29.5.2003 ES C 128/25 Diario Oficial de la Unión Europea Bruselas

29.5.2003
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
C 128/25
Exposición de motivos
Teniendo en cuenta la importancia de los niveles regionales y locales para el éxito de la aplicación del programa,
debe incluirse al CDR.
Bruselas, 12 de febrero de 2003.
El Presidente
del Comité de las Regiones
Albert BORE
Informe del Comité de las Regiones sobre el tema «Medidas comunitarias en favor de las zonas
de montaña»
(2003/C 128/05)
ÍNDICE
1.
Marco general
1.1.
Definición de zona de montaña
1.1.1.
Objetivos de la Directiva 75/268/CEE
1.1.2.
Reglamento (CE) n o 1257/1999 del Consejo
1.1.3.
Dictamen de iniciativa del Comité Económico y Social (CES 461/88)
1.1.4.
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
1.2.
Importancia de las zonas de montaña en Europa
1.3.
Elementos de análisis respecto a la economía
1.4.
Repercusiones de las políticas comunitarias y nacionales
2.
Tratamiento del tema de las montañas por parte de las instituciones
2.1.
Convenio para la protección de los Alpes
2.2.
Carta europea de las regiones de montaña
2.3.
Segundo informe sobre la cohesión económica y social
2.4.
Año Internacional de las Montañas
2.5.
Capítulo 13 del Programa 21 y la cumbre mundial de Johannesburgo
2.6.
Carta Mundial de las Poblaciones de Montaña
3.
Situación jurídica de las zonas de montaña europeas
4.
Las montañas en el futuro de Europa
5.
Las montañas y los espacios urbanos
6.
Conclusiones y propuestas del Comité de las Regiones
C 128/26
1.
1.1.
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
Marco general
Definición de zona de montaña
En la actualidad, existen numerosas definiciones de zona de
montaña, pero ninguna goza de aceptación unánime y ninguna
se utiliza de forma sistemática. Cada una de dichas definiciones
destaca uno o varios valores específicos a los que concede
especial importancia. A continuación, se exponen algunas de
las definiciones existentes.
Por lo tanto, se trataba de una diversificación de los incentivos
financieros de la política de estructuras para evitar que las
mejoras estructurales se concentraran, sobre todo, en las
regiones más ricas y dinámicas. En las zonas de montaña, la
altitud implica condiciones climáticas difíciles y un ciclo
vegetativo corto, y la inclinación del terreno no favorece la
mecanización de la agricultura; en las zonas desfavorecidas, la
tierra suele ser menos fértil y los esfuerzos que se realizan para
incrementar su rendimiento pueden ser desproporcionados en
relación con los resultados que se obtienen.
Por consiguiente, el mantenimiento de una actividad agrícola
a largo plazo en dichas zonas depende, en último término, de
la tenacidad del agricultor. Por lo demás, la ayuda que se le
concede supera el ámbito puramente agrícola y favorece la
conservación del paisaje, la protección frente a la erosión y el
mantenimiento de una densidad demográfica adecuada en
regiones con riesgo de despoblación.
1.1.2. R e g l a m e n t o ( C E ) n o
C on se jo
1 25 7 /1 9 9 9 de l
El artículo 18 del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo
sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo
de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) establece la
siguiente definición de zona de montaña:
«1. Se considerarán zonas de montaña aquellas que
se caractericen por una limitación considerable de las
posibilidades de utilizar la tierra y por un aumento
apreciable de los costes necesarios para trabajarla a causa
de:
—
la existencia, debido a la altitud, de unas condiciones
climáticas duras que acorten sustancialmente la temporada de cultivo,
—
la presencia, a más baja altitud y en la mayor parte de
la zona considerada, de pendientes que sean demasiado pronunciadas para el uso de maquinaria o que
requieran la utilización de equipos especiales muy
costosos, o
—
una combinación de estos dos factores cuando, siendo
menor la dificultad resultante de cada uno de ellos por
separado, tal combinación dé lugar a una dificultad de
grado equivalente.
2.
Las zonas situadas al norte del paralelo 62 y algunas
zonas contiguas recibirán el mismo tratamiento que las
zonas de montaña.»
1.1.1. O b j e t i v o s d e l a D i r e c t i v a 7 5 / 2 6 8 / C E E
La Directiva 75/268/CEE tenía por objeto reducir la diferencia
de renta que padecían los agricultores de las zonas de montaña
y zonas desfavorecidas frente a los de las demás regiones
europeas. En conjunto, se trataba de compensar las desventajas
naturales de carácter permanente de unas regiones que representan el 25 % de la superficie agraria utilizada, el 15 % de las
explotaciones censadas de la Comunidad y el 12 % de la
producción agrícola comunitaria, así como garantizar de esta
forma el mantenimiento y, en la medida de lo posible, la
modernización de la actividad agrícola en dichas regiones.
29.5.2003
Este Reglamento sustituye al Reglamento (CE) no 950/97 del
Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de la
eficacia de las estructuras agrarias que, a su vez, había
sustituido al Reglamento (CEE) no 2328/91 del Consejo, de
15 de julio de 1991, relativo a la mejora de la eficacia de las
estructuras agrarias, y a la Directiva 75/268/CEE del Consejo,
de 28 de abril de 1975, sobre la agricultura de montaña y de
determinadas zonas desfavorecidas. Asimismo, incorpora la
declaración 37 anexa a las Actas de adhesión de Finlandia y
Suecia en la que se reconoce la existencia de dificultades
naturales permanentes derivadas de la latitud (que, desde el
punto de vista agrícola, se manifiestan en cortas estaciones de
cultivo), equivalentes a las de las zonas de gran altitud.
En el Reglamento se precisan los criterios generales de
clasificación (altitud, pendiente muy pronunciada o combinación de ambos factores), pero no se establece ningún nivel
mínimo que deban respetar los Estados miembros. En efecto,
con arreglo a una aplicación más general de la subsidiariedad,
ahora corresponde a las autoridades nacionales o regionales
establecer los niveles que deben respetarse y realizar la
clasificación de las zonas en cumplimiento de los criterios
comunitarios de base.
La interpretación más común de los dos primeros criterios que
realizan los Estados miembros o las regiones es la siguiente:
—
la altitud que puede dar lugar a condiciones climáticas
muy rigurosas se sitúa por encima de los 600-800 metros
(para cada municipio o parte de su territorio);
—
la pendiente muy pronunciada que hace imposible la
mecanización o que requiere el uso de material especialmente gravoso debe tener una inclinación superior, de
media por km2, al 20 % (11° 18').
A continuación, se expone un cuadro con datos de 1996 sobre
las zonas de montaña y zonas desfavorecidas desde el punto
de vista de la superficie agrícola útil (SAU), con la advertencia
de que se trata de superficies clasificadas con arreglo a la
Directiva 75/268/CEE. Por lo tanto, la mayor parte de las
zonas clasificadas como zonas de «montaña» de Finlandia y
Suecia corresponde a zonas nórdicas frías, y sólo aproximadamente 150 000 ha corresponden a zonas realmente montañosas.
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ES
Diario Oficial de la Unión Europea
-1SAU total
(Mha)
País
-2SAU de zonas
desfavorecidas
(Mha)
C 128/27
-3-4(Porcentaje
SAU de
de SAU
montaña (Mha)
de zonas
desfavorecidas
respecto
de 1)
-5(Porcentaje
de SAU
de montaña
respecto
de 1)
Bélgica
1,357
0,3
22,1
—
—
Dinamarca
2,770
—
—
—
—
Alemania
17,015
8,5
50,0
0,34
1,8
Grecia
6,408
5,3
82,7
3,91
60,9
España
26,330
19,5
74,1
7,50
28,5
Francia
30,011
13,9
46,3
5,30
17,7
Irlanda
4,892
3,5
71,6
—
—
16,496
8,8
53,4
5,22
31,5
Luxemburgo
0,127
0,1
78,7
—
—
Países Bajos
2,011
0,1
5,0
—
—
Portugal
3,998
3,4
85,0
1,23
30,0
18,658
8,3
44,5
—
—
Austria
3,524
2,4
68,1
2,0
56,8
Finlandia
2,549
2,2
86,3
1,41
54,9
Suecia
3,634
1,9
52,3
0,53
13,8
139,780
78,2
56,0
27,44
19,5
Italia
Reino Unido
Total
1.1.3. D i c t a m e n d e i n i c i a t i v a d e l C o m i t é
E con ómi c o y S o ci al ( C E S 4 6 1/ 88 )
«Una zona de montaña es “una entidad geográfica, ambiental, socioeconómica y cultural cuyas desventajas derivadas
de la combinación de la altitud y otros factores naturales
deben relacionarse con los condicionamientos socioeconómicos, con la situación de desequilibrio territorial y con el
nivel de deterioro ambiental”.»
