informe finagro vig. 2011 - Contraloría General de la República

INFORME DE AUDITORÍA
FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO S.A.
(FINAGRO)
(VIGENCIA FISCAL 2011)
CGR - CDSA No.
AGOSTO DE 2012
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INFORME DE AUDITORÍA
FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO S.A.
(FINAGRO)
Contralor General de la República
Sandra Morelli Rico
Vicecontralor General
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Contralor Delegado Sector Agropecuario
Héctor Javier Osorio Botello
Director de Vigilancia Fiscal
Javier O. Arias Toro
Supervisora de Auditoría
Lily Luz Lozano Medina
Responsable de Auditoría
José Noel Cuestas Gaviria
Equipo de Auditores:
Efraín Méndez Vargas
Héctor Guillermo Vargas
José Alonso Otálora Pinzón
Lilia Slendy Torres Medina
Benedicto Pedraza Manrique
Sandra Rocío Espitia Zamora
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TABLA DE CONTENIDO
Página
1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
2. DICTAMEN INTEGRAL
2.1
GESTIÓN Y RESULTADOS
2.1.1 GESTIÓN
2.1.2 RESULTADOS
2.1.3 LEGALIDAD
2.1.4 FINANCIERO
2.1.5 SISTEMA DE CONTROL INTERNO
2.1.6 PLAN DE MEJORAMIENTO
2.2
FENECIMIENTO DE CUENTA
2.3
RELACIÓN DE HALLAZGOS
3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA ............................................................... 18
3.1
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS ..................................... 18
3.1.1 GESTIÓN Y RESULTADOS ................................................................................ 18
3.1.2 CONTROL DE LEGALIDAD. ............................................................................... 30
3.1.3 CONTROL FINANCIERO ................................................................................... 36
3.1.4 SISTEMA DE CONTROL INTERNO. ..................................................................... 39
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4. EVALUACIÓN PROGRAMAS ESPECIALES DEL MADR ADMINISTRADOS
POR FINAGRO. .................................................................................................... 41
4.1
PROGRAMA NACIONAL DE REACTIVACIÓN AGROPECUARIA - PRAN .. 41
4.2
DESARROLLO RURAL CON EQUIDAD – DRE ........................................... 45
4.3 PROGRAMA ESPECIAL DE RECUPERACIÓN FENÓMENO DE LA NIÑA
2010-2011. ............................................................................................................ 46
4.3.1 EJECUCIÓN DEL CONVENIO 064A .................................................................... 56
4.3.2 RECURSOS FINANCIEROS ....................................................................... 60
4.3.3 EL FLUJO DE RECURSOS ......................................................................... 63
4.4
VISITAS DE CAMPO ................................................................................... 66
5. ANEXOS ......................................................................................................... 69
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1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el Gobierno del Presidente Juan
Manuel Santos expresa que el “éxito de las estrategias incluidas en cada uno de
los pilares, dependerá de la efectividad de la ejecución de las entidades del
Estado, pero también del papel crucial que jugará el sector privado y la sociedad
civil. El Estado es quien despeja el camino - fija las reglas de juego y dirime los
conflictos -, pero el sector privado y la sociedad en general son quienes lo
construyen y lo recorren. El sector agropecuario refleja nuestro deseo y
compromiso de aprovechar la riqueza y el enorme potencial del campo colombiano
para dar un verdadero salto económico y social en las zonas rurales del país.
Considerando el incremento previsto de la demanda mundial de alimentos y las
perspectivas de precios altos de commodities para las próximas décadas, sumado
a las ventajas comparativas de Colombia en este sector, es indudable que nos
encontramos ante una oportunidad que no podemos desaprovechar. Para
aprovechar esta coyuntura, el gran desafío consiste en abordar los grandes retos
que enfrenta el sector agropecuario colombiano, como son:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
Los altos costos de producción, transformación y comercialización de la
producción agropecuaria.
La restitución de tierras a quienes les fueron despojadas.
La baja productividad generalizada del sector.
Las limitaciones para desarrollar proyectos de gran escala.
Las dificultades de acceso a infraestructura, servicios financieros y nuevas
tecnologías.
La pobreza y el bajo nivel educativo del campo colombiano.
La ausencia de una cultura para la gestión de los riesgos climáticos.”1
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), cuya función principal está
relacionada con la formulación de las políticas, planes y programas agropecuarios,
pesqueros y de desarrollo rural, ilustra de manera sencilla en el documento
“CARTILLA POLITICA AGROPECUARA 2010-2014”, la política nacional
establecida en el PND 2010-2014, cuyo propósito es aumentar la competitividad
de la economía y la productividad de las empresas, mediante mecanismos que
permitan generación del empleo e ingresos a la población rural, competitividad,
ampliación y diversificación del mercado interno y externo, equidad en el
desarrollo regional y gestión del riesgo agropecuario.
1
Plan de Desarrollo 2010-2014
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De acuerdo con este documento, la participación de FINAGRO es relevante en
tres Instrumentos y por lo menos siete (7) Proyectos o Programas, canalizando
recursos a través del crédito agropecuario de redescuento, a saber:
• Programa Desarrollo Rural con Equidad – DRE
• Programa de Oportunidades Rurales
• Crédito Agropecuario – Plan Indicativo de la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario.
• Incentivo a la Capitalización Rural – ICR
• Fondo Agropecuario de Garantías – FAG
• Seguro Agropecuario
• Programa de Coberturas Cambiarias
FINAGRO fue creado por la Ley 16 de 1990 y nació de la necesidad del sector
agropecuario y rural de contar con un Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y
tener una entidad autónoma y especializada en el manejo de los recursos de
crédito.
Para la administración del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario se estableció
la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario – CNCA, conformada por:
−
−
−
−
El Ministro de Agricultura, quien la presidirá.
El Jefe del Departamento Nacional de Planeación.
El Gerente del Banco de la República.
Dos representantes del Presidente de la República, uno de los cuales deberá
ser persona de reconocida preparación teórica y experiencia en materia
bancaria y financiera, y el otro en economía y producción agropecuaria.
− Un representante de las entidades que conforman el Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario, elegido en la forma que prescriba el reglamento.
Se determinó que la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, seria ejercida por FINAGRO a través de dos asesores de libre
nombramiento y remoción por parte del Presidente de la República, con calidades
similares a las estipuladas para los dos representantes del Presidente de la
República en la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.
La CNCA en Acta No. 116 del 22 de diciembre de 2010, mediante resolución fija
las políticas sobre el crédito agropecuario para la vigencia 2011 y las condiciones
económicas de los beneficiarios, así:
EMERGENCIA INVERNAL
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Resolución No. 3 del 22 de diciembre 2010, “Por la cual se definen las condiciones
especiales para la normalización de créditos otorgados en condiciones FINAGRO
a productores con predios ubicados en zonas afectadas por la Emergencia
Invernal 2010 – 2011, y se dictan otras disposiciones.” ARTÍCULO 2º.- SUBSIDIO
A LA TASA DE INTERÉS. Esta Línea Especial de Crédito contará con un subsidio
a la tasa de interés a favor de los beneficiarios de crédito mencionados en la
presente Resolución, que se cancelará al intermediario financiero en la forma y
periodicidad que adelante se indica, y se pagará con cargo a los recursos que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural destine para el desarrollo de esta línea
especial de crédito.
La gestión de la CNCA ante la Emergencia Invernal 2010 – 2011, comprende
además, la Resolución No. 2 del 14 de enero de 2011, por la cual se crea una
Línea Especial de Crédito para la Recuperación de la Actividad Productiva para
productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña (2010 – 2011),
se crea un Incentivo al Crédito Rural Especial (ICR Especial), y un Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG) Especial de Recuperación, se autoriza a
FINAGRO para reglamentar y adoptar los procedimientos y medidas necesarias
para el desarrollo de tal Resolución y para adelantar el control de inversiones y
seguimiento aleatorio y selectivo de los proyectos financiados.
FONDO AGROPECUARIO DE GARANTÍAS – FAG
Corresponde a FINAGRO administrar el Fondo Agropecuario de Garantías creado
por la Ley 21 de 1985. El Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) contará,
además de los recursos señalados por la Ley, con no menos del 25% de las
utilidades brutas que en cada ejercicio anual liquide FINAGRO. El porcentaje será
definido anualmente por la Junta Directiva.2
El proyecto de presupuesto que se somete a consideración de la CNCA fue
aprobado en la reunión ordinaria de la Junta Directiva de FINAGRO realizada el 24
de noviembre de 2010, a la cual corresponde el acta No. 192.
Los gastos que demande la administración del FAG, a cargo de FINAGRO, serán
cubiertos con recursos del FAG de acuerdo con el presupuesto de gastos de
administración e inversión que la Junta Directiva de FINAGRO someta a
consideración de la Comisión, y se ejecutará mediante la ordenación del gasto por
parte de FINAGRO. Mediante Resolución No. 4 del 22 de diciembre de 2010 de la
CNCA se aprueba el presupuesto de gastos del año 2011, para el Fondo
2
Estatutos Vigentes
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Agropecuario de Garantías - FAG. Determinado en siete mil ochocientos sesenta y
cinco millones trescientos setenta y seis mil pesos ($7.865.376.000).
La CNCA mediante la Resolución No. 6 del 22 de diciembre de 2010, implementa
un mecanismo alternativo para el pago de las garantías del FAG que respaldan
nuevas operaciones de crédito de pequeños productores sin cobro judicial
(créditos cuyo saldo de capital a la fecha de entrada en mora sea inferior
$4.000.000
La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario mediante la Resolución No. 03 de
2003, adoptó la reglamentación y establece las condiciones y el procedimiento
operativo para el acceso a la garantía FAG.
El objeto del Fondo Agropecuario de Garantías - FAG -, es respaldar créditos de
capital de trabajo e inversión redescontados ante FINAGRO o concedidos en
condiciones FINAGRO con recursos propios por las entidades facultadas a
redescontar en el Fondo, y los otorgados directamente por este a través de
programas especiales de fomento y desarrollo agropecuario, dirigidos a financiar
proyectos del sector agropecuario y rural que sean técnica, financiera y
ambientalmente viables, y que se otorguen a productores que no puedan ofrecer
las garantías ordinariamente exigidas por las entidades otorgantes del crédito.
(Manual de Servicios FINAGRO)
INCENTIVO A LA CAPITALIZACIÓN RURAL – ICR
Mediante Resolución No. 7 del 22 de diciembre de 2010 la CNCA modifica la
Resolución No. 21 de 2007, en cuanto a que:
“Podrán acceder al Incentivo a la Capitalización Rural – ICR, las personas
naturales y/o jurídicas que de forma individual o colectiva ejecuten proyectos de
inversión nueva, con las finalidades de mejorar la competitividad y sostenibilidad
de la producción agropecuaria y de reducir sus riesgos de manera duradera. Estos
proyectos deberán ejecutarse en predios sobre los cuales se tenga la propiedad,
posesión o tenencia, en este último caso con un término no inferior al plazo del
crédito solicitado.
No se requerirá acreditar la propiedad, posesión o tenencia sobre un predio como
requisito para acceder al ICR, para los proyectos que no requieran del predio para
su ejecución, como adquisición de maquinaria e implementos agrícolas, dotación
de sistemas de riego destinados a actividades agropecuarias que requieran
rotación de predios para su desarrollo y adquisición de equipos pecuarios para la
prestación de servicios de biotecnología por parte de empresas y personas
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especializadas que no posean predios, entre otros conceptos. FINAGRO
reglamentará” (Ley 101 de 1993 artículo 21)
Mediante Resolución No. 8 del 22 de diciembre de 2010, la CNCA modifica la
definición de Mediano y Gran Productor para efectos del crédito agropecuario, ICR
y FAG, así:
ARTÍCULO 1º.- A partir del primero (1) de enero de 2011, para todos los efectos
del crédito agropecuario, el Incentivo a la Capitalización Rural – ICR, y el Fondo
Agropecuario de Garantías – FAG, defínase Mediano y Gran productor en los
siguientes términos:
Mediano Productor: Aquel distinto a Pequeño Productor, cuyos activos totales
sean inferiores o iguales al equivalente a Cinco Mil (5.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Gran Productor: Aquel distinto a Pequeño y Mediano Productor, cuyos activos totales
sean superiores al equivalente a CINCO MIL salarios mínimos legales mensuales
vigentes (5.000). (MANUAL DE SERVICIOS FINAGRO)
PROGRAMA INDICATIVO DE CRÉDITO AGROPECUARIO PARA 2011
La CNCA mediante Resolución No. 9 del 22 de diciembre de 2010, define el
Programa Indicativo de Crédito Agropecuario para el año 2011 y las condiciones
de su colocación y se dictan otras disposiciones, así:
ARTÍCULO 1º.- Aprobar en Cuatro Billones Cien Mil Millones de Pesos
($4.100.000’000.000) el Programa Indicativo de Crédito Agropecuario para el año
2011, correspondiente a operaciones ordinarias y de programas especiales
redescontados, financiados con recursos propios de los intermediarios financieros
y sustitutivos de inversión obligatoria en Títulos de Desarrollo Agropecuario TDA.
PARÁGRAFO: Para el cómputo de las operaciones sustitutivas de inversión
obligatoria se considerará la cartera agropecuaria financiada con recursos propios
de los intermediarios financieros, que cumpla con las condiciones establecidas por
FINAGRO de acuerdo con esta Resolución.
Los créditos que se otorguen como colocaciones sustitutivas definidas conforme a
la reglamentación expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, así
como las que sean garantizadas por el Fondo Agropecuario de Garantías, se
validarán aplicando las reglas previstas en las disposiciones dictadas por dicha
Junta.
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ARTÍCULO 12°.- Facultase a FINAGRO para adoptar las medidas operativas
necesarias que procuren la debida operatividad de lo definido en esta Resolución,
determinar la cuantía mínima de las operaciones individuales objeto de
redescuento, validación o colocación con recursos propios de los intermediarios
financieros, las que serán objeto de calificación previa, de revisión previa o
registro, y de redescuento automático, topes unitarios y globales de financiamiento
y márgenes de redescuento según líneas y rubros de crédito.
Acta 116 de la CNCA – justificación del proyecto de presupuesto 2011
Por fuente de recursos
Redescuento
Sustitutiva
Agropecuaria
2007
2008
2009
2010
2011
78%
22%
48.4%
20.2%
31.4%
63.3%
30.8%
5.9%
66.4%
33.0%
0.6%
65%
34.5%
0.5%
De acuerdo con la justificación de proyecto contenida en el Acta 116, los recursos
de crédito de Redescuento que el Programa AIS jalonaría serían de
aproximadamente $1.156.000 millones, por lo que para la meta de $2.665.000
millones se deben colocar $1.509.000 millones en proyectos con inversiones sin
ningún tipo de subsidio.
La meta de colocación a los Pequeños Productores de $1.230.000 millones,
requiere de un plan de motivación a canales de distribución diferentes al Banco
Agrario de Colombia, ya que este intermediario en el periodo analizado ha
colocado el 92.3% de estos créditos. Es importante motivar a intermediarios
financieros tradicionales como banca privada y los nuevos canales representados
en las 17 Cooperativas vigiladas por la Superintendencia para la Economía
Solidaria, que en principio ha considerado como potenciales la Dirección de
Riesgos, pero con cupo total asignado de $16.371 millones, que si se llevará al
10% del patrimonio técnico ascendería a $31.438 millones.
La meta para cartera sustitutiva ($1.414.500 millones), se soporta en que al no
existir posibilidad de acceso de los Grandes Productores (para el año 2011 se
ajusta esta clasificación bajando los activos al equivalente a 5.000 smlmv), lo que
hará que un mayor número de productores agropecuarios empresariales, se
constituyan en un nicho de mercado potencialmente atractivo para la banca
privada buscando colocar créditos con recursos propios como cartera sustitutiva.
(Acta 116 de la CNCA)
De acuerdo con lo anterior, es fácil identificar la cadena de intermediación de los
recursos asignados por el MADR, dirigidos a beneficiar al productor agropecuario,
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sobre la base de un crédito bancario, en la cual FINAGRO es un eslabón que
interactúa con su cliente directo, el intermediario financiero.
La demanda de recursos sobre la cual se proyectan las acciones de FINAGRO, y
con ello el cumplimiento de metas y la efectividad de la política agropecuaria en
cabeza del MADR es dependiente de la intención de los intermediarios financieros
respecto a la colocación de créditos en condiciones FINAGRO.
Se observa la creciente colocación de crédito sustitutivo por ser una alternativa
financiera más rentable que la inversión forzosa en TDA(s) con la consecuente
disminución de recursos de FINAGRO para las operaciones de redescuento de
créditos dirigidos a Pequeños y Mediamos Productores Agropecuarios.
El Banco Agrario, con mayor cobertura en el campo, es el principal cliente de
FINAGRO respecto a la utilización de sus recursos (redescuento, subsidios e
incentivos); en tanto que los demás bancos siendo los de mayor captación de
recursos del público, son los de mayor colocación de recursos a través de créditos
sustitutivos, cuya tendencia creciente desplaza la inversión forzosa en TDAs. Esta
situación se refleja en menores recursos disponibles para atender a pequeños
productores mediante los créditos de redescuento por parte de FINAGRO y mayor
participación
de
grandes
productores
agrícolas,
agroindustriales
y
comercializadores o cadenas de almacenes que se benefician de los créditos
sustitutivos con tasas de interés en condiciones FINAGRO.
