diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en españa.

Funciva informes
DIEZ
PARA
DIEZPROPUESTAS
PROPUESTAS PARA
MEJORAR
DELA
LA
MEJORAR LA
LA CALIDAD
CALIDAD DE
DEMOCRACIA
EN ESPAÑA.
ESPAÑA.
DEMOCRACIA EN
COORDINADOR
COORDINADOR
JAVIER TAJADURA
JAVIER TAJADURA
JUNIO 2014
JUNIO 2014
DIEZ PROPUESTAS PARA MEJORAR LA CALIDAD
DE LA DEMOCRACIA EN ESPAÑA.
Javier Tajadura
Elviro Aranda
Josu de Miguel
José María Román
Fundación Ciudadanía y Valores- Madrid- España
www.funciva.org.
La Fundación Ciudadanía y Valores es una institución independiente formada por profesionales
de diferentes áreas y variados planteamientos
ideológicos. Pretende, a través de su actividad,
crear un ámbito de investigación y diálogo que
contribuya a afrontar los problemas de nuestra
sociedad desde una perspectiva de colaboración y concordia, con el fin de ayudar positivamente a mejorar a las personas, la convivencia
y el progreso social. Editora de la primera Guía
de los Think Tank en España, Funciva se ha
convertido en uno de los principales y más prestigiosos foros de debate nacional.
Los Informes de Funciva, fruto de la reflexión
de expertos plurales en la visión de la sociedad,
responden a la necesidad de aportar mejoras a
la democracia española.
© 2014 Fundación Ciudadanía y Valores
ISBN:978-84-936866-7-3
Todos los derechos reservados. Queda prohibída la reproducción total o parcial de esta obra, sea por medios mecánicos o electrónicos, sin la
debida autorización por escrito del editor.
ÍNDICE
RESEÑA DE LOS AUTORES................................................................. 8
PRESENTACIÓN................................................................................ 12
INTRODUCCIÓN............................................................................... 16
PROPUESTAS.................................................................................... 31
1. Reforma de la Justicia para fortalecer su independencia
respecto a los partidos políticos........................................................ 35
2. Reforma del Tribunal Constitucional para fortalecer la
independencia de sus magistrados y la eficacia de sus decisiones... 40
3. Reforma de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal para garantizar
su independencia respecto al Gobierno............................................ 44
4. Reforma de la Ley de Transparencia.............................................. 48
5. Reducción del número de aforados............................................... 52
6. Reforma de la Ley reguladora del Derecho de gracia (indulto)..... 56
7. Reforma de la Ley de Partidos para garantizar el cumplimiento
de las exigencias constitucionales de organización y funcionamiento
democráticos..................................................................................... 60
8. Reforma de la Ley de Régimen Electoral General para fortalecer
el vínculo entre representantes y representados.............................. 64
9. Reforma del Derecho parlamentario para revitalizar el Parlamento
y potenciar la posición de los parlamentarios................................... 68
10. Refuerzo de los medios materiales, personales y legales para la
lucha contra la corrupción................................................................. 72
Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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RESEÑA DE LOS
AUTORES
Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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RESEÑA DE LOS AUTORES
Javier Tajadura Tejada (coordinador). Catedrático acreditado de Derecho Constitucional. Profesor
de la Universidad del País Vasco desde 1996. Ha sido también profesor de Derecho Internacional
en el C.A. de la UNED en Navarra desde 1994 hasta 2005 y Magistrado Suplente del Tribunal
Superior de Justicia de Navarra desde 2000 hasta 2004. Fue miembro del Grupo de Trabajo sobre
la Reforma de la Constitución creado por el Centro de Estudios Políticos y constitucionales y el
Consejo de Estado durante la VIII Legislatura.
Elviro Aranda Álvarez. Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III
de Madrid. Ex-diputado nacional del PSOE. Especialista en Derecho parlamentario y Derechos
Fundamentales.
Josu de Miguel Bárcena. Profesor de derecho constitucional en la Universidad Autónoma de
Barcelona. Es licenciado en derecho y ciencias políticas, y doctor por la Universidad del País
Vasco. Está especializado en derecho público europeo, y ha publicado numerosos trabajos sobre
la dimensión constitucional de la UE y los procesos de descentralización desde una perspectiva
comparada. Ha sido investigador pre doctoral del Gobierno Vasco, y durante dos años fue
investigador posdoctoral en el Center for Constitutional Studies and Democratic Development de la
Universidad de Bolonia - Johns Hopkins University.
José María Román Portas. Abogado. Director general de la Fundación Ciudadanía y Valores
(FUNCIVA)
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PRESENTACIÓN
Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PRESENTACIÓN
En los principios institucionales de la Fundación Ciudadanía y Valores, FUNCIVA, se afirma
que es completamente independiente y parte –en su actividad y planteamientos- de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, de las demás convenciones internacionales en la materia suscritas
por nuestro país, así como de nuestra Constitución, que declara en su artículo 1.1 que “España se
constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.
La fundación se organizará como un instituto de estudios multidisciplinar formado por
ciudadanos comprometidos con los valores enunciados y que desde su propio ámbito de actuación
profesional aporten ideas para la elaboración y difusión pública de informes y reflexiones sobre
temas de particular relevancia social. Desde este punto de partida, como think tank comprometido
con la realidad política, económica y social de nuestro país y de nuestro entorno no ha dejado de
trabajar seriamente por promover el entendimiento, por defender el pluralismo y por tratar de concitar
el trabajo conjunto de personas muy diferentes, pero siempre cualificadas, intentado aportar al
debate público estudios, análisis y recomendaciones sobre los temas de mayor calado en discusión
pública y especialmente cuando afectaban directamente a esos principios constitucionales básicos
y a los valores compartidos.
Y no desde posturas a priori, sino tratando de aportar soluciones positivas en cada una de las
encrucijadas a las que los vientos de la política van empujando a la sociedad, a sus responsables
y a los ciudadanos en definitiva.
Así Funciva, gracias a las aportaciones de sus miembros y colaboradores, ha elaborado
informes sobre la reforma del sistema electoral 1, la racionalización del sistema autonómico 2, la
modificación del sistema de financiación autonómica 3, el posible pacto Fiscal con Catalunya 4, y la
reforma constitucional en clave Federal 5 así como sobre las reformas en la UE 6.
Todas esas aportaciones se ven hoy completadas con el informe actual que aborda no ya
cuestiones formales, sino de contenido sustantivo. Ante una percepción general de la debilidad
de la democracia, al auge de movimientos populistas en Europa y el descrédito de la política en
general, nos vemos empujados a hacer estas propuestas para sugerir vías que permitan elevar
la calidad de la democracia y mantener un horizonde de esperanza de modo que la cosa pública
siga siendo la de todos y que su correcta gestión permita defender el interés general y promover la
dignidad y el bienestar de todos los ciudadanos.
1.http://funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1239887469_reforma_del_sistema_electoral._antonio_luis_martinez-pujalte.pdf
2. http://funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1358443747_diez_propuestas_para_la_racionalizacion_del_estado_autonomico.pdf
3. http://funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1382610330_claves_para_el_debate.pdf
4. http://funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1348657416_120926._pacto_fiscal.pdf
5. http://funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1352378278_cinco_propuestas_para_la_reforma_constitucional_en_clave_federal.pdf
6. http://funciva.org/actividades/actividad/actividad/192?sf_highlight=refundaci%C3%B3n%20de%20la%20ue
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Sólo me queda agradecer a los autores el trabajo realizado: su profundidad, su rigor, su
claridad. No pensamos que estas sean todas las propuestas que haya que hacer. Que sean la
varita mágica. Pero sí que todas ellas son importantes e ineludibles si queremos llevar adelante un
proyecto de mejora de la vida pública.
Las propuestas siguen el esquema ternario de los Informes de Funciva:
- Un planteamiento que lleva a identificar el problema y cuál es su contexto y sus consecuencias.
- A continuación unos objetivos que habría que abordar para lograr superar el problema.
- Y finalmente, más complicado, evidentemente, unas líneas de qué habría que hacer y cómo llevar adelante esas propuestas de modo que se puedan conseguir esos objetivos.
Este tercer aspecto es más complicado, pero es más comprometido. Evidentemente no
queremos quedarnos en el nivel de profetas de denuncia de problemas que ya muchos otros también
han denunciado. Lo que da principalmente valor al informe es, con la definición de objetivos, la
implicación que supone mostrar un camino para conseguirlos y llevar adelante lo que se propone.
José María Román.
Director General de la Fundación Ciudadanía y Valores
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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INTRODUCCIÓN
Fundación Ciudadanía y Valores.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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INTRODUCCIÓN.
1. El concepto de democracia.
Conviene realizar algunas precisiones sobre el significado del término democracia empleado
en el título del documento que presentamos: “Diez propuestas para mejorar la calidad de la
democracia en España”.
La “democracia” ha sido y es reivindicada por regímenes autoritarios. El régimen de Franco
se autodefinía como “democracia orgánica”; la China actual –de la misma forma que la mayor
parte de los desaparecidos regímenes de inspiración soviética del Este europeo- se autocalifica
de “democracia popular”; finalmente han surgido otros regímenes, singularmente el de Venezuela,
que también apelan a la democracia, en este caso denominada
En este documento se
“bolivariana”. Nos encontramos así con una peligrosa relativización
defiende una concepción
y desvalorización del término democracia en la medida en que
material y sustantiva de la
sirve igualmente para definir regímenes que respetan los derechos
democracia representativa
fundamentales y las libertades públicas como para los que no lo
como régimen que expresa
hacen. La democracia se convierte entonces en un concepto
políticamente y traduce
científicamente inútil y políticamente peligroso. Científicamente inútil
jurídicamente un orden
porque carece de cualquier contenido sustantivo, y políticamente
material de valores
peligroso porque para lo que sirve es para justificar la dictadura
y la opresión. En este contexto, el ensayista italiano Paolo Flores
D’Arcais ha denunciado como el concepto mismo de democracia se ha difuminado por completo:
“Si pueden enarbolarla los jóvenes de la plaza Tahir y los militares que los asesinan o las barbas y
hopalandas islámicas que salieron vencedoras de las urnas y que se habían quedado agazapadas
en las mezquitas sin arriesgar nada, si pueden proclamarla tanto los manifestantes de Zucotti Park
(en Nueva York, Occupy Wall Street) como los Le Pen, padre e hija, es que a estas alturas sólo es
un manido flatus vocis”.
Frente a esa dilución del concepto, en este documento se defiende una concepción material
y sustantiva de la democracia representativa como régimen que expresa políticamente y traduce
jurídicamente un orden material de valores, orden que resulta incompatible con el ideario del
Frente Nacional francés o de los Hermanos Musulmanes egipcios. Desde esta perspectiva, el
concepto de democracia se identifica con la democracia constitucional, esto es, con la democracia
representativa como sistema político heredero de las revoluciones liberales (norteamericana y
francesa) que tuvieron lugar a finales del siglo XVIII a uno y otro lado del Atlántico. Según esta
concepción, la democracia no se limita a un mero procedimiento o a una regla para la toma de
decisiones sino que tiene un contenido sustantivo que se identifica con los derechos fundamentales.
La democracia a la que nos referimos es un orden material de valores -libertad, igualdad y justiciaque encuentra su traducción jurídica en el Estado de Derecho. Dicho con otras palabras, Estado de
Derecho, derechos fundamentales y principio democrático son todos ellos elementos inescindibles
del concepto de democracia que en este documento se emplea.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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En este documento formulamos una serie de propuestas para mejorar la calidad de la
democracia en España. Y ello desde una doble premisa. Por un lado, desde la consideración
de que la democracia es siempre una realidad tendencial, esto es, susceptible de mejora y de
perfeccionamiento. Por otro, desde el convencimiento de que la
democracia constitucional, en la segunda década del siglo XXI, Por un lado, desde la contiene que hacer frente a una serie de retos y desafíos de formidable sideración de que la deenvergadura.
mocracia es siempre una
realidad tendencial, esto es,
2. Democracia y globalización.
susceptible de mejora y de
perfeccionamiento.
El desafío fundamental que deben afrontar las democracias del
siglo XXI –incluida la española- es el planteado por la globalización. La
globalización es, fundamentalmente, un proceso objetivo, un dato de la realidad, y no una ideología.
Aunque su dimensión fundamental es de naturaleza económica, es un fenómeno que afecta a todos
los planos: cultural, social, político…etc. Su expresión más significativa es la interdependencia global
de los mercados financieros, merced a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación,
y favorecida por la desregulación y liberalización de dichos mercados.
Los Estados han sido los principales impulsores del proceso globalizador en la medida en
que han desarrollado políticas liberalizadoras del comercio y desreguladoras de los mercados
financieros. En esto consiste el factor ideológico de la globalización. Por ello, aunque carece de
sentido oponerse a la globalización como tal, lo qué se puede y se debe discutir es la conveniencia
–a la luz de sus consecuencias y efectos- de esas políticas liberalizadoras y desreguladoras. La
liberalización del comercio mundial tiene indudables efectos positivos, en tanto que contribuye
al crecimiento económico y a la generación de riqueza. Por el contrario, en la desregulación de
los mercados financieros reside el origen de la dramática crisis económica actual. Los mercados
financieros totalmente desregulados han demostrado tener un formidable potencial destructivo
y han puesto en riesgo el bienestar y la seguridad económica de millones de personas en el
continente europeo. Las políticas desreguladoras han transformado la economía capitalista en una
economía de casino en la que más del 97 por ciento de las transacciones mundiales de divisas es
de naturaleza especulativa. Por ello y aunque la globalización sea un hecho y no una ideología,
(carece de sentido definirse como antiglobalización), el referido componente ideológico sí que
puede y debe ser denunciado. Sobre todo, porque ha supuesto una notable erosión del principio
democrático en la medida en que se toman decisiones vitales para todos en foros, contextos y
reuniones situados al margen de cualquier tipo de control ciudadano.
La globalización no puede ser impedida ni detenida, pero tiene que ser regulada y gobernada
si queremos preservar la democracia como forma política. El problema estriba en que los Estados
nacionales (al menos los europeos, mayor es la fortaleza de EE. UU, China, India o Brasil) carecen
de las condiciones y capacidad para hacerlo. El poder de los mercados financieros desregulados es
muy superior al de los Estados, sobre todo al de aquellos que han alcanzado un nivel insostenible
de endeudamiento y dependen de la financiación externa para su propia
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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supervivencia. La regulación de los mercados y de sus principales actores (entidades financieras)
sólo es hoy posible en el ámbito supranacional, y por lo que a España se refiere, en el de la Unión
europea.
Este es el gran reto de las democracias europeas. La globalización ha erosionado en ellas
profundamente la vigencia del principio democrático. Una parte considerable de las decisiones
que afectan y repercuten sobre la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos no se adoptan
ya en sede política-democrática sino extramuros del Estado. Grandes corporaciones financieras,
gestores de fondos de inversión y otros actores económicos tienen un poder real muy superior al
de los Estados. En muchas ocasiones, la economía prevalece sobre la política, y las instancias
defensoras de intereses particulares acaban imponiéndose sobre Estados débiles. Muchos Estados
nacionales son incapaces ya de garantizar y hacer prevalecer
Una parte considerable
lo que los escolásticos denominaban “bien común” y desde el
de las decisiones que
Renacimiento conocemos como “interés general”. Este enorme
afectan y repercuten sobre
desafío sólo puede ser afrontado mediante la superación del
la calidad de vida y el
ámbito geográfico y territorial en el que se articula la democracia
bienestar de los ciudadanos
(los Estados nacionales). Tal es el sentido último y el significado
no se adoptan ya en sede
profundo del proceso de integración europea. El proyecto y
política-democrática
sino
proceso de construcción europea sólo pueden ser cabalmente
extramuros del Estado
comprendidos como la respuesta de los Estados nacionales a
su pérdida de soberanía y de legitimidad, y como el intento de
reconstruir la democracia en un ámbito supranacional.
Ahora bien, junto a ese desafío global, -que aquí sólo se deja apuntado y cuyo análisis
desborda los objetivos marcados al presente informe- nos encontramos con un elenco de
problemas, de dificultades y de obstáculos que impiden igualmente consolidar en el ámbito nacional
una democracia de calidad.
3. ¿Crisis o decadencia?
Este documento ha intentado realizar un diagnóstico de los principales problemas de diseño
y funcionamiento de la democracia constitucional en España, de nuestro Estado Constitucional de
Derecho, para, a partir de él, formular una serie de propuestas tendentes a mejorar la calidad del
sistema.
No se trata en modo alguno de hacer tabla rasa del pasado, ni de defender ningún tipo
de refundación del Estado, ni mucho menos de propugnar la apertura de un nuevo proceso
constituyente. Nuestras propuestas nada tienen que ver con determinados planteamientos que
propugnan fórmulas alternativas a la democracia representativa. No hay en nuestras propuestas
ninguna apelación a las viejas fantasías ideológicas de la democracia directa, ni a las nuevas
fantasías populistas de la teledemocracia. El hilo conductor y el principio inspirador de todas ellas
es la necesidad de corregir los defectos y fallos que presenta la democracia representativa actual.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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El punto de partida de este documento es que la democracia atraviesa en muchos países de
nuestro entorno, y singularmente en España una fase de profundo declive, de peligrosa decadencia,
a la que es preciso hacer frente. No creemos por el contrario que la democracia, como tal, esté en
crisis.
