Datos Abiertos OCDE - Secretaría de Gestión Pública

SEMINARIO INTERNACIONAL
“DESARROLLANDO INNOVACIÓN
EN TRANSPARENCIA:
DATOS ABIERTOS EN EL MARCO
DE LOS ESTÁNDARES OCDE”
SEMINARIO INTERNACIONAL
“DESARROLLANDO INNOVACIÓN EN
TRANSPARENCIA: DATOS ABIERTOS EN
EL MARCO DE LOS ESTÁNDARES OCDE”
MEMORIA: SEMINARIO INTERNACIONAL DESARROLLANDO INNOVACIÓN EN
TRANSPARENCIA: DATOS ABIERTOS EN EL MARCO DE LOS ESTÁNDARES OCDE
Publicado por:
@ Presidencia del Consejo de Ministros
Secretaría de Gestión Pública
@ Embajada Británica Lima
Responsables:
Secretaría de Gestión Pública
Jr. Cusco 121, piso 11, Cercado, Lima, Perú
(51-1) 219-7000 anexo 7200
www.sgp.pcm.gob.pe
Embajada Británica Lima
Av. José Larco 1301, Piso 22, Miraflores, Lima, Perú
(51-1) 617-3000
www.gov.uk/government/world/peru
Editado y revisado por:
Secretaría de Gestión Pública
Diseño y diagramación:
Don Javier Comunicación Creativa SAC.
Tiraje
200 ejemplares
1ª. Edición – enero 2016
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ N° 2016-0985
Se terminó de imprimir en agosto de 2016 en:
Ediciones Nova Print S.A.C.
Av. Ignacio Merino N° 1546.
Lince - Lima
Bienvenida
Es un honor para mí estar en este auditorio
dándoles la bienvenida a este evento. Estoy
gratamente impresionado por el entusiasmo
que un tema tan importante como el de
Gobierno Abierto genera en el Perú.
Es con mucho gusto que el Reino Unido está
auspiciando este seminario que permite el
intercambio de experiencias entre naciones.
Un especial agradecimiento a la Presidencia
del Consejo de Ministros por la excelente
organización de estos dos días de evento.
Saben que cuentan con el apoyo del Reino
Unido para la consolidación del Perú en
temas de gobernanza pública.
Muchas gracias.
6
7
ANWAR
CHOUDHURY
Embajador
el Reino Unido
en Perú
MANUEL
MESONES
Secretario
General
de la PCM
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9
Bienvenida
Este evento reviste una importancia
singular, pues en él confluyen dos de las
iniciativas más trascendentes de este
gobierno: la modernización de la gestión
pública y la vinculación de nuestro país
con la OCDE.
La Política Nacional de Modernización
de la Gestión Pública establece como eje
transversal al Gobierno Abierto y expresa el
compromiso del Estado con la democracia,
la transparencia y la eficiencia en la
administración, principios que compartimos
con la Alianza para el Gobierno Abierto,
iniciativa de la que el Perú forma parte, igual
que la mayoría de países de la OCDE.
La Estrategia Nacional de Datos Abiertos y el
portal de datos abiertos que presentamos
hoy como parte de este escenario nos
acercan más a los estándares de buena
gobernanza de los países de la OCDE.
Muchas gracias.
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DATOS ABIERTOS EL PUENTE QUE UNE A LOS
GOBIERNOS CON SU CIUDADANÍA
La masificación del uso del Internet y la
explosión informativa que esto supone ha
promovido la creación de iniciativas como
datos abiertos y el gobierno abierto, así como
la promoción de políticas como Transparencia
y Acceso a la Información.
Esto significa, primero, que cada vez más ciudadanos en el mundo tienen las herramientas para
exigir a sus gobiernos mejor y mayor acceso a la
información, utilizando la web como una herramienta de democratización, y
CADA VEZ MÁS CIUDADANOS EN EL MUNDO TIENEN LAS
segundo, que ante esta exigencia
HERRAMIENTAS PARA EXIGIR A SUS GOBIERNOS MEJOR Y
los gobiernos han establecido
MAYOR ACCESO A LA INFORMACIÓN, UTILIZANDO LA WEB
políticas para asegurar a sus ciuCOMO UNA HERRAMIENTA DE DEMOCRATIZACIÓN.
dadanos dicho acceso.
Por eso, es importante que cada vez más
personas tengan claro qué son y por qué
son importantes los datos abiertos. La Open
Goverment Guide los define como aquella
información que puede ser utilizada, reutilizada
y redistribuida gratuitamente por cualquier
persona o entidad.
Un apartado especial merecen los datos abiertos
gubernamentales, definidos por el Open Data
Handbook de la organización internacional Open
Knowledge, como un conjunto de información
particularmente importante por la cantidad de data
que contiene.
En lo que se refiere a datos abiertos es especialmente
fundamental que la data gubernamental sea abierta
– cumpliendo con las restricciones de la Ley de
Protección de Datos Personales y siempre que no se
comprometa la seguridad del Estado -, pues la mayor
parte de la información estatal es pública por ley.
La Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (Cepal), en su publicación “Datos abiertos:
un nuevo desafío para los gobiernos de la región”,
destaca que el objetivo de abrir los datos a la
sociedad es que esta pueda sacar provecho de
12
ellos, ya que las organizaciones que los ofrecen no
quieren o no tienen la capacidad de analizarlos o
procesarlos.
Poner estos datos a disposición de la sociedad,
según explica Cepal, permite que cualquier
persona u organización construya con ellos
una nueva idea que resulte en nuevos datos,
conocimientos e, incluso, servicios.
La Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE) en su
publicación “Gobierno Abierto en América
Latina, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza
Pública” (2015) señala de forma contundente
que para que los datos gubernamentales se
consideren abiertos, deben estar disponibles
para todo aquel que quiera tener acceso a
ellos y reutilizarlos.
Por ello, deben proporcionarse de forma rápida,
oportuna y con la mayor cantidad posible de
detalles. Y añade que es necesario ofrecer el
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conjunto de datos de forma gratuita (o a un
costo accesible) y descargable del internet.
Por otro lado, para garantizar su reutilización
y redistribución, es particularmente necesario
ofrecer datos no estructurados en los formatos
más accesibles para todos.
DEL GOBIERNO ABIERTO A LOS DATOS
ABIERTOS
Respondiendo a las necesidades de sus
poblaciones, los gobiernos trabajan en la
liberación de data de diversa índole y promueven
iniciativas de utilización de datos abiertos
enfocados en la aplicación de un gobierno
abierto. Actualmente 69 países pertenecen al
Open Government Parnertship (OGP), organismo
multilateral que funciona desde 2011 como una
plataforma que monitorea e impulsa reformas
para establecer gobiernos abiertos.
Pertenecer a la OGP, explica la OCDE en su
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estudio Gobierno Abierto en América Latina,
implica el compromiso de los gobiernos a cumplir
con los cuatro principios de gobierno abierto:
acceso a la información, participación ciudadana,
integridad (incluidas las medidas de lucha contra
la corrupción) y acceso a la tecnología para
favorecer la apertura y la rendición de cuentas.
Al ingresar a la OGP los países suscriben la
Declaración de Gobierno Abierto de Alto Nivel que
supone la elaboración de un plan de acción bienal
y de un informe anual de autoevaluación. El Perú
pertenece a la OGP desde el año 2012 y, a la fecha,
ha aprobado y ejecutado dos planes de acción de
gobierno abierto.
Países como Reino Unido y Estados Unidos
se han enfocado en el desarrollo de los datos
abiertos y encabezan el Open Data Barometer
2014, una clasificación mundial impulsada
por la World Wide Web Foundation y el Open
Data Institute del Reino Unido. Este barómetro
califica a los países en base al nivel de
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publicación de datos gubernamentales, de su
beneficio y de su impacto.
El mismo barómetro incluye a los países
latinoamericanos. Chile está en el puesto 15,
Brasil en el 21 y México en el 24. Uruguay
ocupa el puesto 25 y el Perú el 33. Para la
Open Government Guide es un error equiparar
al Gobierno Abierto con la transparencia.
Citando el libro Open Government Collaboration,
Transparency, and Participation in Practice,
el Gobierno Abierto es “la noción de que la
ciudadanía tiene el derecho de acceder a los
documentos y a las operaciones del gobierno”.
Sin embargo, a la par de promover la
transparencia y el acceso de datos, es
importante también que la ciudadanía esté en
situación de expresarse sobre los problemas
que considera importantes, de influenciar en
la toma de decisiones y de exigir la rendición
de cuentas por parte de las autoridades. El
estudio ya citado de la OCDE concluye que el
Gobierno Abierto incide en una gran diversidad
de campos y abarca una amplia gama de
principios y prácticas cuya finalidad es hacer
que la relación entre los gobiernos y los
ciudadanos sea más dinámica, mutuamente
benéfica y basada en una confianza recíproca.
El estudio presenta las conclusiones del
proceso de revisión de las políticas públicas
e iniciativas de gobierno abierto en 11 países
de América Latina. Una de ellas señala que los
países latinoamericanos tienen retos similares
sobre el tema pues este se sigue concibiendo
como un elemento aislado.
Los países de América Latina han seleccionado
diferentes caminos y enfoques en sus esfuerzos por
impulsar su agenda de Gobierno Abierto. Algunos
se han centrado en políticas de transparencia y
combate a la corrupción o puesto mayor énfasis en
la gestión efectiva de los recursos públicos o en las
estrategias de gobierno digital.
16
17
En la mayoría de estos países, dice la OCDE, son
significativos los avances en políticas de acceso a
la información y la creación de leyes para lograrlo.
Algunos han creado webs y aplicaciones para la
transparencia y la lucha contra la corrupción, y
otros han instaurado políticas de participación
ciudadana. Sin embargo, pocos han acogido del
todo la iniciativa de datos abiertos.
OCDE, está poniendo énfasis en adecuar sus
estándares a los exigidos por la organización.
Establecer una política de datos abiertos y
gobierno abierto es parte de ello, pues para
la OCDE es importante que un país desarrolle
políticas de gobierno abierto pues es un
marco analítico clave para la administración
pública y la gobernanza.
LA IMPORTANCIA DE LOS
GOBIERNOS ABIERTOS PARA
LA OCDE
Para la OCDE el Gobierno Abierto significa
mostrar a los ciudadanos una alta rendición
de cuentas proporcionando información de
calidad y espera que las instituciones públicas
reconozcan el valor de los datos abiertos para
consolidar el Gobierno Abierto. En ese sentido, es
necesario el respaldo político para que los datos
abiertos y el acceso a la información pública se
conviertan en un componente integral de la cultura
gubernamental. La OCDE identifica tres conjuntos
de valores que los gobiernos focalizan mediante
iniciativas de datos abiertos: valor económico,
valor social y valor de buena gobernanza.
La OCDE es un organismo de cooperación
internacional fundada en 1960 y evalúa las áreas
política y social de sus 35 países miembros.
La OCDE considera los datos abiertos como
un mecanismo que trasciende a la difusión de
información.
El Perú, como aspirante a ser miembro de la
Las iniciativas de Gobierno Abierto ayudan a
mejorar la transparencia, impulsan la innovación
en el sector público, empoderan a las personas
y vuelven los procesos de diseño de políticas
públicas más representativos, incluyentes y
efectivos. Reconoce también que el Gobierno
Abierto contribuye eficazmente a aumentar la
rendición de cuentas de las instituciones públicas,
a fortalecer su capacidad para prestar servicios
más acorde a las demandas de los ciudadanos
y las empresas, y a rendir mayores beneficios
económicos y sociales.
