gestión municipal de emergencias y desastres - siare

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
GESTIÓN MUNICIPAL DE EMERGENCIAS Y DESASTRES
Omar Urrea Romero
______________________________
Mención Honorífica
ANTECEDENTES
Durante los dos últimos años se ha presentado un recrudecimiento de las lluvias en los países
de la región andina de América Latina. El fenómeno ha sido especialmente fuerte en Colombia,
donde las inundaciones, derrumbes y estado de emergencia invernal es particularmente difícil. Las
razones del incremento en las lluvias se explican como consecuencia del fenómeno meteorológico
de La Niña. En este contexto, la Administración Pública Colombiana, tanto del orden nacional
como del territorial, se ha visto superada por la emergencia.
En el presente trabajo se presenta una síntesis de las consecuencias del recrudecimiento del
invierno en Colombia, de las acciones adelantadas hasta ahora por el Gobierno Nacional y una
propuesta de acciones que pueden adelantarse desde las instancias territoriales para afrontar con
éxito la crisis. Se hace especial énfasis en el papel del municipio, toda vez que en el orden
municipal es posible convocar a distintos actores que pueden aportar soluciones al problema
analizado y consolidar una política pública que hacia futuro permita hacer una mejor gestión de
situaciones de crisis como la actual.
Como se observará más adelante, los daños causados por el invierno en Colombia son muy
cuantiosos y la pérdida de vidas humanas aumenta progresivamente. Las cifras evidencian que una
situación similar no se presentaba hace mucho tiempo en el país y que las respuestas de la
Administración pública están llegando tarde y son insuficientes para atender la gravedad del
fenómeno. A modo de ejemplo, en la página web institucional de noticias del gobierno colombiano
se publicó en meses pasados una noticia1 sobre las conclusiones del X Foro Climático del Oeste de
Sudamérica (realizado en la ciudad de Quito en noviembre de 2010), en el que uno de los
organizadores del foro sostiene que "La conclusión a la que hemos llegado es que el evento de la
Niña está en pleno desarrollo, pasando de moderada a fuerte, afectando especialmente a Colombia,
Perú y toda la zona andina"2
Se espera que el análisis del caso planteado en las siguientes páginas sea de utilidad para los
gobiernos locales de Colombia y también para el de otros países que puedan estar interesados en
hacer una mejor gestión de las crisis provocadas por fenómenos naturales.
PRIMERA PARTE
1. CRISIS INVERNAL DE 2010 Y 2011
1.1. DESCRIPCIÓN DE LA CRISIS
El fenómeno de “La Niña” se agudizó en Colombia de forma extraordinaria en el mes de
noviembre de 2010. Desde esa fecha no han cesado las fuertes lluvias y actualmente se encuentra
inundado gran parte del territorio nacional.
De acuerdo con datos publicados por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales de Colombia (IDEAM), la agudización inusitada de las lluvias durante el segundo
semestre de 2010 ha traído consecuencias desastrosas para el país, tal como lo confirma la
1
La
información
se
encuentra
publicada
en:
http://www.institucional.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=658
2
La afirmación es de Rodney Martínez Güingla, oceanógrafo y coordinador científico del Centro Internacional para la
Investigación del Fenómeno de „el Niño‟ (CIIFEN).
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior que señala que para diciembre de 2010
han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca
de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas.3
(Para el mes de diciembre se calculaba en 1.614.676 las personas afectadas)
Los efectos climáticos del fenómeno de “La Niña” en Colombia empiezan a sentirse desde
mediados de año con un incremento de las lluvias en las regiones de la costa caribe y en toda la
región central o andina del país. Para el año 2010 y para lo corrido del 2011 el fenómeno ha sido
especialmente fuerte, pues según la información oficial publicada por el gobierno colombiano a
través del Departamento Nacional de Estadística (DANE)4, los mayores impactos de la temporada
lluviosa se evidenciaron en el segundo semestre de 2010 y primero de 2011, manifestándose en un
aumento significativo de los niveles de los ríos y con ello la probabilidad de inundaciones lentas,
crecientes súbitas en las zonas de alta pendiente y aumento en la probabilidad de deslizamientos de
tierra.
El gobierno colombiano ha publicado los datos consolidados sobre la cantidad de municipios
y personas afectadas por la ola invernal. De acuerdo con los resultados del Registro Único de
Damnificados, el 93% de del país está afectado5. Con corte al mes de mayo de 2011, el registro
cuenta con información de 959 municipios, 605.002 hogares y 2.374.475 personas afectadas. Los
959 municipios afectados corresponden al 87% de los municipios del país. Vale decir que Colombia
cuenta con 1.100 municipios y, en consecuencia, un porcentaje muy alto de su territorio se
encuentra inundado en alguna proporción.
El siguiente mapa muestra las zonas del país afectadas, con indicación de la intensidad de las
lluvias y las inundaciones resaltadas.
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Abril de 2011.
3
Información tomada de los considerandos que soportan la expedición del Decreto 4580 de diciembre 07 de 2010.
La información a la que se hace referencia puede consultarse en la página: http://www.dane.gov.co
5
Información tomada de la Revista EnSemana.com, Jueves 19 de mayo de 2011, de acuerdo con información publicada
por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) http://www.ensemana.com/noticias/20110519_77607419.asp
La información oficial puede consultarse en: http://www.dane.gov.co/files/noticias/Resultados_Reunidos.pdf
4
2
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
1.2. CONSECUENCIAS DE LA CRISIS
Las principales consecuencias de la crisis (adicionales a las ya expuestas), se evidencian en:
Pérdida de vidas humanas.
Destrucción de inmuebles (viviendas destruidas y terrenos inundados)
Pérdida de cosechas y lotes de ganado, con la consecuente generación de problemas
fitosanitarios.
Interrupción en la prestación de servicios públicos esenciales (Más de 500
establecimientos educativos afectados en el país, centros de salud inoperantes, acueductos cerrados,
sistemas de alcantarillado colapsados, entre otros)
Daños significativos en la infraestructura de diques, obras de contención, acueductos,
alcantarillados y distritos de riego.
Afectación de las vías de comunicación (En diciembre de 2010 se contaban en más de
treinta los cierres totales de vías y en más de ochenta los cierres totales)
Afectación general de la actividad económica y social en el territorio nacional.
Los daños materiales y económicos de la afectación aun no han sido calculados en su
totalidad, pero se estima que generarán graves consecuencias en materia de crecimiento económico,
provisión de alimentos, salud pública y condiciones de vida de la población. De acuerdo con datos
publicados por el diario económico La República6, hasta diciembre pasado se calculaba en más de
diez billones de pesos colombianos los daños ocasionados por el invierno. (Como referencia, el
precio del dólar se encuentra alrededor de 1.800 pesos colombianos por dólar)
SEGUNDA PARTE
2. GESTIÓN DE LA CRISIS
2.1. ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR EL GOBIERNO
En febrero de 2011 el Gobierno Colombiano expidió un “Plan de Choque” para atender la
crisis que produce la ola invernal. El presidente colombiano señaló que “Necesitaremos, al menos
este año, de 1,7 billones de pesos (colombianos) para ejecutar el Plan de Choque del Ministerio de
Agricultura, que está dirigido a afrontar la crisis invernal en el campo”7. Al respecto, el presidente
añadió que “Nuestro compromiso –el compromiso de todos los colombianos- es convertir este mal
momento en una oportunidad. El propósito de este gobierno es reconstruir nuestra infraestructura
para que quede mejor que antes”. Las palabras del Señor presidente resultan aleccionadoras, pues
en momentos difíciles es importante reconocer que los males pueden convertirse en oportunidades
para mejorar.
El plan de choque señalado no es el único expedido por el gobierno para atender el problema.
Adicionalmente, se han expedido otras normas y directrices, entre las que se destacan:
1. Decreto Número 4580 del 7 de diciembre de 2010. Mediante este decreto el gobierno
nacional declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave
calamidad pública.