A diferencia de lo que ocurrió en los años 30 de la pasada centuria, cuando la democracia
representativa atravesó la más grave crisis de su historia, al tener que enfrentarse a la alternativa
del Estado totalitario, y a diferencia también de la situación vivida durante la guerra fría en que
-para un amplio porcentaje de la población mundial-el Estado (comunista) soviético era también
una alternativa plausible al Estado liberal democrático, no existe hoy ningún contrincante histórico
capaz de enarbolar un proyecto político alternativo al Estado Constitucional, y de hacerlo con
pretensiones de legitimidad a nivel universal. El modelo chino de Estado no se configura hoy, a nivel
mundial, como una alternativa al Estado constitucional. No estamos por tanto ante una crisis de la
democracia puesto que frente a ella no se erige ningún enemigo
o contrincante histórico, sino ante un declive o decadencia de El funcionamiento de la
la misma. Decadencia que se traduce, necesariamente, en una democracia en España
perdida de confianza ciudadana en el sistema. La superación de exige una revisión profunda.
ese declive exige volver a los principios, esto es, regenerar los Revisión de la organización
fundamentos del sistema: desde la garantía de la independencia y funcionamiento de sus
del Poder Judicial hasta el fortalecimiento del vínculo de confianza principales actores, los
entre representante y representado.
partidos
políticos;
de
las reglas de juego, el
El funcionamiento de la democracia en España exige una sistema electoral; de las
revisión profunda. Revisión de la organización y funcionamiento instituciones,
de sus principales actores, los partidos políticos; de las reglas de
juego, el sistema electoral; de las instituciones, desde el Parlamento hasta el Tribunal Constitucional,
pasando por el Consejo General del Poder Judicial.
La democracia está hoy en España tan dominada por los intereses de los partidos políticos
que ha acabado siendo disfuncional. Los partidos –y por ende las instituciones- están muy alejados
de la realidad social y ello ha provocado una creciente –y peligrosa- desafección ciudadana hacia la
política. Para recuperar la confianza ciudadana en la Política, en los partidos y en las instituciones
es preciso llevar a cabo un proceso de regeneración democrática en diversos frentes. Tal es el
objetivo de las propuestas contenidas en este documento.
4. Las causas del declive democrático.
La democracia constitucional es una democracia de partidos. La Constitución de 1978
atribuye a los partidos una posición hegemónica al configurarlos como el instrumento fundamental de
participación política. Para fortalecer el régimen de partidos se optó, en su momento, por un sistema
que favorece el bipartidismo –lo cual no es en sí mismo criticable- pero que, sobre todo, concentra
el poder de los grandes partidos en manos de un reducido grupo de personas que conforman su
cúpula dirigente. La estructura y funcionamiento de los partidos en España sólo formalmente puede
ser considerada democrática. Baste señalar a título de muy significativo ejemplo la forma en que el
Partido Popular designó a su cabeza de lista en las últimas elecciones europeas.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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Esa posición hegemónica, de los partidos y de sus cúpulas dirigentes, que resultaba
justificada en el momento inicial de fundación del régimen democrático, es actualmente disfuncional.
Básicamente por dos razones. En primer lugar, porque ha conducido a un proceso de creciente
oligarquización de los partidos en el que la cúpula dirigente ostenta un poder omnímodo, y no está
sometida a un control real y efectivo por parte de los afiliados. Esa oligarquización ha provocado,
a su vez, un distanciamiento progresivo de los partidos de su base social y electoral. En segundo
lugar, la posición hegemónica de los partidos es hoy disfuncional porque se ha transformado con
los años en un “posición imperial”. Y este es uno de los principales problemas de la democracia
española y una de las causas de la grave crisis institucional que padecemos. Los partidos políticos
han penetrado en instituciones que, por su propia naturaleza, deben ser ajenas a lo lógica partidista:
desde el Tribunal Constitucional hasta el Consejo General del Poder Judicial, pasando por el Tribunal
de Cuentas. El perverso sistema de cuotas utilizado por los partidos para designar a los miembros
de esas instituciones, supone un incumplimiento flagrante y manifiesto de la Constitución. Así lo
advirtió el Tribunal Constitucional en su sentencia sobre la reforma del CGPJ de 1985. La historia
de algunos nombramientos de magistrados del TC y de vocales, e incluso Presidentes, del CGPJ
constituye una de las páginas más lamentables de la historia reciente de nuestras instituciones.
Instituciones que deberían gozar de una absoluta independencia,
Esa posición hegemónica, para poder ejercer funciones de control básicas para la preservación
de los partidos y de sus del Estado Constitucional, han sufrido el asalto de los partidos
cúpulas dirigentes, que políticos.
resultaba justificada en el
momento inicial de fundación Desde esta óptica, una gran parte de las propuestas contenidas
del régimen democrático, es en este documento tiene por objeto poner fin a la colonización de
actualmente disfuncional.
las instituciones –incluida la propia Administración Pública- por los
partidos políticos. La mejora de la calidad de la democracia española
–y su propia supervivencia- requiere, por un lado, garantizar la independencia de instituciones
fundamentales y nucleares del Estado Constitucional de Derecho: desde el Tribunal Constitucional
hasta el órgano de gobierno del Poder Judicial. Por otro, crear igualmente una serie de órganos
o instituciones, configurados también como independientes de los partidos (y del Gobierno), para
llevar a cabo tareas de control desde la más absoluta neutralidad: desde una Autoridad Fiscal
verdaderamente independiente hasta una Agencia de Transparencia igualmente autónoma.
La ausencia de estas instituciones independientes de los partidos (y del Gobierno),
configuradas como poderes neutrales, y la desnaturalización de las existentes, ha sido una de las
causas que explican el elevado número de casos de corrupción política.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Muchos de ellos han salido a la luz en los últimos años aunque se remontan a años atrás. La
corrupción es una lacra del sistema que debe ser combatida con la máxima contundencia, empleando
todos los instrumentos del Estado de Derecho. La percepción de que en nuestro país existe una
corrupción bastante generalizada en un contexto de crisis económica que ha reducido el nivel de
vida y las expectativas de muchos millones de españoles, ha provocado un sentimiento bastante
extendido de desafección hacia la política y las instituciones.
En España el cambio de gobierno, La recuperación de la confianza ciudadana exige adoptar
ya sea nacional o autonómico, medidas de “tolerancia cero” contra la corrupción, y para ello
provoca el cese de miles de la existencia de poderes independientes, de control, resulta
personas, desde directores y fundamental.
responsables de centros sanitarios
hasta jefes de policía, pasando
Desde esta óptica, no es aceptable la forma en que se
por los directores de agencias producen los nombramientos de los miembros de determinados
tan relevantes como la tributaria, órganos constitucionales del Estado y de ciertas autoridades
hasta de museos y bibliotecas.
que se definen como independientes en la letra de la ley.
Varias de las propuestas contenidas en este documento van
encaminadas a poner fin a esta situación. La democracia saldrá favorecida por cuanto una de las
causas de la desafección ciudadana es el rechazo a esa política de nombramientos de los miembros
de instituciones fundamentales para el correcto funcionamiento de un Estado Constitucional de
Derecho como son el Tribunal Constitucional y la Justicia.
A mayor abundamiento, es preciso denunciar también que el peso del poder político en el
aparato burocrático de la Administración Público es excesivo. La necesaria legitimación democrática
de la Administración a través del Gobierno que la dirige no debiera resultar incompatible con la
defensa de una real y efectiva profesionalización de la Administración. Es preciso reforzar la posición
directiva de los altos funcionarios en el seno de la Administración. Todas las leyes de Función
Pública aprobadas en las últimas tres décadas han aumentado la politización de la Administración.
Desde esta óptica, es escandaloso, incomprensible e injustificable el número ingente de personal
de confianza, y asesores de todo tipo, así como el de cargos de libre designación en detrimento de
los funcionarios públicos de carrera.
En países con democracias avanzadas un cambio de gobierno sólo da lugar al cese de un
grupo reducido de personas: el primer ministro, los ministros y los secretarios de Estado de los
distintos departamentos gubernamentales. En España el cambio de gobierno, ya sea nacional o
autonómico, provoca el cese de miles de personas, desde directores y responsables de centros
sanitarios hasta jefes de policía, pasando por los directores de agencias tan relevantes como
la tributaria, hasta de museos y bibliotecas. Todos los cargos son ocupados por personas cuyo
principal mérito es la afinidad política, y ello en detrimento de los criterios objetivos de capacidad,
cualificación, experiencia y prestigio profesionales. En este contexto, la mejora de la calidad de
la democracia española exige, inexcusablemente, la profesionalización de la administración. Una
profesionalización que, además contribuirá a mejorar su funcionamiento, su eficacia y su rendimiento.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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5. Clasificación de las propuestas.
Las diez propuestas incluidas en este informe pueden ser agrupadas en cuatro bloques:
A) En primer lugar, las que tienen por objeto garantizar y fortalecer la independencia de la
Justicia en general, y de la Justicia Constitucional en particular. El objeto de las propuestas es poner
fin al sistema de cuotas en virtud del cual los partidos políticos se reparten los puestos tanto en el
Tribunal Constitucional como en el Consejo General del Poder Judicial. Esos repartos erosionan
el prestigio y la auctoritas de las instituciones, así como la confianza de los ciudadanos en ellas.
La clasificación de los magistrados en conservadores o progresistas según el partido político que
haya propuesto su nombramiento afecta negativamente (aunque sólo sea a su imagen, conviene
recordar que esta es decisiva para su legitimación social) al principio de independencia judicial. Así,
por ejemplo, y por lo que se refiere al nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo, como
fórmula alternativa a la actualmente existente proponemos un sistema en el que concurran el propio
Tribunal Supremo y las Cortes Generales (como órgano de legitimación democrática). El respeto
absoluto a la independencia judicial y a la propia posición constitucional del Tribunal Supremo
conduce a atribuirle a él la propuesta de nombramiento de su propio Presidente. Los Magistrados
del Alto Tribunal son los más cualificados para determinar quién de entre ellos reúne mayores
méritos, experiencia, y prestigio. El candidato así propuesto debiera ser ratificado por las Cortes
Generales –principio democrático- por mayoría cualificada de votos. Creemos que esta fórmula
podría ser extrapolable al resto de nombramientos de miembros de Altos Tribunales. De lo que se
trata es de atribuir al propio Tribunal de que se trate la propuesta de nombramiento (cooptación) y
de asignar a las Cortes, a través de la correspondiente Comisión de Nombramientos, la facultad
última de designación (como mecanismo de control).
En relación con el Tribunal Constitucional y para fortalecer la independencia de los magistrados
proponemos ampliar el mandato de sus Magistrados a 15
El objeto de las propuestas es poner
años; endurecer los requisitos de acceso, sustituyendo
fin al sistema de cuotas en virtud del
los actuales e insuficientes “quince años” de experiencia,
cual los partidos políticos se reparten
por al menos 25; y para evitar que los partidos políticos
los puestos tanto en el Tribunal
apliquen el sistema de cuotas, establecer un sistema
Constitucional como en el Consejo
de nombramientos individuales y no por bloques. Por
General del Poder Judicial
otro lado, para garantizar la eficacia de sus decisiones,
actualmente en entredicho por el excesivo retraso con
que se producen proponemos que el conocimiento del recurso de amparo se atribuya –con carácter
general- a una Sala Especial del Tribunal Supremo, con lo que se evitaría la sobrecarga de trabajo
que padece y que se estableciera un plazo máximo -que podría oscilar entre los 6 meses y el añopara que el Tribunal dictara sentencia.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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En este primer bloque cabe situar también un segundo grupo de propuestas encaminadas
a consolidar instituciones neutrales en el ámbito fiscal, o en relación a la transparencia de las
administraciones. Por lo que se refiere a la denominada Autoridad Fiscal Independiente, que de
tal sólo tiene el nombre, para garantizar su independencia real y asegurar, al mismo tiempo su
legitimidad democrática, proponemos modificar radicalmente la forma del nombramiento. Según
nuestra propuesta debería establecerse que la decisión final sobre la designación del presidente
de la institución y de los directores de división recayera en una Comisión conjunta del Congreso y
el Senado que contase con el apoyo de las 3/5 partes
de sus miembros. Sin embargo, la propuesta de los Por lo que se refiere a la denominada
candidatos que optaran a formar parte de la AIRF debe Autoridad Fiscal Independiente, que de
realizarse a través de un proceso competitivo que tal sólo tiene el nombre, para garantizar
cambie el sistema de cuotas de partidos que hasta el su independencia real y asegurar,
momento han desprestigiado otras instituciones. La al mismo tiempo su legitimidad
selección de candidatos –que no debiera superar la democrática, proponemos modificar
decena- se alcanzaría mediante anuncios en la prensa radicalmente la forma del nombramiento
internacional y con el examen previo de una Comisión
de notables encargada de velar por el proceso, que podría estar formada por los ex-presidentes de
los diferentes órganos reguladores.
En el ámbito de la transparencia, incluimos también una propuesta de reforma de la ley
para ampliar la aplicación del principio de transparencia no solo a las actividades administrativas
que llevan a cabo las instituciones públicas, sino a todas aquellas que estén relacionadas con
el derecho laboral y mercantil y a todas las organizaciones que reciban directa o indirectamente
financiación pública; y, sobre todo, para eliminar la mayor parte de los motivos por los cuales
las administraciones y el poder público pueden limitar el derecho de acceso, por considerarse
demasiado amplios conceptualmente e indeterminados jurídicamente para el cumplimiento efectivo
de la norma. Frente a los doce motivos por los que la actual Ley prevé limitar el derecho de acceso,
se propone establecer cuatro, como actualmente implanta el Reglamento 1049/2001 de la Unión
Europea sobre la materia. Estos serían el interés público, entendido como ámbito de seguridad,
defensa, relaciones internacionales y política económica, la intimidad y la integridad de las personas,
los procedimientos judiciales y las actividades de inspección, investigación y auditoría. Finalmente,
para convertir al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en un auténtico órgano independiente
que ayude a cumplir con los ambiciosos objetivos que le han sido atribuidos, y como ya proponemos
en otros casos en el presente informe, se plantea un Consejo con seis miembros (dos menos que los
establecidos actualmente) elegidos por las 3/5 partes de una Comisión conjunta del Congreso y el
Senado. La propuesta de los candidatos que optaran a formar parte del Consejo de Transparencia
y Buen Gobierno no pueden venir de los partidos políticos, sino de un proceso competitivo que
llevaría a cabo una Comisión de notables encargada de velar por el mismo, formada por los expresidentes de los diferentes órganos reguladores, previo anuncio en la prensa internacional. Tal es
el contenido de las cuatro primeras propuestas de este Informe.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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B) En segundo lugar, el documento contiene también propuestas tendentes a reforzar el
principio de igualdad ante la ley, como es la relativa a la reducción del número de aforados (de
los 10.000 actuales a 5) o a la reforma de la ley del indulto. Se pretende poner fin a regulaciones
anacrónicas de unas figuras incompatibles con los principios y valores del Estado Constitucional
de Derecho. Los problemas inherentes a la figura del aforamiento (ralentización de los procesos
judiciales e inadecuación de los Altos Tribunales para llevar a cabo tareas propias de un Juzgado de
Instrucción) no son meramente teóricos. Lamentablemente, y dado que en España hay numerosos
procesos penales por casos de corrupción en el que están imputados aforados (en la actualidad
hay 28 aforados imputados en los Tribunales Superiores y a lo largo de esta legislatura, sólo en
Valencia ha habido 13), el aforamiento obstaculiza la eficacia de la lucha contra esa lacra del
sistema democrático. Al mismo tiempo, transmite a los ciudadanos la imagen de que la Justicia no
es igual para todos, y de que los políticos, presuntamente corruptos, gozan de un estatuto jurídico
“privilegiado” y diferente al de cualquier ciudadano que puede ser directamente imputado por un Juez
de Instrucción. La introducción del aforamiento en nuestro
Lamentablemente, y dado que en ordenamiento jurídico no fue sino una expresión palmaria
España hay numerosos procesos de desconfianza en el Poder Judicial, y ningún Estado
penales por casos de corrupción en el de Derecho puede construirse sobre la desconfianza en
que están imputados aforados (en la quien, en definitiva, es su supremo garante.
actualidad hay 28 aforados imputados
El exceso de aforados es una grave anomalía
en los Tribunales Superiores y a lo largo de esta legislatura, sólo en Valencia ha que debe ser corregida (propuesta número 5). Nuestra
habido 13), el aforamiento obstaculiza propuesta implica pasar de los 10.000 aforados actuales
la eficacia de la lucha contra esa lacra (un cuarto de los cuales son cargos políticos).Por lo que
se refiere al indulto, también creemos ineludible reformar
del sistema democrático
su actual marco regulador. Para, por un lado, establecer
la necesidad de que el indulto sea motivado. Por otro, y para que el requisito de la motivación no
sea una mera formalidad, para establecer la prohibición de que el indulto pueda ser concedido en
contra de la opinión del tribunal sentenciador. Convendría, incluso, que sólo el Tribunal sentenciador
tuviera la iniciativa en la materia. Finalmente, creemos necesario que determinados delitos que por
su gravedad crean gran alarma social sean excluidos del ámbito de aplicación del derecho de gracia.
