del Plan Estratégico Institucional (PEI)
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Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) PANI (2008–2012) en el marco del Modelo de Gestión Institucional Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012, en el marco del Modelo de Gestión Institucional ©Patronato Nacional de la Infancia (PANI), República de Costa Rica / Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), San José, Costa Rica, Primera Edición, Diciembre 2013. Elaboración de contenidos a cargo de: Desarrollos Informáticos DEINSA, S.A. Diseño y diagramación: Ileana Ondoy Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados y se asignen los créditos correspondientes a sus autores. Se prohíbe, sin embargo, la reproducción parcial o total de este texto por cualquier medio o formato incluyendo el electrónico, para fines lucrativos. Las opiniones expresadas corresponden a los autores y no reflejan, necesariamente, las políticas o posiciones de las instituciones arriba mencionadas. PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Tabla contenidos PRESENTACIÓN9 ACRÓNIMOS11 PARTE 1 15 CONSIDERACIONES GENERALES Y METODOLÓGICAS 15 15 MARCO GENERAL Y ALCANCES DEL TRABAJO REALIZADO OBJETIVOS DEL PROCESO 15 OBJETIVO GENERAL 15 OBJETIVO ESPECÍFICO 15 CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS DEL PROCESO DE CONSULTORÍA 16 CONCEPTUALIZACIÓN16 FUENTES REFERENCIALES 16 METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN 17 ACOMPAÑAMIENTO 18 ALCANCES DEL PRODUCTO ENTREGABLE 18 MARCO JURÍDICO GENERAL DEL PANI 19 NORMATIVA NACIONAL 19 TRATADOS Y OTROS INSTRUMENTOS DE ORDEN INTERNACIONAL 19 VINCULADOS AL PANI Y SU ACTIVIDAD, QUE HAN SIDO RATIFICADOS POR COSTA RICA 20 PARTE 2 21 ANÁLISIS DEL MARCO GENERAL DEL PEI 21 EL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA COMO INSTITUCIÓN PÚBLICA COSTARRICENSE 21 BREVE RESEÑA HISTÓRICA 21 PARTE 3 25 EL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL PANI 25 ANTECEDENTES: 25 LA MISIÓN 27 LA VISIÓN 28 LOS PRINCIPIOS 30 LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS 30 INDICADORES: 32 33 ANÁLISIS CRÍTICO DEL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO DEL PANI PARTE 4 35 EL DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PEI 35 LOS EJES ESTRATÉGICOS DEL PEI 35 ANÁLISIS DEL EJE DE RECTORÍA 36 ALCANCE DEL EJE 36 OBJETIVOS GENERALES 37 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 37 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 38 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 39 ANÁLISIS DEL EJE DE ATENCIÓN 40 ALCANCE DEL EJE 40 OBJETIVOS GENERALES 41 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 41 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 42 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 43 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE ATENCIÓN Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 44 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE. 44 ANÁLISIS DEL EJE DE PROMOCIÓN ALCANCE DEL EJE 45 45 4 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 OBJETIVOS GENERALES 45 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 45 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 46 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 47 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PROMOCIÓN Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 47 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 48 ANÁLISIS DEL EJE DE PREVENCIÓN 48 ALCANCE DEL EJE 48 OBJETIVOS GENERALES 48 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 49 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 49 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 50 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PREVENCIÓN Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 50 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 51 ANÁLISIS DEL EJE DE DEFENSA 51 ALCANCE DEL EJE 51 OBJETIVOS GENERALES 51 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 52 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 52 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 53 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE DEFENSA Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 53 ASPECTOS RELATIVOS AL ALCANCE DEL EJE 53 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 53 ANÁLISIS DEL EJE DE GARANTÍA 54 ALCANCE DEL EJE 54 OBJETIVOS GENERALES 54 5 Modelo de Gestión Institucional OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 55 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 55 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 56 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE GARANTÍA Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 56 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 57 ANÁLISIS DEL EJE DE PROTECCIÓN 57 ALCANCE DEL EJE 57 OBJETIVOS GENERALES 57 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL ENTORNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 58 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 59 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 60 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE PROTECCIÓN Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI. 61 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 61 ANÁLISIS DEL EJE DE ORGANIZACIÓN, GESTIÓN Y APOYO ADMINISTRATIVO 62 ALCANCE DEL EJE 62 OBJETIVOS GENERALES 62 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE INCIDENCIA EN EL INTERNO ORGANIZACIONAL SEGÚN SUS NIVELES DE INSTITUCIONALIZACIÓN 63 ANÁLISIS DE VINCULACIÓN DEL EJE CON LAS VARIABLES DE EVALUACIÓN SOCIAL 63 ANÁLISIS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVOS AL EJE DE ORGANIZACIÓN, GESTIÓN Y APOYO ADMINISTRATIVO Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL PANI 64 ASPECTOS RELATIVOS A LOS OBJETIVOS GENERALES DEL EJE 64 PARTE 5 65 EL MODELO DE ATENCIÓN Y SU VINCULACIÓN CON EL PEI DEL PANI 65 CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE ATENCIÓN ACTUAL 65 65 LOS MODELOS DE GESTIÓN O SERVICIO 6 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 HACIA ORGANIZACIONES MÁS EFICIENTES 66 CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE ATENCIÓN DEL PANI 67 ANÁLISIS CRÍTICO DEL MODELO DE ATENCIÓN ACTUAL 67 PARTE 6 69 LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y HUMANA DEL PANI Y EL PEI 69 LAS ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES Y SU INCIDENCIA EN EL PEI 69 LA VINCULACIÓN ENTRE LOS PLANES INSTITUCIONALES Y LA ESTRUCTURA FUNCIONAL Y HUMANA 69 LA ESTRUCTURA ORGÁNICA – FUNCIONAL DEL PANI 70 LA ESTRUCTURA FUNCIONAL 70 LOS NIVELES DE DESAGREGACIÓN JERÁRQUICA 70 LOS NIVELES DE COORDINACIÓN Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL 71 ANÁLISIS CRÍTICO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y SUS FACILIDADES PARA PROPICIAR LA IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN ESTRATÉGICA 72 PARTE 7 73 LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA Y LOS PRESUPUESTOS 73 LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA INSTITUCIONAL (POI) Y LOS PRESUPUESTOS LOS POI´S Y SU VINCULACIÓN CON EL PEI INSTITUCIONAL 73 73 CORRELACIÓN POR EJES 75 LOS PRESUPUESTOS INSTITUCIONALES 77 PRESUPUESTOS DEL PANI DURANTE LA VIGENCIA DEL PEI 77 ESTRUCTURACIÓN DEL PRESUPUESTO 78 ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO 82 PARTE 8 87 CONSIDERACIONES FINALES 87 CONSIDERACIONES DE RESULTADO RELACIONADAS CON EL MARCO FILOSÓFICO DEL PLAN ESTRATÉGICO 87 RELACIONADAS CON LOS EJES ESTRATÉGICOS 88 RELACIONADOS CON EL MODELO DE ATENCIÓN 89 7 Modelo de Gestión Institucional RELACIONADOS CON LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL, HUMANA Y EL APOYO TECNOLÓGICO 90 LA ESTRUCTURA ORGÁNICO - FUNCIONAL 90 SOBRE LA INCORPORACIÓN DEL RECURSO HUMANO DENTRO DE LA INSTITUCIÓN 93 LA ESTRUCTURA TECNOLÓGICA 93 RELACIONADAS CON LOS PLANES OPERATIVOS Y LOS PRESUPUESTOS 93 93 PLANES OPERATIVOS PRESUPUESTOS 93 GLOSARIO DE TÉRMINOS USUALES EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL PANI BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 93 109 ILUSTRACIONES Y GRÁFICOS Figura1: Estructura del plan estratégico institucional 2008-2012, base del análisis de los ejes 36 Figura 2: Sistema Nacional de Protección 71 Gráfico 1: . Distribución proporcional por programa del presupuesto 79 Gráfico 2: Crecimiento interanual por programa de un año a otro 80 Gráfico 3: Transferencia específica a gastos total 81 Gráfico 4: Distribución proporcional del gasto por partidas específicas 81 Gráfico 5: Peso relativo del superavit como fuente de financiamiento a ingresos totales. 82 Gráfico 6: Peso proporcional de las fuentes de ingreso institucional. 83 Gráfico 7: Crecimiento anual de las fuentes de financiamiento del PANI 84 Gráfico 8: Crecimiento anual de los ingresos y gastos comparados con el IPC 85 Gráfico 9: Presentación de Ingresos y Gastos 86 Gráfico 10: Peso relativo de los recursos desembolsados en el último trimestre del año por fuente y total (2012,2011) 86 CUADROS Cuadro 1:Tiempo de Permanencia en Alternativas de Protección 59 Cuadro 2: Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013 78 8 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Presentación La evaluación de resultados que se aplica al final de un proceso, proyecto, plan o programa, como el caso que nos ocupa, tiene una importancia crítica, fundamentalmente, cuando se trata de alinear los objetivos de la organización, la estrategia acordada para su realización y el rendimiento operacional necesario para ejecutarlas. Los resultados de una evaluación como la que se presenta en este informe deben considerarse como punto de partida institucional de evaluaciones posteriores pues permite una primera identificación de resultados del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) después de haber implementado su primer plan estratégico institucional. Es importante tener claro que, cuando se encaran evaluaciones de resultados propiamente dichas se persigue un doble objetivo que va más allá de los resultados propiamente dichos: en primer lugar, se pretende valorar el logro de los efectos e impactos generales de las iniciativas de la institución teniendo en cuenta, por un lado, que puede haber resultados no atribuibles a la intervención en cuestión y, por otro lado, que los resultados encontrados pueden ser tanto tangibles como simbólicos; en segundo lugar, no sólo se debe valorar el logro de los resultados generales sino, también, obtener enseñanzas y experiencias para otros planes, programas o proyectos futuros. Es importante, en este sentido, saber qué ha pasado pero, también, tomar decisiones que procuren el éxito de futuros planes institucionales. 9 Modelo de Gestión Institucional 10 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Acrónimos ANNA: Agenda Nacional Niñez y Adolescencia ATAPS: Asistente Técnico en Atención Primaria CAI: Centros de Atención Integral CCSS: Caja Costarricense del Seguro Social CDN/CRC: Convención sobre los Derechos del Niño CDN: Convención de Derechos del Niño CECUDI: Centros de Cuido y Desarrollo Infantil CEN-CINAI: Centros de Educación y Nutrición- Centros Infantiles de Atención Integral CGR: Contraloría General de la República CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos CINAI: Centros Infantiles de Nutrición y Atención Integral CNA : Ley 7739 Código de la Niñez y Adolescencia, Costa Rica CNA: Código de la Niñez y la Adolescencia CNNA: Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia CNNA: Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia CNREE: Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial CONACOES: Comisión Nacional contra la Explotación Sexual Comercial CONAI: Comisión Nacional de Asuntos Indígenas CONAMAJ: Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de la Justicia CONARE: Consejo Nacional de Rectores CONASIDA: Comisión Nacional contra el Sida 11 Modelo de Gestión Institucional COSECODENI: Coordinadora Costarricense de Organizaciones Sociales para la Promoción y Defensa de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia de la Convención de los Derechos del Niño CTDNA: Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia DHI: Defensoría de los Habitantes de la República DINADECO: Dirección Nacional de Desarrollo Comunal EBAIS: Equipos Básicos de Atención Integral en Salud EDNA: Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (Costa Rica) ESCNNA: Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes ETS: Enfermedades de Transmisión Sexual FODESAF: Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares FONABE: Fondo Nacional de Becas IAFA: Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia ICD: Instituto Costarricense sobre Drogas ICODER: Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación IDESPO: Instituto de Estudios Sociales en Población IDH: Índice de Desarrollo Humano IDS : Índice de Desarrollo Social IIDH : Instituto Interamericano de Derechos Humanos IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social INA: Instituto Nacional de Aprendizaje INAMU: Instituto Nacional de la Mujer INEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos IPEC: Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil ITS: Infecciones de Transmisión Sexual IVI: Índice de Vulnerabilidad Infantil JLPNA: Junta Local de Protección de la Niñez y Adolescencia 12 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 JPNA: Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia LESPJ: Ley Ejecución Sanción Penal Juvenil LJPJ: Ley de Justicia Penal Juvenil LOPANI: Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia MCJ: Ministerio de Cultura y Juventud MDGIF: Fondo para el Logro de los Objetivos del Milenio MEP: Ministerio de Educación Pública MG: Modelo de Gestión MIDEPLAN: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica MS: Ministerio de Salud MSP: Ministerio de Seguridad Pública MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social NIPRIN: Unión de Instituciones Privadas de Atención a la Niñez NNA: Niños, niñas y adolescentes ONG: Organización No Gubernamental ONG: Organizaciones no gubernamentales ONU-Hábitat: Fondo de Naciones Unidades para el Hábitat PANI: Patronato Nacional de la Infancia PANIAMOR: Fundación Paniamor PEI: Plan Estratégico Institucional PIB: Producto Interno Bruto PND: Plan Nacional de Desarrollo PNNA: Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo POI: Planes Operativos Institucionales PRIDENA: Programa Interdisciplinario de Estudios y Acción social sobre los Derechos de la Niñez y la Adolescencia 13 Modelo de Gestión Institucional PVP: Programa Conjunto Ventanas Constructores de Paz REDCUDI: Programa Red de Cuido y Desarrollo Infantil SIAC: Sistema de Administración Contractual SIDES: Sistema de Indicadores en Desarrollo SIEDNA: Sistema de Información y Estadística de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia SIGIPSS: Sistema de Información para la Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos SII: Sistema de Información Institucional del PANI SIIP: Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos SINE: Sistema Nacional de Evaluación SLP: Subsistemas Locales de Protección SNPI: Sistema Nacional de Protección Integral SSLP: Subsistema Local de Protección TMI: Tasa de Mortalidad Infantil TSE: Tribunal Supremo de Elecciones UCR: Universidad de Costa Rica UNA: Universidad Nacional UNESCO: Fondo de las Naciones Unidades para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNICEF: Fondo de la Naciones Unidas para la Niñez VIF: Violencia Intrafamiliar VIH: Virus de Inmunodeficiencia Humana VMP: Vice Ministerio de Paz, Ministerio de Justicia y Paz 14 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 1 CONSIDERACIONES GENERALES Y METODOLÓGICAS Marco general y alcances del trabajo realizado En el ámbito de la gestión institucional la evaluación del accionar en la ejecución del Plan Estratégico, se transforma en un recurso sustancial que permite establecer las