En el documento informativo de la Sección de Desarrollo
Regional sobre el tema «Una política para las zonas de
montaña», el Comité Económico y Social estableció una
uniformización semántica del concepto de «zona de montaña»
que engloba toda la gama de situaciones geofísicas, climáticas,
ecológicas y socioeconómicas que caracterizan a las zonas de
montaña europeas. Por consiguiente, en el Dictamen de
iniciativa CES 461/88 se estableció y público la siguiente
definición con carácter metodológico y práctico:
De acuerdo con ella, el Comité Económico y Social reunió los
criterios que usa cada Estado miembro para determinar las
zonas de montaña con arreglo a la Directiva 75/268/CEE
mencionada e intentó precisarlos distinguiendo, en la medida
de lo posible, las zonas mayoritariamente de montaña «en
sentido estricto» (regiones o municipios en los que más del
66 % del territorio es montañoso) de las zonas parcialmente
de montaña «en sentido amplio» (regiones o municipios que
tienen entre un 33 % y un 66 % de terreno montañoso).
C 128/28
ES
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29.5.2003
Criterios
Representatividad (***)
Zonas
mayoritariamente
de montaña
(> 66 %)
Altitud
Pendiente
Otros criterios
Zonas
de montaña
B
300 m
—
—
—
—
D (*)
700 m
—
Dificultad geoclimática
27,3 %
6,5 %
E
1 000 m
< 20 %
Desnivel > 400 m
26,0 %
—
F
700 m
Vosgos 600 m
< 20 %
—
21,0 %
—
200 m
—
—
—
—
600/700 m
Pendiente pronunciada
—
49,4 %
28,2 %
240 m
—
—
23,3 %
—
IRL
I
UK (**)
(*) Alemania sin la antigua RDA.
(**) Reino Unido sin Irlanda del Norte.
(***) Porcentaje de la zona respecto de la superficie del Estado miembro.
El Comité Económico y Social, a partir del informe mencionado, emitió un dictamen del que se reproduce lo siguiente:
b)
«Se impone la necesidad de homogeneizar los criterios
jurídicos de clasificación de las zonas de montaña, aplicados hasta ahora tanto por los Estados miembros como por
la Comunidad. Y ello para eliminar eventuales distorsiones
de la competencia entre empresas de los diversos Estados
miembros. Dicha homogeneización requiere un conjunto
de criterios, definido a nivel comunitario, que incluye los
diversos factores de desventajas, naturales y socioeconómicas, tal como sugiere la definición formulada [en el
apartado 1.1]
Los parámetros que deberán ser tenidos en cuenta a la
hora de establecer dicho conjunto son:
a)
desventajas naturales. Sin limitarse a las variables
establecidas en la Directiva 75/268/CEE (altitud, pendiente y combinación de ambas), deberá contarse
con:
—
la latitud y la situación geográfica, además de la
altitud, en lo relativo al régimen climático,
—
el relieve, la naturaleza del suelo y otros criterios,
además de la pendiente, en lo relativo a los
aspectos morfológicos y pedológicos;
c)
desventajas socioeconómicas:
—
baja densidad de población,
—
aislamiento debido a la lejanía de las aglomeraciones urbanas y de los centros económicopolíticos,
—
excesiva dependencia de la población de la
actividad agrícola,
—
insuficiencia de salidas hacia el valle en las zonas
fronterizas con países extracomunitarios con los
que haya dificultad de comunicación;
intensidad de la degradación ambiental
La combinación, en las diversas situaciones, de las
variables indicadas, define un territorio como “zona
de montaña” y hace variar el límite altimétrico a
partir del cual un territorio puede definirse como
montañoso. Por ello, la elección, los parámetros
aplicados y la combinación de los diversos factores
no pueden ser únicos para toda la Comunidad, sino
adaptados a las diversas situaciones. (...)
29.5.2003
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
La mayor parte de las leyes nacionales y la propia
Directiva 75/268/CEE hacen referencia, en la delimitación de las zonas de montaña, a territorios de
municipios o a partes de éstos. Esto ha llevado en
muchos casos a una excesiva fragmentación del
territorio que se debe tomar en consideración. Es
necesario que las medidas para las zonas de montaña
se apliquen a “bloques” compactos de territorio
(teniendo en cuenta también los problemas de integración entre las zonas de montaña y las zonas de falda
de montaña) que comprendan las zonas de montaña
propiamente dichas y las zonas inmediatamente
contiguas, que forman con éstas una misma entidad
geográfica, económica y social. (...)»
La Oficina Europea del Suelo ha elaborado recientemente un
mapa del suelo que podrá utilizarse para establecer nuevos
criterios que determinen las zonas de montaña.
1.1.4. P r o g r a m a d e l a s N a c i o n e s U n i d a s p a r a
e l Medi o Amb i ent e
Habida cuenta de que el año 2002 se proclamó Año Internacional de las Montañas, el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente se propuso definir el concepto de montaña
y de zona de montaña:
«La altitud, la pendiente y la variación ecológica que
generan son factores clave de dicha definición, pero su
combinación es compleja. Limitarse a establecer límites de
altitud supone excluir sistemas montañosos más antiguos
que los menos elevados y, al mismo tiempo, incluir zonas
relativamente elevadas con poco relieve topográfico y
escasa variación ecológica. El uso del criterio de la pendiente, sólo o en combinación con la altitud, puede resolver
este último problema, pero no el primero.»
De acuerdo con los datos disponibles a escala mundial, se
han establecido de forma empírica las siguientes clases de
montañas:
C 128/29
—
Altitud entre 2 500 y 3 500 metros;
—
Altitud entre 3 500 y 4 500 metros;
—
Altitud superior a 4 500 metros.
1.2. Importancia de las zonas de montaña en Europa
A diferencia de otros continentes, la Unión Europea dispone
de una amplia extensión de sistemas montañosos muy diversificados que van desde las regiones árticas hasta el Mediterráneo,
pasando por los Alpes y otros macizos montañosos en
zonas de clima templado. Las zonas de montaña cubren
aproximadamente el 38,8 % de la superficie total de la UE.
Asimismo, constituyen un patrimonio muy específico de
recursos vitales para toda Europa: agua, bosques, especies y
hábitats excepcionales, raíces culturales únicas, zonas de
recursos y de descanso, etc.
En la UE pueden distinguirse cuatro grupos principales de
zonas de montaña:
—
Zonas de montaña y asimiladas (zonas árticas) del norte
de Europa (Finlandia, Suecia, Escocia);
—
zonas de montaña de la Europa templada con la Cordillera
Cantábrica, Pirineos, Macizo Central, Jura, Vosgos, Selva
Negra, Alpes, Ardenas, Gales, etc.;
—
montañas mediterráneas como la Cordillera Ibérica, los
Apeninos, las montañas de Grecia continental e insular y
las de las grandes islas de Creta, Sicilia, Cerdeña, Córcega
y Mallorca;
—
montañas-islas periféricas y algunas regiones ultraperiféricas como los archipiélagos atlánticos (región macaronésica con Canarias, Azores y Madeira) y los departamentos
de ultramar (Guadalupe, Martinica, Reunión y Guayana
francesa).