Entre ellos deberían figurar algunos de los que en los últimos días han generado polémica (torturas,
corrupción, o contra la seguridad vial con resultado de muerte). Con esta reforma el indulto seguiría
siendo una facultad del Gobierno, pero una facultad limitada. Pero no queremos dejar de apuntar
que podría plantearse también como alternativa otra reforma más radical y avanzada, consistente
en privar al Gobierno de la titularidad del derecho de gracia y atribuírselo, como ocurrió durante la
II República, al Tribunal Supremo. Esta fórmula es la más respetuosa con el principio de división de
poderes. (propuesta número 6).
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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C) En tercer lugar, el documente contiene propuestas para modificar la regulación de los
actores y las reglas del juego político: partidos políticos y sistema electoral. Siendo conscientes de
que una reforma de la LOPP tendrá siempre un alcance limitado sobre el funcionamiento real de los
partidos, sí que es posible formular algunas propuestas para favorecer su democratización interna.
Entre ellas cabe señalar las siguientes: garantizar la periodicidad de los Congresos, exigiendo que
se celebren con carácter anual o bienal; establecer limitaciones a la permanencia en los cargos
orgánicos; crear comisiones arbitrales o de garantía, configurados como los órganos competentes
para la resolución de los conflictos internos, entre los afiliados y la organización; garantizar la
participación efectiva de las bases en la confección de las candidaturas, y también, en la redacción
de los programas electorales (propuesta núm. 7).
En este ámbito, hay que plantearse también la reforma de un sistema electoral que aleja al
representante de sus representados y elimina la competencia real entre los candidatos electorales.
Para mejorar la proporcionalidad del sistema electoral, que es uno de los factores que mayor
rechazo produce entre los votantes de los partidos minoritarios, se pueden seguir dos caminos,
que no consideramos incompatibles. El primero haría referencia al
aumento del número de diputados, reducción de la representación En este ámbito, hay que
mínima inicial y sustitución de la actual fórmula electoral. Para ello se plantearse también la
tendría que pasar de 350 a 400 diputados (art. 161.1 LOREG), reducir la reforma de un sistema
representación mínima por provincia a un diputado (art. 162.2 LOREG), electoral que aleja al
con el objetivo de aumentar la magnitud de las circunscripciones más representante de sus
pobladas y probablemente sustituir la fórmula D´Hondt (163.1 LOREG), representados y elimina
por métodos del cociente electoral o de los restos mayores que permita la competencia real
un mayor aprovechamiento de los votos perdidos (de mayor a menor entre los candidatos
proporcionalidad, Hare, Droop y Sainte-Lague). El segundo camino electorales
haría referencia a la posibilidad de añadir una circunscripción estatal
de 50 diputados que se repartirían a partir de los resultados globales a nivel estatal con la fórmula
D’Hondt produciendo unos resultados similares a los de las elecciones al Parlamento Europeo. Por
que se refiere a la mayor personalización del voto, proponemos modificar el art. 169.2 LOREG,
introduciendo un modelo de listas desbloqueadas de tipo flexible, que significa que el sistema de
orden preferencial del voto del elector determina totalmente la posición de los candidatos elegidos
previamente por los partidos para concurrir a las elecciones al Congreso de los Diputados. Una
reforma de la legislación electoral en esta dirección contribuiría indirectamente a la democratización
de los partidos políticos, pues potenciaría la figura del candidato individual, y disminuiría
consecuentemente la posición de dominio de la cúpula que confecciona la lista. La potenciación del
candidato individual en el derecho electoral debe ir acompañada de la revalorización de la posición
del diputado individual en el marco de los Reglamentos Parlamentarios (propuestas núm. 8 y 9).
D) Finalmente, y aunque todas las medidas pueden jugar un papel relevante en la lucha
contra la corrupción, la última propuesta consiste en una batería de instrumentos para reforzar los
medios legales, materiales y humanos contra esta lacra del sistema democrático: desde la reforma
del Tribunal de Cuentas hasta la modificación de la Ley de Financiación de los Partidos pasando
por el establecimiento de nuevos tipos penales.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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Por lo que se refiere al Tribunal de Cuentas –órgano fiscalizador de la financiación de los
partidos- proponemos que el nombramiento de sus miembros se lleve a cabo por medio de una
convocatoria abierta basada en la libre presentación de candidatos que, según su capacidad,
méritos, e independencia, se encuentren cualificados para optar al puesto. Se trata, por un lado,
de evitar que la “presentación” (y en definitiva el nombramiento) de candidatos sea efectuada por
los partidos políticos y, por otro lado, de exigir una cualificación técnica para el puesto. En todo
caso, el nombramiento corresponderá a las Cortes por mayoría cualificada de 3/5 . Para reforzar
su independencia debería establecerse un mandato muy prolongado, (12 o 15 años). Por otro lado
hay que dotar al Tribunal de los medios personales y materiales necesarios para que su labor de
fiscalización sea más rápida; acelerar los plazos de presentación de documentación; y precisar las
consecuencias de las irregularidades que consten en sus informes.
Por lo que se refiere al Singularmente, convendría crear un cuerpo de Peritos Contables a
Tribunal de Cuentas – disposición del Tribunal de Cuentas que permita una mayor eficacia,
órgano
fiscalizador
de eficiencia y rapidez en su tarea en general, y muy particularmente,
la financiación de los en relación con todos los partidos políticos y entidades vinculadas.
partidos- proponemos que Defendemos también la necesidad de modificar la LO 8/2007
el nombramiento de sus de financiación de partidos políticos y extender la prohibición
miembros se lleve a cabo por de donaciones anónimas en ella prevista a las Fundaciones y
medio de una convocatoria Asociaciones dependientes de los partidos, así como obligar
abierta basada en la libre igualmente a todas estas organizaciones dependientes de los
presentación de candidatos partidos (asociaciones, Fundaciones, etc.) a la presentación de
su contabilidad anual al Tribunal de Cuentas, con las mismas
condiciones, requisitos y responsabilidad.
Por último, proponemos una reforma del Código Penal para introducir en él dos nuevos tipos
delictivos (enriquecimiento injustificado de cargo o funcionario público y financiación ilegal de partido
político) y para modificar los plazos de prescripción de los llamados “delitos de cuello blanco”, hoy
excesivamente cortos.
6. La llave de las reformas.
El declive de la democracia representativa tiene su origen en el funcionamiento oligárquico de los
partidos políticos, y en la colonización de las instituciones que han llevado a cabo. En ese contexto
y aun reconociendo sus insuficiencias y límites, los autores de este informe creemos que las
reformas propuestas, en la medida en que tienen por finalidad contribuir a la democratización de los
partidos y garantizar la independencia respecto a los mismos de la Justicia y de otras instituciones
fundamentales del Estado Constitucional de Derecho, son necesarias para mejorar la calidad de la
democracia española y recuperar la confianza ciudadana.La creación de órganos y autoridades de
control, independientes de los partidos (y del Gobierno) es una medida fundamental para garantizar
la subsistencia del Estado de Derecho.
Ahora bien, son los propios partidos los que tienen en su mano la facultad de llevarlas, o
no, a cabo. Los partidos políticos tienen la llave para poner en marcha un proceso de reformas
políticas amplias (en los diversos frentes mencionados en este Informe) que conduzcan a una mayor
democratización de los partidos, a una mayor vinculación del ciudadano con su representante, a
una mayor independencia de la Justicia, a una mayor transparencia política…etc.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Los partidos son los únicos que pueden evitar el riesgo de que los ciudadanos acaben
por desencantarse definitivamente de aquellos. Riesgo que, innecesario es recordarlo, sería letal
para la democracia representativa y para el Estado Constitucional porque, cuando los partidos
desaparecen, los que les sustituyen son los grupos de presión, los magnates de las finanzas o
los demagogos con vocación de dictadores. La Italia de Berlusconi o la Venezuela de Chávez se
configuran como dos significativos ejemplos extraídos del pasado inmediato de esa triste realidad.
Por ello, apelando al espíritu de consenso que presidió y caracterizó el ejemplar proceso
de transición política a la democracia, la pretensión y el objetivo que perseguimos desde la
Fundación Ciudadanía y Valores con la elaboración de este documento no es otro que contribuir
al imprescindible debate sobre el futuro de nuestra democracia constitucional, sobre el modo de
mejorarla, perfeccionarla, y en definitiva, de consolidarla. Se trata de propuestas abiertas –que
sometemos a ladiscusión pública- destinadas a corregir una serie de elementos disfuncionales que
minan la confianza de los ciudadanos en el sistema y que, de no ser afrontados y resueltos pueden
acabar provocando una perdida de confianza aun mayor, e incluso desembocar, en el peor de los
escenarios, en una crisis global de legitimidad de la Monarquía Parlamentaria instaurada en 1978.
Javier Tajadura
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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PROPUESTAS
Fundación Ciudadanía y Valores.
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DIEZ PROPUESTAS PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA
DEMOCRACIA EN ESPAÑA
1. REFORMA DE LA JUSTICIA PARA FORTALECER SU INDEPENDENCIA RESPECTO A LOS PARTIDOS
POLÍTICOS.
2. REFORMA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PARA FORTALECER LA INDEPENDENCIA DE SUS
MAGISTRADOS Y LA EFICACIA DE SUS DECISIONES.
3. REFORMA DE LA AUTORIDAD DE RESPONSABILIDAD FISCAL PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA
RESPECTO AL GOBIERNO.
4. REFORMA DE LA LEY DE TRANSPARENCIA.
5. REDUCCIÓN DEL NÚMERO DE AFORADOS.
6. REFORMA DE LA LEY REGULADORA DEL DERECHO DE GRACIA (INDULTO).
7. REFORMA DE LA LEY DE PARTIDOS PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS EXIGENCIAS
CONSTITUCIONALES DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICOS.
8. REFORMA DE LA LEY DE RÉGIMEN ELECTORAL GENERAL PARA FORTALECER EL VÍNCULO ENTRE
REPRESENTANTES Y REPRESENTADOS.
9. REFORMA DEL DERECHO PARLAMENTARIO PARA REVITALIZAR EL PARLAMENTO Y POTENCIAR LA
POSICIÓN DE LOS PARLAMENTARIOS.
10. REFUERZO DE LOS MEDIOS MATERIALES, PERSONALES Y LEGALES PARA LA LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIÓN.
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PROPUESTA NÚMERO 1: REFORMA DE LA JUSTICIA PARA FORTALECER
SU INDEPENDENCIA RESPECTO A LOS PARTIDOS POLITICOS
Justificación.
El punto de partida de esta propuesta es la consideración de que el Consejo General del Poder
Judicial no sólo no garantiza eficazmente la independencia judicial, sino que la perturba, mediante
una política de nombramientos de magistrados de altos tribunales que la opinión pública percibe,
con razón, motivada más por razones de afinidad política partidista que de mérito y capacidad.
El CGPJ es un órgano constitucional fundamental para garantizar la independencia del Poder
Judicial. Las funciones que tiene atribuidas son aquellas que
Sin embargo, la designación
más podrían servir a un Gobierno para intentar influir sobre los
de todos sus miembros por las
Tribunales: de un lado, el posible favorecimiento de algunos
Cortes Generales atendiendo
Jueces por medio de ascensos; de otro, las eventuales
a criterios de representación
molestias y perjuicios que podrían sufrir con la inspección y
partidista frustra por completo la
la imposición de sanciones. Para ello, la Constitución privó
intención del constituyente
al gobierno de estas decisivas facultades y se las atribuyó al
Consejo, configurado como un órgano autónomo e independiente. Sin embargo, la designación de
todos sus miembros por las Cortes Generales atendiendo a criterios de representación partidista
frustra por completo la intención del constituyente. La composición actual del Consejo responde a
un pacto político alcanzado en noviembre de 2013 que consistió en repartir las vocalías: el PP se
reservó 10, el PSOE, 7, y los tres restantes se asignaron a CIU, PNV, e IU. Esos veinte vocales
tienen atribuida por la Constitución la función de designar a la persona de su Presidente (con lo que
el número total de vocales es 21), que es también Presidente del Tribunal Supremo.
En este contexto, y a pesar de la apariencia de normalidad con la que la clase política presentó
el acuerdo, es preciso denunciar, con rotundidad y contundencia, que esta forma de designación
del Consejo contradice de forma manifiesta y grave la doctrina del Tribunal Constitucional sobre
la necesaria independencia del CGPJ. Inicialmente, sólo 8 de los 20 vocales del Consejo eran
designados por las Cortes, y los 12 restantes eran elegidos por los propios integrantes del Poder
Judicial. Una reforma legal de 1985 determinó que la totalidad de sus miembros fueran elegidos por
las Cortes. La reforma fue impugnada ante el Tribunal Constitucional quién consideró constitucional
la designación parlamentaria pero con la condición de que no se llevara a cabo con criterios
partidistas. Para el Tribunal resultaría inconstitucional que “las Cámaras, a la hora de efectuar sus
propuestas, (…) actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan
sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los
distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma
lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos,
y señaladamente, el Poder Judicial” (STC 108/1986).
No cabe ninguna duda de que los partidos políticos, actualmente, distribuyen los puestos
“en proporción a la fuerza parlamentaria de estos” y por lo tanto incurren en una violación flagrante
de la Constitución. En todo caso, la independencia o sumisión de los vocales a los partidos
políticos que los propusieron se puso a prueba en su primera sesión plenaria a la hora de designar
a su Presidente, la primera autoridad judicial del Estado. Los vocales debían decidir libremente
quién era la persona más idónea para presidir el Tribunal Supremo y, una vez más, se dio la
casualidad de que pensaron en la misma persona que era
Presidente
del
Tribunal
propugnada para el cargo por el Presidente del Gobierno. El
Aunque resulte incomprensible desde la óptica del respeto al Supremo debe ser, por ello, un
principio de división de poderes, en España hoy como ayer jurista de intachable trayectoria
el Presidente del Tribunal Supremo es nombrado, de facto y personal y profesional por lo que su
materialmente –aunque lo haga a través de intermediarios- nombramiento habría de realizarse
por el Presidente del Gobierno. El Consejo saliente también con las máximas garantías de
había sido absolutamente sumiso a las directrices del poder acierto.
y cumplió sin rechistar la instrucción del entonces Presidente
del Gobierno, Sr. Rodríguez Zapatero, de nombrar Presidente del Consejo a Carlos Dívar. Por ello
creemos necesario modificar la forma de designación del Presidente del Tribunal Supremo.
Por otro lado, la actual regulación del CGPJ presenta dos novedades. La primera es que
la mayoría de sus miembros, (14) no tienen dedicación exclusiva al cargo por lo que pueden
compatibilizar el ejercicio de su profesión con el desempeño de su función constitucional. Esto
puede dar lugar a situaciones absurdas. Baste señalar, por ejemplo, que abogados miembros del
Consejo, tienen la facultad de inspeccionar o ascender a los jueces ante los que actúan. La otra
novedad consiste en que ya no son necesarios 13 votos para llevar a cabo los nombramientos
de magistrados del Tribunal Supremo y de Presidentes de tribunales superiores. Con la nueva
regulación bastan 11 votos. De esa forma el reparto efectuado deja en manos del partido del
Gobierno (10 vocales más el presidente) la designación de todos los altos cargos judiciales.
Por todo lo anterior, podemos decir que la regulación actual del CGPJ contradice
flagrantemente la doctrina del Tribunal Constitucional y certifica el asalto de los partidos políticos a la
Justicia. Aunque debemos confiar en que esta pretensión –inconstitucional e ilegítima- de controlar
al Poder Judicial a través de la política de nombramientos no tenga éxito, puesto que la integridad y
honestidad de los miembros del Poder Judicial es la mejor garantía de su independencia, creemos
que es imprescindible modificar esta situación para que los ciudadanos refuercen su confianza en
la independencia judicial.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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También es necesario modificar la forma de nombramiento del Presidente del Tribunal
Supremo. El Tribunal Supremo es el máximo órgano jurisdiccional de España, a salvo lo dispuesto
en materia de garantías constitucionales, ámbito en el que el Tribunal Constitucional ostenta la
verdadera supremacía. Como órgano judicial superior, el Tribunal Supremo encarna en el imaginario
colectivo la idea de Justicia, y su Presidente la personifica. La Presidencia del Tribunal Supremo se
configura así no sólo como una de las más importantes magistraturas del Estado, sino como una
de las que además de ostentar la necesaria “potestas”, encarna una “auctoritas” sin la cual ningún
sistema institucional puede resultar viable. El Presidente del Tribunal Supremo debe ser, por ello,
un jurista de intachable trayectoria personal y profesional por lo que su nombramiento habría de
realizarse con las máximas garantías de acierto.
En la actualidad, en sede política no se discute que el nombramiento corresponde al Presidente del
Gobierno. Esta es, en nuestra opinión, de todas las posibles fórmulas, la más contraria al principio
de independencia judicial.
