CE-SEC4-EXP1997-N820..

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CONCEPTO DE LA DIAN - Obligatoriedad / MATERIA PRIMA PARA
FERTILIZANTES - Exención de gravámenes
CONCEPTO DE LA DIAN - Control Jurisdiccional / CONCEPTO DE LA DIAN Obligatoriedad / MATERIA PRIMA PARA FERTILIZANTES - Exención de
gravámenes
En el caso de autos se observa que el concepto en cuestión sí es una
manifestación de la autoridad competente que produce efectos jurídicos al
disponer que la materia prima utilizada en la industria de fertilizantes no es un
elemento exento de gravámenes arancelarios en cuanto habiendo sido publicado,
tiene carácter obligatorio para las autoridades tributarias en virtud de lo
establecido por el artículo 264 citado y para los particulares y por lo tanto tiene
alcance general.
Si bien la Sección se ha pronunciado en el sentido de que los conceptos no
pueden ser objeto de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso
administrativa cuando no contienen una decisión o manifestación de voluntad que
produzca efectos jurídicos, también ha precisado que cuando esos conceptos,
habiendo sido publicados producen efectos jurídicos, son de obligatorio
cumplimiento para las autoridades tributarias, por considerarse que constituyen la
interpretación oficial y son de aplicación general, si constituyen actos
demandables ante esta jurisdicción.
Como el concepto demandado, mediante el cual la subdirección jurídica de la
DIAN afirma que la materia prima que se utiliza en la industria colombiana de
fertilizantes no es un elemento exento de gravámenes arancelarios, si produce
efectos jurídicos en cuanto es de obligatorio cumplimiento para las autoridades
tributarias y para los particulares y fue debidamente publicado, a juicio de la Sala
de decisión, si es demandable ante esta jurisdicción.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Santa Fe de Bogotá., D.C., abril dieciocho (18) de mil novecientos noventa y siete
(1997)
Radicación número: CE-SEC4-EXP1997-N8208A
Actor: HUGO PARRA OSPINA
Demandado: DIAN
Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SUPLICA
Procede la Sala a resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto por el
accionante contra las providencias de Sala Unitaria proferidas por el Consejero
conductor del proceso el 31 de Enero de 1997 mediante la cual inadmitió la
demanda, y su complementaria del 14 de Marzo de 1997.
LAS PROVIDENCIAS RECURRIDAS
Mediante el auto proferido el 31 de Enero de 1997, el Magistrado a quien le fue
repartido el proceso inadmitió la demanda por considerar que “8el concepto
demandado es una actuación de la Administración no susceptible de ser
controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo8” por cuanto
“8no reviste el carácter de acto administrativo ya que no contiene una decisión
capaz de crear, modificar, ni extinguir situación jurídica alguna de carácter
particular o general, ya que en ella la Administración solo se limita a expresar su
opinión en el sentido de que la materia prima que se utiliza en la industria
colombiana de fertilizantes no es un elemento exento de gravámenes
arancelarios, sin que tal circunstancia implique la existencia de una manifestación
de voluntad de su parte, ni la creación de situaciones jurídicas de ninguna
naturaleza”.
El accionante solicitó la adición y aclaración de la citada providencia para que, por
una parte, se ordene devolver los anexos de la demanda, sin necesidad de
desglose y, por otra, se precise si la consideración del acto acusado como un
simple concepto se basó en que tal acto aparecía publicado en una compilación
doctrinaria pero no en el Diario Oficial o en la Gaceta Oficial utilizada para tal
efecto. Y finalmente pidió precisar las consideraciones del Despacho para no
solicitar las constancias de publicación del acto demandado.
Mediante la segunda de las providencias, proferida el 14 de Marzo de 1997, el
Magistrado Sustanciador adicionó el auto inicial con la orden de devolver los
anexos de la demanda, sin necesidad de desglose y no accedió a aclarar el auto,
por considerar que la aclaración de providencias es viable en relación con
conceptos o frases que ofrecen serios motivos de duda, circunstancia que no se
cumple en el subjudice, pues el auto inadmisorio no se refiere a la publicación o
no del acto demandado o a la ausencia de la constancia de la publicación, ni a
que la inadmisión tuviera que ver con ese concepto.
Anota que al auto inadmisorio no ofrece la menor duda acerca de que la razón de
la inadmisión radica en que la actuación acusada no reviste el carácter de acto
administrativo por cuanto en ella la administración se limita a expresar una
opinión, sin que tal circunstancia implique la existencia de una manifestación de
su parte, ni la creación de situaciones jurídicas de ninguna naturaleza. Y como no
existe frase alguna que ofrezca motivos de duda que amerite una aclaración no
accede a la solicitud en este sentido.
