas según sucede en áreas secas.
Prácticas deficientes de manejo del uso de la tierra, particularmente exceso de
cultivo, pastoreo excesivo, desforestación y prácticas deficientes de irrigación.
Características
generales y
efectos
Degradación del suelo por la erosión del agua, erosión del viento, compresión del suelo
y anegamiento (salinización y alcalinización).
Degradación de la vegetación inicialmente por la reducción de la densidad de la
biomasa y enseguida por el cambio del tipo de vegetación hacia formas menos
productivas.
Posibilidad de
pronóstico
La vigilancia a nivel global de tierra firme se puede lograr mediante sensores
remotos y reconocimiento aéreo. A medida que aumenta el uso de la tierra sin
medidas para conservar el suelo y la vegetación, la desertización probablemente
aumentará. Una estimación indica que cada año se desertizan 202.000 kilómetros
cuadrados.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Escasez de precipitaciones y altas temperaturas
Exceso de uso de la tierra
Areas desforestadas
Control deficiente del riego
Falta de medidas de conservación
Pobreza y falta de tecnología agrícola adecuada
Efectos
adversos
típicos
La desertización contribuye a otras amenazas al reducir la productividad de la tierra,
tales como sequía y hambruna. La reducción de la productividad tiene impactos
socioeconómicos y puede reducir las condiciones de vida.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Establecer programas comunitarios que satisfagan las necesidades y mejoren las
prácticas y las instituciones.
Aumentar la monitoria de desertización.
Desarrollar políticas para sistemas agrícolas consistentes.
Desarrollar instituciones agrícolas y capacitar al personal.
Medidas específicas
de preparativos
Promover proyectos para mejorar la producción agrícola y ganadera.
Promover la conservación del suelo y del agua.
Herramientas para
evaluar el impacto
Es necesario conducir estudios socioeconómicos para cerciorarse de las necesidades
del pueblo y para el desarrollo agrícola. Reconocimiento sensor aéreo y remoto
ayudará a determinar el porcentaje y la magnitud de la desertización.
47
Visión general sorbe
manejo de desastres
Infestación de plagas
48
Fenómenos
causales
Aumento del número de plagas debido a uno o varios factores ecológicos incluyendo
temperatura, monocultura de cultivos, introducción de plantas a un nuevo sitio,
introducción de especies de plagas, superación de resistencia genética en anfitrión,
superación de efectos de pesticidas, patrones climáticos conducentes, migración.
Características
generales y
efectos
Las plantas sufren daño en maneras diversas tales como el consumo de partes,
perforación del tallo, ataque al sistema de raíces, inyección de toxinas.
Posibilidad de
pronóstico
El pronóstico de las plagas determina si la aplicación de pesticidas será económico,
examinando las etapas de desarrollo del cultivo y de la plaga y determinando su
umbral económico.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Gran número y variedad de plagas
Falta de control en los productos vegetales importados
Restricciones en recursos para pronosticar y tratar la infestación de plagas
Insuficiente producción de cultivos en tiempos normales
Areas sin acceso para vigilar las plagas
Subdesarrollo de tecnología agrícola
Efectos
adversos
típicos
La pérdida de cultivos conduce a la escasez de alimentos, aún a la hambruna, y
presiona los sistemas económicos.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Manejo integrado de plagas empleando métodos apropiados de control físico, control
cultural, cultivo de plantas resistentes, control biológico, legislación, control de
productos químicos y posible erradicación.
Medidas
específicas
de preparativos
Establecimiento de un plan nacional para el control de plagas.
Capacitación del personal gubernamental y extensión a los agricultores.
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Esfuerzos de control nacional o internacional.
Suministro de alimentos necesarios.
Herramientas para
evaluar el impacto
Evaluación de la frecuencia y gravedad de la infestación.
Reconocimiento aéreo y terrestre del daño a los cultivos.
1
Capítulo
4 1
CAPÍTULO
Amenazas
Introducción a
naturales
los desastres
Epidemias
Definición: Exposición a toxinas resultando en un pronunciado aumento en el número de casos de origen
parasítico o infeccioso.
Fenómenos
causales
Condiciones antihigiénicas, hacinamiento, pobreza
Cambios ecológicos que favorecen la producción de vectores
Personas sin inmunidad que migran a zonas de enfermedad endémica
Disminución del estado nutricional
Contaminación del agua o alimentos
Características
generales y
efectos
Riesgo de introducción o diseminación de la enfermedad
Posiblemente gran número de casos
Enfermedad grave conducente a incapacitación o muerte
Riesgo de trastorno social o económico
Falta de personal profesional adecuado, necesidad de suministros
Peligro de contagio internacional
Posibilidad de
pronóstico
La epidemia puede aumentar debido al aumento de viajes o migración y a los
síntomas inactivos a largo plazo de enfermedades de contagio sexual. Los informes
de epidemias suelen aumentar debido a mejores informes médicos. El pronóstico se
favores con estudios epidemiológicos pero puede verse restringido en asentamientos
recién formados o en campamentos de emergencia.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Pobreza
Falta de inmunidad (o vacuna) a las enfermedades
Nutrición deficiente, higiene deficiente, mala calidad del agua, hacinamiento
Entrega de cuidado médico mal organizado
Enfermedades resistentes a drogas
Efectos
adversos
típicos
Enfermedad y muerte
Trastorno social y político, pérdida económica
Aumento del trauma en los asentamientos de emergencia
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Estructuración de un servicio de salud de emergencia.
Preparación de un plan de emergencia con un inventario de los recursos requeridos.
Establecimiento de un sistema de alerta oportuno mediante vigilancia rutinaria.
Capacitación del personal nacional en las operaciones de emergencia.
Medidas específicas
de preparativos
Medidas de intervención – Verificar y confirmar diagnóstico; identificar casos;
descubrir fuente de la epidemia; tratar los casos y controlar la diseminación;
redactar informes.
Educación de salud comunitaria
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Asistencia médica de emergencia; ayuda internacional, si no se controla el brote.
Herramientas para
evaluar el impacto
Estudios epidemiológicos; evaluación de los sistemas de atención médica y respuesta
de emergencia.
49
Visión general sorbe
manejo de desastres
Accidentes químicos e industriales
50
Fenómenos
causales
Desastre/explosión en una planta o instalaciones de almacenamiento que manejan
substancias tóxicas.
Accidentes durante el transporte de productos químicos.
Contaminación de alimentos o del ambiente a causa del uso errado de productos
químicos.
Manejo inadecuado de desperdicios de productos químicos tóxicos.
Fallas en sistemas tecnológicos.
Falla de componentes o diseño de seguridad de la planta.
Amenazas naturales tales como incendio, terremoto o deslizamiento de tierra
incendio intencional o sabotaje
Posibilidad de
pronóstico
Se espera que la frecuencia de accidentes químicos o industriales aumentará a
medida que aumenta la industrialización en los países en desarrollo.
Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad
Son más vulnerables aquellas personas, estructuras, ganado, cultivos y ambiente
cercanos a la escena del accidente, sin embargo, es posible que una gran cantidad de
contaminantes liberados transmitidos por el aire se diseminen a cientos de
kilómetros.
Falta de medios de seguridad o falta de planes de evacuación.
Falta de conocimiento de las personas vulnerables del daño potencial.
Efectos
adversos
típicos
Daño físico – Puede ocurrir daño o destrucción a estructuras e infraestructura. Los
accidentes del transporte dañan los vehículos y otros objetos al impacto. Los
incendios industriales pueden alcanzar altas temperaturas y afectar a vastas zonas.
Víctimas – Mucha gente muere o resulta lesionada, requiriendo tratamiento médico.
Ambiente – Puede ocurrir contaminación del aire, abastecimiento de agua, tierra y
vida animal. Algunos lugares pueden tornarse inhabitable para los seres humanos y
animales. Los sistemas ecológicos pueden verse trastornados aún a escala mundial.
Medidas posibles
para la reducción
de riesgo
Desarrollo de un plan, tal como el proceso APELL (Conciencia y Preparación para
Emergencias a Nivel Local), que ayuda al personal técnico y a aquellos que toman
decisiones a mejorar la toma de conciencia comunitaria respecto a las instalaciones
amenazantes y los ayuda a preparar planes de respuesta al desastre.
Medidas
específicas
de preparativos
Cartografía de la amenaza
Identificación de materiales peligroso
Inspección de plantas químicas e instalaciones de almacenamiento
Monitoría de procedimientos de desecho de productos tóxicos
Mejoramiento de la capacidad para combatir incendios
Monitoría de los niveles contaminantes
Preparación y práctica de planes de evacuación
Comprobación de sirenas de alerta
Necesidades
típicas posteriores
al desastre
Evacuación del área; búsqueda y rescate; fuentes alternativas de agua; limpieza;
monitoreo de efectos ambientales.
Herramientas para
evaluar el impacto
Formularios del proceso APELL para evaluación del plan de respuesta a la
emergencia, sistemas de información CHEMTREC (Centro de Emergencia de
Transporte de Productos Químicos).
1
CHAPTER
CAPÍTULO51
Introducción
Compound
anda
los desastres
complex
disasters
!
Capítulo 5
Desastres combinados y complejos1
Fuerzas sociopolíticas
Sucede cada vez con más frecuencia en muchas partes del mundo que un tipo de
amenaza puede provocar un desastre, el cual a su vez provoca otra amenaza y
consiguiente desastre. Por ejemplo, una sequía suele conducir a la hambruna la
cual a su vez conduce a un conflicto civil que resulta en el desplazamiento en
masa del pueblo. Una sequía puede obligar al pueblo a buscar refugio al otro
lado de las fronteras internacionales resultando en conflictos entre los refugiados
y las comunidades locales.
Tales amenazas y desastres combinados no suceden necesariamente en
secuencia; también pueden ocurrir simultáneamente. De modo que la gente
atrapada entre las fuerzas contendoras en una guerra civil encuentran que en el
medio de una grave sequía no tienen recursos para cultivar alimentos ni para
recibir ayuda externa.
En un creciente número de países, los desastres complejos se tornan también
cada vez más evidentes. En esencia un desastre complejo es una forma de
emergencia provocada por el hombre en la cual la causa de la emergencia así
como la asistencia para los afectados están ligados por intensos niveles de
consideraciones políticas. La condición política específica más prevalente de una
emergencia compleja es un conflicto civil, resultante del fracaso de una autoridad
política en todo el país o parte de este. En tales casos, surge por lo menos una de
estas tres situaciones:
1. La capacidad del gobierno de ayudar a aquellos afligidos por el desastre
se ve gravemente restringida.
2. El gobierno se vuelve extremadamente sospechoso o no muestra ningún
interés en la gente afligida que ha escapado de zonas no controladas por
el gobierno a zonas controladas por este.
3. El gobierno o los grupos de oposición en realidad crean o combinan un
desastre mediante acciones que generan refugiados y el desplazamiento
en masa del pueblo.
En efecto, mucha gente afectada vive en áreas fuera del control del gobierno.
Esta es la gente que a menudo tiene mayores necesidades y son los más difíciles
de alcanzar con la ayuda.
El desastre se vuelve “complejo” porque el fracaso o la difusión del control
político dificulta en alto extremo la entrega de ayuda. Las soluciones dependen
finalmente de convenios con todas las partes participantes en el conflicto para
permitir que se entregue ayuda a los ciudadanos reconocidos como no
combatientes. Estas soluciones suelen ser convenios que generalmente se
consideran como un compromiso de aspectos fundamentales de soberanía que
han sido denominados “nuevos mecanismos de ayuda humanitaria” (por
ejemplo, los corredores de tranquilidad).
1 El texto de este capítulo proviene del módulo Personas desplazadas en conflicto civil escrito por
Frederick Cuny; Resolución de la Asamblea General 46/182; Resumen Ejecutivo de la Apelación
Consolidada de 1992 para el Cuerno de Africa; y Temas de Emergencia estipulados en el Primer
Informe de Situación SEPHA.
51
Visión general sorbe
manejo de desastres
Un ejemplo agudo de una situación que ilustra las características de
emergencias combinadas y complejas es el del Cuerno de Africa. Durante los
últimos años la situación en el Cuerno de Africa se ha caracterizado por
conflictos internos en Etiopía, Sudán y Somalia. Estos conflictos se han
exacerbado a causa de las frecuentes sequías, resultando en hambruna en gran
escala y en la huída de un gran número de gente fuera de las fronteras
nacionales. Después de años de sequía en algunas partes de la región la escasez
se había difundido ampliamente hacia fines de 1991. Fue aparente que la crisis de
la región se debía menos al resultado de las lluvias inadecuadas que al de una
emergencia provocada por el hombre.
Durante la última mitad de 1991, la situación en muchas partes del Cuerno
permanecía altamente explosiva y frágil, en gran parte debido a conflictos y al
colapso del orden público. Esto resultó en un mayor desplazamiento de
población ocasionando una intensa miseria para millones de personas.
Personas desplazadas
Una de las consecuencias más serias de las emergencias combinadas y complejas
es la creación de poblaciones de personas desplazadas. El ejemplo del Cuerno de
Africa es el reflejo de muchas de las poblaciones desplazadas, pero hay millones
más en otras partes del mundo.
El término “persona desplazada” se aplica en varios contextos, entre los que
se incluyen personas que han sido:
! obligadas a abandonar sus hogares como resultado de sequía, hambruna u
otro desastre, generalmente en busca de alimento
! individuos y familias no combatientes obligados a abandonar sus hogares
por consecuencias directas o indirectas de conflicto pero que permanecen
dentro del país
! ubicados a la fuerza por sus gobiernos si el asentamiento tiene motivación
étnica, tribal o racial
! expulsados de un país, especialmente como grupo étnico o nacional,
obligados a alejarse por razones económicas o políticas.
Razones de preocupación
El sistema internacional de socorro humanitario apenas comienza a asumir el
reto que significa trabajar con los desplazados. Tres son las razones principales
de preocupación de las agencias de socorro. Una es que las personas desplazadas
a menudo no son elegibles para recibir el socorro y la asistencia disponible a los
refugiados (individuos que han cruzado las fronteras internacionales en busca de
protección). Una segunda razón es que los desplazados a menudo dudan si
pueden confiar en sus propios gobiernos para recibir protección. Una tercera
razón es el obstáculo de la soberanía nacional que limita a las agencias externas a
entregar ayuda a esta población.
52
1
Capítulo
5 1
CAPÍTULO
Desastres
Introducción a
combinados
los desastresy
complejos
Consecuencias y efectos
La variedad de situaciones posibles que generan las personas desplazadas
dificulta la generalización, pero los siguientes casos suelen experimentarse en
diversos grados.
! pérdida de medios de sustento
! comunidades que se alejan de servicios recibidos previamente
! pérdida de fuentes normales de alimentación
! falta de albergue y necesidades domésticas
! falta de combustible para cocinar
! falta de agua potable
! enfermedades contagiosas y hacinamiento
! obligaciones adicionales especialmente para mujeres jefas de hogar
! posiblemente un gran número de niños no acompañados
! perdida de la tenencia de la tierra
! posibles problemas de comunicación y logística
! inseguridad debido a tensiones y actividades militares
No se debe olvidar a la población que permanece en sus hogares y, aunque
ellos no están “atrapados en áreas de combate”, están sin duda en lugares
difíciles de alcanzar debido a los obstáculos políticos, de logística y/o de
seguridad. Ellos también sufrirán muchos de los problemas descritos arriba y se
verán aislados del socorro humanitario internacional.
La función de la ONU en emergencias complejas
En vista de los problemas creados por las emergencias complejas y por las
necesidades especiales de las poblaciones desplazadas, la ONU ha determinado
fortalecer y mejorar la eficacia de los esfuerzos colectivos de la comunidad
internacional, en particular del sistema de la ONU, en su entrega de ayuda
humanitaria. Esta determinación se refleja en la puesta en práctica de la
resolución 46/182 de la Asamblea General, aprobada en diciembre de 1991.
Esta resolución afirma que debe brindarse ayuda humanitaria de acuerdo
con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad. En consecuencia
la ONU tiene que desempeñar la función central y única de brindar el liderazgo y
coordinar los esfuerzos de la comunidad internacional para respaldar a los países
afectados.
La adopción de la resolución 46/182 incluye la creación de un convenio de
financiamiento de emergencia, es decir, un fondo central renovable de
emergencia de US$50 millones, como mecanismo de circulación de efectivo para
asegurar una respuesta rápida y coordinada de las organizaciones del sistema. La
ONU también establecerá un registro central de personal especializado y equipos
de especialistas técnicos, suministros y otros recursos con los cuales la ONU
puede contar a corto plazo.
53
Visión general sorbe
manejo de desastres
3
La directiva de esta iniciativa de la ONU será brindada por un funcionario de
alto nivel, el coordinador de socorro de emergencia, nombrado por el Secretario
General, para trabajar con las entidades del sistema de la ONU que tratan con la
ayuda humanitaria. Este cargo combina las funciones previamente ejecutadas en
la coordinación de la respuesta de la ONU por representantes del Secretario
General, en emergencias más complejas y más graves, y también por el
Coordinator de las Naciones Unidas para Socorro en caso de Desastres.
Este coordinador de socorro en emergencias tendrá, entre otros deberes, la
responsabilidad de facilitar el acceso de las organizaciones operacionales a las
áreas de emergencia para entregar una ayuda de emergencia rápida. En casos de
emergencias complejas esto puede requerir la negociación entre las partes
interesadas para obtener su consentimiento y, cuando sea necesario, el
establecimiento de corredores de socorro temporal, días y zonas de tranquilidad
y otro tipo de ayuda.
Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto
En las emergencias complejas hay que tomar en cuenta varias consideraciones
operacionales. Una de las más cruciales es la seguridad de los equipos de socorro
en las zonas de conflicto. En su capacidad de coordinadores de ayuda para los
desplazados, los funcionarios de la ONU cargan con la responsabilidad especial
de asegurar que todo el personal que opere en las zonas de conflicto o cerca de
ellas trabajen en condiciones de mínimo riesgo y máxima seguridad. Deben
establecerse pautas y reglas de procedimiento para el personal, conjuntamente
con el gobierno anfitrión y con los grupos insurgentes, siempre que sea posible.
A menudo se encarga a la ONU la responsabilidad de notificar a los trabajadores
de socorro y de otras organizaciones sobre los riesgos a los cuales están
expuestos por las actividades militares que se desarrollan donde realizan sus
operaciones de socorro. En este respecto, la ONU suele obtener autorización para
vuelos especiales a las zonas disputadas en aviones marcados con siglas de la
Organización de las Naciones Unidas, para proveer transporte terrestre seguro a
través del frente en vehículos de la ONU especialmente marcados, y para
establecer corredores especiales de socorro en los que los suministros
alimentarios y de auxilio puedan ser entregados durante treguas o bajo banderas
a través de corredores asignados sin restricciones severas. Es importante que la
ONU evalúe los riesgos antes de instar a las organizaciones de auxilio a enviar
personal y recursos a operaciones en zonas inseguras. Una garantía de la ONU
de que un área o medio de transporte son seguros es de mucho peso -y
responsabilidad.
Dos de los aspectos más importantes en el trabajo en áreas remotas e
inseguras son las comunicaciones y el respaldo de evacuación de emergencia.
Los coordinadores de la ONU deben asegurar, con el mayor grado de certeza
posible, que el personal de socorro tenga acceso inmediato a equipo de
telecomunicaciones las 24 horas del día y que haya medios adecuados e
inmediatamente disponibles para evacuar personal en caso de emergencia. Esto
puede implicar la asignación de aviones ligeros que estén disponibles en corto
aviso para evacuar personal.
54
2
1
2
CAPÍTULO 1
Introducción
a
INDICE
los desastres
PREP
ARA
TIV
OS EN CASO
PREPARA
ARATIV
TIVOS
DE DESASTRE
Itroducción ......................................................................................................... 56
Capítulo 6 Equipo de manejo de desastres,
funciones y recursos ........................................................................................ 57
Equipo para manejo de desastres de la ONU .................................................... 57
Equipo para manejo de desastres del país ......................................................... 58
Tareas, funciones y recursos de la ONU ........................................................... 59
Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias
de la ONU................................................................................................ 59
Coordinación: Coordinador residente y DMT-ONU ......................................... 64
Capítulo 7 Preparativos en caso de desastre ................................................ 67
Componentes de los preparativos en caso de desastre ...................................... 68
Preparativos para desastres de inicio lento y repentino ..................................... 71
Preparativos dentro de las Naciones Unidas ..................................................... 73
Lista de verificación de información básica requerida
por un DMT-ONU ........................................................................... ....... 74
Capítulo 8 Evaluación de riesgo y vulnerabilidad ..................................... 81
Manejo del riesgo .............................................................................................. 81
Probabilidad de riesgo ....................................................................................... 81
Niveles aceptables de riesgo .............................................................................. 82
Evaluación del riesgo y vulnerabilidad ............................................................. 82
Cómo se determina el riesgo? ............................................................................ 83
Valoración de la vulnerabilidad ......................................................................... 84
Reducción de la vulnerabilidad de las personas desplazadas............................ 86
55
3
Visión general sorbe
manejo de desastres
2
PREPARATIVOS EN CASO DE
DESASTRE
Introducción
La Primera Parte de este módulo presenta información básica sobre las
amenazas, desastres y la secuencia de los desastres. El resto del módulo abordará
cada una de las fases de la secuencia de los desastres con especial atención en los
preparativos, respuesta y mitigación.
El marco para el estudio de estas fases del desastre es el manejo de desastres
el cual se ha definido como
el organismo que dicta políticas y toma decisiones administrativas y
actividades políticas pertenecientes a las diversas etapas de
un desastre en todos sus niveles.
El alcance del manejo de desastres puede incluir, por lo tanto, todas las
actividades relacionadas al desastre. Estas actividades son de carácter tan general
que ningún individuo es responsable de todas ellas. Más bien, la responsabilidad
se divide de acuerdo a las descripciones de cada trabajo y se limita según las
funciones principales de la organización. Las Sociedades de la Cruz Roja/Media
Luna Roja, por ejemplo, trabajan específicamente en el campo de la preparación y
fases de respuesta de emergencia y pocas veces en el campo de la reconstrucción.
Algunos organismos no gubernamentales trabajan sólo en la reconstrucción. Aún
el gobierno, con su amplia responsabilidad en todos los aspectos del manejo de
desastres, delega estas funciones a varias de sus agencias. La ONU tiene deberes
similares que comprenden responsabilidades en función de los mandatos de sus
agencias y expertos en este campo.
En los capítulos que siguen se discutirán las diversas actividades de manejo
de desastres. Se le pedirá a usted que examine sus responsabilidades
individuales y organizacionales en relación a cada fase de la actividad.
Después de leer esta parte del texto y de haber completado los ejercicios,
usted sabrá los conceptos básicos, las metas y los elementos necesarios en la
preparación en caso de desastre.
OBJETIVOS
DEL ESTUDIO
Usted podrá:
!
!
!
56
Describir los equipos de manejo de desastre de la ONU y del país y la función de
cada miembro.
Identificar los componentes de la planificación para los preparativos en caso de
desastre.
Describir el propósito de la evaluación de riesgo y vulnerabilidad como prerrequisito
en la mitigación del desastre.
2
1
!
CHAPTER
CAPÍTULO6 1
Introducción
a
Disaster
managelos desastres
ment
team,roles
and resources
Capítulo 6
Equipo de manejo de desastres,
funciones y recursos
La Primera Parte fue una breve introducción a las amenazas y desastres.
Pero antes que continuemos describiendo la naturaleza de los desastres,
presentaremos parte de su papel en el manejo de ellos.
Uno de los propósitos principales de este programa de entrenamiento en
general, trata de presentar el concepto de manejo de desastres como equipo.
Los objetivos del manejo de desastres mediante trabajo en equipo incluye:
! Un foro para intercambio de comunicación e información y consenso para
desarrollo.
! Un formato para coordinación que elimine la duplicación y reduzca pausas
en los servicios.
! La posibilidad de ser más eficientes mediante servicios mancomunados.
Equipo para manejo de desastres de la ONU
La Asamblea General de las Naciones Unidas opina que los objetivos de manejo
en equipo son aplicables a las agencias de la ONU con orientación hacia las
emergencias. Su mandato indica que se forme un Equipo para Manejo de
Desastres de la ONU (DMT-ONU) permanente, en cada país con tendencia a
desastres, convocado y presidido por el coordinador residente de la ONU.
La composición del DMT-ONU se
determina considerando los tipos de
desastres a los cuales el país tiene
tendencia y las organizaciones presentes,
pero debe además incluir un grupo básico
consistente de representantes de la FAO,
PNUD/UNDRO, UNICEF, PMA, OMS
a nivel del país y, cuando se encuentre
presente, ACNUR. Puede ampliarse
incluyendo otros representantes o
personal de proyecto de otras agencias
similares cuando surja una emergencia.
El propósito original y primordial
del DMT-ONU es asegurar una respuesta
pronta, eficaz y acordada por el sistema
de la ONU a nivel local en el evento de
un desastre. El equipo deberá también
asegurar coordinación similar de ayuda
de la ONU al gobierno respecto a
rehabilitación y reconstrucción posterior
al desastre y medidas relevantes para
mitigar el desastre mediante programas de
desarrollo a largo plazo. Debe enfatizarse
que en todos los aspectos de control de
desastre el DMT-ONU se encuentra en una
posición de apoyo del gobierno.
Figura 6.1
Equipo para
manejo de
desastres de
la ONU.
57
3
Visión general sorbe
manejo de desastres
3
Figura 6.2
Equipo para manejo
de desastres del país
El DMT-ONU reconoce y, de ninguna manera substituye los mandatos y
funciones específicas de las diversas organizaciones en el ejercicio de aquellos
mandatos. Respalda y asiste a la oficina del coordinador residente en el ejercicio
de las funciones de todo el sistema. En conformidad con la resolución 46/182 de
la Asamblea General, esta última mantendrá estrecho contacto y recibirá dirección
del Coordinador de Socorro de Emergencia.
