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Propuestas Laborales para un Chile
con más empleos
Juan Bravo M.
Rodrigo Cerda N.
Macarena Kutscher C.
Felipe Larraín B.
Documento de Trabajo N° 16
Junio 2015
www.clapesuc.cl
Resumen ejecutivo
Desde comienzos de 2014 el trabajo en Chile se ha resentido
considerablemente: el empleo pasó de crecer a tasas superiores al 2% en esa
fecha a apenas 0,8% en el trimestre febrero-abril 2015. El año 2014, de fuerte
desaceleración, mostró claramente los efectos negativos sobre el empleo de un
menor ritmo de crecimiento: destrucción de empleos asalariados en el sector
privado, deterioro de la calidad del empleo y fuerte desaceleración de los salarios
en términos reales.
De este modo, la creación de empleos, con mayor calidad y con mejores
remuneraciones debe estar en el foco de cualquier propuesta en materia laboral.
Tras un análisis exhaustivo en distintas problemáticas en materia laboral
queda clara la estrechez del proyecto de ley recientemente presentado por el
gobierno al reducirlo a prácticamente una única arista de la calidad (diálogo y
negociación colectiva).
CLAPES UC ha querido contribuir al debate en forma concreta, realizando
un diagnóstico amplio sobre la diversidad de problemáticas asociadas al mundo
laboral y aportando propuestas. En el primer documento de una serie de 3,
llamado “Propuestas para un Chile con mejor diálogo laboral” se realizaron
propuestas relacionadas al ámbito de la negociación colectiva y sindicalización. En
este segundo documento se presentan propuestas para crear y preservar empleos
y generar las condiciones para mejorías sustentables en los salarios reales.
Propuestas para estimular la creación de empleos y mejores remuneraciones
Propuesta 1: Protección del empleo en tiempos de crisis
Ampliar cobertura del Seguro de Cesantía para poder utilizar sus recursos
en tiempos de crisis no sólo en caso de de despido total (reducción de 100% de la
jornada), sino para cubrir una parte de una reducción en la jornada laboral. Esto
permite realizar el ajuste a una menor actividad no vía despidos sino vía reducción
de horas de trabajo. Requiere un comité que defina criterios para establecer la
ocurrencia de crisis y la duración del periodo en que se flexibilizará el Seguro de
Cesantía.
Propuesta 2: Modificación al sistema de indemnización por años de servicio
Se propone pasar a un esquema de indemnización fija por despido en
conjunto con un cambio al Seguro de Cesantía que permita pagos más elevados a
mayor antigüedad. A partir de cumplido 1 año de trabajo y cuando el despido se
produzca por las causales señaladas en el artículo 161 del Código del Trabajo se
pagará una indemnización equivalente a 90 días de la última remuneración
mensual. Para considerar el periodo de 1 año, se sumarán todos los periodos de
tiempo en que el trabajador esté contratado con el empleador, ya sea de forma
continua o no, para evitar que se incurra en la práctica de despedir al trabajador
antes de 1 año y volver a contratarlo para evitar pagar esta indemnización. Se
propone mantener la indemnización no imponible ni tributable. Además, no se
modificarían las indemnizaciones adquiridas por los trabajadores actuales en base
a la normativa vigente hoy, de manera que sólo las futuras contrataciones
quedarían afectas a esta nueva modalidad de indemnización.
En cuanto al componente relacionado al Seguro de Cesantía, se propone
mantener el actual esquema de pagos para todos aquellos trabajadores que al
momento del despido lleven trabajando 3 o menos años con el mismo empleador.
Por cada año adicional se generará un incremento en la tasa de reemplazo del
seguro de acuerdo a la siguiente tabla:
Propuesta de cambio al monto de los giros del Seguro de Cesantía basado
en los años de servicio del trabajador
Meses
Primero%
Segundo
Tercero
Cuarto
Quinto
Sexto
Séptimo%o%superior
Porcentaje%promedio%de%la%remuneración%de%los%últimos%6%ó%12%meses,%según%
corresponda
Hasta%3%
4%años
años
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
5%años
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
6%años
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
7%años
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
8%años
75%
70%
65%
60%
55%
50%
45%
9%años% 10%años
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
11%años%
o%más
90%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
Propuesta 3: Medidas para una mayor inclusión laboral de jóvenes
En primer lugar, se propone extender el Subsidio al Empleo Joven al 60%
más vulnerable de la población.
Como segunda medida se propone reforzar la difusión del programa
+Capaz de SENCE y agregar una línea adicional enfocada en estudiantes, de
modo de prevenir la posibilidad de jóvenes que no estudien ni trabajen. Esta línea
sería reducida en cuanto a los contenidos y estaría enfocada en forma exclusiva
en la formación de competencias para lograr una buena presentación de sí mismo
ante el contratante durante el periodo de selección de empleados (currículum claro
y preciso, buenas habilidades verbales, entre otras). Es evidente que los jóvenes
involucrados en su primera búsqueda de empleo carecen en cierta forma de estas
habilidades necesarias. También, se propone, con el fin de incentivar la
participación en el programa, entregar computadores portátiles a los jóvenes que
activamente se involucren en los talleres y asisten regularmente a los mismos.
Finalmente, se propone crear un estatuto laboral para jóvenes estudiantes
que permita contratos especiales con mayor flexibilidad de jornadas para aquellos
estudiantes que se estén educando en la educación superior y deseen trabajar,
estableciendo jornadas compatibles con sus obligaciones académicas. Además,
dicho estatuto debe impedir la eliminación de beneficios educacionales por percibir
una remuneración, estableciendo que dicho ingreso no se considerará como renta
para efectos de determinar la condición socioeconómica del estudiante o su grupo
familiar.
Propuesta 4: Adaptabilidad laboral para realidades sectoriales específicas
A nivel global, para capturar la diversidad de situaciones en materia laboral
y que no pueden quedar reflejados en una norma general única, se propone la
posibilidad de celebrar un Convenio Especial para todo tipo de trabajador en
donde exista la posibilidad de pactar jornadas, horarios, descansos, feriados
legales, sistemas de turnos, bonos, recargos a la remuneración, etc. En ningún
caso dicho convenio podrá pactar la pérdida de protección social, u otros derechos
que lay otorgue al trabajador, ya que su objetivo es la búsqueda de una mayor
adaptabilidad y las correspondientes recompensas al trabajador por dicha
disponibilidad. Este pacto siempre tendrá el carácter de voluntario para ambas
partes. En caso de no haber pacto, regirían las normas correspondientes del
Código del Trabajo.
A nivel sectorial, se pueden ir desarrollando normativas que capturen la
diferente naturaleza del trabajo a través de los sectores, como los proyectos de ley
asociados a Agricultura y Turismo que se encuentran en trámite en el Congreso.
Propuesta 5: Teletrabajo
Retomar las principales consideraciones establecidas en el Proyecto de Ley
sobre el Contrato Especial de Trabajo a Distancia que establece una normativa
que permite al trabajador contar con un contrato de trabajo de naturaleza especial,
regulando la jornada de trabajo, asuntos relacionados a la prevención de riesgos y
accidentes laborales, permisos parentales, entre otros. Este proyecto otorga
garantías en el ámbito del derecho colectivo y la protección social, resguardando
debidamente a los trabajadores y compatibilizando su vida social y familiar con el
desarrollo productivo y la competitividad de la empresa.
Propuesta 6: Programa de Aprendizaje de Oficios para personas
desempleadas por largo tiempo (y otros fuera de la fuerza laboral)
Crear un programa que permita el aprendizaje de oficios y que además
incorpore técnicas de búsqueda de empleo, asimilando al actual programa
+Capaz, pero que a diferencia de éste, esté dirigido a desempleados de larga
duración (más de un año). Para ello es fundamental contar con alianzas con
instituciones que permitan realizar esta formación. Adicionalmente, es fundamental
cambiar el foco de los beneficios únicamente hacia aquellos que cuentan con
Seguro de Cesantía, debido a que excluye a muchos trabajadores, especialmente
a los más vulnerables. Para ello el criterio debe provenir de otras fuentes, como la
información de beneficiarios del Subsidio de Cesantía, de las cotizaciones
previsionales, declaraciones de impuestos y otros datos del SII, que permitan
establecer la larga duración en el desempleo.