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2. DICTAMEN INTEGRAL
Doctor
LUIS EDUARDO GÓMEZ ALVAREZ
Presidente
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario S.A. (FINAGRO)
Bogotá D.C.
La Contraloría General de la República, con fundamento en las facultades
otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, practicó auditoría (PGA
2012), al Fondo para la Financiación del Sector Agropecuario S.A. – FINAGRO, a
través de la evaluación de los principios de la Gestión Fiscal: economía, eficiencia,
eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales con que administró los
recursos puestos a su disposición, y los resultados de su gestión en las áreas,
actividades o procesos examinados, el examen del Balance General al 31 de
diciembre de 2011 y el Estado de Actividad Financiera, Económica, Social y
Ambiental por el año terminado en esa fecha. Dichos Estados Financieros fueron
examinados y comparados con los del año anterior, los cuales fueron auditados
por la Contraloría General de la República.
La auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones financieras,
administrativas y económicas se realizaron conforme a las normas legales,
estatutarias y de procedimientos aplicables. Asimismo, evaluó el Sistema de
Control Interno.
La responsabilidad de la Contraloría General de la República consiste en producir
un informe que contenga el pronunciamiento sobre el Fenecimiento (o no) de la
Cuenta Fiscal, con fundamento en la evaluación de la Gestión y Resultados
(Control de Gestión, de Resultados, Financiero), la opinión sobre la razonabilidad
de los Estados financieros, Legalidad y Control Interno, obtenidos por la
administración de la entidad en las áreas y/o procesos auditados.
El representante legal del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario,
rindió la Cuenta o informe anual consolidado por la vigencia fiscal del año 2011,
dentro de los plazos previstos en la Resolución Orgánica No. 05544 de fecha 17
de diciembre de 2003, y sus adiciones y modificaciones; y el contenido de los
informes reportados son consistentes con la información financiera auditada.
Teniendo en cuenta la opinión sin observaciones a los mismos, se da
Fenecimiento a la cuenta presentada.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría gubernamental
colombianas (NAGC), compatibles con las normas internacionales de auditoría –
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(NIA´s), y con políticas y procedimientos prescritos por la Contraloría General de la
República. Tales normas requieren que planifique y efectúe la auditoría para
obtener una seguridad razonable acerca de si los Estados Financieros están libres
de errores e inconsistencias significativas. La auditoría incluye examinar, sobre
una base selectiva, la evidencia que soporta las cifras, las revelaciones en los
estados financieros los documentos que soportan la gestión y los resultados de la
entidad y el cumplimiento de las disposiciones legales, así como la adecuada
implementación y funcionamiento del sistema de control interno.
Los procedimientos de auditoría seleccionados dependen del criterio profesional
del auditor, incluyendo su evaluación de los riesgos de errores significativos en los
Estados Financieros y de la Gestión y Resultados de la Entidad. En la evaluación
del Riesgo, el auditor considera el control interno de la Entidad como relevante
para todos sus propósitos, con el fin de diseñar procedimientos de auditoría que
sean apropiados en las circunstancias. Una auditoría también incluye, evaluar los
principios de contabilidad utilizados y las estimaciones contables significativas
hechas por la administración, así como evaluar la presentación general de los
Estados Financieros. Consideramos que la auditoría proporciona una base
razonable para expresar nuestro concepto y la opinión.
Las directrices dadas por la entidad, encaminadas al suministro de información,
con destino a la Comisión de la CGR, a través de los directivos responsables de
áreas exclusivamente, incidió en el desarrollo del proceso auditor, por cuanto no
permitió en forma oportuna la confrontación con los registros generados a nivel
operativo, lo cual hizo dispendioso el proceso de documentación de los temas
analizados.
Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del
desarrollo de la auditoría; las respuestas de la administración fueron analizadas al
interior de la Comisión auditora y en mesas de trabajo ampliadas con participación
de la Entidad.
2.1. GESTIÓN Y RESULTADOS
La evaluación de la Gestión y Resultados se fundamenta en los sistemas de
control de Gestión, Resultados, Legalidad, Financiero y Control Interno; los cuales
contemplan las variables que son verificadas y calificadas por el equipo auditor.
Con una calificación final ponderada de 84,087, la cual en la interpretación de la
nueva metodología de la CGR, en escala de uno a cien (1 a 100), precisa que la
calificación menor a 80 es Desfavorable y mayor a 80 es Favorable. Por lo tanto,
con base en las conclusiones y resultados obtenidos en la evaluación realizada, la
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Contraloría General de la República, conceptúa que la Gestión y Resultados por la
vigencia 2011 es Favorable, con la consecuente calificación de 84,087 puntos.
Gestión
Los procesos administrativos se llevan a cabo conforme a las directrices y/o
políticas establecidas por la Alta Dirección, resoluciones de la Comisión Nacional
de Crédito Agropecuario CNCA, procedimientos, estatutos y demás mecanismos
para cumplir el objetivo Misional.
Uno de los mecanismos evaluados fue el Plan Estratégico y de Acción, igualmente
observado por la CGR en el proceso auditor vigencia 2010 y que fue objeto de
Plan de Mejoramiento con fecha de cumplimiento diciembre de 2011, en el sentido
de buscar su concordancia con la vigencia de los Planes Sectoriales y su
armonización con el Plan Nacional de Desarrollo mediante la reformulación del
Plan Estratégico y de Acción, este último aprobado el 21 de marzo de 2012, y su
entrada en ejecución se da a partir de su aprobación. Lo cual incidió en la
calificación del componente considerando que el hallazgo incorporado en el Plan
de Mejoramiento 2010, continuó vigente durante el 2011. Entendiéndose que el
proceso estratégico fija el horizonte y los lineamientos institucionales enmarcados
dentro de la misión, visión, y objetivos estratégicos.
Igualmente, es relevante en la calificación la evaluación a los indicadores de
Gestión, que si bien son coherentes y confiables con los procesos que se están
midiendo, su medición no es oportuna y en algunos casos no se efectúa el análisis
correspondiente perdiendo su oportunidad y utilidad.
En relación con el manejo presupuestal de los recursos conforme a los
procedimientos adoptados por la Entidad, se observan situaciones a mejorar
respecto a la planeación, asignación, ejecución y evaluación, las cuales se reflejan
en los hallazgos presentados en el cuerpo del informe.
La calificación del componente de la gestión como se describió en los párrafos
anteriores, arroja un resultado de 73.96. Que en la interpretación de la nueva
metodología de la CGR, en escala de uno a cien, el puntaje menor a 80 es
deficiente.
Resultados
Como consecuencia del ejercicio auditor, se evidenció que FINAGRO, en su Plan
Estratégico, esboza el cumplimiento de las actividades misionales, así como su
coherencia con el Plan Estratégico Sectorial del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR) se verificaron las metas alcanzadas durante el año 2011,
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en especial de aquellas que apuntan a la democratización del Crédito
Agropecuario.
La entidad obtuvo una calificación de 81.67, reflejo de unos resultados buenos en
cuanto al cumplimiento de su Plan Operativo de Crédito y al mejoramiento del
acceso de los beneficiarios de menores Activos dentro de la distribución de la
cartera generada en el año 2011.
Al examinar el cumplimiento de las metas misionales, respecto al mejoramiento
del porcentaje de participación de los créditos otorgados a los Pequeños
Productores, enmarcado dentro del Plan Estratégico Sectorial y al cumplimiento
del Plan Indicativo de Crédito, por el año 2011, se tiene que las metas de
colocación se superaron en un 33%; parcialmente y para los Pequeños
Productores se superó la meta propuesta en un 20%.
El Plan Estratégico Sectorial asignó como meta, colocar por lo menos el 25% de
los recursos en los Pequeños Productores. La meta se superó y es así como al
finalizar el año 2011, el 27% del total de la cartera se colocó en este sector de los
productores.
Legalidad
Debido a las falencias en el proceso presupuestal, en no cancelar las reservas que
fueron solicitadas, destinadas y no utilizadas para determinado contrato, y la
utilización de las reservas asignadas a un determinado contrato antes de la
suscripción e inicio de este. quedando sin reserva; situaciones que no se
legalizaron contractual ni presupuestalmente, así como debilidades en la
supervisión y autorización de pagos por parte del administrador a los contratos
que se ejecutan en el MADR, y que la contratación es realizada mediante la
modalidad de contratación directa lo que no permite determinar criterios de
selección tales como conocimiento, experiencia, cumplimiento y condiciones
ofrecidas entre otras, ya que no se cuenta con parámetros de comparación, lo que
no permite evidenciar un proceso de selección, máxime si el administrador
(FINAGRO) de los recursos dados por MADR, debe dar cumplimiento a lo
establecido en los artículos 207 y 267 de la Constitución Política y principios de la
administración pública, Decreto 1150 de 2007 artículo 13, lo cual se constituye un
riesgo; la calificación obtenida para este componente fue de 65 puntos.
Financiero
Como resultado de la auditoría, mediante la aplicación de los procedimientos
definidos en los diferentes programas, no se formulan observaciones que afecten
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la consistencia y/o razonabilidad de los Estados Financieros de la entidad
auditada, obteniendo en este componente una calificación de 100 puntos.
Opinión a los Estados Financieros
Los Estados Financieros presentan razonablemente, en todos los aspectos
importantes, la situación financiera del Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario S.A. - FINAGRO, a 31 de diciembre de 2011, y los resultados de sus
operaciones por el año que terminó en esta fecha, de conformidad con las normas
prescritas por la Superintendencia Financiera y, en lo no previsto en ellas, por las
normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia.
La Opinión sobre los Estados Contables del Fondo para el año 2011 se mantiene
con relación al año anterior, en el cual se emitió una opinión Sin Salvedades. En
relación con la evaluación de los mecanismos de Control Interno Contable
presentan un nivel de confiabilidad lo cual permite opinar sobre su eficiencia.
Sistema de Control Interno.
En la evaluación a los mecanismos de Control Interno de la Entidad se obtuvo una
calificación de Eficiente, con un puntaje de 1,341, conforme a los rangos definidos
en la matriz de la Guía de Auditoría. Lo cual no implica que el sistema de control
haya mejorado, respecto a la vigencia anterior con un resultado de ineficiente. La
variación en el resultado obedece entre otras a la aplicación de la nueva
metodología de calificación de la CGR.
Plan de Mejoramiento
El auditado como resultado de la auditoría, elaborará un Plan de Mejoramiento el
cual será reportado a través del Sistema de Rendición de Cuentas e Informes –
(SIRECI) -, así como avances del mismo. Sobre dicho plan, la Contraloría General
de la República no emitirá pronunciamiento de coherencia e integridad, sino que
será evaluado dentro del siguiente proceso auditor. Así mismo deberá incorporar
en dicho plan aquellos hallazgos de la vigencia 2010 que se encuentran en plazo
para su cumplimiento o de aquellos que se haya determinado como no efectivos.
2.2. FENECIMIENTO DE CUENTA
Con base en la calificación de los componentes, obtenida en la evaluación de la
Gestión y Resultados, la Contraloría General de la República Fenece la cuenta del
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO por la vigencia
fiscal correspondiente al año 2011.
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2.3. RELACIÓN DE HALLAZGOS
En desarrollo de la presente auditoría se establecieron dieciocho (18) hallazgos
Administrativos, de los cuales dos (2) corresponden a hallazgos con presunto
alcance Fiscal, y cuatro (4) con presunto alcance Disciplinario, que serán
trasladados ante la autoridad competente.
2.4 PLAN DE MEJORAMIENTO
La entidad debe ajustar el Plan de Mejoramiento que se encuentra desarrollando,
con acciones y metas que permitan solucionar las deficiencias comunicadas durante
el proceso auditor y que se describen en este informe.
El Plan de Mejoramiento debe ser presentado en la Central de Rendición de Cuentas
e Informes de la Dirección de Imprenta, Archivo y Correspondencia de la CGR,
dentro de los 15 días hábiles siguientes al recibo del informe, en los formatos de que
trata la Resolución 05872 de 11 de Julio de 2007, según lo establecido en la
Resolución Orgánica No. 06289 del 08 de marzo de 2011, artículo 41, emitida por la
CGR.
Dicho Plan de Mejoramiento debe contener las acciones y metas que se
implementarán por parte de la Entidad, que deberán responder a cada debilidad
detectada y comunicada, el cronograma para su implementación y los
responsables de su desarrollo
Bogotá D.C.,
HECTOR JAVIER OSORIO BOTELLO
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
JAT/LLLM/JNCG/Equipo Auditor
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3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA
3.1. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
Se evaluaron la Gestión y Resultados logrados para el año 2011 con los recursos
del Fondo, en términos del cumplimiento de los principios rectores del control fiscal
de economía, eficiencia, eficacia, los cuales buscan optimizar el manejo de los
recursos para el logro de mayores resultados y por ende beneficios e impacto
sobre una población objeto determinada.
Con base en las conclusiones y resultados obtenidos en la evaluación realizada, la
Contraloría General de la República conceptúa que la Gestión y Resultados por la
vigencia 2011 es Favorable, en consideración a la calificación de 84,087 puntos.
3.1.1. Gestión y Resultados
La evaluación de la Gestión se fundamenta en los procesos administrativos
llevados a cabo por el Fondo, los indicadores establecidos y aplicados, el ciclo
presupuestal y la población objetivo beneficiada con la administración y colocación
de los recursos, los cuales contemplan las variables que son verificadas y
calificadas por el equipo auditor, donde obtuvo un resultado de 73.96 puntos que
la ubican como Desfavorable
La evaluación de los resultados está compuesta por el análisis de los resultados
del cumplimiento de los objetivos Misionales y de los planes, programas y
proyectos desarrollados por el Fondo durante la vigencia 2011, obteniendo un
puntaje de 81.67 puntos, que la ubican como Favorable.
La Auditoría comprendió la evaluación integral, a los procesos y subprocesos que
desarrollan el objeto Misional, teniendo en cuenta el cumplimiento de la Ley 16 de
1990, sus estatutos, normas que le son aplicables, la concordancia entre los
Planes y Programas y el Plan Nacional de Desarrollo, así como seguimiento al
Plan de Mejoramiento e indicadores de Gestión. Los hallazgos resultantes de este
análisis se presentan a continuación:
• Hallazgo No. 1 - Indicadores de Gestión.
Una vez verificados y analizados los indicadores, Estratégicos, Misionales, de
apoyo y de evaluación, en su aplicativo EASYINDICATORS, se observan las
siguientes situaciones:
18
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•
No se registró en el reporte de datos, los resultados de la aplicación de
indicadores de acuerdo con la periodicidad definida en ellos y por ende en el
tablero de mando, lo cual afecta su oportunidad, casos concretos de los
indicadores de: Impacto de control de inversiones; Derechos de petición
contestados oportunamente; satisfacción del servicio de atención con respecto
al tiempo de atención, este ultimo muestra un registro de 92 en julio de 2011,
dato que no concuerda con el respectivo reporte de datos. Según respuesta y
soportes a este hallazgo, se adjunta informes de procesos llevados a cabo por
la Oficina de Control Interno, los cuales ratifican lo expresado en el hallazgo de
la CGR, al decir: "El indicador porcentaje de cumplimiento del plan de
formación de productores se evidencia que el reporte se hizo fuera del periodo,
la hoja de vida indica que es semestral, en cuando a este aspecto, refieren que
no se realizo a tiempo el cruce de cartera con el área de tecnología", "Al
revisar los indicadores de los meses de enero y marzo del proceso de Gestión
Financiera, se evidenció que su publicación se realizó extemporáneamente" , y
"Se evidencia que los indicadores GTE-IND-FT1, GTE-IND-FT2, GTE-IND-F1
del proceso, presentan análisis únicamente para el mes de abril. Los meses de
enero, febrero y marzo se encuentran sin análisis respectivo", etc.; sumado a
que se presentaron algunos errores en la carga de los indicadores, errores de
digitación y desconocimiento del origen por el cual no se refleja un reporte.
•
El Tablero de Mando vigencia 2011 y extraído del sistema en mayo de 2012,
no registra mediciones de septiembre a diciembre de 2011, sí registradas en el
reporte de datos de acuerdo con la periodicidad establecida. Casos concretos
de los indicadores de: Créditos otorgados con recursos de redescuento; índice
de siniestralidad histórico y gestión cartera programas especiales, sobre este
último no se realizó el respectivo análisis de resultados durante los meses de
marzo a diciembre de 2011.
•
Llama la atención el resultado del indicador: porcentaje de cumplimiento del
plan de formación de productores por 319%, el cual mide el cumplimiento del
plan de acción previsto para la formación de productores, desbordando el
criterio de satisfactorio, lo cual indica fallas en la planeación y programación de
formación a productores al subestimar la población objetivo del programa. En
respuesta la entidad menciona que el indicador mide la gestión del
procedimiento Programa de Empresarización, que tiene por objeto contribuir a
la formación del sector rural, lo cual no concuerda con el objetivo del indicador
establecido en la hoja de vida. Todo lo anterior se presenta por deficiencias en
el Sistema de Control Interno, el cual no garantiza un adecuado seguimiento,
control y evaluación a los resultados con base en la información registrada por
las áreas responsables, incumpliendo posiblemente con lo establecido en el
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manual del SIG, con incidencia en el mecanismo de autogestión en el
desempeño de los procesos a través de los indicadores y del monitoreo del
SIG y evidencia su poca utilidad en la toma de decisiones.
•
Hallazgo No. 2 - Incumplimiento de Obligaciones Legales - FINAGRO
(F1)(D1).