bases para la mejora continua de los procesos futuros de la organización. Objetivos del proceso Objetivo General Desarrollar un proceso de evaluación integral del Plan estratégico Institucional (PEI), con el propósito de identificar oportunidades de mejora institucional. Objetivo específico Realizar una Evaluación Final (ex post) del Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008-2012 del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) identificando hitos que han dificultado su implementación e incidencia esperada 15 Modelo de Gestión Institucional Consideraciones metodológicas del proceso de consultoría Conceptualización Los conceptos fundamentales y criterios generales que se utilizaron en el proceso de evaluación responden a los comúnmente aceptados en procesos de evaluación del impacto social (pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto, sostenibilidad) que a su vez respetan el proceso de evaluación final del PEI 2008-2012 del PANI y del Modelo de Gestión Institucional como lo son la independencia de criterios y objetividad, con prioridades claramente establecidas, transparencia, construcción positiva y propositiva. Fuentes referenciales El proceso de evaluación llevado a cabo se sustentó, tanto en fuentes primarias (reuniones, entrevistas (internas y externa a la institución), talleres de trabajo, etc.) como secundarias (documentos, leyes y normas, directrices, procedimientos de trabajo, planes (PEI, POI), Trabajos del Comité Técnico Asesor, Informes de gestión de las gerencias, planes de desarrollo, políticas, reglamentos, ley orgánica y otras, Código de Niñez y adolescencia, Estado de los derechos, informes de organismos internacionales sobre el país en materia de niñez y adolescencia, etc.), entre otros. Fuentes primarias: (reuniones, entrevistas, talleres de trabajo, visitas de campo, entre otra). Fuentes secundarias: se destacan documentos que contienen, leyes y normas, directrices, procedimientos de trabajo, planes (PEI, POI), Trabajos del Comité Técnico Asesor, Informes de gestión de las gerencias, planes de desarrollo, políticas, reglamentos, ley orgánica y otras, Código de Niñez y adolescencia, Estado de los derechos, informes de organismos internacionales sobre el país en materia de niñez y adolescencia, etc.), que facilitan una visión panorámica del quehacer institucional. Tales fuentes secundarias se nutren de dos vertientes, una interna y otra externa. Fuentes externas: la conforman tres tipos de agentes, entes políticos, entes contralores y supervisores y entes ligados al sector. En el primer grupo destacan la Asamblea a Legislativa, el Poder Judicial, Consejo Nacional de la Adolescencia, (CONACODES), Ministerio de Educación, Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Salud. Con relación a los entes contralores y supervisores destacan la Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) con los lineamientos relacionados con la formulación de programas, proyectos y presupuestos institucionales. Vinculación sectorial: El Instituto Mixto de Ayuda Social, institución que en la presente administración es la responsable de la rectoría del Sector “Bienestar Social y Familia”. A través de esta es que se analizan los compromisos que las diferentes instituciones han asumidos a efectos de cumplir con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Por otra parte se destaca la vinculación que se tiene con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en tres ámbitos que son: las transferencias de fondos con un destino específico, el aporte que brinda el Fondo de Desarrollo So- 16 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 cial y Asignaciones Familiares (FODESAF) y la Hoja de Ruta que es un compromiso en donde se aborda la explotación sexual comercial, erradicación del trabajo infantil en sus perores formas y la trata. En lo que corresponde al ámbito interno se han definido cuatro fuentes principales de información que son La Junta Directiva, La Presidencia Ejecutiva y sus niveles de Staff, así como las Gerencias de Administración y Técnica. Metodología de investigación Las fuentes de información consideradas en los términos de referencia y otras que en el proceso se dieron, para la ejecución de trabajo fueron tanto verbales como documentales. El proceso básico de investigación se sustentó en cuatro aspectos básicos: §§ Investigación Documental. Basada en la lectura de textos, documentos, ponencias en congresos y foros, leyes y reglamentos, documentos institucionales y documentación de otras fuentes, relacionada con la materia que enfoca la consultoría. §§ Entrevistas y reuniones con usuarios y expertos. La investigación se fortaleció mediante entrevistas y conversaciones no estructuradas con funcionarios, Beneficiarios (niños1, adolescentes sus familias y algunos entes gubernamentales), expertos en el tema y autoridades de distintas instituciones sujetas de estudio. La diversidad es intencional con el fin de poder visualizar, como operan diferentes fac1 Para este aspecto específico se contará con el apoyo de expertos educadores en trabajo parvulario. tores relacionados con la materia que enfoca la consultoría, la visión de los actores a visitarse. §§ Estratificación de la población. Dada la diversidad etaria se hizo necesario que al estudiar a la población de niños y adolescentes esta fuera estratificada para un mejor abordaje por lo que se propone dividirla en tres estratos a saber: de 0-12 años, de más de 12 a 15 años y de más de 15 a 18 años. Considerándose a su vez aquella población con discapacidad o algún tipo de atención especial y los que son atendidos bajo un sistema uniforme de servicio. §§ Sesiones de trabajo interdisciplinarias: Los consultores, conjuntamente con el equipo de apoyo desarrollaron sesiones de trabajo grupales en las que se discutirán los avances del proceso, el logro de metas y actividades y tareas ejecutadas. Se discutieron los temas investigados y sus logros y se consensuaron los resultados. Para lograr una cobertura aceptable se desarrollaron talleres de trabajo regionales y sesiones de trabajo específicas con las direcciones regionales y los directores de oficinas locales. Para el caso de las organizaciones participantes a los talleres, estas se seleccionaron por el ente consultor, a partir de listas facilidad por el PANI, utilizándose los siguientes tres criterios: regionalización, tipo de actividad y escogencia aleatoria; de forma que se dé la mayor cobertura y participación. §§ Observación participante del consultor. La visión particular del asesor 17 Modelo de Gestión Institucional sobre la materia, por su experiencia y tener amplio conocimiento sobre los temas relacionados con la materia que enfoca la consultoría. Concretamente los insumos para el desarrollo de este trabajo, implicaron la realización de las siguientes acciones: a- Revisión de todos aquellos documentos escritos que a nivel institucional se han elaborado y que son importantes insumos para la reflexión y el análisis a nivel individual y colectivo. Uno de los más importantes en este caso es el Plan Estratégico Institucional elaborado en 2008 y con vigencia hasta el 2012. b- Circular documentación teórica a través de la cual se tengan insumos relacionados con los temas que se abordarán dentro del proceso de planificación: “Planificación Estratégica, marco lógico, construcción de indicadores, análisis FODA, metodologías participativas, etc.” c- Sesiones de trabajo específicas con las autoridades del PANI, así como eventualmente consultar a expertos (as) en los ámbitos del trabajo que son competencia de la institución. A partir de lo anterior se llevaron a cabo en el terreno visitas las regiones y a tener contacto con los y las funcionarias, así mismo se programarán actividades en las oficinas centrales con diversos funcionarios (as), los más posibles). Cada uno de tales actividades tuvo objetivos claros de lo que se quería obtener. Implicó por lo tanto la programación de cada uno de ellos. Como resultados de las actividades realizadas, se ha procedido a sistematizar los resultados y construir el informe de evaluación que hoy se somete a la consideración institucional. Acompañamiento Todas las fases del proceso recibieron el apoyo técnico del PANI en sus diferentes áreas en particular la de planificación, designada como contraparte institucional del proceso. En ese mismo sentido todos los actores locales seleccionados para el proceso, brindaron información clara y suficiente para la realización de la evaluación. Alcances del producto entregable De conformidad con lo establecido en los términos de referencia, la oferta planteada por el consultor y el plan de trabajo previamente aprobado los alcances del producto entregable abarcan los siguientes ámbitos de intervención. a- Las opiniones de la población meta del PANI. b- Énfasis en las opiniones de los clientes externos del PANI. c- Las áreas internas de la institución. d- Según el área de organización de la institución, en las diferentes regiones y según la conformación de los albergues. 18 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Marco jurídico general del PANI2 El marco legal que rige la actividad del Patronato Nacional de la Infancia está constituido por gran cantidad de normas nacionales e internacionales; a continuación se hace una descripción de las normas más relevantes, el análisis detallado de toda la normativa que se ha considerado vinculante para los alcances del presente estudio. Normativa nacional El marco normativo de protección de la niñez y la adolescencia, que orienta la actividad del Patronato Nacional de la Infancia, lo constituye en primer término el artículo 55 de la Constitución Política que señala: “La protección especial de la madre y el menor estará a cargo de una Institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de otras instituciones del Estado”. Se establecen mecanismos de garantía de tales derechos, a través de un Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI), como una red o estructura interinstitucional e interinstitucional en la que participan distintas organizaciones públicas y privadas, sectores e instituciones del país. Tratados y otros instrumentos de orden internacional vinculados al PANI y su actividad, que han sido ratificados por Costa Rica El instrumento primordial de derechos humanos de la niñez y la adolescencia es la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 y es a partir de este que se ha generado la más rica creación jurídica sobre la materia. Aunado lo anterior el país ha seguido ratificando una cantidad considerable de instrumentos jurídicos internacionales que promueven y favorecen la protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes. A partir de tal precepto constitucional y luego de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, con la entrada en vigencia del Código de la Niñez y Adolescencia, se define el contenido de todos y cada uno de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y se les clasifica en las siguientes áreas: salud, educación, cultura y recreación, acceso a la justicia, trabajo, así como los derechos de la personalidad, el derecho a la vida familiar y a percibir alimentos. 2 En el Tomo II del presente estudio se incorpora un análisis pormenorizado de la legislación vigente que de forma directa o indirecta afecta la actividad del PANI como institución pública costarricense. 19 Modelo de Gestión Institucional 20 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 2 Análisis del marco general del PEI El Patronato Nacional de la Infancia como institución pública costarricense Breve reseña histórica Corrían los años 20 del siglo pasado cuando un grupo políticos e de intelectuales, asociados con la iglesia católica y ciudadanos presionaron al gobierno para que se propiciara la creación de una institución que se hiciera cargo de atender a la niñez y a las madres. Aunado a lo anterior esa presión se ve fortalecida por iniciativas similares que se dan a nivel de distintos países de nuestro continente. Tales ánimos llevaron al Profesor Luis Felipe González Flores a plantear la propuesta en el Congreso en 1929, la cual fue acogida en agosto de 1930. Desde esa época el PANI. Desde esta época a la fecha, el marco de la Ley de Creación el PANI, fue fortaleciendo posiciones cada vez más protagónicas y consistentes, hasta la actualidad. La citada ley estableció que la institución presentaría un proyecto de Código de la Infancia. Dicho instrumento jurídico se promulgó según la Ley No.27 del 25 de octubre de 1932. Entre otros aspectos contempló: la protección de la maternidad, la asistencia y atención a la población abandonada, la protección, 21 Modelo de Gestión Institucional defensa moral, protección y defensa de la salud de menores de edad, trabajo de menores de edad y disposiciones generales. Además contemplaba la problemática de la madre, ya que el control social de la niñez tuvo un paralelismo con el de ésta. Con posterioridad a los hechos de 1948, al establecerse la Asamblea Nacional Constituyente, se logra la aprobación de la autonomía del PANI, consagrada en la Carta Magna vigente. Esto según el Capítulo V de los Derechos y Garantías Sociales, Artículo 55, que le confieren a la institución “… la protección especial de la madre y el menor con la colaboración de otras instituciones del Estado”. Con esta acción se logró, además, dotarla de una esfera de acción y de las rentas necesarias para su funcionamiento. No fue hasta 1954 que el Patronato Nacional de la Infancia tuvo a su cargo centros de internamiento para personas menores de edad; periodo en el cual inicia el recibo y apertura de diferentes albergues y residencias que vinieron a dar cuido y protección a niños y adolescentes en desamparo. Para el año 1964 surge una nueva Ley Orgánica para el PANI, ley N°. 3286, donde se modifica la estructura del PANI y se dan pautas de modernización jurídica; por lo cual se dictaron políticas específicas y se ejecutaron acciones que contribuyeran a la defensa legal del menor de edad y de la madre como destino más importante, definiendo los fines y atribuciones institucionales. Dentro del marco de incorporación de disposiciones nuevas- en favor de las personas menores de edad- se promulga el Código de Familia en 1974. Dicho código tiene importancia en el ámbito institucional al considerarse que el texto inspiraba una concepción moderna de los asuntos atinentes al derecho de la familia y que debería descansar sobre la base de un tribunal especializado que atendiera dicha materia, como se hizo en la realidad. En la década de los ochenta se transforma la estructura organizacional del PANI, se agregan unidades que incluyen- tanto las áreas profesionales como las de servicios brindados- situación que difiere de los primeros cincuenta años de vida institucional que giran alrededor de las profesiones. En 1989 se declara la Convención de los Derechos del Niño como un marco político- jurídico que define los lineamientos y principios fundamentales para el logro del respeto, protección y desarrollo de la infancia. Al año siguiente el gobierno de Costa Rica acuerda ratificarla; destacándose la concepción de las personas menores de edad como sujetos de derechos. Se marca así una división entre el antes y el después de dicha convención. Ello define que la persona menor de edad deje de ser un objeto de compasión y lástima para pasar a ser un sujeto social de derechos, los cuales por muchos años fueron violentados. Esta ideología sometió al Poder Legislativo a una readecuación. Se inician cambios en las leyes y el Patronato Nacional de la Infancia los asume dentro de los programas a su cargo. Uno de estos cambios es la reformulación de la Ley Orgánica: la Ley No.7648 del 9 de diciembre de 1996. Se agregan, a los programas institucionales, modelos de atención más integrales y personalizados, realidad que se fortaleció con la publicación (en 1998 )del Código de la Niñez y la Adolescencia, en armonía con normas internacionales en esta materia como las emanadas de la ONU y la OI T. 22 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 El PANI en la actualidad desarrolla su labor en torno a de tres procesos sustantivos: 1) Actividades Centrales, que tiene como objetivo brindar el soporte político, técnico y administrativo para que las unidades operativas ejecuten las acciones tomadas por la Junta Directiva y de la política de Gobierno de la República. 