Propuesta 7: Cambios al sistema de intermediación laboral
Ampliar la posibilidad de inscripción a la Bolsa Nacional de Empleo a todos
quienes se encuentren en la búsqueda de un empleo, si bien puede ser deseable
establecer prioridades para la intermediación en los desempleados, para lo cual es
vital recurrir a fuentes alternativas de información al Seguro de Cesantía como los
beneficiarios del Subsidio de Cesantía y otros.
Además se propone cambiar el mecanismo de incentivos, enfocando el
pago en los trabajadores efectivamente colocados más que en los inscritos.
Finalmente, la herramienta de la Bolsa Nacional de Empleo requiere mucha
más difusión, de modo que se masifique como un apoyo en la búsqueda de
trabajo.
!
Propuestas Laborales para un Chile con más empleos
Juan Bravo M., Rodrigo Cerda N., Macarena Kutscher C., Felipe Larraín B.1
I.
Introducción
El gobierno ha enviado un proyecto de reforma laboral que modifica la forma
y ámbito de negociación laboral. Pero hay muchos otras materias que deben ser
tratadas en materia laboral en la medida que el objetivo final sea crear más
empleos, de mejor calidad y con mejores remuneraciones. Es importante poner el
énfasis del debate laboral justamente en esos temas porque el mercado laboral se ha
resentido mucho en creación de empleos y crecimiento de salarios reales en el
último año. Este es el segundo documento de CLAPES UC de una serie de tres que
busca contribuir al debate laboral planteando propuestas concretas en ese ámbito.
En él se aborda cómo crear condiciones para aumentar la creación de empleo y los
salarios reales. En los otros dos documentos relacionados se abordan dos temas
adicionales: (1) como mejorar la calidad de los empleos y (2) se analiza el dialogo y
la negociación colectiva.
Este documento se divide en 4 secciones. La sección II presenta un
diagnóstico de la situación actual del mercado laboral mientras que la sección III
discute cómo crear condiciones para aumentar la creación de empleo y los salarios
reales. En esta parte hay 7 áreas de propuestas distintas que se relacionan con:
•
Protección del empleo en tiempos de crisis
•
Modificación del sistema de Indemnizaciones por años de servicio
•
Medidas para una mayor inclusión laboral de jóvenes
•
Adaptabilidad laboral para realidades sectoriales específicas
•
Teletrabajo
Cerda y Larraín están afiliados al Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales,
Pontificia Universidad Católica de Chile, CLAPES-UC y al Instituto de Economía de la PUC.
Bravo y Kutscher están afiliados a CLAPES-UC. Se agradece la eficiente colaboración de Ulises
Ticona.
1
1
•
Programa de Aprendizaje de Oficios para personas desempleadas por
largo tiempo (y otros fuera de la fuerza laboral)
•
II.
Modificaciones al sistema de intermediación laboral
Diagnóstico laboral
El contexto actual de empeoramiento de la situación del empleo en Chile nos
permite ver con mayor claridad los objetivos que debería cumplir cualquier
propuesta laboral bien diseñada. Desde comienzos de 2014 este deterioro se ha
manifestado en 3 elementos: brusca moderación del ritmo de creación de puestos de
trabajo, fuerte desaceleración de los salarios reales y un cambio de composición
negativo en la calidad del empleo.
En línea con la fuerte desaceleración económica actual, desde el trimestre
diciembre-febrero 2014 se ha registrado una fuerte moderación en el crecimiento del
empleo, llegando a sólo 0,8% en el trimestre febrero-abril 2015, como se aprecia en
la Figura 1. Si bien la tasa de desempleo se ha mantenido baja, ello se debe a que
la fuerza de trabajo también se ha desacelerado en forma considerable.
Figura 1
( Variación % 12 meses, trimestre febrero-abril 2015)
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.9
0.8
0.5
0.0
Abr
Mar
Feb
Fuerza de Trabajo
Ene-15
Dic
Nov
Oct
Sep
Ago
Jul
Jun
May
Abr
Mar
Feb
Ene-14
Empleo
Fuente: Elaboración propia en base a INE
2
El año 2014, de fuerte desaceleración, mostró claramente los efectos
negativos sobre el empleo de un menor ritmo de crecimiento. En promedio se
destruyeron 1.240 trabajos asalariados en el sector privado, situación que fue
contrarrestada fundamentalmente por la creación de empleos a cuenta propia (que
obtienen ingresos mucho menores a los empleos asalariados y donde la protección
social es prácticamente nula) y de empleo asalariado en el sector público (este
último no ligado al crecimiento económico). Al trimestre febrero-abril 2015, el
ritmo anual de creación de empleos se redujo a apenas 66.395 personas. Esto
contrasta con la situación observada en el periodo 2010-2013, donde se crearon
cerca de 290 mil empleos en promedio anual y era el empleo asalariado en el sector
privado quien lideraba la creación de puestos de trabajo.
Figura 2
350.000
Descomposición de la creación de empleo promedio anual según
categoría ocupacional
300.000
18.336
250.000
71.226
200.000
18.147
150.000
100.000
178.326
66.923
50.000
52.684
0.000
-1.240
-1.468
-50.000
Promedio 2010-2013
Asalariado sector privado
Asalariado sector público
2014
Cuenta propia
Resto
Fuente: Elaboración propia en base a INE
Sin embargo, no sólo disminuyó el ritmo de creación de empleos, sino
también empeoró su calidad. Como se verá más adelante en este documento, no
3
existe una definición única de empleo precario ni de calidad del empleo, pero un
análisis adecuado debiera considerar al menos cuán protegido se encuentra el
trabajador (tanto legalmente como en términos de seguridad social) y la existencia
de subempleo (esto es, aquellas personas que si bien se encuentran empleadas,
desean y están disponibles para trabajar más horas, es decir, trabajan una jornada
parcial, pero en forma involuntaria). Esto significa identificar lo que ha ocurrido
con los empleos donde los trabajadores están bajo el alero de un contrato escrito y
además cuentan con sus cotizaciones de salud, previsión social y seguro de
desempleo. Quienes no tienen contrato escrito están más desprotegidos debido a la
informalidad que significa esta situación, mientras que quienes no tienen todas sus
cotizaciones están más desprotegidos debido a que están en una posición vulnerable
frente a eventos adversos o al llegar a su vejez. Adicionalmente, la existencia del
subempleo implica la insatisfacción por parte del trabajador al contar con una
jornada laboral inferior a la que estaría dispuesto a trabajar, es decir, trabaja a
tiempo parcial, pero en forma involuntaria. De acuerdo a la definición del INE, se
considera como trabajo parcial involuntario a aquellos ocupados que trabajan 30 o
menos horas a la semana y además, señalan estar disponibles para trabajar más
horas ya sea de manera inmediata o dentro de los próximos 15 días.
Como se aprecia en la Figura 3 en 2014 los empleos que cumplieron con la
existencia de un contrato escrito, tener en conjunto previsión social (AFP, INP,
etc.), cotizaciones de salud (ISAPRE, FONASA, etc.) y seguro de desempleo, y
además no ser subempleos (es decir, corresponden a una jornada completa o parcial
voluntaria) correspondieron sólo al 47,9% de la creación total de empleo, mientras
que hubo un fuerte aumento de los empleos que no cumplen con alguna de estas
características. Esto refleja claramente un cambio en la composición del empleo
hacia una menor calidad, ya que en el periodo 2010-2013 el empleo de calidad
medido por estas aristas representó 63,7% de la creación total.
4
Figura 3
Descomposición de la creación de empleo promedio anual según
existencia de protección (formalidad y seguridad social) y ausencia
de subempleo
350.000
300.000
250.000
103.929
200.000
150.000
100.000
182.107
60.902
50.000
55.997
0.000
Promedio 2010-2013
2014
Contrato escrito+previsión social+cotizaciones de salud+seguro de desempleo+ausencia de subempleo
Resto
Fuente: Elaboración propia en base a INE
Este cambio de composición en el empleo que se produjo con la
desaceleración económica es preocupante, ya que se destruyeron empleos asociados
a mejor calidad y se crean otros más asociados a precariedad, como los de cuenta
propia, con bajísimas tasas de protección social y con ingresos mucho menores que
los asalariados. En efecto, de acuerdo a la última NESI, en el trimestre octubrediciembre de 2013, el ingreso medio mensual de los asalariados era $502.4642,
mientras que el de los trabajadores a cuenta propia era $244.2183. Estos bajos
ingresos explican en buena parte por qué estos empleos tienden a tener una menor
protección. Al ser ocupaciones de bajos ingresos, hay poco incentivo a destinar una
porción de ellos a las cotizaciones.