LOS DATOS ABIERTOS IMPLICAN MÁS QUE SIMPLEMENTE
REVELAR INFORMACIÓN PUES APUNTAN A QUE DIVERSOS
ACTORES, COMO LA SOCIEDAD CIVIL Y EL SECTOR PRIVADO,
TENGAN ACCESO A DATA QUE LES PERMITA GENERAR
NUEVOS PRODUCTOS, INFORMACIÓN O APLICACIONES.
La OCDE ha desarrollado fundamentos de gobierno
abierto a partir de un enfoque multisectorial
trabajando con los gobiernos y con la sociedad
civil para promover reformas del sector público
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que se inspiren en los principios de transparencia,
integridad, rendición de cuentas y participación
ciudadana.
El documento de la OCDE precisa que si bien
resulta fundamental poner la información a
disposición del público y garantizar el acceso a ella
para fomentar la transparencia y la rendición de
cuentas, es la utilización y la reutilización reales de
datos lo que crea esos valores.
Entonces, los datos abiertos implican más que
simplemente revelar información pues apuntan
a que diversos actores, como la sociedad civil
y el sector privado, tengan acceso a data que les
permita generar nuevos productos, información
o aplicaciones.
PERÚ, ¿CÓMO VAMOS?
El documento de la OCDE dedica un apartado
especial a analizar la situación del Perú
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en cuanto a los esfuerzos realizados para
implementar un Gobierno Abierto y destaca la
afiliación de nuestro país a la OGP desde abril
de 2012, la presentación de la evaluación
anual a dicha organización y la elaboración
de dos planes de Acción de Gobierno Abierto,
el de 2012 – 2014 y el de 2015 - 2016,
actualmente en ejecución.
Las políticas de Gobierno Abierto son
transversales a diversos sectores del gobierno
y sus políticas públicas, sin embargo, aún no
alcanza todos los campos que debería. Es
labor del gobierno ampliar el alcance de sus
políticas de Gobierno Abierto, alinear a las
acciones institucionales aisladas que aún no
aceptan o incorporan estas políticas e instaurar
indicadores mejor diseñados para medir la eficacia
de las mismas.
En su plan de Acción de Gobierno Abierto 2015
- 2016, el Perú reafirma su compromiso para
cumplir con los objetivos de la OGP y precisa que
el Gobierno Abierto es un eje transversal de la
Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública, aprobada por Decreto Supremo N° 004
- 2013 - PCM, con la cual apuesta a incrementar
la eficacia de la gestión pública estableciendo
canales de comunicación que le permita
conocer las preocupaciones y necesidades de
la ciudadanía con la finalidad de mejorar los
servicios públicos.
La OCDE señala que nuestro país tiene como reto
encontrar un equilibrio entre el principio de máxima
divulgación de información y las regulaciones sobre
privacidad y seguridad de información y datos.
La organización considera que las regulaciones
de seguridad son excesivas por lo que podría
desanimar a los ciudadanos y a las organizaciones
a consultar y usar la información pública. Enfatiza
que, por definición, esto contradice los objetivos
de Gobierno Abierto.
Sin embargo, la organización destaca que el
Perú se está esforzando por impulsar los datos
abiertos y la agenda de transparencia del
gobierno; y resalta que en el diseño del Plan de
Gobierno Abierto se menciona a la información
pública como un activo clave para fortalecer
la transparencia y la participación. Resalta
también que el Estado considera a los datos
abiertos como un factor crítico para aumentar
el acceso público a sus acciones y decisiones,
por lo que es un importante para mejorar la
transparencia.
LA OCDE SEÑALA QUE NUESTRO PAÍS TIENE COMO
RETO ENCONTRAR UN EQUILIBRIO ENTRE EL PRINCIPIO
DE MÁXIMA DIVULGACIÓN DE INFORMACIÓN Y LAS
REGULACIONES SOBRE PRIVACIDAD Y SEGURIDAD
DE INFORMACIÓN Y DATOS.
La OCDE resalta que los datos abiertos
siguen teniendo una modesta presencia en
las agendas del gobierno, del sector privado
y de la sociedad civil y recomienda impulsar
20
las políticas de datos abiertos en los tres
espacios, pues la sinergia ayudará a que los
datos abiertos tengan un real valor económico
y social.
El Perú sigue construyendo su camino.
21
SARA
AROBES
Secretaria de Gestión
Pública de la Presidencia
del Consejo de Ministros.
CÉSAR
VÍLCHEZ
Drector General
de la Oficina Nacional
de Gobierno Electrónico.
22
23
PRESENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL
DE DATOS ABIERTOS
Los esfuerzos del Perú para optar por un
gobierno democrático, abierto y transparente
se ven reflejados en el Plan de Gobierno Abierto
aprobado en julio de 2015. Este contempla la
mejora de los servicios públicos mediante el
desarrollo de la Estrategia Nacional de Datos
Abiertos (en proceso de aprobación). A cargo
de la coordinación de esta estrategia está la
Secretaría de Gestión Pública (SGP), órgano
de línea de la Presidencia del Consejo de
Ministros, y rector del Sistema Nacional de
Modernización de la Gestión Pública.
Al asumir esta responsabilidad, la SGP tiene
la atribución de aprobar y emitir lineamientos
y normas para toda la administración pública
sea de nivel local, regional y nacional. El
marco normativo habilita a la SGP a diseñar y
promover la aplicación de los datos abiertos
en toda la administración pública.
En 2015 se empezó a trabajar desde el
Gobierno Nacional la construcción de la
estrategia global, pero para entonces ya
se contaba con otras iniciativas como los
portales de datos abierto de municipios
como Miraflores, San Isidro y otros que
vienen construyéndose.
La secretaria de Gestión Pública, Sara Arobes
Escobar, resalta que el trabajo en datos
abiertos en nuestro país haya escalado de
los gobiernos locales al Gobierno Nacional.
Entonces, La estrategia nacional se ha
construido en base a experiencias exitosas
internacionales y locales.
La Estrategia Nacional de Datos Abiertos (en
proceso de aprobación)comprende principios
desarrollados
antes
por
estamentos
internacionales y tiene tres líneas de acción:
establecimiento del marco normativo e
institucional, el desarrollo de infraestructura
y promoción de iniciativas y espacios de
participación.
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DESMENUZANDO LA ESTRATEGIA
Sara Arobes explica que el marco normativo se
alimenta con la aprobación de la estrategia,
pues esta contempla la creación de instrumentos legales que respalden el trabajo.
“EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NOS REGIMOS POR
NORMAS, ENTONCES ES IMPORTANTE CONTAR CON UN
MARCO NORMATIVO Y CON LINEAMIENTOS QUE PUEDAN
ORIENTAR A LAS ENTIDADES. POR EJEMPLO, CON
CONCEPTOS COMO QUÉ SON LOS DATOS ABIERTOS,
CÓMO SE PUEDEN UTILIZAR, QUÉ CARACTERÍSTICAS Y
CONDICIONES DEBEN TENER ESTOS DATOS ABIERTOS
PARA PONER A DISPOSICIÓN, ETC.”
El respaldo institucional se encuentra en
la SGP, pero también en la Oficina General
de Informática (OGI), la Oficina Nacional de
Gobierno Electrónico (ONGEI) y en las diversas
instituciones públicas, pues crear un sistema
de promoción de datos abiertos implica el
trabajo conjunto del sector público, el sector
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privado y la sociedad civil. Como parte de
la infraestructura tecnológica tenemos el
lanzamiento del Portal Nacional de Datos
Abiertos y el desarrollo de aplicaciones que
ayuden a mejorar y hacer más transparentes
los procesos del Estado.
Finalmente, para promover iniciativas para
la creación de espacios de participación y
colaboración, es importante primero que
el Estado empiece a liberar data para que
esta sea utilizada.
“Como Estado tenemos mucha información,
pero esa información por sí sola no vale
nada si es que alguien no la pone en valor,
si es que alguien no la reutiliza para poder
desarrollar un servicio público que pueda
incidir en la mejora de la calidad de vida,
en la mejora de la vigilancia social o en la
mejora de la prestación de los servicios”,
dice Arobes.
¿CÓMO FUNCIONA LA APERTURA DE
DATOS EN EL ESTADO?
El trabajo en datos abiertos en la administración
pública empezó en el ámbito local, en los
municipios. El avance de este trabajo hacia
el ámbito nacional requiere de un proceso de
aprendizaje, como explica Sara Arobes.
“Vamos a ir lanzando, trabajando de
manera progresiva y corrigiendo lo que
deba corregirse. Por ejemplo, la creación de
guías y herramientas serán aplicadas para
ser evaluadas para ir viendo como vamos
trabajando, ajustar e implementar medidas
correctivas”, dice Arobes.
Teniendo ya una mirada de cómo debe
funcionar este proceso, en primer término
aquellas entidades públicas que quieren
trabajar y promover datos abiertos deben
conformar al interior un grupo de trabajo que
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27
empiece a identificar qué datos pueden ser puestos
a disposición. La SGP ha elaborado una guía
rápida de apertura que va a permitir rápidamente
identificar los datos a liberar, hacer un inventario
de ellos, priorizarlos y ofrecer luego un catálogo de
datos. Este trabajo se va a dar en cada entidad del
Estado al momento que ponga su información a
disposición del público.
PORTAL ABIERTO AL MUNDO
El Portal Nacional de Datos Abiertos (www.
datosabiertos.gob.pe) fue diseñado en base
a buenas prácticas internacionales bajo los
estándares del Plan Nacional de Gobierno
Electrónico.
Su funcionamiento es práctico: en él se publica de
manera automática la información del portal de
servicios al ciudadano y empresas, donde cerca
de mil entidades estatales publican información
relacionada al Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA).
También agrupa la data del Portal de
Transparencia Estándar del Estado, procesándola
automáticamente y convirtiendo esta información
en datasheets o conjuntos de datos. Además de
esto, se permite que cada Entidad ingrese en
forma manual – tal como se hace en otros portales
de datos abiertos- la información relacionada
a su sector. César Vílchez, director de la Oficina
Nacional de Gobierno Electrónico (Ongei),
destaca que la información de este portal va a ser
administrada por mil cien entidades del Estado,
“que son exactamente las que actualmente
ingresan información al portal de Transparencia”.
“Hemos innovado el Portal de Transparencia
y hemos sacado un nuevo producto que se
llama Portal de Datos Abiertos. Las 1.100
entidades públicas corresponden al Poder
Ejecutivo, Legislativo, Judicial, a los Gobiernos
Regionales y Locales, los Organismos Públicos
Descentralizados (OPD), a los organismos
autónomos, a las empresas públicas del
Estado. O sea, esto no es solo información de los
ministerios, es información prácticamente de todo
el Estado”, dice Vílchez.
Dentro del portal, la aplicación permitirá el libre
acceso y descarga de datos pero tendrá los
permisos de modificación restringidos para que
no se manipule deliberadamente la información.
El perfil de los metadatos con los que se trabaja
en el portal cumple con la norma ISO 19139
Geographic Information y la norma ISO 15836
Dublin Core Metadata.
LO INTERESANTE DEL FUNCIONAMIENTO DE ESTE
PORTAL ES QUE CENTRALIZA LOS PRODUCTOS
PARTICULARES DE CADA INSTITUCIÓN. ES DECIR,
CADA ENTIDAD PUEDE DESARROLLAR ADEMÁS SU
PROPIO PORTAL DE DATOS.