Equipo para manejo de desastres del país
Muchos países con tendencia a desastres ya tienen un equipo para manejo
de desastres formal o informal. Generalmente es dirigido por una institución
nacional centrada en desastres. Esta
institución funciona en vinculación con la
oficina del presidente o del primer ministro,
con organizaciones de defensa civil,
ministerios gubernamentales claves,
la Cruz Roja/Media Luna Roja y otros ONG
y donantes primordiales. El DMT-ONU
necesita el contacto con este equipo y,
donde sea práctico, desempeñarse como
miembro del equipo.
En los casos en que los funcionarios
nacionales no participen en reuniones o
actividades del DMT-ONU, el coordinador
residente debe asegurar que sean consultados y que reciban información respecto a
todos los asuntos pertinentes. En la práctica,
es vital que las políticas del DMT se
relacionen a aquellas aprobadas por el
gobierno aún bajo la presión de los sucesos.
P.
¿Qué agencias de la ONU presentes en su país podrían prestar
servicio en caso en caso de un desastre? ¿Qué otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y donantes deberían trabajar en conjunto
con un equipo de manejo de desastres del país?
R.
58
2
1
Capítulo
6 1
CAPÍTULO
Equipo
de manejo
Introducción
a
de
losdesastres
desastres
Tareas, funciones y recursos de la ONU
Esta parte del capítulo se ha abreviado del Capítulo 1 del Manual de Manejo de
Desastres del PNUD/UNDRO. Describe la función del sistema de la ONU y de sus
agencias en el manejo de desastres.
Tareas de organización y funciones en general
La responsabilidad principal en todos los aspectos del manejo de desastres
recae en el gobierno del país afectado. Estas incluyen: planificación y ejecución
de medidas preparativas y reducción de riesgo a largo plazo; planificación y
manejo de las operaciones de rehabilitación y socorro ante desastres, solicitud de
ayuda internacional si fuese necesario; y coordinación de todos los programas de
asistencia relacionados a desastres, los financiados a nivel nacional e
internacional.
Cada organización o agencia de la ONU es responsable de proporcionar
asesoría y asistencia al gobierno del país con tendencia a desastres o afectado por
una catástrofe, según lo indique su mandato y la disponibilidad de recursos para
hacerlo. Si se emprende la tarea, cada agencia es responsable ante su propio
organismo rector, pero también puede ser convocado para actuar como
miembro de un equipo unificado. En el caso de emergencias de refugiados,
ACNUR permanece responsable de su protección y de la coordinación de
ayuda internacional para los refugiados.
Respecto a socorro para desastres y otra ayuda posterior al desastre,
se invoca a cada organización y agencia del sistema de la ONU para:
! Movilizar y proporcionar asistencia técnica oportuna y respaldo material
para los países afectados por el desastre, según sus propios mandatos y la
disponibilidad de recursos para hacerlo.
! Cooperar con el coordinador residente de la ONU, UNDRO o cualquier
otro mecanismo de coordinación establecido por el Secretario General
para asegurar ayuda adecuada y coordinada del sistema de la ONU,
dentro del contexto de un plan y programa convenido.
Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras
agencias de la ONU
La función del PNUD
El PNUD centra sus actividades principalmente en aspectos relacionados al
desarrollo resultante de riesgos y sucesos catastróficos y en brindar asistencia
técnica para el establecimiento de instituciones que tengan relación con todos los
aspectos del manejo de desastres. Su énfasis, por lo tanto, es:
a) Incorporar reducción de riesgo a largo plazo y medidas de preparación en
programas y planificación de desarrollo normal, incluyendo respaldo para
medidas de mitigación especiales, cuando se requiera.
b) Asistir en la planificación y ejecución de rehabilitación y reconstrucción
posterior a la catástrofe, incluyendo la definición de nuevas estrategias de
desarrollo que incorporen medidas de reducción de riesgo pertinentes al
área afectada.
c) Revisar el impacto que causan en el desarrollo los grandes asentamientos
de refugiados o personas desplazadas, y buscar maneras de incorporar a
los refugiados y personas desplazadas en las estrategias de desarrollo.
59
3
Visión general sorbe
manejo de desastres
d) Proporcionar asistencia técnica a las autoridades encargadas de manejar
las operaciones mayores de duración prolongada para ayuda de
emergencia (especialmente en relación a personas desplazadas y las
posibilidades de lograr soluciones duraderas en dichos casos).
Además, PNUD proporciona respaldo administrativo y operacional a la
función del coordinador residente, especialmente a nivel del país, pero también
en la oficina central.
En el evento de un desastre, el PNUD puede otorgar un máximo de
US$50.000 de los Fondos de Reserva para Proyectos Especiales (SPR) con el fin de
brindar socorro inmediato. El PNUD no está de otra manera implicado en la
provisión de “socorro” mediante el uso de sus propios recursos o de otros fondos
administrados por el programa.
En los casos en que una emergencia mayor afecte notablemente el proceso de
desarrollo total dentro de un país, se puede usar los recursos IPF para proveer
asistencia técnica con objeto de planear y administrar la operación, con el
consentimiento del gobierno.
El programa regional incluye asistencia material y técnica en respaldo de
medidas de preparación y reducción de riesgo a largo plazo, las que pueden
financiarse con recursos del IPF o con otros fondos administrados por el PNUD.
Los mismos también pueden usarse para ayudar en el proceso de rehabilitación y
reconstrucción. Subvenciones adicionales especiales (hasta US$1,1 millones) se
pueden otorgar de los fondos de SPR para asistencia técnica a dichas iniciativas
de recuperación posterior a catástrofes después de desastres naturales.
El panel que sigue resume las responsabilidades particulares del
representante residente del PNUD.
En todas las oficinas de operación de los países con tendencia a desastres,
un funcionario nacional superior es nombrado como “punto focal para
desastres” para todos los asuntos relacionados a catástrofes incluyendo
mitigación, respuesta y preparación internacional ONU/PNUD. Las sección
3A y anexo 3A del Manual de Desastres PNUD/UNDRO detalla los deberes y
calificaciones del punto focal para desastres.
Responsabilidades de manejo de desastres del representante residente del PNUD
El representante residente es responsable de:
a) Asegurar que todas las partes interesadas en la planificación de programas de desarrollo estén
conscientes de los peligros conocidos o potenciales y de sus posibles efectos, y que sean considerados
en forma apropiada en el programa regional.
b) Designar un “punto focal para desastres”, y asegurar que la oficina de operaciones esté adecuadamente
preparada para responder a una emergencia.
c) En el caso de un desastre:
• Movilizar al personal del PNUD y personal de asistencia técnica y otros recursos que cumplan con las
necesidades de la situación, especialmente aquellas necesarias para la evaluación inicial y respuesta
inmediata.
• Asegurar que la ayuda de PNUD se use para una buena causa y que se fortalezca la capacidad de la
oficina si fuese necesario para asegurar una respuesta eficiente
60
2
1
En una emergencia mayor o compleja de duración prolongada (típicamente
cuando de trata de poblaciones desplazas), PNUD puede nombrar
temporalmente un representante residente adicional comisionado. Este
comisionado puede administrar los asuntos normales del PNUD mientras el
representante residente se concentra en las funciones de coordinación, o puede
preocuparse de las responsabilidades diarias de los asuntos relacionados a la
emergencia los cuales caen dentro del mandato del PNUD. En los países que
experimentan emergencias más graves o prolongadas el PNUD ha establecido
Unidades de Emergencia de la ONU. Estas unidas tienen la capacidad de centrar
su atención exclusivamente en abordar la emergencia y a menudo cuentan con
personal secundado por agencias homólogas de la ONU que pueden operar en
dicho país.
En el caso de afluencia repentina de refugiados a un país en el cual no hay
representación de ACNUR, el representante residente notifica inmediatamente a
ACNUR e inicia el proceso de evaluación en nombre de ACNUR. (Vea sección
4A.5 del manual.)
Capítulo
6 1
CAPÍTULO
Equipo
de manejo
Introducción
a
de
losdesastres
desastres
Funcionario
a cargo de
desastres –
“punto focal”
La función de UNDRO
UNDRO es el centro de coordinación para el manejo de desastres del sistema de
la ONU, excepto en aquellos países donde se ha establecido una Unidad de
Emergencia de la ONU. En el proceso de socorro provee el esquema para
coordinar la asistencia de las agencias de la ONU y ayuda a coordinar dicha
asistencia con aquellas provenientes de otras fuentes. Además, UNDRO tiene la
importante tarea de movilizar asistencia externa y servir como centro de
divulgación de la información relacionada a desastres. En cuanto a la mitigación,
UNDRO promueve medidas a largo plazo para reducir riesgos relacionados a
desastres y promueve la preparación en los países con tendencia a catástrofes.
UNDRO está representada, a nivel del país y en forma permanente, por el
representante / coordinador residente.
La coordinación a nivel de sede se efectúa a menudo a través de contactos
entre el Director de las Agencias encargadas de iniciar una operación de socorro
y mediante contactos frecuentes ya en curso entre los centros de coordinación
pertinentes. A nivel del país, la coordinación está a cargo del residente
coordinador, quien es también el representante de UNDRO. Cada vez que sea
necesario, UNDRO respalda al coordinador residente enviando a un delegado de
UNDRO o a un equipo de ayuda de emergencia.
UNDRO concentra su atención en problemas relacionados a amenazas
naturales y desastres repentinos, pero como su mandato cubre todo tipo de
emergencias, UNDRO puede también ofrecer sus servicios y asesoría en
situaciones que incluya sequías y casos de guerra o conflicto civil, excepto si, o
hasta cuando el Secretario General haga otros arreglos.
Después de un desastre, UNDRO, actuando en nombre del Secretario
General, ofrece sus servicios al gobierno de la nación afectada por el desastre
evaluando la necesidad de ayuda de socorro externa y comunicando la
información a los posibles donantes y otros interesados. (Los contactos con el
gobierno se realizan a través del coordinador / representante residente y la misión
del país en Ginebra o Nueva York). En casos que requieren ayuda internacional,
o cuando esta se solicita, UNDRO:
61
3
Visión general sorbe
manejo de desastres
Ayuda a identificar las necesidades prioritarias basándose en la información
del gobierno, del coordinador / representante residente, DMT-ONU, y otros
organismos competentes.
! Emite llamamientos internacionales y actúa como centro de divulgación de
las necesidades y contribuciones, la asistencia propagada o planeada por los
donantes y el progreso de las operaciones de socorro.
! Procura movilizar recursos y coordinar ayuda de socorro de diversas
organizaciones y agencias de la ONU, de donantes bilaterales y de
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y administra
los fondos canalizados mediante su oficina.
Dependiendo de la situación particular y después de realizar consultas, siempre
que sea posible, con el gobierno o con el coordinador / representante residente,
UNDRO puede:
! Nombrar uno o más delegados o misiones para asistir a las autoridades
nacionales en la organización y administración de las operaciones de socorro
y, para asistir al coordinador / representante residente en el manejo de la
información, de la coordinación local de ayuda de socorro internacional y
en sus responsabilidades de presentación de informes a UNDRO.
! Proveer apoyo de logística para asegurar la llegada oportuna de
aprovisionamiento de socorro y su pronta entrega a la población afectada.
Esto puede incluir vuelos de socorro conjunto o compartidos.
El Coordinador puede aprobar una donación de hasta US$50.000 por
desastre de los fondos disponibles a UNDRO, sujeta a ciertas condiciones. En
algunas situaciones, UNDRO puede disponer de aprovisionamiento de las
reservas para emergencia que administra en Pisa, Italia.
!
Colaboración PNUD/UNDRO
PNUD y UNDRO se complementan uno al otro. PNUD tiene abundante
experiencia en la planificación y administración de desarrollo y oficinas de
operaciones bien establecidas. UNDRO tiene conocimiento y experiencia
específicas en el manejo de desastres y contactos establecidos con organismos
especializados pertinentes. El hecho de que el representante residente del PNUD
también represente a UNDRO asegura la cooperación fructosa entre las
organizaciones.
A nivel del país, las oficinas de operaciones del PNUD generalmente
administran los fondos y recursos canalizados a través de UNDRO, siguiendo
procedimientos normales interagencias. Esto incluye la adquisición local de
abastos y servicios y la contratación y nombramiento de personal temporal.
62
2
1
Capítulo
6 1
CAPÍTULO
Equipo
de manejo
Introducción
a
de
losdesastres
desastres
Función de otras organizaciones y agencias de la ONU
Una cantidad de otras organizaciones y agencias de la ONU tienen
responsabilidades específicas, convenios de organización a capacidades
relacionadas a mitigación de desastres, y/o ayuda de recuperación o socorro.
PNUD, UNDRO y los coordinadores residentes deben respetar los mandatos y
experiencias de estas agencias y hacer lo posible para asegurar que todas
colaboran en total concordancia. Todas deben usar sus experiencias y recursos
para obtener los mejores resultados en la ayuda a las personas en áreas con
tendencia a desastres y afectadas por estas.
Funciones relacionadas a desastres de miembros centrales de los DMTs-ONU
Proporciona asesoría técnica para reducir vulnerabilidad y ayuda en la
rehabilitación de la agricultura, ganadería y pesca, con énfasis en la producción
local de alimentos. Controla la producción, exportación e importación de
alimentos y pronostica los requisitos de ayuda de alimentos excepcional.
Promueve la incorporación de procesos de mitigación de catástrofes en la
planificación de desarrollo y financia asistencia técnica en todos los aspectos
del control de catástrofes. Provee apoyo administrativo al coordinador residente
y DMT-ONU.
Moviliza y coordina asistencia de socorro de emergencia internacional,
emitiendo llamamientos consolidados. Presta ayuda en la evaluación y control
de socorro si se solicita. Proporciona asesoramiento y dirección en las
evaluaciones de riesgos y en la planificación y ejecución de medidas de
mitigación.
Asegura la protección de los refugiados y busca soluciones durables a sus
problemas. Contribuye a movilizar y asegurar la entrega de ayuda necesaria en
el país de asilo si se trata de un país en desarrollo.
Procura el bienestar de los niños y mujeres, especialmente la salud y nutrición
de los niños. Sus actividades de ayuda incluye: programas sociales;
alimentación de niños (en colaboración con el PMA); suministro de agua,
saneamiento e intervenciones directas de salud (en colaboración con la OMS).
Ofrece respaldo administrativo y de logística pertinentes.
Proporciona ayuda de alimentos “específicos” y respalda programas de
rehabilitación, reconstrucción y de desarrollo para reducción de riesgos.
Moviliza y coordina la entrega de emergencia complementaria y “programa” la
ayuda de alimentos de fuentes bilaterales y de otro tipo.
Ofrece asesoría y asistencia en todos los aspectos de la atención médica
preventiva y curativa, incluyendo la preparación de servicios de salud para
respuesta rápida a los desastres.
63
Visión general sorbe
manejo de desastres
Recursos disponibles del sistema de la ONU para iniciar
respuestas a desastres y necesidades de emergencia
Hasta US$20.000 a discreción del representante de FAO dentro del contexto de una
emergencia en curso o un proyecto de ayuda a largo plazo.
Hasta US$50.000 por suceso para socorro inmediato; aprobado por el director de la
división de Finanzas (DOF) después de una petición del representante residente.
Hasta US$1,1 millones para asistencia técnica de rehabilitación y reconstrucción;
aprobado por el administrador o Consejo Gobernante.
Fondos IPF de asistencia técnica para control de emergencia en operaciones mayores
acordadas con el gobierno; aprobado por el director de la Oficina de Planeamiento y
Coordinación (PCO).
Hasta US$50.000 por desastre, sujeto a disponibilidad de recursos: aprobado por el
coordinador de UNDRO a raíz de una petición del gobierno y propuesta del representante
residente u otra organización o agencia de la ONU.
Asignaciones de una reserva de emergencia global para ayudar a los refugiados;
aprobado por el Alto Comisionado.
Reconsignación de hasta US$25.000 de fondos de programas existentes o aprovisionamientos en el país a discreción del representante del país de acuerdo con el gobierno.
Cantidades mayores de reserva de emergencia global (US$4 millones por año); aprobado
por el Director Ejecutivo después de una propuesta especial del representante del país.
Posibilidad de reconsignar parte de fondos existentes del programa regional en caso de
un desastre nacional mayor.
Posibilidad de recibir préstamo para productos de ayuda alimenticia de proyectos de
desarrollo respaldados por el PMA, aprovisionamientos del gobierno u otros donantes,
sujeto a la aprobación de la oficina central para asegurar su devolución.
Hasta US$50.000 para compra de productos locales, a discreción del Director de
Operaciones, en casos donde no se puede concertar otras entregas oportunas.
Aisgnaciones provenientes principalmente de la Reserva Internacional de Alimentos de
Emergencia, administrado por el PMA, y de recursos generales del PMA (US$45 millones
al año).
Reserva global de la cual se puede hacer asignaciones para necesidades médicas
prioritarias en anticipación a las contribuciones especiales de donantes; aprobado por
el Director de la Oficina de Socorro de Emergencia.
Coordinación: Coordinador residente y DMT-ONU
El gobierno nacional es finalmente responsable de solicitar y coordinar toda
la ayuda internacional. También aprueba todos los programas y trabajos de
emergencia en el país. Sin embargo, el sistema de la ONU permanece listo
para prestar ayuda cuando se le solicite. A nivel nacional, el coordinador /
representante residente y el Equipo de Manejo de Desastres de la ONU
(DMT-ONU), son las instituciones esenciales de coordinación de la ONU.
Sus responsabilidades se aplican a todas las situaciones que requieren
intervenciones importantes de más de una organización o agencia de la ONU.
64
2
1
Capítulo
6 1
CAPÍTULO
Equipo
de manejo
Introducción
a
de
losdesastres
desastres
Coordinación
Coordinación, según se usa en el manual significa:
! La divulgación inteligente de la información y el debate franco
y constructivo de los problemas y las posibles acciones a seguir.
! Lograr consenso sobre los objetivos y una estrategia general.
! La adopción voluntaria, por las partes interesadas, de las
responsabilidades y tareas específicas en el contexto de los
objetivos y estrategias convenidos.
La coordinación se basa en el respeto mutuo de las capacidades y
responsabilidades acordadas de cada parte y en el deseo de cooperar
en el enfrentamiento y solución de los problemas para lograr una
finalidad común.
A nivel internacional, UNDRO promueve la coordinación de respuestas a
situaciones desastrosas particulares, tanto dentro del sistema de la ONU y en
un aspecto más amplio de la comunidad internacional, específicamente
mediante la contribución de información.
Función del coordinador residente de la ONU
El coordinador residente, también representante de UNDRO, es el dirigente del
equipo del sistema de la ONU a nivel del país y presidente del DMT-ONU.
Después de suceder una catástrofe mayor, el coordinador / representante
residente debe estar preparado para darle absoluta prioridad a su función
coordinadora, la cual también consiste en asegurar la coordinación de toda la
ayuda de emergencia internacional.
El coordinador residente debe cumplir con todas las responsabilidades
generales indicadas en el panel que aparece en la próxima página:
Arreglos de coordinación en emergencias
El Secretario General de las Naciones Unidas ha nombrado un Coordinador
para Socorro en Emergencias a nivel del Subsecretario General, persona a quien
se le ha encomendado la responsabilidad de coordinar la ayuda de emergencia
según se detalla en la resolución 46 / 182 de la Asamblea General del 19 de
diciembre de 1991. El Coordinador para Socorro en Emergencias está encargado
del Fondo Central Rotatorio para Emergencias, el cual se estableció para contar
con un mecanismo de circulación de efectivo en la cantidad de US$50 millones,
el cual puede asegurar la respuesta coordinada y rápida de las organizaciones
del sistema. Esta persona tiene acceso directo con el Secretario General en
Nueva York y mantiene contacto y ofrece orientación a los Coordinadores
Residentes en terreno.
65
Visión general sorbe
manejo de desastres
Responsabilidades de manejo de desastres del coordinador residente
(también en representación de UNDRO)
Como actividades básicas, el coordinador residente debe:
• Asegurar que las organizaciones y agencias de la ONU participantes en un país con tendencia a
catástrofes estén “preparadas” colectivamente para ofrecer la asistencia técnica y material adecuadas
como parte de una respuesta general internacional en el evento de un desastre.
• Asegurar que las mismas agencias consideren los riesgos de desastres en sus programas de
desarrollo a largo plazo y que ofrezcan la ayuda combinada en relación a la mitigación del desastre,
en consulta con cualquier comité nacional del DIRDN.
En caso de un desastre “multisectoral”:
• Reunir a las diversas agencias del sistema de la ONU y asegurar que se proporcione ayuda y
asesoría multidisciplinaria pronta, eficiente y coordinada.
• Mantener contacto con las autoridades gubernamentales responsables de conducir las operaciones
de socorro. Asegurar la asistencia combinada de la ONU a esa autoridad, evaluando la situación y los
requisitos de ayuda • internacional.
• Mantener informado a UNDRO de la situación y necesidades de ayuda internacional. Proveer
rápidamente a UNDRO una clara explicación de las necesidades prioritarias de ayuda internacional
para ser distribuida internacionalmente y proporcionar información similar a los representantes
locales de la comunidad internacional. Poner al día continuamente la información para mantenería
al corriente.
• Recomendar que el equipo de la ONU sea reforzado por las agencias pertinentes a nivel regional
cuando sea necesario.
• Colaborar para que se asegure la cooperación y coordinación entre todos los organismos de ayuda
internacional, el gobierno y otras organizaciones nacionales, con objeto de asegurar el manejo
adecuado de la ayuda internacional.
En caso de afluencia de refugiados o desastre “monosectoral”:
• Consultar con el representante local de la organización o agencia competente de la ONU (ACNUR u
otra) para determinar qué debe hacer el coordinador residente y el DMT-ONU para respaldar a esa
agencia.
P.
Indique tres funciones de Manejo de desastres del PNUD diferentes
a las de UNDRO y tres funciones de UNDRO diferentes a las del PNUD.
R.
66
!
1
3
CAPÍTULO 1
Introducción
FIN
ANCING a
FINANCING
los
desastres
OPCIONS
Capítulo 7
Preparativos en caso de desastre
El concepto de preparativos en caso de desastre es bastante simple. Su objetivo es
asegurar que cuando ocurre un desastre los sistemas apropiados, el procedimiento y los recursos estén en su lugar, para prestar ayuda a aquellos afectados
y para instruirlos a que se ayuden entre ellos.
La finalidad de la preparación en caso de
desastre es la de disminuir al máximo los
Fase de reducción de riesgo
efectos adversos de una amenaza a través de
previa al desastre
acciones efectivas de carácter preventivo y
asegurar al mismo tiempo una organización
apropiada y los suministros de materiales de
emergencia después del impacto de un
desastre.
Esta definición establece un amplio marco
de preparativos en caso de desastre, pero vale
la pena insistir en algunos de los puntos
mencionados en la definición.
“disminuir los efectos adversos de una amenaza”
La reducción de riesgo del desastre tiene
como objetivo disminuir los efectos adversos de
una amenaza eliminando las partes vulnerables
que serían detectadas por las amenazas, y de
este modo reduciendo directamente el impacto
potencial antes del impacto. La preparación en
Fase de recuperación posterior al desastre
caso de desastres en su más pura forma supone
que ciertos grupos de personas, de todos modos, seguirán siendo vulnerables,
y que esa preparación tendrá que dirigirse a las consecuencias posteriores del
impacto.
“mediante acciones efectivas de precaución”
Es importante tomar en cuenta que el término usado “medidas de precaución”, demasiadas veces se considera como el resultado final dentro de los planes
de preparación en caso de desastres. Esto normalmente está visto como un plano
estático que es preparado, y luego archivado hasta que sea necesaria su
utilización. Al contrario, la preparación y elaboración es un proceso activo y
continuo. Por supuesto planes y estrategias son necesarias, pero ambos deben ser
empresas dinámicas que son revisadas, modificadas, actualizadas y
comprobadas frecuentemente.
“de asegurar que la organización y distribución sea oportuna, apropiada y eficiente”
Probablemente uno de los aspectos mas difíciles del control en caso de
desastres es la programación del momento preciso. Esto afecta el concepto de la
preparación para el desastre. Rapidez y programación muchas veces han sido
considerados simultáneamente, un concepto erróneo. Las decisiones relacionadas
a la programación deben considerar la relación entre la ayuda de socorro y sus
67
Visión general sorbe
manejo de desastres
efectos. En algunos tipos de incidentes como por ejemplo inundaciones, hay
ciertos suministros básicos que son de necesidad inmediata; como vivienda y
abrigo. Para aliviar el problema de inmediato, la rapidez es esencial. Sin
embargo, existe otro tipo de ayuda que en ciertas circunstancias pueden
perturbar la asistencia, a menos que sea retrasada. La ayuda de alimentos es un
ejemplo muy claro. El suministro de gran cantidad de ayuda comestible antes de
haber establecido claramente las condiciones del mercado local y los prospectos
de la agricultura, ha demostrado que se crea una dependencia injustificada, y se
deteriora la economía local. La determinación del momento preciso – y no la
rapidez – debe ser el criterio para la preparación.
Del mismo modo, una ayuda apropiada requiere de una cuidadosa atención.
Y no se trata sólo de historias comunes de carne enlatada de cerdo y zapatos de
tacón alto que llega a las comunidades musulmanas afectadas por inundaciones.
El tema se refiere al vínculo importante y natural que existe entre la preparación,
recuperación y rehabilitación en caso de desastre. Finalmente, debemos
preguntarnos si uno de los objetivos más importantes de la preparación en caso
de desastre – el suministro de asistencia adecuada – ¿está diseñado
simplemente para la sobrevivencia inmediata de una comunidad afectada, o si al
mismo tiempo de asegurar el rescate inmediato se prepara el terreno para la
recuperación?