2) Programa de Prevención y Promoción de los niños, niñas y adolescentes, que promueven acciones que generan cambios sociales y 3) Programa de Atención y Defensa, que fomenta la defensa y garantía de los derechos de las personas menores de edad por medio de la atención de las áreas profesionales de trabajo social, psicología y derecho. Conscientes de la necesidad de organizar y estructurar acciones mediante un instrumento científico, que les permitiera abordad de forma integral e integrada la problemática de la niñez y adolescencia en el país, las autoridades del PANI en el año 2007, con el apoyo de la UNICEF, contratan una grupo consultor que, desarrolla un Plan estratégico con un horizonte de cuatro años, los cuales vencieron el año pasado, razón fundamental, para evaluar los resultados obtenidos, aspecto que se desarrolla a continuación en este estudio. De acuerdo a las evidencias obtenidas dentro de este proceso de evaluación, en el año 2007 se inicia en el PANI la construcción del primer Plan Estratégico Institucional (PEI) el cual es oficializado en el mes de julio del año 2008. Esta fue una iniciativa apoyada por la UNICEF. A efectos de materializar en acciones y compromisos establecidos en los contenidos del PEI, a nivel institucional, se procedió a elaborar el documento denominado “Modelo de Gestión Institucional”. Este esfuerzo finaliza en el mes de enero del año 2008 y queda como una herramienta de trabajo de aplicación obligatoria. Dicho modelo hacía referencia al establecimiento de pautas que permitieran que la Gerencia Técnica, las Direcciones Regionales y las Oficinas Locales tuvieran orientaciones claras en materia de la gestión que cada una de esas instancias deberían llevar a cabo. De acuerdo a lo descrito anteriormente, a nivel institucional el único esfuerzo formalmente establecido a efectos de hacer operativos los compromisos establecidos dentro del PEI fue el “Modelo de Gestión Institucional”, sin embargo la administración activa y consecuentemente las instancias institucionales de mayor rango, en este caso la Presidencia Ejecutiva y las Junta Directiva no establecieron líneas claras de mando y de control a efectos de que el PEI fueran efectivamente una herramienta de trabajo. Como prueba de lo descrito anteriormente es que al momento de la evaluación no se tienen evidencias que muestren que el modelo de gestión antes descrito se aplicara de acuerdo a lo previsto, mucho menos pensar en que el mismo fuera efectivamente un referente para hacer gestión. Lo que se manifiesta por parte de las instancias consultadas con relación a este tema es que una de las debilidades identificadas a ni- 23 Modelo de Gestión Institucional 24 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 3 El marco filosófico del plan estratégico del PANI ANTECEDENTES: El Plan Estratégico Institucional 2008-2012 del Patronato Nacional de la Infancia es el primer esfuerzo de establecer en la institución un plan de esta índole y nace a partir de la necesidad de establecer un proceso de orientación en su presentación se indica: “El presente plan es un instrumento esencial, pues en él se plasman, en lo sustancial, los pasos a seguir y el rumbo hacia dónde dirigirnos. Parte de la misión y la visión institucional para establecer los principios institucionales, definir y describir los ejes estratégicos y proponer los objetivos en el ámbito de incidencia interna y externa, con una proyección de 4 años. El documento constituye una propuesta que orienta, que no está agotada. Debe ser guía y recurso para los planes, programas y proyectos institucionales, pero también debe ser permanentemente realimentado con las experiencias de su puesta en práctica. Constituye un nuevo marco teórico conceptual, referencial y operativo para orientar las acciones de la institución en procura del disfrute pleno de los derechos de las personas menores de edad, reconociendo y respetando el ejercicio de la autoridad parental ejercida por ambos progenitores, bajo un concepto amplio de familia, sin perder la perspectiva de la especificidad del derecho de la niñez y adolescencia.”(P3) 3 3 Plan Estratégico Institucional, del Patronato Nacional de la Infancia 25 Modelo de Gestión Institucional vel institucional con relación a la aplicación de los modelos que se han implementado es que los mismos no cuentan con un seguimiento, monitoreo y evaluación adecuados y que por el contrario son sustituidos por otros sin que haya mediado procesos técnicos que faciliten posibilidades de mejora. El PEI que está siendo objeto de evaluación sin lugar a dudas evidencia un esfuerzo a nivel institucional por trascender la forma como históricamente se había venido trabajando. El hecho de identificar ocho ejes estratégicos, a saber: Rectoría, Atención, Promoción, Prevención, Defensa, Garantía, Protección y Organización, Gestión y Apoyo Administrativo con sus respectivos ámbitos interno y externo, así como identificar los niveles Normativo, Político/Organizativo y Sociocultural dan las pautas y en gran medida (ordenan) estratégicamente el quehacer de la organización. Por otra parte se destaca de forma muy significativa el establecimiento de los objetivos específicos para cada uno de los ejes. Los mismos al momento del análisis respectivo en su gran mayoría tienen aún hoy en día una gran vigencia. Se destaca a su vez el hecho de que a pesar de existir dentro de la institución la Oficina de Planificación y Desarrollo Institucional, la misma no fue involucrada integralmente al momento de la elaboración de PEI y consecuentemente de participar en la toma de decisiones relacionadas con el establecimiento de mecanismos para la operacionalización del PEI. La participación de esta oficina se suscribió a Jefatura, sin que participaran otros funcionarios de esta dependencia institucional. Para el año 2009 la Contraloría General de la República solicita a la Presidencia Ejecutiva del PANI que informe sobre los mecanismos que se han establecido a efectos de hacer operativo el PEI. Para ese entonces desde la Oficina de Planificación y Desarrollo Institucional se establece una propuesta la cual es abalada por la Junta Directiva del PANI en el mes de enero del año 2010 y enviada a la Contraloría. A través del ejercicio realizado en ese momento, se identificó que no todo lo comprometido dentro del PEI cumplía con las especificaciones técnicas vigentes en el 2010 y establecidas en los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación, Seguimiento y Evaluación Estratégica de Sectores Institucionales del Sector Público en Costa Rica” de los Ministerios de Hacienda y de Planificación Nacional y Política Económica, por lo tanto era complejo plasmarlo dentro de los Planes Operativos Institucionales (POIs). Cabe destacar que este primer Plan Estratégico Institucional nace durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y culmina dentro de la influencia del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, además de encontrarse vigente durante la administración de tres diferentes presidentes ejecutivos de la institución. Al realizar el estudio, el documento entregado no presenta ninguna variación del originalmente planteado, y no se tuvo evidencia que durante el período en cuestión, se presentara una revisión o ajuste al Plan Estratégico Institucional 2008-2012, ni tampoco consideró cambios por los señalamientos planteados por el STAP y la CGR. Los ajustes e indicadores, se han desarrollado metodológicamente y ampliamente en los POIs permitiendo de esta manera el rendimiento de cuenta a los entes externos del PANI, pero no se evidencia que se realizara al- 26 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 gún ejercicio de ajuste o mejora en los indicadores de los objetivos del PEI. La Misión El presente análisis procura dar una visión integral sobre los marcos metodológicos y algunas de las observaciones que ha recibido el documento durante su vigencia, para ello estamos estratificando el proceso en un análisis de sus partes. La misión se aprueba en la sesión de Junta Directiva, 2006-043 del 19 setiembre del 2006, se incorpora en agosto de 2007 dentro de este documento sin aparentes cambios como parte del proceso de planificación, al respecto se indica: El PEI, en todos sus alcances permitió a la organización tener una visión estratégica homogénea y conocida por sus integrantes dando una clara imagen de las características y labor que efectuaba la organización en el ámbito nacional en ese momento histórico. Si bien, en los siguientes apartados haremos observaciones sobre la aplicación de la teoría de planificación al PEI, no se puede obviar la gran relevancia que este esfuerzo institucional ha tenido en su direccionamiento, y si bien a nuestro criterio, existen algunos elementos de mejora, eso no desvirtúa de ninguna manera el importante aporte que ha dado el PEI al devenir institucional. “El Patronato Nacional de la Infancia es la institución rectora en políticas de niñez y adolescencia, ejecutora de planes, programas y proyectos orientados a promover y garantizar los derechos y el desarrollo integral de las personas menores de edad y sus familias, en el marco de la doctrina de protección integral, con la participación de las instituciones de Estado y demás actores sociales”. Según Armijo: la misión es un “proceso implica la definición de los productos finales o estratégicos y los resultados por los cuales la organización debe responder a sus usuarios y a la ciudadanía.” Y debe responder a siguientes preguntas: “¿Quiénes somos, qué hacemos, para quiénes y qué efectos o resultados finales esperamos?”. En el documento DE-N° 575-08 fechado 2 de noviembre del 2008, emitido por el Ministerio de Hacienda se recomienda efectuar un análisis del enunciado bajo el comentario: “ Según lo externado por los funcionarios que participaron en las sesiones de trabajo que se realizaron en esta Secretaría Técnica, la misión del PANI, debería ser analizada de modo que refleje lo que realmente realiza la institución excluyendo lo relacionado con la emisión de políticas y clarificando lo referente a la competencia en cuanto a la rectoría. 27 Modelo de Gestión Institucional Por otra parte, no está claramente identificado el efecto o impacto que espera la población objetivo de la entidad.” Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definición de la misión. Asimismo, no debieran señalarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernización de corto plazo. Información indispensable que debe contener la visión? Estas observaciones debieron contemplarse o explicarse porque no se aplicaban, sin embargo no pudimos encontrar evidencia de respuesta a este oficio o bien que se aplicara algún cambio en el PEI institucional considerando esta condición. §§ Los valores que tiene la entidad y que desea comunicar. La Visión §§ Cómo quiere ser vista o percibida la institución en el futuro. La visión del PEI 2008-2012 es la siguiente: §§ Los estándares de desempeño con los cuales se compromete. “El Patronato Nacional de la Infancia como institución rectora ejerce el liderazgo en la formulación y ejecución de políticas de niñez y adolescencia, articulando y facilitando la participación de los diferentes actores sociales, para lograr una nueva cultura jurídica y social que entiende a las personas menores de edad como sujetos sociales de derechos. Lo realiza como institución moderna, eficiente y eficaz, gerenciando recursos, con funcionarios idóneos y comprometidos, en ambientes adecuados, con tecnología e infraestructura apta, para brindar un servicio de calidad.” Según se pudo leer en Armijo (2011), la visión debe tener las siguientes características: “Puede ser más amplia que la misión institucional, y debe contener aspectos que permitan a los usuarios y ciudadanos identificar lo que pueden esperar de la entidad en cuanto a valores, creación de oportunidades, proyección, etc. La Visión en el proceso de planificación estratégica: §§ Compromete públicamente las aspiraciones institucionales, dando un efecto de cohesión a la organización. §§ Permite distinguir y visualizar el carácter público y cómo la intervención gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad. §§ Complementa el efecto comunicacional de la misión y enmarca el quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad pública, por lo que la recomendación es que la definición de la visión se realice en un proceso conjunto con la formulación de la misión” (P40) En el documento DE-N° 575-08 fechado 2 de noviembre del 2008, emitido por el Ministerio de Hacienda se indica respecto a la visión las siguientes observaciones: 28 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 “La visión planteada tal y como lo externaron los funcionarios que asistieron a las sesiones de trabajo sobre construcción de indicadores impartido por esta Secretaria podría reformarse considerando lo siguiente: §§ La visión propuesta es extensa §§ No expresa el futuro deseado por el PANI, no plantea cómo quiere verse a futuro en la prestación de los servicios, o como quiere ser reconocida como entidad.” Al evaluar la visión del PANI, coincidimos con el documento del Ministerio de Hacienda no se observa una propuesta de “futuro” se mantiene en presente, Armijo (2011) propone un excelente ejemplo de visión que deseamos comparar a pesar que son entes que ofrecen servicios diferentes: “Queremos ser reconocidos como una organización consolidada, dinámica, con liderazgo y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos” Cuando lo evaluamos contra la visión del PANI podemos observar que: La visión del PANI se escribió en presente, por lo que no hace ninguna pretensión de futuro, ni propicia una visión de un estado a alcanzar “ejerce el liderazgo en la formulación y ejecución de políticas de niñez y adolescencia”, en alguna medida repite lo indicado en la misión. Adicionalmente, en su oferta de valor tenemos algo similar por el contexto en que se encuentra descrita con expresiones de “ser capaz” o bien “Queremos ser” transforma la ubicación temporal de la frase cuando se indica: “Lo realiza como institución moderna, eficiente y eficaz”, lo está haciendo en el presente por lo que no será “vista” en el futuro con un cambio. La Visión descrita como tal no ofrece un reto o un cambio, su redacción se hizo totalmente en presente por lo que no propicia ningún cambio ni hace ver un horizonte futuro. Observan que la misión contiene: §§ Cómo quiere ser vista o percibida la institución en el futuro: “Queremos ser reconocidos como una organización consolidada, dinámica, con liderazgo y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable“ §§ Los estándares de desempeño con los cuales se compromete: “que es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos” 29 Modelo de Gestión Institucional Los principios sus Valores aspecto que será relevante en la planificación estratégica y en todo su actuar institucional. El PEI establece los siguientes principios: “La obligación prioritaria del Estado costarricense de reconocer, defender y garantizarlos derechos de la infancia, la adolescencia y la familia. El interés superior de la persona menor de edad. La protección a la familia como elemento natural y fundamental de la sociedad, por ser el medio idóneo para el desarrollo integral del ser humano. La protección integral de la infancia y la adolescencia, así como el reconocimiento de sus derechos y garantías establecidos en la Constitución Política, las