El Perú continúa en su camino de apertura
bajo la guía de los más estrictos estándares
internacionales. La puesta en marcha del Portal
Nacional de Datos Abiertos lo demuestra.
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29
ANDREW
STOTT
REINO UNIDO,
ex director de
transparencia
del Reino Unido
y creador del site
data.gov.uk
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DATOS ABIERTOS
LECCIONES Y BENEFICIOS
Queda claro que al hablar de datos abiertos nos
referimos a información libre de usar, reusar y
distribuir por cualquiera para cualquier propósito.
1. Un nuevo valor económico y social
Liberar datos va más allá de las publicaciones
de balance sectorial que puede realizar el
gobierno y también va más allá de las respuestas a los pedidos de acceso a la información.
En Reino Unido (UK) la tasa de la población que
accede a datos abiertos aumentó en 1.800%
entre el 2004 y el 2010. En el mismo periodo
las descargas de datos aumentaron en 800%.
Desde el año 2008 el acceso estándar a
datos es gratuito.
4. Un Gobierno que sea más eficiente.
EN REINO UNIDO (UK) LA TASA DE LA POBLACIÓN
QUE ACCEDE A DATOS ABIERTOS AUMENTÓ
EN 1.800% ENTRE EL 2004 Y EL 2010. EN EL
MISMO PERIODO LAS DESCARGAS DE DATOS
AUMENTARON EN 800%.
Las ventajas de la política de datos abiertos que
UK reconoce son claras:
2. Un Gobierno que sea más transparente
3. Mejoras en los servicios públicos
NUEVO VALOR ECONÓMICO Y SOCIAL
Una encuesta realizada en UK para conocer de qué
forma benefician los datos abiertos a la población
y a las entidades públicas y privadas mostró que el
40% de la gente mejoró sus decisiones al momento
de consumir productos o servicios al tener al alcance
información generada a raíz de la política de datos
abiertos. En el ámbito privado se optimizaron las
operaciones en 19% y en 16% en el ámbito público.
Un buen ejemplo de ello es cómo se logró
innovaciones en la agricultura desde el uso
de datos abiertos. Al sistematizar decenas de
datos sobre el clima y sus proyecciones con
Climate Basic by The Climate Corporation los
agricultores mejoraron sus ingresos en 15%,
pues al manejar esta información tomaron
mejores decisiones sobre su trabajo, su cosecha,
sus productos.
La misma data procesada sobre el clima ha servido para la innovación en seguros gracias a la utilización de datos topográficos que son aplicados
en el sector construcción, pues las empresas se
guían de ella para programar construcciones de
menor riesgo o de materiales distintos según el
terreno escogido. Esta información también ha tenido impacto en las finanzas, pues se ha calculado
que las empresas pueden perder hasta US$5.3 billones por problemas climatológicos.
En ese sentido, el valor económico de la infraestructura de la información (proveedores de datos desarrolladores de datos - usuarios) ya no está en
discusión.
GOBIERNO MÁS TRANSPARENTE
Uno de los beneficios más directos de liberar
data tiene que ver con hacer un gobierno más
transparente, que establezca mejores relaciones
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con sus ciudadanos. Con presupuestos abiertos
se pueden crear aplicaciones que den cuenta
clara de a dónde va el dinero de la población.
Los presupuestos abiertos ponen en pizarra el
tema del dinero bien gastado, respondiendo a las
preguntas ¿son mis impuestos bien gastados?
¿el dinero va donde debería ir? En Uganda se
hizo público el presupuesto de las escuelas y se
datallaron los gastos de las mismas y los padres
quedaron contentos al conocer el trabajo que se
hacía con su dinero.
Además, estos datos son importantes como
base del buen periodismo de datos, por ejemplo
en cuanto a fiscalizar los detalles de las contrataciones del Estado.
UNO DE LOS BENEFICIOS MÁS DIRECTOS DE LIBERAR
DATA TIENE QUE VER CON HACER UN GOBIERNO MÁS
TRANSPARENTE, QUE ESTABLEZCAMEJORES RELACIONES
CON SUS CIUDADANOS. CON PRESUPUESTOS ABIERTOS
SE PUEDEN CREAR APLICACIONES QUE DEN CUENTA
CLARA DE A DÓNDE VA EL DINERO DE LA POBLACIÓN.
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MEJORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
El monitoreo educativo es un buen ejemplo de lo
que se ha logrado en diversos países del mundo
gracias a la apertura de datos.
No solo UK evalúa en línea el desempeño de sus
maestros y directivos. En Kenya, por ejemplo, el
desarrollo de Kenya Find My School permitió
controlar el trabajo de profesores, directores,
funcionamiento de escuelas, etc. Permitiendo
no sólo a los padres conocer mejor el trabajo que se hace con sus hijos, sino que el
gobierno pueda evaluar más de cerca a los
responsables educativos. En Senegal el desarrollo de mSchool a partir de datos abiertos, consiguió tener un panorama completo para evaluar cómo trabaja cada escuela, los servicios
que ofrece, su ubicación y la infraestructura
con la que está equipada.
El sector salud también se ha visto beneficiado con la política de datos abiertos al monitorear el trabajo de clínicas y hospitales. En
UK se estableció la política de publicar también los datos de antibióticos, al monitorear el
uso de la información publicada hubo mejoras: las
infecciones por mal uso de antibióticos disminuyeron en 79% en cuatro años.
En Uganda los datos se usaron para monitorear
la salud de las comunidades rurales. Se logró disminuir en 33% la mortalidad infantil, pues se encontró la forma - gracias a la información liberada
- que todas las comunidades reciban sus medicamentos y suplementos a tiempo.
La seguridad ciudadana (con los conocidos ma-
34
pas de criminalidad, por ejemplo) y la el desempeño de la justicia también ha sido evaluado con
estas herramientas.
MÁS EFICIENCIA GUBERNAMENTAL
Este principio, ligado con el de tener un gobierno
más transparente, tiene que ver con publicar datos y recibir un feedback. Por ejemplo en UK, al
publicarse los datos presupuestarios el gobierno
recibió críticas muy específicas que incentivaron a
la disciplina fiscal.
LOS DATOS QUE SE LIBEREN DEBEN SER MONITOREADOS
Y ACTUALIZADOS CONSTANTEMENTE, PUES UNA INICIATIVA
QUE NO SE ACTUALIZA NO FUNCIONA.
Lo importante cuando se decide trabajar con
datos abiertos es que se pongan de acuerdo los
funcionarios de más alto nivel. En UK, por ejemplo,
las políticas de liberación de datos recibieron el
apoyo de dos primeros ministros bajo la consigna:
“El gobierno sólo es custodio de la información,
pues la información pertenece al público”.
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La voluntad política y la demanda ciudadana
son imprescindibles en la aplicación de estas
políticas. Así también es necesario que se tenga en cuenta la importancia de implementar
políticas de datos abiertos también en los gobiernos locales.
Para lograr el éxito en un plan de datos abiertos
es necesario que los gobiernos cumplan cuatro
funciones específicas: deben ser proveedores
de datos, asumir el liderazgo de la política de
datos abiertos, ser catalizadores del uso de los
datos y también sean usuarios.
Organizar adecuadamente un equipo que lidere
la implementación de políticas de datos abiertos requiere, sobre todo, que se trabaje con
un equipo central pequeño, que se planteen
etapas de implementación cortas con metas
claras, que sepa responder rápidamente a los
usuarios, que use los recursos de diferentes expertos del gobierno y que descentralice el control de la data (es decir, que cada entidad sea
responsable de la data que libera).
NO SE TRATA SÓLO DE PUBLICAR NUEVOS DATOS, SINO
TAMBIÉN DE RECUPERAR Y HACER PÚBLICOS DATOS
ANTIGUOS EN FORMATOS REUTILIZABLES (NO EN PDF) Y
SIN TÉRMINOS Y CONDICIONES RESTRINGIDOS.
El debate sobre la apertura y uso de datos es
largo, pero las cosas se hacen haciéndose, no
debatiéndose. En UK costó usar los recursos
que había, pero finalmente lo hicimos. Ahora
ocupamos el número 1 en todos los ránkings
mundiales de uso y liberación de datos. Y este
modelo se puede compartir con todos los países
del mundo.
BÁRBARA
UBALDI
ITALIA,
directora de la
Unidad de
Gobierno Digital
y Datos Abiertos
de la OCDE
36
37
DATOS ABIERTOS
EXPERIENCIAS Y ESTÁNDARES DE LA OCDE
1-
Las políticas públicas de datos abiertos
requieren de la implementación de instrumentos
continuos de comunicación, consultación pública,
colaboración y coordinación con la finalidad de
asegurar que las mismas sean definidas, implementadas, monitoreadas y adaptadas, en caso
de ser necesario, de acuerdo con las demandas
y necesidades de todos los actores involucrados
dentro del ecosistema de datos abiertos.
2-
Estrategias de comunicación: Desde las
instituciones públicas hacia los usuarios identificados y potenciales de datos abiertos gubernamentales. La finalidad es incrementar (a) el
conocimiento que los últimos tienen sobre los
esfuerzos llevados a cabo por el gobierno (central o local). Dichas estrategias de comunicación
deben llevarse a cabo a través de medios tradicionales y electrónicos; distinguir entre diferentes comunidades de usuarios (por ejemplo, estudiantes, desarrolladores, medios, sector privado,
etc.); y (b) resaltar el respectivo valor y beneficio
que los datos abiertos tienen para cada una de
las dichas comunidades.
3-
Ejercicios de consulta: deben enfocarse
en identificar la demanda de datos por parte de
los usuarios con la finalidad de priorizar la apertura de datos con un enfoque centrado en el valor
de los mismos para las comunidades de usuarios.
Lo anterior permite reforzar el potencial que los
datos publicados tienen para la creación de valor
mediante su reuso y focalizar el uso de recursos al
interior de las instituciones para una apertura de
datos basada en el valor (interés) de los mismos
para los usuarios.
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DATOS ABIERTOS
REQUIEREN DE LA IMPLEMENTACIÓN DE INSTRUMENTOS
CONTINUOS DE COMUNICACIÓN, CONSULTACIÓN
PÚBLICA, COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN.
4-
Los ejercicios de consulta deben ser continuos e implementados durante todas las etapas
del proceso de política pública (desde la definición
hasta la retroalimentación). Esto permite a las instituciones públicas de coordinación y a las de implementación contar con insumos que nutran la
mejora de las políticas de datos abiertos y de los
datos en sí, proveyéndolas con información, por
ejemplo, sobre la calidad de los datos publicados,
la necesidad de datos adicionales, etc.
LOS EJERCICIOS DE CONSULTA DEBEN ENFOCARSE
EN IDENTIFICAR LA DEMANDA DE LOS USUARIOS PARA
PRIORIZAR LA APERTURA DE DATOS CON UN ENFOQUE
CENTRADO EN EL VALOR DE LOS MISMOS PARA LAS
COMUNIDADES DE USUARIOS.
5-
Mecanismos y ejercicios de coordinación
y colaboración continua (por ejemplo, hackatones,
eventos para la construcción e intercambio de capacidades y habilidades, etc.) deben ser igualmente implementados con la finalidad de crear valor
de forma conjunta.
Los datos abiertos se tratan de la co-creación de
valor y éste es creado cuando las instituciones de
gobierno pasan de un enfoque de arriba hacia abajo basado en la oferta, a un enfoque dinámico en el
cual el gobierno es percibido como un socio dentro
del ecosistema de datos, y no solamente como una
fuente de los mismos o como un ente regulador y
38
apartado de la política de datos abiertos.