La declaratoria de estado de emergencia le permite al gobierno hacer uso de facultades
extraordinarias (previstas en el artículo 215 de la Constitución Política) para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
2. Decreto 4702 de diciembre 21 de 2010. Mediante este decreto el gobierno modifica la
conformación y funciones del Fondo Nacional de Calamidades y del Comité Operativo Nacional
para Atención de Desastres. Con esta disposición se busca facilitar la entrega de recursos a las
personas afectadas por el invierno y mejorar los controles a la utilización de dichos recursos.
Aquí vale la pena resaltar que el decreto permite que se transfieran recursos del fondo no sólo
6
Diario Económico La República, de acuerdo con la información publicada a raíz de la reunión del Consejo de Ministros
del 12 de diciembre de 2010. La nota completa se encuentra en: http://www.larepublica.com.co/archivos/ECONOMIA/
7
Información tomada de la página web de la Presidencia de la República de Colombia:
http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2011/Febrero/Paginas/20110223_09.aspx
3
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
a entidades públicas, sino también a organismos privados, siempre y cuando se sujeten a una
reglamentación específica y sean destinados al objeto señalado en la respectiva transferencia.
3. Decreto 4830 del 29 de diciembre de 2010. Mediante esta norma el gobierno hace
ajustes a la destinación de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, disponiendo que dicho
fondo podrá transferir recursos a entidades públicas (del orden nacional o territorial) y a entidades
privadas para ser administrados por éstas para atender los efectos de la emergencia invernal8.
La declaratoria de estado de emergencia le permite al gobierno hacer uso de facultades
extraordinarias (previstas en el artículo 215 de la Constitución Política) para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
4. Guía básica para el empresario agropecuario afectado por la ola invernal. En esta
guía se explican los trámites que deben seguir los empresarios agropecuarios que perdieron sus
cosechas y ganados como consecuencia de la ola invernal. Los créditos agropecuarios son
gestionados a través de un fondo denominado Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (Finagro). Para acceder a los beneficios es necesario que los afectados obtengan y
presenten una certificación de damnificado que expiden algunas autoridades nacionales o locales.9
Los beneficios consisten básicamente en ampliación de plazos para pagar los créditos, reducción de
las tasas de interés u otorgamiento de periodos de gracia para aliviar los flujos de caja de los
afectados.
5. Directiva Presidencial No. 03 de Enero 13 de 2011. Mediante esta directiva se
establecen procedimientos para conformar el Registro Único Nacional de Damnificados por la
Emergencia Invernal 2010 – 2011. Corresponde al Departamento Nacional de Estadística (DANE)
coordinar la conformación de dicho registro y, para lograrlo, debe apoyarse en la gestión de las
gobernaciones departamentales y los municipios, quienes deben recolectar la información de todos
los afectados por el invierno. Una vez el DANE consolide la información del registro, la base de
datos de damnificados debe ser entregada a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia para su administración.
Se destaca en este punto que le corresponde a los alcaldes municipales coordinar el
diligenciamiento de los formularios para recoger la información de los damnificados y certificar el
número total de damnificados por cada municipio.
Finalmente, cabe anotar que le corresponde a la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia administrar el Registro Único de Damnificados y verificar que
los recursos destinados a estas personas lleguen a su destino. Los resultados de la gestión de esta
dirección deben reportarse a las demás instancias de gobierno para la oportuna toma de decisiones.
6. Directiva Presidencial No. 04 de Enero 28 de 2011. Mediante esta directiva se precisan
instrucciones para atender a los damnificados que sean deudores de créditos del sector
agropecuario. Se establece la utilización de una “certificación de damnificado” que servirá para que
los afectados puedan tramitar los alivios a sus créditos. En esta directiva se señala claramente que
quienes accedan a las ayudas y recursos como personas damnificadas deben demostrar tal situación
y que en caso de no serlo, serán denunciadas ante la Fiscalía General de la Nación.
7. Directiva Presidencial No. 14 del 25 de abril de 2011. Mediante esta directiva se
establece que los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres son la única instancia
responsable para expedir la certificación de “productor agropecuario afectado”. Señala
adicionalmente que corresponderá al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecer un
Modelo Único de Certificación.
Esta directiva señala que se considera “productor agropecuario afectado” aquella persona
8
El decreto señala que las transferencias del fondo podrán ser utilizadas en gastos operativos relacionados con la atención
de las situaciones de desastre o calamidad, atención humanitaria y obras o actividades de rehabilitación económica el
sector agrícola, ganadero y pecuario.
9
Las instancias autorizadas para emitir estas certificaciones de damnificados son: (1) El Comité nacional para la atención
y prevención de desastres, (2) El Comité operativo nacional para la atención y prevención de desastres, (3) La Oficina
nacional para la atención de desastres, (4) Los comités regionales y/o locales para la prevención y atención de desastres.
4
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
natural o jurídica que resulte afectada por alguna de las siguientes situaciones por causa del
fenómeno de La Niña:
“Predios con sistemas productivos agropecuarios afectados por inundación total o
parcial.
Sistemas productivos afectados por altos niveles de humedad, causado por proliferación
de enfermedades, vectores y plagas en los cultivos y animales.
Arrasamiento de cultivos, animales, o infraestructura para la producción, causada por
deslizamientos, derrumbes, avalanchas o cualquier otro evento provocado por las fuertes lluvias.
Predios ubicados en zonas certificadas por el ICA como receptoras de bovinos
movilizados por razones forzosas desde zonas afectadas” 10
Es importante destacar aquí que los comités que emiten las certificaciones se apoyan en la
información que les suministra oficialmente los gremios y las autoridades ambientales o sanitarias.
2.2. LOGROS Y DIFICULTADES ENCONTRADAS PARA LA GESTIÓN DE LA CRISIS
El análisis realizado a las gestiones que se han adelantado en Colombia para atender la crisis
invernal descrita permite concluir que existen factores positivos y también negativos en dicha
gestión. A continuación se describen los principales logros y también las dificultades más
importantes observadas.
2.2.1. El fenómeno de la niña es previsible
De acuerdo con datos del Índice Multivariado ENSO-MEI (por sus siglas en inglés), el
fenómeno de la niña se viene presentando de forma regular a través de los años. Esto conduciría a
pensar inicialmente que las autoridades nacionales y territoriales están informadas del fenómeno y
que es previsible. Por tanto, es posible establecer medidas con antelación suficiente para mitigar los
efectos de la crisis invernal. No obstante, y de acuerdo con datos del mismo índice, el nivel del
evento durante el 2010 y 2011 señala que ha sido el más fuerte jamás registrado.
Así las cosas, aunque el evento era previsible, superó las expectativas y sus consecuencias
resultaron ser mucho más fuertes y desastrosas de lo esperado11. Una primera e importante lección
de este primer apartado señalaría que es necesario prever una escala de efectos de la crisis
suficientemente amplia y prever acciones para el nivel máximo de crisis. El gobierno no tenía
previstas acciones en caso de que la ola invernal llegara a niveles superiores a los registrados en
años anteriores.
2.2.2. Reacción inicial del gobierno
Con la expedición del Decreto 4580 del 07 de diciembre de 2010 el gobierno colombiano
acudió a un mecanismo constitucional válido para declarar un estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de la grave calamidad pública y se amparó en dicho decreto para
empezar a emitir decisiones que permitieran conjurar la crisis. Esta primera medida de observa
razonada y suficientemente sustentada. Con el uso de las facultades de este decreto era posible
tomar acciones inmediatas para mitigar los efectos de la crisis y para encauzar correctamente la
acción de las distintas autoridades frente al tema.
La lección que se puede obtener de este segundo apartado es que la Constitución Política
prevé mecanismos para reaccionar rápidamente ante situaciones de crisis y el gobierno fue
cauteloso y respetuoso de ese ordenamiento. Lo señalado muestra que es posible definir en nuestros
ordenamientos constitucionales y legales mecanismos que faciliten la rápida acción de los gobiernos
10
Información tomada directamente de la Directiva Presidencial No. 14 de abril 25 de 2011.
El gobierno colombiano señala en el decreto de emergencia que “este fenómeno de variabilidad climática ha
ocasionado además, una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de
deslizamientos y crecientes rápidas de cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y
Pacífica”. Decreto 4580 de 2010.
11
5
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
para atacar las causas de crisis originadas por temas ambientales.