normas de derecho internacional y las leyes atinentes a la materia. Los objetivos estratégicos Usualmente, las organizaciones establecen un marco referencia de la forma cómo se hará operativa la estrategia institucional, para ello se elabora un grupo de objetivos de direccionamiento, conocidos como los objetivos estratégicos del plan. En este caso, quienes diseñaron el PEI sujeto de estudio, enmarcaron tales objetivos en ocho ejes de acción institucional y les dieron una dimensión interna y una externa en cada eje. El análisis de este procedimiento y sus alcances se estudia en la siguiente parte de este informe. La dignidad de la persona humana y el espíritu de solidaridad como elementos básicos que orientarán el quehacer institucional”. Armijo define los objetivos estratégicos como el siguiente paso posterior a la definición de la misión y la visión, como elementos subsidiario para el cumplimiento y logro de estos: Es importante destacar que estos fueron incorporados dentro del Plan estratégico por ser parte integral de la Ley Orgánica de la institución, sin que mediara un análisis de los valores vigentes en la institución. “Los objetivos estratégicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cuál es la misión y la visión. La pregunta a responder es la siguiente: §§ ¿Dónde queremos ir? ¿Qué resultados esperamos lograr? En alguna medida se debe efectuar un análisis si los “principios” que se incorporaron en la ley en su oportunidad son congruentes con los valores actuales de la institución bajo la definición que el mismo PEI en su anexo define. “VALORES: Principios, creencias, convicciones y reglas de conducta que guían la acción de la organización” Los objetivos estratégicos son los logros que la entidad pública, ministerio u órgano, espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año), para el cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz. Cabe destacar que el PANI cuenta en la actualidad con una comisión para la definición de De las distintas definiciones de objetivos estratégicos (OE) empleadas en los manuales 30 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 metodológicos de varios países, es posible distinguir las siguientes características: §§ Se vinculan directamente con la misión. §§ Están orientados a definir los resultados esperados para concretar la misión en un período determinado de tiempo. §§ Expresan las variables relevantes o críticas del desempeño esperado y éstas son la base para la definición de indicadores de resultado final o impacto. §§ Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de acción preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes ítems de los recursos necesarios, tal como se observa en el gráfico 8.” Si se analiza la estructura empleada para el PEI 2008-2012, se encuentra organizado en ejes estratégicos, para los que se indica lo siguiente: “Se presenta la descripción de cada eje, en la cual se trata de definir la identidad y la razón de ser del mismo. Luego, considerando el análisis de situación y el análisis de brechas, se hace una síntesis de algunos de los desafíos estratégicos. Se formulan luego los objetivos generales para el ámbito de incidencia en el entono y para el ámbito interno, así como los correspondientes objetivos específicos, resultados esperados y acciones prioritarias”. Lo que se denominó para cada eje “desafíos estratégicos” podrían considerarse en alguna medida que cumplen los objetivos estratégicos de los ejes y los objetivos específicos se considerarían en alguna forma las acciones estratégicas a ejecutar para la consecución de los objetivos. 31 Modelo de Gestión Institucional Indicadores: Los indicadores deben contener características fundamentales que incorporan la medición cuantitativa, y además cuenta con un proceso de direccionamiento. Weiss (1998) permite definir los conceptos con gran claridad el concepto de “medición de variable” respecto del concepto “indicador”. En gran medida se puede tomar de ejemplo los indicadores incorporados por el PANI en sus POI, por ejemplo el caso del POI 2012: Formula de Indicador Cód. Indicador 1 Porcentaje de niños y adolescentes a los que se les brinda respuesta institucional de acuerdo a las denuncias recibidas por amenazas o violación de derechos. Cantidad de niños, niñas y adolescentes los que se les 28,877 brinda respuesta institucional. Total de niños, niñas y adolescentes que se identifican en 41,027 las denuncias recibidas x 100 Cuando se evalúan los “indicadores” establecidos en el PEI, se observa que estos tienden a ser más una medición de variable que un indicador, dado que carecen de “dirección” al no establecer una meta clara que debería ser alcanzado al finalizar el período de ejecución del PEI. Se puede observar por ejemplo el primer indicador que se encuentra en el eje de rectoría en el ámbito externo: “Normativa promulgada congruente con aquella en que se sustenta el rol rector del PANI”, no queda claro cuanta normativa o bien la forma en que llegará a alcanzar alguna meta fijada. Este proceso de acuerdo con los análisis efectuados no se concretó. Sin embargo, no se puede obviar la ejecución de acciones tendientes a satisfacer los objetivos específicos “Vigilar y abogar para que en la normativa que se promulgue se respete el rol rector del PANI.” Total 70,39% Meta Anual 77,48% Esta situación se encuentra en todos los indicadores del PEI, situación que imposibilita hacer una evaluación cuantitativa de sus resultados, por lo que es imposible poder indicar si se cumplió con lo propuesto o no. Sin embargo todos los ejes recogen el quehacer institucional de la institución. A pesar de ellos no todo es estratégico para efectos de lograr un producto o un bien o servicio. Según la definición adecuada. 32 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Resultado 90,84% Análisis crítico del marco filosófico del plan estratégico del PANI Desde una perspectiva puramente metodológica, por los factores analizados anteriormente en la definición de Misión, la Visión y los Principios planteados en el PEI 2008-2012 pueden no ser suficientes, para establecer el reto ambicioso en el ámbito de la protección de los derechos de las PME. Sin embargo, no se puede obviar que ellas si incorporan la “protección integral” que es mencionada en la Misión Institucional como el marco doctrinal sobre la cual descansa la misión misma, reconociéndole así el más alto grado de importancia estratégica que posee la necesidad y prioridad de atender a las PME con situaciones de vulnerabilidad o de violación de los derechos y libertades fundamentales. Si bien, se pueden observar algunas deficiencias en el alcance de estas metas, estas corresponden a un proceso de ejecución y alcance de los objetivos de los ejes y no a la incapacidad de estos de reflejar esta necesidad. Al evaluar si la institución supo ajustar o reorientar el PEI en su conjunto en respuesta a cambios en el entorno, o a demandas internas del propio PANI, se observa que durante su vigencia efectivamente se realizaron evaluaciones operativas e incluso observaciones sobre el PEI, sin que ellas involucraran un cambio en él. Sin embargo, esto no significa necesariamente que la institución no ha respondido a estas nuevas necesidades en el entorno, pero si a que esta respuesta, no se vio reflejada en los Planes estratégicos institucionales. Algunos ejemplos de estas observaciones son el documento el diagnóstico de necesidades4 de las personas menores de edad que requieren protección especial, realizada en agosto de 2010 y el informe del Ministerio de Hacienda, entre otros. En su función de institución con su principal función en “proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad”. El PANI ha tenido importante participación en las modificaciones que se han hecho a la normativa así por ejemplo el PANI participó en la modificación de la Ley N° 8645 que tipifica el castigo físico, y también participó junto con la UNICEF presentaron en 2013 la campaña de cinco pasos para el castigo Físico. También participó en el diseño del proyecto de aumento de las penas por proxenetismo, también participó en la redacción de la Ley N° 9095 “contra la trata de personas y creación de la coalición nacional contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas (conatt)”, la propia Política Nacional de la Niñez y Adolescencia en 2009, la construcción del II Plan Nacional Explotación Sexual Comercial 2008-2010, y varios programas de divulgación. También participó a nivel consultivo en la redacción de la Ley N° 8720 protección de víctimas y testigos, reformas a la Ley de Migración N° 8764; la ley de Protección de los niños, las niñas y las personas adolescentes contra la ludopatía N° 8767, el Decreto Ejecutivo N° 8654 de 2008 “Derechos de los niños, niñas y adolescentes a la disciplina sin castigo físico ni trato humillante”, esto entre otras acciones en el ámbito jurídico. 4 Informe solicitado por la CGR y aprobado por Junta Directiva en acuerdo JD-0153-2010.Informe DE-N° 575-08 fechado 2 de noviembre del 2008, emitido por el Ministerio de Hacienda 33 Modelo de Gestión Institucional Un aspecto importante a considerar en todo el proceso del PEI es determinar si su diseño y modelo programático a la luz de las circunstancias actuales y perspectivas futuras del PANI sigue siendo válidos, para ello es necesario identificar el contexto en que fue emitido este documento en contraste con la situación que podría enfrentar la institución en el eventual desarrollo de un nuevo PEI, lo que no quita la necesidad de acudir a un diagnóstico amplio de la situación de la niñez y adolescencia en diversos campos. En el contexto externo la Doctrina de Protección Integral ha demostrado ser la vía correcta de abordaje de los problemas de la niñez y adolescencia y es parte indisoluble de la Política Nacional de la Niñez y Adolescencia en Costa Rica. Algunos indicadores nacionales que dan seguimiento a temas de violencia, pobreza y drogadicción (Estado de la Nación, observatorio de la UCR, EDNA 2011, INEC), parecen estar deteriorándose, con una situación sin embargo no muy distante de la del 2008 en materia de niñez y adolescencia. Por otro lado la firma de la Convención de Derechos de la Niñez y la normativa mantiene la obligatoriedad del Estado a abordar los temas tratados en el PEI. un instrumento estratégico de mayor plazo que involucre la interacción más profunda hacia otros participes de los modelos de protección. La aplicación operativa del PEI, expuesta en todos los ejes que incluso se prolonga hasta la fecha indica que los postulados básicos identificados en el mismo fueron acertados, a pesar de identificarse algunas prevalencias de unos ejes sobre otros, principalmente por la capacidad de contar con los recursos institucionales suficientes para poder satisfacerlos todos al unísono. El futuro PEI, con un plazo mayor puede dar a la institución una capacidad de generar planes de más largo plazo acorde a su capacidad operativa y financiera para atender la tarea encomendada en su Ley orgánica. A nivel interno hay más claridad en las necesidades, capacidades y competencias institucionales, también hay mucho más experiencias enriquecedoras especialmente con el protagonismo que están tomando los SSLP, que necesariamente la construcción de un nuevo PEI deberá contemplar, y enriquecer metodológicamente. El abordaje amplio que se identificó en el PEI y lo que en la práctica se demostró lo que la institución logró desarrollar en el periodo, puede estar sugiriendo la necesidad de contar con 34 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 4 El direccionamiento estratégico del PEI Los ejes estratégicos del PEI A partir del Plan Estratégico Institucional, el PANI estableció como orientadores de su gestión estratégica un conjunto de ejes de acción y para cada uno de ellos se planteó objetivos generales de incidencia en los ámbitos interno y externo, incorporándole a su vez objetivos específicos en tres niveles: el normativo, el político - organizativo y el socio cultural. Los ejes estratégicos del PEI 2008-2012, son elementos consustanciales del análisis pues como tales, son los instrumentos de acción institucional por medio de los cuales se esperó hacer efectivo el planteamiento estratégico institucional. Los ejes nacen del marco filosófico planteado en el plan a evaluarse y como tales son condicionantes de actividades y acciones institucionales que favorecerán el cumplimiento de los objetivos y alcances del plan estudiado. Para la operacionalización de los ejes el mismo plan propone tres niveles de institucionalización como se aprecia en la siguiente ilustración. 35 Modelo de Gestión Institucional Ilustración 1. Estructura del plan estratégico institucional 2008-2012, base del análisis de los ejes MARCO FILOSÓFICO DE LA ESTRATEGIA AMBITOS DE INCIDENCIA EJES ESTRATÉGICOS ENTORNO RECTORÍA Misión Incidencia directa en instancias del entorno por medio de sus acciones ATENCIÓN PROMOCIÓN Visión INTERNO GARANTÍA Cambios en el interno para propiciar y favorecer la incidencia estrátegica PROTECCIÓN ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN Análisis del eje de Rectoría Alcance del eje Antes de establecer alcances sobre este eje se hace necesario dejar claridad sobre el significado de la palabra rectoría y su vinculación a las políticas públicas de un país o nación. El diccionario libre indica que rectoría: “Se aplica a la persona, entidad o cosa que marca o dirige la orientación o sentido de una institución, sujeto u objeto”. El ejercicio de una rectoría es de cobertura nacional y de alcances interinstitucionales al ser una potestad de vínculo coordinante que se recibe y como tal, se requiere de liderazgo técnico (normativo, capacidad de articulación, e interoperabilidad tecnológica) que, aunado a la capacidad de un equipo humano con am- Normativo Político organizativo PREVENCIÓN DEFENSA Principios NIVEL DE INSTITUCIONALIZACIÓN Socio cultural plio conocimiento (teórico y práctico) temático tiene la capacidad de integrar, coordinar y orientar, acciones propias de un tema de interés fundamental. Para lograrlo además, debe contar con el liderazgo de autoridad política que le permita articular a instituciones “pares” en pos de los alcances y objetivos integrados de sus acciones y mandatos. Según lo descrito anteriormente, puede considerarse que la rectoría del PANI, más que ser un eje estratégico, se encuentra establecida como un mandato institucional emanado de su misma Junta Directiva que estableció en su oportunidad lo siguiente: “la potestad de promover las políticas de protección integral y de definir políticas de protección especial y exigir el cumplimiento de los derechos para toda la niñez costarricense”5. 5 Así establecido por la Junta Directiva institucional en su sesión ordinaria 2006-43 del 19 de septiembre de 2006. 36 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Con ello se pretendió dar mayor fortaleza y nivel de coordinación y orientación desde la institucionalidad del PANI al cumplimiento y ejecución de las políticas públicas del Estado costarricense, vinculadas a la protección integral de derechos de los niños, niñas, jóvenes y adolescentes. Analizado desde esta perspectiva, la rectoría viene a ser el mandato a terceros y al mismo Patronato Nacional de la Infancia, para actuar como el ente articulador, componedor y coordinador de todas las políticas públicas y directrices derivadas que involucran y alcanzan la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Todo ello con el fin de dar una guía única de acción en esta materia especializada, y a la vez, generar al interno institucional las capacidades técnicas, humanas, tecnológicas, procedimentales e institucionales que permitan que tal mandato sea efectivo ante la sociedad. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Posicionar la labor del PANI como institución rectora en materia de niñez y adolescencia y sus familias, ejerciendo un liderazgo político y técnico, orientado a fortalecer el Sistema Nacional de Protección para el cumplimiento de las responsabilidades de los actores que forman parte del mismo. Objetivo de incidencia al interno Fortalecer las capacidades internas para conducir, coordinar y liderar a los diferentes actores involucrados en el cumplimiento de los derechos de las personas menores de edad y sus familias. Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo “Vigilar y abogar para que en la normativa que se promulgue se respete el rol rector del PANI.” Durante el periodo 2008-2012, el PANI ha mantenido un proceso constante de trabajo y gestión sobre la normativa promulgada, por ejemplo se emitió la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia Costa Rica 2009-2021 proporcionando un marco regulador y de coordinación a nivel nacional en cuanto a los derechos de las PME. En lo concerniente a la divulgación de la normativa, no existen mecanismos integrales de intercambio de nuevas normas entre las distintas instituciones. Para tales efectos, la creación de un Observatorio de la Niñez y Adolescencias puede permitir establecer un mecanismo más efectivo de comunicación de la normativa una vez aprobada. Nivel político – organizacional “Fortalecer el Sistema Nacional de Protección, mediante la promoción de políticas nacionales y planes de acción que involucren a todos sus componentes.” En este mismo proceso se puede observar que la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia Costa Rica 2009-2021, mediante el establecimiento de los Sistemas Locales de 37 Modelo de Gestión Institucional Protección que permiten establecer un marco de coordinación estándar a nivel nacional. Se han desarrollado reglamentos para la operación de las Juntas Locales de Protección, en los cuales se establece tanto la obligatoriedad de desarrollar un plan como un rendimiento de cuentas sobre las acciones realizadas. De acuerdo con las entrevistas realizadas, se debe efectuar un análisis de algunos reglamentos aplicados para la utilización de los Fondos de la Niñez y la Adolescencia, pues la rigurosidad normativa, dadas las características de las Juntas de Protección de Niñez y Adolescencia, se puede transformar en un obstáculo para la ejecución de proyectos locales. Nivel socio- cultural “Promover que los diferentes actores del Sistema Nacional de Protección asuman el compromiso y las acciones conjuntas necesarias para garantizar la protección integral de los DNA.” La definición de la Política Nacional para la Niñez y Adolescencia Costa Rica PNNA, establece roles de participación importantes entre los diferentes actores del sistema, además de establecer una cultura de interacción entre las diversas instituciones. “El CNA informa al MG en lo conducente a la institucionalidad e instancias de coordinación, en tanto su título IV instituye el SNPI, y define al CNNA como instancia deliberativa para la coordinación interinstitucional en materia de estas políticas (CNA, Ley 7739, artículo 168). El CNNA es la cabeza del SNPI”6 . El crear un mecanismo formal de coordinación mediante la PNAA, permite promover una cultura de protección y facilita la creación de enlaces institucionales para lograr instaurar una cultura y una visión unificada sobre la protección de las PME. Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo “Aclarar los alcances del rol rector del PANI” El PANI, mediante el proceso de consulta a la Procuraduría General de la República logra dilucidar los alcances del rol rector del PANI. Se han efectuado esfuerzos en el interior del PANI de promover este rol mediante los Sistemas Locales de Protección, esta actividad ha permitido la creación de incipientes gestiones locales para la protección de las PME. No se han generado directrices específicas al interior del PANI en donde se clarifique para todo el personal el ámbito de “rectoría” congruente con las características establecidas por la Procuraduría General de la República. En casos necesarios si se han efectuado las aclaraciones correspondientes en materia interna en cuanto a los alcances de la coordinación institucional y la interpretación del concepto de rectoría. Nivel político – organizacional 6 CNA Código de niñez y Adolescente; MG Modelo de Gestión; CNNA Consejo Nacional de Niñez y Adolescentes; SNPI Sistema Nacional de Protección Integral Asumir el rol rector, en lo formal y sustantivo y emitir las directrices, lineamientos y procedimientos que permitan su operacionalización en 38 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 los niveles nacional, regional y local alcances del rol rector del PANI. El PANI ha desarrollado durante el periodo 2008-2012, un modelo de gestión en procura de establecer un esquema estándar de protección de los derechos de las PME. En este sentido se determina que en el ámbito normativo existen gestiones tendientes a establecer el ámbito rector de manera formal y sustantivo. Sin embargo, como se explicó anteriormente, este aparado debe ser reconsiderado dentro de las facultades que efectivamente cuenta el PANI. Se tienen evidencias de esfuerzos para consolidar los Sistemas Locales de Protección, destacándose las coordinaciones ante las Municipalidades, así como el desarrollo de Programas de Comunidades Amigas de la Infancia. Nivel Socio - cultural Sensibilizar y capacitar a funcionarios del PANI para el ejercicio de la rectoría en los diferentes niveles y ámbitos del Sistema Nacional de Protección. En el ámbito del rol de rectoría, no se abrieron espacios de discusión al interior de la organización. Por otra parte, si bien, no se efectuó un proceso como lo indicado en el objetivo específico, si se presentaron interacciones y coordinación con otras instituciones y se establecieron mecanismos de trabajo con ellas, particularmente esto se puede ver en la gestión del Centro de Orientación Integral (COI), así como disponer 911 y fortalecer las relaciones con Fuerza Pública para un mejor actuar. De acuerdo a lo anterior se recomienda que para la construcción del nuevo PEI de los se valore la pertinencia de establecer un objetivo específico en esta materia dado que como se mencionó en las entrevistas esta tiene una acepción diferente a lo planteado originalmente en el PEI 2008-2012. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social La incorporación del eje de rectoría en el PEI 2008-2012 resultó pertinente y fundamental para aclarar los alcances de en qué consistía el concepto de rectoría del PANI en la protección de los derechos de las PME y establecer el futuro marco de coordinación del PANI con otras instituciones. Sin embargo, en el Plan Estratégico futuros e recomienda evaluar si resulta pertinente su incorporación dado que este tema corresponde a acciones estratégica que den sustento a otros objetivos estratégicos. El eje presenta un claro impacto en el quehacer institucional, y su incorporación en el PEI 2008-2012, logró clarificar en forma significativa los roles que presenta el PANI dentro del Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI), con ello se sientan las bases para establecer en futuros planes estratégicos institucionales la forma y los alcances de la relación de la institución con otros actores. La sostenibilidad de los logros alcanzados en materia de la rectoría, entendiéndola como la actividad de coordinación, se observa consolidada en el ámbito externo con la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia Costa Rica 2009-2021, que es el instrumento de política pública que favorece el papel coordinar del PANI en el ámbito de las PME. Al evaluar la situación en el ámbito interno, se concluye que existen algunas falencias que deben ser 39 Modelo de Gestión Institucional subsanadas para alcanzar una mejor ejecución de la estrategia, tales como el conocimiento de los ámbitos de coordinación y la mejora de mecanismos regulatorios internos que estipulen la obligatoriedad de interacción y el rendimiento de cuentas sobre las acciones locales de coordinación con otras instituciones. En el ámbito de la eficiencia al igual que para los subsiguientes ejes del PEI, no se logró determinar que el PEI generará una incidencia directa en la asignación específica de recursos en el presupuesto institucional. El análisis de la relación entre el PEI y el presupuesto se presentará con detalle en el apartado 7.3 de este documento. Análisis del eje de Atención aquellas personas que hayan sido afectadas en sus derechos, intentando su fortalecimiento, el de sus familias y de los entornos comunales protectores. Las características propias de los actos violatorios, así como la especificidad de la situación sea esta de vulnerabilidad o de violación de derechos, establecen la naturaleza de la atención correspondiente. La violación de derechos En estos casos se brinda atención integral por medio de técnicas de abordaje concretas de cada área disciplinaria, emplazadas hacia la restitución del derecho y el tratamiento adecuado a las personas que han sufrido la violación de sus derechos. Situaciones de riesgo Alcance del eje La atención es una actividad institucional que se vincula de forma directa con la prestación de servicios especializados (jurídicos, legales, psicológicos y sociales), que emprende y promociona el PANI para asistir a las personas menores de edad que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad o de violación de los derechos. La atención se apunta a la rehabilitación del derecho y al tratamiento integral a Se aborda el servicio de orientación, soporte y acompañamiento a los y las menores de edad, robusteciéndoselos factores protectores y las redes de apoyo. En las situaciones de alto riesgo La atención de urgencia, se emprende, aplicando el modelo de intervención en crisis tanto grupal como individual según sea el caso, acompañados de estrategias de coordinación interdisciplinarias e interinstitucionales. Desde esta perspectiva, el eje de atención muestra una vinculación directa y estrecha con los de prevención y defensa, factor que se abordará con mayor detalle más adelante en esta evaluación. 40 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Promover la participación activa de las familias, comunidades, instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil para que, en conjunto con el PANI y con un enfoque de protección integral compartido, brinden la atención oportuna ante situaciones de vulnerabilidad o de violación de los derechos de las personas menores de edad. Objetivo de incidencia al interno Definir y fortalecer estrategias de intervención, en el marco del modelo de atención, que permitan brindar una respuesta oportuna y de calidad a las diferentes situaciones de vulnerabilidad o violación de derechos de la población menor de edad. Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Activar los sistemas locales de protección ante la presunción de alto riesgo o violación de los derechos de las PME según competencias de los diferentes actores sociales. El Código de la Niñez y Adolescencia establece las obligaciones de las distintas instituciones en relación a la protección de los derechos de las PME y su participación en las Juntas locales de protección. Adicionalmente, la política pública PNNA, creada durante la vigencia del PEI 2008-2012, establece mecanismos de coordinación en el ámbito de atención de las PME en riesgo de violación de sus derechos. Para las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia han establecido planes integrales a nivel nacional, reglamentos y normativas que permiten articular a los distintos actores que participan en ellas. Se destacan Juntas con un alto nivel de operación, integración y funcionamientos de procesos de grupo, por ejemplo las de San Antonio de Belén y Barva de Heredia. Existen otras que se encuentran en un nivel incipiente y con dificultades para activarse en caso de necesidad. Nivel político – organizacional Diseñar estrategias específicas que favorezcan que cada actor social con competencia en la protección integral de las Población Menor de Edad articule una respuesta oportuna y eficiente ante la violación de los derechos de esta población. Durante el periodo 2008-2012 el PANI estableció nuevos canales de atención por medio de las oficinas locales, utilizando para ello mecanismos tales como el Centro de Orientación e Información (COI), con la línea 1147, internet, Facebook y la coordinación con el 911 como mecanismos de atención y respuesta. Por otra parte, se destaca que a través del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA), ha sido posible establecer mecanismos más efectivos de comunicación entre los distintos actores del Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI) para efectos de coordinar esfuerzos a nivel nacional, y las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia permiten aunar los esfuerzos en el ámbito local. 41 Modelo de Gestión Institucional Adicionalmente, se han realizado esfuerzos para contar con la apertura de otros servicios para la atención y protección como el Departamento de Atención Integral (DAI). Por su parte, se ha previsto que a través de la implementación del INFOPANI, automatice el registro de lo actuado teniendo como referente el modelo de atención. Nivel socio- cultural Promover la incorporación de la Doctrina de Protección Integral en las familias, instituciones y organizaciones sociales, a fin de garantizar el disfrute pleno de los derechos de la población menor de edad. Durante el periodo 2008-2012, se han coordinado diversas campañas de promoción de la doctrina de protección integral como por ejemplo: las relacionadas con Adolescentes Madres, Explotación Sexual Comercial de Personas Menores de edad, en el Centro de Cultura los programas de capacitación a los niños, niñas y adolescentes así como a sus padres en procura de incorporar la doctrina de protección integral en las familias e instituciones. de la existencia de un modelo de gestión de la atención. Sin embargo, a nivel práctico existen diferencias sustanciales entre los y las profesionales de una misma disciplina y entre las distintas disciplinas profesionales que limitan la aplicación estándares que se evidencian en los en los expedientes y en las formas de abordar la atención de los casos. No se ha logrado una total aplicación del marco normativo en una forma homogénea en los diferentes niveles de atención. Si bien, se encuentra en proceso la implementación del INFOPANI, aún no se logra que el 100% de las oficinas locales utilicen un esquema estandarizado en su modelo de atención. En particular en el ámbito documental existen diferencias significativas en el manejo de expedientes entre los y las profesionales así como entre las oficinas. En términos generales, el 51% de las oficinas locales se encuentran en proceso de implementación del INFOPANI, sistema que pretende homogenizar y ayudar a implementar el modelo de gestión institucional. Sin embargo, ha sufrido de alguna resistencia en su implementación. Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel político – organizacional Nivel Normativo En el PANI se han desarrollado diversos canales de atención en este campo, por una parte se cuenta con el COI, que ha funcionado como un puente entre las situaciones de vulnerabilidad de las personas menores de edad y la sociedad nacional que se encuentra sensibilizada para acudir al PANI solicitándole el apoyo Estandarizar la interpretación y aplicación del marco normativo relativo a la atención de niños, niñas y adolescentes y sus familias. No se cuenta con mecanismos de estandarización de la atención a nivel institucional a pesar Contar con una plataforma de servicios interdisciplinarios que brinde atención oportuna y de calidad ante situaciones de vulnerabilidad o de violación de derechos. 