Importancia de las zonas de montaña
B
D
360 000 ha, lo que representa aproximadamente el 4 % de
las zonas desfavorecidas
GR
50 % del territorio nacional
90,8 % de los bosques en zonas de montaña
79,5 % de los pastos en zonas de montaña
—
—
—
Altitud entre 200 y 1 000 metros y variación de altitud
superior a 300 metros;
Altitud entre 1 000 y 1 500 metros y pendiente superior
a 5º o variación de altitud superior a 300 metros;
Altitud entre 1 500 y 2 500 metros y pendiente superior
a 2º;
46 % del suelo agrícola en zonas de montaña
3 293 municipios en zonas de montaña (59,8 % del total del
país)
10,2 % de la población nacional en zonas de montaña
Densidad de población de las zonas de montaña: 36 h/km2
(media nacional: 74 h/km2 )
C 128/30
ES
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Importancia de las zonas de montaña
E
38 % del territorio nacional
Importancia de las zonas de montaña
FIN
88 % de los bosques del territorio nacional
151 313 km 2 (45 % del territorio nacional)
95 % de los bosques del territorio nacional
16 % del suelo agrícola
85 % del suelo agrícola en zonas desfavorecidas y 6 % en
zonas de montaña
35,7 % de los municipios en zonas de montaña
F
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aprox. 6,3 millones de habitantes en zonas de montaña (un
16 % de la población nacional)
441 municipios en zonas desfavorecidas y aisladas, 94 ciudades en zonas desfavorecidas y 10 ciudades en zonas aisladas
Densidad de población de las zonas de montaña: 32,7 h/km2
3,5 millones de habitantes en zonas desfavorecidas (un 68 %
de la población nacional, con un 9 % en zonas de montaña)
17,4 % del territorio nacional
Densidad de población de las zonas de montaña: 2,6 h/km2
(media nacional: 16 h/km2 )
33,7 % de los bosques del territorio nacional
31,4 % del suelo agrícola
S
6 128 (17 %) municipios y 92 ciudades en zonas de montaña
3,6 millones de habitantes en zonas de montaña (un 7,7 % de
la población nacional)
Densidad de población de las zonas de montaña: 31 h/km2
(< 2/3 de la media nacional)
5 % de la población nacional en zonas de montaña
Densidad de población de las zonas de montaña: 2 h/km2
UK
Fuente: datos extraídos del estudio del Parlamento Europeo «Hacia una política
europea de las zonas de montaña: problemas, impacto de las medidas
y adaptaciones necesarias» (no existe versión española).
IRL
I
106 107 km 2 (35,2 % del territorio nacional)
1.3. Elementos de análisis respecto a la economía
58,1 % de los bosques del territorio nacional
24,4 % del suelo agrícola
2 605 (32,1 %) municipios en zonas de montaña
7,5 millones de habitantes en zonas de montaña (un 13,1 %
de la población nacional)
Densidad de población de las zonas de montaña: 70,7 h/km2
A
70 % del territorio nacional
57 % del suelo agrícola
Alrededor de 3 millones de habitantes en las zonas de
montaña (37,5 % de la población nacional)
Alrededor de 1 170 municipios en las zonas de montaña
(aproximadamente el 50 %)
P
40 % del territorio nacional
50 % de los bosques y pastos del territorio nacional en zonas
de montaña
Las actividades económicas de las zonas de montaña se
concentran principalmente en los valles, que constituyen
pasos naturales. No obstante, hoy día muchos valles se han
convertido en cuellos de botella para los transportes, y el
aumento de la circulación de mercancías y personas supone
una amenaza cada vez mayor para la seguridad y el medio
ambiente, así como, en parte, para las condiciones de vida de
las poblaciones. La actividad económica de muchas zonas de
montaña se basa, cuando es viable, en la agricultura, el turismo
y servicios varios. En otras, la actividad económica suele ser
mínima. Aunque determinadas zonas de montaña tienen un
potencial de desarrollo económico y se integran en el resto de
la economía de la Unión, la mayoría presenta problemas
diversos: el 61,5 % de las zonas de montaña y de las zonas
árticas puede englobarse en el objetivo 1 y el 24,7 % en el
objetivo 2 (Segundo informe sobre la cohesión económica y
social (1).
Puede establecerse una tipología sucinta de las zonas de
montaña combinando los factores naturales y los indicadores
socioeconómicos. Esta tipología es aproximativa, pero es útil
para tener una visión adecuada de la situación.
50 % de las explotaciones agrícolas en zonas de montaña
23 % de la población nacional en zonas de montaña
(1 ) COM(2001) 24 final.
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ES
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C 128/31
Tipología de las montañas y de las zonas árticas de acuerdo con la definición adoptada por la UE de zonas
de montaña y de zonas englobadas en los objetivos prioritarios de los Fondos Estructurales
Objetivo 1
Objetivo 2
No subvencionable
Zonas con condiciones climáticas muy difíciles debido
a la altitud (altitud mínima
entre 600 y 800 metros).
Cadenas montañosas altas
en el sur, centro y noroeste
de España, en Córcega, en
el sur de Italia (incluida Sicilia) y en Grecia (incluida
Creta). Las montañas más
altas de Suecia y Finlandia
(Laponia).
Partes centrales de los Pirineos, Macizo Central, Jura,
Vosgos, Alpes franceses
meridionales,
Apeninos
septentrionales y Alpes
occidentales y orientales en
Italia, gran parte de los
Alpes austriacos.
Determinadas zonas del
noroeste de los Alpes franceses (Delfinado, Saboya), los
Alpes centrales italianos
(Piamonte y Lombardía).
Gran parte de los Alpes alemanes.
Zonas situadas a una altitud
inferior o con un desnivel
medio pronunciado (en
general, más del 20 %).
Otras zonas de montaña
de Portugal, sur, centro y
noroeste de España, Córcega, Italia meridional
(incluida Cerdeña y Sicilia)
y Grecia (incluida Creta).
Otras zonas de montaña de
Suecia y Finlandia (Laponia).
Partes periféricas de los Pirineos, Macizo Central, Jura
y Vosgos. Apeninos septentrionales y Alpes occidentales y orientales italianos.
Determinadas zonas del
noroeste de los Alpes franceses (Delfinado, Saboya), los
Alpes centrales italianos
(Piamonte y Lombardía).
Gran parte de los Alpes alemanes.
Otras zonas situadas al norte Llanuras de Suecia y Finlandel paralelo 62 y algunas dia situadas al norte del
zonas adyacentes.
paralelo 62 (sobre todo
determinadas zonas del
interior).
Otras llanuras de Suecia y
Finlandia por debajo del
paralelo 62 (principalmente zonas costeras de
Suecia y zonas del interior
de la Finlandia meridional).
El desarrollo sostenible de las zonas de montaña requiere
eficacia económica, igualdad social, cohesión territorial e
integridad del medio ambiente. En el siguiente cuadro se
enumeran los principales retos y potencial de las zonas de
montaña europeas:
Retos y potencial de las zonas de montaña
Retos
Potencial
Desde el punto de vista social
—
Grave riesgo de despoblación gradual pero irreversible.
—
Mayores distancias y, por lo tanto, distribución
de las infraestructuras básicas más irregular que
en la llanura.
—
Carencia de servicios para las personas, familias
y explotaciones agrarias.
—
Falta de compensación de los servicios que presta
la población de las zonas de montaña al conjunto
de la sociedad en forma de gestión y protección
de los recursos, paisajes y ecosistemas.
—
Oferta de ocio y descanso para los ciudadanos
que permita satisfacer una creciente demanda
de descubrimiento de otras formas de vida en
entornos protegidos por sus características naturales y culturales.
C 128/32
ES
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Retos
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Potencial
Desde el punto de vista económico
—
Creciente precariedad de las actividades tradicionales, como agricultura, silvicultura y turismo.
—
Nuevas fuentes de renta, típicas de las zonas de
montaña, y de trabajo merced al desarrollo de las
nuevas tecnologías, especialmente en el ámbito
de la información y la comunicación.
Desde el punto de vista ecológico
—
1.4.
Aumento de la presión sobre las zonas sensibles
debido al abandono de las tierras, mala gestión
de los recursos hídricos, afluencia estacional de
visitantes y sobrecarga de la red viaria.
Repercusiones de las políticas comunitarias y nacionales
Determinadas políticas comunitarias han tenido hasta ahora
una gran repercusión en la evolución de las zonas de montaña.