La Superintendencia Financiera sancionó con multa a FINAGRO por valor de
$266.000.000, la cual se materializó en el año 2011, con cargo al resultado del
ejercicio de esa vigencia y saldos provisionados con cargo a resultados de
vigencias anteriores.
La anterior situación se generó ante el presunto incumplimiento por parte de
FINAGRO de “la obligación consagrada en los artículos 102 a 105 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero en concordancia con lo previsto en el Capítulo XI,
Título Primero de la Circular Básica Jurídica 007 de 1996, de administrar el riesgo
de lavado de activos, en adelante LA, mediante la adopción de un SIPLA”, según
se estableció por parte de la visita de inspección realizada por la Superintendencia
Financiera del 24 de abril al 23 de mayo de 2006, por operaciones del periodo
comprendido entre el 1 de junio de 2005 al 30 de marzo de 2006.
En consecuencia, el posible incumplimiento legal referido ha generado un
presunto detrimento de los recursos del Estado en proporción a su participación
accionaria en FINAGRO, del 78.24%, equivalente a la suma de $208.118.400, al
igual que constituye presunta conducta disciplinable, para lo cual se darán los
traslados respectivos.
• Hallazgo No. 3 - Corrección a declaraciones tributarias FINAGRO
(F1)(D2)
El ente auditado, FINAGRO, durante el ejercicio fiscal de 2011, registró gastos por
concepto de:
1. Sanciones originadas en la corrección de declaraciones de retención en la
fuente correspondiente a los periodos enero de 2010, diciembre de 2010,
enero de 2011, y retención de impuesto de Industria y Comercio del bimestre
noviembre – diciembre de 2010, por valor de un millón quinientos cuarenta y
siete mil pesos ($1.547.000).
2. Igualmente, registró provisión para cubrir la sanción por corrección del
impuesto de Industria y Comercio año 2011, por la suma de veintiséis millones
ciento sesenta y cinco mil pesos ($26.165.000).
20
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Lo anterior se presenta por la posible falta de oportunidad en la aplicación de las
normas tributarias durante la vigencia 2011, respecto al cumplimiento de las
obligaciones formales y sustanciales por parte de FINAGRO. Adicionalmente, en
el caso de la corrección de las declaraciones de Industria y Comercio de la
vigencia 2011, del numeral (2) antes indicado, si bien la Superintendencia
Financiera hace ajustes a los formatos definidos para el reporte de información
tributaria con fines de vigilancia y control, la Ley 14 de 1983 definió en su
oportunidad los sujetos del impuesto de Industria y Comercio del sector financiero
y las bases de liquidación indicando en el numeral 1 del artículo 42 que los “otros
ingresos” hacen parte de la base gravable. Por otra parte, la cuenta contable 4195
que a 31 de diciembre presenta un saldo de $23.699.949.784, equivalente al
10.5% de los ingresos operacionales de FINAGRO, representa ingresos
adicionales que no tienen el mismo grado de relevancia dentro de la operación
central de la entidad, pero que involucra ingresos gravados, que en sano criterio
tributario deben ser incluidos en la base de liquidación del impuesto.
En consecuencia, la decisión de retardar la aplicación de la norma tributaria
referida, hasta febrero de 2012, afectó el resultado del ejercicio en $27.712.000.
• Hallazgo No. 4 - Pago de Compensación a favor de la Sociedad
Valencia & Jiménez Abogados SAS. (D3)
Con base en los documentos suministrados por la entidad se observa que:
1. En el mes de diciembre de 2011, se reconoce y registra el pago de una
indemnización por valor de $357.953.710 (cuenta contable 523020 – “Otras
indemnizaciones” Factura # 3 indemnización PRAN), a favor de la Sociedad
Valencia & Jiménez Abogados SAS, como compensación por supuesto
desequilibrio económico generado en decisiones de FINAGRO administrador
del Programa PRAN, que conllevaron al presunto incumplimiento del objeto
del contrato de Prestación de Servicios suscrito el 30 de Abril de 2009 con la
abogada María del Carmen Valencia Vargas, mediante el cual “la contratista
se obliga con FINAGRO a prestar el servicio de cobro judicial de la cartera
PRAN que le sea entregada por FINAGRO.” El pago registrado se efectuó con
cargo a los recursos de FINAGRO afectando el resultado del ejercicio 2011.
2. El contrato celebrado el 30 de abril de 2009, objeto del pago antes referido,
estuvo precedido de un primer contrato con la misma abogada, suscrito el 26
de noviembre de 2008, para la presentación de demandas y la vigilancia de
los procesos relacionados con la cartera del PRAN, ante el riesgo de
prescripción. Este primer contrato se adicionó en tiempo y en valor en varias
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oportunidades, así: el 26 de diciembre de 2008, el 21 de enero de 2009, el 29
de enero de 2009, el 18 de febrero de 2009 y el 27 de marzo de 2009;
finalmente, el 30 de abril se suscribe el nuevo contrato. También se evidenció
que las planillas de Seguridad Social presentadas como requisito de pago,
unas veces correspondían a María del Carmen Valencia con actividad
económica “HOGARES PRIVADOS CON SERVICIO DOMESTICO” aportando
por tres (3) personas a su cargo con asignación básica mínima, y en otras
oportunidades la planilla corresponde al aportarte Jorge Valencia Arango con
actividad económica “HOGARES PRIVADOS CON SERVICIO DOMESTICO”
aportando por dos empleados, uno de ellos es la doctora María del Carmen
Valencia Vargas, con una asignación básica de un millón de pesos
($1.000.000), pero en ninguno de los dos casos indicados se puede interpretar
que corresponde al cumplimiento de la obligación legal y contractual respecto
a la seguridad social como Contratista Independiente (cláusula Décimo Quinta
- parágrafo, que dice: “FINAGRO podrá dar por terminado el presente
contrato… sin lugar a reconocimiento de indemnización…”, por la evasión
total o parcial …)
3. La ejecución del primer contrato, suscrito el 26 de noviembre de 2008, se llevó
a cabo paralelo a un proceso de contratación para el mismo objeto, pero que
nunca terminó con éxito.
4. El segundo contrato, celebrado el 30 de abril de 2009, con vigencia de un año,
se prorrogó automáticamente sin que se procediera a efectuar revisión del
objeto contratado teniendo en cuenta que el 15 de julio de 2009 entró en
vigencia la Ley 1328, la cual ordena: “(…Abstenerse de adelantar cobro
judicial por el termino de un año (…), término éste dentro del cual se entiende
también suspendidos los procesos que hubieren iniciado, así como la
prescripción de dichas obligaciones…”. Solo hasta diciembre de 2010, se
procede a reajustar mediante otrosí el valor de las demandas y el seguimiento
de los procesos, y adicionalmente el plazo de ejecución es ampliado hasta el
31 de diciembre de 2012.
5. El 4 de noviembre de 2009, se celebra un nuevo contrato (tercer contrato) con
la abogada María del Carmen Valencia Vargas, para retirar 1.387 demandas,
en todo el territorio nacional, cuyo capital sea igual o inferior a $3.500.000. Del
cual es pertinente resaltar que su ejecución es simultánea con el segundo
contrato celebrado el 30 de abril de 2009. Se observó que la solicitud de
autorización para iniciar el proceso de contratación con visto bueno de
presidencia, tiene fecha de 28 de septiembre de 2009, la misma fecha en la
cual se observa una publicación en la página WEB de FINAGRO, informando
al público que: “Actualmente el Fondo para el Financiamiento… FINAGRO, se
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encuentra adelantando un proceso para contratar con la Doctora María del
Carmen Valencia Vargas para que se retiren las demandas (…)”; dicho
contrato también se ha adicionado en tiempo y valor en varias oportunidades y
su vigencia va hasta diciembre de 2012. Es relevante observar que se procede
a una “cesión” del tercer contrato celebrado el 4 de noviembre de 2009, por
parte de la contratista, aún cuando expresamente el contrato establece esta
prohibición (Clausula 8ª. “Prohibición de ceder el contrato”). El acta de Cesión
la suscribe el 11 de noviembre de 2011 por FINAGRO el primer suplente del
Presidente. La cesión igualmente se observa en el segundo contrato (contrato
celebrado el 30 de abril de 2009), razón por la cual la indemnización
(conciliación) se paga a la Sociedad Valencia & Jiménez Abogados SAS, y no
a la abogada contratista.
6. El informe de la Contraloría General de la Republica radicado el 1 de
septiembre de 2010, referente a la Queja 2009EE66078, igualmente evidenció
respecto de estos contratos deficiencias en la planeación y la recurrente
suscripción de otrosíes.
7. No se evidenció Acción de Repetición dentro de los términos que establece la
Ley 678 de 2001. La entidad manifiesta que no procede la Acción de
Repetición pues no se trata de un daño indemnizable sino de una
compensación al contratista, y que la causa obedece a razones ajenas a la
voluntad de las partes, pues se deriva de la disposición de una Ley.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante Auto del 23 de
noviembre de 2010, aprueba la Conciliación Prejudicial realizada ante la
Procuraduría 55, habiendo considerado ese despacho que el daño conciliado tuvo
su origen en la expedición de la Ley 1328 del 15 de julio de 2009 y 1380 del 25 de
enero de 2010, en tanto que la Procuraduría 55 Judicial en el Acta No. 184-2011
del 10 de agosto de 2011, en las consideraciones del despacho dice: “ (…) que la
entidad demandada reconoce el valor que en el Acta No. 006 del 2011 fue
aprobado por el Comité de Conciliación del Fondo para el Financiamiento del
Sector Agropecuario como deuda pendiente de cancelar a la Dra. María del
Carmen valencia Vargas. Debe resaltarse que ésta Procuraduría efectuó una
revisión de los documentos en donde se relacionan los procesos que la
convocante adelanta en los diferentes municipios de país, sin que repose prueba
que verifique su existencia en cada juzgado, sin embrago, como ya se anotó la
parte convocada acepta la reclamación en todo su contexto. (…)
El concurso de estas acciones y decisiones internas de FINAGRO, en desarrollo
del proceso de contratación para el cobro de la cartera PRAN, que involucra
varios contratos e incluye el pago referido, evidencian como causa:
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•
Deficiente planeación de acciones para el cobro de la cartera, al igual que
falta de análisis, control y seguimiento de aspectos fundamentales para la
formulación responsable de los términos de referencia en los procesos de
contratación, omitiendo el ejercicio de acciones oportunas frente al contrato
del 30 de abril de 2009, frente a lo ordenado por la Ley 1328 de julio de 2009.
Esta omisión consistió en guardar silencio desde la fecha de expedición de la
Ley 1328 de 2009, permitiendo incluso la renovación automática del contrato,
de acuerdo con lo expuesto en Auto de fecha 23 de noviembre de 2010, en el
acápite de HECHOS, expedido por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, cuyo texto es el siguiente: “En el mes de abril de 2010, antes
de la expiración del plazo inicial del contrato, funcionarios de FINAGRO
solicitaron verbalmente continuar con la ejecución del Contrato, prorrogando
su término, debido a que se encontraban limitados en la contratación por virtud
de la Ley de Garantías, y adicionalmente resultaba muy difícil contratar una
persona en vigencia de las Leyes 1328 de 2009 y 1380 de 2010.”
“Frente a la anterior solicitud, verbalmente la convocante aceptó continuar con
la ejecución del contrato, hasta el 25 de enero de 2011, sujeto al
restablecimiento económico del mismo, frente a lo cual los funcionarios de
FINAGRO manifestaron que una vez la Contraloría rindiera su dictamen
procederían a realizar el restablecimiento del equilibrio económico del
contrato”, teniendo en cuenta que precisamente la Ley 1328 limitaba la
continuación de la ejecución del objeto contractual pactado en ese contrato.
Hecho que obligaba que la Entidad tomara acciones oportunas, como ya se
dijo, orientadas a definir los nuevos términos de ejecución del contrato, más
aún cuando así lo establecía la cláusula Primera, Parágrafo Segundo, literal K)
del Contrato, así: “La Contratista informará a FINAGRO sobre cualquier
suceso, o situación procesal o extraprocesal que afecte o amenace afectar los
intereses y derechos que FINAGRO tiene actual o eventualmente en las
gestiones que se adelantan.”, y en el Literal N): La contratista informará por
escrito a FINAGRO en forma oportuna sobre la suspensión o interrupción del
proceso, cualquiera que fuere la causa que la produjere o la no impulsión del
mismo, justificando las causas…..”. Lo que indica que la Contratista estaba
facultada para suspender eventualmente los procesos, al igual que debió
informar oportunamente de estos eventos a la Entidad; luego, si ésta era una
de sus obligaciones, no se entiende el silencio que mantuvo FINAGRO desde
la fecha de expedición de la Ley 1328 de 2009, hasta el vencimiento y
renovación automática del contrato, ni la suscripción de un nuevo contrato y la
compensación que finalmente se produjo.
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Lo anterior agravado por el hecho de haberse suscrito un contrato el 4 de
noviembre de 2009, con la misma contratista, para: “En virtud del presente
contrato la contratista se obliga para con FINAGRO a retirar las demandas del
PRAN que se encuentran presentadas en los distintos Juzgados del país,
cuyo endeudamiento para las distintas obligaciones por capital sea inferior a
$3.500.000…”. Contrato suscrito además en virtud de la Ley referida, que de
acuerdo con lo dicho por el Tribunal es quien soporta la conciliación que a la
postre resultó avalando, según su texto literal, dentro de las consideraciones
del mismo, literal C): “En julio de 2009 el Congreso de la República expidió la
Ley 1328 de 2009, por la cual se reforma el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, y establece nuevas disposiciones acerca del cobro de la cartera de
las obligaciones de los programas PRAN”, y continúa diciendo en su literal D):
“El párrafo cuarto (4) del artículo 93 de la Ley 1328 de 2009, ordenó a
FINAGRO que se abstuviese de adelantar su cobro judicial por el término de
un (1) año, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, término éste
dentro del cual se entienden también suspendidos los procesos que se
hubieren iniciado, así como la prescripción de dichas obligaciones, conforme a
la Ley civil”… El literal E) expresa que: “Asimismo, FINAGRO, en cumplimiento
del parágrafo quinto (5) del artículo 93 de la Ley 1328 de 2009, como
administrador acreedor de las obligaciones de los programas PRAN, deberá
abstenerse de adelantar el cobro judicial contra un deudor, cuando el monto
total del respectivo endeudamiento por capital para las distintas obligaciones
en los programas de los que sea administrador o acreedor sea igual o inferior
a $3.500.000 del año de expedición de la referida Ley. Para su recuperación
sólo se adelantará cobro prejudicial.”
•
Deficiencias en el seguimiento a la ejecución de los contratos y efectivo control
presupuestal y de documentos soporte de los pagos autorizados, tramitados y
ejecutados.
Las conductas antes referidas evidencian presuntas omisiones por parte de
directivos de FINAGRO y por parte de la Contratista, por cuanto permitieron que
se dieran una serie de falencias dentro de la ejecución de los contratos
involucrados en el proceso de cobro de Cartera PRAN, las que finalmente
conllevaron a una indemnización (esta es la identificación contable, aunque en el
Auto del Tribunal se tradujo en una compensación, que igual da lugar al fenómeno
de la conciliación), que pese a que aparentemente el derecho al reconocimiento
de la compensación se deriva de la disposición de una Ley, al analizar los efectos
de las omisiones se concluye que esta resulta de que se haya obviado por parte
de FINAGRO y por parte de la Contratista la obligación de informar de manera
oportuna la limitante impuesta por la Ley 1328 de 2009, para la ejecución total del
contrato, ya que de haberse informado por parte de Contratista o gestionado de
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manera oportuna por parte de FINAGRO, se hubiera gestionado el finiquito de los
procesos de la forma en que era procedente, es decir, de acuerdo con las
cláusulas pactadas en el mismo contrato. Por otro lado, también se evidencia que,
al renovarse el contrato inicial del 30 de abril de 2009, tanto el contratista como la
Entidad contratante, conocían las limitaciones impuestas por la Ley referida, como
ya se explicó, al igual que conocían las obligaciones establecidas para el
contratista dentro de ese contrato.
Por lo expuesto en el presente hallazgo, la CGR considera que los hechos
referidos ponen de presente la ocurrencia de hechos susceptibles de ser
Disciplinables; por ello, se dará traslado a la instancia correspondiente.
1. Articulación Plan Estratégico Sectorial y Plan Estratégico de FINAGRO
2010-2014.
Los objetivos Misionales del MADR corresponden a la estructura y planeación de
la Política Agropecuaria y deben generar un crecimiento de forma sostenida;
propiciar la equidad en las oportunidades generadas por el Estado tendientes a la
erradicación de la pobreza; garantizar transparencia y buen gobierno y por último
adecuar la institucionalidad para un correcto y sostenido desarrollo rural que
produzca competitividad del agro colombiano.
Las estrategias para alcanzar los objetivos Misionales hacen alusión a la
Promoción de la Equidad en el Desarrollo Regional Rural; Mejoramiento de la
capacidad para generar ingresos por parte de los productores agrícolas en
particular y de la población rural en general; el Buen Gobierno y la Lucha contra la
Corrupción; el Desarrollo de la Política para la Población Desplazada y el
Fortalecimiento Institucional.3
Frente a la formulación de estos objetivos estratégicos sectoriales, FINAGRO
respondió con tres (3) Objetivos Misionales específicos, a saber: a) Mejoramiento
del acceso de los beneficiarios a los productos ofrecidos y ampliando la atención
hacia un mayor número de productores; b) Fortalecimiento de los productos y
servicios que generen mayor impacto social, en beneficio de pequeños
productores y población vulnerable; y c) La implementación de una estructura
empresarial acorde con los retos de la política, que soporte adecuadamente la
Misión y la Visión de la Empresa.