Objetivos.
a) Garantizar la supremacía constitucional y el respeto de la doctrina establecida por el TC en
su Sentencia 108/1986 en la que advirtió que resultaría inconstitucional que “las Cámaras, a
la hora de efectuar sus propuestas, (…) actuando con criterios admisibles en otros terrenos,
pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen
los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de
Fortalecer la independen- éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de
este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen
cia de los integrantes del
de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y
Poder Judicial con objeto
de que su promoción, y la señaladamente, el Poder Judicial”.
posibilidad de acceder a
las más altas instancias
jurisdiccionales del país,
responda única y exclusivamente a criterios de
mérito y capacidad
b) Fortalecer la independencia de los integrantes del Poder Judicial
con objeto de que su promoción, y la posibilidad de acceder a las
más altas instancias jurisdiccionales del país, responda única y
exclusivamente a criterios de mérito y capacidad, y no de afinidad
partidista, de pertenencia a una determinada asociación judicial, o
cualesquiera otros.
c) Fortalecer la independencia del Presidente del Tribunal Supremo, como máxima autoridad
judicial del Estado, del resto de los poderes estatales, y especialmente del Presidente
del Gobierno que es quien, en el contexto normativo actual, decide efectivamente su
nombramiento
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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d) Reforzar la confianza de los ciudadanos en la Justicia, evitando la imagen de una Justicia
politizada en sentido partidista que –aunque muchas de veces sea de forma injusta, en otros casos
puede ser real- refleja la actual política de nombramientos judiciales por el CGPJ, con la obligada
clasificación de los jueces en “progresistas” o “conservadores”.
Materialización.
La consecución de los anteriores objetivos no puede alcanzarse mediante una simple reforma
de la Ley Orgánica correspondiente. A lo largo de tres décadas se han ensayado distintos sistemas
de designación de los miembros del CGPJ y ninguno ha resultado eficaz. Ello pone de manifiesto
que el CGPJ es una institución fracasada y que, en última instancia, podría ser amortizada.
Por lo que se refiere
al
nombramiento
del
Presidente del Tribunal
Supremo, como fórmula
alternativa a la actualmente
existente proponemos un
sistema en el que concurran
el propio Tribunal Supremo
y las Cortes Generales
Nuestra propuesta se limita en este sentido a poner de manifiesto
la existencia de un problema estructural, y a señalar los objetivos
que debe perseguir la necesaria reforma del actual sistema. Reforma
que exigiría abrir un debate sereno y riguroso sobre la problemática
de la Justicia en el Estado Constitucional de Derecho. El debate
debiera conducir a la formulación de un diagnóstico conjunto de
los problemas de la Justicia y al planteamiento de las posibles y
diversas fórmulas y expedientes para mejor solucionarlos. Fórmulas
que, en todo caso, y finalmente, requerirían activar el procedimiento
de Reforma constitucional.
Por lo que se refiere al nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo, como fórmula
alternativa a la actualmente existente proponemos un sistema en el que concurran el propio Tribunal
Supremo y las Cortes Generales (como órgano de legitimación democrática). El respeto absoluto
a la independencia judicial y a la propia posición constitucional del Tribunal Supremo conduce a
atribuirle a él la propuesta de nombramiento de su propio Presidente. Los Magistrados del Alto
Tribunal son los más cualificados para determinar quién de entre ellos reúne mayores méritos,
experiencia, y prestigio. El candidato así propuesto debiera ser ratificado por las Cortes Generales
–principio democrático- por mayoría de votos.
Creemos que esta fórmula podría ser extrapolable al resto de nombramientos de miembros
de Altos Tribunales. De lo que se trata es de atribuir al propio Tribunal de que se trate la propuesta
de nombramiento (cooptación) y de asignar a las Cortes, a través de la correspondiente Comisión
de Nombramientos, la facultad última de designación (como mecanismo de control).
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 2. REFORMA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PARA FORTALECER LA INDEPENDENCIA DE SUS MAGISTRADOS Y LA
EFICACIA DE SUS DECISIONES.
Justificación.
El Tribunal Constitucional es la clave de bóveda del Estado Constitucional. A él corresponde
decidir, en última instancia, los conflictos jurídico-políticos que puedan surgir en la vida del Estado
1
. Del adecuado diseño jurídico de la institución y del correcto desempeño de sus funciones por
parte de sus miembros depende, en buena medida, el futuro de la democracia.
El Tribunal ha acabado
Por lo que se refiere al diseño jurídico (regulación constitucional convertido en una
y legal) debemos reconocer que en líneas generales resultó, en su suerte de Tercera
momento, muy acertado. En sus primeros años de existencia, formaron Cámara en la que
parte del Tribunal algunos de los mejores juristas del país. La jurisprudencia existe también una
creada en aquella etapa inicial es de una solidez y rigor formidables. división entre mayoría
Lamentablemente, y sin que se hayan producido cambios legales que y oposición
lo justifiquen, la situación hoy es radicalmente diferente. Existe una
sensación generalizada de que en los nombramientos de Magistrados Constitucionales prevalecen
los intereses partidistas y los criterios de afinidad y fidelidad. No pretendemos descalificar a todos
los así nombrados por el mero hecho de su designación puesto que sigue habiendo en el Tribunal
juristas relevantes y de gran competencia profesional. Pero no es esa la regla general. Abundan
entre los nombrados quienes ya han ocupado en el pasado inmediato cargos parlamentarios o
gubernativos, o están vinculados directamente a los partidos políticos. Y lo que es tanto o más grave,
hay Magistrados que no han alcanzado en sus respectivos ámbitos profesionales de procedencia
(la judicatura o la academia) el nivel de excelencia y prestigio exigibles. Ello explica que, entre
la jurisprudencia dictada en los primeros años y las sentencias de los últimos tiempos, haya una
diferencia abismal. En muchas de las últimas resoluciones la falta de rigor jurídico intenta suplirse
con argumentos de tipo ideológico.
El problema al que nos enfrentamos es por tanto similar al que vimos en relación al CGPJ. El
Tribunal Constitucional ha sido colonizado por los partidos políticos que han pervertido el sistema
de designación de magistrados, sorteando las exigencias de mayoría cualificada mediante el
reparto por cuotas. Con ello se ha erosionado el prestigio de una institución cuya “auctoritas” resulta
fundamental. El Tribunal ha acabado convertido en una suerte de Tercera Cámara en la que existe
también una división entre mayoría y oposición, que en caso de que coincida con la existente en el
Parlamento, resulta completamente innecesaria. A mayor abundamiento, el colapso del Tribunal que
determina que haya procesos que puedan tardar diez años en ser resueltos, confirma la incapacidad
del Tribunal para garantizar –de forma efectiva- la supremacía normativa de la Constitución.
1. Desempeña en este sentido la misma función que el Tribunal Supremo en los Estados Unidos. Para comprender la trascendencia de esta función pacificadora inherente a su condición de suprema instancia judicial, y de institución portadora de una “auctoritas” en la que se basa su legitimidad, baste recordar un ejemplo: el año 2000, el pueblo americano aceptó que fuera el Tribunal
Supremo el que, ante la controvertida elección presidencial, designara al Presidente de los EEUU. El Tribunal Supremo puede ser
considerado empleando los términos del abate Sieyés, como el poder conservador de la República americana. No parece que en
el caso español, nuestro Tribunal –y sobre todo en los últimos tiempos- haya alcanzado esa posición, prestigio y autoridad.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Desde esta óptica, es evidente que la Justicia Constitucional requiere en España una amplia
y profunda reforma en tres frentes.
a) En primer lugar es preciso reforzar y fortalecer la independencia de los magistrados,
ampliando su mandato, endureciendo las condiciones de acceso, y estableciendo un sistema
de nombramientos individuales que impidan el reparto por cuotas.
b) En segundo lugar, ha llegado ya la hora de atribuir el amparo a la jurisdicción ordinaria.
En su momento, la atribución del recurso de amparo a la jurisdicción constitucional estaba
plenamente justificada y resultó un acierto. El Tribunal ha escrito así las mejores páginas de
su historia como Tribunal de los Derechos Fundamentales. En los inicios de la andadura del
Estado Constitucional, el Tribunal Supremo (integrado por jueces que habían sido formados y
desarrollado su carrera profesional en el régimen político franquista) no podía ser configurado
como la última garantía en materia de Derechos Fundamentales. Hoy, por el contrario, sí es
posible hacerlo así. Con ello se descargaría al Tribunal de un ingente volumen de trabajo, se
solucionaría el colapso que padece, y le permitiría resolver en un tiempo mucho menor el resto
de procesos constitucionales que le incumben.
c) En tercer lugar, es necesario establecer unos plazos máximos para dictar sentencias, que en
ningún caso debieran exceder de un año.
d) En cuarto lugar, es conveniente introducir en el sistema el recurso previo de inconstitucionalidad
frente a aquellas normas que son aprobadas en referéndum por el cuerpo electoral o una
fracción de éste, singularmente, respecto a los Estatutos de Autonomía.
Objetivos.
a) La reforma del sistema de designación pretende evitar la posibilidad de utilizar el nefasto
sistema de cuotas, y de esta forma, reforzar la independencia de los magistrados respecto
a los partidos políticos.
b) La atribución de la función de amparo –como regla general- a la jurisdicción ordinaria pretende
poner fin al colapso del Tribunal y al pavoroso retraso en la resolución de los asuntos.
c) El establecimiento de un plazo máximo para resolver es una propuesta realista (si se le
exime –como regla general- de la jurisdicción de amparo) que pretende reforzar la eficacia
de sus decisiones. Es evidente que estas son inútiles si se adoptan con excesiva tardanza.
Piénsese en recursos de inconstitucionalidad que tardan entre 5 y 10 años en resolverse y
para cuando se dicta sentencia la ley recurrida ha sido ya modificada o derogada.
d) La introducción del recurso previo pretende evitar que el Tribunal tenga que enjuiciar una
norma sobre la que el pueblo, o una fracción de éste, ya se ha pronunciado directamente.
El Tribunal tuvo que enfrentarse a esa situación a la hora de resolver el recurso interpuesto
contra el nuevo Estatuto de Cataluña. Desde una perspectiva política, la sentencia fue objeto
de injustas y severas descalificaciones. Demagógicamente fue tildada de antidemocrática
por haber anulado preceptos expresamente respaldados por la ciudadanía. Poco importa
que esa calificación sea falsa y carente de fundamento por cuanto que lo que el Tribunal hizo
fue garantizar la prevalencia de la voluntad del constituyente objetivada en la Constitución,
esto es la democracia, frente a un acto de un poder constituido, si en el imaginario colectivo
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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se impone la idea de la superior legitimidad dimanante de un referéndum. Esa difícil situación
no se habría producido si nuestro sistema de Justicia Constitucional hubiera previsto un
procedimiento de control previo que permitiera al Tribunal Constitucional pronunciarse antes
de la celebración del referéndum.
e) El cumplimiento de los anteriores objetivos contribuiría a reforzar de forma muy notable
el prestigio y la “auctoritas” de Tribunal, y con ello la confianza de los ciudadanos en la
institución.
Materialización.
La consecución de los anteriores objetivos no puede alcanzarse mediante una simple
reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Sería Reforma que exigiría abrir
preciso reformar el Título IX de la Constitución.
un debate sereno y riguroso
sobre la problemática de la
Nuestra propuesta –de la misma forma que la primera
Justicia Constitucional en
relativa a la Justicia- se limita en este sentido a poner de manifiesto
el Estado Constitucional de
la existencia de una serie de problemas en el ámbito ahora de
Derecho.
la Justicia Constitucional (composición y funciones), y a señalar
los objetivos que debe perseguir la necesaria reforma del actual modelo. Reforma que exigiría
abrir un debate sereno y riguroso sobre la problemática de la Justicia Constitucional en el Estado
Constitucional de Derecho. El debate debiera conducir a la formulación de un diagnóstico conjunto
de los problemas que atraviesa hoy nuestro Tribunal Constitucional y al planteamiento de las
posibles y diversas fórmulas y expedientes para mejor solucionarlos. Fórmulas que, en todo caso,
y finalmente, requerirían activar el procedimiento de Reforma constitucional.
Como criterios orientadores de la reforma podemos apuntar los siguientes:
a) Para fortalecer la independencia de los magistrados su mandato debería ampliarse. El
mandato de 9 años previsto en la Constitución resulta insuficiente. Podría ampliarse a 15
e incluso merecería la pena examinar la posibilidad de que los mandatos fueran vitalicios.
Igualmente conviene endurecer los requisitos de acceso, sustituyendo los actuales e
insuficientes “quince años” de experiencia, por al menos 25. Finalmente y para evitar que
los partidos políticos apliquen el sistema de cuotas, los nombramientos no debieran ser por
bloques sino individuales.
b) El conocimiento del recurso de amparo debiera atribuirse a una Sala Especial del Tribunal
Supremo.
c) Para garantizar la eficacia real de sus decisiones, habría que establecer un plazo máximo
-que podría oscilar entre los 6 meses y el año- para que el Tribunal dictara sentencia.
d) Para evitar un enfrentamiento con el cuerpo electoral o una fracción de éste, habría que
introducir en el ordenamiento el recurso previo –y preceptivo- frente a las normas que vayan
a ser sometidas a referéndum popular.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
______________________________________________________________________________
PROPUESTA NÚMERO 3. REFORMA DE LA AUTORIDAD DE
RESPONSABILIDAD FISCAL PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA
RESPECTO AL GOBIERNO.
Justificación.
España sufrió en mayo de 2010 una crisis de deuda propiciada por el desfase entre los
gastos y los ingresos del Estado. El déficit alcanzó en esas fechas cifras que superaban el 10%,
lo que no solo vulneraba todos los compromisos supranacionales de gobernanza económica, sino
que ponía en peligro la existencia misma del Estado y abrió las puertas para un rescate financiero
por parte de la Unión Europea, cosa que ocurrió en el verano de 2012.
Conviene encuadrar el problema de forma precisa, para Conviene encuadrar el
entender la propuesta en sí misma. El Estado social y democrático problema de forma precisa,
de Derecho es hoy una realidad en declive por la incesante para entender la propuesta
devolución de poder que desde hace décadas se hace a la sociedad. en sí misma. El Estado
No queremos discutir aquí la naturaleza de esa devolución, social y democrático de
únicamente señalar que particularmente el ámbito del gobierno Derecho es hoy una realidad
económico, aunque no solo, se ha convertido en una cuestión muy en declive por la incesante
compleja de manejar donde ya no puede contarse únicamente con devolución de poder que
las potestades constitucionales de los parlamentos o los ejecutivos, desde hace décadas se
sino que existen actores globales, sobre los que no se tiene ningún hace a la sociedad.
control, que pueden poner en peligro con sus acciones la viabilidad
del Estado y de todas las funciones que ejerce para cumplir con las exigencias constitucionales que
tiene atribuidas. Pocos pueden dudar hoy, que la reforma constitucional del art. 135 CE, destinada
a introducir la estabilidad presupuestaria en nuestra Norma Fundamental, fue una respuesta a la
falta de confianza no solo de las instituciones internacionales, sino de las famosas agencias de
calificación que ponen nota al valor de la deuda pública emitida por los Estados.Con la reforma
de su art. 135, la Constitución española incorpora un nuevo principio, de carácter material, con el
objetivo de que las generaciones presentes no hagan inviable la supervivencia del Estado social y
democrático para las generaciones futuras, con déficits públicos y niveles de deuda insoportables.
Ese principio es el de responsabilidad, que tiene un rancio abolengo en las cuestiones vinculadas
con lo que la filosofía alemana llama sociedad del riesgo.
Como se sabe, la iniciativa española, que se ha desplegado institucionalmente con la
importante Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria, ha estado tutelada y coordinada
por el importante marco normativo que previamente se ha hecho en la Unión Europea en lo referido
a la gobernanza económica. La ausencia de vínculos estables entre la moneda única y el gobierno
fiscal en la zona euro, ha sido probablemente uno de los elementos que ha condicionado la posible
previsión de la crisis y sus posteriores salidas.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Por ello, en un esfuerzo no conocido hasta la fecha, la Unión Europea, junto con los Estados
miembros, ha construido un nuevo acervo normativo para dotar de instrumentos de control a las
instituciones comunitarias en lo relativo a las políticas financieras de las entidades bancarias, el
equilibrio presupuestario de los Estados miembros y, sobre todo, la vigilancia del déficit y la deuda
pública.
Particularmente importante y novedosa es, en este ámbito, la Directiva 2011/85/UE del Consejo,
de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los
Estados miembros. Una de las piedras angulares del marco reforzado de supervisión presupuestaria
que establece esta directiva es la existencia de reglas presupuestarias numéricas sólidas que sean
específicas para cada Estado miembro y conformes con los objetivos presupuestarios a nivel de la
Unión. Las reglas presupuestarias numéricas sólidas deben proporcionar definiciones de objetivos
bien precisas y prever mecanismos que permitan un seguimiento efectivo y oportuno. Dichas reglas
tienen que basarse en un análisis fiable e independiente realizado por órganos independientes u
órganos dotados de autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados
miembros (arts. 4 y 6). Lo mismo se señala en el Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento
y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo
de los Estados miembros de la zona del euro (art. 5).