Cabe citar las siguientes:
—
la Política Agrícola Común con la indemnización compensatoria en favor de las zonas desfavorecidas, las
medidas agroambientales, la organización del mercado
de los productores de zonas de montaña (leche, carne),
etc.;
—
la política estructural (objetivos 1 y 2) y de cohesión;
—
las iniciativas comunitarias sobre desarrollo rural
(Leader+) y cooperación transfronteriza, interestatal e
interregional (Interreg III A, B y C) (por ejemplo, el
programa de cooperación Interreg III B «Espacio alpino»
que cubre Alemania, Austria, Francia, Italia, Suiza, Eslovenia y Liechtenstein);
—
la política forestal;
—
las reflexiones iniciadas sobre la ordenación del territorio
mediante la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) y su puesta en práctica;
—
la política común del medio ambiente con las «principales
directivas» en el ámbito del agua, hábitats naturales y
flora y fauna silvestres, suelos, etc.;
—
la política de investigación y desarrollo tecnológico, así
como las enormes mejoras que deberían reportar para la
vida diaria.
—
Nuevas perspectivas creadas por las tecnologías
punta (energías renovables, transporte multimodal, sistemas informativos geográficos).
—
Evolución general hacia una colaboración dinámica entre el medio ambiente y el desarrollo.
2. Tratamiento del tema de las montañas por parte de
las instituciones
Desde hace varios años, se suceden en Europa resoluciones y
recomendaciones sobre la montaña adoptadas por los ministros competentes, la Conferencia permanente de poderes
locales y regionales de Europa (sustituida en la actualidad por
el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa), así
como la Asamblea Parlamentaria y el Comité de Ministros del
Consejo de Europa.
Cabe recordar en especial, por su valor político y técnico, los
siguientes documentos:
—
Dictamen del CES (1988) sobre «Una política para las
zonas de montaña»;
—
Dictamen del CDR (1995) sobre una «Carta europea de
regiones de montaña»;
—
Dictamen del CES (1996) sobre «El Arco Alpino: una
oportunidad de desarrollo e integración»;
—
Dictamen del CDR (1997) sobre «Una política para la
agricultura de montaña en Europa»;
—
«Informe sobre una nueva estrategia para las zonas
de montaña» (1998) de la Comisión de Agricultura y
Desarrollo Rural, que hace referencia al estudio de la
Dirección General de Estudios del Parlamento Europeo
«Hacia una política europea de las zonas de montaña»;
—
«Resolución del Parlamento Europeo sobre 25 años de
aplicación de la reglamentación comunitaria en favor de
la agricultura en las zonas de montaña».
29.5.2003
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
Por último, el CESE está elaborando un dictamen de enorme
trascendencia (ponente: Sr. Bastian) sobre «El futuro de las
zonas de montaña en la Unión Europea».
2.1.
Convenio para la protección de los Alpes
El Convenio para la protección de los Alpes fue firmado en
octubre de 1991 por representantes de los gobiernos de los
países alpinos y de la Unión Europea con el fin de establecer
una política común para toda la región alpina, de conformidad
con los principios del desarrollo sostenible. Por primera vez,
todo el arco alpino visto como una unidad indivisible se
consideró patrimonio común europeo.
Los objetivos generales de referencia fueron los de conciliar las
necesidades económicas y sociales de las poblaciones de los
Alpes y las exigencias para proteger el medio ambiente.
El Convenio entró en vigor en marzo de 1995 al ser ratificado
por Austria, Alemania, Liechtenstein, Eslovenia y la Unión
Europea, produciéndose poco después la ratificación de los
demás Estados alpinos. El Convenio prevé el establecimiento de
un programa de investigación sobre cuatro asuntos específicos
(protección de la calidad del aire, hidroeconomía, reducción
de los residuos, así como población y cultura), mientras que
sus protocolos de aplicación deberían ofrecer estímulos para
la aprobación de políticas sobre transportes, turismo, protección del suelo, patrimonio forestal, energía, agricultura, etc.
El Convenio cuenta con órganos que se reúnen con regularidad
y que se encargan de su aplicación. Por lo demás, no
existen en la Unión Europea medidas políticas o instrumentos
operativos que se refieran explícitamente al Convenio o a los
protocolos de aplicación correspondientes, aunque sea parte
contratante del Convenio sobre los Alpes. Incluso ha perdido
la posibilidad de participar en los trabajos de los órganos del
propio Convenio. Cabe lamentar esta situación, dado que la
cordillera de los Alpes es la más importante de Europa en
cuanto a territorio, población y Estados; por lo tanto, la
Comisión podría haber actuado como impulsora de políticas
comunitarias para las zonas de montaña.
2.2.
Carta europea de las regiones de montaña
La necesidad de una «Carta europea de la montaña» para
determinar los principios de planificación, desarrollo y protección de los terrenos montañosos fue asumida por la II conferencia europea de zonas de montaña que se celebró en Trento
en 1988, pero hubo que esperar seis años más (con motivo de
la III conferencia que tuvo lugar en Chamonix del 15 al 17 de
septiembre de 1994) para que el documento fuera aprobado
por los delegados (más de 200 altos funcionarios y representantes de los Estados miembros del Consejo de Europa). El proceso
para la aprobación definitiva de la Carta por parte de los
Estados miembros todavía no ha culminado. El contenido de
la Carta, que persigue la elaboración de una política europea
C 128/33
para la montaña, es de tipo global e integrado, habida cuenta
de las recomendaciones que adoptó la Conferencia de Río de
Janeiro de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo.
Asimismo, cabe destacar el principio de subsidiariedad, que
permite la intervención de los entes regionales y locales en las
fases de elaboración y gestión de la política europea. De esta
manera, se reconoce de forma específica el papel que deben
desempeñar las poblaciones de montaña para lograr un
equilibrio equitativo entre las actividades económicas y las
exigencias medioambientales. A este respecto, conviene citar
los fines de la Carta que se establecen en su artículo 6:
«Las partes contratantes organizarán su política, legislación
y actuación en la montaña en función de los siguientes
objetivos:
I.
reconocimiento explícito de las regiones de montaña
y de su especificidad;
II.
consideración y reconocimiento de la entidad geográfica de cada zona de montaña, para evitar que las
divisiones administrativas existentes o futuras puedan
suponer un obstáculo a la aplicación de la política en
favor de la montaña;
III. mantenimiento de las poblaciones locales y lucha
contra el éxodo de los jóvenes;
IV. creación o modernización de las infraestructuras y
equipamientos indispensables para la calidad de vida
de las poblaciones y el desarrollo de las regiones de
montaña;
V.
mantenimiento y mejora de los servicios públicos de
proximidad;
VI. protección del suelo agrario y de pasto, así como
mantenimiento y modernización indispensables de
las actividades agrícolas merced a un enfoque específico para la agricultura de montaña;
VII. fomento de los recursos energéticos endógenos;
VIII. conservación de las actividades industriales y artesanales existentes e implantación de actividades basadas
en las nuevas tecnologías;
IX. desarrollo del sector terciario, especialmente del
turismo, como complemento de las actividades tradicionales;
X.
salvaguardia de la identidad y difusión de los valores
culturales propios de la montaña y de cada zona de
montaña homogénea.
Estos objetivos se realizarán respetando y protegiendo el
medio ambiente merced a una valoración de conjunto de
los recursos humanos y naturales, superando la dicotomía
tradicional entre desarrollo económico y defensa del
entorno natural y aspirando a conseguir un equilibrio entre
actividades humanas y exigencias medioambientales.»
C 128/34
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
Tal como se puede observar, es un programa cuyo planteamiento sigue siendo plenamente adecuado y moderno.
2.3.
Segundo informe sobre la cohesión económica y social
La Comisión Europea aprobó recientemente el «Segundo
informe sobre la cohesión económica y social».
Asimismo, la Comisión analizó los debates mantenidos en el
segundo Foro europeo sobre la cohesión, en mayo de 2001,
llegando a la conclusión (1) de que la Unión Europea necesita
una política de cohesión que pueda englobar tres tipos de
regiones:
—
regiones con enorme retraso de desarrollo que se encuentran principalmente, aunque no de forma exclusiva, en
los países candidatos;
—
regiones de los Estados miembros actuales que no han
completado el proceso de convergencia;
—
regiones con graves dificultades estructurales, especialmente las zonas urbanas, las zonas rurales muy dependientes de la agricultura, las zonas de montaña e insulares,
así como otras con desventajas naturales o demográficas.