Respecto al Primer Objetivo Misional se establecieron cuatro (4) metas a saber:
3
Plan Estratégico 2010-2014. FINAGRO
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1. Incrementar en dos puntos de información regional al cierre de 2011.
Se cumplió en la creación de un punto en la Gobernación de Cundinamarca y se
hicieron los trámites para la puesta en marcha de un punto en Casanare.
2. Capacitar a las Cooperativas vigiladas por Superintendencia para la Economía
Solidaria (Supersolidaria) con cupo de redescuento aprobado, contrato marco
firmado y que se encuentren interesadas en iniciar redescuento, y cumplir con
las metas definidas en el Plan Sectorial de porcentaje de participación de los
créditos a pequeños productores en el total de créditos otorgados, así 21% en
2010, 25% para 2011, 27% para 2012, 30% para 2013 y 32% para 2014.
Se capacitó a los entes señalados y frente a las metas de colocación, estas se
analizan en el numeral 3.1.1.2
3 Fortalecimiento de los trámites de productos y servicios de la organización, en
línea, aumentando la cobertura en por lo menos un nuevo producto en el año
2011, y presentar estudio de evaluación a la eficacia y eficiencia de los
procesos operativos que ingresan a trámites en línea.
Entró en producción un nuevo producto en la Base de Datos de Beneficiarios FAG,
para ser consultado por los Intermediarios Financieros.
4 Contar con una propuesta de ajustes de los productos y servicios de la
organización y para las actividades agropecuarias que se definieron objeto de
ajuste a sus condiciones generales y el Manual de Servicios con tramites
simplificados, y Cumplir con las metas de colocación del Plan Indicativo de
Crédito definido por la CNCA, para cada año, con las metas de participación de
los créditos otorgados a pequeños de 25% para el año 2011, 27% para el año
2012, 30% para el año 2013, y 32% para el año 2014.
Se efectuaron modificaciones al Manual de Servicios, con fecha marzo de 2011
Para el cumplimiento del Segundo Objetivo Misional se establecieron metas, así:
1. Fortalecer el programa de Microfinanzas con nuevos recursos y entidades
operadores y, colocar 100% de los recursos a los operadores al cierre del
2011, en por lo menos 8.400 operaciones, y para los años 2012, 2013 y 2014
otorgar 8.400 operaciones por año.
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2 Desarrollar programas de Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para
operadores de programa de Microfinanzas y cooperativas vigiladas por
Superintendencia de Economía Solidaria que realicen redescuentos en
FINAGRO, con meta de 15 instituciones, entre operadores y cooperativas, con
programas de Fortalecimiento Institucional al cierre del año 2011.
Los objetivos de fortalecer el Programa de Microfinanzas con nuevos recursos
financieros, quedó en un proyecto que se consideró no viable.
3. Ejecutar 35 cursos de Formación Empresarial durante el año 2011, Capacitar
a 1.600 productores agropecuarios en forma presencial, y Desarrollar 4 cursos
virtuales de formación empresarial para capacitar 1.000 usuarios.
Se llevaron a cabo 33 cursos presenciales y dos virtuales que capacitaron a 2.563
Pequeños Productores.
4 Desarrollar incentivos a entidades que acompañen a Pequeños Productores en
la presentación de proyectos bancables.
No se ejecutaron acciones.
5. Diseñar el Plan y Programa de Fortalecimiento para Atención a las solicitudes
de crédito que financien proyectos productivos con vinculación de población
desplazada, y cumplir del 100% del Plan de Fortalecimiento Institucional
suscrito con Acción Social.
La entidad asistió a las reuniones de la Mesa Nacional de Estabilización
Socioeconómica, citadas por Acción Social.
El Tercer Objetivo Misional tiene que ver el fortalecimiento administrativo de
FINAGRO y con la definición de nuevos sistemas de Información, para lo cual
definieron metas como:
1.
2.
3.
4.
Aclaración y sistematización de normatividad
Definición de procesos organizacionales
Definición y migración al nuevo sistema
Seleccionar la solución de Software.
Se le plantearon tres (3) alternativas a la Junta Directiva en agosto de 2011,
acogiéndose a la de desarrollo del Software a la medida, proyecto que deberá
terminar en el año 2014.
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2. Cumplimiento de metas del Plan Indicativo de crédito y Socialización del
Crédito.
El Plan Indicativo señalaba como metas crediticias a 31 de diciembre de 2011, las
siguientes:
Tabla No.1
Créditos otorgados (Millones de Pesos)
PLAN INDICATIVO
Redescuento
Sustitutiva
Agropecuaria
799.500
424.350
6.150
Tipo
Pequeños
productores
Otros
1.865.500
Total
2.665.000
Fuente: FINAGRO
990.150
1.414.500
14.350
20.500
Total
1.230.000
20870.000
4.100.000
Al finalizar el año 2011, FINAGRO presenta las siguientes cifras:
Tabla No.2
Créditos otorgados (Millones de Pesos).
A DICIEMBRE DE 2011
Redescuento
Sustitutiva
Agropecuaria
1.459.151
13.859
4.577
Tipo
Pequeños
productores
Otros
1.923.297
Total
3.382.448
Fuente: FINAGRO
2.047.880
2.061.739
24.335
28.912
Total
1.477.588
3.995.512
5.473.100
Que comparado con el Plan Indicativo, generan los siguientes porcentajes de
cumplimiento:
Tabla No.3
Cumplimiento de Metas
Redescuento
Sustitutiva
Agropecuaria
183%
3.27%
74%
Total
120%
Otros
103%
207%
170%
139%
Total
127%
146%
141%
133%
Tipo
Pequeños
productores
Fuente: Cálculo CGR
De acuerdo con nuestros cálculos, las metas por totales fueron cumplidas
satisfactoriamente. Merece resaltar que la meta para los pequeños productores se
cumple en la medida que el redescuento crece en un 83%, evidenciándose poco
esfuerzo de los agentes externos para este tipo de productor, notándose que la
cartera sustitutiva tuvo un cumplimiento de un 3%, lo que quiere decir que a la
banca comercial no le interesa el pequeño productor.
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Entonces, frente al Plan indicativo FINAGRO fue acertado y cumplió más allá de la
planeación original.
En cuanto a las metas trazadas en el Plan estratégico sectorial del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) de que los créditos otorgados a los
pequeños productores sobre el total de colocaciones no podría ser menor al 25%
para el año 2011, se tiene que el 27% de la cartera colocada en el año 2011, se
dirigió al pequeño productor y el 73% al resto de los productores agropecuarios.
Si se toman solamente las cifras del redescuento, la colocación en Pequeños
Productores fue del 43% y del 57% para el resto de productores. Se colige que el
cumplimiento de las metas fue jalonado por la cartera de redescuento, es decir por
el esfuerzo de la banca oficial.
3.1.2. Control de Legalidad.
La CGR en su proceso Auditor examinó el quehacer de la entidad respecto a los
temas de Gestión y Control Presupuestal, cumplimiento de los proyectos,
ejecución y objetos contractuales, de los recursos dados en administración por el
MADR.
En cumplimiento de lo establecido en los contratos suscritos en desarrollo de los
convenios con el MADR y a los principios de economía, eficiencia, eficacia y
equidad establecidos en la Ley 42 de 1993, se observó que se presentan
situaciones que no se legalizan presupuestalmente, generándose presuntas
debilidades en el control y seguimiento a los contratos suscritos.
Existen presuntas debilidades en el proceso de selección para la contratación
realizada por FINAGRO, ya que no cuenta con un Comité de Compras, la
contratación por lo general está en manos de un funcionario, quien en ocasiones
ejecuta la supervisión de la contratación, generando riesgos en el proceso
contractual.
Con base a la evaluación a la Gestión y Resultados se establecieron los siguientes
hallazgos los cuales fueron comunicados a FINAGRO y respondidos por el mismo;
respuesta que fue analizada por el equipo auditor de acuerdo con los soportes
presentados.
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3.1.2.1. Gestión Contractual
Contrato 64A: Para la administración y ejecución por parte de FINAGRO de los
recursos transferidos por el MADR, provenientes de Fiduprevisora, para la
implementación de la Línea Especial de Crédito para la recuperación de la
actividad productiva de los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno
de La niña (2010-2011) y el ICR Especial (Ola Invernal), por valor de $185.500
millones, se suscribieron 7 contratos por valor de $2.423.millones, cuya ejecución
a diciembre de 2011 asciende a $2.414.millones, de los cuales se seleccionaron
para su estudio y evaluación los contratos de ASERCAMPO SAS, por valor de
$502.millones; TITULARIZACIÒN AGRO INDUSTRIAL LTDA. por valor de $582
millones, y CORPORACIÔN COLOMBIANA INTERNACIONAL (CCI) por valor de
$691 millones, representando un 73% por valor de $1.776.millones.
Hallazgo No.5 - Administrativo -. Negociación valor visita control de inversiones.
En los contratos suscritos con Asercampo S.A.S., Titularización Agroindustrial
LTDA y CCI no establecen los parámetros y condiciones para determinar los
factores que se tuvieron en cuenta en la fijación del valor a pagar por cada visita
de control de inversión, lo que puede generar riesgos en las obligaciones y el
cumplimiento a los principios contractuales.
• Hallazgo No. 6 – Proceso de selección
No se evidencia una selección objetiva y el cumplimiento de los principios de la
contratación, realizándose casi en su totalidad bajo la modalidad de contratación
directa, sin que haya una evaluación, invitación, ofrecimiento o comunicación que
permita determinar la conveniencia a contratar, así como tampoco hay propuestas,
Comité de Contratación, como por ejemplo en el caso de Titularización
Agroindustrial y Asercampo.
De otra parte, en los contratos de prestaciones de servicios los Formatos de
Proveedores Seleccionado GEJ-FOR-001 y Formato de Evaluación de
Proveedores GEJ-FOR-002, no permiten determinar los criterios de selección tales
como conocimiento, experiencia, cumplimiento, calidad del bien o servicio y
cobertura, entre otros, ya que no se cuenta con parámetros de comparación, por lo
que el fin de estos formatos de evaluación y calificación para la selección no
determinaría en el proceso la escogencia y conveniencia del contratista,
procedimiento este que no permite evidenciar que se tuvo en cuenta lo establecido
en el Decreto 1150 de 2007 Artículo 13, que establece: “principios generales de la
actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de
contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por
disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto
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General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de
su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la
función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de
la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la
contratación estatal“.
Si bien es cierto que el administrador no está sometido al estatuto general de
contratación de la administración pública, se encuentra manejando recursos del
Estado, lo cual lo obliga a cumplir con los principios de la función administrativa y
de la gestión fiscal en lo que corresponde a los dineros del Estado más si son
quienes administran y ejecutan estos dineros, como es el caso de FINAGRO.
Situación que confirma lo evidenciado por esta auditoría y dado a conocer en el
informe de la Oficina de Control Interno y por la Corporación Transparencia por
Colombia TPC, en justificación a la mala calificación otorgada a FINAGRO, donde
señaló entre otros los siguientes aspectos:
“… si bien es cierto su régimen de contratación es especial, para TPC la
publicidad, la selección objetiva, y transparencia son pilares y principios de la
contratación, que deben estar presentes en todo tipo de contratación”.
“FINAGRO no cuenta con un comité de compras que evalúe las propuestas
presentadas por los proveedores. Tanto para las contrataciones por órdenes de
compra o servicios y mediante contratos, la decisión de la selección se concentra
en un sólo funcionario.”
• Hallazgo No. 7 – Supervisión.
No se cuenta con un procedimiento para la supervisión que establezca las
obligaciones, responsabilidades y funciones de supervisión de la contratación que
realiza FINAGRO en ejecución de los contratos o convenios que celebra con el
MADR. Lo que genera riesgos en la responsabilidad del supervisor en el control y
seguimiento. Similar situación fue evidenciada por la Corporación Transparencia
por Colombia - TPC, y la Oficina de Control Interno - OCI, donde afirma que
independiente del régimen contractual de FINAGRO, “todos los contratos deben
contar con supervisor.....pero debe señalarse las responsabilidades por
incumplimiento de tales funciones, si estas se incluyen en el reglamento interno de
trabajo debe incluirse emisión expresa a dicho reglamento”.
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• Hallazgo No. 8 - Informes.
No se evidencia en la mayoría de los informes el porcentaje de ejecución,
cumplimiento de la muestra frente a lo solicitado y resultados de las visitas, así
como la verificación y seguimiento de los soportes en las diferentes carpetas
al personal que ejecuta el contrato, hojas de vida, Titulo profesional y novedades
durante la ejecución del contrato, en cumplimiento a lo establecido en los
contratos suscritos con el MADR y en el manual técnico operativo del Control de
inversión, requisito para el pago, lo que dificulta establecer su cumplimiento de lo
establecido contractualmente con el MADR, lo que puede afectar el control y
seguimiento en la supervisión. Situación que también quedó evidenciada en el
informe de control interno, en cuanto a las responsabilidades y obligaciones de los
interventores. Tal como lo requiere el Manual de Supervisión de informes de
control de visitas establecido por FINAGRO.
• Hallazgo No. 9 - Liquidación.
Debido a que la liquidación de los contratos se realiza a los 6 meses siguientes de
su terminación, pese a que finalizó su ejecución y se han efectuado los pagos, no
se realiza de manera oportuna, situación que genera que no se pueda evidenciar
en el contrato, en tiempo real la verificación de los pagos realizados, máxime
cuando los contratos se han cancelado por diferentes programas: AIS Ola
Invernal, FAG, FINAGRO. Así como, las actas de liquidación realizadas en el año
2011 para Asercampo, CCI, Titularización agroindustrial, no contienen datos
básicos, tales como, clase de contrato, término del contrato, valores girados y
ejecutados, la forma y fechas de los pagos efectuados, balance económico y
financiero, elementos que se deben tener en cuenta para la elaboración de un
acta de liquidación. Situaciones que generan riesgos, ya que no se realiza un
control oportuno, eficaz y veraz a la contratación de los recursos entregados a
FINAGRO para su administración.
• Hallazgo No.10 - Legalización objeto contractual.
Se celebran contratos en diciembre de 2010 y enero de 2011, para efectuar visitas
de control de inversión con Asercampos, Titularización Agroindustrial y CCI,
contratos que sirvieron como soporte para cancelar visitas del Programa de Ola
Invernal. Es de resaltar que para la fecha de perfeccionamiento de tales contratos
no se tenía suscrito con el MADR convenio o contrato alguno para la
administración del programa OLA Invernal. Aun cuando contablemente los valores
pagados se cargaron a cada uno de los programas, este tipo de ejecución no
permite mantener un estricto control, tanto de la ejecución del contrato, como de
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las apropiaciones presupuestales usadas.
procedimientos para el manejo presupuestal.
Desconociendo
sus
propios
• Hallazgo No. 11 – Incumplimiento reservas presupuestales
Se utilizan las reservas presupuestales asignadas a un determinado contrato
antes de la suscripción e inicio de este, empleándolas para uno anterior,
quedando el contrato para el cual fue asignado sin reserva, por ejemplo, es el
caso de Asercampo con Reserva de 143- 009-2010 FINAGRO – FAG, reserva que
se ejecuta en octubre de 2010, antes de suscribirse el contrato en enero de 2011,
similar situación con CCI y Agroindustrial y D.O. Marketing and Reserch & Cia
Ltda., así como se reserva presupuestalmente una cantidad para el año 2011,
ejecutándose el 10% del total asignado, sin que se pueda evidenciar en que se
gastó el resto del recurso asignado, o si fue cancelado. Situación que no queda
legalizada contractualmente, ni presupuestalmente. El informe de control Interno
pone en conocimiento la falta de control presupuestal, lo que evidencia falta de
seguimiento y cumplimiento a lo establecido contractualmente y la no articulación
de las áreas involucradas en la ejecución presupuestal de los recursos.
Desconociendo sus propios procedimientos para el manejo presupuestal.
• Hallazgo No. 12 - Información
En la relación con los contratos suministrada por FINAGRO, se evidenció que en
desarrollo de los convenios suscritos para Ola Invernal, DRE y FINAGRO se
reporta un mismo contrato para dos programas, como por ejemplo el de CCI por
valor de $691.249.000, reportado en el DRE y OLA INVERNAL. Como también no
se relaciona el contrato 053 por valor de $55.0 millones, correspondiente a Ola
Invernal y lo reportan dentro de la contratación de FINAGRO, situación que no
permite contar con una información real, ya que no corresponde al valor pagado y
ejecutado para cada programa, frente a lo reportado, generando diferencias en
valores ejecutados, además de no contar con la información necesaria para el
análisis, lo genera falta de control seguimiento y confiabilidad en el manejo de la
información, que permita conocer el valor real ejecutado de los recursos públicos
entregados a FINAGRO para su administración. Lo que se puede evidenciar en el
siguiente cuadro:
Valor del contrato, que se reporta para diferentes programas, como ejecutado,
demostrando el cuadro lo que se ejecutó para cada uno:
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Contrato
Corporación
Colombiana
Internacional - CCI
Asercampo
Titularización
Agroindustrial LTDA.
Fuente: FINAGRO
$691.
Tabla No.4
(Millones de Pesos)
Ola
DRE
FINAGRO
Invernal
$5.
$656.
$11.
$17.
$691.
$ 502
$582.
$16.