2.2.3. Reacciones precipitadas que ocasionan nuevos problemas
No obstante lo señalado en el punto anterior, posterior a la expedición del decreto de
emergencia, se observa una serie de medidas que empiezan a ser incoherentes en alguna medida y
que originan confusión entre las autoridades y problemas de coordinación institucional.
En un plazo de apenas un mes se expiden al menos tres decretos nacionales para ajustar
normas anteriores y al menos tres directivas presidenciales tratando de precisar obligaciones,
responsables y procedimientos para el manejo de la crisis. A modo de ejemplo se citan los
siguientes casos:
1. Mediante Decreto 4702 del 21 de diciembre de 2010 se modifica el Decreto 1547 de 1984
que creó en su oportunidad el Fondo Nacional de Calamidades. Dicho fondo se había establecido
como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, administrativa, contable y
estadística, con fines de interés público y asistencia social, con recursos destinados a atender
situaciones de desastre o calamidad. El nuevo decreto se expide básicamente para agilizar los
mecanismos para el giro de los recursos a los beneficiarios de las ayudas.
No obstante, las medidas que se toman en diciembre de 2010 representan cambios de fondo
que implican reorganización de la junta directiva del Fondo de Calamidades, creación de una
Gerencia del Fondo Nacional de Calamidades (con nuevas funciones), agilización de los trámites
para el giro de los recursos, ajuste de las funciones del Comité Operativo Anual para Atención de
Desastres, reorganización del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres,
creación de un Comité de Ética y Transparencia para auditar los recursos que se giren, entre otras
medidas.
Las medidas indicadas señalan que se requería un ajuste fundamental a la operación del fondo
y que esos cambios sólo se hicieron cuando la situación resultó ser crítica y no antes, cuando se
contaba con más tiempo para replantear el esquema.
2. Ocho días después, en diciembre 29 de 2010, se expide un nuevo decreto que efectúa
ajustes a los cambios recientemente señalados.12 Los cambios buscan precisar que los documentos
que ordenan la transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades deben indicar
expresamente la destinación de los recursos y señala cuáles deben ser esas destinaciones. El nuevo
decreto igualmente señala que la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la
Nación y el Sistema de Control Fiscal vigilarán especialmente el manejo de estos recursos.
Al analizar esta norma, se aprecia una preocupación creciente por controlar el giro y uso de
los recursos, así como por tratar de reglamentar hasta el último detalle de las operaciones de
transferencia de recursos.
3. Mediante Directiva Presidencial de Enero 13 de 2011 se establecen reglas para conformar
el Registro Único de Damnificados por la ola invernal en el país, reglas que son ajustadas sólo
quince días después mediante nueva directiva de enero 28 de 2011.
4. En la Directiva Presidencial 04 de enero de 2011 se señala que la “certificación de
damnificado” puede ser expedida por una cualquiera de las siguientes autoridades:
Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres.
Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres.
Oficina Nacional para la Atención de Desastres.
Comités Regionales y/o locales para la Prevención y Atención de Desastres.
Tres meses después el gobierno se ve obligado a cambiar la instrucción señalada y establecer
que la única autoridad competente para emitir los certificados de damnificado o de “productor
agropecuario afectado” son los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres
(CLOPAD‟s)
12
Se hace referencia al Decreto 4830 de diciembre 29 de 2010 que modifica parcialmente el Decreto 4702 de diciembre
21 de 2010.
6
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
Las dificultades en la aplicación de las medidas descritas son reconocidas por el propio
gobierno, cuando en una Circular de abril de 2011 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
señala que “con el propósito de atender las dificultades expresadas por los Alcaldes en materia de
certificación de los productores agropecuarios afectados, el Gobierno Nacional expidió la
Directiva Presidencial No. 14 (…)”13
La lección que se puede obtener a partir de lo expuesto en este apartado es que aunque las
situaciones de crisis exigen respuestas rápidas, es preciso tomar algún tiempo para pensar con
claridad en las consecuencias de cada medida que se tome, pues una medida mal tomada implica
generalmente agravar el estado de cosas. Parece ser que resulta mejor contar con pocas normas
claras que con muchas que generan confusión.
2.2.4. Multiplicidad de instituciones atendiendo la emergencia
En el transcurso de este documento se han ido nombrando un sinnúmero de Comités e
Instituciones que tienen participación en la atención de la emergencia. Entre los más destacados se
encuentran:
Fondo Nacional de Calamidades.
Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres.
Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres.
Comité de Ética y Transparencia para la vigilancia de los recursos.
Comité Nacional para la Atención de Desastres.
Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres.
Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres.
A las instituciones arriba indicadas hay que sumar los Ministerios, Departamentos
Administrativos, entidades departamentales, entidades municipales y un gran número de
instituciones que participan de una u otra manera14.
Como se observa, el abanico de comités e instituciones para coordinar es bastante amplio. Un
conjunto tan amplio de instituciones indudablemente genera problemas de coordinación, choque de
competencias e incluso trabas y generación de autorizaciones y procedimientos innecesarios.
La lección de este apartado es que frente a una emergencia de esta magnitud debe lograrse
centralizar la coordinación de las acciones, evitar la conformación de un gran número de comités
que poco aportan a la solución y contar con un buen grupo veedor que se encargue de monitorear el
oportuno y buen uso de los recursos dispuestos para atender las consecuencias de la crisis.
2.2.5. Existencia de fondos y recursos previos para atender casos de crisis
Un aspecto muy positivo en la experiencia colombiana es que desde 1984 se había creado un
Fondo Nacional de Calamidades que fue alimentándose a través de los años y que pudo usarse
cuando fue necesario. Lo señalado refleja una cultura de la previsión que es necesario seguir
fortaleciendo y consolidando.
En este punto la lección es que es bueno ahorrar para contar con recursos para épocas de
crisis, pero también es bueno pensar con anticipación en cómo se usarán los recursos cuando la
crisis se presente y en cómo se hará para que los trámites de autorización, giro e inversión se puedan
hacer rápida y eficientemente. Esto último no ocurrió en el caso colombiano.
2.2.6. Existencia de riesgos que deben mitigarse
En casos de emergencias como las vividas en Colombia por la ola invernal se presentan
algunas situaciones que ameritan tomar medidas específicas. A modo de ejemplo se destacan las
13
Circular de Abril 26 de 2011 expedida por el Señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
Entre las entidades más destacadas en este grupo se encuentran los diferentes ministerios nacionales, el Departamento
Nacional de Estadística, la Dirección de Gestión del Riesgo, la Contraloría General de la República, la procuraduría
General de la Nación, etc.
14
7
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
siguientes:
La seguridad física de las personas se expuso considerablemente en las zonas inundables.
En ese aspecto el gobierno promovió la reubicación de las personas y de esa manera se evitó la
pérdida de gran número de vidas.
Los saqueos y los robos de bienes se presentaron con mucha frecuencia. Era necesaria más
presencia policial y medidas adicionales de seguridad para bienes en muchas propiedades.
Personas oportunistas se apropiaron de recursos físicos y económicos de las ayudas, bien
sea suplantando a damnificados reales o aprovechando las oportunidades abiertas por los
procedimientos de atención implementados. Este tipo de situaciones llevó al gobierno a establecer
el Comité Veedor de los recursos y a solicitar la activa participación de las instituciones de
vigilancia y control.
Los riesgos existentes son múltiples y la experiencia enseña que la Administración debe
aprender a gestionar su eliminación y mitigación, o bien debe asumirlos cuando se trata de asuntos
imprescindibles o de salvar vidas humanas.
TERCERA PARTE
3. POSIBILIDADES DE LA GESTIÓN MUNICIPAL FRENTE A LA CRISIS
3.1. ACCIONES MUNICIPALES DESARROLLADAS HASTA LA FECHA
La experiencia colombiana en la gestión de la crisis descrita muestra que se han tenido
aciertos y también desaciertos en el manejo de la situación. El orden nacional de gobierno ha
intentado gestionar la crisis muy desde el nivel nacional y no ha logrado llegar a todos los
afectados, presentándose graves problemas de salud, desplazamiento de población, pérdidas en la
economía y crisis social en muchos municipios del país. La experiencia muestra que el nivel local
de gobierno no estaba suficientemente preparado para atender la situación crítica y que los
ciudadanos exigen respuestas iniciales en ese nivel de gobierno. La experiencia muestra igualmente
que por el camino han tenido que tomarse decisiones contradictorias y que esta situación ha hecho
más demoradas las ayudas y las soluciones.