En la «Primera parte: situación y tendencias» del informe, de
forma muy novedosa y significativa, se menciona explícitamente a las «zonas específicas» y se afirma lo siguiente:
«Las islas y los archipiélagos, las zonas montañosas y
periféricas (incluidas las ultraperiféricas) son una parte
importante de la Unión y comparten muchas características
físicas y geomorfológicas y desventajas económicas. Por lo
general, estas zonas sufren problemas de accesibilidad que
dificultan la integración económica con el resto de la
Unión. Muchas de ellas ya reciben una ayuda regional de
la Unión Europea: en efecto, el 95 % de las zonas de
montaña y de las islas está cubierto por los objetivos 1 o 2.
Al mismo tiempo, sus condiciones socioeconómicas varían
en gran medida ...»
Asimismo, al especificar las prioridades para la cohesión
económica y social, en el informe se menciona a las «zonas
con grandes desventajas geográficas o naturales» en las que los
esfuerzos realizados hasta la fecha para lograr un buen nivel
de integración se ven dificultados por las características
específicas, precisando lo siguiente:
«Estas zonas (regiones ultraperiféricas, insulares, montañosas, periféricas, con muy baja densidad de población) a
menudo constituyen un componente fundamental del
patrimonio ecológico y cultural de la Unión. A menudo
sufren grandes dificultades para retener a su población. Los
costes suplementarios de los servicios básicos, incluidos
los transportes, pueden frenar su desarrollo económico.»
29.5.2003
Por consiguiente, parece que, al menos, la Comisión reconoce
la especificidad de las zonas de montaña, siendo objeto de
estudio y profundización. Una prueba adicional del nuevo
interés de la Comisión hacia las montañas europeas es la
conferencia que los miembros de la Comisión responsables de
Política Regional y de Agricultura organizaron en Bruselas los
días 17 y 18 de octubre de 2002, con la participación del
Presidente, Sr. Prodi, y de otros miembros de la Comisión.
Aunque la conferencia concluyó sin adoptar ningún
documento final, el nivel de los trabajos y los temas abordados
en profundidad permiten esperar que el nuevo período aportará resultados concluyentes y positivos.
Por lo demás, esta atención a la montaña es reclamada de
forma creciente y por distintas partes. Una vez más, el Comité
Económico y Social Europeo ha aprobado recientemente un
documento de gran interés en el que se pide la garantía de una
visión común de la montaña reconociendo en los Tratados la
especificidad de dichas zonas.
Asimismo, se propone una estrategia basada en la compensación de las desventajas que no pueden eliminarse, la reducción
activa de los factores de desventaja y la valorización de la
identidad y de los recursos de la montaña. El documento
concluye instando a hacer de la política europea a favor de las
montañas un modelo de desarrollo sostenible y equitativo para
las poblaciones.
2.4. Año Internacional de las Montañas
Por lo tanto, parece evidente que la propia Comisión coloca
las zonas de montaña en el mismo plano que las que se
mencionan en el artículo 158 del Tratado.
A raíz del debate sobre el segundo informe, la Comisión
decidió realizar una serie de estudios sobre las zonas con
graves desventajas geográficas o naturales. Ya se han realizado
dos: uno sobre las zonas insulares y otro sobre las zonas de
montaña (incluidas las zonas árticas). En ellos también se prevé
la elaboración de criterios de delimitación.
El 10 de noviembre de 1998, la Asamblea de las Naciones
Unidas proclamó por unanimidad el año 2002 como «Año
Internacional de las Montañas» con los siguientes objetivos:
I.
fomentar el desarrollo sostenible de las regiones de
montaña;
(1 ) COM(2002) 46 final.
29.5.2003
II.
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
mejorar la calidad de vida de los habitantes de las regiones
de montaña;
III. proteger el frágil ecosistema montañoso.
En muchos países europeos se llevan a cabo iniciativas
preparatorias de la conferencia que las Naciones Unidas
organizarán en 2002 a escala mundial.
Sin embargo, a nivel comunitario no se han realizado actos
políticos formales ni se han adoptado iniciativas legislativas
con arreglo a los objetivos de las Naciones Unidas.
2.5.
Capítulo 13 del Programa 21 y cumbre mundial de Johannesburgo
El Programa 21 se aprobó en la Conferencia mundial sobre la
Tierra celebrada el 14 de junio de 1992 en Río de Janeiro.
Muchos capítulos del Programa hacen referencia de forma
explícita a las montañas, en especial los siguientes:
Capítulo 2: Cooperación internacional
Capítulo 3: Lucha contra la pobreza
Capítulo 6: Protección y fomento de la salud humana
Capítulo 7: Desarrollo sostenible de los recursos humanos
Capítulo 8: Integración del desarrollo sostenible en la toma de
decisiones
Capítulo 11: Lucha contra la deforestación
Capítulo 12: Lucha contra la desertificación
C 128/35
Capítulo 36: Educación, formación y toma de conciencia de la
opinión pública
Capítulo 37: Constitución de capacidades para el desarrollo
sostenible
Capítulo 39: Instrumentos jurídicos internacionales
Capítulo 40: Información para la adopción de decisiones
En el capítulo 13 se aborda el tema de la definición de las
montañas como sistema unitario. Con tal fin, se estableció una
colaboración excepcional entre organismos de las Naciones
Unidas, gobiernos nacionales, organizaciones internacionales,
ONG y centros de investigación. Se considera útil citar la
declaración inicial del capítulo 13:
«Las montañas son una fuente importante de agua, energía
y diversidad biológica. Además, son fuente de recursos
vitales como minerales, productos forestales y agrícolas y
medios de esparcimiento. Al ser un ecosistema importante
en que está representada la ecología compleja e interdependiente de nuestro planeta, el medio montano es esencial
para la supervivencia del ecosistema mundial. Sin embargo,
los ecosistemas de montaña están cambiando rápidamente.
Son susceptibles de erosión acelerada de los suelos, desprendimientos de tierras y un rápido empobrecimiento
de la diversidad genética y del hábitat. La pobreza es
generalizada entre los habitantes de las montañas y se
están perdiendo los conocimientos autóctonos. Como
resultado de ello, la mayoría de las zonas montañosas del
mundo padecen un deterioro ambiental. De ahí que haya
que adoptar medidas de inmediato para velar por una
ordenación apropiada de los recursos de las montañas y el
desarrollo social y económico de sus habitantes.»
Capítulo 14: Agricultura sostenible y desarrollo rural
Capítulo 15: Conservación de la diversidad biológica
Capítulo 18: Protección y gestión de los recursos de agua dulce
Recientemente, se ha dado continuidad a la Conferencia de
Río con la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible,
celebrada en septiembre de 2002 en Johannesburgo. El
punto 42 del informe final se dedica a las zonas de montaña:
Capítulo 24: La mujer y el desarrollo sostenible
Capítulo 26: Fortalecimiento del papel de las poblaciones
indígenas
Capítulo 27: Colaboración con las ONG
Capítulo 28: Iniciativas de las autoridades locales en apoyo del
Programa 21
«42. Los ecosistemas montañosos sustentan formas
particulares de subsistencia y contienen importantes
recursos relacionados con las cuencas hidrográficas, la
diversidad biológica y una flora y una fauna singulares.
Muchos de ellos son particularmente frágiles y vulnerables
a los efectos adversos del cambio climático y necesitan
medidas específicas de protección. Será preciso adoptar
medidas en todos los planos con objeto de:
Capítulo 32: Fortalecimiento del papel de los agricultores
Capítulo 33: Financiación del desarrollo sostenible
Capítulo 34: Transferencia de tecnologías compatibles ecológicamente
Capítulo 35: La ciencia para el desarrollo sostenible
a)
Formular y promover programas, políticas y enfoques
que integren los componentes ambientales, económicos y sociales del desarrollo sostenible de las zonas
montañosas, y refuercen la cooperación internacional
en cuanto a los efectos positivos para los programas
de erradicación de la pobreza, especialmente en los
países en desarrollo;
C 128/36
Diario Oficial de la Unión Europea
b)
Ejecutar programas para combatir, según proceda, la
deforestación, la erosión, la degradación del suelo, la
pérdida de diversidad biológica, la alteración de los
cursos de agua y el retroceso de los glaciares;
c)
Formular y aplicar, cuando corresponda, políticas y
programas, incluso de inversiones públicas y privadas,
que, teniendo en cuenta las consideraciones de
género, contribuyan a eliminar la desigualdad de
condiciones que deben afrontar las comunidades
montañesas;
d)
e)
f)
2.6.