6-
Con respecto a la oferta, la apertura de
datos es sólo un punto intermedio dentro del largo
proceso que se deriva de la implementación de políticas y programas de datos abiertos.
Antes de que los datos sean puestos en plataformas para su libre acceso, etapas relacionadas a
la calidad de los datos (recolección, preparación,
definición de formatos, etc.) requieren, por ejemplo,
el establecimiento de lineamientos de parte de las
instituciones gubernamentales de coordinación y
de las oficinas de soporte técnico; de la construcción de capacidades técnicas al interior de las instituciones públicas a cargo de la implementación; de
la superación de la resistencia al cambio, etc.
Una vez publicados los datos, las etapas posteriores (retroalimentación, apertura proactiva puntual y
continua, etc.). se centran en incrementar el re-uso
de los datos para la co-creación de valor y, por lo
tanto, en la generación de un mayor impacto para
la sociedad, la economía y la gobernanza pública.
39
7-
El movimiento pro datos abiertos comparte objetivos comunes con las políticas de Gobierno
Abierto, el cual se centra en una mayor transparencia y apertura gubernamental. Sin embargo
las políticas de Datos Abiertos tienen un enfoque
dinámico centrado en el re-uso de la información
y la creación conjunta de valor. En este sentido, la
política de Datos Abiertos van más allá de la transparencia y la apertura, promoviendo en paralelo el
potencial que los mismos tienen para la economía
y para el involucramiento dinámico de la sociedad
en procesos gubernamentales. Por otro lado, no se
debe confundir el concepto de datos abiertos con
modelos tradicionales de provisión de información
del sector público (documental o estadística).
LA APERTURA DE DATOS ES SÓLO UN PUNTO INTERMEDIO
DENTRO DEL LARGO PROCESO QUE SE DERIVA DE LA
IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE
DATOS ABIERTOS..
8-
Una manera de entender la dinámica que
envuelve los datos abiertos se centra en su conceptualización como bienes intermedios parte de
40
un proceso productivo (procesos de generación de
valor). Los Datos Abiertos son insumos que deben
ser integrados dentro de las cadenas de valor de
los actores gubernamentales y no gubernamentales. Lo anterior se centra en su valor intrínseco,
cuya explotación requiere el desarrollo de capacidades técnicas como el análisis de datos, su uso
para el desarrollo de nuevos modelos de negocio,
etc. La explotación de dichos insumos tiene como
resultado la generación de valores públicos (el
producto final).
9-
La inversión de recursos (humanos, financieros, etc.) y el valor intrínseco de los datos
ocasionan que los Datos Abiertos tengan un alto
costo de oportunidad si los mismos no son explotados, no sólo desde un punto de vista de inversión y
finanzas públicas (la justificación de destinar presupuesto a las políticas de Datos Abiertos y no a otros
áreas) sino por la pérdida tácita para la creación de
valor para los entes públicos, sociales y privados.
10-
Estándares a nivel internacional han sido
establecidos para la publicación de datos abiertos.
41
El objetivo principal ha sido establecer acuerdos
el desarrollo de aplicaciones móviles; y la provisión
comunes y principios sobre la naturaleza de los
de metadatos y herramientas geoespaciales); así
mismos para así permitir su libre flujo, intercambio
como (3) el apoyo que los gobiernos han llevado
y reutilización. Los ejema cabo para promover el
plos más recientes de la ESTÁNDARES INTERNACIONALES HAN SIDO reuso de los datos (por
ESTABLECIDOS PARA LA PUBLICACIÓN DE
evolución de estándares
ejemplo, ejercicios reguDATOS ABIERTOS. EL OBJETIVO PRINCIPAL HA
son la Carta Internacional
lares de consulta, sesioSIDO ESTABLECER ACUERDOS COMUNES SOBRE
de Datos Abiertos y la punes informativas, capaciLA NATURALEZA DE LOS MISMOS PARA PERMITIR
blicación de los Principios
tación para funcionarios
SU LIBRE FLUJO, INTERCAMBIO Y REUTILIZACIÓN.
del G20 sobre el uso de
públicos, etc.) El índice se
Datos Abiertos para la Lucha contra la Corrupción.
encuentra en constante desarrollo y mejora con la
En ambos casos, la OCDE ha sido un actor clave
finalidad de incorporar nuevas áreas de análisis
para su desarrollo.
en base a los intereses de los países miembro y
las tendencias actuales a nivel internacional en
11-
En paralelo, la OCDE ha trabajado en el
materia de Datos Abiertos.
desarrollo de indicadores que permitan una comparativa más clara entre los avances que los paí12-
En este sentido, es importante recalcar la
ses miembro han logrado en materia de Datos
importancia actual que, en similitud al sector priAbiertos Para lo anterior, en 2015 la OCDE lanzó
vado, se le ha puesto a la necesidad de desarrollar
el índice OURdata Index que mide tres elementos
capacidades al interior de los gobiernos para el
clave: (1) la disponibilidad y (2) la accesibilidad de
uso y explotación de los Datos Abiertos , resaltandatos abiertos en portales en línea gubernamendo el papel de las instituciones públicas no sólo
tales (integrando elementos como la disponibilipara la provisión de datos, sino el papel que los
dad de datos sobre gastos público nacional y local;
datos tienen para las últimas como insumos para
la mejora en la toma decisiones, el análisis de tendencias y resultados y para una mayor eficiencia
organizacional (prosumers). El rol de las instituciones públicas como productoras/consumidoras de
Datos Abiertos resalta aún más la necesidad de
fortalecer las capacidades institucionales para el
uso de los datos y el apoyo que las mismas deben
dar a actores externos para el uso de los mismos
hacia una mayor co-creación de valor.
EL ROL DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS COMO
PRODUCTORAS/CONSUMIDORAS DE DATOS ABIERTOS
RESALTA MÁS LA NECESIDAD DE FORTALECER LAS
CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA EL USO DE LOS
DATOS.
13-
La mayoría de los gobiernos centrales de
los países OCDE se han centrado en cuatro ejes
para el desarrollo de sus estrategias de datos
abiertos: Por un lado, la transparencia y la eficiencia
del sector público, y por el otro la innovación y la
participación de actores privados y sociales.
SI bien estos ejes proporcionan un marco de acción
42
para el uso de los Datos Abiertos para la creación
de valor, el énfasis que los países de manera
agregada y particular es variado, estableciendo
la transparencia y la innovación como objetivos
principales y dejando la participación pública como
objetivos menos prioritarios.
14-
Esto genera retos específicos durante la
implementación de las políticas de Datos Abiertos
Por ejemplo, si bien es cierto que la publicación
de los datos abiertos contribuye a una mayor
transparencia y apertura pública (los datos son
ya públicos, sean usados o no), la publicación
de los mismos no genera mayor participación o
involucramiento social o valor económico de facto
(por ejemplo, para efectos de rendición de cuentas
producto de auditorías ciudadanas o la creación de
nuevos negocios).
De allí la importancia, por ejemplo, de la necesidad
de establecer mecanismos de colaboración
continua, particularmente con el sector social dado
que este último, al contrario del sector privado,
puede no contar con las capacidades necesarias
43
para la explotación de los datos para fines de
rendición de cuentas o participación en la toma de
decisiones públicas.
15-
Retos previos a la implementación se
refieren, por ejemplo, a la necesidad de lograr
soporte político de alto nivel para la política de
Datos Abiertos , la definición de un marco legal
claro y bien establecido que permita y asegure la
publicación de los datos en formatos abiertos y
garantice el acceso ciudadano a los mismos
sin ninguna restricción, el establecimiento
de roles claros y definidos al interior de las
instituciones públicas para el manejo de datos,
cambios en la cultura del aparato institucional
que pueden estar relacionados a la secrecía
de las actividades gubernamentales o a la
propiedad de los datos, etc.
ALEJANDRA
NASER
CHILE,
asesora de la
Comisión Económica para América
Latina y el Caribe
(CEPAL)
44
45
DATOS ABIERTOS EN EL
MARCO DEL GOBIERNO ABIERTO
A partir del año 2009, los países de todo el mundo han comenzado a incorporar en sus políticas y
estrategias de Gobierno y Administración Pública
la disposición de entregar a la sociedad, en forma
fácilmente accesible, aquellas informaciones y datos de interés público que puedan ser utilizados
por terceros para crear nuevos servicios para ciudadanos y empresas.
Es así como poco a poco comienza a ampliarse la
noción de Gobierno Electrónico, con un enfoque
de una sola vía (de los gobiernos haciendo para
el ciudadano) la cual se basa fundamentalmente
en la oferta de información, trámites y servicios en
línea, con todo lo que ello implica, a un enfoque
de múltiples vías para ofrecer servicios desde las
necesidades de los ciudadanos y las empresas,
donde el gobierno se abre para construir conjuntamente, desde la misma oferta de los servicios
hasta las políticas públicas, la toma de decisiones
y la resolución de problemas.
Es así como este nuevo concepto de gestión involucra la generación de canales de comunicación
para trabajar con la sociedad y los individuos en
vías de co-crear valor público, fusiona la utilización
intensiva de las TIC, con modalidades de gestión,
planificación y administración y en donde el sistema tradicional de gobernar se ve sustentado a
partir de tres dimensiones o pilares fundamentales: i) la transparencia en la acción, procesos y datos del Gobierno, ii) la colaboración al interior del
Gobierno y con las personas que permita generar
nuevas ideas para resolver problemas sociales y
iii) la participación que busca implicar de forma
activa y real a los ciudadanos en la formulación y
ejecución de políticas.
Las políticas de transparencia que se están impulsando en América Latina, gracias a las legislaciones que han ido aprobando los Estados, son un
fuerte impulso para este enfoque de apertura y
constituyen una genuina oportunidad para fortalecer la democracia. Sin embargo, la transparencia y
el uso de las tecnologías de la información no bastan: es preciso prevenir los riesgos que se apuntan
en este trabajo y, en especial, afrontar el reto de
reformar la administración pública para adecuarla
a las exigencias de una democracia participativa y
colaborativa.
La realidad ha cambiado y sigue cambiando aceleradamente. La humanidad se encuentra en un
nuevo periodo, la sociedad-red, un nuevo espacio
que cada día es menos abstracto y más tangible.
Son todos ellos ciber-ciudadanos en nuevo mundo
para el que los gobiernos están aplicando reglas
de la sociedad analógica, produciéndose en esta
dialéctica externalidades que comienzan a generar, primero, frustración, y posteriormente descontento. Si los Estados no lo asumen, adaptándose
creativamente para aprovechar las nuevas oportunidades que se abren, se perderá una valiosa
posibilidad para mejorar la calidad de las instituciones públicas, permitir que los ciudadanos sean
verdaderos protagonistas de su destino y construir
una sociedad con menos desigualdad.
Es en este nuevo escenario en el cual surge el paradigma del Gobierno Abierto que en palabras de Don
Tapscott es “un gobierno que abre sus puertas al
mundo, co-innova con todos, especialmente con los
46
ciudadanos; comparte recursos que anteriormente
estaban celosamente guardados, y aprovecha el
poder de la colaboración masiva, la transparencia
en todas sus operaciones, y no se comporta como
un departamento o jurisdicción aislada, sino como
una estructura nueva, como una organización verdaderamente integrada y que trabaja en red”.
Esta nueva forma de hacer gestión pública promueve por tanto, políticas de transparencia, canales de participación ciudadana para el diseño e
implementación de las políticas públicas (e incidir
en la toma de decisiones) y mecanismos que estimulen el aprovechamiento de las capacidades, de
la experiencia, del conocimiento y del entusiasmo
de la sociedad para generar soluciones a todo tipo
de problemáticas comunes.