“organización y suministro eficiente”
La organización y el suministro eficiente para la preparación en caso de
desastres sugiere un criterio obvio. La planificación sistemática, la distribución
eficiente, la definición clara de las responsabilidades y obligaciones de cada uno,
son vitales. Sin embargo situaciones de desastre crean a menudo condiciones
caóticas. Los mejores planes pueden mitigar, pero no eliminar el caos. Los planes
de preparación deberían, dentro de su posibilidad más amplia, tratar de anticipar
las causas de caos. De igual importancia es establecer las medidas a tomar, en
caso de que los planes fallen. De todas formas el criterio de eficiencia toma
particular importancia en el contexto de la distribución. La clave es asegurar que
la eficiencia es medida en términos de la habilidad de suministrar la asistencia
requerida a las personas mas vulnerables. En demasiadas situaciones de socorro
ha ocurrido que comestibles u otro tipo de ayuda material llegan a la escena del
desastre sin que se haya establecido previamente ningún tipo de sistema o
estructura para hacer que aquellos más necesitados sean los beneficiarios de esta
ayuda. En el análisis final, la prueba más importante de eficiencia es que aquellos
más necesitados tengan los suministros adecuados.
Componentes de los preparativos en caso de desastre
Nueve componentes importantes comprende la preparación en caso de desastre,
los cuales presentan el marco sobre el cual se puede desarrollar una estrategia
nacional para la preparación en caso de desastre.
Evaluación de la vulnerabilidad
La información es fundamental para todos los aspectos del manejo en caso de
desastres. Esto es un punto que parecerá obvio, pero muchas veces es pasado
por alto. El encargado de las gestiones del desastre puede saber que una región
geográfica o una comunidad particular es susceptible a los impactos de
68
2
1
Capítulo
7 1
CAPÍTULO
Preparativos
Introducción en
a
caso
de desastre
los desastres
amenazas de inicio repentino o lento. Sin
embargo, esta persona en realidad estará
trabajando en un vacío mientras no se tome una
decisión sobre los medios sistemáticos para
recopilar y evaluar la información acerca de la
vulnerabilidad de los desastres.
Desarrollar y recopilar información sobre
evaluaciones de la vulnerabilidad es una manera
de abordar medios sistemáticos para establecer
una herramienta esencial para el manejo de
desastres. En el capítulo siguiente se desarrollará
a profundidad este tema.
Planificación
A través de todas las actividades para promover la preparación en caso de
desastre, el objetivo máximo es tener los planes acordados en orden, que éstos
sean ejecutados y tener los recursos y compromisos relativamente asegurados. El
plan mismo deberá abordar otros puntos dentro de este marco.
Marco institucional
Un sistema coordinado de preparación y respuesta en caso de desastre es
un requisito para cualquier tipo de plan de preparación en caso de desastre.
El diseño de todo sistema va a depender de las tradiciones y estructuras
gubernamentales del respectivo país. Sin embargo, se puede
decir que todo plan que no esté “coordinado
horizontalmente” a nivel de gobierno central dentro de
ministerios y estructuras gubernamentales especializadas, y
que no tenga una “coordinación vertical” entre autoridades
locales y centrales, corre el riesgo de desintegrarse
rápidamente. Esto requiere una estructura para el proceso
de tomar decisiones, comités interministeriales para
coordinar los planes, centros de coordinación dentro de cada
ministerio responsable para la ejecución de los planes y
comunicación, así como también las estructuras regionales y
comunidades a nivel local.
69
Visión general sorbe
manejo de desastres
Sistemas de información
4
El plan de preparación debe tener un sistema de información. En el caso de
desastres de inicio lento, debería consistir de una colección de datos procesados,
y un sistema de alerta temprana (especialmente para regiones propensas a la
hambruna), y un sistema de vigilancia para actualizar la información de alerta
oportuna. En caso de desastres de carácter repentino, debe existir un sistema
similar de comunicación que pronostique, de aviso e indique la evacuación.
Base de recursos
Las necesidades requeridas en una situación de emergencia dependen de los
tipos de amenazas que el plan anticipe. Tales necesidades deben ser explícitas y
deben cubrir todos los aspectos para poner en marcha la ayuda de socorro y
recuperación. La variedad de necesidades de socorro es demasiado extensa como
para incluirlas en este módulo; pero, la lista que sigue indica algunas de las
necesidades más importantes:
albergue
medicinas
alimentos
alimentos suplementarios
sistemas de comunicación
sistemas de logística
trabajadores de socorro
equipo de despeje
Sistemas de alerta
En el caso de muchos tipos de desastres de incio rápido un sistema de aviso
puede salvar muchas vidas. Cuando una población vulnerable recibe aviso
adecuado de un desastre inminente, la gente puede escaparse del suceso o tomar
precauciones para reducir los peligros. Sin embargo, usted debe suponer que los
sistemas de comunicación operacionales, tales como teléfonos y télex, suelen no
estar disponibles cuando sucede un desastre mayor. Se debe planificar un
sistema de alerta basándose en esa suposición. Considere qué tipo de equipo de
comunicación será necesario y consistente si se destruyen las líneas de
transmisión y las estaciones de recepción. Los planes de preparación deben
también contar con medidas de acceso a sistemas alternativos de comunicación
entre la policía, militares y redes gubernamentales.
Los sistemas de alerta son también críticos en el caso de desastres de inicio
lento y desplazamiento de población. En este caso se le llama alerta temprana y
tiene que ver con asuntos de información y su distribución respecto a:
la entrega de alerta temprana de una crisis mundial inminente en el abastecimiento de
alimento preparando al pueblo o previniendo la migración obligada.
Mecanismos de respuesta
La prueba mayor del plan es comprobar su eficacia de respuesta al aviso y al
impacto de un desastre. En una etapa determinada del proceso de alerta varias
respuestas tendrán que ponerse en acción. La representación de las medidas se
convierte en un factor esencial en el diseño de un plan de preparación. El
capítulo 9 expone las respuestas requeridas.
70
2
1
Capítulo
7 1
CAPÍTULO
Preparativos
Introducción en
a
caso
de desastre
los desastres
Educación y entrenamiento del público
Los planes de preparación en caso de desastre deberán ser útiles para anticipar,
con la mayor precisión posible, las necesidades y tipo de socorro requerido en las
operaciones de alerta y socorro en caso de desastre. El plan deberá incluir y
especificar los métodos más efectivos para asegurar que tales necesidades sean
cumplidas. De todas maneras, este proceso sólo será efectivo si aquellos que son
los beneficiarios saben qué hacer en caso de un desastre y conocen las
consecuencias. Por esta razón es esencial que en el plan de preparación se incluya
la educación de aquellos que podrían ser afectados por desastres. Esta educación
se presenta de diferentes formas: (1) Educación pública en las escuelas a niños y
jóvenes remarcando qué acción tomar en caso de una amenaza (por ejemplo,
temblores); (2) Cursos especiales de entrenamiento diseñados para adultos ya sea
de carácter específico o como programas de salud médica preventiva o
programas de salud materno-infantil; (3) Programas de extensión en los cuales
miembros de la comunidad y trabajadores basados en aquellas comunidades
sean instruidos para entregar toda información y entrenamiento para los trabajos
que se deberán efectuar durante los acontecimientos; (4) Información al público a
través de medios de comunicación; ya sea televisión, radio o prensa. Si bien es
cierto que estos medios nunca reemplazarán el efecto de las instrucciones
directas, de cualquier modo una sensible y bien presentada campaña publicitaria
a través de los medios de comunicación, podrá ser un buen complemento al
proceso de educación general.
Simulacros (ejercicios)
Como en el caso de las maniobras militares que nunca podrán recrear
las condiciones de una batalla real, tampoco los simulacros dentro
de la preparación en caso de desastres podrán reflejar la dinámica
y el posible caos en las operaciones de socorro. De cualquier modo
ese reconocimiento no deberá ser excusa para evitar la necesidad
de ensayos dentro del plan de preparación en caso de desastres.
No solamente se enfatizarán las recomendaciones hechas en los
diversos programas de entrenamiento, sino que también se
pondrán a prueba los sistemas en su conjunto e invariablemente
revelará vacíos que de otra manera no serían detectados.1
Preparativos para desastres de inicio lento y repentino
Las actividades de preparación en caso de desastres de inicio lento, a menudo
varían de aquellas de inicio repentino. Las de inicio lento requieren una
participación activa de parte de los planificadores, especialmente con respecto
a la monitoría de sistemas de alerta temprana, como la hambruna, guerra, y
conflictos civiles. La respuesta remediadora a problemas anticipados por la
alerta temprana (de un posible desastre) es una extensión de la preparación.
Preparativos para un desastre de inicio repentino incluye la observación de
las predicciones y avisos de desastres que pueden ocurrir en un período de días
u horas. La emergencia se puede desarrollar en un período muy corto de tiempo
y depende del conjunto de disposiciones, procedimientos y recursos que son
diferentes a las emergencias de inicio lento.
1
La sección anterior de este capítulo es un extracto del módulo de entrenamiento,
Preparativos en caso de desastre, PNUD/UNDRO escrito por Randolph Kent.
71
4
Visión general sorbe
manejo de desastres
P. En la siguiente lista de componentes de preparativos en caso de
desastre identifique por lo menos una responsabilidad que usted, en su
capacidad de funcionario oficial, puede o debería asumir respecto a ese
componente. Si usted no tiene ninguna, enumere las agencias responsables
de ese componente en su país.
R.
Evaluación de la vulnerabilidad
Planificación
Marco institucional
Sistemas de información
Base de recursos
Sistemas de alerta
Mecanismos de respuesta
Educación y entrenamiento del público
Simulacros
72
2
1
Capítulo
7 1
CAPÍTULO
Preparativos
Introducción en
a
caso
de desastre
los desastres
Preparativos dentro de las Naciones Unidas2
El sistema de las Naciones Unidas a nivel de cada país debe se capaz de facilitar
y entregar una ayuda adecuada y coordinada en una emergencia. El equipo de
manejo de desastres de las Naciones Unidas (DMT-ONU) es el organismo
interagencial establecido para este propósito.
El DMT-ONU deberá reunirse en intervalos regulares para:
• Revisar los convenios de prevención y preparación dentro del país,
incluyendo el progreso de los proyectos de desarrollo pertinentes en curso.
• Revisar las medidas de preparación dentro de los equipos de agencias de las
Naciones Unidas (como se describe a continuación).
• Discutir el análisis y la interpretación de datos de sistemas de alerta
temprana de hambruna desde dentro y fuera del país.
• Decidir las acciones específicas que tomarán los miembros del equipo ya sea
en forma individual y / o colectiva.
P. Compare la lista de componentes de preparativos en caso de desastre
con la lista de ejemplos de cada componente.
R.
Componentes de preparativos en caso de desastre
___1.
___2.
___3.
___4.
___5.
___6.
___7.
___8.
___9.
Evaluación de vulnerabilidad
Planificación
Marco institucional
Sistemas de información
Base de recursos
Sistemas de alerta
Mecanismos de respuesta
Educación y entrenamiento del público
Simulacros
Ejemplos
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
2
Actualización de las evaluaciones de vulnerabilidad
Equipos de evaluación y búsqueda y rescate
Mapa que muestre un pueblo habitando una zona de inundación
Práctica
Diseño de actividades que promuevan preparativos en caso de
desastre
El material requerido y apoyo de logística para una emergencia
Arreglos organizacionales para aumentar al máximo la coordinación
Un cartel que explique lo que debe hacerse cuando suceda un terremoto
Procedimientos de comunicación como parte del sistema
El resto de este capítulo es reproducido del Manual para el Manejo de Desastres del
PNUD/UNDRO.
73
Visión general sorbe
manejo de desastres
Lista de verificación de información básica requerida por
un DMT-ONU3
Con el fin de facilitar la ayuda rápida y apropiada en caso de desastres, todos los
miembros de un DMT-ONU deben tener acceso fácil y anticipado al tipo de
información que sigue a continuación.
El Gobierno debe incorporar y mantener al día gran parte de esta
información de preparación en caso de desastre. La información debe entregarse
al coordinador residente y a las agencias miembros del DMT-ONU.
Si esta información no estuviese disponible o sólo se dispusiera parcialmente
de ella, el DMT-ONU debería recopilar y mantener los datos como una
iniciativa de equipo, normalmente con la colaboración de sus similares
nacionales. Las agencias especializadas se encargarán de sus respectivas áreas de
preocupación. El coordinador residente deberá verificar que se abarque todas las
áreas respectivas.
La lista presentada debe ser adaptada a las circunstancias locales.
La información referente a áreas y comunidades vulnerables y propensas a
desastres debe ser considerada con especial atención.
Esta lista se refiere muchas veces a contactos en ciertas agencias u
organizaciones. Para mantener su información actualizada, debería contar con la
siguiente información de todas las personas a contratar:
• Nombre
• Dirección, números de teléfono, fax y télex de la oficina
• Dirección y número de teléfono privados
• Apartado postal electrónico, en caso de que la persona contara con uno.
Usted debería tener la misma información de todos los alternos y suplentes.
Descripción de desastres ocurridos en el país
# Historia de la frecuencia y magnitud de ciertos tipos de desastres en diferentes áreas
y los impactos que éstos han significado en la población y la economía.
# Los tipos de emergencia y la asistencia posterior al desastre que se prestó en el
pasado, de las diferentes fuentes; la eficiencia de esta asistencia según el tipo de
problema enfrentado y las lecciones aprendidas.
# El tipo de ayuda que en consecuencia se puede anticipar en ciertas áreas y
circunstancias, y el tipo de asistencia que puede ser requerido.
Políticas, objetivos y normas nacionales
# Políticas referentes a la solicitud, aceptación y uso de ayuda internacional, incluyendo
personal del exterior.
# La autoridad delegada a instituciones locales y las posibles responsabilidades de las
organizaciones no-gubernamentales nacionales y agencias extranjeras de socorro.
# Políticas (su ejecución, ya sea a favor o en contra), respecto a vacunación, distribu-
ción preventiva de drogas, cuidado de niños no acompañados, rescate de material.
# Políticas y criterios para cualquier tipo de distribución de socorro: si se efectuará
gratuitamente, para la venta o a base de crédito: qué diferenciación, si es que se
hace alguna, debería considerarse dentro y entre los distintos grupos o subgrupos
de la población.
3
74
Del Manual para el manejo de desastres PNUD/UNDRO, Apéndice 3B.
2
1
Capítulo
7 1
CAPÍTULO
Preparativos
Introducción en
a
caso
de desastre
los desastres
# Los objetivos y patrones particulares que deberán ser aplicados para racionar comes-
tibles y agua y toda distribución de materiales de cobijo y artículos para el hogar.
# Especificación de los distintos tipos de alimentos y otros productos básicos que son
aceptables y apropiados como donaciones, y aquellos inaceptables.
# Especificación general del tipo de combustible normalmente empleado para vehículos
(diesel o gasolina), generadores de electricidad y bombas (diesel o eléctricas).
# Las prioridades para la restauración de la infraestructura y servicios.
Lista de
verificación
DMT
# Políticas y disposición para el importe de artículos de emergencia, como por ejemplo
la exención de impuestos y pagos aduaneros y el permiso de vuelos especiales de
socorro.
Estructuras gubernamentales de alerta y de respuesta
ante una emergencia
# El contacto a cargo de todos los sistemas nacionales de pronóstico de peligro y
sistemas de alarma.
# La persona a contactar dentro del gobierno (y su suplente) encargado de la
administración de la ayuda en caso de emergencia y de operaciones posteriores a la
catástrofe en un organismo central de coordinación, si existe alguno. Contactos en
cada uno de los ministerios.
# La dirección, números de teléfono, fax y télex de todos los centros nacionales de
coordinación de desastres, y si los delegados de organizaciones donantes extranjeras
tendrán acceso a los centros durante una emergencia y cómo lo harán.
# Los procedimientos establecidos (a nivel nacional y locas) para evaluar los daños, las
necesidades y recursos posteriores al impacto del desastre.
# El contacto en el organismo nacional de control en caso de desastre o de autoridades
locales responsables para organizar y asegurar:
• Coordinación y enlace con la comunidad internacional (Organizaciones de las
Naciones Unidas, Embajadas y Organizaciones no-gubernamentales)
• Operaciones de búsqueda y rescate
• Estudio y evaluación posterior al desastre
• Suministro de alimento, donde fuese necesario
• Asistencia médica y preventiva
• Suministro de agua
• Saneamiento del medio ambiente
• Refugios de emergencias y otras necesidades de socorro
• Comunicaciones
• Servicios de logística (transporte, almacenamiento y manejo)
• Control de información (incluyendo informes y archivos)
• Seguridad
# Funciones de las fuerzas armadas nacionales y su relación con las autoridades civiles
y militares en la dirección de las operaciones
Otras organizaciones de ayuda nacionales o internacionales
# El contacto en las embajadas principales y las organizaciones de ayuda, las posibles
contribuciones de sus respectivos gobiernos y organizaciones de asistencia posteriores al desastre y los recursos que tienen en caso de llamamiento local inmediato.
# El contacto con las Sociedades de la Cruz Roja, Media Luna Roja y las principales
organizaciones no gubernamentales, sus posibles contribuciones en operaciones de
asistencia durante la emergencia y posteriores al desastre y sus recursos (humano,
materiales y financieros) de acceso inmediato.
75
Visión general sorbe
manejo de desastres
Información básica de cada área propensa a desastres
# Detalles demográficos: lugar, tamaño y características socioeconómicas de estas
comunidades, incluyendo el promedio familiar, fuentes y niveles de ingreso y
cualquier patrón tradicional de emigraciones temporales.
# Conformación formal e informal de la estructura jerárquica, consideraciones sociales o
religiosas, respuesta tradicional de la comunidad en períodos de desastre, y todo tipo
de tabúes.
# Condiciones climáticas generales, incluyendo temperaturas del día y la noche en
diferentes períodos del año.
# Hábitos locales de alimentación, incluyendo prácticas pasadas de destete de los
diferentes grupos socioeconómicos.
# Nivel de nutrición normal de los niños, incluyendo cualquier variación temporal.
# Enfermedades endémicas incluyendo patrones existentes de mortalidad y de
morbosidad.
# Fuentes normales de agua; obtención y métodos de extracción, tratamiento y
distribución.
# Sistema de suministro de alimentos y producción local: tipos, ciclos de producción
temporal y normal de cultivos grandes o pequeños y el promedio de retención de
productos almacenados por terreno agrícola.
# Servicios en operación (oficiales y no oficiales): salud, educación, desarrollo rural,
obras públicas y servicio social. Se deberá incluir la ubicación, el tipo de servicio
prestado y el personal empleado.
# Extensión y condiciones generales de la infraestructura incluyendo carreteras,
telecomunicaciones y suministro de electricidad.
Recursos: materiales y humanos
“Recursos” incluye suministros y servicios los cuales se puedan movilizar dentro del país
en operaciones de emergencia y posteriores al desastre. Entre las posibles fuentes de
suministro se incluye a los organismos gubernamentales, compañías comerciales (locales
o en países vecinos) Organizaciones no gubernamentales y de socorro y otros proyectos
de desarrollo que operan en las zonas cercanas a las áreas de riesgo.
Atención médica/salud4
# Hospitales, clínicas y otras instituciones de salud: número de camas, ambulancias,
disponibilidad de equipos especiales, número de médicos, enfermeras y personal
médico; contacto entre todas las instituciones.
# Almacenamiento y fuentes de productos médicos: nombres, direcciones, números de
teléfono, fax y télex de todos almacenes de productos médicos; fabricantes de
productos farmacéuticos, y laboratorios que producen vacunas y sueros.
Abastecimiento de alimentos
# Ubicación, capacidad y niveles normales de alimentos almacenados; números de
teléfono, fax y télex de las oficinas de comercialización gubernamentales y de los
departamentos de distribución de alimentos, importadores comerciales, mayoristas y
organismos donantes de ayuda alimentaria.
# Detalles de los programas existentes de racionamiento y distribución (incluyendo
“comida a cambio de trabajo”), sus maneras de organización, procedimientos y
capacidad para afrontar situaciones de emergencia.
4
76
Esta información tendrá que ser proporcionada por el personal de la Organización Mundial
de la Salud (OMS) en relación a los marcos de preparación elaborados por la secretaría de
dicha organización.
2
1
Capítulo
7 1
CAPÍTULO
Preparativos
Introducción en
a
caso
de desastre
los desastres
Nutrición y epidemiología5
# Naturaleza, lugar y capacidad de cualquier actividad
de rehabilitación nutricional (alimentación terapéutica);
sus maneras de organización, procedimientos y
capacidad para afrontar situaciones de emergencia.
# Extensión y validez de las encuestas sobre los niveles
de nutrición o programas de seguimiento; Fuentes
nacionales de personal calificado (con experiencia práctica).
Lista de
verificación
DMT
# Ubicación y capacidad de los expertos a cargo del control y estudio epidemiológico
vinculados a los programas de control de enfermedades contagiosas o transmisibles.
Abastecimiento de agua, higiene y saneamiento del medio ambiente
# Nombres, direcciones y números de teléfono, fax y télex de productores, grandes
mayoristas y distribuidores para los siguientes tipos de productos, incluyendo lugar,
cantidad y nivel de abastecimiento almacenado:
• Bombas de agua, estanques, cañerías y accesorios
• Camiones cisternas para arrendar o comprar
• Cal y otros productos químicos desinfectantes de agua
• Barras de jabón, detergentes y desinfectantes
• Materiales para la construcción de letrinas provisorias
• Suministros y equipo para operaciones de control de tipo vector
# La cantidad de este tipo de suministro normalmente disponible y almacenados por el
gobierno en lugares específicos.
# La disponibilidad de unidades móviles para el tratamiento de agua y generadores
eléctricos por parte de los militares o contratistas principales.
# Listas de personal entrenado y herramientas para efectuar reparaciones en forma
inmediata o para construir instalaciones nuevas o de carácter temporal.
Cobijos de emergencia y materiales de socorro
# Nombres, direcciones y números de teléfono, fax y télex de productores, grandes
mayoristas y distribuidores para los siguientes tipos de productos, incluyendo lugar y
cantidad almacenados:
• Tiendas de campaña resistentes con cobertores de polietileno
grueso, alquitranado
• Láminas de metal acanalado para techos, madera y cemento
• Mantas (frazadas)
• Ollas y utensilios de cocina (de tamaño familiar y también del tamaño para
uso en cocinas comunales)
# La cantidad de estos suministros normalmente disponibles y almacenados
por el gobierno en lugares específicos.
Equipo de construcción
# Nombres, direcciones y números de teléfono/télex de constructores de carreteras y
edificios incluyendo la disponibilidad aproximada de tractores niveladores,
rastreadores, montacargas, grúas, gatas hidráulicas, generadores móviles y bombas.
# Puntos de contacto en las fuentes de gobierno que posean el mismo tipo de
maquinaria, por ejemplo dentro del Ministerio de Obras Públicas o defensa.
5 Los problemas sobre nutrición no serán de primera prioridad en los momentos
inmediatamente posteriores a un desastre natural, pero serán cruciales en una situación de
emergencia prolongada, especialmente sequía, hambruna y en todos los casos que implique
el desplazamiento de población.
77
Visión general sorbe
manejo de desastres
Comunicaciones
# Contactos dentro de las autoridades responsables para establecer servicios de
comunicación, incluyendo la reparación de los servicios ya existentes y la instalación
de redes temporales de radio donde sea necesario.
# Políticas relacionadas al uso de materiales de comunicación por los equipos y
organizaciones internacionales de socorro.
Sistemas de logística y medios de servicio
Consideraciones de logística incluye detalles de las rutas normales de transporte, y la
capacidad de acceso hacia y dentro de las áreas propensas a desastres y el
conocimiento de los problemas específicos de carácter logístico que pueden suceder en
el transporte de suministros inmediatamente después de la catástrofe.
# Caminos
•
•
•
Copia de los mejores mapas existentes
Identificar las conexiones de caminos esenciales y las rutas alternativas
Marcar las posibles dificultades en el tráfico de camiones (capacidad de
resistencia de peso de los puentes y disponibilidad de movimiento de
transbordadores) y los lugares vulnerables a incidentes como inundaciones o
desprendimiento de tierras.
# Capacidad de transporte terrestre
•
•
Flotas del gobierno: la cantidad de camiones y su condición, los distintos tipos y
tara de cada uno, y su distribución por departamento y los lugares en los cuales
estarán disponibles para transportar suministros de socorro.
Capacidad comercial: contratistas privados dispuestos a operar dentro o hacia las
áreas necesitadas, incluyendo detalles de su flota, la ubicación de sus oficinas e
instalaciones de mantenimiento, y sus precios normales.
# Ferrocarriles
•
•
•
Extensión de las vías, capacidad de los vagones, y restricciones de carga en los
diferentes trayectos.
Capacidad diaria de circulación en distintas líneas, y la cantidad de locomotoras y
vagones disponibles durante las diferentes épocas.
Fiabilidad y capacidad operacional, incluyendo todo tipo de medidas para mejorar
el servicio.
# Puertos marítimos y fluviales
•
•
•
•
Profundidad del puerto, longitud de los muelles, equipo para carga
Capacidad diaria de carga máxima, y patrones temporales de importación
y exportación
Tamaño de áreas de almacenamiento cubiertas y no cubiertas, y la capacidad
disponible durante las distintas épocas
Capacidad de despacho normal: por carretera y ferrocarril
# Embarcaciones costeras y fluviales
•
•
78
Embarcaciones del gobierno: cantidad y estado de los barcos, remolcadores y
lanchas (de tipos y capacidades especificados) en distintos lugares que estarán
disponibles para operaciones de rescate o para el transporte de suministros
de socorro.
Capacidad comercial: contactos con compañías navieras privadas que
puedan operar en las áreas requeridas, incluyendo detalles de su flota y
sus precios normales.