$28.
$91.
$19.
$502.
$582.
Valor
$333.
$521
$60.
$12.
FAG
TOTAL
3.1.2.2 Convenio No. 066/11(Programa DRE).
Ausencia de Plan Operativo: La presente observación debe ser tenida en cuenta
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por cuanto al revisar el convenio
y las actas del Comité Administrativo, se evidenció que no se cuenta con un Plan
Operativo, como herramienta que debe formar parte integral del convenio, donde
se detallen los objetivos propuestos, actividades a desarrollar, plazo,
responsabilidades y los resultados o metas esperados. Incumpliendo
presuntamente lo estipulado en la cláusula segunda del convenio, que señala:
”PLAN OPERATIVO: La ejecución del objeto del presente contrato
interadministrativo y en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se
deriven del mismo, se sujetarán a un Plan Operativo, el cual deberá ser elaborado
y aprobado por el Comité Administrativo a que hace referencia la Cláusula tercera
del presente Contrato. Dicho Plan Operativo formará parte integral del Contrato y
en él se detallarán los objetivos propuestos, rubros, gastos y todas aquellas
actividades a desarrollar, que sean requeridas para la ejecución del presente
CONTRATO”.
Situación que evidencia falta de planeación, que conlleva a que los objetivos
propuestos, resultados o metas esperadas no puedan ser medibles ni
cuantificables y por lo tanto no se pueda tener claridad de cuál es el impacto que
genera la implementación de estos programas, que van dirigidos a mejorar la
competitividad del sector agropecuario y proteger los ingresos de los productores
que resulten afectados por diferentes factores externos.
Las actas del comité Administrativo, órgano encargado de hacer el seguimiento a
la ejecución del convenio, entre otras, se evidencia improvisación en la toma de
decisiones, por cuanto de las 9 actas del Comité, en 8 actas hay modificaciones,
adiciones, reducciones y traslados presupuestales, que denotan deficiente
planificación y seguimiento a las líneas que componen el programa DRE. Como
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ocurre con la línea LEC, donde se evidencia que durante el año 2011, los recursos
asignados fueron por la suma de $58.200 millones, gran parte de estos recursos
fueron trasladados al ICR por cuanto el LEC no contó con la demanda esperada,
finalizando la vigencia con $12.500 millones, como consta en el acta del comité
administrativo No. 7, lo que refleja falta de planeación, control y seguimiento a la
ejecución de los recursos objeto de administración.
3.1.3. Control Financiero
En la presente auditoría en la línea Contable se incluyeron las cuentas del Balance
General (Activo, Pasivo y Patrimonio), representativas del objeto Misional de
FINAGRO. Adicionalmente y para efecto del examen a los programas del MADR,
se incluyeron las cuentas de orden fiduciarias cuyos saldos representan el valor de
los convenios celebrados por FINAGRO y el MADR, recursos destinados a la
ejecución de programas enmarcados en los lineamientos de la política pública del
sector.
GRUPO
ACTIVO
VALOR
$6.5
Billones
$5.9
Billones
CUENTA EVALUADA
CARTERA - REDESCUENTOS
VALOR
$5.8
Billones
$5.8
Billones
PARTICIPACION
EN EL GRUPO
89%
TÍTULOS DE INVERSIÓN EN
98%
CIRCULACION
CAPITAL SOCIAL ; RESULTADOS
PATRIM
$580
$267
DEL EJERCICIO; DISTRIBUCION
46%
ONIO
Millones
Millones
DE UTILIDADES
Las cuentas de orden fiduciarias, en valores netos que según balance ascienden a $1.5 Billones,
registran en forma consolidada el resultado de las operaciones ejecutadas en treinta y cuatro (34)
programas y/o convenios.
PASIVO
El alcance de las pruebas y verificaciones efectuadas en los procesos y
procedimientos aplicados al Plan de Mejoramiento y Glosas de la Cámara de
Representantes, cubren el 100% de los hallazgos de auditorías anteriores y de las
observaciones reportadas por la Comisión de Cuentas, respectivamente. En la
evaluación de los mecanismos de control interno se aplican las pruebas definidas
en la Guía de Auditoría de la CGR.
Como resultado de la auditoria, mediante la aplicación de los procedimientos
definidos en los diferentes programas, no se formulan observaciones que afecten
la consistencia y/o razonabilidad de los estados financieros de la entidad auditada,
obteniendo una calificación de 100 puntos.
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3.1.3.1. Opinión a los Estados Financieros.
Los Estados Contables presentan razonablemente, en todos los aspectos
importantes, la situación financiera del Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario S.A. - FINAGRO, a 31 de diciembre de 2011, y los resultados de sus
operaciones por el año que terminó en esta fecha, de conformidad con las normas
prescritas por la Superintendencia Financiera y, en lo no previsto en ellas, por las
normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia.
La opinión sobre los Estados Contables del Fondo para el año 2011, se mantiene
con relación al año anterior, en el cual se emitió una opinión sin Salvedades.
3.1.3.2. Glosas de la Cámara de Representantes
Una vez analizadas y cotejadas las glosas formuladas por la Comisión de Cuentas
de la Cámara de Representantes, por la vigencia del año 2010, se tiene que solo
en una de ellas la administración no ha efectuado las correcciones y se trata de la
Glosa relacionada con el Módulo de Nomina, que no ha sido acoplado a las
necesidades de FINAGRO; sin embargo, la administración está en la consecución
de un nuevo Software que permita hacer la operación de manera automática.
Las acciones emprendidas y los eventos encontrados se presentan a
continuación:
Sobre las Conciliaciones Bancarias, FINAGRO registró las partidas conciliatorias
en el mes de enero de 2011. Así mismo, las Cuentas Contingentes (Demandas
contra la entidad) que no se habían reportado por $41.463.839.973, se registraron
el 31 de marzo de 2011.
Acerca de la diferencia de $642.9 millones, al comparar las DEUDAS DE DIFICIL
COBRO, según catalogo de la Contaduría y el valor total de los DEUDORES Y/O
CUENTAS POR COBRAR, según el PUC de la Superintendencia Financiera, se
observó que las cifras no son homologables y por lo tanto no son comparables.
FINAGRO informó que la cuenta Provisión para Contingencias, Litigios y
Demandas valía $1.326 millones; sin embargó, la reportó a la Comisión de
Cuentas por $1.660 millones, ya que incluyó no solo el valor histórico si no los
ajustes por inflación.
En el reporte que se hace a la Contaduría se utiliza la subcuenta OTROS –
000090, por encima del 5% de la cuenta principal, por cuanto no existe en el PUC
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de la Contaduría otra subcuenta para incluir el total de la cuenta DIVERSAS del
PUC de la Superintendencia Financiera.
Se toma un Párrafo del Dictamen del Revisor Fiscal aludiendo que, de las
recomendaciones efectuadas por este organismo, el 85% han sido cumplidas;
respecto al 15% restante, se trata de partidas conciliatorias de la Cuenta de
Ahorros FAG, las cuales se encuentran cumplidas en más del 90% a diciembre de
2011.
Respecto a que el proceso automatizado de nomina no contempla el modulo para
la generación de la Provisión para Vacaciones se observó que el modulo existe
pero no se utiliza por no satisfacer las expectativas de FINAGRO, por lo tanto se
está en la consecución de un nuevo Software. Acerca de las carteras de
Administración se manejan en aplicativo denominado AS400 y los Activos fijos se
vienen manejando en aplicativo Heinsunh.
Otro tema que le inquieta a la Cámara es el relacionado con la aplicación del
MECI, para lo cual retoma un informe de la OCI, que sostiene que el subsistema
de Control de Gestión no llegará al 100% porque a FINAGRO no le aplica la Ley
Anti trámites. Se colige además, que FINAGRO por ser del Régimen Privado no le
obliga implementar el Modelo Estándar de Control Interno.
La Cámara también le formula Glosas a El FONDO AGROPECUARIO DE
GARANTÍAS y entre ellas afirma que en el ejercicio del año 2010 presenta un
déficit por $6.667 millones. Efectivamente, esa fue la pérdida del ejercicio 2010,
que se debe entre otros a las provisiones de Bienes Recibidos en Pago y de las
Garantías, así como del Impuesto sobre la Renta.
Así mismo, percibe una diferencia en la Cuenta BIENES RECIBIDOS EN DACIÓN
EN PAGO al señalar su monto por $4.519.951.miles. En los estados financieros a
Diciembre 31 de 2010 se presenta el valor neto por $1.787.003 miles, dado que se
descontó la provisión de $2.732.947 miles.
Respecto a las DEUDAS DE DIFICIL RECAUDO se verificó el Balance y
efectivamente el FAG no tiene saldo.
Otra observación que formula la Cámara tiene que ver con que FINAGRO no
envió ni el Balance ni el Estado de Actividad Financiera, Económica, Social y
Ambiental; se logró evidenciar que el 2011-04-05 FINAGRO entregó lo solicitado.
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3.1.4. Sistema de Control Interno.
En la evaluación a los mecanismos de control Interno de la Entidad se obtuvo una
calificación de Eficiente, con un puntaje de 1,341 lo que significa que conforme a
los rangos definidos en la tabla siguiente, los controles generales de la entidad son
eficientes.
Rangos
Calificación
De 1 a < 1,5
De =>1,5 a <22
Eficiente
Con deficiencias
De =>2 a 3
Ineficiente
La calificación mejora en relación con la vigencia anterior, la cual obtuvo una
calificación de ineficiente, lo cual no implica que el sistema de control haya
mejorado. Esta variación en el resultado obedece entre otras a la aplicación de la
nueva metodología de calificación de la CGR, indicando la calificación que el
sistema de control interno se encuentra en un nivel cercano a deficiente,
sustentado en las deficiencias reflejadas
en los hallazgos específicos
incorporados en el cuerpo del informe de Auditoría.
En relación con el Sistema de Control Interno del ambiente de Tecnología de la
Información – TI. se tiene que los criterios evaluados partir de la información
suministrada por funcionarios del área de interés y las visitas de campo a las
diferentes dependencias donde operan equipos y recursos informáticos, indican
que su control y cuidado de funcionamiento en términos generales, es eficiente y
confiable para el suministro de la información misional requerida para el
cumplimiento de los objetivos y metas propuestos por la administración al igual
que para generación, proceso y custodia de la información financiera.
Proceso Gestión Tecnológica - Subproceso Gestión de la Información: FINAGRO
destinó en la vigencia 2011 recursos para la actualización de los elementos de
hardware, software, servicios técnicos de desarrollo y soporte técnico, así como de
comunicaciones para la operación de sus sistemas de información, observando
que se ha invertido teniendo en cuenta los principios fundamentados para la
contratación estatal y teniendo en cuenta también en el proceso de ejecución los
aspectos de orden administrativo, financiero y de gestión. Entre los aspectos más
relevantes observados está:
(i) En FINAGRO no se puede comprender un Sistema Informático Integrado, pero
si uno robusto, confiable y seguro compuesto por aplicaciones integrales que
garantizan un servicio satisfactorio para sus usuarios.
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(ii) En términos de disponibilidad de recursos informáticos para servir a los
usuarios, se considera que los existentes son suficientes, tendiendo al mínimo,
para los equipos de proceso y administración centralizada (Servidores, conexos y
almacenamiento), donde se recomienda observar su grado de ocupación y prever
con tiempo las acciones que disponga la Dirección Tecnológica, a fin de evitar
posibles traumas en la operación del Fondo.
La contratación referida a los equipos de hardware, software, servicios técnicos y
de telecomunicaciones a TIC´s de la vigencia 2011, cumplen los requisitos y
disposiciones legales exigidas en las etapas pre-contractual, contractual y postcontractual, guardando relación con los objetivos misionales del ejecutor y
cumpliendo con los principios de contratación que le son aplicables.
Seguimiento al Plan de Mejoramiento vigencia 2010: El Plan de Mejoramiento
vigencia 2010, contó con 89 hallazgos, de los cuales 68 corresponden a la
vigencia 2010, 4 de denuncias SIPAR, 15 de la vigencia 2009 y 2 hallazgos de la
vigencia 2008.
El seguimiento efectuado a 31 de marzo de 2012 dio como resultado un
cumplimiento del 80.2%, la diferencia corresponde a hallazgos que se encuentran
en plazo para su cumplimiento y otras que fueron reformuladas para la vigencia
del 2011 o retiradas, por cuanto su acción de mejoramiento corresponde al MADR,
a donde se dio el traslado correspondiente.
Los hallazgos que deben incorporarse al Plan de Mejoramiento que formule la
Entidad como resultado de la presente auditoría son: De la auditoría a la vigencia
2010 los hallazgos No.7, 9, 10, 15, 33 y 44 y de la vigencia 2009 el No.3.
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4. EVALUACIÓN PROGRAMAS ESPECIALES DEL MADR ADMINISTRADOS
POR FINAGRO.
La Contraloría General de la República evaluó programas del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, que son ejecutados en varias entidades del Estado
en sus diferentes componentes; es así como en FINAGRO se examinaron
Desarrollo Rural con Equidad – DRE, Programa Nacional de Reactivación
Agropecuaria – PRAN, y Ola Invernal.
Los recursos en cabeza del MADR, se manejan en cuentas de orden con
obligación de rendirle informes al MADR, quien a su vez ejerce la supervisión y
control a través de Comités de Administración, con participación de las dos
entidades.
Siendo así, los análisis que se presentan a continuación corresponden únicamente
a estos programas y no comprometen los recursos propios de FINAGRO.
4.1. PROGRAMA NACIONAL DE REACTIVACIÓN AGROPECUARIA - PRAN
El PRAN, cuyo propósito se centra en la compra de cartera agropecuaria, con el
fin de procurar la rehabilitación de los productores como sujetos de crédito para su
reinserción como agentes productivos. Actualmente FINAGRO viene
administrando tres (3) convenios PRAN, así:
Convenio No. 106, “Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria – PRAN,
“suscrito el 13 de diciembre de 1999. En desarrollo de los preceptos contenidos en
la Ley 508 de 1999, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1821 del 14 de
septiembre de 1999, estableció y adoptó el Programa Nacional de Reactivación
Agropecuaria para la reactivación del sector agropecuario, preferencialmente para
ejecutar en asocio con los Departamentos quienes crearon sus respectivos
Fondos de Reactivación Agropecuaria - FONDEAR, fueron diez (10) los
Departamentos que participaron en el programa con un aporte de $4.455.3
millones, de los cuales al Departamento de Cundinamarca se le han devuelto
$1.062.9 millones, liquidando así el convenio respectivo; quedan por liquidar
nueve (9) convenios FONDEAR suscritos con los Departamentos.
Según información financiera con corte a 31 de diciembre de 2011, se indica que
se han beneficiado 15.203 productores, con una base de compra de $266.448.3
millones y un valor pagado por FINAGRO de $105.108.5 millones. El saldo de la
cartera al cierre de 2011, asciende a $106.084 millones.
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A la misma fecha la cartera registra pagos que no se han identificado por $1.556
millones, en la cuenta abonos por aplicar y que obedecen a diversas situaciones,
sobre las cuales la administración ha venido realizando las gestiones necesarias.
Convenio No. 113 “Implantación Programa de Reactivación Cafetero a Nivel
Nacional”, suscrito el 13 de noviembre de 2001. Según información financiera con
corte a diciembre de 2011, indica que se han beneficiado 53.814 productores, con
una base de compra de $147.954.3 millones y un valor pagado por FINAGRO de
$38.275.5 millones. El saldo de la cartera al cierre de 2011 asciende a $56.542.5
millones.
Al cierre de la vigencia 2011, la cartera registra pagos que no se han identificado
por $2.288 millones, en la cuenta abonos por aplicar que obedecen a diversas
situaciones, sobre las cuales la administración ha venido realizando las gestiones
necesarias.
Convenio 102, “Programa de alivio a la Deuda Cafetera” suscrito el 22 de
diciembre de 2004. Según información financiera con corte a diciembre de 2011
indica que se han beneficiado 2.707 productores con una base de compra de
$16.150.1 millones y un valor pagado por FINAGRO de $14.732.5 millones. El
saldo de la cartera al cierre de 2011 asciende a $11.291.6 millones.
La cartera a 31 de diciembre de 2011 registra pagos que no se han identificado
por $53 millones, en la cuenta abonos por aplicar, situación que obedece a
diversas situaciones, sobre las cuales la administración ha venido realizando las
gestiones necesarias.
Los Programas PRAN, se encuentran cerrados en su totalidad desde diciembre de
2009 (en cuanto a compra de deudas), y las cifras consolidadas a 31 de diciembre
de 2011 indican que de un total de 77.263 pagarés comprados, solo quedan en la
actualidad 30.296 en 27.684 deudores, y que el saldo de la deuda es de $173.918
millones.
La Cartera consolidada a 31 de diciembre de 2011, registra en la cuenta abonos
por aplicar $3.897 millones por concepto de pagos (consignaciones que no han
sido identificados).
En el análisis realizado se tuvo en cuenta como fuente de criterio cada una de las
clausulas de los Convenios PRAN, las Normas, Leyes y Decretos que los rigen,
actas de comité de administración, registros contables, así como los estatutos y
procedimientos establecidos por el administrador de los recursos PRAN. Como
resultado del análisis se presentan hallazgos relacionados con la presentación de
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informes, debilidades de la información y soportes de las decisiones del Comité de
Administración. Las cuales fueron de conocimiento de la entidad y sus respuestas
ampliadas en mesa de trabajo con el Comité Directivo de FINAGRO.