Buena parte de los Estados miembros de la zona euro han ido incorporando autoridades
fiscales para cumplir con las exigencias de Bruselas. Lo cierto es que, pese a lo que cabría suponer,
en la mayor parte de los casos no se han construido verdaderos autoridades independientes, sino
órganos consultivos adjuntos orgánicamente a los ejecutivos de los Estados. Ello puede ser tolerable
en países donde no existe una crisis de confianza hacia las instituciones, pero no en España, donde
como venimos denunciando en esta propuesta colectiva, la colonización partidista ha socavado
casi por completo la calidad institucional basada en la independencia de criterio, la responsabilidad
política y la eficacia técnica.
Efectivamente, España ha instaurado una autoridad fiscal a través de la Ley Orgánica 6/2013
de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF). Dicha Autoridad
cumple globalmente con las exigencias europeas e internacionales (FMI) para este tipo de órganos,
Buena parte de los Estados pero tiene algunas carencias claves que dentro del contexto que
miembros de la zona euro vive nuestro país, la pueden hacer disfuncional. De este modo, la
han
ido
incorporando AIRF tiene como objetivo velar por el estricto cumplimiento de los
autoridades fiscales para principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
cumplir con las exigencias mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del
endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas.
de Bruselas
Con ese fin, la AIRF valorará mediante informes de oficio o por solicitud de una Administración
Pública, las previsiones macroeconómicas que se incorporen a los proyectos de presupuestos y
escenarios a medio plazo y analizará la implementación y la ejecución de las políticas fiscales, con
la finalidad de detectar de forma temprana las posibles desviaciones en los objetivos perseguidos
.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
______________________________________________________________________________
Además, podrá formular, cuando considere, las opiniones que estime oportunas sobre los
asuntos previstos en ésta u otras leyes. Por último, la AIRF elaborará y aprobará anualmente un
anteproyecto de presupuesto y lo remitirá al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
para su posterior integración en los Presupuestos Generales del Estado.
No obstante, a pesar de que se declara solemnemente su independencia orgánica y funcional,
la Autoridad se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y su presidente
y miembros principales (directores de división) son nombrados directamente por el Consejo
de Ministros, con la excepción del primero, donde se prevé que alguna comisión de las Cortes
Generales acepte la propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas por mayoría
absoluta. Esta es una muestra más de la imposibilidad de mejorar la autonomía y profesionalidad
de las agencias independientes en España, como por otro lado se demostró en la desafortunada
creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia durante esta legislatura,
donde con la disculpa de reducir el peso de la Administración se devolvieron competencias a los
Ministerios y se socavó la independencia institucional frente a los poderes económicos.
Objetivos.
a) Aumentar la calidad institucional, creando órganos verdaderamente neutrales que generen
confianza desde el punto de vista nacional e internacional, sobre todo en una cuestión tan
decisiva para la viabilidad de un Estado, como es el de la estabilidad presupuestaria y fiscal.
b) Mantener, pese a su carácter técnico e independiente, la conexión entre la AIRF y el
principio democrático, en la medida en que la elaboración presupuestaria parlamentaria
forma parte de la teoría constitucional fuerte que está
Establecer mecanismos más detrás de la profundización de las formas de control
objetivos y competitivos que económico dispuestas en la gobernanza europea y en las
logren un mejor equilibrio entre limitaciones cuantitativas que al día de hoy sigue teniendo
el principio de separación el presupuesto comunitario.
de poderes y la participación
política partidista.
c)
Establecer mecanismos más objetivos y
competitivos que logren un mejor equilibrio entre el principio de separación de poderes y la
participación política partidista, en lo relacionado a la elección de las personas que han de
ocupar instituciones independientes que tienen asignadas competencias que por prescripción
constitucional antes realizaban los órganos tradicionales del Estado.
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Materialización.
La materialización de esta propuesta se llevaría a cabo mediante una reforma de la actual
LO 6/2013 de creación de la AIRF. Esta reforma tendría dos pilares fundamentales:
a) El primero, el relacionado con la elección de las personas que van a formar parte de la AIRF.
En este ámbito, para mantener la independencia y asegurar su legitimidad democrática
del nombramiento, debería establecerse que la decisión final sobre la designación del
presidente de la institución y de los directores de división recayera en una Comisión conjunta
del Congreso y el Senado que contase con el apoyo de las 3/5 partes de sus miembros.
Sin embargo, la propuesta de los candidatos que optaran a formar parte de la AIRF debe
realizarse a través de un proceso competitivo que cambie el sistema de cuotas de partidos
que hasta el momento han desprestigiado otras instituciones.
b) La selección de candidatos –que no debiera superar la decena- se alcanzaría mediante
anuncios en la prensa internacional y con el examen previo de una Comisión de notables
encargada de velar por el proceso, que podría estar formada por los ex-presidentes de los
diferentes órganos reguladores.
c) El segundo, mejorar ostensiblemente el apartado de relaciones institucionales en dos
sentidos: ya que la AIRF puede tener con sus opiniones un efecto condicionante de las políticas
presupuestarias de todas las Administraciones Públicas con competencias en la materia, la
LO debería mantener una relación más fluida, en términos de transparencia y comunicación
técnica, tanto con las Cortes Generales como con las Comunidades Autónomas, por lo
que sería deseable establecer comparecencias obligatorias y mecanismos de intercambio
de información no solo con las propias Cortes Generales, sino con el Consejo de Política
Fiscal y Financiera, órgano que sirve para incardinar las competencias del Estado y las
Comunidades Autónomas en la materia.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 4. REFORMA DE LA LEY DE TRANSPARENCIA.
Justificación.
La democracia es un proceso, por ello va cambiando sus fundamentos filosóficos y políticos
constantemente. Desde hace un par de décadas, han ido emergiendo nuevos conceptos que tratan
de ampliar los mecanismos por los cuales los ciudadanos participan en el ámbito público y relegitiman
el sistema democrático. Uno de ellos es el principio de transparencia, que si bien apareció en la
década de 1980 en el mundo anglosajón, se ha ido extendiendo a Europa y Latinoamérica con éxito,
El Libro Blanco sobre la llegando a alcanzar reconocimiento constitucional en algunos
Gobernanza Europea, publicado países. El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea,
en julio de 2001, señaló que uno publicado en julio de 2001, señaló que uno de los elementos
de los elementos fundamentales fundamentales para generar confianza en la ciudadanía era
para generar confianza en la la posibilidad de que las instituciones abrieran sus trabajos a
ciudadanía era la posibilidad de las distintas dimensiones que articulan la opinión pública.
que las instituciones abrieran
Ciertamente, existen algunos equívocos con el principio de
sus trabajos a las distintas
transparencia. Se ha señalado, a nivel teórico, que difunde
dimensiones que articulan la
una noción de democracia estática y no participativa, pues
opinión pública.
permite, únicamente, que los ciudadanos intervengan de
manera pasiva los asuntos públicos. Esto no es del todo
cierto. En países como en España, donde existen altos niveles de corrupción y movimientos políticos
y sociales con voluntad de llevar a cabo un control efectivo sobre el poder, es necesario concretar y
desarrollar instrumentos que permitan poner en marcha mecanismos de apertura sin que sean las
propias instituciones las que discrecionalmente decidan las facultades, los límites y las condiciones
de ejercicio de un derecho que sin duda tiene una vertiente constitucional. El mejor ejemplo de éste
ánimo reduccionista son las previsiones incluidas en la actual Ley 30/1992, de régimen jurídico de
las administraciones públicas, que más que facilitar han dificultado el acceso de los ciudadanos a
los archivos y registros administrativos.
La experiencia de otras legislaciones y la existencia de numerosos estudios en la materia
hacían presumir que una ley moderna en términos temporales, como es la española, lo sería también
en términos de transparencia y acceso a la información. La lectura del Anteproyecto ya eliminó una
expectativa tan optimista pues algunas instituciones públicas (Casa del Rey) y entidades privadas
que reciben mucho dinero público (partidos, sindicatos o fundaciones) quedaban fuera de su ámbito
de aplicación o se sujetaban de manera muy limitada.
El debate parlamentario permitió subsanar alguna de esas deficiencias pero otras se
mantuvieron y forman parte de la Ley finalmente aprobada. La propia consideración del derecho
de acceso como meramente subjetivo, la limitación de su aplicación al derecho administrativo, las
causas poco claras para que el poder público pueda restringir la norma en sus propios ámbitos de
actuación o la imposible independencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establecido
para garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno, son solo algunos ejemplos
de lo señalado.
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Objetivos.
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a) Profundizar en la dimensión participativa que le es propia a la Constitución española,
perfilando mecanismos que permitan un mayor control del poder institucional por parte de la
ciudadanía y la opinión pública.
b) Convertir el derecho a la transparencia en un auténtico derecho fundamental de acceso que
otorgue las máximas garantías institucionales y jurisdiccionales a las facultades establecidas
en la actual Ley 19/2013.
c) Limitar las causas por las que el poder público pueda restringir la posibilidad de que los
ciudadanos accedan a los documentos y registros públicos.
d) Acabar con el clientelismo que se produce en la relación entre lo público y lo privado, tanto
en el ámbito administrativo como organizacional, causa directa de la degeneración de la vida
pública en España y de los casos de corrupción que desprestigian al sistema institucional y
la clase política.
e) Garantizar la independencia del Consejo de Transparencia.
Materialización.
La materialización de la presente propuesta, se realizaría mediante la correspondiente
reforma de la reciente Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno, en los siguientes aspectos:
Reconocer el derecho
a) Reconocer el derecho al acceso a los documentos y registros y al acceso a los docula transparencia administrativa como un derecho fundamental, mentos y registros y la
derivado del art. 23.1 CE, que otorgue las garantías reconocidas transparencia adminisen el art. 53.2 CE, es decir, la previsión de la preferencia y trativa como un deresumariedad ante la jurisdicción ordinaria y la posibilidad de cho fundamental
recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
b) Reformar el art. 2 de la Ley para ampliar la aplicación del principio de transparencia no
solo a las actividades administrativas que llevan a cabo las instituciones públicas, sino
a todas aquellas que estén relacionadas con el derecho laboral y mercantil y a todas las
organizaciones que reciban directa o indirectamente financiación pública.
c) Modificar el art. 14 de la Ley para eliminar la mayor parte de los motivos por los cuales las
administraciones y el poder público pueden limitar el derecho de acceso, por considerarse
demasiado amplios conceptualmente e indeterminados jurídicamente para el cumplimiento
efectivo de la norma. Frente a los doce motivos por los que la actual Ley prevé limitar el
derecho de acceso, se propone establecer cuatro, como actualmente implanta el Reglamento
1049/2001 de la Unión Europea sobre la materia. Estos serían el interés público, entendido
como ámbito de seguridad, defensa, relaciones internacionales y política económica, la
intimidad y la integridad de las personas, los procedimientos judiciales y las actividades de
inspección, investigación y auditoría.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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d)
Reformar el Título III de la Ley para convertir al Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno en un auténtico órgano independiente que ayude a cumplir con los ambiciosos objetivos
que le han sido atribuidos. Para ello, como ya proponemos en otros casos en el presente informe,
se plantea un Consejo con seis miembros (dos menos que los establecidos actualmente) elegidos
por las 3/5 partes de una Comisión conjunta del Congreso y el Senado. La propuesta de los
candidatos que optaran a formar parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no pueden
venir de los partidos políticos, sino de un proceso competitivo que llevaría a cabo una Comisión
de notables encargada de velar por el mismo, formada por los ex-presidentes de los diferentes
órganos reguladores, previo anuncio en la prensa internacional.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 5: REDUCCIÓN DEL NÚMERO DE AFORADOS.
Justificación. La escasez de medios que padecen los jueces instructores, y la poca
agilidad del sistema procesal, determinan que los procesos de corrupción se prolonguen durante
años, dando lugar, en ocasiones, a una sensación de impunidad que desmoraliza a los ciudadanos
y erosiona gravemente su confianza en las instituciones.
A esta lentitud contribuye también, en buena medida, una muy peculiar y discutible figura
procesal: el aforamiento o fuero especial. Se trata de una prerrogativa por la que numerosos cargos
políticos no pueden ser procesados por el Juez de Instrucción del lugar donde cometen el presunto
delito, sino que únicamente pueden ser juzgados por Tribunales de más alto rango. El fuero especial
es una excepción a la regla general que beneficia a determinadas personas y contradice por ello
el principio constitucional de igualdad. Si una persona es detenida por conducir bajo los efectos
del alcohol en Getxo, el Juzgado de Instrucción de dicho municipio es el encargado de investigar
el presunto delito. Ahora bien, si esa persona es parlamentario autonómico vasco, el caso va
directamente a la Sala de lo Penal del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma, y
si fuera un ministro del Gobierno de la Nación, iría a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
El aforamiento blinda a quienes gozan de él de la posibilidad de ser imputados y juzgados
por tribunales de primera instancia. A cambio de ello, lógicamente, se ven privados también de la
posibilidad de recurrir la sentencia puesto que esta emana ya del Tribunal de más alto rango. Pero el
verdadero problema que plantea la figura del aforamiento reside en el hecho de que la labor de los
magistrados de los Tribunales Superiores de las Comunidades Autónomas o del Tribunal Supremo,
no es investigar o instruir delitos. Su función es resolver recursos, unificar la doctrina. Resulta
sumamente disfuncional atribuirles estos casos. Ello explica que el
aforamiento sea una figura procesal que no existe prácticamente El aforamiento blinda a
en ningún Estado de Derecho de nuestro entorno. Ni en Alemania, quienes gozan de él de la
ni en Francia, ni en Portugal, ni en Italia, hay aforados. En Francia posibilidad de ser imputados
el aforamiento sólo está previsto para los miembros del Gobierno. y juzgados por tribunales de
Así, por citar un caso conocido, Berlusconi fue juzgado y condenado primera instancia.
por un Tribunal de Milán, el lugar donde había cometido un delito.
Frente a esa situación, España ostenta el record de aforados: unos diez mil cargos públicos.
En algunos casos, esto es, para los titulares de las más altas magistraturas del Estado, la
figura puede tener sentido. Lo que en este informe se critica es su extensión cuasigeneralizada
a la totalidad de la clase política, y muy singularmente, al ámbito autonómico. La Constitución
únicamente establece el aforamiento de los miembros del Gobierno y de las Cortes (artículos
71 y 102 CE) Algunas leyes estatales extienden el fuero a los miembros de altas instituciones.
Y los Estatutos de Autonomía aforan a todos los miembros de los gobiernos y los parlamentos
autonómicos. El resultado es que una figura que debiera ser excepcional se convierte en general.
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Por otro lado, el aforamiento complica notablemente la instrucción de los delitos en que
están implicados varias personas, unos con fuero y otros no. Y ello porque si hay un aforado
implicado, el Tribunal competente, normalmente, debe hacerse cargo de la totalidad del caso con lo
que pasa a enjuiciar también a personas no aforadas. Podemos hablar así de una fuerza expansiva
del aforamiento que contribuye a retrasar y demorar más los procesos.
Los problemas inherentes a la figura (ralentización de los procesos judiciales e inadecuación
de los Altos Tribunales para llevar a cabo tareas propias de un Juzgado de Instrucción) no son
meramente teóricos. Lamentablemente, y dado que en España hay numerosos procesos penales
por casos de corrupción en el que están imputados aforados (en la actualidad hay 28 aforados
imputados en los Tribunales Superiores y a lo largo de esta legislatura, sólo en Valencia ha habido
13), el aforamiento obstaculiza la eficacia de la lucha contra esa lacra del sistema democrático. Al
mismo tiempo, transmite a los ciudadanos la imagen de que la Justicia no es igual para todos, y de
que los políticos, presuntamente corruptos, gozan de un estatuto jurídico “privilegiado” y diferente
al de cualquier ciudadano que puede ser directamente imputado por un Juez de Instrucción.
En última instancia, la introducción del aforamiento en nuestro ordenamiento jurídico no fue
sino una expresión palmaria de desconfianza en el Poder Judicial, y ningún Estado de Derecho
puede construirse sobre la desconfianza en quien, en definitiva, es su supremo garante. El exceso
de aforados es una grave anomalía que debe ser corregida.
Por todo lo anterior, y como medida necesaria para mejorar la calidad de nuestra democracia,
consideramos que es preciso reducir al mínimo el ámbito de aplicación personal de esta categoría.
En nuestra opinión, el fuero especial ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo debería limitarse al máximo. Bien únicamente a En nuestra opinión, el fuero
los miembros del Gobierno y de los Altos Tribunales de la Nación, especial ante la Sala de lo
en razón de las funciones constitucionales que desempeñan. Penal del Tribunal Supremo
O, mejor incluso, restringir la figura sólo para el Presidente del debería limitarse al máximo.
Gobierno, para el Presidente de las Cortes, y para los presidentes Bien únicamente a los
del Tribunal Supremo y Constitucional. En el ámbito autonómico, el miembros del Gobierno y
de los Altos Tribunales de
aforamiento debiera desaparecer por completo.
la Nación, en razón de las
Finalmente, es preciso advertir que, paradójicamente, el funciones constitucionales
exceso desorbitado de aforados contrasta con el hecho de que el que desempeñan
Príncipe Heredero de la Corona, no goza de fuero especial alguno.
El Ministerio de Justicia ha adelantado su intención de aprobar una reforma legal que extienda el
aforamiento, a la Reina, y a los Príncipes de Asturias. En nuestra opinión, solamente en el caso del
Príncipe estaría justificado, puesto que sólo él puede desempeñar funciones constitucionales. En
definitiva, nuestra propuesta implica reducir el actual número de aforados (aprox. 10. 000 personas)
a 5.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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Objetivos.