A continuación se destacan algunos de los aspectos positivos en la gestión de la crisis:
1. El gobierno, al más alto nivel, definió equipos de trabajo y estableció estrategias para
gestionar la crisis.
2. Se han logrado buenos ejemplos de cooperación interinstitucional para atender a los más
afectados. Así por ejemplo, en departamentos como el Huila se han promovido instrumentos
financieros para la recuperación de los productores afectados por el invierno, instrumentos que se
han acordado entre actores como el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
(FINAGRO), los representantes de los productores afectados, el Banco Agrario de Colombia, las
Secretarías de Agricultura Departamentales y Municipales, los centros de Gestión Agroempresarial
y las Alcaldías Municipales15.
3. Se han iniciado las acciones de desembolso de recursos provenientes del Fondo de
Calamidades con ayudas a los agricultores, ganaderos y en general a los productores agropecuarios
afectados por la ola invernal, con la destinación de más de 229 mil millones de pesos colombianos,
según lo reportado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a través de FINAGRO 16. Los
beneficios para los afectados, con fundamento en los recursos del Fondo de Calamidades, prevén la
ampliación de plazos y alivio en el pago de intereses, y el desembolso de nuevos créditos con tasa
subsidiada.
15
Las reuniones de coordinación se han realizado en municipios como Aipe (Abril 4 de 2011), Iquira (Abril 30 de 2011)
entre otros. También se han realizado reuniones de coordinación con los representantes del sector de producción avícola,
palmero y otros sectores en otras zonas del país, como las de Kiosco María La Baja (Mayo 6 de 2011), San Bernardo del
Viento y San Antero en el departamento de Córdoba (Abril 9 y 10 de 2011), Palmitos y San Antonio de Palmitos en el
departamento de Sucre (Abril 11 de 2011), Sabanagrande y Malambo en el departamento del Atlántico (Abril 12 de 2011),
entre otros.
16
Nota de prensa de junio 23 de 2011, publicada en http://www.finagro.com.co
8
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
4. Los departamentos y los municipios han empezado a realizar una planeación mucho más
rigurosa de sus obras para la prevención de situaciones críticas. Así por ejemplo, departamentos
como el Putumayo se encuentran gestionando ante el Departamento Nacional de Planeación un total
de 40 proyectos encaminados a la ejecución de obras preventivas frente a la ola invernal. Para el
efecto, el departamento trabaja de manera conjunta con la Coordinadora Nacional de Bomberos, los
municipios y la Dirección General de Gestión del Riesgo17. En esta experiencia se prevé que serán
los municipios los encargados de realizar las obras, una vez se autoricen los recursos
correspondientes. Las obras corresponden a proyectos de descontaminación de cauces de ríos y
quebradas, construcción de muros de contención, construcción de puentes, entre otras.
5. Los municipios afectados han empezado a realizar una mejor previsión de las medidas
para enfrentar la próxima ola invernal. Varios municipios han constituido o reactivado sus Comités
Locales de Atención y Prevención de Desastres18, con el ánimo de consolidar una cultura de
prevención en la ciudadanía. En el caso del municipio de Soledad, por ejemplo, el Comité Local
está conformado por representantes de la Alcaldía Municipal, la Defensa Civil, el Cuerpo de
Bomberos Voluntarios, la Policía y el Ejercito Nacional, la Red Hospitalaria y la Personería
Municipal. A la fecha se han identificado los puntos críticos en los cuales se deben levantar
barricadas para minimizar el impacto de las crecidas del río Magdalena de la próxima temporada
invernal.
6. Las Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible (CAR) del país han
revisado y mejorado sus planes de gestión de riesgo frente a la ola invernal19. Los planes se enfocan
en acciones para controlar los fenómenos de inundación, remoción de masas y las que permitan
restablecer las condiciones ambientales para minimizar los impactos y para proteger y recuperar los
ecosistemas asociados a estos fenómenos.
7. Los organismos de control del país reaccionaron ante la situación en varios frentes. Por un
lado, expidiendo normas para facilitar el seguimiento a la gestión de los recursos que se destinan a
atender la crisis y por otro, iniciando las investigaciones para sancionar a funcionarios que hayan
tenido responsabilidad por falta de previsión en su gestión.
La Procuraduría General de la Nación emitió en diciembre 10 de 2010 la Circular 058 para
reunir la normatividad aplicable a la situación de emergencia y expidió una serie de instrucciones a
los alcaldes y gobernadores del país, con el propósito de salvaguardar los derechos e intereses de las
comunidades más afectadas por el invierno. Igualmente, en enero de 2011 conformó una Comisión
Especial de procuradores delegados y procuradores regionales y provinciales, para que adelanten
una labor de seguimiento en las actuaciones desarrolladas por los municipios y por el sistema
nacional de prevención y atención de desastres.20 Medidas de naturaleza similar han sido
implementadas por la Contraloría General de la República y por otros órganos de control.
8. Se ha recibido ayuda internacional de distinta índole y se está canalizando a través de
instituciones de apoyo. Entre la ayuda que ha llegado al país para afrontar la crisis se encuentran
recursos líquidos, ayuda humanitaria representada en elementos y utensilios, asesoramiento de
expertos, entre otras.
17
La información completa sobre esta experiencia puede consultarse en http://www.putumayo.gov.co
A modo de ejemplo, pueden consultarse los recientes trabajos de los Comités Locales en las páginas de web de los
municipios de Fusagasugá (Cundinamarca) y Soledad (Atlántico) http://www.fusagasuga-cundinamarca.gov.co y
http://soledad-atlantico.gov.co , respectivamente.
19
Los planes fueron presentados en el foro nacional celebrado el 15 de marzo de 2011, con la asistencia de la Alta
Consejera Presidencial para el Cambio Climático, Aguas y Biodiversidad, la Ministra de Ambiente y Desarrollo
Territorial, delegados de la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General, Congreso, Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible, expertos en temas ambientales y actores regionales con incidencia en temas medio
ambientales.
20
En este último caso, la medida se complementa con la Circular 001 de 2011 de la Procuraduría General de la Nación, a
través de la cual se estableció a los procuradores regionales y provinciales la obligación de recaudar información, a través
de cinco matrices mediante las cuales se busca ejercer vigilancia y control de la gestión pública adelantada por los
municipios y departamentos frente a la ola invernal.
18
9
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
En materia de asesoría y ayuda de conocedores de este tipo de fenómenos, se han tenido
experiencias como la colaboración de expertos estadounidenses para tratar la ola invernal en la
capital de la república y municipios aledaños. Los expertos invitados han gestionado crisis como las
generadas por el huracán Katrina y en diciembre de 2010 realizaron trabajos de acompañamiento a
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), el Fondo de Prevención y Atención
de Emergencias del Distrito (FOPAE), la Gobernación de Cundinamarca y la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). En igual sentido y para otras zonas del país se ha
trabajado con expertos holandeses y de otras nacionalidades.
En cuanto tiene que ver con la gestión de los recursos internacionales recibidos, el Gobierno
creó un programa denominado “Colombia Humanitaria”, respaldado en una subcuenta que hace
parte del Fondo Nacional de Calamidades (adscrito al Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres), bajo la coordinación de la Dirección General del Riesgo. La cuenta
señalada se separa en dos fondos, uno para la Atención a la Emergencia (alimentado con recursos
del gobierno nacional, donaciones y la cooperación nacional e internacional) y otro para la
Reconstrucción, que recibirá los recursos de la venta de parte de la empresa de petróleos de
Colombia, Ecopetrol.
Entre las medidas que se han tomado para gestionar estos recursos se tienen:
Se han asignado recursos del fondo a algunos ministerios e instituciones para reparación
de infraestructura afectada, adquisición de elementos para albergues, atención de necesidades
básicas de salud, reparación de vías y asistencia alimentaria.