La Comisión de la CGR en mesas de trabajo con la Entidad efectuó seguimiento al
Plan de Mejoramiento de vigencias anteriores relacionada con la conciliación de
saldos reflejados en los Estados Financieros PRAN y los reportados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, concluyendo que FINAGRO ha
efectuado las acciones pertinentes; sin embargo, corresponde al MADR el registro,
reconocimiento y revelación de estos saldos en cumplimiento de las directrices de
la Contaduría General de la Nación.
Por lo anterior esta Comisión Auditora levantó el hallazgo que hacia relación al
Plan de Mejoramiento de FINAGRO y remitió la información pertinente a la
Comisión de auditoría de la CGR ante el Ministerio, para que allí y en desarrollo
de la auditoría que se adelanta en forma simultánea a esta, se formule el hallazgo
con incidencia en la opinión sobre la razonabilidad y consistencia de los estados
financieros del MADR.
• Hallazgo No.13 - Convenios PRAN (Informes).
Con base en el análisis a los documentos suministrados por la entidad se observa
que la presentación trimestral del informe de ejecución de los PRAN, condensando
información general de los convenios 102, 106 y 113 en un solo documento, no
permite la verificación, seguimiento y análisis de cada uno de los programas, no
obstante cada convenio establece la presentación de informes relativos a su
propia ejecución con fines específicos, de control y de supervisión.
Lo anterior se presenta por cuanto no se da estricto cumplimiento a la clausula
relativa a presentación de informes (clausula sexta de los mismos) y debilidad en
las funciones de supervisión por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural; en consecuencia, la información preparada y reportada por el administrador
de los Programas PRAN no permite a terceros tener una visión amplia sobre la
ejecución y en sí, del desarrollo de dichos programas.
• Hallazgo No. 14 - PRAN Cafetero – Convenio 113 (Información y
Soporte en decisiones del Comité de Administración). (D4)
Una vez verificadas y analizadas las actas de comité de administración del
convenio se observa:
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• Deficiente información de las decisiones tomadas por el Comité de
Administración del convenio que se respaldan en anexos a las actas, balances
de la ejecución del programa que se sintetizan en un cuadro, y otros que no se
anexan como tales ni se evidencian en los documentos contenidos en la
carpeta del Convenio 113, lo que no permite ejercer seguimiento y control
sobre las decisiones tomadas en desarrollo del convenio.
• Aprobación y reconocimiento de hechos ocurridos en periodos o vigencias
anteriores, no referidos o tratados en actas anteriores o documento relacionado
con una solicitud de autorización, sustentación de una necesidad, valor de la
solicitud, tiempo de ejecución y cálculo del costo de financiación por recurrir al
sistema de fondeo del programa con recursos de FINAGRO. Es el caso
específico aprobado en el acta No. 14 del 2 de diciembre de 2008, donde se
aprueba y reconoce el valor del gasto por fondeo efectuado por el Administrador
del programa por valor $496.875.539. Lo anterior por falta de una adecuada
reglamentación para la formulación técnica, aprobación, modificación y/o
adiciones y seguimiento al plan operativo, lo cual ha permitido que se aprueben
hechos cumplidos restando claridad sobre los mismos.
• Aprobación y reconocimiento de hechos ocurridos en periodos o vigencias
anteriores, hechos cumplidos, en la misma acta No. 14 del 2 de diciembre de
2008, por concepto de gastos de administración por valor $3.225.806.100, de
los cuales $675.385.014 corresponden a comisiones de recaudo de años
anteriores al año 2005.
• Aprobación y reconocimiento en la misma acta No. 14 del 2 de diciembre de
2008, de hechos ocurridos en periodos o vigencias anteriores, hechos
cumplidos, no referidos o tratados en actas anteriores o documento relacionado
con una solicitud de autorización, sustentación de una necesidad, contrato,
valor de la solicitud, tiempo de ejecución, bases del cálculo y/o tarifa liquidada
por concepto de Comisión de recaudo de cartera del año 2005 en adelante, a
favor de la Federación Nacional de Cafeteros por valor de $5.095.182.041.
Lo anterior por falta de responsabilidad en cuanto a oportunidad en el
reconocimiento, seguimiento y control de los compromisos adquiridos por
FINAGRO, como administrador del programa y ausencia de reglamentación para
la aprobación modificación y/o adiciones al plan operativo por parte del Comité
Administrativo en el cual tiene asiento FINAGRO con facultad decisoria.
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4.2. DESARROLLO RURAL CON EQUIDAD – DRE
El Programa DRE es un componente de la política agropecuaria y de desarrollo
rural conforme a la Ley 1133 de 2007, “Tiene como objeto la creación e
implementación del programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, destinado a proteger
los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones
derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector
agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía.
La ley se enmarca dentro de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para
promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y
preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de
la economía. En tal sentido, se propenderá por el ordenamiento productivo del
territorio y la Empresarización del Campo, en concordancia con la agenda interna
de productividad y competitividad, la apuesta exportadora del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y en coordinación con las instituciones del
orden territorial.
• Hallazgo No.15 - Informes de FINAGRO
No se evidencia el cumplimiento de la obligación de solicitar, analizar y conceptuar
sobre los informes de ejecución de este Convenio, de acuerdo a lo precisado en la
Cláusula tercera, en su parágrafo primero, numeral 5, lo cual evidencia
deficiencias en las funciones de control y seguimiento a cargo del Comité
Administrativo (del cual es miembro FINAGRO), al igual que dificulta el análisis del
desarrollo del Convenio.
En la cláusula Cuarta, Obligaciones de FINAGRO, en su numeral 9, se estipula
presentar al Ministerio informes mensuales sobre la ejecución técnica y financiera
y los resultados alcanzados en relación con sus obligaciones, de acuerdo con el
plan operativo y a satisfacción de la interventoría o del supervisor. Sin embargo,
los informes suministrados a este ente de control solo se muestra la Línea
Especial de crédito y no un consolidado conforme lo estipula la cláusula de los
demás componentes que integran el Convenio, como son ICR, IAT, Riego y
Drenaje y no hay pronunciamiento por parte de la supervisión ni de la interventora,
independiente de que la entidad rinda informes por separado y en otros tiempos al
MADR; generando incumplimiento por parte de FINAGRO en la obligación de
informar sobre la ejecución y avance de los recursos administrados.
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• Hallazgo No. 16 - Cumplimiento de compromisos ante el Comité
Administrativo del Convenio
Se evidenció que no se efectúa seguimiento a los compromisos adquiridos en las
reuniones del Comité Administrativo del Convenio, tal es el caso de lo decidido en
el Acta No. 2, donde FINAGRO se comprometió a depurar 167 operaciones de
ICR que superan los plazos y no corresponden a actividades financiables por
$3.286 millones y analizar el tema de la alta participación de los pequeños
caficultores en el ICR-AIS, lo cual no se cumplió.
De acuerdo al Acta No. 1 del 2011 del Comité Administrativo, se acordó que
FINAGRO debía participar en un comité de monitoreo y evaluación del Programa
AIS, con el fin de definir y hacerle seguimiento a los indicadores de gestión y
resultados. Dado que este comité no se creó, no se atendió la labor que le había
sido encomendada, ni fue reasignada.
Las omisiones referidas evidencian la falta de seguimiento a los compromisos
adquiridos y/o asignados en el Comité de Administración del Convenio lo que a la
postre afecta la eficiencia en la gestión.
4.3. PROGRAMA ESPECIAL DE RECUPERACIÓN FENÓMENO DE LA NIÑA
(2010-2011).
La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario - CNCA, como administradora del
Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y definidora de la política de crédito
para el sector Agropecuario y la coordinación y racionalización del uso de sus
recursos financieros, expidió la Resolución No. 02 de 2011, mediante la cual creó:
una Línea Especial de Crédito – LEC, de Recuperación de la Actividad Productiva,
para aquellos productores afectados por el Fenómeno de La Niña (2010-2011); un
Incentivo a la Capitalización Rural - ICR, Especial; y un FAG Especial de
Recuperación.
Línea Especial de Crédito – LEC
•
La LEC cuenta con un subsidio a la tasa de interés a favor de los beneficiarios,
que se cancelará al intermediario financiero y se pagará con recursos que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR, destine para el desarrollo
de esta Línea (para el caso los Recursos provienen de Colombia Humanitaria).
•
El monto máximo para los créditos por beneficiario no podrá superar la suma
de $2.000’000.000, con prescindencia del número de desembolsos.
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•
Los créditos serán financiados exclusivamente con recursos de redescuento de
FINAGRO y no serán sometidos a calificación previa de FINAGRO
independientemente de su valor. En todo caso, la verificación de la viabilidad
técnica, financiera y ambiental de los proyectos será responsabilidad de los
intermediarios financieros.
•
Los proyectos financiados con esta Línea de Crédito con tasa subsidiada no
tendrán acceso al Incentivo a la Capitalización Rural – ICR, ordinario ni al
especial de Recuperación.
Incentivo a la Capitalización Rural Especial - ICR Especial:
Las principales características que la CNCA estableció para esta Línea Especial
de Crédito se citan así:
•
Los proyectos que contemplen la renovación de cultivos de tardío rendimiento,
la recuperación de infraestructura productiva y/o obras de adecuación, y la
adquisición de kits de maquinaría e implementos para henificación y/o
henolaje o corte de pastos y forrajes para suministro fresco al ganado, de
productores cuyos predios en los cuales se desarrollan los proyectos
productivos hayan sido afectados por el Fenómeno de La Niña 2010–2011,
podrán ser financiados por las líneas ordinarias de crédito de redescuento de
FINAGRO y podrán acceder a un Incentivo a la Capitalización Rural – ICR
Especial, una vez se verifique por parte del intermediario financiero que la
renovación del cultivo, la recuperación de la infraestructura productiva y/o las
obras de adecuación, o la adquisición de la maquinaria y los implementos, se
realizó, así:
a) Cuarenta por ciento (40%) para pequeños productores.
b) Treinta por ciento (30%) para medianos productores.
c) Veinte por ciento (20%) para grandes productores.
•
Los intermediarios financieros deberán verificar bajo sus propios controles que
el beneficiario del incentivo ha visto afectado el desarrollo normal de su
proyecto como consecuencia de la Emergencia Invernal 2010 – 2011, lo
anterior sin perjuicio de la obligación del beneficiario de inscribirse en el censo
único nacional de damnificados del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística DANE.
•
Este ICR Especial estará sometido a las condiciones y límites previstos en la
normatividad del ICR ordinario.
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FAG Especial de Recuperación
Las características para esta línea se establecieron así:
•
Recursos: Para garantizar los créditos se crea una cuenta especial dentro del
FAG, denominada FAG Especial de Recuperación, que es manejada de
manera independiente del FAG, tanto financiera como patrimonialmente, con
los siguientes recursos: a) Los recursos no comprometidos que se encuentran
en la cuenta especial del FAG, de que tratan los artículos 3 del Decreto 4490
de 2008, 2 del Decreto 4591 de 2008 y 10 del Decreto 4705 de 2008, los
cuales serán transferidos a esta nueva cuenta, de conformidad con el artículo
3º del Decreto 4828 de 2010, y b) Los que destine el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural. El Gobierno Nacional destinará recursos adicionales al
FAG Especial de Recuperación si los recursos son insuficientes para cubrir los
siniestros presentados. Para el efecto, FINAGRO informará al Gobierno
Nacional de las necesidades de recursos adicionales.
•
Limite Global de Garantías: Con los recursos del FAG Especial de
Recuperación, se otorgarán garantías hasta tanto el saldo vigente de las
mismas no exceda de tres (3) veces el valor patrimonial neto de la cuenta
especial.
•
Coberturas y Comisiones: El FAG Especial de Recuperación otorgará
garantías a los intermediarios financieros con las siguientes coberturas y
comisiones sobre el saldo del capital del crédito:
a) Hasta 100% para pequeños productores, y la comisión de garantía será del
0.75% anual anticipado.
b) Hasta 70% para medianos productores, y la comisión de garantía será del
2.25% anual anticipado.
c) Hasta 50% para grandes productores, y la comisión de garantía será del
3.75% anual anticipado.
Los recursos financieros para adelantar el programa descrito provienen del Fondo
Nacional de Calamidades -Cuenta Colombia Humanitaria- , trasladados a través
de un convenio suscrito entre la Fiduciaria La Previsora, como administradora del
Fondo Nacional de Calamidades -Cuenta Colombia Humanitaria-, y el MADR, con
el fin de adelantar las actividades necesarias para atender las consecuencias de la
Ola Invernal ocasionada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.
La administración de los Recursos. Convenio interadministrativo 064 a de 2011.
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El MADR y FINAGRO celebran el Convenio 064-A de 2011, por medio del cual se
desarrollan las actividades comprometidas, a través de la Línea Especial de
Crédito – LEC, para la recuperación de la actividad productiva para productores
agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña (2010-2011); y un ICR
Especial, creados mediante la Resolución No. 02 de 2011 de la Comisión Nacional
de Crédito Agropecuario. Posteriormente, se adicionó otra actividad que tiene que
ver con el FAG Especial de Recuperación.
Se colige que el objeto del convenio consiste en la administración y ejecución, por
parte de FINAGRO, de los recursos allegados por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y provenientes de Colombia Humanitaria, desarrollando lo
señalado en la Resolución No. 02 de 2011 de la CNCA, en lo atinente al legado de
apoyar a los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña
(2010-2011), a través de subsidios a las tasas de interés, los incentivos a la
capitalización rural y a la expedición de garantías sobre los créditos otorgados.
Dirección y evaluación del convenio: El desarrollo del objeto del convenio y la
ejecución de las actividades se debían sujetar a un Plan Operativo, que hace parte
integral del Convenio.
La Dirección está a cargo de un Comité Administrativo integrado por el
Viceministro de Agricultura o su delegado, el Director de Comercio y
Financiamiento o su delegado, y el Presidente de FINAGRO o su delegado.
Valor: El convenio se tasó inicialmente en $185.500’000.000, con el siguiente plan
de desembolsos:
-. 40% al perfeccionamiento, previa presentación y aprobación del Plan Operativo,
-. 30% al mes de perfeccionado el convenio.
-. 30% a los dos meses de perfeccionado el convenio.
Ha sufrido modificaciones tanto el valor del convenio como la distribución de los
recursos, a marzo de 2012 el valor del convenio es $218.086 millones, por adición
realizada el 5 de marzo de 2012, distribuido así:
Tabla No.5
PLAN OPERATIVO (Millones de Pesos)
RUBRO
PLAN OPERATIVO A
PLAN OPERATIVO A
MARZO DE 2012
DICIEMBRE DE 2011
LEC OLA INVERNAL
$98.982.
$83.731.
ICR OLA INVERNAL
$53.442.
$43.085.
FAG ESPECIAL DE RECUPERACIÓN
$55.000.
$47.000.
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ADMINISTRACIÓN
COSTOS DE TRANSACCIÓN
VISITAS DE CONTROL DE INVERSION
SUPERVISION
TOTAL
Fuente: FINAGRO
$ 6.542.
$ 349.
$ 3.710.
$
58.
$218.000.
$5.565.
$349.
$3.710.
$58.
$185.500.
El valor de la administración que le corresponde a FINAGRO se tasó en un 3% del
valor de los recursos transferidos. Así mismo, los rendimientos netos que generen
los recursos deben ser reintegrados al Fondo Nacional de Calamidades Colombia Humanitaria.
En el convenio se acordó un plazo de ejecución de cinco meses contados a partir
de su perfeccionamiento, lo cual ocurrió el 24 de febrero de 2011 y
posteriormente, en la prorroga No. 2 de octubre de 2011, se amplió hasta el 30 de
diciembre de 2012. La liquidación del convenio se hará cuatro meses después de
su finalización o a la fecha del acuerdo que lo disponga.
La Supervisión la efectuará el MADR a través del Comité supervisor, conformado
por un funcionario o contratista designado por el Director de Comercio y
Financiamiento y un funcionario o contratista designado por el Director de
Planeación y Seguimiento Presupuestal.
Además, se estableció que para apoyar a los supervisores, se podrá contratar una
Interventoría.
La Comisión Auditora resalta los siguientes aspectos a tener en cuenta respecto
del convenio:
Una vez cotejado el convenio se observan algunos aspectos que, sin constituirse
en hallazgos, se considera válido ser abordados y solucionados por el Ministerio y
por FINAGRO, dentro del marco de su relación contractual.
Parte del texto del convenio se copió de los contratos de obra de Colombia
Humanitaria, tanto así que se estableció que los recursos se legalizaban con
documentos, tales como actas de obra, facturas de compra de materiales y otros,
soportes que en nada tienen que ver con el desarrollo de la Resolución 02 de
20111 de la CNCA.
Operativamente, el Convenio está diseñado para entenderse como ejecución
transferencia de los recursos de Colombia Humanitaria a FINAGRO, y
estimación de los recursos que se aplicaran al subsidio de la tasa de interés y
Incentivo para la Capitalización Rural, es decir, FINAGRO legaliza con base en
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la
la
al
el
estimativo de aplicación de los recursos que le han transferido y no sobre los
pagos que efectivamente realice en aplicación a la Resolución de la CNCA.
Como el objeto del convenio no es otro que la ejecución por parte de FINAGRO de
los recursos transferidos, con el cometido de implementar una Línea Especial de
Crédito de Recuperación de la actividad Productiva de los productores
agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, y el Incentivo a
la Capacitación Rural Especial, debe entenderse la ejecución del convenio como
la aplicación y pago de los incentivos creados a favor de los Productores
Agropecuarios; por lo tanto, la legalización del Convenio debe darse en la medida
que el beneficiario final, reciba los incentivos creados por la resolución.