2
1
Capítulo
7 1
CAPÍTULO
Preparativos
Introducción en
a
caso
de desastre
los desastres
# Aeropuertos y pistas de aterrizaje
•
•
•
•
•
La ubicación precisa y el largo, ancho, tipo de superficie y clasificación de
resistencia de las pistas de aterrizaje en las áreas afectadas
El tipo de avión con mayor capacidad que pueda operar
Disponibilidad de combustible (avgas y combustible para turbinas)
Asistencia de navegación y de aterrizaje, y horas abiertas para el vuelo
Equipo para manejar carga y capacidad de almacenamiento
Lista de
verificación
DMT
# Aviones y transporte aéreo
•
•
Gobierno: número y tipo de aviones y helicópteros que estarían a disposición para
el transporte de personal y material de ayuda; los costos aproximados de las operaciones por parte de la fuerza militar y de otros aviones y helicópteros del
gobierno
Línea aérea nacional y otras compañías: número y tipo de aviones y helicópteros
que estarían a disposición para el transporte de personal y material de ayuda;
costos aproximados de flete
# Almacenamiento y manejo
•
•
Bodegas del gobierno: la ubicación, tamaño y tipo de almacén en las distintas
áreas que puedan llegar a ser utilizadas para aprovisionamiento de ayuda; la
condición general de los almacenes, el nivel de seguridad, el acceso a carreteras
y al transporte por ferrocarril, la disponibilidad de plataformas de carga, rieles de
mano, elevadores de carga y la competencia del personal y de los sistemas de
registro
Bodegas privadas: características como las ya mencionadas de bodegas que
podrían ser requisadas o alquiladas
# Abastecimiento de combustibles (diesel y gasolina)
•
La ubicación, capacidad y cantidad almacenada normalmente en depósitos de
combustibles del gobierno y comerciales; los convenios por las cuales el
combustible puede ser extraído o distribuido desde estos depósitos.
79
Visión general sorbe
manejo de desastres
P. ¿Qué información aludida en la lista de verificación debe reunirse de
diversas fuentes? ¿Dónde podrá usted obtener la información requerida
bajo cada titular?
R.
Descripción de desastres del país
Políticas, objetivos y patrones nacionales
Estructuras de gobierno sobre aviso/respuesta posterior al desastre
Otras organizaciones de ayuda nacional/internacional
Información básica de cada área propensa a desastres
Recursos humanos y materiales:
Atención médica/salud
Abastecimiento de alimentos
Nutrición y epidemiología
Abastecimiento de agua, saneamiento ambiental e higiene
Cobijo de emergencia y material de socorro
Equipo para construcción
Comunicaciones
Sistemas de logística y medios de servicio:
Caminos
Capacidad de transporte terrestre
Ferrocarriles
Puertos marítimos y fluviales
Embarcaciones costeras y fluviales
Aeropuertos y pistas de aterrizaje
Aviones y transporte aéreo
Almacenamiento y manejo
Abastecimiento de combustibles
P. Según su opinión, ¿qué agencia debería ser responsable de recopilar,
actualizar y divulgar esta información?
R.
80
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
!
Capítulo 8
Evaluación de riesgo y vulnerabilidad1
En este capítulo se considera la naturaleza del riesgo; se discuten las técnicas
mediante las cuales se pueden determinar las amenazas naturales y los riesgos
acompañantes de pérdidas futuras; y se discuten las formas en las cuales las
estimaciones de riesgos futuros pueden usarse para ayudar a escoger la mejor
estrategia para la mitigación de desastres.
Primero revisemos las definiciones de los términos claves. Riesgo se refiere
a las pérdidas esperadas de vida, personas lesionadas, daño a la propiedad y
trastorno en las actividades económicas debido a una amenaza particular.
El riesgo es la probabilidad de que ocurra un desastre y cuyo resultado sea un
nivel específico de pérdida.
La evaluación de riesgo determina la escala de las pérdidas estimadas que
pueden anticiparse en áreas particulares durante un período de tiempo
específico.
RIESGO
Manejo del riesgo
Uno de los principios fundamentales de este módulo de entrenamiento es
recordar que la mayor parte de la gente que trabaja en proyectos de desarrollo
participan activamente, en un momento u otro, en el manejo del riesgo. Aún
cuando usted no desempeñe un papel activo en alguna otra fase del desastre, en
su trabajo como generalista o como especialista de un sector, siempre tendrá una
labor importante que desempeñar cuando llegue el momento del manejo del
riesgo. El diseño de proyectos de desarrollo debería incluir una práctica en
manejo del riesgo.
La tarea general del manejo del riesgo debe incluir una estimación de la
magnitud de un riesgo particular y una evaluación de la importancia que tiene
el riesgo para nosotros. El proceso de manejo del riesgo tiene, por lo tanto, dos
partes: evaluación del riesgo y valoración del riesgo. La evaluación del riesgo
requiere la cuantificación del riesgo basándose en datos y en el entendimiento
del proceso involucrado. La valoración del riesgo se refiere al juicio que una
sociedad deposita en los riesgos que enfrentan al decidir lo que deben hacer
respecto a ellos.
Probabilidad de riesgo
Los riesgos a menudo se cuantifican en formas generalizadas. Por ejemplo, existe
la probabilidad de que un individuo muera en cualquier año a causa de: 1 en 200
si fuma 10 cigarrillos al día; 1 en 23.000 en un terremoto en Irán; y 1 en 10.000.000
si es alcanzado por un rayo en los E.U.A. Dichas estimaciones burdas de riesgo
pueden ser útiles para propósitos comparativos, pero usualmente encubren
grandes variaciones en el riesgo a individuos de diferentes regiones. En el caso
de Irán, la gente que vive más cerca de una falla propensa a terremotos corre un
mayor riesgo que aquellas que viven más lejos. De igual modo, la gente que vive
en casas de albañilería de construcción deficiente cerca de una falla terrestre
corren mayor riesgo que aquellas que viven en la cercanía en viviendas de
estructuras bien construidas.
1
Este capítulo se ha extraído del módulo de entrenamiento del PNUD/UNDRO Vulnerabilidad y
evaluación de riesgo escrito por A.W. Coburn, R.J.S. Spence y A. Pomonis.
81
Visión general sorbe
manejo de desastres
El primer paso en la administración del riesgo, por lo tanto, es cuantificar la
probabilidad del riesgo. El segundo paso es valorar el riesgo, es decir, emitir un
juicio sobre la seriedad del riesgo. La importancia que una comunidad le da al
riesgo de un desastre probablemente será influenciada por el tipo y nivel de los
otros riesgos diarios que enfrenta. Aún cuando el riesgo de una amenaza natural
sea notable, no es posible hacer la comparación, por ejemplo, del riesgo de
mortalidad infantil que tiene una sociedad que cuenta con atención médica
primaria mínima. Las aldeas ubicadas en los valles montañosos peligrosos del
Norte de Paquistán, que regularmente se ven afligidas por inundaciones,
terremotos y deslizamientos de tierra, no perciben la mitigación del desastre
como una de sus prioridades. Sus prioridades son la protección contra riesgos
más graves de enfermedades y fallas en los sistemas de regadío.
A medida que las sociedades se desarrollan económicamente, existe mayor
probabilidad de que la mitigación de desastres sea de mayor importancia para
ellas. El desarrollo mismo puede aumentar la posibilidad de que ocurran
desastres, pero a medida que las sociedades adquieren más riquezas, se dispone
de mayor cantidad de recursos para invertir en cierto grado de protección. La
protección del proceso de desarrollo mismo se torna en un tema de mitigación de
desastre.
Niveles aceptables de riesgo
Muchos riesgos están asociados con beneficios. Cuando se vive cerca de un
volcán se tiene el beneficio de suelos fértiles para una buena agricultura.
Generalmente, sin embargo, la exposición a amenazas naturales y ambientales no
tiene ningún beneficio específico asociado a ellas – la exposición es una
consecuencia simple de vivir o trabajar en un lugar particular. Esto puede tener
el efecto de que dicho riesgo sea menos aceptable que aquellos de los cuales se
puede obtener algún beneficio. Generalmente, los niveles aceptables de riesgo
parecieran aumentar según los beneficios derivados de su exposición a ellos. Sin
embargo el nivel aceptable de riesgo pareciera disminuir con el tiempo a medida
que un mayor número de personas se ve expuesta a un tipo de riesgo particular.
Evaluación de riesgo y vulnerabilidad
La estimación de probables pérdidas futuras es un asunto de interés cada vez
mayor para aquellos preocupados de la planificación de desarrollo en regiones
propensas a amenazas. Un aspecto fundamental en la preparación en caso de
desastre y planificación de mitigación es el entendimiento de lo que se debe
esperar. Este aspecto debe ser cuantificado, aunque sólo sea en una forma burda
y aproximada, en términos del grado de riesgo enfrentado, del tamaño, probable
y de las consecuencias del suceso si este ocurre.
El cálculo del riesgo debe considerar generalmente varios tipos de pérdidas.
El parámetro de pérdida más común y el más fácil de tratar es el costo
económico. El costo se usa extensamente porque muchos tipos de pérdidas se
pueden convertir en costo económico. Los efectos que se consideran en términos
del costo económico se conocen como pérdidas tangibles. Pero existe una
variación de otros efectos resultantes de desastres que son importantes pero que
no pueden convertirse en un equivalente monetario, a estos se les llama pérdidas
intangibles.
Una consideración global del riesgo debería incluir una gama completa de
efectos tangibles, e intangibles y de varios tipos cualitativos diferentes. La gama
de consecuencias indeseadas de las amenazas naturales que podríamos
considerar como parámetros de pérdida se indican en el cuadro 1.
82
2
1
Capítulo
8 1
CAPÍTULO
Evaluación
Introducción a
de
y
losriesgo
desastres
vulnerabilidad
Cuadro 1
¿Cómo se determina el riesgo?
En la determinación del riesgo existen tres componentes esenciales, cada unos
de los cuales debe cuantificarse separadamente:
a) La probabilidad de acontecer la amenaza: la posibilidad de experimentar una
amenaza natural o tecnológica en un lugar o región.
b) Los elementos en riesgo: identificación y preparación de un inventario de la
gente o edificaciones u otros elementos que podrían verse afectados en
caso de ocurrir la amenaza y, donde sea necesario, la estimación de su
valor económico.
c) La vulnerabilidad de los elementos en riesgo: qué daño sufrirán la gente y
las construcciones u otros elementos si experimentan algún nivel de
peligro.
Existe una variedad de métodos para presentar la información anterior con
objeto de ilustrar la información que describe el riesgo. A menudo estos suelen
representarse en un mapa. Esta es una herramienta esencial en la evaluación de
proyectos de desarrollo porque usted puede ver si el sitio para un proyecto está
ubicado en una zona de alto riesgo.
Un ejemplo de mapeo es el Estudio de Pérdida Potencial. Consiste en mapear
el efecto de la probabilidad del suceso de la amenaza esperada a través de una
región o país. Muestra la ubicación de las comunidades que probablemente
sufrirán grandes pérdidas. Se calcula el efecto de la amenaza en cada área de
cada comunidad dentro de esas áreas para identificar las “Comunidades en
mayor riesgo”. Esto muestra, por ejemplo, los pueblos o aldeas que probablemente sufrirán las mayores pérdidas, cuáles deberían ser las prioridades de los
programas para reducir las pérdidas y cuáles serán las que probablemente
necesitarán más ayuda o asistencia para rescate en el caso de un desastre de
magnitud.
Parámetros de
pérdida para el
análisis de riesgo
83
Visión general sorbe
manejo de desastres
El siguiente es un ejemplo de mapeo de pérdida potencial. Presenta el riesgo
según los niveles de pérdidas que ocurrirían si un cierto nivel de peligro fuese a
ocurrir en todos los lugares simultáneamente. En este caso, el tipo de pérdida
trazada (Mapa 4) representa las víctimas de un terremoto en un área urbana de
Turquía. Las víctimas se definen como aquellas personas cuyas casas están
expuestas a ser totalmente destruidas por el terremoto más grande que se puede
esperar – medida usada ya que en Turquía ha estado estrechamente relacionada
con el número de muertos y heridos. La pérdida potencial delineada en cada
lugar deriva de otros tres tipos de datos que varían geográficamente, los cuales
se muestran en los Mapas 1, 2 y 3 (vea figura 8.1).
El Mapa 1 muestra la amenaza de terremoto desde el punto de vista de la
intensidad máxima del terremoto que podría ocurrir ahí.
El Mapa 2 muestra los elementos en riesgo – en este caso el tamaño total de la
población urbana. Los pueblos y ciudades más grandes se delinean
individualmente y se identifican con círculos cuya área representa la población.
La población en los pueblos más pequeños, 2.000 a 25.000 habitantes, se muestra
en forma de densidad de población. Otros elementos en riesgo podrían trazarse
en forma similar.
El Mapa 3 muestra un aspecto de la vulnerabilidad de aquellos elementos en
riesgo. Las víctimas son el resultado del derrumbe de edificios. La vulnerabilidad
de un edificio depende principalmente del tipo de construcción. Una clasificación
útil aproximada de los tipos de construcciones en Turquía los divide en sólo tres
tipos: murallas de ripio y adobe, murallas de ladrillo y madera, y armazón de
concreto armado. Se ha efectuado una estimación sobre la proporción de edificios
que se espera se derrumbarán.
El Mapa 4 muestra el análisis de los tres mapas anteriores para cada
ubicación. Esto se obtiene estimando el número de personas que viven en cada
tipo de edificios (de los Mapas 2 y 3) y enseguida estimando la proporción
potencial de edificios derrumbados de cada tipo si ocurriese aquí un terremoto
de la mayor intensidad. El total de las víctimas potenciales se obtiene agregando
aquellos de los tres tipos de edificios.
Valoración de la vulnerabilidad
La vulnerabilidad es la propensidad de las cosas a ser dañadas por una amenaza.
La vida y salud de las personas están en riesgo directo de los efectos destructivos
de una amenaza. Sus ingresos y bienes de subsistencia están en riesgo a causa de
la destrucción de los edificios, cosechas, ganado o equipo de los cuales ellos
dependen. Cada tipo de amenaza pone en riesgo una serie de elementos un tanto
diferentes. Gran parte del trabajo de mitigación del desastre centra su atención en
reducir la vulnerabilidad y, con el fin de actuar para reducir la vulnerabilidad
aquellos que planifican el desarrollo deben entender cuáles son los elementos en
mayor riesgo de las principales amenazas que ellos han identificado.
Evaluación de vulnerabilidad es el proceso por el cual se estima la
vulnerabilidad a amenazas de desastres posibles de elementos especificados en
riesgo. Para propósitos generales socioeconómicos, trata la consideración de
todos los elementos importantes en la sociedad, incluyendo consideraciones
físicas, sociales y económicas, y la extensión dentro de la cual los servicios
esenciales podrán continuar su funcionamiento.
84
2
1
Capítulo
8 1
CAPÍTULO
Evaluación
Introducción a
de
y
losriesgo
desastres
vulnerabilidad
Figura 8.1
Estudio de pérdida
potencial
1 – AMENAZA
2 – ELEMENTOS
EN RIESGO
(población)
3 – VULNERABILIDAD
4 – RIESGO DE
VICTIMAS
(pérdida potencial
de vidas)
85
Visión general sorbe
manejo de desastres
Como ya se indicó en el Capítulo 1, las causas raíces de la vulnerabilidad a
desastres en los países en desarrollo son la pobreza y el desarrollo sin equidad. El rápido
crecimiento demográfico, la migración urbana o masiva, patrones injustos de
tenencia de la tierra, falta de educación, y agricultura de subsistencia en tierras
marginales conduce a condiciones vulnerables tales como ubicación insegura de
edificios y asentamientos, hogares inseguros, desforestación, desnutrición,
desempleo, empleo insuficiente y analfabetismo.
Es la interconexión entre estas condiciones vulnerables y amenazas naturales
tales como terremotos, tormentas tropicales, sequía y lluvias torrenciales, lo que
da como resultado un desastre o emergencia prolongada. (Vea Fig. 1.1 en la
página 5).
La vulnerabilidad derivada de la pobreza puede mejor abordarse con
proyectos de desarrollo a largo plazo dirigidos al punto de que grandes grupos
de la población permanecen pobres, mientras al mismo tiempo se introducen
medidas para atenuar los efectos del desastre.
La vulnerabilidad también puede ser el resultado de factores que se pueden
resolver en forma más fácil mediante medidas específicas de reducción de riesgo.
En estos factores se incluye códigos de construcción y materiales inadecuados y
falta de conciencia pública. Sin embargo, muchas de estas medidas dependen del
grado de desarrollo de una sociedad. Por ejemplo, es totalmente irreal esperar
que se respeten los códigos de construcción donde los gobiernos no tienen
personal ni recursos para llevar a cabo las inspecciones. Del mismo modo, la
conciencia pública depende, hasta cierto punto, del nivel de educación de la
comunidad y de la disposición de medios de comunicación, los cuales,
frecuentemente, son deficientes en los países en desarrollo.
Evaluación de vulnerabilidad y riesgo es el vínculo entre la ejecución de proyectos de
desarrollo y la mitigación de desastres. En el PNUD, por ejemplo, un proyecto
propuesto debe ser examinado contra la vulnerabilidad y riesgo existente en el
lugar donde se desarrollará el proyecto. Si la ubicación o la naturaleza del diseño
del proyecto son inherentemente vulnerables a catástrofes, entonces deberá
reconsiderarse la ubicación o deberá tomarse medidas de mitigación de
desastres / reducción de riesgo. (Vea Capítulo 13 para información adicional
sobre cómo lograrlo).
Reducción de la vulnerabilidad de las personas desplazadas
Gran parte de la discusión anterior sobre vulnerabilidad y riesgo tiene un
enfoque más bien dirigido hacia desastres de inicio repentino y no hacia aquellos
de inicio lento y desplazamiento de la población. Sin embargo, muchos procesos
de evaluación y tecnología se aplican a estas situaciones. Por ejemplo, la
planimetría de amenazas es también de primordial interés para identificar áreas
sometidas a sequía, o aún a conflicto civil. Satisfacer las necesidades de una
población migratoria o una recién llegada a un nuevo sitio será facilitado si se
realiza la planimetría de las mejores rutas y recursos de subsistencia durante el
camino. Entre las estrategias para reducir la vulnerabilidad en zonas de conflicto
se puede incluir intentos de desarrollo para reducir el conflicto; por ejemplo,
instalación de estaciones de agua para grupos nómadas en áreas donde el agua
es un recurso escaso sujeto a competencia.
86
2
1
Capítulo
8 1
CAPÍTULO
Evaluación
Introducción a
de
y
losriesgo
desastres
vulnerabilidad
Estos temas se discuten en mayor detalle en los módulos de temas especiales
“Mitigación de Desastres” y “Vulnerabilidad y Evaluación de Riesgo”.
En resumen, ya que las amenazas tienden a ser incontrolables, gran parte
del trabajo de mitigación se centra en la reducción de la vulnerabilidad. El
mejoramiento de las condiciones económicas reduce muchos aspectos de la
vulnerabilidad y una economía segura puede ser, en muchos casos, la mejor
defensa contra desastres y emergencias.
P. Imagínese que usted trabaja en una agencia responsable del
desarrollo económico de la comunidad en un área donde ocurren tormentas
tropicales. Usted desea realizar un análisis de los tipos de proyectos más
adecuados para lograr el desarrollo económico. Como parte de su análisis,
¿cómo conduciría usted una evaluación de riesgo y vulnerabilidad?
R.
c) el nivel de trastorno
en el empleo o la base
económica de su
proyecto.
b) el número potencial de
personas que resultarán
muertas o heridas,
a) qué cantidad de daño
sufrirán las edificaciones,
Tercer paso: Determine
la vulnerabilidad de los
elementos en riesgo
estimando
Segundo paso: Haga
un inventario de los
elementos en riesgo.
Primer paso: Revise la
historia de las tormentas
tropicales para estimar
la probabilidad de que
ocurra una durante el
período de su proyecto.
RESPUESTA
87
Visión general sorbe
manejo de desastres
NOTAS
88
3
1
3
CAPÍTULO 1
Introducción a
INDICE
los desastres
RESPUEST
A AL DESASTRE
RESPUESTA
Capítulo 9 Respuesta al desastre ................................................................... 90
Propósitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre ........................... 91
Aviso .................................................................................................. 91
Evacuación/migración ........................................................................ 91
Búsqueda y rescate ............................................................................. 92
Evaluación posterior al desastre......................................................... 92
Socorro de emergencia ....................................................................... 92
Logística y abastecimiento ................................................................. 93
Manejo de la información y sistemas de comunicación .................... 93
Respuesta y tolerancia de los sobrevivientes ..................................... 93
Seguridad ........................................................................................... 93
Manejo de la operaciones de emergencia .......................................... 93
Rehabilitación y reconstrucción ......................................................... 93
Capítulo 10 Evaluación del desastre ............................................................. 95
Objetivos de la evaluación ................................................................................ 95
El proceso de evaluación ................................................................................... 97
Evaluación para diferentes tipos de desastres ................................................... 97
Cómo se utiliza la información de la evaluación ............................................... 98
Capítulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres ...................................... 100
Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino ......... 100
Sitreps – intercambio de información con UNDRO ........................................ 102
Mensaje de alerta y sitreps de operación ......................................................... 103
La importancia de la coordinación e información ........................................... 105
Capítulo 12 Rehabilitación y reconstrucción ............................................. 107
Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitación y
reconstrucción ........................................................................................... 108
Estudio de caso: Huracán Zenón ..................................................................... 110
89
Visión general sorbe
manejo de desastres
3
OBJETIVOS
DEL ESTUDIO
RESPUESTA AL DESASTRE
Después de haber leído el material y completado los ejercicios de la Tercera Parte,
usted podrá:
! Identificar las principales categorías de actividades y responsabilidades de respuesta
al desastre
! Identificar los objetivos de la evaluación del desastre y cómo se usa la información de
la evaluación
! Describir la función de la organización de la ONU donde usted trabaja, en las
diversas actividades de respuesta al desastre
!
Identificar puntos claves de acción en la coordinación y manejo de información
!
Describir oportunidades de desarrollo dentro de la fase de reconstrucción del desastre
!
Capítulo 9
Respuesta al desastre
La respuesta al desastre es la suma total de las medidas tomadas por el pueblo y
las instituciones para hacer frente al desastre. Estas medidas comienzan con el
aviso de un suceso amenazante que se aproxima o con el suceso mismo si ocurre
sin aviso. La respuesta al desastre incluye la ejecución de planes y procedimientos para preparación al desastre. De este modo, la respuesta al desastre se
superpone con la preparación al desastre. Cuando se completan los programas
de rehabilitación del desastre se llega al término de la respuesta al desastre.
Este capítulo identifica las principales
actividades de la respuesta al desastre. Cada
actividad es, formal o informalmente,
Fase de reducción de riesgo
gobernada por una serie de políticas y
previa al desastre
procedimientos, y cada actividad se encuentra,
típicamente, bajo los auspicios de una agencia
principal. A la larga, las actividades de
respuesta al desastre son realizadas por
innumerables agencias nacionales, entidades
locales e individuos, cada uno de los cuales
tiene sus propias funciones y responsabilidades.
En una discusión general sobre respuesta a
la catástrofe se podría identificar para cada
actividad:
! Quién es responsable de su ejecución,
quién la respalda
! Qué medios se requieren para su ejecución
! Cuándo son ejecutadas sus actividades
! Cuál es su campo de acción
! Por qué necesita ser realizada
Fase de respuesta
90
3
1
Capítulo
9 1
CAPÍTULO
Respuesta
Introducción a
al
losdesastre
desastres
Propósitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre
Los propósitos generales de la ayuda de emergencia y posterior al desastre son:
! Asegurar la sobrevivencia del mayor número posible de víctimas,
manteniéndolas en las mejores condiciones de salud posibles según las
circunstancias.
! Restablecer la autosuficiencia y servicios esenciales con la mayor rapidez
posible para todos los grupos de la población, prestando especial atención
a aquellos cuyas necesidades son mayores: los más vulnerables y los
desamparados.
! Reparar o reemplazar infraestructuras dañadas y regenerar actividades
económicas viables. Hacerlo en tal forma que contribuya a los propósitos
de desarrollo a largo plazo y reduzca la vulnerabilidad en caso de sucesos
futuros de posibles riesgos amenazantes.
En situaciones de conflicto civil o internacional, la finalidad es proteger y
ayudar a la población civil, en estrecha colaboración con el Comité Internacional
de la Cruz Roja (CICR) y en cumplimiento con las convenciones internacionales.
Cuando se trata de casos de desplazamiento de población (a causa de
cualquier tipo de desastre), la finalidad es buscar, lo más pronto posible,
soluciones duraderas, mientras se asegura la protección y asistencia necesaria
momentánea.
Las siguientes son actividades típicas de respuesta a emergencias. Sin
embargo, existen diferencias importantes entre desastres de inicio repentino y
lento. Las diferencias también surgen cuando se compara la situación geográfica
específica y el contexto socio-político del desastre.
Aviso
INICIO REPENTINO Aviso se refiere a los preparativos para la transmisión rápida de
información, relacionada a una amenaza inminente de catástrofe, a funcionarios de
gobierno, instituciones y a la población en general en las áreas de riesgo inmediato.
Estos avisos normalmente se refieren a tormentas tropicales e inundaciones.
INICIO LENTO Alerta temprana es el término usado que se refiere a los desastres de
inicio lento, especialmente hambruna. Dentro de las actividades de alerta temprana se
incluye el proceso de verificar la situación en comunidades o áreas conocidas como
especialmente vulnerables a los efectos de sequías, fracaso de cosechas y/o cambios
en las condiciones económicas. Un aviso adecuado permitirá la iniciación de medidas
reparadoras antes de que las penurias se tornen más graves. La alerta temprana es
una actividad de respuesta al desastre sólo si se ha fracasado en detectar las señales
de aviso o en el caso en que dichas señales fueron ignoradas.
Evacuación/migración
INICIO REPENTINO La evacuación implica la reubicación de una población desde
zonas a riesgo de un desastre inminente a lugares más seguros. La evacuación se
asocia comúnmente con las tormentas tropicales, pero es, a menudo, una necesidad
frecuente en el caso de accidentes industriales y tecnológicos. Para lograr la evacuación debe haber un sistema de alerta temprana y precisa, identificación clara de las
rutas de escape, una política establecida que requiera la evacuación de todas las
personas cuando se da la orden y un programa de educación pública para que la
comunidad tenga conocimiento del plan.
91
Visión general sorbe
manejo de desastres
INICIO LENTO El traslado de las personas desde la zona de riesgo a un lugar más
seguro no es, en efecto, una evacuación sino una migración inducida por una crisis.