Este monto excluye los descuentos legales: AFP, INP, ISAPRE, FONASA, impuesto a las
remuneraciones.
3
Monto neto de ingresos que obtuvo o retiró de la empresa, negocio o actividad por cuenta propia.
2
5
La situación de debilidad del mercado laboral se confirma al realizar el
análisis de creación de empleo por tipo de jornada. De hecho, los datos muestran
que la creación anual de empleos en 2014 estuvo liderada por empleos a jornada
parcial voluntaria. Entre lo positivo se cuenta la disminución del subempleo4, lo que
implica una leve mejoría de la calidad en este sentido y un menor grado de
subutilización de recursos de la economía. Con todo, la creación de empleos de
jornada completa sufrió una drástica desaceleración, lo que es un factor altamente
preocupante, toda vez que este tipo de empleos eran los que lideraban la creación
de empleos en el periodo 2010-2013.
Figura 4
350.000
Descomposición de la creación de empleo promedio anual por tipo
de jornada
300.000
12.836
250.000
49.777
200.000
150.000
100.000
223.423
70.943
50.000
51.329
0.000
-5.372
-50.000
Promedio 2010-2013
Jornada completa
Jornada parcial voluntaria
2014
Subempleo
Fuente: Elaborado en base a INE
El subempleo corresponde a empleos de menos de 30 horas semanales en donde la persona desea y
está disponible para trabajar más horas, pero no encuentra un empleo que se lo permita.
4
6
Adicionalmente, en la Figura 5 se aprecia cómo se han moderado los salarios
reales en línea con la desaceleración del país.
Figura 5
Remuneraciones reales, variación % anual
6
5
4
3
2
1
ene-13
feb-13
mar-13
abr-13
may-13
jun-13
jul-13
ago-13
sep-13
oct-13
nov-13
dic-13
ene-14
feb-14
mar-14
abr-14
may-14
jun-14
jul-14
ago-14
sep-14
oct-14
nov-14
dic-14
ene-15
feb-15
mar-15
abr-15
0
Fuente: INE
Considerando los antecedentes anteriores, una propuesta de reforma laboral
debe considerar que ésta favorezca la creación de empleo, que genere las
condiciones para acceder a mejores salarios y que busque mejorar la calidad del
empleo en sus diversas aristas.
III.
Condiciones para la creación de empleo y mejorías sustentables en
los salarios reales
Una de las variables fundamentales que se considera al evaluar cuánto
trabajo contratar es el nivel de producción. Así, la teoría económica señala que el
7
aumento del producto elevará la demanda por empleo, lo que a su vez, presionará
al alza los salarios reales. En consecuencia, un requisito fundamental para la
creación de puestos de trabajo y el logro de incrementos salariales, es un aumento
de los niveles de producción, esto es, el crecimiento económico.
La Figura 6 muestra claramente la estrecha relación entre el crecimiento del
PIB y la creación de empleo, mientras que la Tabla 1 muestra que el criterio más
importante para aumentar las remuneraciones en Chile es precisamente el aumento
en el volumen de producción de bienes o servicios.
Figura 6
(variación % anual)
12
10
8
6
4
2
0
-2
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
-4
PIB
Empleo
Fuente: Banco Central de Chile, INE
8
Tabla 1
% de empresas que señalan el criterio respectivo para aumentar las
remuneraciones
Criterio para aumentar
remuneraciones
Aumento en volumen de
producción de bienes o servicios
Antigüedad
Mejoramiento en calificación
Asistencia
Exposición al riesgo
Otro criterio
% de
empresas
36.9
30.5
21.5
9.3
1.5
22.5
Respuesta múltiple, porcentaje sobre el total de empresas que contestan, por lo cual no suma 100%.
Fuente: ENCLA 2011, Dirección del Trabajo, Gobierno de Chile
Las conclusiones de la teoría económica son altamente relevantes, ya que si
realmente nos importa la capacidad de generar incrementos salariales en forma
sustentable, los hechos revelan que el crecimiento económico es un elemento
altamente eficaz en la generación de poder negociador de los trabajadores. Ello,
porque el crecimiento económico elevado y sostenido permite reducir la tasa de
desempleo y en la medida que la economía se acerca a una situación de pleno
empleo, el trabajador rápidamente gana poder negociador. En efecto, la mejor
situación para el trabajador en este sentido es tener múltiples oportunidades de
empleo, de tal manera que si no se siente a gusto con las condiciones ofrecidas en
su actual empleo, pueda cambiarse fácilmente a otros con mejores condiciones. Ello
ocurre precisamente en los episodios de bajo desempleo, donde escasean los
trabajadores, lo que evidentemente mejora su poder negociador. Por el contrario,
los hechos muestran que cuando el desempleo aumenta, las prioridades del
trabajador cambian, ganando fuerza el objetivo de simplemente obtener más
seguridad de su puesto de trabajo, en desmedro de otros objetivos como por
ejemplo, mejorar sus remuneraciones (ver Figura 7). ¿Puede tener un trabajador un
9
poder negociador real cuando sólo aspira a mantener su puesto de trabajo o tiene
alto grado de temor de perder su empleo?
Figura 7
60
¿Usted a qué tipo de trabajo aspira?
(% de los encuestados que señaló la característica
respectiva como su principal aspiración)
50
40
30
20
10
jun-08
sep-08
dic-08
mar-09
jun-09
sep-09
dic-09
mar-10
jun-10
sep-10
dic-10
mar-11
jun-11
sep-11
dic-11
mar-12
jun-12
sep-12
dic-12
mar-13
jun-13
sep-13
dic-13
mar-14
jun-14
sep-14
dic-14
mar-15
0
Con mejor remuneración
Más seguro
Mejor horario
Fuente: Encuesta de Percepción del Desempleo (Libertad y Desarrollo)
Los datos ofrecen sustento a esta visión y reflejan en forma clara que cuando
los trabajadores se vuelven más escasos, situación que puede ser capturada en
periodos de muy baja tasa de desempleo, los salarios reales crecen más que en
periodos donde ello no ocurre. En la Tabla 2 se consideran los 4 trimestres de cada
año (es decir, trimestres efectivos, no móviles) desde 1987 hasta 2014, separando el
crecimiento de los salarios reales entre aquellos trimestres en donde la tasa de
desempleo se ubicó en niveles de 7% o menos, y en la situación opuesta. Como se
aprecia, en los periodos donde la tasa de desempleo fue menor al 7%, los salarios
reales crecieron en promedio 0,6% más que en otros periodos. En concreto, para un
trabajador que gana $500.000 al mes, esta diferencia implica un aumento en 4 años
10
de su sueldo en $12.108 mensuales, lo que equivale a recibir en torno a $145.000
más al año.
Tabla 2
Crecimiento de las remuneraciones reales según nivel de tasa de
desempleo en el periodo 1987-2014
Periodo
Periodos con tasa de desempleo
menor o igual a 7%
Periodos con tasa de desempleo
mayor a 7%
Crecimiento de las
remuneraciones
reales
3.2
2.6
Fuente: Elaboración propia en base a INE
En definitiva, la creación de un ambiente propicio para el crecimiento
económico es indispensable para lograr los objetivos de creación de empleo y
mejoras salariales. El eventual poder negociador obtenido mediante la negociación
colectiva o un mayor grado de sindicalización será diluido o contrarrestado si este
elemento no está presente. Es decir, el crecimiento económico es un aliado
indiscutible de estas herramientas, ya que un ambiente económico de elevado
dinamismo es una fuente potente de poder negociador para el trabajador, a pesar
de que algunos han tratado de plasmar el mito de que el crecimiento económico
sólo afecta a las personas de mayor ingreso. La destrucción de puestos de trabajo
en todos los episodios recesivos y la creación de empleo que surge en los periodos de
dinamismo, sumado al hecho de que en estos últimos es donde se dan con mayor
facilidad las condiciones para mayores incrementos salariales demuestran que
simplemente eso no es verdad. Si bien la discusión de las condiciones para generar
el crecimiento económico es un tema sumamente extenso, y por ende, más allá del
ámbito de este documento, es vital tenerlo en mente a la hora de considerar los
objetivos de creación de empleo y capacidad de incremento de las remuneraciones.