42 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 respectivo por medio de denuncia. Así mismo, a través del modelo de atención que llevan a cabo las oficinas locales es posible la atención a las denuncias que se reciben. Al comparar la situación con los años anteriores al PEI, se observa que se ha logrado un avance en la consolidación de un modelo de atención estandarizado. Nivel Socio - cultural Promover la interiorización y puesta en práctica de las estrategias de intervención en los diferentes niveles y servicios de atención del PANI. El PANI efectúo la definición de un proceso de atención estándar con alta participación de los funcionarios en su creación. El modelo de gestión no se ha implementado integralmente, el proceso especial de protección se encuentra claramente definido en un modelo de gestión con el enfoque de derechos. El modelo de gestión, se encuentra en un desarrollo de un 51% por lo que la definición de las lecciones aprendidas y las buenas práctica en materia de atención, se encuentra en una condición incipiente. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social El eje de atención, es uno de los que cuenta con una alta prioridad en el PANI, por lo que su pertinencia y permanencia en este plan y en los futuros planes estratégicos es importante. Este eje representa para la institución una de sus proyecciones a la ciudadanía más significativas, además de ser la puerta de entrada de la gestión en los ámbitos de protección de las PME. La estrategia de largo plazo planteada alrededor de este eje deberá permitir a la institución organizar en forma más efectiva y eficaz sus recursos institucionales, estableciendo esquemas de atención y modelos que faciliten la protección de los derechos de las PME. Al efectuar un análisis de las acciones realizadas, se puede determinar el esfuerzo ejecutado para generar una mejora significativa, con la incorporación de mecanismos de atención, el proceso de implementación de modelos homogéneos con el uso de herramientas de automatización (INFOPANI) y la creación de normativa a nivel nacional y local que permitan incrementar los ámbitos de atención a las PME en caso de que sus derechos se encuentren en riesgo o hayan sido violentados. Los avances logrados a la fecha requieren de un esfuerzo para su consolidación, de ahí que la sostenibilidad se encontrará supeditada a la capacidad de la institución de concluir estos procesos. En el caso de esfuerzos como el COI, la administración de canales de acceso para la atención de las denuncias, deben ser revisados para garantizar sostenibilidad. Es necesario establecer criterios de calidad como elemento estratégico en la atención de las PME. No se cuenta con normativa y procedimientos claros para regular el actuar de los funcionarios de la institución en la atención de las PME con derechos vulnerados, aspecto que genera deficiencias y no permite establecer sus responsabilidades. Con la creación de un modelo de atención donde se estipulen las acciones que se deben aplicar al atender a una PME, se puede evaluar los resultados. 43 Modelo de Gestión Institucional Análisis de carácter general relativos al eje de Atención y su incidencia en la gestión estratégica del PANI Aspectos relativos al alcance del eje Ha sido palpable de las entrevistas y análisis documentales que el PANI no ha logrado establecer un verdadero encadenamiento de sus estrategias de intervención que se articulen dentro del nuevo paradigma del modelo de atención integral con enfoque de derechos. Por lo anterior no ha logrado la canalización de las capacidades técnicas, humanas, procedimentales, socio organizacional y normativas que le permitan el abordaje de la razón de ser de la institución (niños, niñas y adolescentes y sus familias). Similar situación se ha dado ante la baja integración de la red de servicios que debería de fortalecer el trabajo institucional por medio de las direcciones regionales y las oficinas locales. Más allá de lo anterior, para la atención de la niñez y la adolescencia se requiere del concurso de otras instituciones que no siempre tienen claro su papel de colaboradores, sus responsabilidades específicas, ni un modelo de gestión con enfoque de derechos, esto a pesar de que en la Política Nacional a la Niñez y la Adolescencia y del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia establece responsabilidades de gestión y coordinación entre las distintas instituciones. Ahora bien, como perspectiva favorable del eje se tiene que el PANI atiende a anualmente a una población superior a las 35.000 personas en sus oficinas locales, los cuales se han visto también favorecidos con la apertura, en el 2008, del Cen- tro de Orientación e Información – (COI), instancia que presta servicios por medio de la Central Telefónica, la Línea Adolescente Madre, el 9.1.1 PANI y, la Línea de los Niños. Aspectos relativos a los objetivos generales del eje. Al evaluar este objetivo se observa que el PANI, mediante el uso de una estrategia multicanal, incrementando las soluciones de atención física (oficinas locales) y virtual (internet, Facebook, 1147) durante el período 2008-2012, permite a la institución potenciar su cobertura y una respuesta más efectiva e inmediata a las situaciones de vulnerabilidad o violación de los derechos de las PME. La creación de normativa en el ámbito nacional como la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia, fortalecen el nivel de atención hacia las PME y sus derechos, en este ámbito se logra una visión de largo plazo. Adicionalmente, la ejecución de campañas y programas de atención ha permitido cambiar el criterio de la sociedad para la mejor protección de los derechos de las PME, por ejemplo: los programas de atención a las de madres adolescentes y las campañas publicitarias. En el ámbito interno se han observa esfuerzos para lograr una mejor atención en el modelo de atención buscando esquemas de automatización, homologación de criterios, capacitación y formación del personal. Si bien, aún existen grandes retos en este eje, se considera que efectivamente existe un avance mayor en este eje al compararse con la efectividad de otros ejes del PEI. 44 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Análisis del eje de Promoción Alcance del eje La promoción deviene de un conjunto de acciones institucionales establecidas por el PANI, debidamente, planificadas, articuladas, participativas y continuas, con el propósito de propagar, sensibilizar, educar y proponer alternativas viables a personas, familias y comunidades, para que participen activa y sostenidamente en la puesta en práctica de los derechos de la niñez y la adolescencia. De acuerdo a la información obtenida a lo largo de la evaluación, la promoción se lleva a cabo en dos vías, en primer lugar con las niñas, niños y adolescentes, considerando sus diferentes etapas de crecimiento, sus lenguajes particulares y los entornos socioculturales en que viven, y en segunda instancia, se orienta a las familias, comunidades y a la sociedad en general, buscando transformar actitudes, arquetipos culturales y conductas, con el fin de propiciar la generación y consolidación de una cultura nacional de reconocimiento y respeto de las personas menores de edad como sujetos de derechos. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Incentivar la formulación de políticas y programas de promoción interinstitucionales, con la participación de todas las instancias del Sistema Nacional de Protección, con miras a fortalecer una cultura de reconocimiento, respeto y cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia. Objetivo de incidencia al interno Incorporar la promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia, —con la participación activa de esas personas — en todos los ámbitos de la acción institucional, mediante acciones de difusión, sensibilización y educación a individuos, familias y comunidades para la puesta en práctica de los derechos. Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Divulgar la normativa internacional y nacional en materia de derechos de la niñez y la adolescencia. En el ámbito normativo, el PANI ha hecho inminentes esfuerzos en realizar un proceso de publicación e información sobre las normas internacionales y nacionales en materia de los derechos de las PME, con campañas orientadas tanto a la población adulta como las PME directamente para concientizar sobre sus derechos. Sin embargo, la normativa es sumamente amplia, por lo que se ha trabajado bajo un modelo de campañas focalizadas de información que permiten aumentar la penetración en el mercado y la consciencia del público sobre la normativa vigente. En este sentido, resulta importante establecer qué aspectos deberán encausarse y la prioridad según los otros ejes estratégicos. 45 Modelo de Gestión Institucional Nivel político – organizacional Generar una política y programas interinstitucionales de promoción con un enfoque de derechos, en el marco del Sistema Nacional de Protección. Se cumplió con esta actividad estratégica con la aprobación de la PNNA que permite establecer la relación entre las diversas instituciones con respecto a la protección de los derechos de las PME. Se cuentan con programas interinstitucionales de cooperación por ejemplo con el 911, fuerza pública, y otros. Nivel socio- cultural Propiciar un cambio de actitudes y acciones a nivel de la sociedad en cuanto al reconocimiento y respeto de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. De acuerdo a lo planteado en este apartado y como producto del proceso de evaluación no se pudo establecer con claridad los alcances de este objetivo específico. Como se ha indicado con anterioridad el PANI ha realizado campañas de promoción y concientización a la población para lograr alcanzar un mayor respeto de los derechos de las PME. El proceso se ha realizado en algunas ocasiones en forma conjunta con otras entidades públicas y privadas. Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Promover el cumplimiento y reconocimiento de la normativa en materia de promoción que tiene la institución. El modelo de promoción dentro de la gestión institucional y de acuerdo con los elementos estudiados presenta una baja atención en el ámbito interno del PANI. Si bien, se observan algunas acciones en este ámbito, se aprecia que no ha tenido la misma importancia que se le ha asignado a otros ejes como protección o atención. Nivel político – organizacional Fortalecer el eje de Promoción en los diferentes ámbitos del quehacer institucional, de acuerdo con el Modelo de Protección Integral. En el ámbito de la promoción se han incorporado en el año 2013, una contratación de 26 profesionales. Previo a esto realmente la estructura organizacional en el ámbito de la promoción y prevención es pequeña si se compara con el eje de atención, pues en la mayoría de las oficinas locales se cuenta a lo sumo con un funcionario para las tareas de promoción. Adicionalmente, este funcionario se encarga de atender a las Juntas de Protección lo que hace aún más restringida su posibilidad aplicar programas externos. El PANI no cuenta con una política general de promoción en las oficinas locales, aspecto 46 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 que en alguna medida ha sido relegado por la atención y protección. Sin embargo, las Juntas de Protección, se han establecido como una instancia importante en el eje de promoción. Nivel Socio - cultural Propiciar un cambio de actitud de los funcionarios del PANI de manera que se legitime e incorpore la promoción como parte de su quehacer institucional. Como se indicó en el punto anterior, no se cuenta con políticas o mecanismos que impulsen la atención de la promoción como un elemento fundamental en la gestión de las oficinas locales, esto es notorio al evaluar los recursos humanos dedicados a esta actividad en cada una de las oficinas, el cual resulta relativamente más restringido si se compara con el eje de atención. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social El eje de promoción es pertinente al quehacer institucional. Sin embargo, por sus características debe ser considerado si se integra a otros ejes institucionales en planes futuros, pues en gran medida la promoción se encuentra ligado a ejes como la prevención y la atención. El eje presenta una baja asignación de recursos institucionales, como se comentó con anterioridad. Las oficinas locales cuentas habitualmente únicamente con una persona dedicada a esta tarea, por lo que la gestión en este eje resulta insuficiente tanto por la cobertura en la Junta de Protección, número de cantones que debe atender y las distancias a recorrer para hacer gestión. En cuanto a las campañas externas, se han realizado varias de ellas en procura de promover el conocimiento de la normativa vigente y los programas específicos de atención que ejecuta la institución. La sostenibilidad de los logros obtenidos en este eje, particularmente la articulación de las Juntas de Protección, se encuentra fuertemente supeditado a la asignación de recursos en futuros presupuestos para tal fin. Análisis de carácter general relativos al eje de Promoción y su incidencia en la gestión estratégica del PANI Aspectos relativos al alcance del eje Con la apertura de nuevas oficinas locales, la promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia se ha venido impulsando desde el PANI. Aun así, la promoción de tales derechos sigue sin el impacto esperado tanto desde un enfoque de derechos como desde la doctrina de la protección integral. Por lo anterior se hace necesario fortalecer las diferentes capacidades institucionales, su integración y su acción, de forma tal que los recursos (humanos, tecnológicos, económicos, procedimentales y estructurales) destinados a la promoción sean utilizados con las mejores ventajas para las poblaciones beneficiarias. El lograr un cambio cultural en el país no es sencillo, por lo que corresponde al PANI establecer estrategias de mediano y largo plazo que le permitan ir transformando el pensamiento y cultura nacional en este ámbito. 47 Modelo de Gestión Institucional Aspectos relativos a los objetivos generales del eje La promoción como modelo integrado del Sistema Nacional de Protección, presenta una baja iniciativa y se cuenta con algunas gestiones interinstitucionales, pero con poca presencia en la promoción. En las ocasiones en las que se ha logrado un trabajo conjunto se logran buenos resultados, caso de la campaña reciente de adolescente madre. Por otra parte a lo interior de la organización se debe considerar si el crecimiento en la incorporación de la promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia, es la esperada y si logran alcanzar con los recursos asignados los niveles deseados en la promoción. Análisis del eje de Prevención La prevención demanda de amplia participación social o ciudadana aspecto que no se ha logrado integrar plenamente. Lo anterior conlleva que para potenciar comunidades protectoras de los derechos de la niñez y adolescencia, se deben redoblar esfuerzos institucionales e inter institucionales para que desde las comunidades se vaya trabajando en redes sociales que como actores activos de la prevención, se complementen con el ámbito de las familias. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Reforzar las acciones de prevención en las familias, las comunidades e instituciones públicas y privadas, para disminuir los factores de riesgo de violación de los derechos y promover entornos protectores de los mismos. Objetivo de incidencia al interno Alcance del eje La prevención aglutina una diversidad de acciones orientadas a reducir los factores de riesgo presentes en las familias, la comunidad y el entorno sociocultural, que de alguna forma logren lesionar o atentar contralos derechos de los niños, niñas y adolescentes. Establecer las acciones de prevención como parte de las actividades regulares de la institución, incorporándolas a la plataforma de servicios. En ese mismo sentido tiene como responsabilidad el fortalecimiento continuo y continuado de los factores protectores presentes en la familia y la comunidad. Para lograrlo debe hacer el mejor uso alternativo de los recursos institucionales que favorezcan la defensa y garantía de los derechos de las personas menores de edad y sus familias. 