De acuerdo con lo anterior, el plazo del convenio no puede ser inferior al lapso de
tiempo entre la legalización y el pago del último subsidio y el último incentivo, pues
de lo contrario se entraría en el hecho que un contrato se podría legalizar antes de
su ejecución plena.
Acerca del FAG de recuperación, en el Plan Operativo inicial no se tuvo en cuenta
rubro ni recursos de Colombia Humanitaria.
Plan Operativo del Convenio 064-A
En la reunión del Comité Administrativo del 04 de marzo de 2011 según acta No.1,
se aprueba el Plan Operativo de este convenio, que hace las veces de instrumento
presupuestal de planeación, estableciéndose que:
De conformidad con lo establecido en el parágrafo primero de la clausula primera,
a través del contrato 064 de 2011, se administran los recursos para la ejecución
de dos de los instrumentos creados por la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario (CNCA) a través de la Resolución No. 2 de 2011, estos instrumentos
son:
•
Una Línea Especial de Crédito (LEC): Con este instrumento se financiará la
recuperación de la actividad productiva de los productores cuyo predio, en el
cual se desarrollan los proyectos productivos, haya sido afectado por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011; las necesidades de recursos para recuperar
la actividad productiva comprenden la siembra y resiembra de cultivos de corto
y mediano rendimiento, la siembra de pastos y forrajes (renovación de
praderas), y el sostenimiento de cultivos de mediano o tardío rendimiento que
por no haber sufrido pérdida total pueden recuperarse con prácticas agrícola y
fitosanitarias.
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•
Incentivo a la Capitalización Rural (ICR): Con este instrumento se financiaran
los proyectos que contemplen la renovación de cultivos de tardío rendimiento,
la recuperación de infraestructura productiva y/o obras de adecuación, la
adquisición de kits de maquinaria e implementos para henificación y/o
henolage o corte de pastos y forrajes para suministro fresco al ganado, para
productores, cuyos proyectos productivos hayan sido desarrollados en los
predios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.
•
La distribución de los recursos se hizo por instrumento y por tipo de productor,
ateniéndose a las dinámicas anteriores presentadas por instrumentos
similares. Teniendo en cuenta que la proporción de los apoyos, respecto al
crédito, corresponde al ICR, el Comité optó por asignar el 60% de los recursos
a ICR y 40% para subsidiar la tasa de interés de las operaciones LEC - Ola
Invernal.
Respecto a la distribución por tipo de productor al interior de cada instrumento se
acordó que para grandes productores se les asignara el 20%; medianos el 30% y
pequeños el 50%.
Los gastos inherentes a la Administración y Ejecución de los recursos se
describieron como: Gastos de Administración a favor de FINAGRO; costos de
transacción, que cubren el gasto por movimientos financieros; Costo de las Visitas
de Control de Inversión y los gastos de Supervisión. Así, el Plan Operativo inicial
del Convenio 064-A de 2011 quedó establecido con los siguientes montos a saber:
Tabla No.6
PLAN OPERATIVO PRESUPUESTO (Millones de Pesos)
RUBRO
PRESUPUESTO ($)
LEC
70.356.
PEQUEÑOS
35.178.
MEDIANOS
21.106.
GRANDES
14.071.
ICR
105.534.
PEQUEÑOS
52.767.
MEDIANOS
31.660.
GRANDES
21.106.
ADMINISTRACIÓN DE FINAGRO
5.565.
COSTOS DE TRANSACCIÓN
296.
VISITAS DE CONTROL DE INVERSION
3.710.
SUPERVISION
38.
FAG ESPECIAL DE RECUPERACIÓN
TOTAL
185.500.
Fuente: FINAGRO.
52
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En el acta No. 4 del Comité Administrativo del 7 de octubre de 2011, se incorpora
el rubro FAG de Recuperación al Plan operativo, por valor de $47.000 millones,
debiéndose modificar considerablemente el Plan Operativo inicial.
Al considerarse que los costos y gastos en que se incurren equivalen al 5% del
total de recursos y que los mismos disminuyen los montos dedicados a cada uno
de los instrumentos del beneficio social, la distribución porcentual sufre una
pequeña modificación y ya no es el 40% para LEC y el 60% para ICR, si no el 38%
y 57%, respectivamente, respecto al total de los recursos comprometidos.
Por considerar que estuvo mal estimado el rubro de Costos de Transacción, el
Comité Administrativo, según acta No. 2 de 30-04-2011, modificó algunos rubros
así:
RUBRO
LEC Ola Invernal
Tabla No. 7
(Millones de Pesos)
INICIAL
MODIFICACIONES
Pesos corrientes
70.356.
-6390
A 30-04-11
70.356
Pequeños
35.178.
-3195
35.178.
Medianos
21.106.
-1917
21.106.
14.071.
105.534.
-1278
-9585
14.071.
105.534.
Pequeños
52.767.
-4793
52.767.
Medianos
31.660.
-2875
31.660.
Grandes
21.106.
-1917
21.106.
COSTOS
9.609.
9.609.
Administración FINAGRO
5.565.
5.565.
Grandes
ICR Ola Invernal
Costos de transacción
Visitas de Control de Inversión
296.
296.
3.710
38.
38.
Supervisión
Total
Fuente: Acta No. 2
15975
3.710.
185.500.
0
185.500.
Nuevamente el 22 de junio de 2011, el Comité Administrativo decide modificar el
Plan Operativo del Contrato, a fin de aumentar los rubros de Supervisión en
$20.000.000 y de Transacciones en $47.923, esto debido a la prórroga del
convenio, con lo cual el Plan Operativo quedó así:
53
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Tabla No.8
(Millones de Pesos)
INICIAL
MODIFICACIONES
RUBRO
LEC Ola Invernal
Pequeños
A 22-06-11
70.356
35.178.
-8
-4
70.348.
35.174.
Medianos
21.106.
-2
21.104.
Grandes
14.071.
-1
14.069.
105.534.
-12
105.522.
Pequeños
52.767.
-6
52.761.
Medianos
31.660.
-3
31.656.
Grandes
21.106.
-2
21.104.
COSTOS
9.609.
20
9.629.
Administración FINAGRO
5.565.
ICR Ola Invernal
Costos de Transacción
296.
Visitas de Control de Inversión
Supervisión
5.565.
0.0047
296.
3.710.
3.710.
38.
20
58.
185.500.
0
185.500.
Fuente. Acta No. 3
El Comité Administrativo del Contrato se vuelve a reunir el 7 de octubre de 2011 y
resuelve modificar el Plan Operativo, aumentando en $133.383.838.406 el Rubro
LEC, y disminuyendo en $60.436.369.760 el Rubro ICR, esto con el fin de incluir el
Rubro de FAG RECUPERACIÓN, por $47.000’000.000, con lo cual el Plan
Operativo quedó de la siguiente manera, hasta concluir el año.
RUBRO
LEC Ola Invernal
Pequeños
Medianos
Grandes
INICIAL
Tabla No. 9
(Millones de Pesos)
MODIFICACIONES A 31-12-11
70.356.
35.178.
13.374
-10058
83.731.
25.119.
21.106.
16572
37.678.
PARTICIPACIÓN
EQUIDAD
45%
30%
45%
14.071.
6861
20.932.
105.534.
-60448
45.085.
Pequeños
52.767.
-46004
6.762.
15%
Medianos
31.660.
-100
31.560.
70%
Grandes
21.106.
-14343
6.762.
15%
COSTOS
9.609.
73
9.682.
Admin. FINAGRO
5.565.
ICR Ola Invernal
Costos de Transacción
25%
24%
5%
5.565.
296.
53
349.
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Visitas de Control de
Inversión
Supervisión
3.710.
3.710.
38.
FAG ESPECIAL DE
RECUPERACIÓN
20
58.
47000
47.000.
25%
0
185.500
100%
185.500.
Fuente. Acta No. 4 y Cálculos Auditor
Al comparar el PLAN OPERATIVO inicial con el que se concluyó el año, se
obtiene que:
•
El rubro LEC OLA INVERNAL, que inicialmente y con los supuestos
esgrimidos en el acta No. 1 tendría una participación del 40%, terminó el año
con un incremento que lo situó en el 45 %.
•
El Rubro ICR OLA INVERNAL, bajo los mismos parámetros que el anterior, vio
disminuir su participación del 60% a un 24%.
•
A través del tiempo se creó un nuevo rubro, FAG Especial de Recuperación,
que absorbió las variaciones de los dos rubros anteriores, terminando por
tener una participación del 25%. Este rubro no se tuvo en cuenta en el Plan
Operativo inicial, a pesar que la Resolución No. 02 de 201 del Comité Nacional
de Crédito Agropecuario, base para el convenio, establecía su creación y su
administración.
•
De otra parte y respecto a la distribución por tipo de productor, las cifras
cambiaron drásticamente y los supuestos utilizados y la variable a medir se
han distorsionado a través del tiempo, así se tiene que la distribución del 20%,
30% y 50% para Grandes, Medianos y Pequeños Productores, dentro del
instrumento denominado LEC OLA INVERNAL, terminaron con valores de
25%, 45% y 30%, respectivamente, dejando ver que las modificaciones
tuvieron como consecuencia una disminución del 40% en los recursos
destinados inicialmente a los Pequeños Productores, a favor de los Medianos
y Grandes Productores
•
Con el Rubro ICR - OLA INVERNAL, sucedió una cosa similar; los Pequeños
Productores pasaron de una participación del 50% a tan solo el 15%, mientras
tanto los Grandes Productores también perdieron participación al pasar del
20% al 15%. Los grandes beneficiados fueron los Medianos Productores al
pasar del 30% inicial al 70% en diciembre de 2011.
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4.3.1. Ejecución del Convenio 064-A
A continuación se hace referencia a la ejecución del convenio, bajo la premisa que
ejecución es sinónimo de administración del recurso y que la administración se da
en la medida que se tienen los recursos y se otorgan los subsidios y los incentivos.
ICR Especial:
De conformidad con la base de datos facilitada a la Comisión de Auditoría, se
tiene que a diciembre 31 de 2011, se han redescontado 2.206 créditos por
$103.338 millones, para proyectos de Inversión cuantificados en $156.794
millones, estimándose que demandaran un incentivo por $41.102 millones, de
conformidad con la siguiente tabla:
Tabla No.10
(Millones de Pesos)
TIPO DE
No.
PRODUCTOR OPERACIONES
VALOR
PROYECTO
PARTICIPACIÓN DE
LOS
PRODUCTORES EN
VALOR
ICR
EL ICR
CREDITO PROYECTADO
PROYECTADO
PEQUEÑO
1283
10.854.
8.606.
4.321.
11%
MEDIANO
863
107.209.
70.180.
30.049.
73%
GRANDE
60
38.730.
24.551.
6.730.
16%
TOTAL
2206
156.794.
FUENTE: FINAGRO – CALCULOS CGR
103.338.
41.102
La participación de los productores termina el año sin que las cifras se parezcan al
supuesto establecido en el acta uno del Comité Administrativo del convenio,
quienes señalaron que el presupuesto se distribuiría en 50%, 30% y 20% para
Pequeños, Medianos y Grandes Productores, respectivamente. Aquí los Pequeños
Productores vieron reducida su participación en el 39% del total de los recursos
apropiados.
Si se comparan las cifras de los ICR estimadas, con los ICR otorgados o pagados
durante el año y a este estimativo se le llama ejecución, la misma es exigua,
justificándose en gran parte porque el incentivo se entrega al beneficiario una vez
demuestre la ejecución del proyecto; de tal manera que la ejecución del convenio
entre el Ministerio de Agricultura y FINAGRO debe terminar cuando la ejecución
se termine, es decir hasta que la relación Incentivos Proyectados sobre incentivos
pagados se encuentre alrededor del 100%.
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TIPO DE
PRODUCTOR
Tabla No.11
(Millones de Pesos)
ICR
ICR
ICR
PROYECTADO OTORGADO
ANULADO
OTORGADO/
PROYECTADO
PEQUEÑO
4.321.
16.
19.
0,37%
MEDIANO
30.049.
4.745.
161.
15,79%
GRANDE
6.730.
1.684.
50.
25,03%
6.445.
232.
15,68%
TOTAL
41.101.
FUENTE: FINAGRO – CALCULOS CGR
Se ha ejecutado el 15.68% de los incentivos proyectados, correspondiéndole a los
Grandes Productores la mayor proporción en los pagos con un 25%.
Siguen siendo los Pequeños Productores los que llevan la ejecución más pobre,
con menos del 1%.
Si se toman los valores promedio del monto de los Proyectos, de los créditos y del
ICR proyectado, se encuentra que la mayor proporción de ICR se la lleva el Gran
Productor, seguido del Mediano Productor y en tercer lugar el Pequeño Productor,
como se ve a continuación.
Tabla No.12
($ CORRIENTES - VALORES PROMEDIOS)
TIPO DE PRODUCTOR
VALOR DEL
VALOR DEL
PROYECTO
CREDITO
PEQUEÑO
ICR
PROYECTADO
8.459.943
6.708.020
3.368.574
124.228.509
81.321.048
34.820.057
GRANDE
645.515.615
FUENTE: FINAGRO – CALCULOS CGR
409.198.218
112.173.486
MEDIANO
Un Productor grande y de acuerdo con lo calculado como valores promedios,
asume un ICR proyectado por el equivalente a 33 ICR proyectados para un
Pequeño Productor, y un Mediano Productor captura un ICR proyectado por el
equivalente a 10 veces el ICR proyectado para un Pequeño Productor.
• Hallazgo No. 17 – Operaciones por fuera de Manual de Servicios.
Analizando la base de datos de ICR - Recuperación, se encontró que las
siguientes operaciones no cumplen con el requisito que el valor del Crédito debe,
por lo menos ser igual al valor del ICR calculado, así:
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SOLICITANTE
TALERO CASTAÑO
ALEXANDER
HERMES ORLANDO ACHURY
ACHURY
SERVICIOS TECNICOS
SAADE ZABLEH LTDA
FLORES UBATE S.A.S
FUENTE: FINAGRO
Tabla No.13
(Millones de Pesos)
IDENTIFICACIÓN
TIPO
PRODUCTOR
VR
CREDITO
ICR
ESTIMADO /
PAGADO
10175808
MEDI
100.
131.
11344726
PEQU
9.
60.
8020205091
8603540737
MEDI
MEDI
400.
200.
401.
260.
La ocurrencia de tales hechos es explicada por la administración aduciendo que
todo se debe a que las operaciones, se incluyen en la base de datos del ICR, de
manera automática, tal como lo informa el Banco, por cuanto es la entidad
financiera la responsable de la viabilidad técnica, financiera y ambiental de los
proyectos.
Considera la CGR que estas operaciones que desconocen el Manual de Servicios
no deben ser objeto de registro en FINAGRO.
A manera de ejemplo, y una vez estudiado el Crédito del Señor Hermes Orlando
Achury Achury, a quien el Banco de Bogotá le aprobó $9.000.000, para un
proyecto de $15.080.000, pero le informó a FINAGRO que el Proyecto costaba
$150.080.000, lo cual permitió que los valores estimados a 31 de diciembre de
2011, por $60.003.000, estuvieran inflados en aproximadamente $54.000.000, en
desmedro de los recursos disponibles para beneficiarios que podían acceder a
incentivos, por el exceso estimado.
De otra parte, en el Plan Operativo se contempla una partida por $349.996.210,
para el pago del Gravamen a los Movimientos Financieros y por supuesto se viene
pagando tal imposición. Sin embargo, el Decreto 4702 de diciembre de 2010
establece que las cuentas corrientes en las que se reciban los recursos de
Colombia Humanitaria, para ejecutarse en Ola Invernal estarán exentas de
cualquier gravamen.
PARAGRAFO SEGUNDO. Las cuentas.”
De acuerdo con el Parágrafo Segundo, las cuentas donde se manejan tales
recursos estarían exentas del Gravamen a las Transacciones Financieras.
58
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FINAGRO hizo llegar los documentos, con los cuales demuestra la gestión
realizada para hacer efectiva la excepción, no solamente a las cuentas de ICR,
sino a todas las cuentas abiertas en el sector financiero, en donde se manejan
recursos del presupuesto nacional; la Subdirección de Operaciones de la
Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional, ha manifestado que la solicitud es
viable siempre y cuando esta sea elevada por el Órgano ejecutor, en este caso el
Ministerio.
Se concluye que, FINAGRO ha hecho gestión para evitar el pago, pero el
problema lo debe resolver el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y estos
recursos se podrían destinar al otorgamiento de nuevos incentivos.
Línea Especial de Crédito - LEC
A diciembre 31 de 2011 y de conformidad con base de datos facilitada a la CGR,
se han atendido 28.435 operaciones, correspondiente a:
Tabla No.14
(Millones de Pesos)
TIPO
REDESCUENTO
OPERACIONES VALIDAS
OPERACIONES CANCELADAS
TOTAL
Fuente: FINAGRO – Cálculos CGR
SUBSIDIO
PROYECTADO
PAGOS
452.378.
79.146.
2.698.
3.740.
57.
58.
456.118.
79.204.
2.756.
Los pagos realizados en el año 2011 equivalen solamente al 3.48% de los
subsidios proyectados, debido en parte a que las obligaciones comienzan su ciclo
de abonos en el año 2012.