11
IV.
Propuestas
para
crear
y
preservar
empleos
y
generar
las
condiciones para mejorías sustentables en los salarios reales
Aun cuando el crecimiento es un elemento clave para la creación de empleos
y para un aumento sostenido de las remuneraciones reales, existe un espacio
importante para realizar mejorías institucionales y emprender líneas de acción en
este aspecto. Las siguientes propuestas pueden ser útiles a la luz de lograr tales
metas.
Propuesta 1: Protección del empleo en tiempos de crisis
En los periodos recesivos, cuando la demanda cae, las empresas requieren
ajustarse a la nueva realidad económica. Lamentablemente, en muchos casos dicho
ajuste ocurre a través del despido de trabajadores y no a través de un ajuste de la
jornada laboral. Debido a lo anterior se propone transformar el actual seguro de
cesantía para cubrir un concepto más amplio, actuando no sólo en períodos de
desempleo, sino en períodos de reducciones de horas durante crisis económicas. En
consecuencia, el nuevo seguro no sólo sería un seguro de cesantía, sino un seguro
contra fluctuaciones de horas en época de crisis. Este cambio en el seguro de
cesantía permitiría el uso de los recursos no sólo en caso de despido total
(reducción de 100% de la jornada). Así, cada vez que las empresas realicen
modificaciones en los contratos para reducir las horas trabajadas, el seguro de
cesantía cubriría un porcentaje de la diferencia entre el salario original y el nuevo
salario.
En concreto, se propone que una reducción de jornada de 50% tenga como
contrapartida una remuneración de cargo del empleador correspondiente al 50% del
promedio de las remuneraciones imponibles devengadas en los últimos doce meses
anteriores al inicio del acuerdo y una prestación a cargo del Seguro de Cesantía del
25% del promedio de las remuneraciones imponibles devengadas en los últimos doce
meses anteriores al inicio del acuerdo. En consecuencia, habría una reducción del
50% de la jornada con un pago del 75% de la remuneración previa al acuerdo.
12
También se propone establecer la posibilidad de reducir un cuarto de la jornada,
con una remuneración de cargo del empleador del 70% del promedio de las
remuneraciones imponibles devengadas en los últimos doce meses anteriores al
inicio del acuerdo y una prestación a cargo del Seguro de Cesantía del 15% del
promedio de las remuneraciones imponibles devengadas en los últimos doce meses
anteriores al inicio del acuerdo.
Los fondos serían obtenidos de las cuentas individuales de cada trabajador
que enfrente reducciones en su jornada de trabajo. El costo fiscal de esta medida
puede ser 0 o incluso puede significar ahorros fiscales, ya que por un lado si bien se
requiere un mayor gasto para financiar las reducciones de horas, como
contrapartida se realizará un menor gasto debido a que el aumento del desempleo
será menor en episodios de crisis.
La flexibilización del seguro de cesantía sería sólo temporal. Para ello, el
Ministerio de Hacienda deberá establecer, mediante resolución publicada en el
Diario Oficial, la existencia de una situación de riesgo de pérdida de puestos de
trabajo. Previo a la dictación de la resolución, el Ministerio de Hacienda deberá
conocer el informe respecto a la existencia de una situación de riesgo de pérdida de
puestas de trabajo, elaborado por los expertos independientes que hubiesen emitido
su opinión respecto del último Balance Estructural. La resolución se encontrará
vigente a contar de su fecha de publicación el Diario Oficial, por el plazo que ella
establezca, que no podrá exceder de seis meses. Durante ese lapso los empleadores y
trabajadores podrán acordar el permiso temporal de mantención del empleo.
En caso de despido, el cálculo de la indemnización considerará el salario que
recibía el trabajador justo antes de la entrada en vigencia de esta medida de
contingencia para periodos de crisis.
13
Propuesta 2: Reemplazo de indemnización por años de servicio por
indemnización por despido
De acuerdo a lo establecido en el artículo 163 del Código del Trabajo, en
aquellos casos en que el contrato tenga una vigencia de 1 año o más y el empleador
le ponga término por las razones señaladas en el artículo 161, esto es, por
necesidades de la empresa o por desahucio5 deberá pagar al trabajador la
indemnización por años de servicio que hayan pactado contractualmente y, de no
existir tal pacto, la equivalente a 30 días de la última remuneración mensual
devengada por cada año de servicio y fracción superior a 6 meses, prestados
continuamente al empleador. La indemnización se encuentra limitada a 330 días de
remuneración (11 meses). Además, en el artículo 169 de dicho Código se establece
que el empleador estará obligado a pagar las indemnizaciones en un solo acto al
momento de extenderse el finiquito, salvo acuerdo en contrario.
La legislación sobre indemnización por años de servicio (IAS) ha sido
utilizada ampliamente como uno de los principales mecanismos de apoyo ante el
desempleo en los países en desarrollo y en particular, en América Latina. El
espíritu fundamental de esta normativa es proteger a los trabajadores ante el
evento del despido, evitando una situación de alta vulnerabilidad para el afectado y
su familia mientras se encuentre sin trabajo, dándole tiempo hasta encontrar otro
empleo y por ende, una nueva fuente de ingresos. Sin embargo, como se verá más
adelante, la IAS genera una serie de distorsiones, por lo que no es el mecanismo
más eficiente de protección. En efecto, en los países desarrollados el seguro de
desempleo es el programa de protección más utilizado frente al desempleo6.
El desahucio corresponde a una modalidad excepcional que permite al empleador terminar el
contrato por la manifestación unilateral de voluntad, en orden a no perseverar en el contrato de
trabajo celebrado. Se contemplan sólo 3 situaciones de desahucio válidas en el artículo 161 del
Código del Trabajo: 1) Trabajadores que tengan poder para representar al empleador, tales como
gerentes, subgerentes, agentes o apoderados, siempre que, en todos estos casos, estén dotados, a lo
menos, de facultades generales de administración; 2) Trabajadores de casa particular; 3) Empleos de
la exclusiva confianza del empleador, cuyo carácter de tales emane de la naturaleza de los mismos.
6
Vodopivec (2004)
5
14
En Chile, la IAS se justificaba en el pasado como una alternativa ante la
inexistencia de un seguro de desempleo adecuado que cubriera dichas necesidades.
Sin embargo, la realidad ha cambiado mucho y hoy el país cuenta con un Seguro de
Cesantía, que es el mecanismo más adecuado y eficiente para el fin que busca
conseguir la IAS. En efecto, el espíritu original de dicha indemnización queda de
manifiesto en el hecho de que la Ley 19.728 que establece el Seguro de Cesantía,
estipula que se impute a la indemnización por años de servicio la parte del saldo de
la Cuenta Individual por Cesantía constituida por las cotizaciones efectuadas por el
empleador más su rentabilidad, deducidos los costos de administración que
correspondan.
Lamentablemente la IAS genera graves distorsiones a una relación laboral
sana debido a los incentivos perversos y vicios que origina. Una de las
consecuencias es que el mecanismo incentiva tanto una alta proliferación de
contratos a plazo fijo para evitar el pago de la indemnización, así como la corta
duración de la contratación a plazo indefinido. Esto ha llevado a que en la práctica,
la cobertura de la IAS sea muy baja. En base a las estimaciones del Consejo Asesor
Presidencial Trabajo y Equidad (2008), ésta sería de apenas un 6% de los
trabajadores asalariados con contrato7.
Además la existencia de la IAS desincentiva el justo y necesario incremento
de las remuneraciones ante los incrementos de productividad, ya que al ser el pago
de la indemnización en base a la última remuneración, el monto de este pasivo
contingente aumenta con cada incremento de remuneraciones, y por ende, mientras
más van pasando los años, el empleador tiene menos incentivos a incrementar los
sueldos, ya que finalmente lo pagará eventualmente al momento del despido. Es
decir, el mecanismo hace que los incrementos de remuneraciones que se irían dando
a medida que con el paso del tiempo el trabajador va ganando experiencia y por
ende, mayor productividad en su trabajo, se trasladen para ser pagados en el
futuro, al momento del despido. Al mismo tiempo, un trabajador productivo se
De acuerdo al Informe Final del Consejo, el 65% de los trabajadores asalariados tiene contrato
indefinido, pero sólo el 45% de ellos dura al menos 12 meses en el empleo, mientras que apenas el
20% de los contratos a plazo indefinido son terminados por causales que generan derecho a pagos
por despido.