La reducción del excesivo numero de aforados existente en España persigue una triple
finalidad:
a) En primer lugar, facilitar la persecución de los delitos cometidos por aforados. Los Altos
Tribunales no están preparados para llevar a cabo tareas de instrucción. El aforamiento
únicamente contribuye a ralentizar los procesos. La reducción del número de aforados
contribuiría así, claramente, a agilizar los procesos judiciales y a combatir, de forma más
eficaz, la corrupción política.
b) En segundo lugar, aumentar la confianza de los ciudadanos en las instituciones. La reducción
del número de aforados será percibida como la limitación de un “privilegio” injustificado del
que gozaban muchos políticos.
c) En tercer lugar, fortalecer el Estado de Derecho. La reforma propuesta refuerza principios
básicos del Estado de Derecho, sobre todo, la igualdad ante la ley: la ley es igual para todos,
y todos están sometidos igualmente a ella, sin que sean admisibles estatutos procesales
diferenciados que impiden que un político pueda ser imputado por un Juez de Instrucción de
la misma forma que el resto de ciudadanos.
Materialización.
a) La eliminación del fuero especial de los parlamentarios requeriría una reforma constitucional
que suprimiera el apartado 3 del artículo 71 (“En las causas contra diputados y senadores
será competente la Sala de lo penal del Tribunal Supremo”) . Esta reforma debiera ser
aprovechada para suprimir también la prerrogativa de la “inmunidad”, que carece de sentido
en el marco del Estado de Derecho. Sólo por inercia histórica se conserva una garantía
concebida cuando el monarca podía ordenar la detención de un diputado, y pretender
alterar así la composición de la Cámara. En un Estado de Derecho, solo una conducta
prevaricadora –para la que existen respuestas adecuadas- podría justificar la denegación de
un suplicatorio, y por tanto la inmunidad.
b) La eliminación del fuero especial de los miembros del
Gobierno requeriría una reforma constitucional que
suprimiera un inciso del artículo 102. 1 (“y los demás
miembros del Gobierno”).
La eliminación del fuero
especial de los miembros
del Gobierno requeriría una
reforma constitucional que
suprimiera un inciso del arc) Por otro lado, y esta es a nuestro juicio, la reforma más tículo 102. 1 (“y los demás
necesaria y relevante, la modificación de todas las leyes – miembros del Gobierno”).
de las diferentes Comunidades Autónomas- que extienden
el fuero especial a miembros de diversas instituciones, y sobre todo, y especialmente,
la modificación de los Estatutos de Autonomía que aforan a los miembros de todos los
Parlamentos y Gobiernos autonómicos.
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d) Finalmente, y ante la propuesta anunciada por el Ministerio de Justicia, en sentido
contrario a lo que en este informe se defiende, esto es ampliar aún más el número de
aforados, incluyendo también a la Reina y a los Prícipes de Asturias, entendemos que de la
misma forma que es obligado aforar al Heredero, carce de justificación extender el fuero a
la Reina y a la Princesa. La razón es fácimente comprensible. Sólo el príncipe está llamado
a desempeñar funciones constitucionales. Además, la atribución de fuero especial ante la
Sala Especial del Tribunal Supremo al Príncipe Herdero debiera hacerse mediante una Ley
Orgánica que regulara su estatuto jurídico, y no en la lesgislación procesal. Y ello porque
el fuero especial no puede desvincularse del desempeño de las funciones constitucionales
en las que halla su justificación y fundamento. El Estatuto del Príncipe es el instrumento
normativo adecuado, por ello, para enumerar y regular sus funciones consttitucionales y su
posición jurídica singular, de la que el fuero especial sería una de sus notas distintivas.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 6: REFORMA DE LA LEY REGULADORA DEL
DERECHO DE GRACIA (INDULTO).
Justificación.
Durante los últimos meses, el Gobierno -a instancia del Ministro de Justicia- ha concedido
una serie de indultos que han suscitado no sólo una lógica y comprensible polémica, sino también
una gran alarma social. Se trata de decisiones que rozan la arbitrariedad, suponen una burla a la
Justicia, y un ataque a la división de poderes. El Gobierno se escuda en que el derecho de gracia
está previsto en la Constitución, y así es, pero no puede ser interpretado de forma aislada y con
independencia del resto de principios y valores constitucionales.
El artículo 62, letra i, de la Constitución establece que corresponde al Jefe del Estado:
“Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley, que no podrá autorizar indultos generales”. Como
ocurre con el resto de actos del monarca, se trata de actos debidos o reglados respecto a los que
carece de cualquier margen de discrecionalidad. El Rey está obligado a firmar todos los decretos
de indulto que le traslada el Gobierno de la Nación, órgano al que
la ley atribuye el ejercicio del derecho de gracia. La facultad de Aunque el derecho de
conceder indultos corresponde exclusivamente al Gobierno, y la gracia es una reminiscencia
ejerce a instancia del Ministerio competente, en este caso, el de del Antiguo Régimen en el
Justicia.
que el Rey como soberano
era el verdadero juez
Aunque el derecho de gracia es una reminiscencia del supremo, hoy en día todos
Antiguo Régimen en el que el Rey como soberano era el verdadero los ordenamientos jurídicos
juez supremo, hoy en día todos los ordenamientos jurídicos recogen recogen la potestad de
la potestad de indultar. En los Estados de Derecho la facultad de indultar
indultar se configura como una válvula de escape necesaria para
evitar condenas injustas. Como el Código Penal no puede prever la justicia del caso concreto, en
algunas ocasiones la estricta aplicación de la ley puede obligar, a juicio del tribunal sentenciador, a
dictar penas desproporcionadas desde la perspectiva del valor Justicia. En esos casos, el indulto
es justo y necesario.
Pero ninguna de esas circunstancias concurren en muchos de los indultos que habitualmente
se conceden2. El caso más llamativo de cuantos se han otorgado en la última Legislatura ha sido el
doble indulto concedido a cuatro ‘mossos d’esquadra’, condenados a cuatro años y medio de cárcel
por torturar a un ciudadano detenido erróneamente. Y digo doble indulto porque a los torturadores
primero se les concedió un indulto parcial y, como eso no les libraba de la cárcel, el Gobierno les
otorgó un segundo indulto para permitirles eludir la prisión.
2. En diciembre de 2000, el Gobierno –a instancia del Ministro Acebes- concedió en un mismo día 1443 indultos, justificados en razones de
justicia material tan evidentes como “el cambio de milenio” o la “celebración del año jubilar” (sic). En un Informe del GRUPO DE ESTUDIOS
DE POLITICA CRIMINAL se advierte que el indulto en España “es una vía para eludir la pena de quienes ejercen el poder político o económico
o de los encargados de ejecutar sus instrucciones”. Aunque en términos absolutos los delitos más indultados son los cometidos “contra la salud
pública”, en términos proporcionales los delitos más perdonados son los cometidos contra la Administración Pública. La media de indultos concedidos en el periodo 1996-2012 es de 600 por año.
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Tratándose de un delito de singular gravedad y mostrándose en contra del indulto el tribunal
sentenciador, se produjo un notable y comprensible escándalo que llevó -por primera vez en la
historia- a que varios centenares de jueces presentaran un escrito (“Contra el indulto como fraude”)
en contra de una medida que calificaron, con toda razón, de burla a la Justicia. Posteriormente, se
han producido indultos a políticos condenados por delitos de corrupción y a conductores ‘kamikaces’
condenados por causar la muerte de personas inocentes. Se trata, insistimos, de delitos graves y
de casos en los que la pena no es ni desproporcionada ni injusta, sino absolutamente necesaria.
La ley de indulto en su redacción actual tiene muy difícil encaje constitucional y debería ser
urgentemente modificada. La ley de 1870 establecía en la redacción original (artículo 30) que la
concesión de los indultos debía de realizarse en un “Decreto motivado y acordado en Consejo de
Ministros”. En 1988 la ley fue objeto de una, a mi juicio, desafortunada modificación. Se cambió
para que el indulto simplemente se concediera por “Real Decreto”. La supresión de la exigencia de
motivación del indulto es contraria a la Constitución, que prohíbe terminantemente en su artículo
9 la arbitrariedad de los poderes públicos. Según la Real Academia de la Lengua, la arbitrariedad
equivale a la decisión en contra de la justicia, la razón o las leyes. La prohibición constitucional de la
arbitrariedad obliga directamente al Gobierno, como a todos los poderes públicos. La única manera
de controlar las decisiones de los poderes públicos, para evitar que incurran en arbitrariedad,
es que expliquen la razón de sus decisiones. En un Estado de Derecho no es admisible que el
Gobierno pueda indultar a cualquier condenado sin argumentar las razones de su decisión. En
la regulación actual del indulto, el tribunal y el fiscal tienen que informar motivadamente. No es
razonable que solo el Gobierno esté exento de esta exigencia de motivación. Pero en todo caso,
aunque incomprensiblemente la ley no exija que el Gobierno motive los indultos, este debe hacerlo
por imperativo constitucional.
En un Estado Constitucional, el indulto es necesario como válvula de seguridad del sistema
penal (puede servir para evitar el ingreso en prisión de un toxicómano ya rehabilitado, para evitar la
aplicación de una pena desorbitada, etc.), pero no son admisibles los indultos arbitrarios concedidos
a políticos corruptos, ‘mossos d’esquadra’ torturadores, o conductores ‘kamikaces’. Por esta vía, el
Gobierno acaba configurándose como una cuarta instancia que corrige al Poder Judicial y deja sin
efecto sus resoluciones. Esta situación es incompatible con los principios y valores de un Estado de
Derecho.
Objetivos.
La reforma de la Ley del Indulto persigue varios objetivos
a) En primer lugar, garantizar la supremacía normativa de la Constitución porque entendemos
que salvo que se haga una interpretación contra legem, la norma en su redacción actual
contradice principios constitucionales básicos. Baste señalar su incompatibilidad con el
artículo 9 que prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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b) En segundo lugar, garantizar la efectividad de principios esenciales del Estado de Derecho
como son la división de poderes, la igualdad ante la ley, y el cumplimiento de las sentencias.
La reforma de la Ley reguladora del derecho de gracia impediría que de forma injustificada
y arbitraria, el Gobierno invadiendo competencias que son propias y exclusivas del Poder
Judicial (Juzgar y hacer ejecutar lo juzgado), dejara sin efecto una sentencia dictada por un
juez penal. De esta forma se restablecería el principio de igualdad ante la ley hoy violado
en la medida en que los indultos suponen eximir a los indultados del deber de cumplir las
sentencias, y, distinguirlos así –sin que exista justificación razonable para ello- del resto de
ciudadanos que estamos obligados a cumplirlas.
c) Aumentar la confianza del ciudadano en la Justicia, evitando la percepción de impunidad
que se cierne sobre determinados delitos y delincuentes. Los indultos a condenados por
delitos de corrupción, u otros igualmente graves, erosionan la confianza del ciudadano en
la Administración de Justicia. El indulto lleva a pensar que la Justicia no es igual para todos,
puesto que los poderosos, y quienes tienen capacidad de influencia, pueden lograr que el
Gobierno de turno deje sin efecto una sentencia penal.
Materialización.
Una nueva regulación de la Ley del Indulto es la única forma de acabar con la injerencia
legal del Gobierno en los otros poderes del Estado y de poner fin a la alarma social provocada
por el indulto de prevaricadores, corruptos o torturadores. Corresponde a las Cortes Generales
elaborar una ley que vincule el indulto a la opinión del tribunal
sentenciador y que obligue al Gobierno a motivar la razón de que, Una nueva regulación de la
en determinados casos, se impida el cumplimiento de sentencias Ley del Indulto es la única
firmes de los tribunales, que no otra cosa representan los indultos. forma de acabar con la
Desde esta óptica, una regulación del indulto conforme con injerencia legal del Gobierno
los principios constitucionales exige:Por un lado, establecer la en los otros poderes del
Estado y de poner fin a la
necesidad ineludible de que el indulto sea motivado.
alarma social provocada por
a) Por otro, y para que el requisito de la motivación no sea el indulto de prevaricadores,
una mera formalidad, prohibir que pueda concederse el corruptos o torturadores.
indulto en contra de la opinión del tribunal sentenciador.
Convendría, incluso, que sólo el Tribunal sentenciador tuviera la iniciativa en la materia.
b) Finalmente, excluir del derecho de gracia determinados delitos que por su gravedad crean
gran alarma social. Entre ellos deberían figurar algunos de los que en los últimos días han
generado polémica (torturas, corrupción, o contra la seguridad vial con resultado de muerte).
Con esta reforma el indulto seguiría siendo una facultad del Gobierno, pero una facultad
limitada.
Pero no queremos dejar de apuntar que podría plantearse también como alternativa otra
reforma más radical y avanzada, consistente en privar al Gobierno de la titularidad del derecho de
gracia y atribuírselo, como ocurrió durante la II República, al Tribunal Supremo. Esta fórmula es la
más respetuosa con el principio de división de poderes.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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En realidad, la Constitución se limita a conferir la potestad de ejercer el derecho de gracia
al Jefe del Estado, “con arreglo a la Ley” . La única limitación constitucional es la consistente en
la prohibición de amnistía o indultos generales, y la prohibición de indultar los delitos cometidos
por miembros del Gobierno. Por tanto, nada impide que respetando esos límites materiales, la
Ley atribuya el derecho de gracia a la máxima instancia judicial española, el Tribunal Supremo.
La necesidad del refrendo ministerial de los actos del Rey no es obstáculo para ello puesto que el
Ministro de Justicia seguiría refrendando el acto de concesión.
Esta última fórmula acabaría definitivamente con una regulación del derecho de gracia que
es anacrónica y que, en última instancia, implica, como hemos visto, una difícilmente justificable
excepción –desde la perspectiva de los principios y valores informadores del Estado Constitucional
de Derecho- al principio de división de poderes.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 7. REFORMA DE LA LEY DE PARTIDOS PARA
GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO FR LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES
DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICOS.
Justificación.
Es difícil imaginar el funcionamiento de una democracia representativa sin partidos políticos.
Por eso, las constituciones contemporáneas los reconocen como piezas fundamentales para
articular el pluralismo político, canalizar la participación y expresar la manifestación de la voluntad
popular. Los partidos políticos como tales no están en cuestión. Los partidos políticos son, y seguirán
siendo, piezas fundamentales para integrar la atomización ideológica de la sociedad y garantizar el
funcionamiento racional de las instituciones representativas.
Lo que sí merece un profundo replanteamiento es su organización y funcionamiento interno. Es
de todos conocido que en nuestra democracia los partidos políticos han adquirido un protagonismo
excesivo que ha favorecido que se desarrollen estructuras de poder interno resistentes y “arbitrarias”
mediante su capacidad para intervenir en la designación de las personas que forman parte de todas
las instituciones públicas (Estado, Comunidades Autónomas y Municipales). La parlamentarización
–ilegítima- de órganos del Estado, que no tienen esa naturaleza, “alimenta” un protagonismo
excesivo e inadecuado –y en todo caso, incompatible con un funcionamiento adecuado del Estado
Constitucional de Derecho- de los partidos y sus cúpulas dirigentes. De ello se deriva un excesivo
poder de las cúpulas dirigentes que es preciso corregir para mejorar y demoratizar el funcionamiento
interno de los partidos.
Como decíamos, la cuestión
que nos ocupa aquí es la
necesidad de que el mandato
constitucional del artículo
6, que establece que la
estructura y funcionamiento
de los partidos políticos
sea democrático, se haga
efectivo y real.
Como decíamos, la cuestión que nos ocupa aquí es la necesidad
de que el mandato constitucional del artículo 6, que establece
que la estructura y funcionamiento de los partidos políticos sea
democrático, se haga efectivo y real. Solo de esa manera podremos
superar el distanciamiento con el que los ciudadanos ven a los
partidos políticos y afrontan la participación política a la vez que
fortalecemos el papel de los militantes en la organización interna
y les dotamos de mejores y más efectivos instrumentos para la
protección de sus derechos.
Para evidenciar la importancia de los que estamos diciendo, partimos de una perplejidad en
cuanto a lo que ha sucedido en estos años: cuesta mucho entender que un requisito constitucional
que ha de desarrollarse de acuerdo a previsiones legales (STC 56/1995, de 6 de marzo), y que hace
referencia a organizaciones de tanto poder como el que los partidos políticos ostentan, estuviera
durante muchos años regulado por una ley preconstitucional (Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de
Partidos Políticos) y que, pese a su reforma por la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos
Políticos, poco o nada se hiciera para desarrollar de forma efectiva, sin trampas y fraudes de ley,
el principio constitucional que exige de los partidos que su organización y funcionamiento sean
democráticos.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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La actual regulación legal, tanto de la organización y funcionamiento de los partidos (art. 7 de
la Ley), como de los derechos y deberes de los afiliados (art. 8 de la Ley) es claramente insuficiente
para garantizar que los partidos políticos desarrollan su actividad con transparencia, legalidad y
de conformidad con el principio democrático, por mucho que formalmente así se declare. No es
casualidad que uno de los objetivos prioritarios que llevaron al legislador a aprobar la Ley Orgánica
6/2002, de 27 de junio, fuera introducir nuevos supuestos para la ilegalización de partidos políticos y,
solo en un segundo plano, quedase mejorar su organización, funcionamiento, actividad y derechos
de sus militantes.