Se han asignado recursos a las gobernaciones y municipios para atender programas de
asistencia alimentaria, obras menores civiles de emergencia, alquiler y compra de motobombas para
evacuar las aguas.
Los ejemplos descritos son positivos en general, pero muestran básicamente una acción
“reactiva”, antes que preventiva por parte del gobierno. Lo anterior, con el agravante de que la
participación municipal en la gestión de la crisis se ha visto limitada por varios factores. De acuerdo
con información publicada en diferentes medios21, la Federación Colombiana de Municipios22 (a
través de su director ejecutivo) ha manifestado su desacuerdo por la forma como se ha manejado la
asignación de recursos para construir las obras de mitigación de nuevas inundaciones y la
reconstrucción de las carreteras, casas y poblaciones que fueron arrasadas por las lluvias. La
Federación de Municipios ha señalado que el mecanismo diseñado por el gobierno central,
consistente en que cada gobernador de departamento contrate con un operador privado para
adelantar la reconstrucción, es inoperante.23 Por supuesto, los operadores se han defendido
señalando que son más eficientes que los municipios para adelantar las obras.
Vale la pena señalar que en agosto de 2010 la Procuraduría General de la Nación emprendió
la realización de un estudio para determinar el estado real del Sistema de Prevención y Atención de
Desastres del país y que, de acuerdo con el informe publicado, encontró situaciones como las
siguientes:24
El 75% de los municipios del país (808 de un total de 1.100) no contaban con planes
municipales para la gestión del riesgo.
El 80% de los departamentos del país (25 de 32 departamentos) no contaban con los
21
Véase por ejemplo la página web de diarios como http://www.vanguardia.com (Marzo 28 de 2011).
La Federación Colombiana de Municipios es una institución de naturaleza privada (de carácter gremial), que representa
a los municipios, distritos y sus asociaciones. Tiene como misión promover la descentralización, la autonomía, la
democracia y la gobernabilidad local.
23
Las declaraciones del director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, Gilberto Toro, señalan
textualmente: “Los operadores no han sido eficientes, no son los medios para llegar a la comunidad, es mejor no
experimentar con nuevos mecanismos que no han dado los resultados (…)", señaló que el mecanismo "desconoce a los
alcaldes de los municipios". (Tomado de http://www.vanguardia.com , edición de marzo 28 de 2011)
24
Una
síntesis
del
informe
se
puede
consultar
en:
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Prensa/2011/Paginas/110428a.aspx
22
10
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
centros reguladores de urgencias, emergencias y desastres en condiciones para atender una
emergencia de esta naturaleza.
Observó una escasa articulación de los Comités Locales para la Prevención y Atención de
Desastres con las instituciones del nivel regional y nacional.
En este contexto y teniendo en cuenta las situaciones arriba analizadas y otras de la
experiencia colombiana, a continuación se realiza una agrupación de las principales medidas de
corto, mediano y largo plazo propuestas para gestionar de mejor manera situaciones críticas
provocadas por fenómenos naturales, con énfasis en el papel central que deben jugar los municipios.
Se espera que estas medidas sean útiles no sólo para el caso colombiano, sino también para otros
países de la región que están expuestos a situaciones similares.
3.2. PROPUESTA DE ACCIONES MUNICIPALES FRENTE A EMERGENCIAS
La gestión municipal tiene mucho por hacer frente a emergencias y situaciones de crisis como
la descrita. Las acciones propuestas se han extraído de la experiencia analizada y se han organizado
en dos grandes grupos. Una primera parte relativa a medidas inmediatas o de corto plazo y unas
segundas organizadas como medidas de mediano y largo plazo.
El municipio es la instancia donde primero se presentan los efectos inmediatos de la crisis y
suele ser la instancia a donde primero acuden los ciudadanos en busca de ayuda y respuestas. De ahí
la importancia de fortalecer la gestión municipal frente a situaciones de crisis provocadas por
condiciones ambientales.
Con las medidas propuestas se pretende generar líneas de discusión y análisis para que las
autoridades municipales fortalezcan su preparación para atender situaciones de crisis y para que se
tengan en cuenta las experiencias pasadas y las enseñanzas que éstas dejan.
3.2.1. MEDIDAS INMEDIATAS Y DE CORTO PLAZO
Debido a que las situaciones de crisis se presentan en cualquier momento, la mejor medida es
estar preparado, pero como eso no siempre es posible, es pertinente que la Administración
Municipal actúe de manera rápida e inteligente para mitigar los efectos de la crisis y para evitar la
mayor cantidad de daños posible.
Entre las medidas inmediatas de mayor importancia se encuentran:
1. Activar los mecanismos de atención de emergencias existentes en el municipio.
Es probable que los municipios cuenten con alguna medida de atención de emergencias, por
mínima que sea. Así por ejemplo, cuentan con un grupo de policías, con algún cuerpo de bomberos,
con un sistema de alarmas, alguna ambulancia, un comité de emergencias u otros mecanismos que
deben activarse en el momento de la emergencia.
Es importante que la activación del mecanismo esté centrada en una persona autorizada para
hacerlo y que esa persona cuente con un respaldo (otra persona) que pueda activar el mecanismo en
caso de requerirse. Este método de activación permite que el mecanismo se dispare cuando en
verdad se requiere y que no se generen falsas alarmas. De igual manera, quien genera la alarma
debe ser conocedor de la situación y debe ser reconocido por las distintas autoridades públicas y
privadas, situación que le otorga autoridad y credibilidad en los momentos de crisis.
Activar los mecanismos de atención existentes ayuda significativamente en la solución de
asuntos básicos como pueden ser, solicitar ayuda especializada, atender heridos, apagar incendios,
evacuar oportunamente, entre otros.
2. Conformar un grupo de alto nivel para la atención de la crisis
Las autoridades municipales deben convocar y conformar un grupo de agentes
representativos del gobierno municipal y de los ciudadanos (particulares) que puedan gestionar los
asuntos claves de la crisis. Los grupos de alto nivel deben tener muy pocos integrantes, pero
suficientemente representativos de la sociedad como para tomar decisiones claves. Es aconsejable
11
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
que el liderazgo del grupo lo mantenga siempre la Administración Municipal, así como la vocería
del grupo.
De igual manera, es importante que en este grupo tengan asiento personas que cuenten con
posibilidades de solucionar (funcionalmente hablando) la crisis, en principio, agentes del gobierno
municipal. Es igualmente importante que participen personas que se encarguen de enlazar y
coordinar a los distintos actores municipales que pueden eventualmente proveer recursos y
soluciones a la crisis. Así las cosas, cada grupo de manejo de crisis será distinto, en función del tipo
de situación particular y en función de las condiciones específicas del municipio.
El grupo debe tener funciones claves como las siguientes:
Revisar los datos sobre el estado de la crisis que se está presentando en el municipio.
Analizar la evolución de la situación y sus efectos en la municipalidad.
Recomendar decisiones a la Administración Municipal y demás autoridades regionales o
nacionales para atender la situación crítica.
Tomar las decisiones que directamente pueda gestionar para atender asuntos claves de la
crisis.
Hacer seguimiento a las medidas adoptadas y recomendar ajustes.
Como se observa, es un grupo especializado que, de forma rápida, analiza las situaciones
presentadas y recomienda medidas oportunas.
Es conveniente, como se tiene en algunos países, que estos comités de alto nivel dejen su
experiencia recopilada (documentada) para que pueda ser aprovechada por otras organizaciones que
se encargan de gestionar crisis.
3. Solicitar ayuda a las demás instancias de gobierno
La autoridad municipal debe solicitar oficialmente el apoyo de autoridades del orden regional
o nacional, según se requiera.
Para que esta solicitud sea efectiva, es pertinente que se cuente siempre con un directorio
actualizado de autoridades. Cuando este directorio no se tiene a la mano, resulta mucho más difícil
solicitar apoyo oportuno y efectivo.
4. Generar comunicaciones informando a la comunidad sobre lo que está ocurriendo
El gobierno municipal debe informar cada día sobre el avance de las situaciones y sobre la
ejecución de las medidas tomadas. Es muy importante que la comunidad esté informada sobre lo
que está pasando. Los reportes oficiales deben difundirse por todos los medios disponibles y ser lo
más claros y concretos que sea posible.