7
15
desincentiva al ver que sus incrementos salariales no dicen relación con sus
resultados, generando frustración e inclusive la búsqueda de otro empleo,
motivando eventualmente una mayor rotación laboral que en ausencia de este
mecanismo.
Por el contrario, otros trabajadores que lleven muchos años trabajando en la
misma empresa y a los cuales se les presenta una mejor oportunidad laboral
podrían no estar dispuestos a tomarla debido a que el costo de perder la
indemnización por renunciar y no ser despedidos se vuelve bastante alto, lo que
genera inmovilidad y evita la reasignación de estos trabajadores hacia fines más
productivos. También genera el mal incentivo en algunos trabajadores que llevan
muchos años trabajando en la misma empresa a buscar el despido para obtener una
indemnización que puede llegar a ser lo suficientemente importante en términos
monetarios, incurriendo incluso en el incumplimiento de sus funciones u otros actos
para lograr dicho fin.
Finalmente, la IAS tiene la desventaja para el trabajador de que éste asume
en parte el riesgo de bancarrota de la empresa, inclusive aunque la legislación de
quiebras le dé prioridad de pago a los empleados, ya que existe la posibilidad que
no existan los fondos suficientes para poder pagarle lo que le corresponde (aunque
eventualmente, el propio pago de la IAS ante una situación de dificultad financiera
puede empujar a la empresa a la quiebra).
La evidencia empírica muestra que existen importantes efectos negativos de
la IAS sobre diversas variables relacionadas al mercado laboral. A nivel
internacional, el trabajo pionero de Lazear (1990), encontró evidencia de que las
indemnizaciones en Europa elevan el desempleo y reducen tanto el empleo como la
participación laboral. Por otra parte, Micco y Pagés (2006) concluyen que la
severidad de la legislación de seguridad en el empleo reduce la movilidad laboral en
forma importante y que este efecto es más pronunciado en los sectores
intrínsecamente más volátiles (basado en los shocks que los afectan). También se ve
afectado negativamente el empleo y el producto a nivel agregado, lo que ocurre
fundamentalmente a través de una reducción en la entrada neta de firmas. Además,
Caballero et al. (2013) muestran que en países con un alto nivel de protección legal
16
frente al despido el ajuste del empleo a sus niveles óptimos se produce de forma
más lenta, afectando negativamente el crecimiento de la productividad.
En el caso de Chile, Montenegro y Pagés (2004) construyen un índice de
seguridad del empleo, calculado como el costo esperado en términos de salarios
mensuales en el momento en que un trabajador es contratado de despedirlo en el
futuro, el cual está vinculado a las indemnizaciones al momento de despido y las
obligaciones de notificación adelantada a un trabajador por despido. Dado que en
Chile, la obligación es de 1 mes de anticipación para informar el despido, es
evidente, que la mayor parte del costo está dado por la IAS. Sus resultados revelan
que las regulaciones de seguridad del empleo reducen las oportunidades de empleo
de los trabajadores jóvenes y los no calificados, y tienden a forzar la salida desde el
empleo asalariado hacia el independiente particularmente a las mujeres y los
trabajadores no calificados. En otro estudio de los mismos autores (2007)
encuentran que si bien a nivel agregado las medidas como la indemnización no
afectan el empleo o desempleo, sí afectan la composición, perjudicando
especialmente a los más jóvenes. De acuerdo a los autores el efecto negativo sobre
el empleo juvenil se produce fundamentalmente por el link entre la indemnización y
la permanencia en el empleo.
Tanto los argumentos como la evidencia presentada apuntan a que el hecho
de que la indemnización crezca con el paso del tiempo es una de las principales
causas de las distorsiones que ésta provoca. Sin embargo, existen motivos que
justifican que mientras mayor sea el tiempo que lleva un trabajador en una misma
empresa reciba un mayor pago ante el evento del desempleo. A medida que un
trabajador lleva más tiempo trabajando en el mismo empleo va incrementando el
capital humano específico a la empresa, así como su red de contactos, entre otros
activos específicos. En caso de despido, las pérdidas serán mayores mientras mayor
sea la antigüedad del trabajador en el empleo.
Considerando todo lo expuesto anteriormente se propone modificar el
mecanismo actual, buscando conciliar los objetivos de reducir las negativas
distorsiones que causa la IAS y al mismo tiempo compensar mayormente a quienes
tienen una mayor antigüedad en su empleo.
17
Para lograr lo anterior se requiere cambiar el concepto de “indemnización
por años de servicio” a uno de “indemnización por despido”. Este concepto implica
el paso a una indemnización plana, cuyo objetivo es proteger al trabajador frente a
la situación de despido.
Este cambio debería llevar a que los incrementos de remuneraciones se
manifiesten con mayor fuerza a lo largo de las distintas etapas de la vida laboral
alineándose más a los aumentos de productividad que lo que ocurre con la situación
actual, ya que las empresas no verán incrementados sus pasivos en forma
exorbitante a medida que más tiempo se mantiene el trabajador en la misma
institución.
En conjunto con lo anterior, se propone modificar el actual esquema de
pagos del Seguro de Cesantía para permitir un pago mayor a quienes tienen una
mayor antigüedad.
Con todo, un dato clave en el diseño de este mecanismo es conocer cuánto
duran las relaciones laborales en Chile. La Tabla 3 indica que actualmente en
promedio los empleos tienen una duración de 28,6 meses, mientras que en el caso
de los trabajadores con contrato indefinido (que son quienes están afectos a la
indemnización por años de servicio) las relaciones laborales duran 37,7 meses. En
consecuencia, los hechos muestran que las relaciones laborales de los trabajadores
afectos a esta legislación duran en promedio en torno a 3 años.
18
Tabla 3
Duración promedio del empleo según tipo de contrato
(trimestre noviembre-enero 2015)
Tipo de contrato
Dependientes con contrato indefinido
Dependientes con contrato a plazo fijo
Independientes
Total
Duración
promedio
(meses)
37.7
12.1
24.0
28.6
Fuente: Sistema de Información Laboral, Ministerio del Trabajo y Previsión Social, en base a INE
Considerando estos antecedentes y a la luz de lograr los fines expuestos, se
propone que a partir de cumplido 1 año de trabajo y cuando el despido se produzca
por las causales señaladas en el artículo 161 del Código del Trabajo se pague como
indemnización el equivalente a 90 días de la última remuneración mensual. Para
considerar el periodo de 1 año, se sumarán todos los periodos de tiempo en que el
trabajador esté contratado con el empleador, ya sea de forma continua o no, para
evitar que se incurra en la práctica de despedir al trabajador antes de 1 año y
volver a contratarlo para evitar pagar esta indemnización. Se propone mantener la
indemnización no imponible ni tributable y por supuesto, se debe permitir pactar
voluntariamente
beneficios
superiores.
Además,
no
se
modificarían
las
indemnizaciones adquiridas por los trabajadores actuales en base a la normativa
vigente hoy, de manera tal que sólo las futuras contrataciones quedarían afectas a
esta nueva modalidad de indemnización.
En cuanto al componente relacionado al Seguro de Cesantía, se propone
mantener el actual esquema de pagos para todos aquellos trabajadores que al
momento del despido lleven trabajando 3 o menos años con el mismo empleador8.
Actualmente se encuentra en segundo trámite constitucional en el Senado un proyecto de ley que
modifica el Seguro de Cesantía, ingresado el 8 de octubre de 2013 que propone entre otras
modificaciones aumentar la tasa de reemplazo de los beneficios financiados con la Cuenta Individual
por Cesantía como con el Fondo de Cesantía Solidario para los primeros 3 giros de 50%, 45% y 40%
a 70%, 55% y 45% respectivamente y el séptimo giro de la Cuenta Individual de 20% a 25%.