48 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel político – organizacional Activar los Sistemas Locales de Protección con la participación de las diferentes instituciones en acciones de prevención conjuntas, promovidas por el PANI. La participación de instituciones en los Sistemas Locales de Protección es muy variada y depende de la gestión que realice el promotor del PANI en ellas. Se cuenta con lista de instituciones y se efectúan esfuerzos para integrar las instituciones dentro del SLP. Sin embargo, la ausencia de las instituciones en este proceso no conlleva consecuencias para ellas y por tanto se ve diezmado el SLP. El PANI ha desarrollado alrededor de 60 informes de diagnóstico de la situación y actividades de la niñez y adolescencia, con el fin de dar a conocer la situación. Las complejidad de las redes de interacción, la cantidad de actores y como se mencionó anteriormente, la poca obligatoriedad de participación de los actores institucionales, conlleva dificultades en la organización de los SLP. Nivel socio- cultural Desarrollar procesos educativos en las comunidades, orientados a reducir los factores de riesgo que propician situaciones violatorias de derechos de la PME. Las Juntas de Protección, han ejecutado programas socio-educativos, tales como “No al abuso físico”, “No a la explotación sexual comercial de las PME” entre otras actividades. Además de talleres a nivel local. Por otra parte, se han desarrollado programas como las academias de crianza en donde se trata de educar a los padres en el ámbito de la crianza de los hijos respetando sus derechos. Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Elaborar normativa que fortalezca y facilite la implementación de los Sistemas Locales de Protección (SLP). Se han desarrollado un número significativo de normativa externa relacionada con los SLP, tales con la PNNA, o bien el CNA que generan regulaciones sobre la obligación de operar los SLP. Además de guías desarrolladas por la gerencia técnica para la operación de los SLP. Nivel político – organizacional Diseñar e implementar un modelo de Prevención incorporado a la Plataforma de Servicios. El PANI, mediante la implementación de los SLP y los Promotores sociales ha realizado esfuerzos para instaurar un modelo de prevención en las comunidades. Este proceso se encuentra en una condición incipiente y requiere de una 49 Modelo de Gestión Institucional mayor atención institucional, dado los escasos recursos se han destinado para tal fin al compararlo con los otros ejes del PEI. Nivel Socio - cultural Análisis de carácter general relativos al eje de Prevención y su incidencia en la gestión estratégica del PANI Aspectos relativos al alcance del eje Incentivar una cultura institucional en materia de prevención. La gestión de prevención se encuentra soportado por el promotor social de las oficinas locales, el personal de atención no participa de las estrategias de prevención, por lo que no existe un proceso de capacitación orientado en todo el PANI. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social En la práctica, los ejes de promoción y prevención se encuentran ejecutados en las comunidades por los y las profesionales de promoción social que se ubican en las oficinas locales, bajo la dirección de la Gerencia Técnica. El enfoque preventivo es importante para lograr una disminución de la demanda de la atención, por lo que resulta pertinente establecer estrategias para fortalecer estos mecanismos. Por otra parte, los logros obtenidos se ven afectados en su sostenibilidad por una estructura poco consolidada en el PANI, con tendencia a asignar a los promotores sociales tareas de atención. Se evidencia a su vez el poco interés de parte de los directores(as) regionales y coordinadores(as) de las oficinas locales por apoyar de forma real esta iniciativa. El eje de prevención es un eje directamente vinculado al nuevo paradigma del modelo de gestión institucional. Por lo anterior es primordial que las actividades de prevención desarrolladas por el PANI sean sistemáticas, continuas y regulares, en contrapelo de la realidad que muestra acciones irregulares, no permanentes y de poco impacto. Esto significa que deben ser parte de la plataforma de servicios permanentes que brinden las oficinas de la institución y en ese sentido, contar con los recursos adecuados para cumplir con los objetivos estratégicos. Aunado a lo anterior el liderazgo del PANI no ha logrado la participación de las familias, y de otros actores institucionales y sociales, que deben ser integrados a este eje de acción. Adicionalmente, el Consejo de Niñez y Adolescencia no ha ejecutado políticas a nivel interinstitucional, que obligue a la participación activa de actores institucionales indicados en la PNNA y que deben forma parte integral del proceso. Es ineludible que las familias y las comunidades juegan un papel clave para la reducción y combate de factores de riesgo; así como el fortalecimiento de los entornos protectores de los derechos de la niñez y la adolescencia, pero por sobre todo, es el PANI el llamado a organizarlas, orientarlas y fortalecerlas como tales. Actualmente los programas de prevención mantienen más de cuarenta proyectos en las oficinas locales, por su parte las 61 Juntas de 50 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Protección de Niñez y diez oficinas locales ejecutando Proyecto “Educa sin pegar”, durante los años 2009 al 2011, a partir del 2012, Las Juntas de Protección se han orientado al desarrollo de los subsistemas locales de protección. Análisis del eje de Defensa Alcance del eje Aspectos relativos a los objetivos generales del eje El objetivo de reforzar las acciones de prevención en las familias, las comunidades e instituciones públicas y privadas, para disminuir los factores de riesgo de violación de los derechos y promover entornos protectores de los mismos se logra mediante programas y campañas institucionales. En el centro de cultura se ejecutan la Academia de Crianza, que sea extendido a Heredia, Matina de Limón y Orotina. En lo concerniente a “establecer las acciones de prevención como parte de las actividades regulares de la institución, incorporándolas a la plataforma de servicios”, según lo determinado en las entrevistas no se observa una consolidación significativa de este eje en las plataformas de servicio en las oficinas locales, sin embargo si se identificó una presencia en el COI, donde efectivamente se atienden, a las PME para prevenir que se violenten sus derechos. El eje de defensa supone la generación, construcción y facilitación de capacidades institucionales para que los diferentes actores sociales participen y coadyuven en la protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Desde ese ámbito corresponde a este eje la implementación y aplicación de mecanismos legales - en sede administrativa y jurisdiccional - para su patrocinio y auxilio a nivel individual y colectivo, cuando los derechos de las personas menores de edad estén siendo vulnerados, amenazados o violentados, por acción u omisión de cualesquiera de los diferentes actores sociales responsables de ellos y su derechos. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Exigir el efectivo cumplimiento de las responsabilidades de los diferentes actores involucrados en la defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia. Objetivo de incidencia al interno Fortalecer las capacidades internas para la defensa de aquellas personas menores de edad, cuyos derechos son vulnerados, amenazados o violentados, de manera que se pueda dar una respuesta más oportuna e integral, con garantías procesales y de ejecución de las medidas de protección. 51 Modelo de Gestión Institucional Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Sensibilizar a las instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil sobre la normativa y sobre sus responsabilidades en materia de defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia. Este proceso se ha desarrollado con la instauración del Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) y la Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia (PNNA), con lo cual se establecen roles de las instituciones públicas en el ámbito de defensa. Adicionalmente, se cuenta con normativa donde se define el rol del PANI con capacidad de decisión en sede administrativa, a su vez como promotor en sede judicial. En la formación local los Sistemas Locales de Protección (SLP) juegan un papel importante en la capacitación de las comunidades y se desarrollan esfuerzos, coordinados por los promotores locales. Nivel político – organizacional Establecer un protocolo común interinstitucional que determine los lineamientos para participar en la defensa de los derechos de NNA, en coordinación con el PANI. Se han desarrollado documentos de protocoles de atención para población específica, por ejemplo población migrante, indígena entre otros. Este es un proceso progresivo que ha estado realizando el PANI. Nivel socio- cultural Capacitar a las familias, organizaciones sociales y comunidades sobre su responsabilidad en la defensa de los derechos de NNA. En el centro de cultura se ha establecido la escuela de crianza que permite capacitar a las familias en la defensa y derechos de las PME. A nivel local, los Sub Sistemas Locales de Protección (SSLP) juegan un papel importante en la capacitación de las comunidades y se desarrollan esfuerzos, coordinados por los promotores locales. Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Elaborar directrices y protocolos orientados a una mayor homogeneidad de los criterios de interpretación y aplicación de la normativa jurídica existente en materia de defensa. El PANI ha desarrollado una serie de protocolos que permiten estandarizar la atención de grupos específicos de PME en el caso de que se violenten sus derechos. Nivel político – organizacional Fortalecer la coordinación entre las diferentes instancias internas relacionadas con la defensa, así como el conocimiento de las responsabilidades de otras instituciones, para una defensa 52 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 más oportuna e integral de los derechos de la niñez y adolescencia. atención para aquellas tareas que aún no están estandarizadas. Como se indicó en el punto anterior, el PANI ha desarrollado protocolos para la atención de grupos específicos de PME, los cuales han sido distribuidos y el personal capacitado en su empleo. Análisis de carácter general relativos al eje de Defensa y su incidencia en la gestión estratégica del PANI Nivel Socio - cultural Aspectos relativos al alcance del eje Promover una cultura institucional de aplicación de directrices y protocolos para defensa de manera oportuna, más homogénea y ajustada al enfoque de derechos. En el ámbito institucional se han desarrollado protocolos de coordinación para efectos de atender los aspectos legales de las denuncias. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social La pertinencia del eje en este o futuros planes estratégicos resulta fundamental, dado que en él se sustenta uno de los procesos principales del PANI, en lo concerniente a la protección de las PME. El PANI participa en una gran cantidad de procesos jurídicos que son llevados directamente. Sin embargo, la definición del eje involucra la presencia de la institución en todo proceso en el que se encuentre una PME, en este sentido se debe considerar si este alcance sobrepasa la capacidad del PANI y si resulta necesario para efectos de protección de los derechos de las PME esta redacción. En lo concerniente a la sostenibilidad del proceso se debe considerar el desarrollo de documentos que definan nuevos protocoles de El nuevo paradigma de gestión no ha logrado el cambio institucional necesario para que con fortaleza y contundencia se logren diversificar las formas y modalidades de defensa establecidos en el marco jurídico. Se hace necesario que el PANI desarrolle e impulse los mecanismos normativos, procedimentales, tecnológicos y humanos que generen capacidades suficientes y necesarias para la defensa de los derechos de las personas menores de edad; ejerciendo un papel de liderazgo aglutinador de los criterios de interpretación y aplicación de las normativas existentes y a su vez, aplicando las medidas legales existentes y propiciando la participación de otras instituciones vinculadas a la fenomenología de la niñez y adolescencia. Aspectos relativos a los objetivos generales del eje El objetivo de exigir el efectivo cumplimiento de las responsabilidades de los diferentes actores involucrados en la defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia, debe contemplarse en el proceso de coordinación. Considerando el CNA que establece obligaciones y consideraciones sobre las capacidades 53 Modelo de Gestión Institucional de las instituciones públicas, adicionalmente la PNNA estable una serie de instancias y procesos de coordinación en la gestión interinstitucional. Por otra parte el objetivo de “fortalecer las capacidades internas para la defensa de aquellas personas menores de edad, cuyos derechos son vulnerados, amenazados o violentados, de manera que se pueda dar una respuesta más oportuna e integral, con garantías procesales y de ejecución de las medidas de protección” se encuentra en un proceso de consolidación, dado que se han desarrollado con buen suceso algunos protocolos de atención para PME con ciertas características comunes, pero resulta fundamental el continuar con el proceso en otros ámbitos de gestión institucional. Análisis del eje de Garantía Corresponde al PANI, desde la perspectiva de este eje promover el poder social, la participación y la vigilancia de la ciudadanía, frente a las omisiones y las actuaciones del Estado y de otros actores involucrados en la garantía de los derechos; asimismo debe brindar servicios de promoción de derechos y prevención de situaciones violatorias; pero por sobre todo le compete actuar como una instancia para la exigibilidad del cumplimiento de derechos a otras instituciones o actores responsables de garantizarlos. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Promover el empoderamiento de las personas, familias, comunidades y organizaciones sociales, para que puedan exigir el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia ante todas aquellas instancias responsables de garantizarlos. Alcance del eje Las acciones del PANI orientadas a fortalecer la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia, deben considerar su carácter multidimensional. La garantía se relaciona con la capacidad institucional de generar instancias y acciones efectivas para que las personas menores de edad gocen de los derechos humanos básicos que les corresponden evitando su violación y menoscabo. Objetivo de incidencia al interno Establecer procedimientos e instrumentos que le permitan al PANI, promover, exigir, dar seguimiento y evaluar la garantía de los derechos los niños, niñas y adolescentes, a partir de su propia acción y la de otros actores que conforman el Sistema Nacional de Protección. Las garantías se vinculan también con factores jurídicos y normativos, políticos, sociales y culturales, a través de las cuales las personas y los grupos sociales pueden exigir el cumplimiento de los Derechos Humanos frente a eventuales amenazas o violaciones por parte del Estado o de otros actores. 