3.2.2. MEDIDAS DE MEDIANO Y LARGO PLAZO
Indudablemente las medidas que mayor efecto positivo pueden tener son las que se planean
con antelación suficiente y las que le permiten al municipio estar preparado para afrontar cualquier
momento de crisis.
La planeación y la previsión resultan ser fundamentales porque le permiten a las autoridades
municipales (y a la ciudadanía suficientemente informada) estar atentos y actuar con mejores
herramientas a la hora de enfrentar una situación crítica verdadera.
Entre las principales medidas de mediano y largo plazo que se pueden identificar se
encuentran las siguientes.
1. Mejorar los mecanismos de Planeación y Previsión
Como se ha señalado, las autoridades municipales deben trabajar en la elaboración de un plan
básico para atención de emergencias y desastres. Ese plan debe elaborarse con suficiente nivel de
detalle y dedicación.
Para la preparación de este plan se sugiere:
12
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
Fase previa
En esta etapa las autoridades municipales (y los particulares que deben apoyar la elaboración
del plan) estudian los antecedentes en materia de exposición de riesgos del municipio, los eventos
pasados que han sido críticos y otras experiencias de municipios similares. Para lograrlo, es
pertinente revisar por lo menos los siguientes puntos:
Estudiar los registros históricos del municipio para determinar eventos pasados en materia
de desastres o emergencias.
Estudiar los riesgos actuales a los que se expone el municipio en materia de desastres
naturales y otros tipos de eventos catastróficos. Entre ellos es importante identificar los asociados a
terremotos, inundaciones, incendios, deslizamientos, actividad volcánica u otros.
Estudiar la organización municipal actual y la capacidad de la comunidad para reaccionar
frente a eventos críticos.
Convocar a la comunidad para que participe en la identificación de riesgos y propuesta de
alternativas de solución y manejo.
Consolidar un diagnóstico que sirva para entrar a formular estrategias para la mitigación
de los riesgos, la prevención y la atención de situaciones críticas.
Entre más completa sea esta fase, muchos más elementos están disponibles para tomar buenas
decisiones en materia de planeación y prevención.
Fase de elaboración
Elaborar el plan implica no sólo definir las estrategias y acciones que se realizarán en caso de
emergencia o desastre, sino también identificar los responsables, los recursos y las alternativas de
acción frente a diversos tipos de riesgo.
En la elaboración del plan es importante tener en cuenta que el objetivo fundamental es
siempre proteger la vida de los ciudadanos y luego los bienes y recursos. Así mismo, es
fundamental que el plan contenga:
Objetivos.
Estrategias.
Acciones.
Recursos.
Responsables.
Protocolos de reacción.
Para la preparación del plan pueden seguirse diversas metodologías. Lo importante es que
participen las autoridades municipales, los representantes de la comunidad, los agentes de las demás
instancias de gobierno y cualquiera otra persona o institución que tenga elementos para aportar en
este ejercicio. Una buena participación ofrece la ventaja de que facilita la etapa siguiente de
implementación y mantenimiento del plan.
Entre las estrategias que pueden definirse en el plan para el municipio se encuentran:
Definir esquemas de seguimiento y monitoreo permanente a las fuentes de riesgo.
Establecer políticas y mecanismos para mantener informadas a las autoridades que deben
tomar medidas en caso de presentarse la crisis.
Definir mecanismos de alerta a la comunidad y protocolos de evacuación.
Activación de los comités de manejo de crisis.
Estrategias de formación y capacitación permanente.
Contar con planes alternativos en caso de que falle el plan inicial.
Como producto de esta etapa debe obtenerse un documento consolidado que se constituya en
el Plan de Prevención y Atención de Emergencias del Municipio.
Fase de implementación y mantenimiento
El plan de prevención debe adoptarse e informarse a todos los ciudadanos y autoridades. Su
13
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
implementación puede hacerse a través de acto administrativo propio de la municipalidad y su
divulgación puede lograrse a través de los diversos medios de comunicación de que dispone el
municipio. Es fundamental desarrollar una labor pedagógica intensiva para que la comunidad
conozca el plan y lo apropie. Así por ejemplo, la difusión a través de la comunidad educativa resulta
fundamental pues se logra llegar a los niños y los jóvenes, quienes son básicos para que las familias
conozcan del plan y lo retroalimenten.
El otro aspecto que resulta importante en esta fase es mantener una política de permanente
actualización y ajuste del plan elaborado. Periódicamente debe revisarse y mejorarse con el aporte
de los diversos actores municipales.
2. Fortalecer el papel de los Comités Locales de Prevención y Atención de Emergencias
En caso de que existan comités locales de prevención o atención de emergencias, es necesario
fortalecer su gestión. En caso de que no existan, es necesario empezar por crearlos y consolidarlos.
Los modelos de conformación de los comités locales de prevención y atención de
emergencias varían de país en país, pero es evidente que existen algunos actores que deben hacer
parte de estos comités. En una conformación típica se debe contar con la presencia de:
Representantes de la Administración Municipal con capacidad de decisión.
Representantes de las instituciones locales de salud, policía, bomberos y atención de
emergencias.
Agentes del sector privado, escogidos como representantes de las empresas y
organizaciones asentadas en el municipio.
Agentes de la comunidad organizada, bien sea de sus juntas locales, comités cívicos u
otras figuras comunes en nuestros ordenamientos.
Entre las funciones básicas que desarrolla un comité de prevención y atención de
emergencias se encuentran:
Analizar las situaciones de riesgo a las que se expone el municipio.
Recomendar medidas para la prevención y atención de situaciones críticas.
Promover permanentemente la prevención entre la ciudadanía.
Revisar periódicamente los planes municipales de atención de emergencias con el objeto
de proponer mejoras.
Como se observa, este mecanismo favorece la prevención y la permanente revisión de las
políticas y estrategias municipales para atender situaciones de crisis.
3. Crear y consolidar fondos locales para la atención de crisis
Establecer una cuenta o fondo local que se alimente con recursos públicos de forma periódica
resulta ser una buena práctica que sirve para contar con una fuente de recursos muy valiosa para
momentos críticos. En América Latina son pocos los fondos que se tienen para este tipo de
situaciones y se considera que algo de esta naturaleza a nivel municipal sería de gran utilidad.
La fuente de los recursos para los fondos locales puede ser múltiple. Es decir, puede
alimentarse no solo de recursos públicos, sino también de fuentes del sector privado, de agencias de
cooperación, de aportes extraordinarios de la comunidad o de cualquier otra fuente válida que pueda
gestionarse y autorizarse.
Es importante que la conformación y manejo de estos fondos cuente con un reglamento que
garantice su adecuada gestión y control. Así mismo, deben definirse todas las seguridades para que
los recursos se mantengan en sitio seguro y de ser posible, ganen algún tipo de rendimiento
mientras permanecen inactivos.
4. Coordinación entre las instancias de gobierno
Un cuarto asunto que resulta fundamental tiene que ver con la necesaria coordinación entre
las acciones a cargo del nivel nacional, las correspondientes a las entidades regionales o
14
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
departamentales y las propias de los niveles municipales. La coordinación indicada le da sentido a
una política de estado en esta materia, fortalece la ejecución de acciones concurrentes (entre
distintas instancias de gobierno) y permite una interacción muy importante para solucionar
situaciones críticas.
La coordinación entre las instituciones permite lograr respuestas más rápidas y oportunas a
las situaciones de crisis. En el caso colombiano expuesto, se observa que formalmente existen los
instrumentos para lograr la coordinación señalada, pero desafortunadamente resultó insuficiente a la
hora de atender a los afectados por la ola invernal.
La necesaria coordinación de las acciones de gobierno implica fortalecer medidas respecto a
los siguientes aspectos:
Contar con un marco jurídico sólido y coherente con el papel que juega cada una de las
diversas instancias de gobierno. La revisión y actualización de las normas de prevención y atención
de desastres es una de las prioridades, así como la definición de protocolos de actuación en
situaciones de crisis que deben ser difundidos, conocidos y practicados por todas las instituciones
responsables.