Este traslado usualmente no es organizado y coordinado por las autoridades, sino es
una respuesta espontánea a la percepción de los migrantes de que el alimento y/o la
seguridad se puede obtener en otro lugar.
Búsqueda y rescate
INICIO REPENTINO Búsqueda y rescate, a menudo conocido por las siglas SAR
(por el inglés) es el proceso para identificar la ubicación de las víctimas de un
desastre que pueden estar atrapadas o aisladas, llevándolas después a un lugar
seguro con atención médica.
Después de las secuelas de una tormenta tropical o inundación, SAR incluye
usualmente la ubicación de víctimas desamparadas por la inundación, quienes
pueden estar amenazadas por el crecimiento de las aguas. También incluye el
aprovisionamiento de alimentos y primeros auxilios hasta que las personas puedan
ser evacuadas o puedan retornar a sus hogares.
Después de los efectos de un terremoto, SAR normalmente se dedica a ubicar a las
personas que están atrapadas y heridas en edificios derrumbados.
Evaluación posterior al desastre
INICIO REPENTINO Y LENTO El objetivo principal de la evaluación es obtener una
imagen clara y concisa de la situación posterior al desastre para identificar las
necesidades de socorro y para desarrollar estrategias de recuperación. Determina
opciones de ayuda humanitaria, cómo utilizar mejor los recursos existentes o para
preparar peticiones para ayuda adicional. La evaluación posterior al desastre debe
permitir la distinción entre condiciones crónicas previas al desastre, las necesidades
de los sobreviventes al desastre y sus recursos.
Esta actividad es tan vital, que el próximo capítulo será dedicado exclusivamente a
la evaluación de desastres.
Socorro de emergencia
INICIO REPENTINO Socorro de emergencia es la entrega, en base filantrópica, de
ayuda material y atención médica de emergencia necesarios para salvar y preservar
vidas humanas. También le permite a las familias satisfacer sus necesidades básicas
de atención médica y de salud, refugio, ropa, agua y alimentos (incluyendo
implementos para preparar los alimentos). Los servicios o equipo de socorro se
proporcionan, típicamente, sin costo alguno, durante los días y semanas
inmediatamente después de un desastre repentino.
INICIO LENTO Socorro de emergencia puede necesitarse durante extensos períodos
en el caso de situaciones de emergencia de inicio lento deterioradas o descuidadas y
en el caso de poblaciones desplazadas (refugiados, personas desplazadas interna o
externamente). El impacto que la catástrofe tiene en estas personas puede mitigarse
ayudando también a la comunidad anfitriona.
92
3
1
Capítulo
9 1
CAPÍTULO
Respuesta
Introducción a
al
losdesastre
desastres
Logística y abastecimiento
INICIO REPENTINO Y LENTO La entrega de socorro de emergencia requerirá
instalaciones y capacidad logística. Un servicio de abastecimiento bien organizado es
crucial para manejar la adquisición, recibo, almacenamiento y despacho de
abastecimiento de socorro para ser distribuido entre las víctimas del desastre. El
sistema de logística es tal vez más vital y de más alta prioridad en las emergencias de
inicio lento.
Manejo de la información y comunicaciones
INICIO REPENTINO Y LENTO Todas las actividades descritas antes dependen de
las comunicaciones. Hay que considerar dos aspectos en cuanto a las comunicaciones
en un desastre. Uno es el equipo esencial para hacer circular la información; por
ejemplo, radios, teléfonos y sus sistemas de apoyo o repetidores, satélites y líneas de
transmisión. El otro aspecto trata del manejo de la información: un protocolo para
saber quién comunica qué tipo de información y a quién, qué prioridad se le da a ese
tipo de información y cómo se divulga y es interpretada.
Respuesta y tolerancia de los sobrevivientes
INICIO REPENTINO Y LENTO En la prisa para planear y ejecutar operaciones de
socorro es fácil desatender las necesidades reales y recursos de los sobrevivientes. La
evaluación debe considerar los mecanismos de tolerancia social existentes que niegan
la necesidad de traer ayuda externa. Por otro lado, los sobreviventes de desastres
pueden tener necesidades nuevas y especiales de servicios sociales que les ayuden a
adaptarse al trauma y a los trastornos causados por la catástrofe.
La participación de individuos de organizaciones comunitarias en el proceso de
respuesta al desastre es clave para una recuperación exitosa. A través de ellos se
utilizan con mayor éxito los mecanismos adecuados para dar abasto en la
comunidad.
Seguridad
INICIO REPENTINO La seguridad no es siempre un asunto prioritario después de
desastres naturales de inicio repentino. Por lo general es manejada por la defensa
civil o por los departamentos de policía.
INICIO LENTO La protección de los derechos humanos y la seguridad de las
poblaciones desplazadas y refugiados puede ser de suma importancia, requiriendo
control internacional.
Manejo de operaciones de emergencia
INICIO REPENTINO Y LENTO Ninguna de las actividades mencionadas antes
pueden llevarse a cabo sin cierto grado de manejo de las operaciones de emergencia.
Es necesario establecer con mucha anticipación al desastre políticas y procedimientos
para los requisitos de manejo. En el Capítulo sobre Respuesta a un desastre repentino se
le presta mayor atención a este tema.
Rehabilitación y reconstrucción
El proceso de rehabilitación y reconstrucción completa las actividades de respuesta
en caso de desastres. Ya que gran parte de esta actividad está dentro de la esfera de
preocupaciones del PNUD, el Capítulo 12 se dedica a ella.
93
Visión general sorbe
manejo de desastres
P.
En el siguiente diagrama de agencias y actividades de respuesta a desastres, seleccione un tipo de desastre
que tenga interés para usted y complete el diagrama con la agencia que tiene la responsabilidad principal para
esa actividad. Indique las agencias con responsabilidades secundarias.
94
3
1
CHAPTER
CAPÍTULO101
Introducción a
Disaster
los desastres
assessment
!
Capítulo 10
Evaluación del desastre1
Evaluación es el proceso para determinar el impacto de un desastre en una
sociedad. La prioridad fundamental es establecer las necesidades para tomar
medidas de emergencia inmediata para salvar y sustentar las vidas de los
sobrevivientes. La segunda prioridad es identificar las posibilidades para facilitar
y apresurar la recuperación y desarrollo.
La evaluación es un proceso interdisciplinario realizado es fases que
comprende encuestas hechas en el lugar mismo y la comparación, evaluación e
interpretación de información de diversas fuentes. Estas encuestas se refieren a
pérdidas directas e indirectas así como también a efectos a largo y corto plazo.
La evaluación comprende no sólo la determinación de lo que sucedió y qué
asistencia puede necesitarse, sino también define los objetivos y cómo la ayuda
pertinente puede, en efecto, proporcionarse a las víctimas.
Algunas evaluaciones se realizan específicamente como evaluaciones de
daños. Estas incluyen la preparación de estimados específicos y cuantificados
del daño físico resultante de un desastre. La evaluación de daño puede también
incluir recomendaciones concernientes a la reparación, reconstrucción o
reemplazo de estructuras y equipo, además de la restauración de las actividades
económicas.
Objetivos de la evaluación
El primer objetivo de una evaluación posterior a un desastre es determinar
cuándo existe una emergencia. Enseguida, definir las medidas y recursos
necesarios para reducir las amenazas inmediatas a la salud y seguridad y para
prevenir problemas serios en el futuro.
Un problema frecuente en la evaluación es suponer que todas las pérdidas de
propiedad o necesidades de sobrevivencia pueden ser solamente reemplazadas o
suministradas desde fuentes externas. Más bien, la evaluación debe saber
identificar la capacidad de respuesta local, incluyendo recursos de organización,
médicos y de logística. La evaluación debe servir para ayudar a decidir cuál es la
mejor forma de usar los recursos existentes para socorro. También debe
identificar las prioridades de las personas afectadas.
Otro problema se presenta cuando las personas que realizan la evaluación no
pertenecen al lugar del desastre y tienen dificultad en distinguir las necesidades
crónicas de aquellos problemas creados por el desastre. Es esencial tener un
conocimiento de la información básica para identificar el “punto de partida” de
las necesidades posteriores al desastre. Esta información se establece en la lista
de preparación del Capítulo 7.
Si los resultados de la evaluación conducen al diseño de un programa de
respuesta al desastre, entonces la agencia que responde debe también conocer
las políticas del gobierno relacionadas a la ayuda de emergencia. Estas políticas
afectarán el cálculo para el apoyo adicional requerido de parte de fuentes de
socorro nacionales e internacionales.
1 Este capítulo se basa en el módulo de entrenamiento PNUD/UNDRO Evaluación de los Desastres
preparado por Rob Stephenson del Instituto de Desarrollo y Socorro.
95
Visión general sorbe
manejo de desastres
Figura 10.1
Objetivos evolutivos
de la evaluación
OBJETIVOS EVOLUTIVOS DE LA EVALUACIÓN
Fase de alerta
!
!
Determinar hasta qué punto las poblaciones afectadas toman
medidas para proteger vidas e instalaciones del impacto que causará
la amenaza
Activar arreglos en el plan de preparativos respecto a la realización
de la evaluación
Fase de emergencia
!
!
!
!
!
!
Confirmar la emergencia anunciada y estimar la magnitud global del
daño
Identificar, caracterizar y cuantificar las “poblaciones en riesgo” en el
desastre
Ayudar a definir y dar prioridad a las acciones y medidas necesarias
para reducir el riesgo inmediato
Identificar la capacidad de respuesta local, incluyendo recursos
organizacionales, médicos y de logística
Ayudar a anticipar problemas graves en el futuro
Ayudar a manejar y controlar la respuesta inmediata
Fase de rehabilitación
!
!
!
!
Identificar las prioridades de la gente afectada
Identificar las políticas del gobierno respecto a la ayuda posterior al
desastre
Estimar el asistencia adicional requerida de fuentes nacionales e
internacionales para socorro y recuperación
Monitorear el resultado y eficacia de las medidas de socorro y
rehabilitación en curso
Fase de recuperación
!
!
!
96
Determinar el daño a recursos de importancia económica y sus
implicaciones en las políticas de desarrollo
Evaluar el impacto del desastre en programas de desarrollo actuales
Identificar nuevas oportunidades de desarrollo creadas por el
desastre
3
1
Capítulo
10 1
CAPÍTULO
Evaluación
Introducción a
del
los desastre
desastres
El proceso de evaluación
La evaluación debe planearse y controlarse cuidadosamente. En su proceso
participan una secuencia de actividades cada una de las cuales debe planearse en
detalle. Las siguientes actividades son típicas del proceso de evaluación:
! Identificar información, necesidades y fuentes de datos fidedignos
! Recopilar datos
! Analizar e interpretar los datos
! Comunicar las conclusiones, pronósticos y alternativas a las personas
encargadas de planificar y tomar las decisiones
A medida que las acciones de respuesta tienen influencia en los eventos, la
evaluación pasa a ser parte del circuito de monitoría y control, permitiéndole a
los participantes en el proceso verificar los resultados con el objeto de corregir la
respuesta. Forma parte de un proceso continuo de evaluación, revisión y
corrección por medio del cual quienes administran la operación comienzan a
restaurar el marco para la sobrevivencia y recuperación.
EL PROCESO DE EVALUACIÓN
Figura 10.2
Esta figura identifica
como se desarrollan los
objetivos de la
evaluación a medida
que procede el proceso
de recuperación
Evaluación para diferentes tipos de desastres
El diseño y la ejecución de las evaluaciones son muy diferentes para desastres de
inicio repentino frente a los de inicio lento. En el caso de los de inicio repentino,
existe básicamente necesidades muy diferentes en muchos lugares, incluyendo
manejo de víctimas, apoyo para esfuerzos de salvamento local y recuperación de
servicios de salvamento durante los primeros dos días de la emergencia.
Al principio las necesidades cambian hora a hora, resultando a menudo en
confusión. En efecto, algunas actividades deben realizarse tan rápidamente que
la acción debe preceder evaluaciones detalladas, usando estrategias que se
determinan durante la planificación de preparación sobre la base de emergencias
previas.
97
Visión general sorbe
manejo de desastres
En el caso de personas desplazadas y emergencias de hambruna, el tiempo
de preparación es a veces largo y los donantes no están muy dispuestos a
comprometer grandes cantidades de ayuda en respuesta a información ambigua.
Las necesidades prioritarias iniciales que debe evaluarse incluye inmunizaciones
(especialmente sarampión), abastecimiento de agua de emergencia, control de la
nutrición, logística para grandes cantidades de alimento y sistemas de registro.
Es vital la pronta evaluación geográfica del tamaño de las poblaciones en riesgo.
Estas emergencias prolongadas duran a veces meses y, a menudo, años. Esto
permite el análisis detallado del funcionamiento de los sistemas de evaluación y
la oportunidad de adaptarlos según cambian las necesidades.
Cómo se utiliza la información de la evaluación
La evaluación facilita el respaldo para la toma de decisiones de emergencia. La
evaluación se realiza para un usuario específico o grupo de usuarios que toman
decisiones sobre la distribución de recursos de emergencia y las estrategias de
respuesta ante un ambiente que puede presentar rápidos cambios. El proceso de
evaluación incluye tres aspectos: creación de la escena, evaluación de la situación
y planificación de respuesta.
Se comienza creando el escenario donde se encuentra la gente, las
condiciones en que se encuentran, los servicios aún disponibles y los recursos
que han sobrevivido.
La evaluación de la situación trata de identificar las prioridades operativas.
La situación misma es usualmente de rápido cambio y desorganizada, aparece
entonces la necesidad de poder pronosticar cómo se desarrollará probablemente
la situación. Los datos evaluativos deben estructurarse de manera que sirvan
para:
! reconocimiento y evaluación de situaciones que requieren decisiones
! formulación de las estrategias de operación
! objetivos y necesidades
! alternativas posibles generadas
! análisis de las alternativas: evaluar sus impactos
! interpretación y selección: alternativos comparadas evaluando los impactos de
cada una
El último proceso de toma de decisiones es la planificación de respuestas.
Aquí se incluye la asignación y programación detallada de los recursos (personas,
equipo y abastos) para cumplir con los objetivos específicos de socorro.
El tema de la evaluación también será discutido en relación al Equipo de
Manejo de Desastres de la ONU y la respuesta de la ONU a los desastres.
Consulte también, para una visión más amplia de estos temas, el módulo de
entrenamiento especializado, Evaluación de los Desastres, y el Manual de
Manejo de Desastres PNUD/UNDRO.
P.
Nombre un objetivo de evaluación para cada una de las fases de
desastre enumeradas.
RESPUESTA
Revise la Figura 10.1
para obtener ejemplos
de respuesta.
98
R. aviso:
emergencia:
rehabilitación:
recuperación:
3
1
Capítulo
10 1
CAPÍTULO
Evaluación
Introducción a
del
los desastre
desastres
Ejemplo de formato
evaluativo
Preparado por
INTERTECT para la
Oficina de los E.U. para
Ayuda Extranjera en
Caso de Desastre
99
Visión general sorbe
manejo de desastres
!
Capítulo 11
Respuesta de la ONU a los desastres1
Elementos principales y acciones en respuesta a un
desastre repentino
La gran mayoría de la ayuda internacional de emergencia y posterior al desastre
es financiada con contribuciones especiales de las agencias de la ONU, o es
entregada en forma bilateral o a través de ONGs. Las acciones de UNDRO, del
coordinador / representante residente y del DMT-ONU son, por lo tanto,
extremadamente importantes: manejo e intercambio de información,
coordinación, preparación de peticiones y movilización de recursos. El grado de
participación que tienen en estas actividades el coordinador / representante
residente y el DMT-ONU, y también en la entrega directa de respaldo operativo
al gobierno, dependerá de la naturaleza y grado de la situación de emergencia,
de la capacidad y deseo de las autoridades nacionales y de los recursos que
pueden ser movilizados.
Lo anterior se aplica a situaciones de emergencia que requieren acciones de
parte de diversas organizaciones / agencias de la ONU (posiblemente incluyendo
al PNUD) y, en consecuencia, coordinación de parte del coordinador residente y
de UNDRO. En situaciones que caen totalmente dentro del mandato de un
órgano específico del sistema de la ONU (p.ej., una epidemia o un ataque de
plaga a cultivos), la responsabilidad principal yace en la agencia adecuada (p.ej.,
OMS, FAO) aunque el Equipo de Manejo de Desastres de la ONU puede, si se
solicita, desempeñar una función en respaldo de esa agencia. (El servicio de
divulgación de información de UNDRO puede también estar a disposición de la
agencia pertinente a nivel internacional).
A continuación sigue una lista de las medidas principales que debe tomar el
coordinador / representante residente y el DMT-ONU inmediatamente antes y
durante una catástrofe:
Medidas a tomar cuando se recibe un aviso de desastre
Al recibir un aviso de amenaza inminente de un desastre:
$ Comuníquese e intercambie información con UNDRO: analice la necesidad
de tomar medidas de precaución.
$ Comuníquese con las autoridades de gobierno pertinentes: confirme estado
de preparación de UNDRO y DMT-ONU para prestar ayuda, si se necesita.
$ Convoque al DMT-ONU, revise los arreglos de la preparación, alerte al
personal y revise el plan de seguridad de la ONU.
1
100
Este capítulo se ha abreviado del Capítulo 4 del Manual para el Manejo de Desastres PNUD/
UNDRO.
3
1
Capítulo
11 1
CAPÍTULO
Respuesta
deala
Introducción
ONU
a los desastres
los desastres
Medidas a tomar después de ocurrir el desastre
Medidas inmediatas en todos los casos:
$ Asegurar el resguardo de todo el personal de la
ONU: activar el plan de seguridad, si es necesario.
$ Asegurar telecomunicaciones fidedignas entre la
oficina de operaciones y Ginebra, Nueva York y las
áreas afectadas.
$ Comunicarse e intercambiar información con
UNDRO: Enviar un mensaje de alerta y enseguida
sitreps de operaciones regulares y mantener contacto
telefónico, si es posible.
$ Comunicarse con las autoridades de gobierno a cargo del
control de emergencias: obtener información, ofrecer ayuda de la
ONU y reafirmar las capacidades de las distintas agencias; confirmar los
arreglos para contactos y colaboración en curso.
$ Determinar si el gobierno requiere ayuda internacional y si desea que
UNDRO inicie un llamamiento internacional. Considerar la necesidad de:
• Ayuda de búsqueda y rescate (SAR) o de otro tipo de especialistas
• Ayuda de socorro
$ Convocar al DMT-ONU: revisor toda la información disponible; confirmar /
definir responsabilidades dentro del equipo; organizar reuniones de
seguimiento y compartir la información.
$ Juntar y colacionar información sobre la situación; participar en visitas
iniciales de reconocimiento a las áreas afectadas. Movilizar y proporcionar
asistencia técnica para el proceso de evaluación.
Si se requiere ayuda de emergencia internacional
1) Necesidad y acción inmediata para
• Determinar, provisionalmente, las funciones que debe llevar a cabo la
ONU a nivel del país, en vista de la situación especial y de la capacidad
del gobierno.
• Definir cualquier necesidad de equipos para SAR u otra ayuda
especializada; informar y consultar a UNDRO inmediatamente.
• Conferenciar con UNDRO respecto a la posible designación de uno o
más delegados de UNDRO.
• Asegurar que se convoque una reunión de coordinación oportuna de
amplia base para coordinar las respuestas inmediatas y los convenios
para evaluación.
• Instituir los arreglos y sistemas de organización necesarios dentro de la
oficina de operaciones: redistribuir el personal, definir las prioridades de
trabajo y asegurar la disponibilidad de equipo de oficina y respaldo de
personal de oficina y administrativo para participar en las actividades de
emergencia.
• Poner en operación los sistemas de información para registrar y seguir la
trayectoria de las necesidades y contribuciones de ayuda internacional.
• Considerar y, cuando sea adecuado, hacer recomendaciones para la
disposición de donaciones de emergencia hechas por UNDRO y PNUD,
y / o para que UNDRO distribuya el aprovisionamiento que se tiene en
Pisa.
101
Visión general sorbe
manejo de desastres
2) Acciones continuas durante los primeros días de las operaciones de ayuda
de emergencia:
• Mantener estrecho contacto e intercambio de información con el
gobierno y otras partes pertinentes (donantes, ONG); participar en, y
respaldar, los mecanismos de coordinación del país.
• Mantener un diálogo y frecuentes intercambios de información con
UNDRO (a través de sitreps de operación y por teléfono).
• Ayudar a definir necesidades prioritarias para ayuda internacional:
– Participar en la evaluación general
– Emitir un juicio independiente de las necesidades prioritarias de
ayuda de emergencia internacional
– Ayudar en la formulación y selección de las peticiones
• Desarrollar un programa combinado de ayuda y un llamamiento
consolidado a la ONU que incluya las propuestas y requerimientos de
todas las agencias de la ONU.
• Diseminar información sobre las necesidades de ayuda internacional a
los representantes locales de organismos donantes y ONG y ayudar en la
movilización de recursos para cubrir las necesidades no satisfechas.
• Ayudar a monitorear de las operaciones de ayuda y brindar ayuda
operacional, cuando sea solicitada.
• Concertar contactos con los medios noticiosos y recibir y atender a las
misiones visitantes.
• Llevar a cabo un revisión (post mortem) de la ayuda de la ONU a las
operaciones de emergencia a medida que llegan a su conclusión.
Si se presentan complicaciones políticas o no se cumple con las necesidades
humanitarias, notificar al Secretario General a través de la oficina del
Coordinador de Socorro de Emergencia. (Consulte Apéndice 1).
Funciones de apoyo adicionales (ininterrumpidas) dependiendo de la
necesidad y de la capacidad del gobierno:
• Congregar y proporcionar servicios secretariales en las reuniones de
coordinación de amplia base.
• Proporcionar apoyo para las operaciones que controlan los sistemas de
información, de logística o de comunicaciones.
Ayuda para rehabilitación y reconstrucción:
• Ayudar a planear e introducir ayuda para la rehabilitación y reconstrucción
en las primeras fases del suceso.
Ayuda a las poblaciones en áreas de conflicto
Actualmente la ONU desempeña un papel muy insignificante en áreas de
conflicto activo, con personas atrapadas en el conflicto. Esta función se le releva
principalmente al CICR (Comité Internacional de la Cruz Roja) y a algunas
ONGs. (Consulte también el Apéndice 1).
Sitreps – intercambio de información con UNDRO
Esta sección describe las responsabilidades del coordinador / representante
residente, respecto a la presentación de informes a UNDRO, y provee pautas
para la preparación de los sitreps de operación requeridos. Describe el sistema de
102
3
1
Capítulo
11 1
CAPÍTULO
Respuesta
deala
Introducción
ONU
a los desastres
los desastres
Cómo comunicarse con UNDRO, Ginebra
UNDRO mantiene un horario de trabajo 24 horas al día, 365 días al año.
Teléfono
(4122)-7332010
(Línea directa para uso en caso de
emergencia: en horas fuera de oficina la
llamada la recibe el servicio Air Call, que
a su vez transmite el mensaje al
funcionario de turno de UNDRO, quien
devuelve la llamada)
(4211)-7346011
(Conmutador de las Oficina de Ginebra
de las Naciones Unidas: preguntar por el
funcionario de turno de UNDRO)
Télex
414242 DRO CH
FAX
(4122)-7335623
Correo
electrónico
UNX008
Use el servicio de Correo Electrónico del
PNUD. (El mensaje le llega a UNDRO vía
UNIENET)
presentación de informes de UNDRO (divulgación de información) en el
contexto de la circulación de información internacional.
Mensaje de alerta y sitreps de operación
Para asegurar una respuesta internacional oportuna, adecuada y coordinada, es
esencial que el coordinador residente informe rápidamente a UNDRO cualquier
suceso catastrófico, con una evaluación, en principio, de los daños y necesidades,
por muy provisoria que sea. Esta debe ser seguida por informes regulares y
sistemáticos con mayor número de detalles.
Envíe un mensaje de alerta a UNDRO tan pronto como se reciba la
información de que ha ocurrido un desastre, o cuando se haya confirmado un
suceso en una zona remota. Esto le permite a UNDRO saber que algo ha
sucedido y que la oficina de operaciones está en continuo contacto. No se retrase
mientras espera obtener más información.
Envíe el primer sitrep de operación lo más pronto posible y, de cualquier
manera, no más de 24 horas después de ocurrido el desastre. Envíe toda la
información pertinente disponible: no se retrase porque falta cierta información.
Envíe la información a medida que se obtiene, indicando la información
adicional que se anticipa y los arreglos hechos para obtener más.
Envíe sitreps en forma regular, por lo menos una vez al día durante el
período inicial de la emergencia (típicamente 10-20 días) y hasta que se llegue a
un acuerdo con UNDRO de reducir la frecuencia. Siempre siga el formato básico,
pero, si es necesario, adapte los subtítulos de las secciones individuales
dependiendo de las necesidades de una situación particular.
Envíe sitreps por medio de fax (o Email) cuando sea posible. Así se
aprovechan los servicios de procesamiento de texto para preparar y actualizar
los informes.
103
Visión general sorbe
manejo de desastres
Invite al DMT-ONU para que participe en la preparación de los sitreps para
asegurar una presentación de informes completa y unificada del sistema de la
ONU al gobierno y a la comunidad internacional. El centro de coordinación de
desastre del PNUD debe normalmente ser responsable de reunir la información
desde las diversas agencias y de preparar el primer borrador. Las copias de los
sitreps deben prepararse para ser enviadas a la brevedad a la oficina central de
las agencias de la ONU que tienen un interés más directo (normalmente los
miembros base del DMT-ONU).
Titulos principales para sitreps de operación
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Situación general
Respuesta nacional
Respuesta internacional a nivel del país
Respuesta para ayuda internacional
Conductos para entrega de la ayuda internacional
Donaciones y contribuciones internacionales
Otra información
Para pautas detalladas sobre el formato de los sitreps de operación, vea
el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO, Capítulo 4.