Otro pilar fundamental de este nuevo modelo, es
la gestión de la información en formatos abiertos,
comúnmente llamado “datos abiertos”, el cual
consiste en el acceso y uso de la información pública por parte de terceros para entregar nuevos
servicios a los ciudadanos.
47
Existe una iniciativa multilateral denominada la
Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), lanzada
en 2011 cuyo objetivo es impulsar los principios
del Gobierno Abierto en los países del mundo. Se
trata de un reciente esfuerzo global para ampliar
la frontera en la mejora del desempeño y de la calidad de los gobiernos.
Para ser miembros de la AGA, los países participantes deben confirmar su acuerdo en cumplir
con las cuatro expectativas comunes que le dan
sustento a la iniciativa:
Sus fundamentos se encuentran en el hecho de
que los ciudadanos desean gobiernos más transparentes, efectivos y que rindan cuentas, con instituciones que robustezcan la participación de la
sociedad y respondan a sus necesidades y aspiraciones.
Asumir compromisos concretos. Elaborar e
implementar un plan de acción nacional.
De este modo, la AGA se configura como una
iniciativa cuyos esfuerzos se orientan a propiciar
compromisos concretos desde los gobiernos para
promover la transparencia, aumentar la participación
ciudadana en el debate y en la decisión de
los asuntos públicos, combatir la corrupción
y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza democrática y la calidad de los
servicios públicos (Ramírez-Alujas y Dassen, 2012).
48
Suscribir la Declaración de Principios sobre
Gobierno Abierto y aprobarla al más alto nivel.
Comprometerse a un informe de evaluación.
Contribuir a la promoción del Gobierno Abierto en otros países.
Por tanto, los países deben concretar compromisos específicos a través de planes de acción que
deberán reflejar y estar guiados por cuatro principios centrales de gobierno abierto propuestos por
la AGA:
1. Transparencia: La información sobre las decisiones y el quehacer gubernamental deben ser
49
abiertos, completos, oportunos, gratuitos y de fácil
acceso para el público. Ello supone que los datos
públicos deben cumplir con parámetros y estándares comúnmente reconocidos, tales como estar
disponibles en formato brutos, susceptibles de ser
procesados, que puedan ser accesibles a través de
herramientas tecnológicas y de comunicación, etc.
2. Participación Ciudadana: Los gobiernos deberán buscar que la ciudadanía se interese e involucre en el debate público, proveyendo los canales
apropiados (aportando información y espacios de
consulta) y mediante contribuciones que conduzcan a una gobernanza más efectiva, innovadora,
responsable y que atienda las necesidades de la
sociedad.
3. Rendición de cuentas: Supone la existencia de
normativas, procedimientos y mecanismos para que
los servidores públicos justifiquen sus acciones, reaccionen a requerimientos y/o críticas que se les
planteen, y asuman la responsabilidad por sus actos
u omisiones, o cuando se apartan de la normativa o
de los compromisos asumidos.
4. Innovación y Tecnología: La idea de que los
gobiernos han aceptado y hoy se adhieren a constatar la importancia de proveer a la ciudadanía un
acceso cada vez más abierto a la nuevas tecnologías, y el relevante rol que ellas tienen en la innovación, así como la importancia de éstas para
aumentar la capacidad de los ciudadanos en el
uso que de ellas hacen.
La convocatoria y el llamado a integrar los principios del Gobierno Abierto han tenido una sorprendente respuesta a nivel mundial y, particularmente, América Latina y el Caribe constituyen un caso
excepcional en la materia. De los 69 países que
actualmente integran la AGA en el mundo, 15 pertenecen a la región.
LOS DATOS ABIERTOS PARA IMPULSAR
LA INNOVACIÓN
Como ya dijimos anteriormente, uno de recursos
más utilizados para impulsar la transparencia,
la rendición de cuentas y el acceso a la información del Estado es la gestión de la información en
formatos abiertos, comúnmente llamado “datos
abiertos”, el cual consiste en el acceso y uso de
la información pública por parte de terceros para
entregar nuevos servicios a los ciudadanos.
Se trata de poner a disposición de la sociedad, de
manera libre, gran cantidad de datos procedentes
de diferentes organizaciones del ámbito de la Administración Pública o de aquellos proyectos que
han sido financiados con dinero público.
El objetivo de “abrirlos” a la sociedad es que ésta
pueda sacar provecho de ellos ya que las organizaciones que los ofrecen no pueden, no quieren o
simplemente no tienen la capacidad de analizarlos o de procesarlos.
Ponerlos a disposición de la sociedad hace que
cualquier persona u organización pueda construir
sobre ellos una nueva idea que resulte en nuevos
datos, conocimientos o incluso servicios. Se trata
entonces, de abrir una puerta a la innovación y al
conocimiento así como ofrecer nuevas oportunidades de negocio pues aprovecha la gran riqueza
50
de información que se encuentra en manos de la
administración pública. Las distintas reparticiones públicas poseen gran cantidad de fuentes de
información que utilizadas de manera creativa y
combinándolas adecuadamente con otras fuentes permiten crear aplicaciones de valor añadido.
LAS INICIATIVAS DE DATOS ABIERTOS QUE SE ESTÁN
IMPLEMENTANDO EN EL MUNDO, PONEN DE MANIFIESTO
QUE LA APERTURA DE DATOS NO SÓLO FACILITA LA
DISTRIBUCIÓN DE SERVICIOS A LOS CIUDADANOS, SINO
TAMBIÉN EL CONTROL QUE ÉSTOS PUEDEN EJERCER
SOBRE SU CALIDAD.
Se está demostrando que el desarrollo económico puede venir por el retorno producido de la
creación y venta de nuevas aplicaciones o servicios, o también por el ahorro que puede suponer producir servicios innovadores reutilizando,
con un mínimo costo, información que proviene
del sector público.
Un dato es considerado abierto cuando hay:
51
Disponibilidad y acceso: el dato tiene que
estar disponible integralmente y a un costo razonable de reproducción, preferiblemente descargable en la Internet; también tiene que estar disponible en un formato conveniente y modificable.
Reutilización y redistribución: el dato tiene
que ser ofrecido en condiciones que permitan la
reutilización y redistribución, incluyendo el cruzamiento con otros conjuntos de datos.
Participación universal: todos deben
poder usar, reutilizar y redistribuir la información, sin discriminación con las áreas de actuación, personas o grupos. Restricciones “no
comerciales” que prevendrían el uso comercial
de los datos, o restricciones de uso para ciertos propósitos (por ejemplo “sólo para educación”) no son permitidas.
Un requisito importante para el lanzamiento de
una iniciativa de esta naturaleza es en primer
lugar, la voluntad política de disponer de una
Ley que permita y regule la reutilización de la
información del sector público y, en segundo
lugar, contar con una infraestructura tecnológica que permita la interoperabilidad entre las
agencias, ello hacen más valiosos los datos y
más fácil derivar en nuevos usos. Sin embargo,
compartir datos requiere en muchos casos el
uso de estándares.
La inversión en una plataforma de interoperabilidad produce beneficios para la gestión del
propio Gobierno como lo muestra un estudio
de Microsoft. Disminuyen los tiempos de transacción haciendo que el Gobierno sea más eficiente en entregar servicios a los ciudadanos
lo que, en definitiva, tiene un impacto en el
Producto Bruto Interno de los países como lo
muestra el mencionado estudio.
Adicionalmente, hay otros beneficios al hacer
interoperables los sistemas de gobierno, por
ejemplo, la mejor calidad de los datos, la mayor
oportunidad en la entrega de la información al
agilizarse el proceso y, finalmente beneficios
no tangibles, como ganar una mayor confianza
de los ciudadanos en sus instituciones.
HOY EN DÍA PODEMOS APRECIAR PORTALES DE DATOS
ABIERTOS QUE CUENTAN CON UNA GRAN CANTIDAD DE
CUERPOS DE DATOS (DATASETS) DE DIFERENTES ÁREAS
E INSTITUCIONES DE GOBIERNO.
Asimismo, en estos portales se muestran aplicaciones realizadas que agregan valor público y
social a estos datos que por sí mismos no lo tendrían. Países como Chile, Brasil, Colombia, Costa
Rica, México, Uruguay son ejemplos de los primeros países que desarrollaron portales nacionales
de datos abiertos de Gobierno y que han venido
promoviendo la configuración de un ecosistema
de actores que trabajan colaborativamente en
este ámbito.
Cuando hablamos de las estrategias de datos
abiertos que van más allá de la simple publicación de bases de datos, podemos añadir a la discusión el concepto de Datos Enlazados o Datos
vinculados.
En las palabras de Tim Berners-Lee, uno de los
inventores de Internet y máximo responsable del
52
proyecto de apertura de datos públicos en Gran
Bretaña, “Datos Abiertos Enlazados son aquellos
publicados por medio de licencias abiertas”. Y,
en el intento de estimular la difusión de estos
datos, Tim Berners-Lee sugirió la escala de las
5 estrellas.
Por medio de esta clasificación, recibe una estrella la iniciativa que hizo pública una información
y la puso a disposición en formato abierto. A partir de allí, las iniciativas reciben progresivamente
más estrellas de acuerdo con el grado de apertura y la accesibilidad a los datos.
Por ejemplo, los datos serán cinco estrellas si en
el ámbito de la reutilización de la información del
sector público consiguen vincular sus datos con
los de otras personas u organizaciones, entregando su contexto, siendo la base de creación de
nueva información más útil para los ciudadanos,
las empresas u otras instituciones. La necesidad
de estimular la reutilización es también una tarea
clave, pues permite impulsar la capacidad de innovación de desarrolladores e infomediarios.
53
De acuerdo a la Fundación CTIC, el impulso de las
políticas más la disponibilidad de estándares tecnológicos maduros como la web semántica están
posibilitando una gran revolución en la forma de
distribuir y consumir información pública, donde
no sólo las webs estarán enlazadas entre sí, sino
que también los datos, reduciendo drásticamente
el costo de la reutilización haciendo muy sencilla su
integración con futuras aplicaciones.
Para ello, se debe conformar una suerte de ecosistema entre el Gobierno, las empresas y la ciudadanía para fomentar el consumo de información pública y contribuir así al bienestar social. Reforzando
lo anterior, publicar datos en forma estructurada
es sólo una condición necesaria para disponer de
nuevas aplicaciones y servicios, en la mayoría de
los casos no es realista esperar que la innovación
se produzca de manera automática (Robinson and
YU, 2010). Se requiere, por lo tanto, disponer de un
plan de acción para estimular el consumo del conjunto de datos entre las empresas infomediarias
promoviendo la creación de nuevas aplicaciones e
impulsando un nuevo sector económico teniendo
54
como ejes una vertiente técnica y otra de negocios.
De acuerdo a CTIC, promover la interoperabilidad
y transparencia entre las entidades públicas debe
ser un elemento fundamental del plan. Otros componentes que se requieren son: recabar información del público para saber cuál es la información
más relevante para ellos, incorporando a los canales habituales de participación a las redes sociales.