ES
Aplicar programas de promoción de la diversificación
y de la economía, los modos de subsistencia sostenibles y los sistemas de producción en pequeña escala
tradicionales de las montañas, incluso organizando
programas específicos de capacitación y mejorando
el acceso a los mercados nacionales e internacionales,
las comunicaciones y la planificación del transporte,
teniendo en cuenta la fragilidad particular de las
montañas;
Promover la plena participación de las comunidades
montañesas en las decisiones que las afectan e
incorporar los conocimientos, el patrimonio y los
valores autóctonos en todas las iniciativas de desarrollo;
Movilizar apoyo nacional e internacional para la
investigación aplicada y el fomento de la capacidad,
prestar asistencia financiera y técnica para la ejecución
eficaz del desarrollo sostenible de los ecosistemas de
montaña en los países en desarrollo y los países con
economías en transición, y hacer frente a la pobreza
de las personas que viven en las montañas mediante
planes, proyectos y programas concretos, con suficiente apoyo de todos los interesados y teniendo
en cuenta el espíritu del Año Internacional de las
Montañas, que se celebra en 2002.»
Carta Mundial de las Poblaciones de Montaña
La Carta Mundial de las Poblaciones de Montaña se adoptó el
9 de junio de 2000 en Chambéry, como culminación del
Primer Foro mundial de la montaña al que asistieron representantes de 70 países.
Se trata de un proyecto que deberá someterse a debate antes
de convertirse en la base y la finalidad de la Organización
internacional de las poblaciones de montaña, prevista para
garantizar la realización de dicha Carta. Este proyecto se limita,
por el momento, a indicar los principios generales y se
completará con las sugerencias y recomendaciones más sectoriales formuladas en el Foro, así como con las contribuciones
que se presenten en la nueva cita prevista para septiembre de
2002 en Quito, Ecuador.
3.
Situación jurídica de las zonas de montaña europeas
Se ha pedido insistentemente a la Unión Europea que dedique
atención a las zonas de montaña.
29.5.2003
Gran parte de los documentos elaborados por diversos organismos en los últimos años tenía por objeto lograr la aprobación
de un reglamento (o una directiva) del Consejo o de la
Comisión con medidas específicas para las zonas de montaña
que dieran origen de esta forma a una política plurisectorial
integrada.
Más recientemente, se intentó obtener la adopción de un
«objetivo» específico dedicado a las zonas de montaña que se
añadiría a los previstos por la política de cohesión vigente
hasta el año 2000.
No obstante, resulta evidente que la Comunidad no puede
adoptar ninguna iniciativa específica (más allá de la medida
vigente, modesta y sectorial, en materia de agricultura de
montaña) sin la correspondiente disposición del Tratado en la
que se establezca la competencia al respecto.
Por consiguiente, es imprescindible que la Unión reconozca la
especificidad de la montaña y la necesidad consiguiente, con
pleno respeto del principio de subsidiariedad, de establecer
una política orgánica europea en la materia. Las características
de la «especificidad de la montaña», aunque se den condiciones
económicas diversas, son reconocibles de forma generalizada
y determinan unas especiales condiciones de vida de las
poblaciones, así como para la organización y gestión de los
servicios, la información, el acceso y la movilidad. Respecto de
las montañas europeas, resultan especialmente importantes y
urgentes las políticas de protección y fomento del medio
ambiente, el paisaje y la biodiversidad; las políticas de conservación de técnicas agrícolas de antiguas culturas propias de
poblaciones establecidas desde hace siglos y procedentes de
regiones muy lejanas; así como la salvaguardia de culturas
locales de alcance excepcional y del patrimonio histórico y
artístico.
El reconocimiento formal de la especificidad de la montaña es
esencial y propedéutico de cara a eventuales aplicaciones tras
la aprobación de medidas en multitud de sectores.
El artículo 158 del título XVII del Tratado CE (Cohesión
económica y social) establece lo siguiente:
«A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto
de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción
encaminada a reforzar su cohesión económica y social.
La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las
diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas
regiones y el retraso de las regiones o islas menos
favorecidas, incluidas las zonas rurales.»
29.5.2003
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
Si se quiere establecer las condiciones para que, en el futuro,
las instituciones europeas puedan elaborar políticas o intervenciones específicas en favor de las zonas de montaña, es
indispensable proponer que estas zonas se mencionen de
forma específica, junto a las ya incluidas, en la última parte del
artículo 158 citado. En la versión vigente, la expresión «zonas
rurales» no se identifica con la montaña, ya que no existe una
identidad entre ambos conceptos, lo que hace indispensable el
reconocimiento formal de la «especificidad de la montaña».
4.
Las montañas en el futuro de Europa
En la actualidad, el tema del futuro de Europa constituye el
asunto central, nodal y esencial para toda la población europea
que se pregunta por qué sistemas se regirá el Viejo Continente
en el tercer milenio.
Cada vez resulta más evidente lo que podría llegar a considerarse un tópico, a saber, que Europa no podrá construirse con
esquemas simples y mecánicos, ni con condiciones ilustradas
concebidas totalmente en los despachos, ni solamente con
acuerdos entre los Estados miembros.
La nueva Europa será fruto de un procedimiento complejo en
el que la unificación de la sociedad civil, así como la integración
de los intereses, funciones, subjetividad política y relaciones
con el exterior, deberán realizarse de forma gradual, a través
de una mediación amplia y de alto nivel con arreglo a un
diseño político y no tecnocrático.
Si ello tiene sentido, la nueva Europa deberá basarse mucho en
los aspectos que histórica, antropológica, cultural y físicamente
constituyen un valor aglutinante, un tejido conectivo o un
elemento de conjunción. Justamente, ¿no representan las
montañas todo eso?
¿Es posible concebir una Europa del tercer milenio sin una
política para las zonas que aglutinan físicamente las áreas más
desarrolladas del continente? Quizá pocos hayan pensado en
ello, pero las conexiones entre las zonas fuertes de la nueva
Unión Europea están garantizadas por las «tierras altas» y ello
evidentemente es válido tanto para los transportes como para
la relación más general entre espacios económicos. El valle del
Po se comunica con el valle del Rin merced a la cordillera
alpina; Cataluña en pleno desarrollo económico se conecta
con el Mediodía francés a través de los Pirineos; la propia Italia
tiene en el eje Alpes-Apeninos el esqueleto que la sostiene,
según la afortunada imagen del economista italiano Giustino
Fortunato de los huesos (las montañas) y los músculos (la
llanura). Por no hablar de la integración con el Este, donde los
Balcanes constituyen el nexo con la realidad eslava, mientras
los Montes Tatra establecen la unión entre Polonia y Hungría,
nuevas regiones de la Europa de 2004. Tampoco hay que
olvidar que en las zonas de montaña también existen lugares
de excelencia, desde el punto de vista social y económico, de
la realidad europea (sin salir de los Alpes, la senda imaginaria
que va de Grenoble a Bratislava atraviesa lugares como
Vorarlberg, Tirol, Carintia y Salzburgo, además de conocidas
regiones italianas).
C 128/37
Volviendo a la imagen de Fortunato, cabe preguntarse si tiene
sentido una Europa de «zonas fuertes» unidas por los «huesos».
La respuesta indudablemente es no. Pero en tal caso es
imprescindible una política europea a favor de las zonas de
montaña. Y ello no porque se deba añadir la palabra «montaña»
a la lista de prebendas y ayudas que, por diversos conceptos y
en diverso grado, se distribuyen a partir de Bruselas, sino
porque la montaña es el paradigma de la integración europea.
Las montañas de Europa han metabolizado desde siempre una
visión política pluralista, intrínsecamente tolerante y abierta al
debate y a la programación concertada. En cierta forma, está
grabado en su ADN.