Mejorar la comunicación entre las distintas instancias de gobierno y tener muy claros los
canales a través de los cuales se generan las alarmas, se gestionan las ayudas y se acuerdan e
implementan las soluciones.
Coordinar la gestión de los Fondos de Ayuda y la entrega de recursos para solucionar
situaciones críticas. Este punto es fundamental, por cuanto se han observado experiencias en las
cuales los recursos de ayuda no llegan a las comunidades necesitadas.
Mantener actualizados los programas y planes de prevención de desastres, mejorándolos
cada vez más con la ayuda de las distintas instancias de gobierno y con los agentes del sector
privado que pueden colaborar.
Lograr una mayor cohesión social25 en las poblaciones de todo el territorio nacional y
especialmente en las de las zonas más vulnerables. Una mayor cohesión social implica una mayor
capacidad de las comunidades para organizarse y para lograr objetivos concretos en materia de
prevención y atención de situaciones críticas.
La comunidad organizada puede aportar ideas nuevas para el manejo de temas como el
mejoramiento de los servicios públicos, la generación de alertas oportunas sobre situaciones
amenazantes y para apoyar directamente la realización de tareas en materia de prevención,
evacuación, atención de heridos, primeros auxilios u otras de interés comunitario en momentos
difíciles.
Como se observa en este primer apartado, no basta con modificar las normas en materia de
prevención y atención de desastres, sino que es preciso trabajar mucho más para lograr coordinación
entre las entidades públicas encargadas del tema y entre éstas y las instituciones privadas
representativas. Así mismo, es importante promover la participación de la comunidad organizada,
pues ésta tiene mucho que aportar para superar las situaciones críticas.
5. Empoderamiento de las instancias locales
Los municipios deben asumir más responsabilidades y contar con más y mejores recursos
para atender situaciones críticas. Tras una revisión general de la bibliografía existente sobre el tema
y considerando el caso de la experiencia colombiana, se identifican a continuación algunas opciones
de trabajo que pueden resultar interesantes para que los municipios se empoderen con mayor
propiedad de la prevención y atención de situaciones de crisis. Se hará especial referencia a los
siguientes esquemas:
1. La promoción y entrega de microcréditos.
25
En el documento aprobado por el Consejo de Europa en marzo de 2004, denominado “La Estrategia Revisada para la
Cohesión Social”, se señala que la cohesión social es la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus
miembros, minimizando las disparidades y evitando la polarización.
15
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
2. La promoción de las opciones de codesarrollo.
3. La ejecución de programas de capacitación a los funcionarios locales y a la ciudadanía en
general.
A continuación se presenta una breve síntesis de cada uno de los esquemas indicados.
La promoción y entrega de microcréditos a los habitantes de las municipalidades más
afectadas por las situaciones de crisis. En términos generales, el microcrédito es una operación de
préstamo que permite el acceso al capital por parte de personas que normalmente no pueden hacerlo
por sus especiales condiciones de vulnerabilidad y escasez de recursos, situaciones que no los hace
atractivos para el sistema financiero tradicional.
Los microcréditos sirven para apoyar el financiamiento de actividades productivas que
permitan la recuperación de la economía local, incentivando el desarrollo de pequeños y medianos
proyectos en actividades artesanales, semiindustriales, de turismo u otras que aprovechen las
ventajas del territorio y permitan que sus habitantes encuentren fuentes de trabajo y recuperación en
caso de haber sido afectados por eventos críticos.
Para hacer efectivos los microcréditos es necesario que la Administración Pública cuente con
fondos previstos para esta materia o que los gestione con el sector financiero, favoreciendo
condiciones que hagan atractivo para las entidades financieras participar en un proceso de esta
naturaleza.
Es necesario tener en cuenta que con una herramienta como esta se corren varios riesgos,
como puede ser que los recursos terminen en las manos equivocadas o que los proyectos no sean
sostenibles en el tiempo, pero también tiene importantes ventajas, las que bien aprovechadas
significan un empoderamiento significativo de los habitantes del territorio y la recuperación de la
actividad social y económica.
Las fuentes de los recursos que servirán para los microcréditos son diversas y entre las
mismas se encuentran:
Recursos destinados por los niveles nacionales y regionales para estos proyectos.
Recursos de los propios municipios.
Aportes de la cooperación internacional.
Recursos provenientes de las donaciones y otras transferencias internacionales que puedan
destinarse a este propósito26.
Recursos del sistema financiero, a través de mecanismos que incentiven su participación.
Vale la pena señalar que los microcréditos deben ir acompañados de una importante dosis de
capacitación y apoyo a los proyectos que emprendan las comunidades. Este apoyo servirá para
consolidar las inversiones y hacerlas sostenibles. El efecto último de este apoyo es lograr la
recuperación de las zonas afectadas, lo cual redundará en beneficio de todos, incluso del sistema
financiero, en caso que se logre su participación.
La promoción de las opciones del codesarrollo en los municipios. El codesarrollo,
entendido en el sentido de ser un conjunto de mecanismos a través de los cuales las personas que
emigran ayudan a sus familiares en problemas en sus territorios de origen, apoyándose en sus
propios recursos y en fuentes de cooperación internacional.
Aunque este concepto ha tenido diversas interpretaciones desde comienzos de los años
ochenta, cuando se encuentran las primeras referencias al término27, puede señalarse que, en
26
A modo de ejemplo, los migrantes que se encuentran en otros países y que son originarios de la zona afectada suelen
transferir recursos para apoyar la recuperación de sus familias. En el estudio de la Fundación Carolina sobre Cooperación
para el Desarrollo, migraciones y economías locales (Documento de Trabajo No. 40 señalado en la Bibliografía de este
trabajo), se encuentran buenos ejemplos de experiencias que aprovechan estas fuentes de recursos.
27
El concepto fue usado en Francia a comienzos de los ochenta por el Ministro de Cooperación Jean Pierre Cot, de
acuerdo con las referencias tomadas del estudio de la Fundación Carolina sobre Cooperación para el Desarrollo,
migraciones y economías locales (Documento de Trabajo No. 40 señalado en la Bibliografía de este trabajo). A modo de
ejemplo, en 1998 Francia creó una Delegación Interministerial para el Codesarrollo y las Migraciones, con el fin de
16
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
general, se trata de acciones que implica hacer partícipes de la recuperación y desarrollo de sus
regiones o territorios a los migrantes que se encuentran en otras naciones. Entre las acciones que se
pueden ejecutar se encuentran, por ejemplo, la búsqueda de ayudas de los países desarrollados para
que la población migrante que retorna a sus sitios de origen pueda invertir en actividades
productivas y favorecer así el progreso en los territorios de origen. Otra opción puede ser la que se
logra cuando se ejecutan actividades de las asociaciones de migrantes y organizaciones dedicadas al
desarrollo, mediante acuerdos para favorecer o desarrollar ciertas iniciativas.
En el caso de Colombia, se observa una experiencia interesante en el caso del proyecto piloto
de codesarrollo realizado en el departamento del Quindío28, el cual se enfoca en lograr autonomía y
sostenibilidad de la experiencia en los municipios seleccionados. Este proyecto fue financiado por
la ONG Centro de Investigación y Documentación Europa América Latina (CIDEAL) con recursos
de la Comunidad de Madrid y tenía como objetivo “mejorar las condiciones económicas de 200
familias con proyectos productivos que canalicen el aporte de los migrantes en España”, buscando
vincular al migrante como financiador de acciones productivas con parte de los recursos de las
remesas que envía a Colombia.
El desarrollo de programas de capacitación a los funcionarios locales y a la comunidad
en general en materia de prevención y atención de desastres y situaciones de crisis. Tal como lo
han reconocido diversas autoridades, existe mucho desconocimiento por parte de los funcionarios
locales sobre la gestión que debe desarrollarse en caso de situaciones críticas y existe
desconocimiento por parte de la población sobre cómo actuar en esos casos. Así las cosas, es
preciso que los municipios establezcan y desarrollen programas serios y completos de capacitación
permanente en esta materia.