Agrega que si la solicitud se considerara como un escrito de reposición, tampoco
resulta procedente pues de conformidad con lo previsto en el artículo 143 del
Código Contencioso Administrativo y por tratarse de un proceso de única
instancia, dicho auto solo es susceptible del recurso de súplica.
EL RECURSO INTERPUESTO
El accionante interpuso el recurso ordinario de súplica contra las anteriores
providencias, para que sean revocadas y en su lugar se admita la demanda y se
decida sobre la solicitud de suspensión provisional.
Invoca el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil y, sin hacer referencia
alguna a lo expuesto en su solicitud de aclaración y adición, se refiere al aspecto
relativo a la naturaleza del concepto demandado y a la posibilidad de ser
impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa, afirmando que se trata
de un verdadero acto administrativo. Cita y transcribe, en su apoyo, una
jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre el tema.
Agrega que la misma Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales le reconoció
tal carácter, al publicarlo en el Boletín Oficial destinado para ese efecto, con el fin
de que entrara en vigencia y fuera obligatorio.
Finalmente anota que la ley 223 de 1995 en su artículo 264 reconoció que los
conceptos de la DIAN sí producen efectos jurídicos, al disponer que los
contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la Subdirección
Jurídica de la DIAN podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y en
la jurisdiccional con base en ellos mismos y que durante su vigencia las
actuaciones tributarias realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las
autoridades tributarias.
PARA RESOLVER SE CONSIDERA
En el concepto demandado la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, con fundamento en una interpretación jurídica de las
normas aplicables precisa su tesis jurídica así:
“La materia prima que se utiliza en la industria colombiana de
fertilizantes no es un ‘elemento’ exento de gravámenes arancelarios”
Y al final del mismo afirma que “en los anteriores términos se modifica el
concepto 54 del 10 de Abril de 1995”.
Dicho concepto fue publicado en el Boletín Número 39 Enero - Febrero de 1996,
página 411 y la prueba de ello obra a folios 36 y siguientes del expediente y fue
aportada con la demanda.
Por su parte, el artículo 264 de la ley 223 de 1995 prescribe que “durante el
tiempo en que tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias
realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las autoridades tributarias”.
De acuerdo con todo lo anterior, en el caso de autos se observa que el concepto
en cuestión sí es una manifestación de la autoridad competente que produce
efectos jurídicos al disponer que la materia prima utilizada en la industria de
fertilizantes no es un elemento exento de gravámenes arancelarios en cuanto
habiendo sido publicado, tiene carácter obligatorio para las autoridades tributarias
en virtud de lo establecido por el artículo 264 citado y para los particulares y por lo
tanto tiene alcance general.
Si bien la Sección se ha pronunciado en el sentido de que los conceptos no
pueden ser objeto de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso
administrativa cuando no contienen una decisión o manifestación de voluntad que
produzca efectos jurídicos, también ha precisado que cuando esos conceptos,
habiendo sido publicados producen efectos jurídicos, son de obligatorio
cumplimiento para las autoridades tributarias, por considerarse que constituyen la
interpretación oficial y son de aplicación general, sí constituyen actos
demandables antes esta jurisdicción.
Como el concepto demandado, mediante el cual la subdirección jurídica de la
DIAN afirma que la materia prima que se utiliza en la industria colombiana de
fertilizantes no es un elemento exento de gravámenes arancelarios, si produce
efectos jurídicos en cuanto es de obligatorio cumplimiento para las autoridades
tributarias y para los particulares y fue debidamente publicado, a juicio de la Sala
de decisión, si es demandable ante esta jurisdicción.
Lo anterior indica que el acto recurrido deberá revocarse y en su lugar admitirse
la demanda interpuesta contra el concepto en cuestión.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
Revocánse las providencias de Sala Unitaria proferidas el 31 de enero y el 14 de
marzo de 1997 por el Consejero conductor del proceso.
En su lugar, el despacho de conocimiento deberá resolver sobre la admisión de la
demanda presentada por el doctor Hugo Parra Ospina, previa verificación del
cumplimiento de los requisitos formales previstos en los arts. 137 y ss. del Código
Contencioso Administrativo.
Cópiese,
notifíquese y devuélvase el expediente al despacho de origen.
Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA
JULIO E. CORREA RESTREPO
CONSUELO SARRIA OLCOS
CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS
Secretario