Sin embargo, tampoco son ajenas a los retos que plantea la
globalización ni a la agravación del fenómeno inverso, como
es el incremento del sentimiento de pertenencia a un lugar. Si
este último no se controla, lleva al localismo, particularismo o
fragmentarismo, esto es, fenómenos que son el polo opuesto
de la integración y que fomentan políticas antieuropeas. No es
pura coincidencia que estos fenómenos comiencen a arraigar
en las tierras de montaña, ante la falta de una política europea
para dichas zonas y el hecho de que determinadas políticas de
la Unión a menudo no tengan suficientemente en cuenta sus
especificidades.
La Comisión Europea y el Parlamento Europeo deben valorar
más el papel potencialmente integrador de la montaña como
elemento de síntesis de toda la Unión. Bastaría con poco:
una gran idea como directriz, una elección quizá poco
convencional y la voluntad de superar de una vez la tecnocracia
y la burocracia. En resumen, bastaría con una política que
parta del principio de que, si se logra construir Europa, ésta se
realizará a partir de un nuevo concepto del estado, diferente
del que caracteriza al estado nacional, que tendrá en los nuevos
rasgos distintivos sus características propias fundamentales.
No cabe duda de que la montaña es uno de ellos.
Ningún modelo será convincente, sobre todo en los decenios
venideros en los que la sociedad civil se verá fuertemente
influida por el cruce de intereses y el papel de los agentes
políticos y culturales. Entonces, será todavía más viva la
necesidad de una alta política que construya el nuevo modelo
de Europa a partir de los valores aglutinantes.
Por todo ello, la montaña constituye un enorme reto para
Europa. Y también por ello se tiene una idea elevada de Europa,
de una Europa en la que el debate político no se centre sólo en
la calidad y cantidad de la carne y la leche, y a la que la
montaña puede contribuir siempre que se supere el trillado
estereotipo de las botas de montaña y del montañés en los
pastos y se evite caer en la tentación reduccionista de que la
montaña es sólo un asunto medioambiental o agrícola, como
más de uno sostiene en el Viejo Continente.
C 128/38
5.
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
Las montañas y los espacios urbanos
Huelga decir que el presente informe y las correspondientes
consideraciones y propuestas se elaboran en favor de las
poblaciones que aún residen, trabajan y constituyen comunidades civiles y políticas en las zonas de montaña.
No obstante, hoy día se acepta de forma generalizada que estas
poblaciones desempeñan un papel útil no sólo para su región,
sino también, de forma cada vez más importante y evidente,
para las poblaciones de las llanuras, ciudades y grandes zonas
populosas y productivas en forma de ordenación del territorio;
protección del medio ambiente y del paisaje; conservación del
suelo; oferta de espacios y momentos para la cultura, la salud,
el deporte y el ocio; producción de elementos estratégicos
como la madera, el agua y la energía; origen de productos de
especial valor porque son sanos y representan un equilibrio
secular entre naturaleza y necesidades humanas; así como
lugar de explotaciones mineras.
Por consiguiente, una política europea en favor de las montañas no beneficia únicamente a sus habitantes. Se trata realmente de una política para todos los europeos.
6.
Conclusiones y propuestas
El Comité de las Regiones
29.5.2003
4.
Destaca que en las montañas europeas se conserva gran
parte de la biodiversidad y que la existencia de un porcentaje
adecuado de población activa permite proteger el agua, el
suelo y el medio ambiente; cuidar los bosques y los bienes
culturales específicos; así como ofrecer productos y servicios
de altísimo valor para toda la población europea.
5.
Afirma que las montañas tienen especificidades propias
y que, aunque buena parte de las «zonas de montaña» también
son «zonas rurales», ambos términos no son idénticos; del
mismo modo, aunque parte de las zonas de montaña sean,
sin lugar a dudas, «zonas menos favorecidas», considera
inadmisible que la atención de la Unión en favor de la montaña
se limite a las dificultades económicas.
6.
Expresa el convencimiento de que el Tratado debe
tener en cuenta el concepto de «cohesión territorial» como
componente complementario de la «cohesión económica y
social».
7.
Manifiesta que una mención explícita de la montaña
en el Tratado serviría de fundamento para la competencia
comunitaria en la materia, haciendo finalmente posible valoraciones y políticas orgánicas para las poblaciones y los territorios, con el reconocimiento formal de su especificidad de
forma que se coordinen las distintas políticas comunitarias,
aunque respetando plenamente el principio de subsidiariedad.
1.
Destaca que ningún territorio de Europa puede destinarse
a ser y mantenerse como zona marginal, condenado a un
abandono progresivo.
2.
Subraya que desde hace años llegan inútilmente a los
órganos decisorios de la Unión peticiones apremiantes para
considerar a las montañas europeas de forma adecuada debido
a su especificidad territorial, que está determinada por las
llamadas desventajas naturales, en razón de su posición
altímetra y la pendiente; por las duras condiciones climáticas
y por las condiciones geomorfológicas únicas, las grandes
distancias y las especiales dificultades y los costes que conllevan
para la construcción y el mantenimiento de infraestructuras de
transportes. Las actuales condiciones naturales han generado
una flora y una fauna que no sólo son únicas en sí mismas,
sino también en su diversidad. Las especiales condiciones de
vida comprenden también el suministro y gestión de los
servicios, la información, el acceso y la movilidad.
3.
Expone que las montañas europeas están habitadas desde
hace milenios, y deben seguir estándolo, por poblaciones que
no deben sentirse abandonadas, sino que deben gozar de un
reconocimiento adecuado y de condiciones modernas de vida
social y civil; asimismo, deben contar con posibilidades y
ayudas para lograr un desarrollo económico sostenible de
amplio alcance, al igual que debe garantizarse el respeto y la
protección de las culturas locales y regionales.
8.
Por lo tanto, pide que se modifiquen el artículo 158 del
Tratado y el título correspondiente incluyendo la mención
explícita de las «zonas de montaña» junto a las «regiones o islas
menos favorecidas, incluidas las zonas rurales» ya citadas, y
añadiendo la palabra «territorial» donde en la actualidad sólo
se habla de «cohesión económica y social».
9.
Considera necesaria, además de la consagración jurídica
de la especificidad de la montaña, una normativa europea
sobre competencia que se base en dicho reconocimiento y
tenga como finalidad la reducción de las desventajas económicas y estructurales de los medios productivos y sociales de las
zonas de montaña respecto de las demás zonas, mediante
el establecimiento de ayudas financieras y económicas y
desgravaciones fiscales de carácter estructural y duradero.
10.
Destaca la existencia en las zonas de montaña de
patrimonios culturales y de organización social y política que
deben valorizarse y fomentarse. La identidad de las poblaciones
constituye una riqueza que debe conservarse como elemento
esencial de la complejidad positiva de cada nación y de Europa.
29.5.2003
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
11.
Defiende sin ambages normas sostenibles en las políticas de transporte que garanticen condiciones básicas uniformes
para la gestión de los flujos de tráfico viario y de las redes
ferroviarias en las zonas de montaña. Estas últimas no
pueden limitarse a ser simples corredores de tránsito. Deben
encontrarse soluciones inteligentes que concilien las necesidades del crecimiento económico con la protección de la salud
humana y del medio ambiente. Ello supone ampliar las
infraestructuras y mejorar la oferta del tráfico ferroviario
transfronterizo. Para financiar proyectos de infraestructuras
especialmente costosos en las zonas ambientalmente sensibles,
el derecho comunitario debe permitir la financiación transversal de infraestructuras ferroviarias mediante ingresos procedentes de redes viarias paralelas, con el fin de apoyar la necesaria
transferencia del transporte de mercancías desde la carretera al
ferrocarril.
12.