8
19
Por cada año adicional se generará un incremento en la tasa de reemplazo del
seguro de acuerdo a la siguiente tabla:
Tabla 4
Propuesta de cambio al monto de los giros del Seguro de Cesantía
basado en los años de servicio del trabajador
Porcentaje promedio de la remuneración de los últimos 6 ó 12 meses, según
corresponda
Meses
Hasta 3
4 años
años
Primero
Segundo
Tercero
Cuarto
Quinto
Sexto
Séptimo o superior
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
5 años
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
6 años
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
7 años
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
8 años
75%
70%
65%
60%
55%
50%
45%
9 años 10 años
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
11 años
o más
90%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
Considerando los datos de la Tabla 3 y el hecho de que sólo alrededor de un
6% de los trabajadores asalariados con contrato se beneficia hoy del actual IAS, se
aprecia que respecto a la situación actual serán muchos más los trabajadores que
obtendrán mayores beneficios que bajo el esquema actual (o al menos quedarán
igual). Por otra parte existe un beneficio generalizado que es incentivar mayores
incrementos de remuneraciones ante aumentos de productividad al reducir
significativamente la distorsión generada bajo el sistema actual de “años de
servicio”, además de favorecer el empleo con contrato indefinido, lo que redunda en
mayor estabilidad.
Posteriormente, se ingresó una indicación sustitutiva el 16 de diciembre de 2014 que aumentaba
adicionalmente las tasas de reemplazo de los giros cuarto a séptimo de 35%, 30%, 25%, 20% a 40%,
35%, 30% y 30% respectivamente. La aprobación de esta ley puede implicar un cambio a los
números propuestos aquí, pero no cambia el espíritu de esta propuesta.
20
Propuesta 3: Medidas para una mayor inclusión laboral de jóvenes
La situación laboral juvenil en Chile es un tema que debiera ser abordado
por cualquier agenda laboral, ya que existe una proporción elevada de jóvenes que
no estudia ni trabaja, y éstos se concentran en los sectores de menores ingresos de
nuestro país. La Tabla 5 muestra esta realidad.
Tabla 5
Situación de trabajo y estudio de las personas entre 20 a 24 años según
quintil de ingreso autónomo del hogar* (2013, %)
Inactivo y no estudia
Desocupado y no estudia
Sólo estudia
Sólo trabaja
Trabaja y estudia
I
30.0
12.7
33.0
21.3
3.0
II
18.1
7.2
29.7
37.7
7.2
III
13.3
5.4
30.8
41.2
9.3
IV
8.5
3.2
32.6
42.1
13.6
V
4.9
1.6
47.9
30.0
15.6
Total
15.2
6.1
34.0
35.2
9.5
*Según quintil autónomo del hogar nacional con nueva metodología. Se excluye el servicio doméstico puertas
adentro y su núcleo familiar.
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, CASEN 2013
Como se aprecia, en el quintil de los jóvenes de menores ingresos entre 20 a
24 años, poco más del 40% no trabaja ni estudia, ya sea porque no participa en la
fuerza laboral o porque está buscando trabajo pero no lo ha encontrado. A medida
que los jóvenes se encuentran en un grupo de mayores ingresos se va reduciendo en
forma considerable esta situación.
Esta realidad es un tema que debemos abordar como sociedad, ya que los
problemas y dificultades de inserción laboral de los jóvenes afectan no solamente su
propio bienestar, sino también elementos clave del desarrollo socioeconómico en
general. Por un lado, los jóvenes no sólo aportan al crecimiento económico a través
de la disminución de la capacidad productiva ociosa, sino que además, gracias a la
21
incorporación laboral de fuerza de trabajo secundaria del hogar, contribuyendo a
aumentar significativamente los ingresos de los hogares más desposeídos.
Por otro lado, los jóvenes que se encuentran desempleados no están
acumulando experiencia laboral ni capital humano en el sector de educación formal,
ni tampoco están percibiendo ingresos, lo que puede ser especialmente perjudicial
para aquellos jóvenes que provienen de familias de menores ingresos y que suelen
tener un menor capital humano inicial (Coloma y Vial, 2003). Más aun, jóvenes
que viven en una situación de desempleo prolongado podrían verse inmersos en la
drogadicción y/o delincuencia, lo que a su vez genera externalidades negativas al
resto, y afecta su formación de capital humano y la opción de incorporarse al
mercado laboral en el futuro.
Las consecuencias negativas de este fenómeno, por lo tanto, son evidentes.
Sin embargo, la literatura también destaca algún aspecto positivo que podría
derivarse del desempleo juvenil, relacionado con la ventaja del joven de encontrar
un trabajo mejor al tener una mayor rotación. La alta tasa de desempleo juvenil
podría en parte reflejar un carácter voluntario de movilidad de los trabajadores,
para los que cambiar de empleo sería una estrategia para maximizar el flujo futuro
de rentas laborales. En este sentido, un alto desempleo juvenil estaría ligado a una
rotación positiva que implicaría que los jóvenes se encuentran buscando su mejor
calce (o “matching”) laboral (Jovanovic, 1979).
Aunque por lo general se reconoce que tal rotación es un fenómeno común en
los primeros años del ciclo de vida laboral de las personas, otra línea de la
literatura económica sostiene que los períodos prolongados de desempleo pueden
estigmatizar al trabajador, afectando de manera más permanente sus perspectivas
de empleo futuro y consecuentemente su flujo de ingresos (Mroz y Savage, 2001;
Neumark, 2002).
Hay una amplia literatura empírica internacional que analiza el desempleo
juvenil, sus determinantes y consecuencias. Para los países de la OCDE, Quintini,
Martin y Martin (2007) analizan datos de panel donde se observa que los jóvenes
que terminan la educación secundaria pueden demorar entre uno y dos años en
22
conseguir su primer empleo. Además, en los primeros siete años de su vida laboral
son frecuentes los períodos de desempleo.
También para los países de la OCDE, Jimeno y Rodríguez-Palenzuela (2002)
usan un panel entre 1960-1996 para medir la relevancia del tamaño relativo de la
población joven, las instituciones del mercado laboral y los shocks macroeconómicos
para explicar las diferencias relativas de tasas de desempleos juveniles. Obtienen
como resultado que el tamaño relativo de la población joven es un factor no
despreciable a la hora de explicar estas diferencias, que las instituciones y los
shocks macroeconómicos tienen un efecto diferenciado en las tasas de desempleo
específicas por edad y que mercados laborales más rígidos implican tasas de
desempleos juveniles más altas.
Con todo, el hecho es que existe una proporción importante de jóvenes en
Chile que no estudia ni trabaja como se vio en la Tabla 5. Este fenómeno tiene
varias explicaciones. Por un lado, hay jóvenes con niveles muy bajos de formación.
En los últimos 10 años, de los desocupados jóvenes, el 61% de quienes tienen entre
15 y 19 años no ha terminado la enseñanza media y lo mismo ocurre con el 43% de
los que están entre los 20 y 24 años. Existe también un grupo que no ha terminado
la enseñanza básica, lo que corresponde a un 19% del segmento entre 15 y 19 años
y un 7% para los que tienen entre 20 y 24 años. (Murillo, 2014). Otra causa es la
falta de pertinencia entre las habilidades que adquieren los jóvenes en la escuela
ante un mercado cada vez más exigente y competitivo (Bassi et al, 2012).
En vista de los antecedentes planteados de propone una variedad de acciones
a seguir.
Propuesta 3.1: Reforzar el Subsidio al Empleo Joven (SEJ)
El SEJ es un aporte monetario otorgado por el Estado para mejorar el
sueldo de los trabajadores y trabajadoras entre 18 y menos de 25 años de edad que
pertenecen al 40% más vulnerable de la población. El beneficio apoya además a
quienes los contratan (sus empleadores). El SEJ se mantiene en la medida que el
beneficiario siga en ese rango etario, su remuneración no supere el límite legal
23
establecido9 y no trabaje en una institución del Estado o en una empresa con
aporte estatal superior al 50%. Para estimular la contratación de jóvenes se
propone extender el SEJ al 60% más vulnerable de la población.
Propuesta 3.2: Reforzar y ampliar el programa +Capaz de SENCE
Este nuevo programa de formación laboral tiene por objetivo contribuir al
acceso y permanencia en el mercado laboral de jóvenes entre 18 y 29 años (en el
caso de las mujeres pueden postular hasta los 64 años), pertenecientes al 60% más
vulnerable, con énfasis en aquellos jóvenes con discapacidad (de 18 a 40 años). Se
espera capacitar a 300.000 mujeres y 150.000 jóvenes, entre 2014 y 2017, en un
oficio pertinente a las necesidades del territorio y del mercado, con cursos entre 180
y 300 horas, además de una práctica laboral en los casos que se requiera. Incluye
subsidios de alimentación y transporte, cuidado de niños y niñas menores de 6
años, tanto para mujeres como para hombres, y seguro de accidentes. Contempla
preparación en técnicas para la comunicación efectiva, la búsqueda de empleo e
intermediación laboral, entre otras. Para las mujeres ofrece la posibilidad de apoyar
alternativas de emprendimiento. Además otorga la posibilidad de nivelación escolar
e incluye acompañamiento laboral para personas con discapacidad.