Figura 11.1
Sitreps y
circulación
de información
internacional
104
1
3
CAPÍTULO
Capítulo
11 1
Introducción
Respuesta
deala
los desastres
ONU
a los desastres
La importancia de la coordinación e información
La coordinación es un proceso aún más importante en las operaciones de ayuda
de emergencia que en el trabajo de desarrollo: vidas pueden estar en peligro, es
probable que los sistemas de logística y otros recursos sean limitados y las
decisiones hay que tomarlas rápidamente. Cabe la posibilidad de duplicar los
esfuerzos, desperdiciar recursos y dejar de cubrir espacios tanto a nivel
geográfico como sectorial.
La información oportuna y fidedigna es crucial para la planificación y
ejecución de operaciones de ayuda de emergencia y posteriores a desastres y
también para movilizar recursos nacionales e internacionales. La divulgación
regular de información pertinente es una condición previa para la coordinación y
cooperación eficiente – a nivel nacional y local – entre sectores y entre el
gobierno, agencias de operación y donantes.
Medidas básicas de coordinación y manejo de la información
# Mantener contacto frecuente y directo con el centro de coordinación del gobierno, departamentos
de operaciones, donantes y ONG.
# Revisiones dentro del DMT-ONU y discusiones con el representante seleccionado del gobierno
para decidir si se requiere ayuda de parte del coordinador residente o del DMT-ONU en:
•
Reunir y analizar información y preparar informes respecto a las necesidades y usos de la
ayuda internacional
•
Establecer y organizar sistemas de control de información más extensos en apoyo de las
autoridades de gobierno responsables
•
Organizar reuniones informativas y de coordinación con la participación de organismos
gubernamentales, donantes, ONG y organizaciones y agencias de la ONU.
# Asegurar que se organicen reuniones de coordinación regulares y extensas (probablemente una
vez a la semana); estimular los debates constructivos; promover el consenso de todos los
interesados sobre las acciones; proporcionar servicio secretarial, si se necesita.
# Especificar las funciones de manejo de información que ejecutará el coordinador residente y el
DMT-ONU, y los recursos requeridos (personal, equipo, espacio de oficina, presupuesto).
# Iniciar los sistemas y servicios de información necesarios, usando las instalaciones y personal
existente; informar a UNDRO, a la oficina regional y a los representantes de donantes locales
sobre los requisitos para su desarrollo y continuación.
# Establecer una unidad de apoyo de información y coordinación de emergencia, donde sea
necesario, como esfuerzo de colaboración del DMT-ONU; estimular a todos los miembros del
DMT-ONU para que secunden al personal, cooperen en la movilización de otros recursos
necesarios y usen las instalaciones.
# Divulgar información en base regular a todos los departamentos de gobierno interesados,
donantes y ONG; enviar copias por fax a UNDRO.
# Estimular para que todos los participantes sean consistentes en el uso de criterios convenidos,
patrones y terminología y concertar períodos de presentación de informes hasta el punto que sea
posible.
# Dirigir la atención de las ONG a áreas y actividades donde su contribución pueda ser mayor (no
necesariamente en las áreas más afectadas).
105
Visión general sorbe
manejo de desastres
P. En su capacidad de funcionario de una agencia de las Naciones
Unidas ¿qué haría usted, respecto a los siguientes aspectos, en el caso de
que el desastre más probable afecte a su país?:
R.
¿Averiguar sobre el aviso de un desastre inminente?
¿Formaría usted parte del DMT-ONU?
¿Conoce usted el plan de seguridad para el personal de la ONU? ¿Qué haría usted?
¿Cómo contribuirá usted a los sitreps de operaciones para UNDRO?
¿Qué función tendría usted en una evaluación? ¿Respecto a qué sectores?
106
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
!
Capítulo 12
Rehabilitación y reconstrucción
Rehabilitación y reconstrucción comprende la mayor
parte de la fase de recuperación del desastre. Este
período que sigue a la fase de emergencia se
preocupa de actividades que permitan a las víctimas
reasumir una vida viable y medios de subsistencia
normales. También incluye la restauración de la
infraestructura, servicios y de la economía en forma
adecuada para satisfacer necesidades a largo plazo y
objetivos de desarrollo definidos. Sin embargo,
después de ocurrir ciertos desastres, también existirá
la necesidad de ayuda humanitaria en forma continua
para grupos vulnerables seleccionados.
Este capítulo expone pautas breves concernientes
a la ayuda para rehabilitación y reconstrucción
después de un desastre. Aunque aquí se presenta
como capítulo aparte, la rehabilitación y
reconstrucción debe, en efecto, ser planificada ya sea
para el momento mismo como socorro, o para ser
elaborada durante las operaciones de socorro.
Fase de reducción de riesgo
previa al desastre
Fase de recuperación posterior al desastre
Rehabilitación
Es importante que algunas agencias distingan entre rehabilitación y
reconstrucción. Específicamente, rehabilitación es la medida que se toma como
consecuencia de un desastre para permitir el reinicio de las funciones de los
servicios básicos, ayudar a las víctimas en sus esfuerzos propios para reparar sus
viviendas y servicios de la comunidad y para posibilitar el restablecimiento de
las actividades económicas (incluyendo la agricultura).
La rehabilitación tiene como objeto permitir que las poblaciones afectadas
(familias y comunidades locales) reinicien patrones de vida más o menos
normales (previos al desastre). Puede considerarse como una fase transitoria
entre (i) socorro inmediato y (ii) reconstrucción a largo plazo más intensa y la
aspiración de un desarrollo progresivo.
Reconstrucción
Reconstrucción se refiere a la construcción o reemplazo permanente de
estructuras físicas gravemente dañadas, la restauración total de todos los
servicios e infraestructura local y la revitalización de la economía (incluyendo la
agricultura).
La reconstrucción debe ser totalmente integrada en los planes de desarrollo a
largo plazo en curso, considerando riesgos de desastres futuros. También debe
considerar las posibilidades de reducir aquellos riesgos por medio de la
incorporación de medidas atenuantes adecuadas. Las estructuras y servicios
dañados tal vez no necesiten ser restaurados en sus lugares y formas originales.
Puede tratarse del reemplazo de necesidades temporales establecidas como parte
de la respuesta de emergencia o rehabilitación.
107
Visión general sorbe
manejo de desastres
En condiciones conflictivas, sin embargo, la rehabilitación y reconstrucción
puede no ser posible. Por razones obvias de seguridad y protección, las
actividades de rehabilitación y reconstrucción deben esperar hasta que la paz
permita realizarlas.
Prioridades y oportunidades en el proceso de
rehabilitación y reconstrucción1
El desastre ocurrió porque la sociedad era vulnerable al impacto del riesgo
específico. La rehabilitación y reconstrucción no debe, por lo tanto, considerarse
como un proceso de simplemente restaurar aquello que existía previamente. La
necesidad es, más bien, desarrollar estrategias y modalidades para reconstituir
servicios y renovar o reemplazar estructuras esenciales tales que reduzcan la
vulnerabilidad. Estas estrategias deben incluir políticas y planes de desarrollo a
largo plazo que tomen en cuenta la situación actual incluyendo cualquier cambio
básico resultante de la catástrofe.
El desastre puede, en efecto, haber creado nuevas oportunidades de
desarrollo cambiando el ambiente y el punto de partida, en cuanto a lo que se
refiere a las estructuras físicas y / o patrones y a las actitudes sociales. Sin lugar a
dudas ha enfatizado la conciencia respecto a riesgos de catástrofes; y, es
probable, que las poblaciones locales y las autoridades nacionales sean
especialmente receptivas a las propuestas de reducción de riesgo y medidas de
preparación. Dichas oportunidades deben reconocerse y adoptarse en los
proyectos de planificación de rehabilitación y reconstrucción, así como también
en la formulación de programas de desarrollo nuevos y a largo plazo.
La ayuda para rehabilitación y reconstrucción debe, por lo tanto, planificarse
sobre la base de una evaluación y estimación precisa de los asuntos técnicos y
sociales abarcados. Aunque la planificación de dicha ayuda no puede ser
excesivamente apresurada, debe obtenerse en la forma más expedita posible.
Hay dos razones para esto:
! Algunas medidas de rehabilitación y reconstrucción, si se organizan con
suficiente rapidez, pueden abreviar el período necesario para la ayuda de
socorro de emergencia, eliminando así la necesidad de invertir recursos en
medidas temporales.
! El “espacio de oportunidades” puede ser breve para incorporar las medidas
de reducción de riesgos en reconstrucción (de viviendas, por ejemplo) o para
iniciativas de nuevos desarrollos (especialmente aspectos sociales).
Hay que considerar factores estacionales, los que pueden determinar la
programación necesaria para reconstrucción; por ejemplo, el reemplazo de
refugios de emergencia o la rehabilitación de sistemas de irrigación a tiempo
para la próxima cosecha.
El objetivo es promover y ayudar en la recuperación. La ayuda durante la
fase posterior al desastre debe planearse y ejecutarse teniendo esto muy en claro.
Las estructuras y servicios dañados que son esenciales a la sociedad deben ser
reparados o reemplazados, protegiéndolos debidamente contra riesgos futuros.
Al mismo tiempo, y no menos importante, debe encontrarse medios para ayudar
a la gente en su recuperación, especialmente aquellas personas que cuentan con
los recursos más escasos.
1
108
El resto de este capitulo se basa en el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO.
3
1
Capítulo
12 1
CAPÍTULO
Rehabilitación
Introducción a
ylos
reconstrucción
desastres
Como se dijo anteriormente, “la mayoría de las personas afectadas son los
pobres. Para los pobres, el desastre significa la pérdida de la propiedad, del
trabajo y oportunidades económicas. En términos reales esto puede representar
un enorme retroceso económico. Por lo tanto, la ayuda para reconstrucción debe
estar diseñada de manera que:
! alivie restricciones económicas y reduzca el costo de reconstrucción
! introduzca capital en la comunidad
! cree oportunidades de empleo
! respalde y fortalezca empresas económicas existentes”2
Se requiere, por lo tanto, planificación imaginativa y oportuna para enlazar
la rehabilitación y reconstrucción con medidas de “socorro” a corto plazo y, para
usar de la manera más eficiente los recursos financieros externos, materiales y
asistencia técnica para lograr beneficios de desarrollo mientras se satisfacen las
necesidades humanitarias.
El peligro de planificar y ejecutar la reconstrucción de prisa
“Los programas posteriores al desastre – aún los programas de
reconstrucción son, a menudo, planificados y ejecutados de prisa. La
urgencia ocurre debido a la necesidad que perciben los planificadores de
reconstruir para que la comunidad vuelva lo más pronto posible a sus
“normalidad”, o debido a restricciones de tiempo en el financiamiento
del donante. Por eso, el tipo de planificación cuidadosa y la necesaria
participación de la comunidad en los planes de desarrollo es, a menudo,
descuidada. Sin dicha planificación, estos programas pueden infringir
esfuerzos de desarrollo a largo plazo o retrasar su ejecución. Los
programas de reconstrucción mal planeados y que escasamente tornan a
las comunidades al status quo pueden dejarlas nuevamente casi tan
vulnerables a un desastre futuro, mientras que al mismo tiempo crean un
sentido de complacencia porque se ha visto que se ha hecho algo”.
Tomado de “Desastres y Desarrollo – estudio en construcción institucional” preparado por
INTERTECT para el PNUD, Abril 1990.
2
Frederick C. Cuny, citado por Ian Davis en Desastres y la vivienda, progreso en la década
pasada y temas claves para la DIRDN, Septiembre 1990.
109
Visión general sorbe
manejo de desastres
Huracán Zenón: Un estudio de caso3
El siguiente es un estudio de caso ficticio. Sin embargo, se ha elaborado en base a
sucesos que ocurren a menudo y demuestra cómo funciona o no funciona cada
parte del sistema en caso de desastre. Todos los eventos y medidas de las
agencias se basan en sucesos reales.
Se ha escogido un huracán para este ejercicio porque nos permite observar
no sólo las medidas posteriores al desastre, sino también las actividades que
ocurren antes de un desastre cuando existe un período de aviso. Mientras que
cada tipo de catástrofe es único, el siguiente escenario es típico de todos los
desastres naturales repentinas. Aunque se basa en sucesos reales, los ejemplos
indicados tienen sólo propósitos educacionales y no reflejan la habilidad o
capacidad de ningún individuo o agencia. La mayoría de los nombres de
agencias son ficticios.
Su tarea es leer el siguiente recuento y analizar cada medida de manejo
respecto a su conveniencia. Es decir, ¿fue la medida de control un ejemplo de
buen o mal juicio, fue adecuada la medida tomada según la información
disponible o fue descuidada? Le aconsejamos que tome notas al margen sobre el
análisis de estas medidas de control. Sería conveniente que pusiera un círculo
alrededor de la frase del texto a que se refiere su análisis.
El escenario
La República de Zenón es un país pequeño,
densamente poblado, situado en la costa de
una importante masa de tierra en el Trópico.
El país se extiende formando un golfo de poca
profundidad y su línea costera comprende el
60 por ciento de su frontera. Aisladas aldeas
pesqueras salpican la costa, siendo la mayor
parte de su fértil planicie costera habitada por
agricultores que trabajan pequeños terrenos
arroceros para subsistencia. El resto del país
es montañoso y aquí los pequeños agricultores
se esfuerzan para ganarse la vida en las
erosionadas laderas descortezadas por años
de tala forestal.
La pobreza de las montañas ha conducido
a miles de familias a la capital que se encuentra
en la costa sur del país. Muchas familias viven
en escuálidas poblaciones diseminadas por
toda la ciudad y muchos, recientemente, se
han trasladado a Puerto Sonido, un polémico
pueblo nuevo construido en una área
pantanosa a varios kilómetros de la capital.
Puerto Sonido, favorecido por el gobierno
como una comunidad modelo y criticado
por la oposición como un barrio marginal
inminente, está ubicado a menos de un metro
sobre el nivel de las mareas altas.
3
110
Este estudio de caso se ha adaptado de Desastres y
Desarrollo de Frederick C. Cuny, Oxford University
Press, Nueva York, 1983.
3
1
Capítulo
12 1
CAPÍTULO
Rehabilitación
Introducción a
ylos
reconstrucción
desastres
Cronología de eventos del huracán de la República de Zenón
27 de Agosto
Barcos que navegan por el trópico central informan a las estaciones
meteorológicas cercanas de una rápida caída en la presión barométrica. Las
estaciones meteorológicas pasan esta información a la Red Internacional de
Rastreo de Huracanes (RIRH), la cual pronto verifica la formación de una
depresión tropical y notifica a los países vecinos.
28 de Agosto
Observación por satélite y monitoría aérea indica que la depresión se ha
transformado en una tormenta tropical.
En Zenón, el pronosticador jefe del servicio meteorológico, siguiendo los
procedimientos, notifica al director del Comité de Preparación de Emergencia
(CPE). El pronosticador revisa también la diferencia entre un alerta de huracán
(primera etapa de alerta anunciada 48 horas antes del momento en que se espera
azote el huracán) y un aviso de huracán (anunciado cuando el huracán está a
sólo 24 horas de distancia). El director del CPE notifica a unos cuantos
funcionarios de gobierno y sugiere que se tomen medidas preliminares en caso
que el huracán se desarrolle. Una hora más tarde, se transmite una sinopsis de la
tormenta en el sistema nacional de radios.
El público le presta poca atención a la tormenta, la cual todavía está a más de
1200 kilómetros de distancia.
29 de Agosto
Fotos vía satélite y vuelos de reconocimiento a través de la tormenta indican que
se trata ahora de un huracán ya desarrollado. La RIRH alerta a los gobiernos de
los países de la región y a diversas organizaciones internacionales.
A las 14,00 horas, el director del CPE llama a reunión para las 19,00 horas con
objeto de poner al día a los miembros sobre el progreso del huracán y su
dirección trazada.
Más tarde la reunión toma lugar con sólo siete de sus doce miembros presentes.
El pronosticador del servicio meteorológico repite su información. El comité le
pide al pronosticador que pronostique el paso del huracán, pero la petición se
rehusa. Una de las miembros del comité pasa a otra sala y llama por teléfono a la
Red Internacional de Rastreo de Huracanes (RIRH). Ella recibe una información
más detallada y una descripción de la ruta proyectada del huracán. El informante
de RIRH agrega que según su propia estimación, el huracán probablemente no
azotará Zenón porque se está desplazando en una dirección que lo llevará al
norte del país. La miembro del comité vuelve a la reunión y le dice al resto del
comité lo que le han informado a ella. El comité decide no emitir una declaración
pues podría alarmar al público.
En otra parte, se lleva a cabo la reunión mensual de la Asociación de Agencias
Humanitarias en Zenón (AAHZ). Al final de la reunión, uno de los miembros
pregunta qué planes existen como preparación para el huracán. El presidente
replica, “Zenón no tiene huracanes”.
111
Visión general sorbe
manejo de desastres
30 de Agosto
El huracán se intensifica y empieza a moverse en dirección occidental. La radio da
informes cada hora sobre su posición indicando que ha cambiado dirección y que
ahora avanza en dirección a la costa noreste de Zenón.
A las 10,00 horas se convoca a otra reunión de la CPE. El servicio meteorológico
ha indicado que emitirá un alerta de huracán esa tarde si la tormenta no cambia
de dirección. El comité empieza a preparar sus planes de operación. El primer
asunto es buscar un edificio sólido con buenas comunicaciones para usarlo como
centro de operaciones de emergencia.
Durante la tarde se realizan reuniones en distintos ministerios gubernamentales
en preparación del huracán. Se le da prioridad a la protección de equipo crítico
para el funcionamiento de cada ministerio. Se solicita materiales de construcción y
sacos de arena al ministerio de obras públicas para proteger las instalaciones en
las áreas bajas y expuestas, pero pronto los suministros disponibles se acaban. Las
medidas de precaución a lo largo de la costa son casi inexistentes; se le presta
poca atención a las áreas más al interior.
La Cruz Roja de Zenón revisa sus planes para enfrentar la catástrofe. Tiene una
serie de pautas emitidas por las Sociedades de la Liga Cruz Roja / Media Luna
Roja que sirven de modelo para sus propias actividades. A medida que el
personal revisa las pautas, se hace evidente que la mayoría son para medidas que
deberían haberse tomado con mucha anticipación, y que ahora es muy poco lo
que puede hacerse antes de que azote el desastre. Sin embargo, al final de su
reunión, el director notifica al gobierno que “la Cruz Roja está lista”.
31 de Agosto
A la 01,00 horas, la tormenta nuevamente se intensifica. A las 01,15, el servicio
meteorológico emite un aviso de huracán.
El primer ministro llama al CPE para verificar sus actividades. El director le
asegura al primer ministro que se está haciendo todo lo posible. En el mismo
momento, el CPE está tratando de elaborar un plan de evacuación y crear
una lista de edificios designados como refugios contra el huracán y
entregarla a los medios de comunicación.
Al amanecer, los ciudadanos de Zenón despiertan con la noticia en la radio
que hay un aviso de huracán. Los periódicos publican la nueva lista de
edificios designados como refugios para protegerse del huracán, algunos de
los cuales ya no existen. Más tarde el CPE anuncia en la radio una lista
“nueva” de edificios y exhorta a las personas de las áreas bajas a lo largo de
la costa que inicien la evacuación.
Al mediodía la única señal del huracán que se aproxima es la marea creciente en
las partes altas a lo largo de la costa oriental. Los vientos ahora son borrascosos y
hay lluvias torrenciales intermitentes.
El tiempo se les está haciendo cada vez más corto a los miembros del CPE. Hay
cientos de detalles pendientes y a cada minuto se le ocurre a otra persona una
nueva medida de precaución que debería tomarse.
A las 16,30 horas, llega el equipo de noticias extranjeras y comienza su informe
televisado en vivo. La primera historia describe el acaparamiento en la venta de
productos de emergencia y muestra fotos de varios dueños de almacenes bien
armados defendiendo sus propiedades contra el saqueo.
112
3
1
Capítulo
12 1
CAPÍTULO
Rehabilitación
Introducción a
ylos
reconstrucción
desastres
A las 17,00 horas, el servicio meteorológico anuncia que el curso del huracán ha
cambiado, ubicándolo en ruta hacia las zonas central y sur del país. El impacto se
pronostica para las primeras horas de la mañana del día siguiente. Los vientos
ahora tienen una velocidad de 60 kilómetros por hora.
El CPE recibe las noticias con gran ansiedad. Muchas de las actividades de
preparación se han centrado en las regiones del norte, no en el sur. Rápidamente
se emite avisos para evacuar Puerto Sonido.
Veinte minutos más tarde, el primer ministro aparece en la televisión y radio
nacional emitiendo una súplica a todas las personas de las áreas bajas para que se
evacuen lo más pronto posible. Sugiere que aquellos que no pueden escapar
deben buscar refugio en las iglesias y escuelas.
En Puerto Sonido, el nivel del mar está ahora a un metro sobre lo normal. El agua
está llegando al camino que separa la comunidad del mar, y las grandes oleadas
están rápidamente erosionando el lecho del camino. Los vehículos que intentan
la evacuación se han atascado. Los residentes de Puerto Sonido empiezan a
alejarse del mar por el único otro camino que une el área con las tierras más altas,
pero este camino también es bajo y cruza dos arroyuelos que ya se están
inundando. A las 10,00 horas, se cae un puente y la gente queda desamparada.
Las palabras de súplica de Puerto Sonido se despachan al CPE. Este ordena a
un batallón de ingeniería del ejército que intente evacuar al pueblo.
El ejército envía un camión lleno de botes pequeños al puente
caído pero, cuando llegan, la superficie está demasiado
accidentada y el plan se abandona. Dos mil quinientas
familias empiezan a pelearse por tratar de subir a los tejados
de sus casas. Dos mil de estas personas no lograrán encontrar protección.
1 de Septiembre
Se pierde la comunicación de la capital con las zonas remotas.
A las 2,00 de la mañana, se registra el paso del ojo del huracán en Puerto
Williams, 45 kilómetros al norte de la capital. Los vientos en la capital alcanzan
una velocidad máxima de 200 kilómetros por hora.
Consecuencias
Al amanecer del 1 de septiembre, los vientos han disminuido a 100 kilómetros
por hora, unas pocas personas empiezan a aventurarse hacia afuera para ver el
daño. A las 10,00 de la mañana, el viento todavía es borrascoso, pero es posible
dejar los refugios y otras estructuras sin correr mucho peligro.
En la capital, el daño causado por el viento es grave. Casi todas las casas han sido
algo dañadas. Las poblaciones marginales han sido gravemente golpeadas, con
una destrucción total de construcciones de casi un 85% en algunas áreas. Las
víctimas sobrepasan en un 200 por ciento la capacidad del hospital. Un
desastre de grandes proporciones se reporta en Puerto Sonido, pero aún
no ha sido verificado.
Al mediodía, el primer ministro ordena a un helicóptero que lo lleve a él,
al director del CPE, al presidente de la Cruz Roja y a varios ministros de
gabinete a sobrevolar el área afectada. Durante el vuelo sobre la capital, el
primer ministro se conmueve por la extensión del daño. A medida que el
113
Visión general sorbe
manejo de desastres
helicóptero avanza sobre Puerto Sonido, la extensión de la devastación y la
pérdida de vidas son horrorosas. Los pocos sobrevivientes se aferran a los
tejados de las pocas construcciones que han sobrevivido a la tormenta. A medida
que el helicóptero con el grupo del primer ministro desciende a baja altura, todos
los de abordo pueden ver los desesperados gestos pidiendo ayuda.
En el Centro de Operaciones de Emergencia, los informes son fragmentados y
confusos. Se informa que el número de muertos y el daño es alto en todas partes
del área afectada. Es difícil discernir un patrón porque los informes no son
presentados en forma regular o clasificados según sus prioridades. El Comité de
Preparación para Emergencia es bombardeado por los reporteros que claman por
conseguir información. Los miembros del CPE deciden que su primera medida
será realizar un extenso estudio del daño. La segunda medida es nombrar a la
Cruz Roja como coordinadora de todo el socorro de emergencia.
A la caída de la noche, llegan más contingentes de la prensa extranjera. Al día
siguiente, sus informes han transformado a Zenón en la historia noticiosa
número uno en el mundo.
A las 20,00 horas, el CPE se reúne con representantes de agencias voluntarias y
embajadas extranjeras. El director del CPE informa sobre las víctimas y el daño
enumerando los compromisos de ayuda y asistencia que se han recibido de otros
gobiernos. Las agencias piden instrucciones, pero pronto se hace evidente que no
se han preparado planes o actividades de reconstrucción. Se le informa al primer
ministro sobre la aparente indecisión y falta de liderazgo del CPE.
Durante toda la noche, las víctimas continúan llegando a los hospitales y a las
estaciones de ayuda en las zonas afectadas.
2 de Septiembre
A las 7,00 de la mañana, el primer ministro anuncia que ha tomado el mando
personal de las operaciones de emergencia y reconstrucción y que ha nombrado
un nuevo Comité de Socorro de Desastre para reemplazar al CPE.
En el ministerio de relaciones exteriores, la oferta de ayuda llega copiosamente.
Los primeros vuelos con provisiones de socorro están llegando al aeropuerto;
estos consisten de tiendas de campaña, medicamentos, cobijas y paquetes con
ración militar.
A las 10,00 de la mañana, un médico local informa un caso posible de cólera. El
primer ministro ordena la vacunación masiva de todas las personas en la zona de
la catástrofe.
Las iglesias informan que las donaciones espontáneas de ropa son abundantes
y pide a la Cruz Roja que organice el transporte por helicóptero de las donaciones a las montañas. La Cruz Roja accede y dispone de varios helicópteros
de las operaciones de búsqueda y salvamento. El director de la Cruz Roja
perderá su trabajo un tiempo después por haber tomado esta decisión.
En la sede de la Cruz Roja, empiezan a llegar los primeros informes más
precisos de las víctimas de fuera de la capital. En el delta se informa de
numerosas pérdidas. El número mayor de víctimas sucedió cuando las
iglesias y las escuelas usadas como refugios se cayeron o se inundaron. En sólo
una iglesia se informó la muerte de 400 personas.