Proporcionar datos abiertos no crea su propia demanda, los proyectos de datos abiertos tienen éxito
allí donde satisfacen la demanda existente de información y compromiso. En suma, debe existir una
asociación activa entre el Gobierno y los actores
privados. Luego se hace necesario, difundir los esfuerzos realizados por la administración pública. La
utilización de los datos abiertos permite motivar a
los tomadores de decisión de los gobiernos acerca
de los enormes cambios que este nuevo paradigma trae consigo para el ciudadano, y dar a conocer
los grandes desafíos que esta nueva ola está comenzando a tener en los países de la región, que
rompe con la trayectoria que hasta ahora llevaba
la evolución del denominado gobierno electrónico
55
o gobierno digital ampliando su alcance más allá
de la mera simplificación de trámites y de la mayor
transparencia de información por parte de los gobiernos de la región.
La Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) a través del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) se encuentra impulsando iniciativas de
Gobierno Abierto y Datos Abiertos para la creación
de políticas de acceso a la información pública y la
innovación tecnológica a través del trabajo conjunto
y colaborativo a través de las distintas herramientas y canales que las TIC ofrecen para generación y
prestación de los servicios públicos.
La CEPAL es una de las tres agencias ejecutoras de
la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos (ILDA), proyecto de múltiples actores para fomentar la investigación, el uso y la apropiación de
los datos abiertos en América Latina. La CEPAL
también se ha posicionado en la formación de capacidades siendo hoy el principal referente en la
región tanto en capacitación como investigación.
STEVEN
ADLER
ESTADOS UNIDOS,
estratega jefe de
IBM Data
56
57
VALOR ECONÓMICO Y SOCIAL DE
LOS DATOS ABIERTOS PARA EL DESARROLLO
En nuestra era la tecnología afecta a todos los sectores y está afectando todos los aspectos: desde el
poder económico hasta las relaciones sociales, la
transparencia y responsabilidad legal del Gobierno,
la energía y la protección del medio ambiente.
Muchos puestos de trabajo de baja cualificación
del pasado pronto desaparecerá para siempre y
la mayoría de las naciones tienen pocos o ningún
plan para ayudar a trasladar a los trabajadores que
perderán sus empleos a un sector de servicios más
cualificados.
La información es poder, y el tamaño y la velocidad en la que se comparten y procesan los datos
está cambiando nuestro cerebro y nuestra capacidad de concentrarse en muchas cosas a la vez.
LAS COMUNIDADES QUE ABRAZAN LA TECNOLOGÍA Y LA
INNOVACIÓN PROSPERAN Y CRECEN, MIENTRAS LOS QUE
NO LOGRAN MANTENERSE AL DÍA VAN QUEDANDO ATRÁS.
Sin embargo, es cierto que para los más pobres
y los menos expertos entre nosotros, el ritmo de
la innovación y de la tecnología de la información
son una amenaza.
La tecnología es un multiplicador de riqueza
para quienes tienen la educación y las
herramientas adecuadas, pero para quienes no
tienen la educación, las habilidades y el acceso
al capital, la innovación significa menos puestos
de trabajo con salarios más bajos y el aumento
de la desigualdad en nuestras sociedades.
Es necesario que los gobiernos entiendan
que el uso del open data no sólo sirve para la
transparencia sino también para el crecimiento
económico. En Estados Unidos, por ejemplo, el
3% del PBI, 1.3 trillones de dólares, se generan
gracias al trabajo con datos abiertos.
El uso de datos en EE.UU está diversificado
de tal manera que los usan hasta para
las exportaciones. Creemos que los datos
significarán el desarrollo del siglo XXI, sin
embargo el 99% de la población mundial no
sabe del uso de los datos abiertos.
LABORATORIOS DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
Los laboratorios de desarrollo sostenible puede llevar los beneficios de la tecnología y la innovación
a las comunidades más pobres de nuestras naciones, proporcionando educación, el empleo y el crecimiento mediante la canalización de los proyectos
para trabajar con y para la gente de esas comunidades.
58
Un Laboratorio de Desarrollo Sostenible (LDS) es
una incubadora para el crecimiento de pequeñas
empresas en las comunidades pobres. Los laboratorios atraen a gente interesada en invertir en innovación y educación. Esto sirve para llevar recursos
a comunidades a las que normalmente no llegan y
que necesitan mucho más atención que el área urbana donde los laboratorios de incubación suelen
construirse.
La idea es que sean los centros digitales los que
tengan programas que aporten datos y aplicaciones
para millones de personas que necesitan ayuda
con la delincuencia, saneamiento, agua potable,
salud pública, tráfico, transporte, contaminación,
resiliencia climática, la nutrición, las nuevas
fuentes de energía , planificación de negocios, y el
crecimiento económico.
Los LDS cambian la vida de una comunidad no
solo por el trabajo que hacen, sino también por su
presencia. La construcción de un laboratorio en un
barrio pobre es una inversión en esa parte de la ciudad porque trae equipos de construcción, aumenta el tránsito de personas y vehículos, trae consigo
trabajadores de oficina, modernos edificio, tiendas
y restaurantes en una parte de la ciudad que no ha
visto ese tipo de crecimiento antes.
Los laboratorios de desarrollo sostenible pueden
ayudar a revitalizar los barrios en ruinas y aportar
soluciones a los urgentes problemas sociales que
han afectado las ciudades durante décadas.
El concepto de diseño para el LDS debe apuntar a
comprometerse con la comunidad y aprovechar la
tecnología para mejorar la vida de los residentes.
Debe educar a través de la colaboración y la
59
demostración activa a las nuevas generaciones,
inspirando a gente que nunca ha estado expuesta a
la tecnología y convertirlos en activos co-creadores,
inventores y activistas cívicos. El laboratorio debe
llevar los datos, aplicaciones y medios a las
puertas de la comunidad.
EL LABORATORIO DEBE CREAR UN ESPACIO SEGURO PARA
QUE LOS PERIODISTAS TRABAJEN CON ESPECIALISTAS
DE DATOS ABIERTOS PARA QUE LOS LÍDERES DE LA
COMUNIDAD SE INVOLUCREN EN LA PLANIFICACIÓN,
RECOLECCIÓN Y PUBLICACIÓN DE DATOS.
Además de su aporte a la comunidad, los LDS sirven para colaborar con los funcionarios públicos y
para la industria privada.
OBJETIVOS DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
En septiembre de 2015, la Organización de
Naciones Unidas anunció los 17 Objetivos de
Desarrollo Sostenible hacia el 2030. En el
marco de estos objetivos se pide la promoción
de laboratorios de desarrollo sostenible con el
fin de reunir a nuevas empresas de tecnología
de la información con las comunidades que se
beneficiarán con su presencia.
El laboratorio debería atraer profesionales
para trabajar en nuevas empresas enfocadas en cumplir cada uno de los objetivos de
desarrollo. De la mano con el sector privado,
los laboratorios deben comprometer a los residentes de la comunidad en proyectos de colaboración que ayuden a generar soluciones
reales para los problemas comunes.
Por ejemplo, los equipos de especialistas
podrían trabajar con los residentes locales
para documentar los patrones de flujo de
agua en épocas de lluvia.
Usando sensores se puede controlar la
acumulación de agua y desarrollar soluciones
para proteger hogares, cultivos y negocios,
así como documentar el impacto de la
contaminación del agua y en la salud local.
60
61
Estos proyectos podrían generar además mejoras
en la planificación de la asignación de recursos de
salud para los establecimientos de salud públicos
y privados.
Hay cientos de casos de éxito bien documentados
de uso de datos para ayudar a las comunidades
a hacerse más resistentes, más seguras y más
productivas. Cada proyecto es una oportunidad
para que las personas de bajos ingresos se
involucren y tengan así oportunidades para el
desarrollo de habilidades, capacidades y nuevos
empleos.
Un LDS debe estar ubicado en una comunidad que
carezca de infraestructura de alta tecnología. Se
requiere grandes cantidades de espacio abierto
para la colaboración, y puede ser o bien una
nueva construcción o una antigua construcción
reformada, como un viejo almacén o fábrica.
El laboratorio necesita contar con seguridad, acceso
al transporte, y un ancho de banda de alta velocidad
financiado por el Estado y la empresa privada.
UN LABORATORIO DEBE ESTAR UBICADO EN UNA
COMUNIDAD QUE CAREZCA DE INFRAESTRUCTURA DE
ALTA TECNOLOGÍA.
Vivimos en una época de datos e información y en el
futuro la información generada sobrepasará nuestra
capacidad de consumo. ¿Cuánta información hay
afuera? No lo sabemos, pero tenemos la certeza de
que esta información varía a diario.
Para darnos una idea: IBM indica que 2.5 billones
de GB fueron generados a diario en 2012 y
Facebook crea a diario 7 petabytes de información.
El 75% de información en el mundo es data no
estructurada y viene del Internet. Las posibilidades
son casi infinitas.
GABRIELA
BERCH
URUGUAY,
consultora
Internacional
62
63
LOS INFOMEDIARIOS DENTRO
DEL ECOSISTEMA DE DATOS ABIERTOS
Como punto de partida situamos los datos abiertos
(Datos Abiertos) en un contexto de mayor alcance
que, desde la perspectiva gubernamental, es el
contexto de gobierno abierto. Nos basamos en
los mismos pilares que para el Gobierno Abierto
(GA): Transparencia, Colaboración y Participación.
Su sostenibilidad y fortaleza, en los tres pilares,
involucra a los datos abiertos.
Aplican para los Datos Abiertos los mismos
principios, y si bien puede haber matices de
evolución, tiene validez sustantiva la recomendación
del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza
Regulatoria: Ciudadanía activa, Derechos, Claridad,
Temporalidad, Inclusión, Recursos, Coordinación,
Rendición de Cuentas, Evaluación. Sobre estas
bases se desarrolla el Gobierno Abierto (GA),
tratándose un entramado complejo, en el que
los Datos Abiertos no son un mero componente
más, sino que implican un subconjunto de de los
componentes, interrelaciones y medios del GA. Por
tanto también es pertinente su concepción como
ecosistema interno al ecosistema de GA, y en el que
se identifican componentes análogos.
En este ecosistema los Datos Abiertos son el
elemento clave que fluye entre los diferentes actores,
cuyo accionar determina los resultados obtenidos.
Los componentes tecnológicos habilitan canales de
interacción y flujo de la información.
La magnitud del potencial del ecosistema de
datos abiertos radica en que su desarrollo los
retroalimenta fortaleciendo en forma directa
transparencia y rendición de cuentas, y mejorando
el resultado y calidad de los servicios a través de la
colaboración y participación en tanto se desarrollan
las tecnologías habilitantes y la industria vinculada.
Por otra parte las posibilidades y alcance de las
interacciones trascienden en su impacto al propio
ecosistema.
Si planteamos una representación minimalista del
ecosistema de Datos Abiertos podríamos reducirla
a la interacción Estado – Ciudadano, en la que el
Ciudadano se representa en forma genérica por
ser el foco del Gobierno Electrónico, y motivación
del ecosistema de GA y por ende de Datos Abiertos.
En este esquema el flujo de información entre los
actores representa los datos, parte de los cuales
fluye en formatos abiertos.
Citamos a continuación, un fragmento de autoría
de M.Castells que lo manifiesta de manera clara y
contundente:
Cuanto mayor sea el grado en que los datos fluyen en
formato abierto, mayor será el enriquecimiento de
los vínculos y de los resultados, por lo que debemos
trabajar para que el atributo de “abiertos” sea la
condición natural y no sea necesario especificarlo:
los “datos” serán datos abiertos, “por defecto”.
“Bajo la nueva lógica dominante del espacio de
los flujos, las áreas que no son valiosas desde la
perspectiva del capitalismo informacional, y que
no tienen un interés político significativo para
los poderes existentes, son esquivadas por los
flujos de riqueza e información, y acaban siendo
privadas de la infraestructura tecnológica básica
que nos permite comunicarnos, innovar, producir,
consumir e incluso vivir en el mundo de hoy.