Objetivos.
El objetivo fundamental de esta propuesta es conseguir que los ciudadanos recobren la
confianza en la política y en la fundamental misión que para la democracia representativa desarrollan
los partidos. También es objetivo de esta propuesta que los militantes de las organizaciones políticas
puedan llegar a tener el pleno convencimiento de que el partido en el que militan es de todos ellos,
y de que sus dirigentes no son más que los depositarios temporales del poder que ellos les han
otorgado.
Los partidos políticos deben ser organizaciones abiertas en las que cualquier ciudadano
pueda integrarse libremente y participar activamente tanto en su funcionamiento interno cuanto en
la elección de sus cargos internos y de las candidaturas a cargos electos mediante procedimientos
claros, transparentes y libres de obstáculos que imposibiliten construir alternativas de personas e
ideas distintas a su dirección.
Para ello, sería necesaria una reforma de la Ley de Partidos que ponga el foco en las
funciones constitucionales que juegan dichas organizaciones y vincule mucho más los derechos
de los militantes al ámbito del artículo 23.1 de la CE. Como Los partidos políticos deben
ha señalado en varias ocasiones el Tribunal Constitucional, ser organizaciones abiertas en
los partidos políticos “…aun no siendo poderes públicos, las que cualquier ciudadano
tampoco pueden calificarse de simples organizaciones pueda integrarse libremente y
privadas y se sitúan en la zona gris entre lo público y lo participar activamente tanto en su
privado…”. Son, por tanto, “…asociaciones que no siendo funcionamiento interno cuanto en
poderes públicos ejercen, sin embargo, funciones públicas, la elección de sus cargos internos
y ello no en virtud de una situación de hecho, sino porque y de las candidaturas a cargos
expresamente lo dice el citado artículo 6 de la CE al afirmar electos
entre otras cosas que son “instrumentos fundamentales
para la participación política”. Pues bien, puesto que esa
intervención fundamental en las funciones públicas se debe hacer mediante las previsiones legales
debería poder establecerse que la regulación tanto de la organización, funcionamiento como los
derechos de los militantes de los partidos políticos afecta tanto al derecho de asociación (22 CE)
como al de participación política (23.1 CE) y, a partir de ahí, construirse un modelo que desarrolle
un entramado más sólido en cuanto a la protección del principio democrático y la libertad de
participación política en el seno de los partidos.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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Materialización.
La reforma de la LOPP que proponemos debiera incluir las siguientes previsiones:
a) En primer lugar, garantizar la periodicidad de los Congresos, exigiendo que se celebren con
carácter anual o bienal. Esto supondría una mejora desde la perspectiva de la rendición de
cuentas de los dirigentes a los afiliados, y facilitaría la renovación de los cargos directivos.
Se trata de una exigencia que figura en la legislación alemana. En este ámbito podría incluso
darse un paso más, estableciendo limitaciones a la permanencia en los cargos orgánicos.
b) En segundo lugar, establecer el diseño básico de las comisiones arbitrales o de garantía,
configurados como los órganos competentes para la resolución de los conflictos internos,
entre los afiliados y la organización. Al margen de sus poderes efectivos, deben concebirse
como órganos de “auctoritas” integrados por afiliados de reconocido prestigio y que no
aspiren a otro tipo de cargos. Estas Comisiones deben configurarse como el supremo
órgano de garantía de los derechos de los afiliados, como una
En primer lugar, garantizar
suerte de Defensor (colegiado) del afiliado. De su correcto diseño
la periodicidad de los Con- (independencia de sus miembros respecto de los órganos de
gresos, exigiendo que se
dirección) y funcionamiento, dependerá, en buena medida, que
celebren con carácter anual los derechos de los afiliados sean efectivamente respetados. Y
o bienal.
ello porque, la intervención judicial debe ser siempre subsidiaria
y concebida como un último recurso. En este sentido, se ha
de establecer el derecho de recurso ante la jurisdicción ordinaria y constitucional ante la
vulneración de los derechos de los militantes por actos de los órganos ejecutivos de los
partidos políticos.
c) En tercer lugar, y en relación con los procedimientos sancionadores, la ley debería incluir
expresamente los derechos de los afiliados a aportar los medios de prueba pertinentes
para su defensa, la presunción de inocencia y la prohibición de indefensión y debería exigir
también expresamente que los Estatutos de los partidos regulen tanto las causas de las
sanciones como las consecuencias de esas acciones u omisiones tipificadas.
d) En cuarto lugar, la ley debería garantizar la participación efectiva de las bases en la
confección de las candidaturas, y también, en la redacción de los programas electorales. La
ley de partidos debe asegurar que los partidos abren procesos de primarias abiertas para la
elección de sus candidatos. También ha de ser la ley de partidos la que establezca el sistema
electoral y los correspondientes recursos electorales administrativos o judiciales. La ley
de partidos debiera incluir igualmente mecanismos y procedimientos que garanticen la
participación efectiva de las bases en la confección de los programas.
e) Se ha de recoger de forma expresa en la Ley que los candidatos, afiliados o no, no están
condicionados por disciplina de voto. Por ello, toda regulación estatutaria que establezca
sanciones por esos motivos se entenderá ilegal y atentatoria contra ese derecho.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 8: REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL RÉGIMEN
ELECTORAL GENERAL PARA FORTALECER EL VINCULO ENTRE REPRESENTANTES Y
REPRESENTADOS.
Justificación.
La doctrina suele señalar que existen varios niveles de problemas para que un país tenga
que afrontar una reforma electoral. Primero está el cambio significativo que pueda darse en el
sistema de partidos. Es decir, en ocasiones existen escisiones en los grupos políticos, debilidad
de las tradicionales lealtades o simple emergencia de nuevas fuerzas que reclaman un cambio
que favorezca sus intereses electorales. En segundo lugar, pueden aparecer movimientos
extraparlamentarios que a través de sus reivindicaciones, pidan una reforma del sistema político
para lograr una mayor legitimidad de éste frente al progresivo alejamiento entre los ciudadanos
y la clase política. En tercer y último lugar, tenemos las crisis
Resulta necesario plantearse políticas, que están caracterizadas por la aparición de fenómenos
una reforma de la LOREG que generalizados de casos de corrupción, escándalos sobre la
profundice en la conexión entre relación entre lo público y privado y aumento de la desconfianza
los votantes y representantes hacia las instituciones.
Si esto es así, en España cumplimos con todas las exigencias
para llevar a cabo una reforma electoral3. Han ido apareciendo nuevas fuerzas políticas que tanto
a nivel nacional como autonómico (UPyD y Ciudadanos de Cataluña), han reforzado su posición
institucional y reclaman una mayor proporcionalidad del sistema electoral. Desde mayo de 2012,
en todo el país han ido surgiendo además grupos de ciudadanos, que a través de formas de
participación política convencional y no convencional (15-M), han tenido impacto en la conformación
de una opinión pública cada vez más tendente a reclamar cambios que acerquen y permitan un
mayor control de los ciudadanos sobre los representantes políticos. Por último, nadie puede negar
que desde hace casi un lustro en España ha aparecido un reguero de corrupción política que afecta
a las instituciones y a los grandes partidos políticos, lo que sin duda terminará afectando a su
potencial electoral en términos globales y parciales.
Por todo ello, resulta necesario plantearse una reforma de la LOREG que profundice en la
conexión entre los votantes y representantes. Sin duda, este es un tema muy complejo. Hemos
decidido, por ello, reducir la propuesta de reforma al Congreso de los Diputados, pues entendemos
que no tiene sentido abordar cambios en un Senado que no está puesto en cuestión por la falta
responsabilidad democrática de sus miembros, sino porque hay un gran consenso social y doctrinal
en torno a la idea de que si no sirve para incardinar la voluntad de las Comunidades Autónomas, es
mejor que desaparezca.
3. La Fundación Ciudadanía y Valores publicó en 2009 un libro bajo el título los sistemas electorales españoles, sobre el que se celebró una
Jornada de Expertos para debatir sobre el tema. .
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Decíamos que los cambios electorales, por mínimos que sean, pueden tener consecuencias
muy importantes en la vida política de un país. La Italia de la década de 1990 es el mejor ejemplo. La
sociedad debe plantearse, por tanto, la siguiente disyuntiva: cuanta mayor sea la proporcionalidad,
cuanto mayor sea la correspondencia entre el pluralismo político y los resultados electorales, menor
será la capacidad de gobernabilidad de un país. Si la gobernabilidad de un país disminuye, deberían
entrar en juego otros factores, como la lealtad institucional, la cultura política consensual y el sentido
de Estado, que lamentablemente no podemos decir que estén presentes en la vida política de nuestro
país. Luego, se pueden entrar en cuestiones más técnicas, pero no menos importantes: un régimen
electoral no puede satisfacer de un modo absoluto y al mismo tiempo una representación justa
y equilibrada de todos los intereses y fuerzas sociales y políticas
la
mejora
de
la presentes en una sociedad, una relación perfecta entre votos y
p r o p o r c i o n a l i d a d , q u e escaños y una responsabilidad política basada exclusivamente
obligue a una combinación en la relación de elector y re- presentante sin intermediarios que
más fluida de los pactos imposibiliten o dificulten la decisión del elector y su operatividad
políticos y genere una durante el periodo decisorio. La cuadratura del círculo no existe.
fotografía electoral más
Los problemas del régimen electoral español, en este momento
fiel de las inquietudes
histórico, se ciñen a dos planos distintos: la mejora de la
ideológicas de la ciudadanía
proporcionalidad, que obligue a una combinación más fluida de los
pactos políticos y genere una fotografía electoral más fiel de las
inquietudes ideológicas de la ciudadanía, y el establecimiento de sistemas que permitan una relación
más cercana entre el representante y el representado. Como se sabe, en el caso del Congreso de
los Diputados, la fórmula electoral, el reconocimiento de circunscripciones electorales y con una
representación mínima y la existencia de listas electorales y bloqueadas, se han presentado como
elementos que han provocado una insatisfacción creciente entre ciudadanos, partidos políticos
perjudicados y un sector importante de la doctrina especialista en el tema. El interés de los dos
grandes partidos nacionales y de los partidos nacionalistas periféricos en mantener sin cambios
la actual LOREG, no puede esconder las distorsiones democráticas que produce la misma en
lo relacionado a su sobrerrepresentación y consecuente predominio partidista de un sistema
institucional que se ha erosionado gravemente debido a la aplicación de sistemas de cuotas a la
hora de decidir su composición.
Objetivos.
Partiendo del anterior escenario justificativo, se propone una reforma de la LOREG para
fortalecer el vínculo entre representantes y representados, que busque alcanzar los siguientes
objetivos generales y particulares:
a) Fortalecer la calidad institucional, reconstruyendo un bipartidismo menos acentuado y menos
tendente a depender de los partidos políticos regionales en la formación de coaliciones
electorales y mayorías gubernamentales en el Congreso de los Diputados. Ello tendría que
ir unido, lógicamente, a una cuestión que no atañe a este informe: la reforma constitucional
federal 4
b) Corregir algunas tendencias a la sobrerrepresentación electoral, mediante la incorporación
de cambios legales que permitan complementar moderadamente la actual fórmula
electoral y neutralizar los efectos negativos en la proporcionalidad del sistema de una
circunscripción electoral desfasada como es la provincia
4. Sobre esta cuestión, los autores de este documento ya elaboramos en noviembre de 2012 otro titulado: “Cinco propuestas para la Reforma
Constitucional en clave federal”, Funciva, Madrid, 2012.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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c) Recuperar la cultura política del pacto, puesto que la reducción del peso electoral de los
partidos mayoritarios, haría prácticamente imposible la consecución de mayorías absolutas por un
solo partido, obligando a las fuerzas con representación parlamentaria a consensuar programas de
gobierno más trasversales y atentos a los intereses de los ciudadanos.
d) Hacer partícipe al elector de la posición que han de ocupar los candidatos que presentan
los partidos al Congreso, al establecer formas de listas desbloqueadas que permitan una mayor
participación de aquél en la configuración del orden de las personas que han de obtener acta de
Diputado y, por lo tanto, reducir el peso del presidencialismo encubierto que se ha impuesto en
nuestro sistema político. Obviamente ello debería implicar un cambio en el modelo de campaña
electoral, pues los partidos tendrían que realizar una mayor profundización en la presentación a la
sociedad de los candidatos que van a ocupar las listas electorales en cada circunscripción.
Materialización.
La materialización de la presente propuesta, se llevaría a cabo mediante la correspondiente
reforma de la LO 5/1985, de Régimen Electoral General, en los siguientes aspectos:
a) Para mejorar la proporcionalidad del sistema electoral, que es uno de los factores que
mayor rechazo produce entre los votantes de los partidos minoritarios, se pueden seguir dos
caminos, que no consideramos incompatibles. El primero haría referencia al aumento del
número de diputados, reducción de la representación mínima inicial y sustitución de la actual
fórmula electoral. Para ello se tendría que pasar de 350 a 400 diputados (art. 161.1 LOREG),
reducir la representación mínima por provincia a un diputado (art. 162.2 LOREG), con el
objetivo de aumentar la magnitud de las circunscripciones más pobladas y probablemente
sustituir la fórmula D´Hondt (163.1 LOREG), por métodos del cociente electoral o de los
restos mayores que permita un mayor aprovechamiento de los votos perdidos (de mayor a
menor proporcionalidad, Hare, Droop y Sainte-Lague).
b) El segundo camino haría referencia a la posibilidad de añadir una circunscripción estatal
de 50 diputados que se repartirían a partir de los resultados globales a nivel estatal con la
fórmula D’Hondt produciendo unos resultados similares a los de las elecciones al Parlamento
Europeo. Para evitar susceptibilidades se podría permitir a las candidaturas que se presenten
exclusivamente en una Comunidad Autónoma (partidos nacionalistas) unirse entre ellas tal
como sucede en las elecciones europeas, pero lo cierto es que los resultados permitirían a
los partidos una representación proporcional a su implantación a nivel estatal siempre que se
superara la barrera mínima (que podría mantenerse en el 3% o elevarse al 5%).
c) Al mismo tiempo cohesionaría a los partidos nacionalistas en la formación de la voluntad
política estatal y facilitaría la obtención de unos resultados que permitirían mantener niveles
aceptables de gobernabilidad. El Consejo de Estado en su momento advirtió que la nueva
circunscripción estatal debería adjudicarse a alguna de las circunscripciones provinciales,
para estar en consonancia con el art. 68.2 CE.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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d) En lo que respecta a la mayor personalización del voto, debería modificarse el art. 169.2
LOREG, introduciendo un modelo de listas desbloqueadas de tipo flexible, que significa que
el sistema de orden preferencial del voto del elector determina totalmente la posición de los
candidatos elegidos previamente por los partidos para concurrir a las elecciones al Congreso
de los Diputados.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 9. REFORMA DEL DERECHO PARLAMENTARIO
PARA REVITALIZAR EL PARLAMENTO Y POTENCIAR EL PAPEL DE LOS
PARLAMENTARIOS.
Justificación.
El Parlamento es una institución central en toda democracia representativa. En contraste
con la importancia que debiera tener, en los últimos treinta y cinco años en España ha sufrido un
progresivo languidecimiento. Pocas instituciones del Estado han experimentado un vaciamiento
mayor de su poder real y efectivo que las Cortes Generales a lo largo de estos años 5. En ellas, y
desde ellas, se tomaron decisiones transcendentales para nuestra democracia (v.gr. elaboración de
la Constitución). Sin embargo, el proceso de implementación de sus funciones, en un Estado con
una forma de gobierno parlamentaria excesivamente
racionalizada y una organización interna de sus cámaras Por ello, aunque la racionalización
también muy determinada por la importancia de los del sistema de gobierno reclame una
grupos parlamentarios como sujetos políticos centrales, notable presencia del Ejecutivo en
han hecho que el Parlamento quede en manos del la relación con el Parlamento y el
Poder Ejecutivo y de los partidos políticos.
funcionamiento parlamentario exija
articular sujetos de decisión política
La soberanía nacional reside en el pueblo que hagan presente a los partidos
español que la ejerce en el Parlamento mediante la políticos en las Cámaras, no debemos
representación de Diputados y Senadores elegidos descuidar la presencia, autonomía y
para conformar las Cortes Generales. Además, como fuerza política del diputado o senador
ha señalado el Tribunal Constitucional, “el derecho de de forma individual.
los ciudadanos a participar en los asuntos públicos
por medio de representantes libremente elegidos en
elecciones periódicas, lo que evidencia, a nuestro juicio, es que los representantes dan efectividad
al derecho de los ciudadanos a participar –y no de ninguna organización como el partido político-, y
que la permanencia de los representantes depende de la voluntad de los electores que la expresan
a través de elecciones periódicas, como es propio de un Estado democrático de Derecho, y no de
la voluntad del partido político. En definitiva, y sin perjuicio de las incompatibilidades que pueda
regular la Ley, el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud de sufragio
no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores y eventualmente a la del elegido”
(f.j. 4. STC 5/1983, de 4 de febrero). Por ello, aunque la racionalización del sistema de gobierno
reclame una notable presencia del Ejecutivo en la relación con el Parlamento y el funcionamiento
parlamentario exija articular sujetos de decisión política que hagan presente a los partidos políticos
en las Cámaras, no debemos descuidar la presencia, autonomía y fuerza política del diputado
o senador de forma individual. Es, precisamente, lo que ha sucedido durante estos años, que
el parlamentario individualmente considerado ha quedado desdibujado y convertido en un mero
apéndice del grupo en el que se integraba.