114
3
1
Capítulo
12 1
CAPÍTULO
Rehabilitación
Introducción a
ylos
reconstrucción
desastres
La Cruz Roja, con graves restricciones a causa de la falta de recursos y sin una
infraestructura de organización real fuera de la capital, solicita una reunión con
el gobierno para esclarecer las responsabilidades. En la reunión, se decide que la
Cruz Roja continuará teniendo la responsabilidad de coordinación de socorro en
la capital y que el gobierno reasumirá su responsabilidad en todas las otras
regiones. Informes televisados de la devastación empiezan a llegar a los países
industrializados. El reportaje más vívido relata la tragedia en Puerto Sonido. La
historia describe la incapacidad del gobierno y concluye con una declaración que
dice, a menos que se reciba ayuda internacional masiva, los sobrevivientes se
morirán de hambre. Durante la noche, las agencias de socorro informan que las
donaciones sobrepasan el medio millón de dólares.
Varias agencias deciden enviar a sus encargados en desastres o al personal
superior a la región para evaluar las necesidades y para coordinar las actividades
de emergencia.
3 de Septiembre
El puente aéreo de ayuda continúa. Gran parte de la ayuda proviene de
gobiernos extranjeros, muchos de los cuales tienen reservas de artículos de
socorro. También empiezan a llegar envíos de agencias no gubernamentales.
Parte de este material, especialmente la ayuda de gobiernos, proviene de reservas
acumuladas, y están bien clasificados, empacados y marcados. Otro tipo de
material simplemente está empaquetado según su tamaño, teniendo cada bulto
una mescolanza de diferentes artículos, los cuales deben ser clasificados a la
llegada a Zenón.
Al mediodía, grupos de aldeanos de remotas regiones montañosas empiezan a
aparecer en las estaciones de ayuda informando de la destrucción masiva y de la
gran pérdida de vidas debido a los desprendimientos de tierra e inundaciones en
las montañas despojadas. En el extranjero, más historias nuevas llegan
diariamente con escenas de muerte y destrucción en Zenón.
4 de Septiembre
Ahora que algunos caminos se han reabierto, el gobierno empieza la distribución
de artículos de socorro fuera de la capital. El aprovisionamiento se había limitado
a la entrega de alimentos y medicamentos por helicóptero pero, ahora, caravanas
de camiones pueden llevar grandes cantidades y una amplia variedad de ayuda
a las áreas rurales.
En el aeropuerto, se pide la ayuda de voluntarios para clasificar el material de
socorro. El sólo volumen del material y la confusión causada por el mal empaque
requiere el trabajo de varios miles de personas en el aeropuerto y en otros
centros de distribución.
En toda la región afectada se esta realizando un
tremendo esfuerzo de salvamento. La gente está
ocupada tratando de recoger todo el material de
construcción que sea posible, especialmente los techos de
estaño que se encuentran alrededor de los árboles, enrollados
en el suelo o en algunos casos intactos. Con los escombros se
han construido miles de refugios provisorios. Muchos
corresponsales de la prensa extranjera asignados para preparar
115
Visión general sorbe
manejo de desastres
una historia sobre la necesidad de tiendas de campaña pide a un grupo de
víctimas que dejen de martillar pues el técnico de sonido quiere grabar una
entrevista con un funcionario de socorro que viene llegando con un envío de
tiendas ce campaña.
5 de Septiembre
Los helicópteros llegan de bases militares de ultramar de un gobierno amistoso.
Su primera actividad es el transporte aéreo de un hospital de campaña completo
para la región del delta.
En la capital, el Comité de Socorro para Desastres (CSD) convoca a una reunión
de agencias de socorro. Para reducir la duplicación de esfuerzos, el gobierno le
pide a cada agencia que se responsabilice del socorro y reconstrucción en un
sector particular. Se coloca una lista de las comunidades en el tablero y cada
agencia selecciona una para su ayuda. Varias agencias voluntarias que han
trabajado en el país durante muchos años no asisten a la reunión (conocida más
tarde como “lotería”), y las regiones donde ellas han tenido extensa experiencia
es asignada a otras agencias. No se hace ningún intento para verificar las
calificaciones o capacidades de estas nuevas agencias presentes en la reunión.
6 de Septiembre
La prensa reporta casos de corrupción y favoritismo en la distribución de
abastecimientos de socorro. El primer ministro pide a las iglesias que formen
comités para supervisar la distribución de bienes de socorro en cada comunidad.
Durante el día, tres agencias voluntarias diferentes convocan a una reunión de
coordinación en lugares separados.
7 de Septiembre
A las 10,00 de la mañana, el Comité de Socorro para Desastres llama a una
reunión de coordinación entre el gobierno y las agencias voluntarias para
discutir la reconstrucción de viviendas.
8 al 14 de Septiembre (segunda semana)
Durante la semana, se realizan numerosas reuniones de coordinación – algunas
bajo el auspicio del gobierno, otras a incitación de una o más agencias
voluntarias.
A principios de la semana, las agencias de socorro en Zenón reciben la oferta de
grandes donaciones de fundaciones, organizaciones intergubernamentales y de
sus propios gobiernos. Los donantes están ansiosos de que el dinero beneficie a
las víctimas lo más pronto posible; por lo tanto, ponen como restricción que el
dinero debe gastarse dentro de treinta a noventa días.
Diariamente llegan nuevas agencias de socorro (algunas “agencias instantáneas”,
como Amigos de Zenón). El CSD les asigna áreas de responsabilidad. También
empiezan a llegar voluntarios expatriados. Entre este grupo hay varios médicos
que fastidian a los funcionarios médicos locales por asignaciones e intérpretes.
También ha llegado una cantidad de representantes fabricantes de compañías
que producen pequeñas construcciones prefabricadas. Cada uno insiste en tener
“la máxima solución” para reconstruir viviendas a bajo costo. Algunas viviendas
se consideran temporales y otras permanentes. El CSD, incapaz de hacer la
116
3
1
Capítulo
12 1
CAPÍTULO
Rehabilitación
Introducción a
ylos
reconstrucción
desastres
selección entre ellos, decide organizar una feria de viviendas donde los
fabricantes puedan poner sus unidades y mostrarlas al público. Las preferencias
del pueblo se determinará y así se seleccionará el sistema de vivienda.
En una reunión del CSD, muchos comités de socorro en las aldeas comunican
que se forman grandes líneas para conseguir alimentos en los centros de
distribución. El mismo día, se le ofrece al gobierno un enorme paquete de
mercancía excedente como ayuda alimenticia. Sin restricciones: el alimento debe
repartirse. A pesar de la oposición de algunos agricultores y cooperativas, el
gobierno firma el convenio ayuda-alimentos.
En una reunión del CSD, varias agencias señalan que la distribución de ayuda
gratis a las victimas puede ser contraproductiva. El presidente del CSD reacciona
enérgicamente diciendo que cobrarles a las víctimas por el alimento u otro tipo
de ayuda sería ir contra los principios humanitarios de socorro para desastres y,
ordena que toda la ayuda sea proporcionada gratis a las víctimas. Varios grupos
locales de desarrollo arguyen que esto creará dependencia, pero el gobierno se
mantiene inflexible.
En el sector privado, los arquitectos e ingenieros
ofrecen sus servicios como consejeros a las
agencias voluntarias. Al comienzo las agencias se
entusiasman con la perspectiva de tener este tipo
de asistencia técnica, pero pronto descubren que
muy pocos de estos profesionales conocen las
viviendas tradicionales construidas por la
mayoría de las personas en el país y que sus
ideas de vivienda de bajo costo es mucho más
costosa para las agencias, sin mencionar a los
mismos sobrevivientes.
15 al 21 de Septiembre (tercera semana)
Durante la tercera semana, el énfasis empieza a alejarse de las actividades de
socorro de emergencia para centrarse en la recuperación provisional y
necesidades de recuperación a plazo más largo.
El primer ministro, presintiendo un cambio de ánimo, nombra un Comité de
Reconstrucción Nacional para coordinar la recuperación a largo plazo, pero
anuncia que el Comité de Socorro para Desastres permanecerá activo hasta que
se hayan satisfecho todas las necesidades de socorro.
A fines de la semana, grupos de funcionarios de la banca internacional llegan
para entablar conversaciones sobre préstamos de reconstrucción al gobierno. El
primer ministro ordena al Ministro de Finanzas que le de prioridad superior a la
renegociación de la deuda nacional.
Aparecen informes que indican el desarrollo de un auge en la economía y que los
precios están subiendo en un porcentaje desorbitado, especialmente los
materiales y herramientas que se usarán en la reconstrucción. El gobierno,
temeroso de crear un mercado negro, tiene dudas sobre si debe establecer control
de precios.
117
Visión general sorbe
manejo de desastres
Los agricultores protestan por la distribución de alimentos gratis y las organizaciones campesinas informan que si continúan las donaciones de alimentos, los
agricultores que han salvado algunas de sus cosechas no tendrán mercado para
ellas.
La reconstrucción de viviendas y la recuperación agrícola resultan dificultosas
para algunas agencias voluntarias. Envían cables a sus sedes pidiendo permiso
para contratar varios conocidos especialistas recomendados por una universidad
local. Temerosos de que la contratación de consultores se sume a los gastos
generales, con la crítica de los donantes, la sede decide oponerse a la contratación
de los especialistas.
22 al 28 de Septiembre (cuarta semana)
El gobierno anuncia un cambio en la política de distribución de mercancías de
socorro y accede a permitir la venta de algunos productos. También queda
registrado que se estimula la venta subvencionada de materiales de construcción.
Se deja que las agencias establezcan los requisitos de elegibilidad. En el campo,
los programas discrepantes y los diversos niveles de asistencia brindada por cada
agencia conduce a que los sobrevivientes de la catástrofe se quejen. El Comité de
Reconstrucción Nacional (CRN) considera el establecimiento de políticas
uniformes de reconstrucción. Después de muchas conversaciones, decide no
establecer estas políticas temiendo que las agencias voluntarias y sus donantes
puedan resentir dicha medida.
Los medios noticiosos informan que los programas de reconstrucción están,
inadvertidamente sólo ayudando a los terratenientes y propietarios, porque los
arrendatarios no repararán sus casas por temor de que los propietarios los
obliguen a dejarlas. No se menciona el asunto de modelo de tenencia de la tierra
y la necesidad de reforma agraria.
Octubre-Marzo
La ayuda sigue llegando. Los comités de socorro locales se han reestructurado
como comités de reconstrucción. La ayuda en forma de alimentos llega ahora
en cantidades cada vez mayor. Sin embargo, hay una continua oposición al
programa de alimentos, especialmente de parte del Ministerio de Agricultura. El
temor de que los campesinos no replantarán se está materializando. El ministerio
entonces propone un sistema de respaldo de precios, pero los únicos predios
agrícolas elegibles son las haciendas grandes a lo largo de la costa.
A medida que la reconstrucción progresa, el gobierno se da cuenta de que su
política de vivienda permanente es ilusoria y accede a autorizar programas de
reconstrucción para reconstruir viviendas tradicionales siempre que la construcción resultante sea “segura”. El Banco de la Vivienda, sin embargo, rehúsa
otorgar préstamos a gente que trabaja con materiales tradicionales.
En una reunión del CRN, el secretario informa sobre un estudio de programas de
reconstrucción habitacional. Cuarenta y cinco organizaciones no gubernamentales participan en la reconstrucción de viviendas. Veintinueve están ubicadas en
la capital o en la vecindad inmediata, diez están ubicadas a lo largo de la
carretera que conecta la capital y el delta, y las otras seis están ubicadas en las
montañas. El informe también indica que sólo el 35 por ciento del área total
afectada por el huracán está recibiendo ayuda de reconstrucción habitacional.
Por este motivo el gobierno debe establecer un programa habitacional para
compensar esta deficiencia.
118
3
1
Capítulo
12 1
CAPÍTULO
Rehabilitación
Introducción a
ylos
reconstrucción
desastres
Mediados del año
Seis meses después del desastre todas, excepto por unas pocas agencias
extranjeras, han partido anunciando que han completado la reconstrucción de
sus áreas asignadas. Los estudios del CRN indican que el trabajo está incompleto.
El sesenta por ciento de los residentes urbanos y el 85 por ciento de la población
de las zonas rurales están todavía sin viviendas de reemplazo.
La mitad del año marca el fin de la primera cosecha posterior al desastre. Los
observadores notan un renacimiento en la demanda de viviendas, ahora que la
gente tiene tiempo y capital para reconstruir. Sin embargo, sólo una pocas
agencias permanecen para ofrecer ayuda técnica o financiera. Aún entre esas
agencias que desean quedarse, los fondos para continuar las operaciones ya no
están disponibles. Con objeto de ayudar a cumplir con esta nueva demanda, el
gobierno trata de obtener préstamos del Banco Internacional para financiar otras
actividades de reconstrucción. Después de dos meses, el préstamo es aprobado
en principio, pero los fondos no estarán disponibles hasta el próximo año fiscal,
retrasando aún más la reconstrucción.
En el sector agrícola, los estudios indican que a causa de la disminución en la
producción agrícola se necesita que la ayuda de alimentos continúe por otro año.
Un informe del Ministerio de Agricultura que muestra que el número de
pequeños campesinos ha disminuido entre un siete y un diez por ciento, y que
una porción notable de tierra antes dedicada al cultivo del arroz en la región del
delta, se usa ahora para producir algodón y otros cultivos más rentables, pasa
inadvertido.
P. Identifique tres problemas fundamentales que arruinaron el proceso
de reconstrucción y que le impidieron que fuese una buena oportunidad
de desarrollo.
R.
119
Visión general sorbe
manejo de desastres
NOTAS
120
4
1
4
CAPÍTULO 1
Introducción a
INDICE
los desastres
MITIGA
CION DE DESASTRE
MITIGACION
Capítulo 13 Mitigación ................................................................................. 122
Identificación de casos en que la mitigación es más efectiva ......................... 124
Medidas para reducir el riesgo ........................................................................ 124
Lista de medidas mitigadoras .......................................................................... 125
Clasificación de medidas mitigadoras ............................................................. 127
Coordinación del proceso de mitigación ......................................................... 128
Capítulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigación de desastres ................... 129
Mitigación de desastres como tema de desarrollo ........................................... 129
Evaluación de necesidades, políticas y capacidad de
mitigación de desastres .............................................................................. 130
Fuentes de información: necesidad de pericia técnica .................................... 133
Identificación y formulación de proyectos ...................................................... 133
Evaluación de riesgos de desastres en todos los proyectos
en zonas de riesgo ...................................................................................... 134
Lista para planificar la reducción de riesgos de desastres ............................... 135
Formulario para revisión del proyecto Desastres y Desarrollo ....................... 137
Apéndice ......................................................................................................... 139
Resolución 46/182 de la Asamblea General, Fortalecimiento
de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia
del sistema de las Naciones Unidas
121
Visión general sorbe
manejo de desastres
44
MITIGACION DE DESASTRES
Después de leer la Cuarta Parte y completar los ejercicios, usted conocerá los
conceptos básicos, finalidades y elementos de la mitigación de desastres. Usted
también podrá describir:
OBJETIVOS
DEL ESTUDIO
!
!
!
!
!
Los objetivos principales de la mitigación de desastres.
Varias técnicas disponibles de mitigación.
La forma de considerar la mitigación de desastre como un tema de desarrollo.
Cómo evaluar la capacidad que tiene un país para poner en práctica proyectos de
mitigación.
Cómo tomar en cuenta las amenazas en la identificación y formulación de proyectos.
!
Capítulo 13
Mitigación1
La mitigación es uno de los vínculos positivos entre
los desastres y el desarrollo. Las agencias,
comunidades e individuos pueden usar sus recursos
para desarrollo para reducir el riesgo de las amenazas
mediante proyectos de mitigación. También pueden
asegurar que sus otras iniciativas de proyectos
contengan componentes atenuantes contra futuros
desastres.
En su uso más amplio, la mitigación es ahora un
término colectivo usado para abarcar todas las
medidas tomadas antes de que ocurra un desastre
(medidas previas al desastre). Esto incluye la
reducción de riesgo a largo plazo y las medidas de
preparación.
Sin embargo, muchos individuos e instituciones
aplican una definición más estrecha para hablar de
mitigación. Usan el término mitigación para referirse
a medidas tomadas con objeto de reducir el
Fase de recuperación posterior al desastre
sufrimiento humano y la pérdida de propiedad
resultante de fenómenos naturales extremos. El
concepto de mitigación acepta el hecho de que algunos eventos amenazantes
pueden ocurrir pero trata de aminorar el impacto acrecentando la capacidad de
la comunidad para absorber el impacto con un daño o efecto destructor mínimo.
En palabras más simples, para este grupo la mitigación es la reducción del riesgo.
Mitigación se aplica a una amplia variedad de actividades y medidas de
protección que podrían promoverse; medidas físicas; por ejemplo, desde la
construcción de edificaciones más sólidas o diversificación agrícola, a medidas
de procedimiento, como técnicas modelo para la incorporación de evaluación de
amenazas en la planificación del uso de la tierra.
Fase de reducción de riesgo
previa al desastre
1
Adaptado del módulo de entrenamiento PNUD/UNDRO, Mitigación de desastres, por A.W. Coburn,
R.J.S. Spence y A. Pomonis, Cambridge, junio de 1991.
122
4
1
Capítulo
13 1
CAPÍTULO
Mitigación
Introducción a
de
losdesastres
desastres
En la década de 1990 se está realizando un gran esfuerzo para estimular la
ejecución de técnicas de mitigación de desastres en proyectos de desarrollo en
todas partes del mundo. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha
adoptado la década de 1990 como la Década Internacional para la Reducción de
Desastres Naturales. La finalidad es lograr, a finales de la década, una reducción
significativa en las pérdidas de vida y daño material causados por desastres.
Los desastres se consideraban, hasta hace poco, casi de la misma forma que
se consideraban las enfermedades a principios del siglo XIX: imprevisibles,
desafortunados y parte del riesgo de la vida cotidiana. La concentración de
personas y el aumento del nivel de la población en todo el globo terrestre
aumentan el riesgo de desastres y multiplican las consecuencias de las amenazas
naturales cuando estos ocurren. Sin embargo, la “epidemiología” de los desastres
– la ciencia sistemática de lo que sucede en un desastre – indica que los
desastres se pueden, en gran medida, evitar. Existen varias formas de reducir el
impacto de una catástrofe y de mitigar los efectos de una amenaza, accidente o
conflicto posible.
Así como sucede en la lucha contra las enfermedades, la lucha contra los
desastres debe ser combatida por todos unidos. Debe contar con la participación
de inversiones del sector público y privado, cambios en actitudes sociales y
mejoramiento en las prácticas de los individuos.
Los gobiernos pueden usar las inversiones pública para acrecentar la
infraestructura de sus países y para promover un ambiente físico donde es
menos probable que ocurra un desastre. Los individuos deben también aprender
a protegerse a sí mismos. Así como la salud pública depende de la higiene
personal, la protección pública depende también de la seguridad personal.
El tipo de estufa que use un individuo para cocinar y el conocimiento de que
un terremoto repentino la puede volcar, es más importante para reducir el riesgo
de un incendio catastrófico que desear que la comunidad tenga una gran brigada
contra incendios. El tipo de casas que construye la gente y el lugar que ellos
consideran es un lugar adecuado para vivir, afecta el potencial para una
catástrofe en una comunidad mucho más que grandes proyectos de ingeniería
para reducir el riesgo de inundaciones, esfuerzos para estabilizar deslizamientos
de tierra o sofisticados sistemas de aviso de tifón.
Salvamento de vidas y reducción de trastornos económicos
Los peores efectos de una catástrofe son las muertes y las lesiones causadas a la
población. La escala del desastre y el número de personas que es capaz de matar
es la justificación principal de la mitigación. El entendimiento de la forma en que
la gente muere y es lesionada en un desastre es un requisito previo para reducir
víctimas.
P. Resuma, según su opinión, los objetivos principales de la mitigación.
R.
123
Visión general sorbe
manejo de desastres
Identificación de casos en que la mitigación es
más efectiva
Si entendemos cómo el suceso de una amenaza natural o un accidente se
transforma en un desastre, nos será posible pronosticar situaciones probables
donde puede producirse un desastre. Por ejemplo, algunos edificios (elementos)
son más vulnerables a terremotos (amenaza) que otros. La identificación de estos
elementos más a riesgo, nos puede indicar las prioridades de mitigación.
La identificación de lugares y situaciones donde factores de riesgo
combinados coinciden, nos indica los elementos más a riesgo. Elementos más a
riesgo son aquellos elementos (edificios, sistemas, grupos sociales) que
posiblemente contribuirán a la mayor parte de las pérdidas incurridas en un
desastre futuro, o son los que más sufrirán con los efectos de la amenaza. Estos
elementos tienen las menores posibilidades de recuperación después del evento.
En una ciudad, por ejemplo, se puede identificar el grupo habitacional que
seguramente sufrirá más daño. Las medidas de mitigación aplicadas a ese sector
tendrán, nuevamente, el mayor efecto para reducir el riesgo.
P.
En el Capítulo 4, usted identificó el desastre que tiene mayor
posibilidad de ocurrir en su comunidad o país. En la discusión sobre
vulnerabilidad en el Capítulo 8, usted identificó una comunidad en riesgo.
Dentro de esa comunidad, ¿cuáles son los elementos en riesgo?
R.
Medidas para reducir el riesgo
$
RESPUESTA (de p. 123)
Los objetivos principales
de mitigación incluyen:
salvar vidas, reducir el
trastorno económico,
disminuir la vulnerabilidad, aumentar la capacidad de resistir los
desastres, disminuir la
posibilidad de un
conflicto civil.
124
Reducir la amenaza o reducir la vulnerabilidad
Se puede lograr protección contra las amenazas de un desastre modificando o
eliminando las causas de la amenaza (reduciendo el riesgo), o reduciendo los
efectos de la amenaza si esta ocurre (reduciendo la vulnerabilidad de los
elementos afectados). En la mayoría de los tipos de desastres naturales, es
imposible prevenir que ocurra el evento mismo. El foco de las políticas de
mitigación contra riesgos se centra principalmente en reducir la vulnerabilidad
de los elementos que posiblemente pueden ser afectados. Obviamente, algunas
amenazas naturales pueden reducirse. La construcción de malecones a lo largo
de las riberas de un río es un ejemplo de reducción de riesgo.
4
1
Capítulo
13 1
CAPÍTULO
Mitigación
Introducción a
de
losdesastres
desastres
$
Instrumentos, autoridad y presupuestos
Es evidente que la reducción de riesgos es compleja y necesita elaborarse
mediante una variedad de actividades que suceden conjuntamente. Los
gobiernos, por ejemplo, pueden emplear una variedad de instrumentos y usar
su autoridad en muchas formas para influenciar la seguridad de la comunidad.
El poder legislativo, las funciones administrativas, gasto e iniciación de
proyectos, son todas partes de los instrumentos que se pueden emplear para
lograr el cambio. El poder de persuasión se clasifica, a veces, en dos tipos: pasivo
y activo y se resumen hacia el final de este capítulo. Otro poder de persuasión es
la diplomacia, tal vez el medio más útil de mitigación contra operaciones
militares o conflicto civil.
Lista de medidas mitigadoras
La variedad de técnicas que una autoridad puede considerar con objeto de armar
un paquete adecuado para la mitigación de desastres se puede clasificar en:
! ingeniería
! planificación espacial
! economía
! manejo e institucionalización
! sociales
! reducción de conflictos
Ingeniería
Medidas de ingeniería son aquellas que resultan en estructuras individuales
más sólidas que son más resistentes a las amenazas. Se le llama a veces
“endurecimiento” de las instalaciones contra fuerzas amenazantes. Los códigos
de construcción son medidas de defensa críticas para lograr estructuras de
ingeniería más sólidas. Las instrucciones técnicas que reciben los constructores
sobre la utilidad práctica de construcción resistente a desastres son ahora muy
bien conocidas y forman parte de la lista de medidas de mitigación, a las cuales
tiene acceso el planificador de desastres.
Planificación especial
Muchas amenazas están localizadas con sus efectos probables confinados a
un área específica conocida. Por ejemplo, las inundaciones afectan llanuras
inundables y las avalanchas de tierra afectan las laderas de inclinadas
pendientes. Los efectos se reducirían mucho si se evitara que áreas peligrosas
se usen para asentamientos o como sitios de estructuras importantes. La
planificación urbana debe crear la conciencia de mitigación de riesgo de
desastre natural en el procedimiento normal de planificar una ciudad.
En el caso de poblaciones desplazadas por amenazas o conflictos, las
oportunidades para reducir estos riesgos debe incluir la identificación de zonas
seguras para nuevas colonizaciones en áreas con seguridad y recursos adecuados
que apoyen a las personas desplazadas.
125
Visión general sorbe
manejo de desastres
Economía
El desarrollo económico es básico para la mitigación de desastres. Una economía
sólida es la mejor protección contra un desastre futuro. Una economía sólida
significa más dinero para gastar en edificaciones más resistentes, sitios más
seguros y reservas financieras más grandes para enfrentar pérdidas futuras.
Las medidas de mitigación pueden ayudar a reducir pérdidas económicas
futuras de la comunidad. Le ayudan a los miembros a resistir las pérdidas y a
mejorar su poder de recuperación después de la pérdida y las medidas que
permiten a las comunidades obtener niveles más altos de seguridad son
elementos importantes de un programa global de mitigación.
Las actividades económicas por las cuales se ayuda a una comunidad que
ampara personas desplazadas puedan mitigar el desarrollo de serios problemas
políticos o sociales.
Algunos aspectos de la planificación económica tienen una relación directa
en la reducción de riesgos de desastres. La diversificación de la actividad
económica es un importante principio económico. Una economía monoindustrial
será siempre más vulnerable que una economía formada por diferentes
actividades. Las vinculaciones entre los diferentes sectores de una economía –
el transporte de bienes, la circulación de información y el mercado laboral
pueden ser más vulnerables a trastornos causados por una catástrofe que la
infraestructura física que es el medio de producción.