No es posible prescindir del contexto de las TIC,
componente del ecosistema que habilita y facilita
el acceso a la información, pues constituye una
herramienta de desarrollo de soluciones y un
medio a través del cual se apunta a mejorar los
servicios a los ciudadanos.
Es indiscutible su rol con la visión de una sociedad
en red, pero en la oportunidad subyace el riesgo
de generar o aumentar brechas que afecten a los
segmentos más vulnerables de la población. La
responsabilidad de velar por los equilibrios recae
en el Estado.
64
Este proceso induce una geografía extremadamente desigual de exclusión e inclusión
social/territorial, que incapacita a grandes
segmentos de la población, mientras vincula
transterritorialmente, mediante la tecnología
de la información, a todos y todo lo que pueda
ser de valor en las redes globales que acumulan riqueza, información y poder.”
M. Castells, 1996
65
Por último, la salud del ecosistema requiere de
la definición de políticas y marcos normativos
y regulatorios que provean coherencia,
ordenamiento e impulso a su funcionamiento,
así como las garantías de cumplimiento de los
derechos y responsabilidades de los actores.
Estos elementos son parte de un marco de
gobernanza habilitante del control de los procesos
del ecosistema y la regulación que, además del
conocimiento de la evolución, las potencialidades
y limitaciones, provea de elementos para las
estrategias y recursos necesarios para su mejora,
y para su adaptabilidad a la transformación
continua y acelerada del entorno y de sus propios
componentes.
PRINCIPALES ACTORES DEL
ECOSISTEMA
El ecosistema de DA es un entramado complejo,
para el que en el mayor nivel de abstracción,
identificábamos los dos grandes protagonistas:
Estado y ciudadano. Cada uno de estos tiene
66
roles que implican también complejidad y otros
ecosistemas internos, con sus propias lógicas
organizacionales.
Dentro del Estado encontramos organizaciones
de distintos niveles de gobierno, de diferentes
categorías, cometidos y con alcance vertical o
transversal al Estado que pueden variar en sus
dimensiones, sus niveles jerárquicos, su grado
de descentralización, y también, no formalmente,
su cultura. Asimismo, existen vínculos formales
y no formales entre las entidades, más o
menos estables, de acuerdo a algunas de las
características estructurales, o en respuesta a
propósitos estratégicos.
Desde el punto de vista cultural, también se
generan asociaciones espontáneas resultantes
de situaciones coyunturales, fases evolutivas,
y/u otras afinidades. Si escalamos trascendiendo
países, valen las mismas apreciaciones. Aún
apreciando la complejidad no desagregaremos
para este análisis, aunque igualmente es notorio
que existen múltiples flujos de datos Estado-
67
Estado, en todos los vínculos internos existentes
y todas las dificultades que éstos puedan padecer.
En la órbita de los ciudadanos sí encontramos
características sustantivas muy diferentes en su
relación con el Estado y en sus relaciones fuera del
Estado. Estas relaciones justifican la identificación
de tres grandes actores: ciudadanos-personas,
empresas y academia. Se puntualiza para el
caso de la academia, que también puede haber
organizaciones de este tipo dentro del Estado. Para
cada uno de los tres actores, aunque con lógicas
muy diferentes a las del Estado y entre sí, también
se aplica la misma diversidad de posibilidades de
organización interna.
Consideramos para el ecosistema de Datos
Abiertos, cuatro actores fundamentales: Estado,
ciudadanos, empresas y academia, que a través
de sus vínculos de información internos y en su
interrelación, construyen sistemas de información
y conocimiento (KIS3, por sus siglas en inglés). Su
dinámica tiene todas las condiciones positivas de
la sinergia y del flujo bidireccional de información,
tanto como las condiciones negativas que pueden
resultar de la realidad de los vínculos, no exentos
de las consecuencias de las relaciones de poder e
intereses de los actores.
En estos procesos constructivos se producen ciclos
en los que los actores participantes van aportando
valor colectivo a través de su aporte a los flujos
de datos, se fortalecen la transparencia, el acceso
y la inclusión, y los datos abiertos facilitan la
acción de cada actor. Sin duda los datos abiertos
gubernamentales tienen un papel protagónico en
cuanto a la transparencia y rendición de cuentas,
pero el valor colectivo referido, incluye a los datos
abiertos que puedan fluir hacia y entre otros
actores.
Es así que además de las llegada de la información
a destinatarios finales, las ramificaciones de los
flujos retroalimentan a los actores con nuevos
contenidos de información. Si pensáramos
en estos ciclos en planos superpuestos, el
conjunto podría visualizarse como una espiral de
conocimiento, de la que se van desprendiendo
nuevas aplicaciones, productos y servicios. Estos
resultados además de ser parte de las cadenas de
valor de la espiral, constituyendo nuevas fuentes
e incorporando nuevos actores e interacciones en
el propio ecosistema, son nuevos instrumentos
de desarrollo social y económico, integrándose
también a otros ecosistemas productivos.
Desde esta visualización, referimos nuevamente a
la importancia de la gobernanza del ecosistema,
para monitorear los procesos y los resultados,
brindar garantías a los derechos, evaluar, promover
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y enriquecer los ciclos de la espiral. Esto mejora
las condiciones para que el enfoque constructivo,
se complemente con el despliegue económico, y
finalmente tenga la significación social esperada.
INFOMEDIARIOS:
IDENTIFICACIÓN DEL ROL
La complejidad interna de cada uno de los actores
del ecosistema, junto a la de sus interrelaciones
y la del propio medio en el que se desarrollan,
dificultan la llegada de la información apropiada
y oportuna a los potenciales beneficiarios de la
misma.
Por otra parte el Estado, como fuente de Datos
Abiertos gubernamentales, no siempre ejerce
el rol de productor, aún cuando exista el interés
y esfuerzo por hacerlo, sea por los obstáculos
internos o por debilidad en sus capacidades.
También está fuera de sus cometidos y alcance
la generación de algunos productos finales que
puedan generarse en las cadenas y ciclos, tal
69
como ocurre con otras materias primas y productos
tangibles en otras cadenas de producción.
AÚN DENTRO DEL ESTADO, LOS ACTORES PUEDEN
NO SOLO APORTAR DA DE SU COMPETENCIA, SINO
PROCESAR OTROS DATOS Y PRODUCIR NUEVAS FUENTES
DE INFORMACIÓN ABIERTA, INSTRUMENTOS, PRODUCTOS
O SERVICIOS QUE FACILITEN LA GENERACIÓN Y
FLUJO DE DATOS.
Identificamos entonces a actores que existen y son
indispensables que funcionan como habilitadores,
facilitadores o catalizadores en los trayectos de
datos, a la vez que se convierten en origen de
nuevas trayectorias.
Algunas posibles acciones de estos participantes
serían: abrir datos, facilitar el acceso, adecuar
formatos, combinar, analizar, transformar, generar
nuevas aplicaciones, transferir el conocimiento,
y en definitiva INNOVAR. A estos actores los
llamaremos INFOMEDIARIOS, por lo que se trata
básicamente, de organizaciones que reutilizan la
información del sector público para redistribuirla
y crear productos y servicios con valor agregado.
Cada infomediario establece relaciones entre la
información que posee y las nuevas informaciones,
para lograr reestructuraciones de conocimiento
que den significado acorde a las demandas
y necesidades, y pueden desempeñarse en
cualquier categoría temática: salud, educación,
seguridad, medio ambiente, trabajo, transporte,
producción, turismo, etc. Observamos que el rol
de los infomediarios es perfectamente afín con los
conceptos de DA y también de datos enlazados
Para que su rol sea efectivo, los infomediarios
requieren de atributos de disposición a compartir,
acorde a los pilares de los DA y del Gobierno Abierto en
general, y de capacidades y niveles de competencia
técnica, educación y experiencia adecuados, para
hacerlo de modo significativo para que los productos
o servicios de finales tengan el valor esperado.
Los infomediarios, como otros roles del
ecosistema, promueven y participan de nuevas
redes vinculares, que pueden responder a la misma
diversidad de criterios que otras asociaciones:
áreas de interés, áreas de negocios, público
objetivo, alcance de su competencia, especialidad
técnica, etc. También las características de las
interrelaciones impactan en los resultados,
por lo que su efectividad se caracteriza por:
asociatividad espontánea, múltiple, flexible y
transfronteriza, colaboración, participación, cocreación, potenciación innovadora, generación y
multiplicación de espacios colaborativos e incluso
generación de nuevos participantes a modo de
“spin-offs”
INFOMEDIARIOS:
LA IMPORTANCIA DEL ROL
Se procuró desarrollar el tema de modo que de la
propia identificación del rol de los infomediarios
en el ecosistema de Datos Abiertos se fuera
asociando integradamente con el valor ya tangible
y el valor potencial, cuya dimensión es difícil de
prever. El rol proactivo y clave para la llegada de
la información a los destinatarios que la necesitan
y/o demandan en forma oportuna y pertinente,
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permite al mismo tiempo resultados de utilidad
como vía de retroalimentación puentes de
conocimiento y valor para el propio actor.
ASIMISMO, Y DADO EL ROL DE LAS TIC COMO HERRAMIENTA
Y MEDIO, Y LA GENERACIÓN DE NUEVAS SOLUCIONES
Y APLICACIONES TECNOLÓGICAS, SE FORTALECE LA
APROPIACIÓN SOCIAL DE LAS TIC, CON OTROS IMPACTOS
EN CUANTO A INCLUSIÓN, DISMINUCIÓN DE BRECHAS Y
AUMENTO DE LAS CAPACIDADES TÉCNICAS.
Bien relevante es por otra parte, que a través
de la mediación y proximidad que proveen los
infomediarios con los destinatarios de los servicios
o productos de información y nuevas aplicaciones,
aportan a la comprensión de los procesos sociales,
las iniciativas tienen mayor oportunidad de dar
las respuestas adecuadas a las necesidades y
demandas, lo que mejora las condiciones para el
éxito y también su sostenibilidad posterior.
En definitiva, menores esfuerzos no fructíferos y
más y mejores resultados. Las posibilidades de
“infomediación” son muy variadas y encontramos
71
en este rol, actores como: organizaciones de
la sociedad civil, periodistas de datos y de
investigación,
académicos,
investigadores,
laboratorios de innovación, desarrolladores,
empresas TIC, empresas de marketing o
consultoras, emprendedores en general y las
propias entidades públicas. Considerando el
valor en cuanto a desarrollo social y económico,
también son infomediarias organizaciones
financieras, promotoras del desarrollo, y también
inversores. Todos estos participantes, contribuyen
a la apertura de datos y a adecuar sus formatos
y combinarlos, y generan permanentemente
nuevos portales, aplicaciones, plataformas y/u
otras herramientas, a través de las cuales se
provee de nuevos servicios, nueva información e
inteligencia analítica.
Podemos concluir sin duda, y más allá de todas
las dificultades que conlleva el Gobierno Abierto
en general, e intrínsecas al ecosistema de datos
abiertos, que la multiplicación de infomediarios,
y el fortalecimiento del rol, es garante de nuevos
y más ricos ciclos en la espiral evolutiva de
conocimiento, desarrollo económico y desarrollo
social, y de mayor eficiencia y eficacia de la gestión
del Estado.
Para promover la infomediación los interesados con
capacidad y responsabilidades en la gobernanza
del ecosistema van desarrollando con diferente
grado de éxito y en asociaciones variables,
iniciativas como concursos, crowdsourcing,
instancias de difusión y capacitación, mecanismos
de reconocimiento y premiación, que impulsen y
motiven el ejercicio del rol.