El programa +Capaz tiene elementos muy valiosos pero puede ser mejorado.
Por una parte, es necesario reforzar la información objetiva acerca de las
potencialidades y limitaciones de los planes de formación antes de elegir, para que
de esta manera los jóvenes saquen el mayor provecho del tiempo invertido en el
programa. Se sugiere informar lo más profundamente posible al postulante acerca
de las opciones ofrecidas en elementos tales como salarios referenciales, regiones o
comunas de mayor demanda del oficio, nivel de riesgo de accidentes en el trabajo,
opciones de continuar estudios superiores posteriores, entre otros. Adicionalmente,
la difusión de este programa es clave, lo que requiere una publicidad a través de
distintos canales que logre llegar a la población objetivo de este programa.
Acreditar una renta bruta anual inferior a $5.084.214 en el año calendario en que se solicita el
beneficio (equivalente a $423.685 mensuales).
9
24
Además, se propone agregar una línea adicional al programa +Capaz,
enfocada en estudiantes, de modo de prevenir la posibilidad de jóvenes que no
estudien ni trabajen. Esta línea sería reducida en cuanto a los contenidos y estaría
enfocada en forma exclusiva en la formación de competencias para lograr una
buena presentación de sí mismo ante el contratante durante el periodo de selección
de empleados (currículum claro y preciso, buenas habilidades verbales, entre otras).
Es evidente que los jóvenes involucrados en su primera búsqueda de empleo carecen
en cierta forma de estas habilidades necesarias. Por tal motivo, surge la necesidad
de brindar apoyo a los jóvenes buscadores de empleo para volverlos más atractivos
en el mercado laboral. Estas capacitaciones se llevarían a cabo en las escuelas
durante cuarto año de enseñanza media y deben estar enfocadas en los jóvenes más
vulnerables. Los contenidos deben abarcar elementos como:
•
habilidades y requerimientos necesarios para emprender alguna actividad o
postular a algún trabajo asalariado
•
elementos informáticos básicos y útiles para la obtención de un empleo y los
potenciales emprendimientos, por ejemplo: creación de correos electrónicos,
apertura de cuentas en las redes sociales, búsqueda de contactos, etc.
•
entrenamiento en la búsqueda eficiente de oportunidades de trabajo acorde a las
aptitudes del joven mediante el portal de empleos públicos y sitios web
destinados para tal efecto (como Laborum)
•
divulgar los distintos programas de apoyo al emprendimiento dónde se puede
recurrir si se opta por un trabajo de cuenta propia
•
conceptos relacionados al mercado laboral y legislación: ¿qué es el salario
mínimo?, ¿a qué autoridades puedo recurrir para información más detallada
sobre el trabajo y cómo me contacto con ellos?, ¿qué derechos y deberes tengo
en el trabajo?, etc.
•
elaboración de un currículum vitae que resalte las aptitudes del joven y no
desperdicie líneas en información irrelevante a ser leída por el empleador
•
elaboración de cartas de presentación a las empresas, con especial énfasis en
redacción y formalidad
25
•
apoyo en técnicas de expresión oral y corporal para preparar a los futuros
postulantes a enfrentar la entrevista laboral y otras etapas del proceso de
selección de trabajadores que demandan soltura y habilidades blandas
Adicionalmente, a manera de reforzar esta nueva línea de +Capaz, es muy
recomendable que la difusión de la potencialidad de los talleres a los jóvenes
objetivo sea masiva para lograr altos porcentajes de cobertura; en esto los colegios
tienen un rol vital. También, se propone, con el fin de incentivar la participación en
el programa, entregar computadores portátiles a los jóvenes que se involucren
activamente en los talleres y asistan regularmente a los mismos.
Propuesta 3.3: Estatuto laboral para jóvenes estudiantes
Se propone crear un estatuto laboral para jóvenes estudiantes que permita
contratos especiales con mayor flexibilidad de jornadas para aquellos estudiantes
que estén en la educación superior y deseen trabajar, estableciendo jornadas
compatibles con sus obligaciones académicas. Además, dicho estatuto debe impedir
la eliminación de beneficios educacionales por percibir una remuneración,
estableciendo que dicho ingreso no se considerará como renta para efectos de
determinar la condición socioeconómica del estudiante o su grupo familiar. La
confluencia de estos elementos se materializó en el Proyecto de Ley que Crea un
Estatuto Laboral para Jóvenes que se Encuentren Estudiando en la Educación
Superior10, y que debería ser reactivado para facilitar el ingreso al mundo laboral a
jóvenes que desean hacerlo.
El proyecto fue ingresado en junio de 2013 (Boletín 8996-13) y se encuentra actualmente en
Primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados.
10
26
Propuesta
4:
Adaptabilidad
laboral
para
realidades
sectoriales
específicas
La diversidad de situaciones que enfrentan los distintos sectores de la
economía difícilmente puede quedar reflejada en una norma general única, por lo
que, existen situaciones en donde la naturaleza del trabajo realizado debiese dar la
posibilidad de adaptarla con el fin de que empleador y trabajador puedan, en forma
voluntaria, pactar condiciones especiales que den cuenta de dicha realidad.
Tal como existe una reglamentación específica para el sector minero, otros
sectores, como el agropecuario o el turismo tienen necesidades de adaptación a la
jornada laboral estándar determinada en la ley por las condiciones particulares que
las afectan. Así por ejemplo, las vacas deben ser ordeñadas cada 12 horas por
razones fisiológicas y no resulta prudente reemplazar personal en dichas labores. En
consecuencia, en este caso sería razonable pactar jornadas de 12 horas durante una
determinada cantidad de días, lo que se asemeja a las jornadas laborales del sector
minero.
De igual manera, el turismo y otros servicios relacionados tienen la
particularidad de ser un sector “que trabaja para quienes descansan”, con una
fuerte estacionalidad (temporadas altas y bajas). En consecuencia, existen razones
que hacen factible y muchas veces necesario el traslado intertemporal de descansos.
Chile, debido a su diversidad geográfica y bellezas naturales tiene un enorme
potencial turístico. Sin embargo, la legislación laboral actual impone severas
inflexibilidades, que dificultan el desarrollo del país como un importante polo
turístico.
La necesidad de adaptabilidad laboral puede abordarse de 2 formas: a nivel
general o sectorial.
A nivel global, para capturar esta diversidad de situaciones se propone la
posibilidad de celebrar un Convenio Especial para todo tipo de trabajador en donde
exista la posibilidad de pactar jornadas, horarios, descansos, feriados legales,
sistemas de turnos, bonos, recargos a la remuneración, etc. En todo caso, dicho
27
convenio no podrá pactar la pérdida de protección social, u otros derechos que la
ley otorgue al trabajador, ya que su objetivo es la búsqueda de una mayor
adaptabilidad y las correspondientes recompensas al trabajador por dicha
disponibilidad. Con todo, este pacto siempre tendrá el carácter de voluntario para
ambas partes. En caso de no haber pacto, regirían las normas correspondientes del
Código del Trabajo.
A nivel sectorial, se pueden ir desarrollando normativas que capturen la
diferente naturaleza del trabajo a través de los sectores. En efecto, existen
proyectos de ley en trámite que abordan dichas realidades específicas para los
sectores agrícola y turismo11. Para que esta alternativa sea fructífera es necesario el
diálogo de la autoridad con los distintos actores para comprender las diversas
realidades sectoriales y así establecer acuerdos que se plasmen en reformas
concretas.
Propuesta 5: Teletrabajo
La irrupción de nuevos avances tecnológicos ha cambiado en forma drástica
y rápida el escenario laboral. Evidentemente, avances como la computación,
internet y otros, han generado un notable aumento de la productividad, pero
también han abierto las puertas a nuevas formas de trabajo, reduciendo la
necesidad de encontrarse en forma física en un determinado lugar para realizar un
trabajo. En muchos casos, sólo basta tener los equipos adecuados en el domicilio
del trabajador o en un centro remoto.