Un programa de capacitación de esta naturaleza debe cumplir con varias condiciones. En
primer lugar, su preparación debe estar en manos de personas expertas o por lo menos conocedoras
de los temas y contenidos que deben desarrollarse. En segundo lugar, debe estructurarse de tal
manera que pueda llegar a diferentes públicos y con diferentes énfasis. Así por ejemplo, los
estudiantes de las escuelas son un tipo de población a trabajar, pero también los jefes de hogar, los
empresarios, los campesinos y los funcionarios del gobierno local y para cada uno de ellos será
necesario enfatizar en temas diferentes. En tercer lugar, es recomendable que se trabajen unos
contenidos mínimos y que se definan plazos para el seguimiento y reforzamiento de estos
conocimientos. A modo de ejemplo, a continuación se señalan algunos de los contenidos mínimos
de un plan de capacitación en materia de prevención y atención de desastres.
1. Conceptos básicos sobre las situaciones de emergencia: Tipos de emergencias, formas de
presentación, consecuencias.
2. Desarrollo de la prevención y atención de emergencias en el mundo.
3. Normatividad básica existente.
4. Políticas nacionales, regionales y locales para la prevención y atención de situaciones
críticas.
5. Experiencias exitosas de otras naciones u otras regiones del país.
6. Definición de protocolos para la atención de situaciones críticas.
7. Talleres prácticos para que los participantes se preparen para atender eventuales
situaciones de crisis.
Estos y otros contenidos deben analizarse a la luz de las necesidades y experiencias propias
de cada municipio, pues seguramente algunos de los temas serán de mayor o menor interés según
las condiciones particulares de cada uno y los riesgos que con mayor frecuencia existen en el
territorio específico.
desarrollar una política en esta materia. Para el caso de España, las primeras referencias al concepto se encuentran en el
Plan GRECO 2001-2004.
28
La zona del Quindío fue afectada por un terremoto en 1999. Toda la información de la experiencia puede consultarse en
el estudio de la Fundación Carolina sobre Cooperación para el Desarrollo, migraciones y economías locales (Documento
de Trabajo No. 40, señalado en la Bibliografía de este trabajo).
17
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
Como síntesis de este apartado, puede decirse que es necesario robustecer el papel de los
municipios en el manejo de estos temas de crisis, especialmente mejorando su conocimiento y
capacidad para prepararse adecuadamente para responder con eficiencia ante situaciones reales y
para encontrar soluciones alternativas (y creativas) a las consecuencias de las crisis. Esta capacidad
para explorar opciones poco comunes (como los microcréditos, el codesarrollo u otras) debe
también llegar a las comunidades, para que ellas mismas exploren esas alternativas.
6. Hermanamiento entre municipios
Una opción de cooperación y ayuda entre municipios que comparten problemas comunes en
diferentes materias y que ha tomado bastante fuerza últimamente, es el denominado
“hermanamiento” entre municipios o entre ciudades de diferentes países.29 Esta figura permite que
las autoridades y los grupos organizados de los dos países lleguen a acuerdos que permitan un mejor
manejo de un tema que es común para los dos. Así por ejemplo, el tema de la atención de crisis
originadas por fenómenos naturales u otros que pueden explorarse y desarrollarse.
Para lograr el hermanamiento es preciso:
Identificar otros municipios en otras regiones o países con problemáticas similares a las
del municipio en cuestión.
Identificar las experiencias que ellos han tenido en el manejo de las situaciones críticas.
Identificar las propias experiencias y definir los aportes que pueden brindarse a otros
municipios similares.
Entablar contacto con las autoridades de los municipios seleccionados.
Analizar las opciones de cooperación disponible con aquellos que estén dispuestos a
hacerlo.
Definir las reglas del hermanamiento y concretar cronogramas de trabajo y aporte de
recursos para establecer acuerdos concretos en materia de cooperación mutua.
Celebrar los acuerdos pertinentes.
Desarrollar los acuerdos logrados y promover la generación de nuevos acuerdos y nuevos
incentivos y fuentes de recursos para optimizar la cooperación.
Los hermanamientos entre municipios pueden resultar muy fructíferos para explorar
alternativas para la solución de problemas comunes, o por lo menos, para compartir las experiencias
y transferir conocimientos. En el largo plazo, opciones como ésta deben servir para fortalecer los
vínculos entre gobierno de nivel similar, mejorar el comercio de bienes entre los dos municipios,
promover programas para la protección y ayuda a la población desplazada, favorecer inversiones
que mejoren las condiciones de los municipios afectados por la crisis, favorecer la migración de
personas, encontrar opciones de empleo, entre otras.
En síntesis, puede señalarse que existen múltiples opciones para mejorar la participación de
los municipios en la gestión de los asuntos de crisis y sus impactos. Cualquiera de las opciones
implica que el municipio se involucre mucho más en el análisis y aplicación de medidas y que sus
autoridades exploren con mucho mayor rigor las alternativas existentes y que se conviertan en
agentes generadores de cambios con impactos positivos para la población.
CONCLUSIONES
A modo de conclusión, se destacan los siguientes aspectos:
1. La experiencia colombiana en la gestión de la crisis originada por la fuerte ola invernal
desatada desde mediados del año 2010, muestra que no se tomaron las suficientes medidas de
prevención para mitigar en mayor medida los efectos de la crisis. La crisis superó las expectativas y
las medidas de prevención existentes resultaron ser insuficientes o muy limitadas. Esta experiencia
enseña que en materia de prevención es necesario prepararse para múltiples escenarios y, entre
29
Véase “Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina”, Págs.
124, 125, 133, 134.
18
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
ellos, es prudente tener previsto también los escenarios extremos o catastróficos.
2. Los municipios son responsables por atender de primera mano las situaciones de crisis y
deben estar mucho más preparados para hacerlo. Los ciudadanos se dirigen en primera instancia a
sus autoridades locales para buscar respuestas y éstas deben contar con los recursos y la
información para hacerlo.
3. Las reacciones precipitadas frente a situaciones de crisis suelen generar mayor confusión
y empeorar el estado de cosas. Se requiere, por parte de los gobiernos, una preparación seria para
afrontar situaciones críticas y una formación y capacitación permanente a la ciudadanía para
acompañar este proceso.
4. La gestión de situaciones de crisis implica tomar medidas en varios frentes de trabajo,
entre los que se destacan las acciones inmediatas y de corto plazo y las medidas de mediano y largo
plazo. Entre las primeras, se encuentran la activación de los mecanismos de atención de
emergencias del municipio, la conformación de grupos de gestión de crisis, el trámite de ayuda ante
las demás instancias de gobierno y la generación de comunicación permanente con los ciudadanos.
Entre las segundas, se destacan el mejoramiento de los mecanismos de planeación y previsión, la
operación de comités locales para la prevención y atención de emergencias, la conformación de
fondos locales para atención de crisis, la coordinación entre instancias de gobierno, el
empoderamiento de las instancias locales y el hermanamiento entre municipios.
BIBLIOGRAFÍA
Colombia Humanitaria (2011), Resumen de Instructivos de Apoyo, Fondo Nacional de Calamidades,
Bogotá.
FINAGRO (2011), Guía básica para el empresario agropecuario afectado por la ola invernal,
Bogotá, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2011), Plan de Atención a Productores
Agropecuarios Afectados por la Ola Invernal - Fenómeno de la Niña 2010/2011, Bogotá.
Ponce Adame, Adelaida Esther (2007), Dificultades y posibilidades de la cooperación
internacional para el desarrollo local en América latina, Granada, Monografías de
Gobiernos Locales. Unión Iberoamericana de Municipalistas.
Rodríguez, Maribel (ed.) (2010), “Cooperación para el Desarrollo, migraciones y economías
locales”, Documento de Trabajo No. 40, Fundación Carolina.
Decreto 4580 de diciembre 07 de 2010, Por el cual se declara el estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública, Presidencia de la República de
Colombia.
Decreto 4702 de diciembre 21 de 2010, Por el cual se modifica el Decreto Ley 919 de 1989,
Presidencia de la República de Colombia.
Decreto 4830 de diciembre 29 de 2010, Por el cual se modifica el Decreto 4702 de 2010,
Presidencia de la República de Colombia.
Directivas Presidenciales 03 de enero 13 de 2011, 04 de enero 28 de 2011 y 14 de abril 25 de 2011,
Presidencia de la República de Colombia.
19