La distribución de los recursos por tipo de productor se muestra a continuación, en
donde son los medianos productores quienes llevan la delantera al participar del
47.4% del subsidio estimado. La distribución inicial que en el Plan Operativo se
tasó en un 50% para los Pequeños, un 40% para los Medianos y un 20% para los
Grandes Productores, tampoco se cumplió.
59
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Tabla No.15
(Millones de Pesos)
No. DE
VALOR DE SUBSIOPERACIONES
LAS
DIO
OPERAESTIMACIONES
DO
TIPO DE
PRODUCTOR
PEQUEÑOS
ASOCIACION DE
PEQUEÑOS
ASOCIACION DE
PEQUEÑOS Y
MEDIANOS
MEDIANOS
SUBSIDIO
PAGADO
PARTICIPA- PROMEDIO
CIÓN EN EL DE SUBSIDIO
ESTIMADO
ESTIMADO
POR
OPERACIÓN
503.
26,3%
0.8
25237
134.361.
20.850.
5
752.
79.
0,1%
15.
2
1.407.
53.
0,1%
26.
2892
194.861.
37.537.
1.061.
47,4%
12.
299
124.735.
20.683.
1.192.
26,1%
69.
456.118.
79.204.
2.756
GRANDES
TOTALES
Fuente FINAGRO – Calculo CGR
Al promediar los valores estimados se nota que es el Gran Productor quien se
lleva la mayor parte, al establecerse en casi $70 millones el estimativo promedio,
mientras que el Pequeño Productor ni siquiera alcanza a un promedio de $1
millón.
4.3.2. Recursos Financieros
Los recursos comprometidos para la totalidad de los Programas LEC, ICR y FAG,
recuperación a diciembre de 2011, se desagregan como se muestra a
continuación:
Tabla No. 16
(Millones de Pesos)
LINEAS
83.731.
COMPROMETIDO
PROGRAMA
79.204.
RESUPUESTO
LEC
-
Pequeños
25.119.
20.929.
-
Medianos
37.678.
37.591.
-
Grandes
20.932.
20.683.
45.085.
34.423.
ICR
-
Pequeños
6.762.
-
Medianos
31.560.
-
Grandes
6.762.
Administración FINAGRO
5.565.
3.499.
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Costos de Transacción
Visitas de Control de Inversión
Supervisión (1)
349.
3.
3.710.
59.
58.
46.
FAG Especial de Recuperación
47.000.
TOTAL
185.500.
117.236.6
Fuente: FINAGRO
Los únicos recursos presupuestados sin compromiso, a la fecha de corte, son los
correspondientes al FAG de Recuperación.
FINAGRO viene atendiendo los compromisos del FAG de Recuperación con los
recursos no comprometidos que trata el Decreto 4828 de 2010, que no son de
Colombia Humanitaria, razón por la cual no se muestran en las cifras presentadas.
La descomposición presupuestal por cada una de la Líneas, con recursos de
Colombia Humanitaria, se muestra de la siguiente manera a Diciembre 31 de
2011:
LINEAS
LEC
Tabla No. 17
(Millones de Pesos)
TOTAL
COMPROMETIDO COMPROMETIDO
COMPROMETIDO
LEC
ICR
79.204.
79.204.
Pequeños
20.929.
20.929.
Medianos
37.591.
37.591.
Grandes
20.683.
20.683.
ICR
34.423.
34.423.
2.105.
1.394.
3.499
Costos de Transacción
2.
0.4
3.
Visitas de Control de Inversión
59.
59.
Supervisión (1)
46.
46.
Pequeños
Medianos
Grandes
Administración FINAGRO
FAG Especial de Recuperación
TOTAL
81.418.
35.818.
117.236.
Fuente FINAGRO
El 61% de los recursos comprometidos se van a dedicar a atender la Línea
Especial de Crédito – LEC, con subsidios a la tasa de interés, y el 31% restante
para los Incentivos a la Capitalización Rural - ICR.
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Si se mira la ejecución, entendida como los pagos a los beneficiarios, y se
confronta con los recursos comprometidos, por cada una de las líneas, se tiene
que para LEC, la situación es la siguiente:
LINEA
LEC
Tabla No. 18
(Millones de Pesos)
COMPROMETIDO LEC
79.204.
PAGADO LEC
EJECUCION
2.756.
3%
Pequeños
20.929.
503.
2%
Medianos
37.591.
1.061.
3%
Grandes
20.683.
1.192.
6%
Administración FINAGRO
2.105.
2.105
100%
Costos de Transacción
2.
0.2
10%
Visitas de Control de Inversión
59.
59.
100%
Supervisión
46.
46.
4.968.
100%
6%
TOTAL
Fuente FINAGRO
81.418.
La ejecución global de los recursos es de un 6%; sin embargo, debe destacarse
que los gastos del programa se han llevado a una ejecución del 100%. Es
entendible para el contratista, pues es parte de su racionalidad, que se cobre por
la administración, antes de ejecutar la obra o servicio, pero no es de la
racionalidad del contratante cancelar el 100% del costo de administración, sin que
el contratista haya ejecutado la obra o el servicio.
Por supuesto, tampoco es racional que el contratante cancele el 100% de los
costos de Supervisión, a pesar que el contrato lleva una ejecución del 6%. Evento
similar se presenta con los gastos de Control de Inversión, cuya ejecución se
realizó al 100%, mientras la ejecución de recursos de la línea se sitúa en un 3%.
Es recomendable que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural revise el tema
y redefina las variables que toma para medir la ejecución y desarrollo del
Programa.
Para el caso del Incentivo a la Capitalización Rural - ICR de Recuperación, la
situación es similar al LEC, tal como se presenta en el siguiente cuadro:
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Tabla No.19
(Millones de Pesos)
LINEA
COMPROMETIDO ICR
PAGADO ICR
ICR
Administración FINAGRO
34.423.
1.394.
1.394.
Costos de Transacción
0.4
35.818.
0.4
1.394.
TOTAL
Fuente: FINAGRO
A pesar de que la ejecución de los recursos es baja, debido a que el incentivo se
entrega una vez el productor efectúe la inversión, los costos y gastos de
administración ya se le cancelaron, debido a que la remuneración del contratista
se pactó, no con base en la prestación del servicio, sino por el flujo de recursos
allegados por el contratante.
4.3.3. El Flujo de Recursos
De conformidad con cifras de FINAGRO, se han recibido del Ministerio, recursos
de Colombia Humanitaria así:
Tabla No.20
(Millones de Pesos)
FECHA
MARZO 8 DE 2011
OCTUBRE 20 DE 2011
DICIEMBRE 22 DE 2011
SUBTOTAL RECIBIDO
RECURSOS PRESUPUESTADOS
PENDIENTE DE GIRO A 31-12-2011
Fuente: FINAGRO
DINEROS RECIBIDOS
$74.200.
$25.450.
$17.000.
$116.650.
$185.500.
$68.850.
Se tiene entonces que se ha recibido, de Colombia Humanitaria, en dinero, el 63%
de los Recursos comprometidos en el convenio 064-A. Los Recursos para el FAG
Especial, que por $47 mil millones se establecieron en el Plan Operativo vigente a
Diciembre de 2011, aún no han sido girados, por cuanto la operación se efectuó
como una garantía en caso que el FAG necesitara los recursos para fondear la
operación. Por el momento se trabaja con recursos que no son de Colombia
Humanitaria, sobre los cuales ya se dijo anteriormente, de donde provenían.
El uso dado a los recursos recibidos se desagrega de la siguiente manera:
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Tabla No. 21
(Millones de Pesos)
FUENTES Y USOS
RECURSOS RECIBIDOS COLOMBIA HUMANITARIA
OTRAS FUENTES
LEC ($)
ICR ($)
TOTAL ($)
701696
46.480.
116.650.
1347
1.645.
2.993.
POR PAGAR FINAGRO
36.
RENDIMIENTOS CUENTA
264.
RENDIMIENTOS PORTAFOLIO
36.
1.640.
1.904.
1.043.
REEMBOLSO 4X1000
1.043.
2.
5.
8.
OTROS USOS
5.719.
2.857.
8.576.
PAGOS CONVENIO
2.756.
GASTOS CONVENIO
2.962.
2.857.
5.819.
SALDO A DICIEMBRE 31 2012
Fuente: FINAGRO
65.797.
45.268.
111.066.
2.756.
Los recursos disponibles se ha adoptado por mantenerlos en portafolio de
inversiones y en cuentas de ahorro que generan rendimiento. A 31 de diciembre
de 2011 y de acuerdo con la entidad, el estado de los recursos era el siguiente:
Tabal No. 22
(Millones de Pesos)
RECURSOS EN
SUB RECUPERACION
ICR RECUPERACION
Ctas Ahorro
25.195.
45.268.
Portafolio
40.602.
0,00
65.797.
45.268.
TOTAL RECURSOS
Fuente: FINAGRO
Los rendimientos generados por estas inversiones se ven en la siguiente Tabla:
Tabla No. 23
(Millones de Pesos)
SUB RECUPERACION
ICR RECUPERACION
Ctas Ahorro
254.
1.634.
Interbancarios
10.
5.
1.043.
1.307.
0,00
1.640.
Portafolio
TOTAL
Fuente: FINAGRO
A la Previsora S.A., FINAGRO le ha girado los siguientes valores por concepto de
rendimientos financieros de las inversiones:
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Tabla No. 24
(Millones de Pesos)
SUBSIDIO
RECUPERACION
ICR
RECUPERACION
TOTAL
MARZO
24.
90.
115.
ABRIL
13.
134.
148.
MAYO
5.
141.
147.
JUNIO
6.
JULIO
6.
306.
312.
AGOSTO
6.
166.
173.
SEPTIEMBRE
406.
160.
567.
OCTUBRE
191.
167.
359.
NOVIEMBRE
TOTAL
Fuente FINAGRO
65.
727.
168.
1.337.
234.
2.065. 7
MES
6.
El Portafolio de Inversiones de los recursos de LEC Ola Invernal, estaba
compuesto a diciembre 31 de 2011, por papeles de Renta Fija así:
SIGLA
Tabla No. 25
PORTAFOLIO DE INVERSIONES (Millones de Pesos)
VALOR
VALOR
NOMINAL
DIAS MODA
ACTUAL
TITULO
SALDO
TASA NOM. LIDAD F.EMISION F.COMPRA PESOS
HELM BANK
C.D.T.
15.000.
5,5237 180
V
12/09/2011 12/09/11
15.246.
BANCO BCOL
C.D.T.
5.102.
5,426
180
V
15/09/2011 15/09/11
5.181.
CORFICOL
C.D.T.
5.000.
5,48
180
V
03/10/2011 03/10/11
5.061.
B.CITIBANK
C.D.T.
9.000.
5,86
180
V
17/11/2011 17/11/11
9.066.
B. GNB SUD
CDTB365 6.001.
5,9119 181
V
17/11/2011 17/11/11
6.046.
40.104.
40.602.
Fuente: FINAGRO.
Se concluye en esta parte que, el 95% de los recursos recibidos de Colombia
Humanitaria a 31 de diciembre de 2011, FINAGRO los mantiene o en un Portafolio
de Inversiones o en una Cuenta de Ahorros, y la ejecución se explica en gran
medida por los gastos y costos de los programas.
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4.4. VISITAS DE CAMPO
Con ocasión de visita realizada por parte de integrantes de la Comisión de
Auditoría a algunos de los establecimientos financieros que redescuentan
operaciones con FINAGRO y a varios proyectos productivos, se evidenciaron
hechos que dan origen al siguiente hallazgo:
• Hallazgo No. 18 – Crédito Asociativo Pequeños Productores.
RUBRO
HAS.
ARROZ RIEGO
182
Tabla No. 26
DATOS DEL CRÉDITO (Millones de Pesos)
VALOR
VALOR
BANCO
PLAZO
PROYECTO CREDITO
EN
$
$
MESES
946.
591.
AGRARIO
24
PERIODO
GRACIA
EN MESES
SIN
SUBSIDIO
$
73.
El Crédito fue otorgado bajo la modalidad de Asociativo Pequeños Productores e
inicialmente se aprobó por $700.000.000, para un proyecto de $946.934.000,
cubriendo un área de 182 hectáreas, siendo los integradores C.I. CORINAGRO
LTDA. y C.I. INAGRO S.A. Posteriormente, sufre modificaciones el valor del
Crédito y el periodo de gracia, quedando en $591.500.000, sin periodo de gracia,
esto debido a que la financiación máxima para la línea y destino es de hasta
$3.250.000 por ha.
La certificación expedida por el Alcalde del Municipio de Espinal – Tolima, acerca
de la afectación de los predios por el Fenómeno de La Niña, es parca, expedida a
nombre de INAGRO, señalando que en anexo, se establecen los predios
correspondientes a las 182 has afectadas.
El Integrador entregó dos (2) listados, uno que contiene una relación de 25
Pequeños Productores, con un área de 182 hectáreas, y otro con cinco integrados
con un área de 20 has, los cuales fueron la base de la planeación del proyecto.
Como al final el proyecto se aprobó para 182 hectáreas, se considera que el
listado contentivo de estas es el que se debe tener en cuenta para el desarrollo del
proyecto.
Se le solicitó al Revisor Fiscal que certificara cuáles habían sido los agricultores
beneficiados, los créditos en dinero y en insumos otorgados y las hectáreas
atendidas con el Crédito Asociativo, obteniéndose las siguientes cifras:
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-. Beneficiados 17 agricultores, 15 de la relación de 182 hectáreas y 2 de la
relación de 20 has.
-. Hectáreas atendidas 122.5
-. Créditos en dinero e insumos otorgados $636.123.128
-. Lapso certificado: Febrero a Diciembre de 2011
-. Fecha otorgamiento del Crédito: Octubre 31 de 2011
-. Predios visitados: 8
Los cultivos de Arroz como tal ya no existen, a excepción de un predio; en los
demás se constataron cultivos de maíz. Con los agricultores que se logró contacto,
se constató que sí cultivaron arroz y que por rotación se está cultivando maíz, para
después volver a cultivar arroz.
Acerca del cambio de los montos y de los beneficiarios, respecto a la planeación
original, la representante legal allegó seis (6) certificaciones en donde hace
constar de los cambios y las razones que tuvo para efectuarlos.
Se concluye que, sin previo aviso al Intermediario Financiero no se puede variar el
número de beneficiarios, los montos acordados en la planeación, incluir nuevos
beneficiarios y no atender el número de hectáreas aprobadas en el crédito. De otra
parte, la norma de FINAGRO reconoce gastos y costos para los 6 meses
anteriores al desembolso del crédito; sin embargo, el revisor fiscal certificó sobre
los 8 meses anteriores al perfeccionamiento de la operación.
Así mismo, no es claro el uso de los recursos con destinación específica, cuando
para el cultivo de arroz, con ciclo vegetativo de 4 meses, se otorga un plazo de 2
años para su pago total, en el entendido que la recuperación de los recursos por
parte del integrador se produce a lo sumo 6 meses después de otorgado el
crédito.
De conformidad con los hechos expuestos, FINAGRO deberá efectuar un análisis
y proponer unas acciones que permitan corregir estos quiebres de control, a fin de
que los recursos se destinen con la finalidad de ayudar al campesino que sufrió
con la Ola Invernal 2010-2011.
Como un hecho posterior, el día 20 de junio de 2012, FINAGRO mediante
comunicación No. 2012009596, dirigida al Banco Agrario de Colombia, ordena
iniciar el correspondiente Proceso Investigativo.
Otro hecho a resaltar tiene que ver con el crédito del Banco Agrario a la Fundación
de Cafeteros del Corregimiento de Aipecito, del Municipio de Neiva, que como
parte de la misma visita se le comunicaron a FINAGRO los siguientes hechos
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como un Hallazgo; sin embargo, la entidad en sus respuestas comunica y
documenta que el beneficiario fue retirado del Programa de OLA INVERNAL sin
concederle el crédito por Línea FINAGRO.
El crédito otorgado a la sociedad citada por $25.0 millones, dentro del proyecto
Ola Invernal Recuperación, se confirió bajo la justificación de que la empresa está
dedicada a la comercialización de café pergamino, mediante la compra de café
húmedo a sus asociados.
En la descripción de la inversión, tomada del formulario denominado solicitud de
crédito agropecuario, y bajo el título DESCRIPCIÓN DE LA INVERSIÓN, se lee:
“se solicita capital de trabajo para la compra de café (húmedo) a los caficultores”.
De otra parte, el certificado expedido por el coordinador del Comité Local para la
Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD), del municipio de Neiva, señala
que el beneficiario, con NIT 813008852-4, correspondiente a la FUNDACION DE
CAFETEROS DEL CORREGIMINENTO DE AIPECITO, fue afectado por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011, en la comercialización del café, afectando los
niveles de compra y venta.
Considera la Contraloría General de la República, que los recursos de Ola Invernal
y de acuerdo con la Resolución No. 2 de la CNCA, están direccionados
únicamente a productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña,
con exclusión de los demás sectores económicos, de tal manera que a un
comerciante de café no se le podía otorgar crédito bajo la Línea Especial de
Crédito (LAC) para la Recuperación de la Actividad Productiva para Productores
Agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña (2010-2011).
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5. ANEXOS
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ANEXO No. 1
CUADRO DE HALLAZGOS DETECTADOS
TIPO DE HALLAZGOS
CANTIDAD
VALOR (MILLONES $)
ADMINISTRATIVOS
18
-
FISCALES
2
$235,83
DISCIPLINARIOS
4
-
PENALES
0
-
70
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