El reconocimiento del teletrabajo en la legislación nacional se produjo en
2001, en la Ley Nº 19.759. Esta ley incorporó a la legislación diversas fórmulas
contractuales para promover el trabajo, entre las que se encontraba el trabajo
Ejemplos son el Proyecto de Ley que Modifica las Normas de los Trabajadores Agrícolas
Establecidas en el Código del Trabajo ingresado en octubre de 2011 (Boletín 7976-13) y el Proyecto
de Ley que Adapta Normas Laborales al Ámbito del Turismo ingresado en enero de 2013 (Boletín
8770-23).
11
28
realizado en lugares distintos al recinto empresarial a través de medios tecnológicos,
esto es, el teletrabajo. La normativa estableció que el personal afecto a esta
modalidad de contratación se encuentra excluido de la limitación de la jornada. Sin
embargo, debido en parte importante a la falta de una regulación más completa y
acabada, esta forma de prestación de servicios no ha logrado situarse en forma
importante en el mundo laboral, como cabría esperarse ante los crecientes avances
tecnológicos.
Por ello se propone retomar las principales consideraciones establecidas en el
Proyecto de Ley sobre el Contrato Especial de Trabajo a Distancia12 que establece
una normativa que permite al trabajador contar con un contrato de trabajo de
naturaleza especial, regulando la jornada de trabajo, asuntos relacionados a la
prevención de riesgos y accidentes laborales, permisos parentales, entre otros. Al
mismo tiempo este proyecto otorga garantías en el ámbito del derecho colectivo y
la
protección
social,
resguardando
debidamente
a
los
trabajadores
y
compatibilizando su vida social y familiar con el desarrollo productivo y la
competitividad de la empresa.
El teletrabajo es una herramienta potente para estimular la participación
laboral de todos aquellos hombres y mujeres que necesiten facilidades para conciliar
otras responsabilidades con el trabajo, así como también para aquellos que por
razones de discapacidad o enfermedad tienen dificultades para desplazarse. Los
empleadores también se benefician al poder generar nuevos servicios y aumentar la
productividad. Además, esta modalidad genera un beneficio social adicional al
disminuir la congestión vehicular, reduciendo tiempos de traslado y mejorando las
condiciones medioambientales.
El proyecto fue ingresado en septiembre de 2010 (Boletín 7199-13) y se le formularon indicaciones
en marzo de 2011 (Oficio N°614-358). Actualmente se encuentra en Primer trámite constitucional en
la Cámara de Diputados.
12
29
Propuesta 6: Programa de Aprendizaje de Oficios para personas
desempleadas por largo tiempo (y otros fuera de la fuerza laboral)
Hoy la mayor parte del esfuerzo destinado a capacitación está destinado a
los ocupados, lo cual es indispensable para expandir las oportunidades de los
trabajadores, pero existe un esfuerzo menor en lo referente a personas
desempleadas, y en especial, en los desempleados crónicos.
El desempleo crónico es un problema estructural de la economía que requiere
la labor del Estado. Para este tipo de personas probablemente uno de los
programas de mayor rentabilidad son los de aprendizaje de oficios, complementados
con técnicas de búsqueda de empleo.
Actualmente existen algunos mecanismos para este grupo como la Beca del
Fondo de Cesantía Solidario, que beneficia a aquellos cesantes que sean
beneficiarios activos al momento de la postulación del Fondo de Cesantía Solidario
(FCS), y por ende, que se encuentren dentro del proceso de Certificación de
beneficios del FCS13. Esta beca otorga el financiamiento total de un curso de
capacitación y un seguro de accidentes. Desafortunadamente en 2014 decidió
eliminarse la Línea Desempleados del programa Aprendices que había sido creada
en 2013, que bonificaba la contratación (40% del salario mínimo por los primeros 6
meses de contrato y 20% durante los siguientes 6 meses), de cesantes de larga
duración o desempleados que buscan trabajo por primera vez que tuvieran entre 25
y 65 años y que pertenecieran al 60% más vulnerable.
Estos mecanismos adolecen del problema de estar ligados al Seguro de
Cesantía, al que acceden los trabajadores formales asalariados del sector privado
pero deja fuera a muchos otros: los informales, los independientes, los trabajadores
de casa particular y los trabajadores del sector público.
Se entiende por proceso de certificación, la presentación en la Oficina Municipal de Intermediación
Laboral (OMIL) que deben realizar los beneficiarios del FCS una vez al mes para acreditar su
condición de cesantes y así, acceder a los pagos del seguro.
13
30
Se propone crear un programa que permita el aprendizaje de oficios y que
además incorpore técnicas de búsqueda de empleo, asimilando al actual programa
+Capaz, pero que a diferencia de éste, esté dirigido a desempleados de larga
duración (más de un año). Para ello es fundamental contar con alianzas con
instituciones que permitan realizar esta formación. Adicionalmente, es fundamental
cambiar el foco de los beneficios que hoy se dirigen únicamente hacia aquellos que
cuentan con Seguro de Cesantía, debido a que excluye a muchos trabajadores,
especialmente a los más vulnerables. Para ello el criterio debe provenir de otras
fuentes, como la información de beneficiarios del Subsidio de Cesantía, de las
cotizaciones previsionales, declaraciones de impuestos y otros datos del SII, que
permitan establecer la larga duración en el desempleo. Con todo, no es necesario
rigidizar tanto el programa, ya que también es altamente positivo que puedan
beneficiarse trabajadores informales y personas fuera de la fuerza de trabajo, en
particular los trabajadores desalentados (quienes desistieron de buscar empleo por
no encontrarlo, pero que estarían disponibles para trabajar en caso de presentarse
la oportunidad).
Propuesta 7: Cambios al sistema de intermediación laboral
La propuesta anterior da cuenta de que existe un problema importante en
cuanto a la identificación de los desempleados, ya que para acceder a diversos
beneficios es requisito ser beneficiario del Seguro de Cesantía, lo que excluye
fundamentalmente a los trabajadores más vulnerables14. Además de la obtención de
beneficios, el Seguro de Cesantía condiciona la posibilidad de participar en los
mecanismos de intermediación laboral. En efecto, el artículo 63 de la Ley 19.728
establece que la Bolsa Nacional de Empleo será un instrumento destinado a
facilitar la búsqueda y el ofrecimiento de vacantes de empleo para los trabajadores
cesantes afiliados al Seguro. Esto implica la exclusión de un grupo importante de
trabajadores cesantes a los mecanismos de intermediación laboral. Si bien
14
Ya que excluye a todos los trabajadores en situación de informalidad o sin protección social
31
cualquiera puede registrarse en el sitio web, la intermediación se realizará en base a
quienes cumplan los requisitos, esto es, ser beneficiarios del Seguro de Cesantía.
Sin embargo, el logro de un calce apropiado de las vacantes entre
trabajadores que buscan empleo y empleadores que lo solicitan puede mejorarse si
se inscriben en la Bolsa todos los desempleados, así como también los subempleados
y otros ocupados interesados en cambiar de trabajo, lo que induciría un mayor
interés por parte de las empresas por ofrecer sus vacantes por medio de la Bolsa.
Esto tendría como beneficio una reducción significativa en la cantidad de tiempo
dedicada a la búsqueda, lo que podría tener importantes efectos sobre el desempleo
friccional, permitiendo una reducción de la tasa natural de desempleo de nuestra
economía.
Adicionalmente, el esquema de incentivos del administrador del portal de la
Bolsa Nacional de Empleo implica el pago en base a la publicación de vacantes y a
las postulaciones realizadas. Esto ciertamente no es el mecanismo más eficiente
para el logro de una intermediación laboral eficaz que logre los “emparejamientos”
entre trabajadores y empleadores.
Considerando lo anterior se propone ampliar la posibilidad de inscripción a
la Bolsa Nacional de Empleo a todos quienes se encuentren en la búsqueda de un
empleo, si bien puede ser deseable establecer prioridades para la intermediación en
los desempleados, para lo cual es vital recurrir a fuentes alternativas de
información al Seguro de Cesantía como los beneficiarios del Subsidio de Cesantía y
otros.
Además se propone cambiar el mecanismo de incentivos, enfocando el pago
en los trabajadores efectivamente colocados más que en los inscritos.
Finalmente, la herramienta de la Bolsa Nacional de Empleo requiere mucha
más difusión, de modo que se masifique como un apoyo en la búsqueda de trabajo.
32
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