72
La participación activa de los principales actores,
conjuntamente con el apoyo y aporte de los agentes
mediadores, consolida el enfoque constructivo del
ecosistema. También se consolida de este modo, el
enfoque de espirales evolutivas como resultado de
la interacción, y que la que la información externa
a cada actor, se interrelaciona e interactúa con
sus características propias y sus conocimientos
previos.
“Como todo proceso de transformación
histórica, la era de la información no determina
un curso único de la historia humana. Sus
consecuencias, sus características, dependen
del poder de quienes se benefician en cada una
de las múltiples opciones que se presentan a
la voluntad humana”.
M.Castells
73
MAYTE
VIZCARRA
PERÚ,
consultora
especialista en
Tecnología
LA INNOVACIÓN COMO HERRAMIENTA
PARA MEJORAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS
La innovación como proceso sistémico y destinado
a generar valor en cualquier tipo de organización se
destina desde el ámbito de la economía a mejorar
la productividad de los factores, a través del
desarrollo de productos y servicios más adecuados
y con mayor valor para los consumidores.
Hoy, la posibilidad de diseñar mejores servicios
y productos no sólo se limita al ámbito de la
empresa o el mundo privado; siendo posible el
diseño de servicios públicos asequibles a los
ciudadanos. Gracias a la tecnología hoy es posible
que el diseño de estos servicios y productos se
realice de manera colaborativa, descentralizada y
en tiempo real.
La tecnología digital ha facilitado además un
empoderamieno de los ciudadanos a través de
la creación de contenidos y aplicaciones que se
desarrollan en base a datos de carácter público
y en formato electrónico. Este fenómeno, está
suponiendo un gran desafío para las formas de
ejercer la función y gestión públicas, el mismo que
requiere la construcción de espacios ad hoc que no
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sólo faciliten la co-creación de servicios públicos
digitales, sino también la resolución de problemas
públicos complejos, usando la participación hiperactiva de las personas.
La experiencia comparada más exitosa, reconoce
que uno de esos espacios son los denominados
Laboratorios de Innovación Pública.
HERRAMIENTAS DE INNOVACIÓN
EN LOS ÚLTIMOS AÑOS, LA INNOVACIÓN HA DEJADO DE
SER UN PATRIMONIO PROPIO DEL MUNDO DE LA EMPRESA
O EL DESARROLLO CIENTÍFICO, EXTENDIÉNDOSE AL
ÁMBITO DE LO PÚBLICO. SE RECONOCE ADEMÁS QUE
LA INNOVACIÓN, COMO CAPACIDAD, ES POSIBLE DE SER
GESTIONADA, MEDIDA Y TRANSFERIDA.
En adición, el uso de las tecnologías digitales y
las denominadas tecnologías colaborativas (web
2.0), ha facilitado el crecimiento de la innovación
mediante el aprovechamiento de la inteligencia
colectiva, así como el intercambio de experiencias y
conocimientos entre proveedores y consumidores
75
para la coproducción de soluciones a problemas y
desafíos específicos.
Se habla entonces de innovación pública, como
aquella que está dirigida a la creación de nuevos
productos y servicios públicos que son percibidos
como más valiosos –valor agregado- por los
ciudadanos, debido a que estos tienen una activa
participación en la identificación, definición e
implementación de los mismos mediante el uso
de la tecnología digital.
La co-creación de servicios públicos está facilitada
no sólo por la propia experiencia de los ciudadanos
(o consumidores de servicios públicos), sino
también por la ingente cantidad de información
pública que hoy está disponible en Internet a
través de los portales de transparencia y acceso a
la información del Estado.
Este primer acceso a información se ha
completado en la actualidad, a través del
acceso a bases de datos, de naturaleza diversa
(estadística y económica, preferentemente), que
son insumo para el desarrollo de aplicaciones
informáticas que pueden solucionar diversos
problemas sociales de manera simple,
económica y rápida.
Dada esta realidad, es posible identificar tres
evidencias básicas ante el fenómeno de la
innovación pública:
Supone una activa participación de los
ciudadanos en la co-creación de soluciones
y servicios
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La co-creación, está mediada por la tecnología
digital y el fácil acceso a datos públicos –datos
abiertos- que permiten respuestas simples a
problemas complejos
Hay una enorme oferta de capacidad –no
utilizada aún- para la creación de servicios
públicos de alto valor en los ciudadanos, que
no es fácil identificar, o aún peor capturar/
promover; dada la ausencia de espacios
específicos que cuenten con los instrumentos e
incentivos adecuados.
¿QUÉ SON LOS LABORATORIOS DE
INNOVACIÓN?
Los laboratorios de innovación pública son
espacios en los que personas con distintos
conocimientos, habilidades y diferentes grados
de especialización académica y/o práctica se
reúnen para desarrollar proyectos juntos. En
ellos exploran las formas de experimentación
y aprendizaje colaborativo que han surgido de
77
las redes digitales para impulsar procesos de
innovación con foco en problemas públicos.
En los últimos años han surgido diferentes
formas de laboratorios de innovación pública:
medialabs, citilabs, hacklabs, maker spaces,
living labs, etc., que se inspiran y aprovechan las
posibilidades que ofrecen las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC), en especial
Internet, para generar espacios de encuentro y
de experimentación colectiva.
A DIFERENCIA DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
TRADICIONALES, LOS LABORATORIOS DE INNOVACIÓN
PÚBLICA NO TIENEN COMO FUNCIÓN PRINCIPAL DAR
ACCESO Y DIFUNDIR SERVICIOS, SINO QUE SE CENTRAN
EN OFRECER PLATAFORMAS QUE FACILITAN LA
PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS EN LOS PROCESOS
DE DISEÑO Y DESARROLLO DE PROYECTOS.
Es decir, los laboratorios de innovación pública
son espacios donde la ciudadanía se involucra
en procesos de creación de servicios y de esta
forma con la gobernanza. También se diferencian
de los laboratorios y los centros de investigación
tradicionales, ya que no son lugares de uso
exclusivo para los expertos, sino espacios abiertos
a la participación de cualquier viandante.
REFERENTES INTERNACIONALES
Si bien actualmente existen muchas experiencias,
hay algunos casos que sobresalen a efectos de
referencia para el presente documento. De esta
forma, encontramos el caso del Homebrew Computer Club iniciado en 1975 en Silicon Valley del
cual surgieron personalidades altamente influyentes (como lo fundadores de Apple, entre otros).
En otro orden, encontramos el MindLab en
Dinamarca, que es un laboratorio que se constituye
como una unidad inter-gubernamental de
innovación que involucra a ciudadanos y empresas
en el desarrollo de nuevas soluciones para el sector
público, incluyendo políticas públicas.
En Iberoamérica, encontramos el CitiLAb en
Cornellà de Llobregat (España), que es un centro
para la innovación social y digital, que explota
y difunde el impacto digital en el pensamiento
creativo, el diseño y la innovación que surgen de la
cultura digital. Citilab es una mezcla entre un centro
de formación, un centro de investigación y una
incubadora de iniciativas empresariales y sociales,
centradas en los ciudadanos.
En Latinoamérica tenemos el caso de Ruta N;
un complejo tecnológico en el que no sólo se
desarrollan capacidades ciudadanas para la
innovación, sino que también se las potencia a
través de financiamiento público que permite
convertirlas en eventuales modelos de negocio.
LOS BENEFICIOS DE IMPULSAR
LABORATORIOS DE INNOVACIÓN PÚBLICA
Los laboratorios de innovación pública tratan
de dar respuesta a dos de los grandes retos
de nuestro tiempo: acortar la distancia
entre las personas y las instituciones, y otorgar
sostenibilidad a la oferta de co-creaciones
78
ciudadanas. Para ello se crean modelos de
institución cercano y abierto del que sus usuarios
se sienten parte, promoviendo la innovación; y
se busca insertar las co- creaciones ciudadanas
no sólo al ámbito de los servicios públicos, sino
también en el ámbito privado.
Un buen ejemplo de esta realidad, es el
nacimiento del sector denominado de los
infomediarios; encargados de capitalizar de la
mejor manera toda la data pública de la que
hoy es posible disponer, a través del desarrollo
de aplicaciones informáticas. En resumen,
los laboratorios ciudadanos generan los
siguientes beneficios:
Las personas pueden desarrollar sus capacidades en proyectos que benefician al
bien común y aportar a la inclusión social.
Dan respuesta a la necesidad de un gobierno más cercano, en el que los ciudadanos
también pueden co-crear la forma en que
serán gestionados –Gobierno Abierto-.
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Permiten explorar en un espacio físico dado, las
nuevas formas de acción colectiva que están
emergiendo en la red, estrechamente vinculadas
con el activismo digital –léase clictivismoLA GESTIÓN PÚBLICA NO SÓLO ES UN DILEMA ENTRE
POLÍTICA Y GESTIÓN. ES UN BALANCE ENTRE POLÍTICOS,
BURÓCRATAS, TECNÓCRATAS Y CIUDADANOS. EL
FUNCIONARIO PÚBLICO NO VIVE EN UN MUNDO DISTINTO
AL DEL CIUDADANO, Y EL ESTADO DEBE DARSE CUENTA
DE QUE DEBE HABILITAR LA INNOVACIÓN A TRAVÉS DE
COSAS COMO DATOS ABIERTOS.
Lo único constante en el mundo es el cambio, y
10 - 12 años de crecimiento económico es igual a
10 o 12 años de desarrollo tecnológico, gobierno
electrónico y gestión pública. Si el Perú aspira
a ser un Estado moderno debe usar de forma
intensiva la tecnología al servicio del ciudadano,
innovar e interconectar procesos y hacer encajar
las piezas necesarias para el funcionamiento
de ecosistemas como el de datos abiertos. El
camino para la innovación está abierto.
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AGRADECIMIENTOS:
El Seminario Internacional «Datos Abiertos; Experiencias y Retos en el marco
del Proceso de Vinculación a la OCDE» no hubiera sido posible sin el apoyo
y la participación de: María del Carmen Sacasa de Ventura, representante
residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD en
el Perú; Hartmut Paulsen, director del Programa Buena Gobernanza, Agencia
Alemana de Cooperación Técnica – GIZ; Andrew Stott, consultor, Reino Unido;
Barbara Ubaldi, consultora, Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos – OCDE, Alejandra Naser, consultora, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe – CEPAL; Steven Adler, consultor, IBM; Gabriela
Berch, consultora, Uruguay; Maité Vizcarra, consultora, Perú; César Vílchez,
director general de Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática ONGEI, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú; Caroline Gibu, directora
ejecutiva de Ciudadanos al Día – CAD; Silvia Ruiz Zárate, secretaria general
del Ministerio de Salud; Jaime Márquez, Pro Gobernabilidad; Guillermo
Castillo Guerrero, Banco de Crédito del Perú; Baltazar Rodríguez, consultor,
IBM México; Manuel Velarde, alcalde de la Municipalidad de San Isidro; Walter
Curioso, director de Evaluación y Gestión del Conocimiento, Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología – CONCYTEC; Luis Valdez Farías, gobernador regional
de La Libertad; Franz Chevarría, experto de la Organización de Estados
Americanos – OEA; a todos nuestro agradecimiento y estima.
Jr. Cusco 121 piso 11, Cercado, Lima, Perú
T: (51-1) 219-7000 anexo 7200
http://sgp.pcm.gob.pe/
/SGP_PCM
/SGP.PCM