Señala que las actuales políticas de racionalización de
las finanzas públicas y de privatización de los servicios en toda
Europa acarrean perjuicios, a veces irreversibles, para las
poblaciones de montaña. La enseñanza, la sanidad, los transportes y los servicios de correos y telecomunicaciones se
encuentran de forma prácticamente generalizada en fase de
reestructuración. Una extensión suficiente y la buena calidad
de estos servicios constituyen tanto condiciones esenciales
de supervivencia para la población local como factores de
crecimiento y desarrollo decisivos para las zonas de montaña
en su conjunto. Por ello, es necesario que la administración
pública, en toda modificación de la organización de estos
servicios, asuma especialmente la responsabilidad y preste
especial atención a la situación de estas zonas para que el nivel
de los servicios no sólo se mantenga, sino que aumente. En
todo caso, es preciso que el Tratado CE garantice claramente a
las zonas de montaña el acceso en pie de igualdad a los
amplios servicios de interés general orientados al bienestar.
Por lo tanto, en las convocatorias de privatización deberán
establecerse restricciones y garantías para mantener la calidad
del servicio en dichas zonas.
13.
Defiende que la economía de montaña debe considerarse vital, por lo que deben establecerse en los programas
comunitarios:
—
el desarrollo de las redes de servicios y de proximidad,
especialmente de las informáticas para las empresas,
familias, escuelas, instituciones y ONG;
—
las políticas que favorecen la incorporación de los jóvenes
a todo tipo de empresas, especialmente en el caso de los
jóvenes empresarios;
—
el fomento y la simplificación de prácticas en favor de los
que ejercen varias actividades;
—
el fomento de cualificaciones profesionales adaptadas a la
evolución que se produzca.
C 128/39
14.
Considera útil proponer a la Comisión que el Sexto
programa marco de investigación y desarrollo tenga en cuenta
de forma adecuada, en la fase de realización, la problemática
de las zonas de montaña y que se fomente la constitución de
una red europea de todos los centros de investigación de las
zonas de montaña.
15.
Afirma con rotundidad que las diferentes zonas de
montaña de Europa requieren una política comunitaria que
ayude a sus poblaciones a gestionar medidas coherentes,
coordinadas e integradas, en el marco de una mayor y más
profunda autonomía local y regional. Se trata también de un
requisito para la plena aplicación del principio de subsidiariedad.
16.
Pide a la Comisión que, habida cuenta de la próxima
ampliación, se establezca una estrategia comunitaria global
para el desarrollo sostenible de las zonas de montaña de la
Unión y de los países candidatos que englobe el desarrollo de
las zonas rurales y la conservación de la agricultura de
montaña. En especial, esta estrategia debería incluir la cooperación transfronteriza de las regiones de montaña y determinar
medidas específicas dentro de los programas Interreg, Phare,
Tacis y Sapard, con el fin de incorporar a los países candidatos
y a otras regiones fronterizas con la Unión en las medidas para
las zonas de montaña. Esto último es especialmente importante
para los Sami, el pueblo aborigen que habita las zonas Norte y
Centro de Suecia, Finlandia y Noruega, así como el norte de
Rusia.
17.
Considera fundamental que la Comisión promueva la
realización de un estudio sobre las regiones de montaña
europeas para favorecer una clasificación común y una reflexión sobre las consecuencias de los cambios climáticos.
Asimismo, solicita que se apoye una marca de denominación
de origen de los productos de las zonas de montaña comunitarias acorde con las normas europeas en la materia.
18.
Pide a la Comisión que elabore una definición clara de
zona de montaña basada en criterios referidos a las características naturales (como altitud, pendiente, acortamiento del ciclo
vegetal y composición del suelo) y a los criterios socioeconómicos (como densidad de población, desarrollo demográfico,
pirámide de edad, actividades que supongan una economía de
escala y potencial de desarrollo de las zonas económicas) así
como a la combinación de dichos criterios, para lograr una
distinción clara, dado que los problemas respectivos difieren,
entre zonas de montaña y zonas desfavorecidas, a la hora de
establecer estrategias de desarrollo y mecanismos de apoyo.
19.
Considera absolutamente necesario compensar las desventajas naturales permanentes con ayudas; por este motivo,
dichas ayudas deben mantenerse como un elemento básico de
la política en favor de las zonas de montaña, junto con una
diversificación de las actividades económicas mediante ayudas
compensatorias diferenciadas.
C 128/40
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
20.
Insiste en la necesidad de que, además de las ayudas del
segundo pilar de la PAC, la economía de las zonas de montaña
reciba apoyo complementario de los Fondos Estructurales, con
especial atención a los transportes, telecomunicaciones y
fomento del desarrollo para las empresas que no están
directamente vinculadas a la agricultura y el turismo. Asimismo, incluye entre las directrices prioritarias de desarrollo la
necesidad de dotar de forma progresiva a dichas zonas con
infraestructuras y servicios mínimos esenciales en los sectores
de la enseñanza, sanidad y transportes, así como en los
relacionados con las nuevas tecnologías de la comunicación y
la información.
21.
Subraya que las contribuciones en el marco del segundo
pilar de la Política Agrícola Común deben poder combinarse
con las contribuciones de los Fondos Estructurales. Por ello, el
Comité de las Regiones propone que el segundo pilar de la
Política Agrícola Común, el desarrollo rural, adopte una forma
«a la carta», de manera que haya ámbitos de intervención que
puedan ser combinados con contribuciones de las opciones
que se discuten para los futuros Fondos Estructurales. Para que
el resultado sea lo más eficaz posible, es necesaria una gran
influencia de los niveles local y regional en las intervenciones.
22.
Pide que la Comisión se comprometa a evaluar la
posibilidad de permitir que los productos de calidad de las
zonas de montaña, originados en zonas delimitadas de acuerdo
con la normativa, puedan añadir una mención a la Denominación de Origen Protegida (DOP) o a la Indicación Geográfica
Protegida (IGP) referida a la procedencia de zonas de montaña.
23.
Apoya la celebración de convenios regionales en el
ámbito de la cooperación transfronteriza, a imagen del Convenio de protección de los Alpes, para institucionalizar e
intensificar la cooperación que permita solucionar problemas
específicos de alcance regional y transfronterizo, a la vez que
se ofrece un ejemplo concreto de realización de la Europa de
las regiones.
24.
Es necesario redoblar los esfuerzos para lograr la
igualdad de condiciones entre mujeres y hombres. El Comité
de las Regiones señala especialmente que, de acuerdo con los
últimos estudios, la labor de igualdad constituye un factor de
desarrollo en sí misma. En las zonas con problemas de
29.5.2003
emigración, un buen apoyo social y el acceso a una amplia
oferta cultural tienen gran importancia para contrarrestar la
marcha de mujeres y jóvenes de las zonas rurales y de montaña.
La existencia de suficientes posibilidades de formación y
perfeccionamiento profesional, especialmente para los jóvenes,
incluidos los jóvenes agricultores, tiene una importancia
decisiva para sus posibilidades de hallar un medio de vida.
25.
Propone la adopción de medidas compensatorias nacionales y regionales en favor de las zonas de montaña, así como
excepciones a la legislación comunitaria sobre ayudas estatales,
para permitir la prestación de servicios de interés público en
todo el territorio y compensar la reducción del apoyo estructural que padecerán debido al incremento de las peticiones de
ayudas estructurales tras la ampliación.
26.
Destaca la necesidad de dotar de forma adecuada a las
zonas de montaña con instrumentos de política estructural
después de 2006 y de mantenerlos mientras persistan sus
problemas específicos.
27.
Pide a la Comisión que establezca, dentro de la estrategia
global para las zonas de montaña, mecanismos específicos de
apoyo para el uso preferente en dichas zonas de fuentes de
energía renovables compatibles con el medio ambiente y el
paisaje, especialmente respecto del aprovechamiento de los
recursos hídricos y la gestión sostenible de los bosques de
montaña.
28.
Pide a la Comisión Europea que participe con regularidad en los trabajos de los órganos del Convenio de protección
de los Alpes.
29.
Propone que las instituciones europeas fomenten la
determinación y difusión de buenas prácticas sobre gestión del
territorio de montaña, de medidas de desarrollo sostenible y
de iniciativas para superar las dificultades de gestión de los
servicios. Asimismo, el Comité subraya la importancia del
intercambio transnacional de métodos y de experiencias locales
y regionales.
30.
Debe prestarse especial atención al sector lácteo de las
regiones de montaña con el fin de intentar mantener en ellas a
los pequeños agricultores y la agricultura extensiva.
Bruselas, 12 de febrero de 2003.
El Presidente
del Comité de las Regiones
Albert BORE