Manejo e institucionalización de mitigación de desastres
La mitigación de desastres requiere también ciertas medidas de organización y
procedimientos. El período de tiempo durante el cual se puede lograr una
reducción significativa en el impacto potencial de un desastre puede ser de
medio y largo plazo. Los cambios en la planificación de lugar, el perfeccionamiento de las estructuras y cambios en las características en el patrón de
construcción son procesos que pueden tomar décadas. Los objetivos y políticas
que guían los procesos de mitigación deben mantenerse durante varios años.
Deben sobrevivir los cambios en la administración política que probablemente
sucederán dentro de ese período, cambios en prioridades presupuestarios y
políticas sobre otros asuntos. La institucionalización de mitigación de desastres
significa la aceptación de un consenso de opiniones que diga que los esfuerzos
para reducir los riesgos son de continua importancia.
La educación, el entrenamiento y el desarrollo de habilidades profesionales
son componentes necesarios de la institucionalización de la mitigación de
desastres.
Sociedad
La mitigación de desastres sólo sucederá donde exista consenso de que es
deseable. En muchos lugares, los riesgos individuales amenazantes no resultan
en catástrofes, las medidas que pueden tomar las personas para protegerse no
son conocidas y el mandato de la comunidad para que la población se proteja a sí
misma no se ve próximo. La planificación de procesos de mitigación debe tener
como fin el desarrollo de una “cultura de seguridad” ante desastres, en la cual el
público en general está totalmente consciente de las posibles amenazas, decide
protegerse en todo lo que les sea posible y puede fácilmente respaldar los
esfuerzos de protección creados para la comunidad.
126
4
1
Capítulo
13 1
CAPÍTULO
Mitigación
Introducción a
de
losdesastres
desastres
Reducción de conflicto
En los desastres y emergencias creadas por conflicto, la mitigación debe
incluir la reducción del conflicto. Las medidas para reducir un conflicto se
inician identificando y abordando el origen de las causas del conflicto. A pesar
de que la negociación será, a menudo, el medio principal para reducir el
conflicto, pueden surgir problemas sobre causas tales como tenencia de la tierra,
empleo, acceso a recursos e intolerancia de diferencias étnicas o religiosas. Estos
problemas deben anticiparse mediante un aviso oportuno y difundido antes que
brote el conflicto.
Clasificación de medidas mitigadoras
El desarrollo de una estrategia de mitigación debería incluir una estructura que
facilite la toma de decisiones. Para dicha estructura se sugieren las siguientes
preguntas:
¿Qué riesgo se está reduciendo?
¿A qué nivel debe reducirse el riesgo?
¿Qué criterios se usan para reducir el riesgo?
¿Quién decide cuáles son los criterios?
¿Cual es el proceso político para ejecutar la medida?
Las medidas de mitigación se pueden clasificar de varias maneras. La siguiente
lista de dichas clasificaciones incluye muchas categorías que se superponen al
momento de su ejecución.
Activas y pasivas: En el caso de medidas activas, las autoridades promueven las
acciones deseadas ofreciendo incentivos. En el caso de las pasivas, las
autoridades previenen las acciones no deseadas usando controles y sanciones.
Estructurales y no estructurales: La mitigación estructural requiere que se tomen
medidas físicas para reducir riesgos mediante la construcción de estructuras
(p.ej., represas). Las medidas no estructurales comprenden políticas y prácticas
de desarrollo cuya ejecución reduce los riesgos de desarrollo.
A corto y largo plazo: Medidas a corto plazo son aquellas que se tomen
rápidamente y que tienen un período o vida útil corta como en el caso de
reforzamiento de diques con sacos de arena. En las medidas a largo plazo se
incluyen procesos que son por sí mismo largos de llevar a cabo, requieren un
período extenso y el cambio de las actitudes del público mediante procesos de
educación.
Restrictivas e incentivas: Las medidas restrictivas resultan en prácticas que
fomentan la seguridad por medio de algunas acciones o acontecimientos ilegales
o excesivamente costosos. Las medidas incentivas brindan ventajas financieras,
legales y de otro tipo para fomentar actividades que son también beneficiosas en
cuanto a la mitigación.
Actividades de base sectorial: Las actividades de base sectorial se inician desde una
posición ventajosa de un sector; agricultura por ejemplo, y pregunta: “¿dentro de
este sector, qué puede hacerse para reducir el riesgo?” Una respuesta podría ser
la introducción de cultivos resistentes a riesgos, o diversificar los patrones de
cultivo.
127
Visión general sorbe
manejo de desastres
Coordinación del proceso de mitigación
Las medidas para reducir riesgos se colocan a menudo dentro del período previo
al desastre. En efecto, el momento más oportuno para llevar a cabo la mitigación
es en el período después del desastre. El conocimiento del público de los
problemas impuestos por las amenazas es alto y el deseo político para actuar
también parece haber llegado a un alto nivel. Este período probablemente no
durará más de dos o tres años antes que otras prioridades de desarrollo tengan
prioridad.
P.
Seleccione una de las actividades de mitigación nombradas
anteriormente y aplíquelas a los elementos en mayor riesgo que usted
identificó en la pregunta previa. Describa un ejemplo de una actividad de
mitigación que reducirá la vulnerabilidad de un elemento en riesgo.
R.
128
1
CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
!
Capítulo 14
Ayuda de la ONU en la mitigación
de desastres
Incluyendo reducción y preparación para el riesgo en el programa
regional del PNUD1
Este capítulo se concentra principalmente en fomentar la mitigación de desastres
en el contexto de planificación y programas de desarrollo a largo plazo, en
particular, a través del programa regional del PNUD y otros proyectos
financiados a través de UNDRO. Las medidas de mitigación pueden también
fomentarse activamente en el contexto de rehabilitación y reconstrucción
posterior al desastre.
Mitigación de desastres como tema de desarrollo
Las amenazas son parte del ambiente natural y de aquél creado por el hombre.
Cada vez que se elabore planes de desarrollo se debe considerar la exposición a
peligros y riesgos de consecuencias desastrosas. Sin lugar a dudas el PNUD debe
considerarlos en una etapa temprana de la formulación y diseño de programas y
proyectos.
Es necesario tener conocimiento de la relación que existe entre desastres y
desarrollo en todos los ciclos de los proyectos y programas regionales del PNUD.
Las necesidades y opciones de mitigación deben ser abordadas específicamente
en cuanto a:
! Diálogo continuo entre el PNUD, otras agencias de la ONU, el gobierno y
donantes de ayuda.
! El ciclo del programa regional: en la preparación de la Nota de Consulta del
PNUD y la Nota del Administrador, y en el documento, revisión y proceso
de evaluación del programa regional.
! El ciclo del proyecto: en la identificación, diseño y formulación, aprobación
(Comité de Evaluación de Proyectos / Comité de Acción), ejecución (Informe
de Progreso, Reunión Tripartita), y evaluación.
Es esencial que los organismos gubernamentales responsables de establecer
prioridades de desarrollo y planificación estén totalmente conscientes del
impacto que tienen las amenazas naturales y creadas por el hombre en las
sociedades y economías. Este solo hecho puede requerir algunas iniciativas de
creación de instituciones durante la preparación y la ejecución del programa
regional.
El DMT-ONU debería revisar las prioridades y posibilidades de ayuda
internacional, especialmente en casos donde se anticipa la necesidad de
asistencia técnica en diferentes sectores y diferentes organizaciones o agencias de
la ONU que se espera otorgarán financiamiento.
El contexto para los esfuerzos de mitigación de desastres yace dentro de las
políticas del PNUD y UNDRO según se establece en el siguiente panel.
1
Este capítulo ha sido adaptado del Capítulo 2 del Manual para el Manejo de Desastres
PNUD/UNDRO.
129
Visión general sorbe
manejo de desastres
Panel 2A/1
Finalidades de las políticas del PNUD y UNDRO relacionadas a desastres
Con el fin de asegurar que los países en desarrollo entienden totalmente los
riesgos de desastres y aprovechen las técnicas más eficientes para mitigar los
desastres, el PNUD y UNDRO pretenden:
•
Aumentar la capacidad de las sociedades para evitar, o proteger ellas mismas
sus propiedades y medios de subsistencia, contra los riesgos asociados con
peligros naturales y causados por el hombre.
•
Estimular la integración de programas de reducción de riesgos y medidas de
preparación para catástrofes durante la planificación de presupuestos
relacionados al desarrollo en todos los sectores.
•
Construir teniendo conocimiento y experiencia local de las amenazas y
mecanismos de tolerancia en caso de desastre.
•
Facilitar intercambio entre los países con tendencia a desastre de las
experiencias, conocimientos y capacidades relacionadas al control de
desastres.
•
Asegurar que los programas y proyectos financiados por el PNUD, que
contribuyan a la reducción de riesgos, no están ellos mismos sujetos a riesgos
mayores y que no exacerben los efectos adversos de los riesgos potenciales.
Panel 2A/1
Finalidad de la política
del PNUD y UNDRO
relacionada a desastres.
Del Manual para el Manejo
de Desastres PNUD/
UNDRO.
P. ¿En qué etapa de la programación y ciclo del proyecto regional
puede un experto del programa abordar las oportunidades de mitigación?
R.
Evaluación de necesidades, políticas y capacidad de
mitigación de desastres
Casi todos los países han establecido algún tipo de convenio institucional en los
diversos aspectos del control de desastres. Muchos han iniciado algunas medidas
de reducción de riesgos y / o preparación para el desastre. Algunos países están
bastante avanzados, otro menos. Se determinará la capacidad para evaluar
riesgos, planificación y ejecución del proceso de mitigación, basándose en una
evaluación de las políticas, estrategias y medidas de mitigación del gobierno.
130
4
1
Capítulo
14 1
CAPÍTULO
Ayuda
de la ONU
Introducción
a
en
mitigación
losladesastres
de desastres
La evaluación es necesaria y debe permitir que el representante residente
determine, con el gobierno:
! Si se requiere asistencia técnica para evaluar riesgos y amenazas.
! La prioridad para asignar en el programa regional un proceso de
preparación y reducción de riesgo.
! La extensión en la cual se puede incorporar medidas de reducción de
riesgo en los proyectos planeados a efectuarse en diversos sectores.
! La necesidad de proyectos “independientes” de preparación y / o reducción
de riesgo.
Se debe emitir un juicio razonable respecto a los efectos posibles de la
amenaza, la conveniencia y economía de las medidas existentes de preparación y
reducción de riesgos y respecto a la capacidad que tienen los participantes de
tomar estas medidas. El Anexo 2B del manual indica las consideraciones de esta
evaluación.
La evaluación será la base para incluir los problemas relacionados a desastres
en la Nota de Consulta del PNUD y Nota del Administrador, que se basan en, o
abordan, los temas indicados en el panel 2B/1 del manual. También pueden
hacer referencia a la política del PNUD respecto a alcanzar los objetivos del
proyecto Década Internacional para la Reducción de Desastres Naturales.
Panel 2B/1
Elementos a considerarse explícitamente durante las primeras etapas del
desarrollo del programa regional
• La experiencia de desastres recientes.
• La extensión en la cual se aborda explícitamente la relación entre amenazas
y objetivos socioeconómicos en estudios de planes de desarrollo nacional,
sectoral o multisectoral.
• Los efectos de desastres naturales en actividades de desarrollo del pasado,
incluyendo aquellas financiadas por el PNUD mediante el programa regional.
• Discusiones en reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial, y mesas
redondas respaldadas por el PNUD, que acentúan el vínculo entre desastre
y desarrollo.
• Las opciones disponibles para reducir en su totalidad las pérdidas
socioeconómicas y los retrocesos del desarrollo, por medio de la integración
de medidas de preparación y reducción de riesgos en todas las actividades
de desarrollo.
• Posibilidades específicas para reducir riesgos y realzar la preparación a nivel
nacional y local mediante asistencia técnica dentro de los programas del
sector.
• La disponibilidad de recursos nacionales e internacionales para procesos de
mitigación.
• La posible utilidad de asistencia técnica para evaluar las necesidades en la
mitigación de desastres.
• Los convenios institucionales para coordinación intersectoral de actividades
de mitigación de desastres.
Panel 2B/1
Elementos a
considerarse en forma
explícita en las
primeras etapas del
desarrollo del programa
regional.
Manual para el Manejo de
Desastres PNUD/UNDRO.
131
Visión general sorbe
manejo de desastres
P.
Escoja un sector que usted conozca, p.ej., vivienda, salud, agricultura, etc. Enseguida, analice sus propias experiencias y responsabilidades
dentro de ese sector con los elementos indicados en el Panel 2B/1.
R.
Identifique el desastre de magnitud más reciente en su país.
¿Se aborda explícitamente la importancia de la relación entre amenazas y objetivos
socio-económicos en los planes de desarrollo nacional, estudios sectoriales o
multisectoriales?
¿Cuáles han sido los efectos de desastres naturales en actividades de desarrollo
previas?
¿Se efectúan discusiones en las reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial y
meas redondas respaldadas por el PNUD, en las cuales se acentúa el vínculo entre
desastre y desarrollo?
¿Cuáles son las opciones disponibles para reducir en su totalidad las pérdidas
socioeconómicas y los retrocesos del desarrollo mediante la integración de medidas de
preparación y reducción de riesgo en todas las actividades de desarrollo?
Identifique una posibilidad específica para reducir riesgos y estimular la preparación a
nivel nacional y local mediante asistencia técnica dentro de los programas sectoriales.
¿Qué disponibilidad de recursos nacionales e internacionales existe para el proceso de
mitigación?
¿Qué utilidad tiene la asistencia técnica para evaluar las necesidades en la mitigación de
desastres?
¿Qué convenios institucionales existen para la coordinación intersectoral de actividades
de mitigación de desastre?
132
4
1
Capítulo
14 1
CAPÍTULO
Ayuda
de la ONU
Introducción
a
en
mitigación
losladesastres
de desastres
Fuentes de información: necesidad de pericia técnica
La integración de todos los elementos comprendidos en la evaluación de riesgos
es una tarea multidisciplinaria y compleja. El representante residente, en
colaboración con otros miembros del DMT-ONU debería:
a) Determinar si los ministros de gobierno pertinentes u otras organizaciones
ya han reunido los datos de evaluación de riesgos pertinentes, o si tienen
capacidad de hacerlo.
b) Revisar la información disponible, identificando diferencias o insuficiencia
de información disponible.
Cuando se requiera reunir más datos, el representante residente y el DMT-ONU
debe:
a) Identificar las instituciones regionales y nacionales que podrían contactarse
para solicitar y consolidar la información requerida.
b) Estimular al gobierno para que inicie los estudios necesarios.
c) Definir los requisitos de asistencia técnica para la recolección y análisis de
datos, cuando sea necesario.
La asistencia técnica de parte de UNDRO debe solicitarse cuando se necesite.
Si es posible, el análisis debe efectuarse antes de preparar la Nota de
Consulta. Con el consentimiento del gobierno y de la Sede del PNUD, los fondos
de reservas para proyectos especiales deben disponerse para este propósito, si se
requieren.
El análisis y las conversaciones resultantes con el gobierno y otras agencias
pertinentes debería conducir a la definición de una estrategia que aborde temas
relacionados a desastres en el programa regional.
Identificación y formulación de proyectos
La identificación y selección de proyectos debe realizarse considerando riesgos
relacionados a amenazas y políticas y estrategias nacionales de mitigación.
Hay que considerar dos aspectos:
a) Posible interacción entre proyectos propuestos en todos los sectores y
amenazas conocidas en las áreas del proyecto. La finalidad principal de
dichos proyectos es el mejoramiento en el sector en cuestión. Pero como el
proyecto se encuentra en un área de amenazas conocidas, debe:
– Protegerse de la amenaza
– No aumentar la vulnerabilidad de la población ante la amenaza
– No empeorar las amenazas existentes o crear nuevas
b) Posible necesidad de proyectos “independientes” para mitigación de
desastres con objeto de reducir el riesgo de desastres o aumentar la
preparación nacional. La finalidad principal de dichos proyectos es el
mejoramiento de algunos aspectos en el control de desastres – por ejemplo,
elaborar planes de preparación a nivel local y nacional, o equipar y capacitar
a funcionarios y dirigentes comunitarios para que tengan una respuesta
eficiente al desastre.
Los proyectos independientes de mitigación de desastres cuya finalidad es
reducir los riesgos eliminando la amenaza o la vulnerabilidad de la sociedad a
ellos, o aumentando la capacidad de las organizaciones, funcionarios y
comunidades para prepararse y responder a las amenazas. Dichos proyectos
133
Visión general sorbe
manejo de desastres
deben formar parte de un sector organizativo; por ejemplo, Ministerio de Salud o
del Interior. Sin embargo, el impacto “multisectorial” de los desastres induce a
colocar el proyecto en más de un sector, o bajo el dominio de una entidad
responsable de la coordinación de sectores múltiples.
Proyectos independientes típicos de mitigación de desastres:
a) Proyectos para creación de instituciones que fortalezcan la capacidad de las
instituciones gubernamentales para incorporar consideraciones de control de
desastres en el proceso de planificación, o para llevar a cabo evaluación de
riesgos.
b) Proyectos para elaborar planes nacionales o subnacionales de preparación en
caso de desastres, desarrollar mecanismos de aviso y respuesta y asegurar el
entrenamiento necesario.
c) Proyectos para introducir o fortalecer medidas protectoras de tipos
especiales, tales como control de inundaciones o implantar construcciones
resistentes a terremotos o ciclones.
d) Proyectos para respaldar sistemas de aviso oportuno contra la hambruna y
vínculos entre estos sistemas y los organismos de control de desastres, en
países propensos a sequías, fracaso de cultivos y aprovisionamiento de
alimentos inseguro.
Los proyectos que cuentan con uno o más aspectos de mitigación de
desastres, como su objetivo principal, deben ser normalmente diseñados por – o
por lo menos desarrollados en consulta con – UNDRO.
Evaluación de riesgos de desastres en todos los proyectos
en zonas de riesgo
Los proyectos cuyas actividades están ubicadas en áreas conocidas como
peligrosas, deben evaluarse desde la perspectiva del riesgo de un desastre, sin
tomar en cuenta su sector o marco institucional. Este mismo planteamiento se
usa para revisar los proyectos desde una perspectiva ambiental, o desde la
perspectiva de la mujer en el desarrollo. Este concepto se aplica a las revisiones
conducidas a nivel de terreno y de las oficinas centrales. Aunque puede parecer
fácil la necesidad de incorporar reducción de riesgos en un proyecto que incluye
la construcción de infraestructura, también esto se aplica a los proyectos de
creación de instituciones. Por ejemplo, el personal de salud debe ser educado
para saber como actuar después de un desastre y los maestros de escuela deben
participar en la preparación de una conducta para que la comunidad sepa
responder a los avisos.
En las evaluaciones se debe considerar si el proyecto y sus resultados pueden
ser afectados en forma adversa por una amenaza y, por lo tanto, si necesitan ser
protegidos de aquella; si se aumentará la vulnerabilidad de la población en el
área, o se empeorará la amenaza o se creará alguna nueva.
La evaluación debe determinar si en el proyecto se han creado dispositivos
de seguridad adecuados – posiblemente incluyendo medidas específicas para
reducción de riesgos – y, en caso contrario, qué pasos adicionales deberían
tomarse para asegurar su ejecución.
134
4
1
Capítulo
14 1
CAPÍTULO
Ayuda
de la ONU
Introducción
a
en
mitigación
losladesastres
de desastres
El Formulario de Revisión de Proyecto “Desastres y Desarrollo” (DYD)
(anexo 2B del manual) debe completarse y adjuntarse al Documento de Proyecto
para uso en revisiones y evaluaciones de proyecto. Los resultados de la
evaluación deben aparecer en las secciones D y J del marco de formulación del
proyecto (PFF, por el inglés) y B6(f) y F del Documento de Proyecto.
Si se cree que un proyecto contribuirá notablemente en la reducción de
riesgos (directa o indirectamente), esto debe indicarse en las secciones del PFF y
del Documento de Proyecto, como “problema que será abordado”. Esto también
deberá indicarse como objetivo del proyecto, especificando los resultados,
actividades e intereses correspondientes.
Se debe invitar a UNDRO para que revise y comente, desde una perspectiva
de riesgos, los proyectos cuyas actividades se ubicarán en áreas propensas a
desastres repentinos (naturales o tecnológicos).
Lista para planificar la reducción de riesgos de desastres
Con objeto de evaluar las necesidades, políticas y capacidad de mitigación de
catástrofes, debe emitirse un juicio relacionado a las amenazas y sus posibles
efectos, la conveniencia y conveniencia económica de las medidas existentes de
preparación y reducción de riesgos, y la capacidad que tienen todos los
participantes para tomar estas medidas. Esta lista muestra los puntos que se
deben considerar en la evaluación.
Lista para
planear reducción
de riesgos de
desastres para el
Programa
regional PNUD
De Anexo 2A,
Manual para el
Manejo de
Desastres PNUD/
UNDRO
Políticas nacionales en relación a riesgos de desastres y planificación
de desarrollo
# ¿En la planificación de desarrollo se han considerado peligros relacionados a
riesgos? ¿Hay políticas para reducción de riesgo: a nivel nacional? ¿Para áreas
específicas con tendencia a desastres?
# ¿Hay mecanismos institucionales para integrar problemas relacionados a riesgo en
la planificación de desarrollo y para asegurar coordinación intersectoral?
# Si/cuando seplanifican nuevos asentamientos humanos, ¿se consideran las
amenazas y riesgos naturales y se elaboran medidas adecuadas
en la planificación?
Conocimiento y análisis de riesgos y opciones
# ¿Qué nivel de conocimiento de los riesgos relacionados a amenazas existe entre los
expertos en planificación central y organismos sectorales?
# ¿Qué impacto han tenido los desastres (en todas formas de impacto de peligros) en
iniciativas de desarrollo y en situaciones de los grupos más vulnerables en una
sociedad?
# ¿Se ha analizado los datos de los peligros conocidos (naturales y causados por el
hombre)? ¿Se ha preparado mapas de riesgos? ¿Se ha actualizado la información
y los mapas a medida que cambian las condiciones peligrosas, o cuando nuevas
poblaciones o actividades económicas se trasladan a zonas peligrosas?
135
Visión general sorbe
manejo de desastres
# ¿Se ha identificado totalmente la población, infraestructura, bienes económicos
industriales y agrícolas, servicios esenciales y programas e inversiones de desarrollo
en caso de riesgo?
# ¿Se ha hecho estimaciones específicas de los posibles efectos económicos y
sociales que tendrán los impactos de amenazas especiales en los diversos
elementos a riesgo y sobre la sociedad en conjunto?
# ¿Qué medidas se han tomado, o se planifican, para reducir los riesgos? ¿Son
eficientes? ¿Se ha identificado como opciones factibles otras medidas específicas
adicionales? ¿Por qué no se han adoptado o ejecutado todavía?
Convenios institucionales para manejo de desastres
# ¿Qué convenios existe a nivel nacional? ¿Hay alguna institución en el gobierno
nacional que tenga la responsabilidad específica de todas las fases del control de
desastres? ¿Tiene personal capacitado y financiado adecuadamente? ¿Está
ubicada adecuadamente dentro de la estructura del gobierno?
# ¿Hay entidades específicas a nivel regional, subregional y comunitario,
especialmente responsables del manejo de desastres? ¿Tiene personal capacitado
y financiado adecuadamente?
Medidas de aviso y de otro de preparación
# ¿Hay mecanismos funcionando que puedan transmitir avisos de amenazas de
desastres a una población en riesgo? ¿Se transmite el aviso con suficiente
anticipación? ¿Identifican con claridad los riesgos y las medidas que hay que tomar?
# ¿Hay convenios establecidos a nivel local y nacional? ¿Saben todos los
participantes cuáles son sus responsabilidades, los procedimientos a seguir y los
pasos de coordinación? ¿Se entienden estos planes totalmente y se practican
regularmente?
# ¿Hay sistemas de comunicación adecuados, incluyendo sistemas de reemplazo,
para usar en respuesta al desastre?
Recursos humanos para manejo de desastres
# ¿Existe un programa de entrenamiento para los gerentes a cargo de controlar los
desastres?
# ¿Existe un programa de educación e información pública?
136
4
1
Capítulo
14 1
CAPÍTULO
Ayuda
de la ONU
Introducción
a
en
mitigación
losladesastres
de desastres
Formulario para revisión del proyecto
Desastres y Desarrollo (DYD)
(BORRADOR PARA USO EXPERIMENTAL)
* Formulario completo como anexo de:
Prodoc / Revisión anual / Evaluación / Otro
No. de proyecto y título
Presupuesto propuesto del PNUD
Duración esperada
Ubicación geográfica
Historia de la ubicación/área del desastre (resumen): [Tipo: frecuencia (cada meses/
años o imprevisible): efectos: última vez que sucedió]
Las causas directas e implícitas de la vulnerabilidad de la sociedad a las amenazas
conocidas:
Efectos que pueden tener las amenazas en las estructuras y actividades del proyecto:
cómo se han considerado en el diseño del proyecto. [Qué elementos son vulnerables y
qué se hará para reducir la vulnerabilidad]:
El efecto que el proyecto tendrá en la vulnerabilidad y riesgos actuales:
Actividades adicionales que podrían promoverse/efectuarse dentro del, o paralelamente
con, el proyecto y que contribuirán a reducir la vulnerabilidad y riesgos:
Firma
Fecha
* Use este formulario durante la formulación del proyecto, en el momento de su aprobación y para
revisiones anuales y evaluación de proyectos cuyos objetivos, respuestas y actividades de basan en
áreas con tendencia a desastres. Adjúntelo a la documentación correspondiente.
Formulario para
revisión del proyecto
Desastres y
Desarrollo (DYD)
De anexo 2B, Manual
para el Manejo de
Desastres PNUD/
UNDRO–BORRADOR
para uso experimental
137
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CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
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Visión general sorbe
manejo de desastres
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CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
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los desastres
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CAPÍTULO 1
Introducción a
los desastres
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