5. No solo por la utilización abusiva del Decreto-Ley, sino por el hecho de los grandes problemas del país (por ejemplo, el rescate bancario)
permanecen extra muros del Parlamento.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Si queremos mejorar nuestra democracia, reequilibrando las relaciones de poder entre los
distintos órganos políticos del Estado y limitando el excesivo poder que han adquirido durante estos
años los partidos políticos, necesitamos reformular la presencia y las condiciones de trabajo del
parlamentario en las Cámaras. Sin duda, que ese mayor protagonismo de los parlamentarios individualmente considerados está estrechamente relacionado con las formas de elección, aunque no es
el objeto de este punto que se trata en otra de las medidas que proponemos, damos por supuesto
que es necesaria la apertura de las listas electorales para un mayor vínculo del representante con
sus electores y una limitación respecto de los partidos políticos que conforman las candidaturas en
las que se presentan.
Objetivos.
Los ciudadanos sienten que la política está alejada de sus preocupaciones e intereses, que sus
representantes actúan más de acuerdo con las necesidades de sus partidos políticos que con
las cuestiones que a ellos afectan. Esta percepción, que en los últimos años se ha agravado
exponencialmente, necesita ser corregida cuanto antes si no queremos que se conformen dos
mundos en nuestra sociedad: uno, el de los políticos, que buscan su reelección y cubrir sus
necesidades; otro, el de la sociedad civil, que vive y se organiza alejada de las instituciones del
Estado y los órganos de representación. Esta situación no es una percepción subjetiva nuestra,
es un sentimiento mayoritario de la sociedad contrastable con las encuestas del CIS relativas a la
opinión que los ciudadanos tienen sobre la política y los políticos.
Transcurridos treinta y cinco años de democracia constitucional, superadas las incertidumbres
sobre el futuro de libertad de España y comprobadas las rigideces del sistema representativo, ha
llegado la hora de introducir cambios que reconcilien a la ciudadanía con la política y sus políticos.
Para ello, es necesario reforzar la presencia del representante de forma individual en las Cámaras
y, a su través, la de los ciudadanos y cuantos grupos de interés tengan necesidad de hacer llegar
sus reclamaciones al Parlamento.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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Materialización.
a) En la actualidad el hecho de que el parlamentario esté elegido en listas cerradas y bloqueadas
y que sean los partidos políticos los únicos que conforman el proyecto que presentan a la
ciudadanía (más allá de que lo cumplan o no, asunto que veíamos en el punto anterior)
hace que la organización parlamentaria se haya desarrollado a lo largo de estos años para
que sean los grupos parlamentarios los únicos sujetos encargados de impulsar y adoptar
las decisiones políticas. Por su parte, los representantes se han
Para ello es fundamental
convertido en meros miembros de los grupos y, en el mejor de los
que en los procedimientos
casos, portavoces de éstos, cuando no, individuos que cumplen su
de control político al Gobier- función con la mera presencia en las cámaras y la votación según
no (interpelaciones, pregun- las indicaciones de la dirección del Grupo parlamentario. Esta
tas orales y proposiciones
es una situación insostenible, mucho más si se desbloquean las
no de ley) se establezcan
listas para que el vínculo entre ciudadanos y representantes se
turnos para que los dipurefuerce. Para ello, la reforma más imprescindible es la consistente
tados y senadores puedan
en atribuir un derecho de iniciativa a todos y cada uno de los
defender las iniciativas que parlamentarios en los distintos procedimientos de las cámaras. No
a título individual hayan prepuede ser que sigamos con situaciones como la que llevó al Tribunal
sentado.
Constitucional a declarar atentatorio contra el derecho al ejercicio
de cargo público representativo la limitación que la dirección de los
grupos parlamentarios impone a sus diputados para que puedan reclamar información al
Gobierno o las Administraciones públicas (STC 57/2011, de 3 de mayo).
b) Para ello es fundamental que en los procedimientos de control político al Gobierno
(interpelaciones, preguntas orales y proposiciones no de ley) se establezcan turnos para
que los diputados y senadores puedan defender las iniciativas que a título individual hayan
presentado. Entre esas iniciativas se han de priorizar las de los diputados y senadores de
los grupos de la oposición. Las Mesas calificarán todas aquellas que se presenten y las irá
tramitando por riguroso orden de presentación y el Reglamento habilitará un turno para su
defensa.
c) En este sentido, las sesiones de control mediante preguntas a los miembros del Gobierno en
pleno necesitan de una reestructuración. En esa nueva organización, además de priorizar las
preguntas de la oposición, se ha de establecer un tiempo para la formulación de preguntas
conforme al modelo británico del question time que realicen los diputados o senadores a
los distintos miembros del Gobierno sin que estos conozcan previamente el objeto de la
pregunta. El Reglamento establecerá el procedimiento y el tiempo que se ha de dedicar cada
semana a este tipo de instrumento de control.
d) Es preciso garantizar que los diputados y senadores de forma individual y sin la necesidad
de autorización o información de su Grupo parlamentario pueden hacer uso de su derecho
a recabar datos, informes o documentos de todas las Administraciones Públicas. Dicha
información se ha de facilitar en el plazo máximo de 30 días y en el caso de que no se haga o
se haga en las condiciones inadecuadas la Cámara establecerá un sistema de amonestación
público de la administración correspondiente.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Complemento:
Como medidas complementarias para mejorar la calidad de la democracia, y en el ámbito del
Derecho Parlamentario, proponemos además las dos siguientes:
a) Regulación del estatuto de la oposición. Una cuestión que nadie discute en el parlamento
español es que quienes verdaderamente desarrollan la actividad de control son los grupos
y parlamentarios que conforman la oposición. Por ello, se ha de establecer una situación
preferente de dichos parlamentarios a la hora de poner en marcha procedimientos de
control. Por ejemplo, la decisión sobre la puesta en funcionamiento de una comisión de
investigación no puede quedar a disposición de la mayoría, sino que uno o varios grupos
o diputados o senadores de la oposición tendrían que ser suficientes para activar su
puesta en funcionamiento.
b) Regulación en el ámbito de nuestro Parlamento de la actividad de las organizaciones
sociales y representativas de intereses. Hasta ahora, nadie sabe cómo se produce el
proceso de intercomunicación entre los lobbies y los parlamentarios. La práctica más
común es que se produzcan en el nivel de las direcciones de los partidos políticos o los
grupos parlamentarios y, por supuesto, sin ningún tipo de publicidad de esas relaciones y
los acuerdos que contraen. Para corregir esta situación sería muy conveniente establecer
un Registro de Organizaciones Sociales y Representativas de Intereses ante las Cortes
Generales. Un registro público a disposición de las Mesas de las Cámaras al mismo
tiempo que el Reglamento establezca las formas para que estas organizaciones participen
en las consultas públicas y comparecencias en las Cámaras. También, lo Reglamentos
de las Cámaras deben establecer el código de conducta de las organizaciones inscritas.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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PROPUESTA NÚMERO 10. REFUERZO DE LOS MEDIOS MATERIALES, PERSONALES Y
LEGALES PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN.
Justificación.
En el Barómetro del CIS de Enero de 2014 los españoles señalaban la corrupción y el
fraude como el problema más importante de la sociedad española después del paro. Un total
de 39%. Y de ese porcentaje el 14´3% lo consideraba el primer problema que afrontamos los
españoles. Completando este dato estadístico, el Fiscal General del Estado, don Eduardo TorresDulce, al comenzar el Año judicial en curso advertía en su discurso en su discurso: “la corrupción
(…) constituye una de las formas más graves de delincuencia porque ataca a las instituciones y
al sistema democrático y, en definitiva, al Estado de Derecho. Este tipo de delincuentes se han
convertido en un factor desestabilizador especialmente negativo para salir de la crisis y que ha
provocado una desconfianza generalizadora de las instituciones
Otro gran problema en la
(…) la preocupación que tienen los españoles por los casos de
lucha contra la corrupción en
corrupción que afectan a prácticamente la totalidad del territorio
España, como señaló ya el
nacional tiene consistencia. (…) Hipoteca el futuro de nuestra
Informe de FUNCIVA, sobre
sociedad y rompe estrepitosamente la confianza de la ciudadanía
la Reforma General de la
en el Estado de Derecho”. Más recientemente, el pasado 23 de abril,
Administración del Estado
en una muy brillante y meritoria comparecencia ante la Comisión
(propuesta nº 5), es el que
Constitucional del Congreso de los Diputados, el Fiscal General
se refiere a la contratación
denunció igualmente la precariedad de medios legales, materiales
pública.
y personales para luchar contra esta lacra: “La legislación es
manifiestamente insuficiente, es enrevesada y no acorde con la
gravedad que se demanda por la ciudadanía. Hay precariedad en los medios materiales y humanos
con los que trabajan las fiscalías provinciales, donde se ventilan el 80 por ciento de las causas, lo
que hace que afrontarlas se convierta en una tarea titánica y en muchos casos destinada al fracaso
(…) las causas más complejas llegan precocinadas por la policía y Hacienda”.
Otro gran problema en la lucha contra la corrupción en España, como señaló ya el Informe
de FUNCIVA, sobre la Reforma General de la Administración del Estado (propuesta nº 5), es el
que se refiere a la contratación pública. Así lo ha indicado el Tribunal de Cuentas, en varios de
sus informes de fiscalización. Las irregularidades más frecuentes, y que son comunes a todas las
Administraciones Públicas, incluyendo el Sector Público empresarial, se refieren a la este ámbito.
El Tribunal incide particularmente en el sistema de determinación de precios y su revisión, en la
existencia de pliegos tipo que no permiten la correcta adaptación a las circunstancias específicas
de cada contrato, en las modificaciones contractuales que no responden a las causas tasadas en
la Ley o en las prórrogas que exceden del plazo legalmente previsto. Sin embargo, la deficiencia
más común, y la que mayores consecuencias económicas produce, es la utilización excesiva del
procedimiento negociado, lo que se traduce en un alto grado de concentración de las adjudicaciones
en pocas empresas generando una cierta dependencia o “cautividad” en palabras del propio Tribunal
de Cuentas. A pesar de que estos informes se elevan al Congreso de los Diputados no suelen tener
importantes consecuencias y lo habitual es que tarden meses en ser debatidos, siendo, además,
escasamente difundidos, pese a su trascendencia.
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Fundación Ciudadanía y Valores.
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Otro punto clave en la percepción ciudadana para la lucha contra la corrupción se centra en
la financiación de los Partidos Políticos. La “Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre, de reforma de la
Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos” ya tomó una serie de
medidas para mejorar el control y fiscalización de las cuentas en un terreno que afecta directamente
al núcleo de la vida democrática. Sin embargo es obvio que todavía queda un trecho por recorrer,
sobre todo porque el Tribunal de Cuentas –y este es el problema principal- está controlado por los
partidos políticos que determinan su composición. Para que la fiscalización del Tribunal de Cuentas
pueda ser creíble, debe alcanzar a todas las Fundaciones y Asociaciones vinculadas a los partidos
y del mismo modo e intensidad. Además, han de cumplirse rigurosamente los plazos (6 meses para
el Tribunal) de emisión de los dictámenes y fijación de sanciones y responsabilidades.
En el ámbito estricto del derecho penal creemos que deben tipificarse como delitos dos tipos
de conductas: el enriquecimiento injustificado de funcionario o cargo público, y la financiación ilegal
de un partido político.
Objetivos.
a) El objetivo primordial de la propuesta es potenciar los medios humanos y técnicos que velan
por la estabilidad del sistema y lo protegen de las distorsiones que produce la corrupción.
En este sentido nos parece imprescindible la necesidad de mejorar la independencia
y funcionalidad de los órganos fiscalizadores, especialmente el Tribunal de Cuentas,
aumentando sus efectivos, garantizando su independencia respecto a los partidos políticos,
y dotándoles de mejores medios.
b) Establecer un sistema más eficaz de control interno de la corrupción ampliando los sujetos
obligados a rendir cuentas políticas y administrativas, como es el caso de los sindicatos y las
fundaciones de los partidos políticos. En el terreno de los procedimientos hay que acortar
los plazos para presentar la documentación y la efectividad de los órganos ante los que se
responde.
c) Es necesario determinar bien las consecuencias jurídicas
de cada irregularidad y castigar con dureza desde el En este sentido nos parece
punto de vista penal y administrativo. Sin embargo, lo imprescindible la necesidad
decisivo es apelar a la ética de la responsabilidad y exigir de mejorar la independencia y
que el poder ejecutivo deje trabajar a la Agencia Tributaria funcionalidad de los órganos
y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado para que fiscalizadores, especialmente
colaboren plenamente en la investigación y la instrucción el Tribunal de Cuentas,
de los delitos relacionados con la corrupción.
d) Actuar sobre la Ley de Contratos del Sector Público,
completándola con una legislación aún no existente en
España sobre los lobbies y los conflictos de interés. La Ley de trasparencia puede actuar
positivamente en ambos, pero hacen falta además medidas específicas que hagan eficaces
estos criterios. En el ámbito de los contratos públicos un objetivo prioritario debe ser ahorrar
costes y eliminar la corrupción a través de procedimientos más ágiles, facilitando a los
ciudadanos el acceso a las ofertas públicas y el seguimiento de todo el proceso, dotando de
mayor transparencia al sistema.
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Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España.
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Materialización.
a) Reforma del Tribunal de Cuentas. El nombramiento de sus miembros debe llevarse a cabo
por medio de una convocatoria abierta basada en la libre presentación de candidatos que,
según su capacidad, méritos, e independencia, se encuentren cualificados para optar al puesto.
Se trata, por un lado, de evitar que la “presentación” (y en definitiva el nombramiento) de
candidatos sea efectuada por los partidos políticos y, por otro lado, de exigir una cualificación
técnica para el puesto. En todo caso, el nombramiento corresponderá a las Cortes por mayoría
cualificada de 3/5 .Para reforzar su independencia debería establecerse un mandato muy
prolongado, (12 o 15 años). Por otro lado hay que dotar al
Reforma del Código Penal para Tribunal de los medios personales y materiales necesarios
introducir dos nuevos tipos depara que su labor de fiscalización sea más rápida; acelerar
lictivos (enriquecimiento injuslos plazos de presentación de documentación; y precisar las
tificado de cargo o funcionario
consecuencias de las irregularidades que consten en sus
público y financiación ilegal de
informes. Singularmente, convendría crear un cuerpo de
partido político) y modificar los
Peritos Contables a disposición del Tribunal de Cuentas que
plazos de prescripción de los
llamados “delitos de cuello blan- permita una mayor eficacia, eficiencia y rapidez en su tarea
co”, hoy excesivamente cortos. en general, y muy particularmente, en relación con todos los
partidos políticos y entidades vinculadas
b) Reformas en la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público. Es preciso obligar a los órganos de
contratación a justificar por escrito el procedimiento elegido, y ello con el propósito de potenciar
un procedimiento abierto que garantice la libre concurrencia, y restrinja las posibilidades de
incurrir en prácticas corruptas. Igualmente, es preciso adoptar medidas para promover la
transparencia a lo largo de todo el procedimiento de contratación, publicar todos los contratos
que lleve a cabo la Administración y tratar de aplicar las medidas sugeridas en “El Libro Verde:
la contratación pública en la UE” (Bruselas 27.1.2011. COM (2011)).
c) Reforma del Código Penal para introducir dos nuevos tipos delictivos (enriquecimiento
injustificado de cargo o funcionario público y financiación ilegal de partido político) y modificar
los plazos de prescripción de los llamados “delitos de cuello blanco”, hoy excesivamente cortos.
d) Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de Enjuiciamiento Criminal y el Estatuto
Orgánico del Ministerio Fiscal para llevar a cabo los siguientes cambios: implantar, en cada
provincia, fiscalías delegadas de la Fiscalía Anticorrupción; duplicar el plazo, actualmente
establecido en seis meses de investigación de la Fiscalía; facilitar, en casos especiales, la
realización de diligencias secretas por parte de ésta última, y; trasladar actuaciones de la
instrucción penal al momento del enjuiciamiento, para evitar que muchos de los recursos que se
prevén en el primer ámbito no sean objeto de continuos recursos que alargan innecesariamente
las pesquisas judiciales y policiales. Crear un cuerpo de peritos contables adscrito al Poder
Judicial.
e) Modificar la LO 8/2007 de financiación de partidos políticos y extender la prohibición de
donaciones anónimas en ella prevista a las Fundaciones y Asociaciones dependientes de
los partidos. Obligar igualmente a todas estas organizaciones dependientes de los partidos
(asociaciones, Fundaciones, etc.) a la presentación de su contabilidad anual al Tribunal de
Cuentas, con las mismas condiciones, requisitos y responsabilidad.
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