54 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo proyectos de promoción e información, además de proyectos específicos en donde las organizaciones coadyuven con las acciones previstas. Por su parte, el Centro de Cultura del PANI ha desarrollado procesos de capacitación orientados a formar a funcionarios del PANI en este ámbito, así como sensibilizar a otras instituciones y las comunidades sobre la garantía de los derechos de las personas menores de edad. Incidir para que las Instituciones del Estado, organizaciones no gubernamentales y organizaciones comunales reconozcan y asuman sus responsabilidades en la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia. Nivel socio- cultural En el ámbito de la garantía de derechos, el PANI ha firmado múltiples convenios con ONGs como entes colaboradores para coadyuvar en el objetivo específico. Promover la práctica de rendición de cuentas periódica a la ciudadanía, por parte del Estado, sobre el nivel de garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por otra parte se aprobó el PNNA donde se establecen las obligaciones de las instituciones públicas para proteger y garantizar los derechos de las PME. El PANI, cumple con los procesos de información a la ciudadanía y entes reguladores. Nivel político – organizacional Informar y capacitar a la ciudadanía y a las organizaciones comunales sobre los mecanismos e instrumentos disponibles, así como sobre las competencias y atribuciones de las instituciones, para que puedan exigir su cumplimiento y de esa manera fortalecer la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. El CNA y la PNNA permiten establecer en forma clara las responsabilidades de las instituciones públicas y los sistemas locales de protección. Por otra parte, se han establecido convenios e iniciativas de colaboración con otras organizaciones e instituciones para promover la garantía de los derechos de las PME, generando Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Diseñar e implementar los procesos, instrumentos e indicadores que le permitan al PANI contar con un sistema para medir el nivel de cumplimiento de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes. El PANI se encuentra en el proceso de implementación del INFOPANI, que será un instrumento que permitirá a la institución generar indicadores sobre la atención de las PME en la institución. 55 Modelo de Gestión Institucional Adicionalmente, el POI institucional genera indicadores de medición sobre el accionar de la institución en la garantía de los derechos de las PME. Nivel político – organizacional Definir una estrategia a nivel organizacional para dar seguimiento y evaluar la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. En la actualidad el PANI por medio del área de planificación y desarrollo institucional da seguimiento y evalúa la garantía de los derechos de las PME. Sin embargo, con la implementación del INFOPANI, otras áreas de la institución podrán dar seguimiento a sus indicadores de gestión. Nivel Socio - cultural Establecer procedimientos de rendición de cuentas sobre los niveles de cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Este objetivo se encuentra en una condición incipiente y es liderado por el área de planificación y desarrollo institucional. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social Este eje posee alta pertinencia por cuanto refleja acciones del actuar institucional. Al evaluar el avance de la medición de los logros se observa que los procesos se encuentran en una condición inicial y requieren de un proceso de consolidación. Es claro que en materia de garantía se han ejecutado acciones tendientes a satisfacer los compromisos planteados en el PEI. Sin embargo, se requiere de una mayor automatización de algunos de los procesos de rendimiento de cuentas, dado que todo el proceso de levantamiento de información es manual lo que presenta un esfuerzo significativo y afectando la velocidad para disponer de los datos requeridos. Las acciones ejecutadas en el PEI han permitido una mejora significativa para el rendimiento de cuentas de la institución y la medición de los aspectos propios de su actividad. Análisis de carácter general relativos al eje de Garantía y su incidencia en la gestión estratégica del PANI Aspectos relativos al alcance del eje Tanto el país, como el PANI en específico, han avanzado en los últimos años en el reconocimiento e institucionalización jurídica de los derechos de la niñez y la adolescencia, Pero se requiere aun, avanzar más, fundamentalmente en el levantamiento y mapeo del inventario de las garantías existentes en el marco jurídico y sus sensibilidades en diferentes latitudes del territorio nacional. Es prioritario en el corto plazo que el PANI proceda a clarificar las responsabilidades internas y de otras instituciones, para hacer efectiva la garantís de derechos. 56 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Consecuentemente deberán fortalecerse sistemas de monitoreo y evaluación, sistemáticos y consistentes; así como promover un empoderamiento de la sociedad, orientado a la exigibilidad, de la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia. Aspectos relativos a los objetivos generales del eje Si bien, se han efectuado procesos de capacitación y concientización de la población aún existe desconocimiento de las personas de las instancias responsables de garantizar los derechos de la niñez y adolescencia. Por lo que a pesar de los esfuerzos realizados por el PANI no se puede considerar que el objetivo se haya alcanzado en su totalidad. En cuanto al objetivo general del ámbito interno, de “Establecer procedimientos e instrumentos que le permitan al PANI, promover, exigir, dar seguimiento y evaluar la garantía de los derechos los niños, niñas y adolescentes, a partir de su propia acción y la de otros actores que conforman el Sistema Nacional de Protección”. Se han podido desarrollar elementos de medición en el ámbito interno del PANI, pero el desarrollo de modelos de rendición de cuentas de otros actores no se ha logrado consolidar. La protección consiste en el conjunto de gestiones y emprendimientos que impulsa el PANI, junto a otras instituciones públicas y actores con la sociedad civil, para guardar la integridad física y emocional de las personas menores de edad cuando el ejercicio de la autoridad parental o la ausencia de la misma, atenta contra los derechos de esas personas. Este es un tema medular dentro de la gestión que el PANI realiza a lo largo del tiempo. Se rescatan importantes esfuerzos por la articulación con entidades privadas como el caso de las ONG así como con los Hogares Solidarios Subvencionados y no Subvencionados. A lo interno se han realizado importantes esfuerzos por mejorar las condiciones físicas de los Albergues así como dar mejores servicios a los niños, niñas y adolescentes que requieren de estos servicios. Actualmente se destaca la regionalización de los Albergues, iniciativa que se encuentra en la etapa inicial la cual comenzó a aplicarse en tres regiones que sirven como plan piloto. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al entorno Análisis del eje de Protección Incentivar la conformación de entornos protectores de los derechos de la niñez y la adolescencia, que articulen a la familia como primera instancia de protección de dichos derechos, a las instituciones co-responsables de la protección y a los sistemas locales de protección. Alcance del eje Objetivo de incidencia al interno El eje de protección envuelve el Sistema Nacional de Protección y los Sistemas Locales de Protección y debe estar orientado al entorno familiar y comunal. Brindar servicios de calidad a la población menor de edad que se encuentre en alternativas de protección, para que se cumplan todos sus 57 Modelo de Gestión Institucional derechos, especialmente la pronta restitución del derecho a la familia. Objetivos específicos de incidencia en el entorno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Promover un enfoque compartido de aplicación del marco jurídico entre los diferentes actores relacionados con la protección. La promoción del enfoque compartido involucra necesariamente lograr un nivel de calidad adecuado de las alternativas de protección, esto se ha logrado en alguna medida con los procesos de acreditación que se realiza para autorizar a las ONGs, incluso algunas de ellas ofrecen alternativas de mejor calidad que el mismo PANI. Así mismo periódicamente se llevan a cabo auditorías operativas que son un mecanismo que procura establecer un proceso de mejora continúan de las ONGs. Por otra parte, se llevan a cabo acciones de capacitación tendientes incentivar la mejora de los procesos de atención. Como un mecanismo para lograr la mejora continua desde el PANI se estableció una norma de calidad para los programas que llevan a cabo las ONGs la cual es certificada por la institución. Al momento del estudio según estadísticas institucionales se tiene que del total de personas menores de edad en alternativas de protección son 5.439. De ellas, el 71% pertenece a hogares solidarios, el 23% a ONGs y el restante 6% se encuentra en Albergues institucionales del PANI. La inversión en este eje representa más de ¢5.000 millones, que equivale a casi el 34% del presupuesto del PANI, de dichos recursos, a las ONGS se giraron ¢ 2.738 millones. Nivel político – organizacional Promover el cumplimiento de los derechos de las PME separadas de sus familias, por parte de otros actores. El proceso de restablecimiento de los derechos a una familia de las PME en alternativas de protección presenta algunas deficiencias en el cumplimiento de los plazos establecidos. En entrevista realizada a la encargada del Departamento de Adopciones se pudo evidenciar, que por una solicitud de la administración superior, se evaluaron expedientes de posibles PME con características que permitían su adopción y se determinó que efectivamente el 40% de los niños involucrados podían incorporase al proceso de adopción. Adicionalmente, se evidencia que existe un rango de permanencia significativo de los menores en las alternativas de protección como se evidencia en el siguiente cuadro: Nivel socio- cultural Fortalecer los entornos protectores a nivel local, con la participación de instituciones, organizaciones y familias. Se han efectuado campañas tendientes a fortalecer los entornos locales de protección, además de la definición de hogares solidarios dispuestos a atender a los niños. Es necesario que a nivel institucional se les brinde mayor apoyo a los funcionarios que impulsan desde lo local esta iniciativa. A su vez resulta 58 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Cuadro 1. Tiempo de Permanencia en Alternativas de Protección TIEMPO DE PERMANENCIA EN LA ALTERNATIVA SITUACION SOCIO LEGAL DE LA PERSONA MENOR DE EDAD Menos de un año 1 2 3 4 5y más años TOTAL Declaratoria judicial en estado de abandono 22 4 11 4 4 7 52 Declaratoria judicial de abandono en trámite (DJAT) 18 16 15 0 2 3 54 Depósito judicial 20 12 3 1 2 4 42 Depósito judicial repatriado a honduras 1 0 0 0 0 0 1 Depósito judicial en tramite 0 0 0 1 0 0 1 Medida de abrigo temporal 171 30 4 4 1 1 211 0 0 3 0 0 0 3 Medida de abrigo temporal (se solicitó prorroga) Medida de protección de cuido provisional 2 0 0 0 0 0 2 Investigación psicosocial 0 0 1 0 0 0 1 Sentencia Judicial en Firme con orden de egreso con la madre hasta que cumpla 18 años 0 0 0 0 2 0 2 TOTAL TOTAL (%) 234 62 37 10 11 15 369 63,41% 16,80% 10,03% 2,71% 2,98% 4,07% 100,00% Fuente: PANI, Planificación y Desarrollo Institucional de importancia que a dichos funcionarios se les capacite en temas vinculados con el desarrollo local, a efectos de que puedan hacer más efectivo el trabajo que llevan a cabo. Lo anterior por cuanto este tipo de funciones requieren del desarrollo de habilidades y destrezas en ámbitos como el liderazgo y la negociación. Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Armonizar la interpretación del marco jurídico en relación con la acción institucional en el ámbito de Protección. Se han realizado esfuerzos para lograr una evaluación congruente del marco normativo en el ámbito de protección. Sin embargo como se evidenció en el objetivo específico de nivel político – organizacional en los objetivos externos existen deficiencias en el seguimiento y 59 Modelo de Gestión Institucional evaluación de las condiciones de las personas menores de edad incorporadas en los albergues o alternativas de protección. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social Nivel político – organizacional Es claro que el eje es pertinente desde la perspectiva estratégica dentro de este plan y para planes futuros dentro de la institución. Establecer mecanismos de monitoreo y evaluación que den cuenta del cumplimiento de los derechos de las personas menores de edad, por parte de las alternativas de protección, así como de los plazos para la restitución del derecho a la familia. Se evidencia la existencia de mecanismos de evaluación, sin embargo estos no son recurrentes o lo suficientemente exhaustivos como para prevenir la institucionalización de las personas menores de edad dado lo expuesto con anterioridad. Nivel Socio - cultural Promover la incorporación del enfoque de la protección integral en las prácticas de los funcionarios del PANI asignados a los programas dirigidos a la población menor de edad que se encuentre bajo alguna alternativa de protección. Según la entrevista realizada se indica que el 100% del personal de cuido (Tías) de los albergues del PANI han recibido un proceso de capacitación por parte del INA. Pr otra parte, se destaca la puesta en marcha de un plan piloto para que los albergues sean atendidos por las direcciones regionales en procura de mejorar los tiempos de respuesta. El eje de protección, junto con el eje de atención, son los que canalizan con mayor peso, los esfuerzos financieros y operativos de la institución. El PANI ha establecido una estrategia multicanal para la ejecución de este eje, contando con Albergues propios, además de subcontratación de la protección mediante subsidio a ONGs y Hogares Solidarios. Es importante que le PANI incorpore en sus próximos planes estratégicos, la evaluación de una estratégica de crecimiento de los mecanismos de protección, pues como se aprecia en el análisis de ejecución presupuestaria, apartado 7.3 de este documento, existe un peso importante de las transferencias dentro del presupuesto de la institución, hacia entes externos. Sin embargo, en ninguno de los documentos estudiados se logra determinar si existe una intensión formal de la institución de ampliar la subcontratación o bien expandir los alcances de este eje por medio de medidas de albergues propios o una combinación específica de ambos mecanismos en una proporción determinada. Para garantizar la sostenibilidad de los mecanismos de protección, además del análisis de los canales a emplear (subcontratación o albergues propios), es importante establecer si los mecanismos de protección vigentes responden a las necesidades diferentes de la población objetivo, como es el caso de PME con 60 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 adicciones o bien con características similares a las alojadas en la Garita de Alajuela, o PME migrante o indígena. En las entrevistas realizadas se identificó que si bien es cierto en este eje existen algunos elementos tendientes a mejorar las condiciones de las alternativas de protección por las ONGs, el PANI no ha efectuado un seguimiento pormenorizado de los tiempos para la restitución del derecho a la familia de las PME en alternativas de protección, aspecto que puede observar en el Cuadro 1 de este documento para cerca del 40% de los casos excede de un año de permanencia. Se puede destacar como un importante logro el mecanismo establecido para la certificación de calidad de las ONGs que ofrecen alternativas de protección subsidiadas por el PANI, aspecto que permite establecer estándares y mejorar las condiciones para las PME. Este modelo de certificación, se encuentra consolidado y se considera que es sostenible en el tiempo. Análisis de carácter general relativos al eje de Protección y su incidencia en la gestión estratégica del PANI. Aspectos relativos al alcance del eje La protección presupone que se le brinden servicios de calidad, oportunidad y efectivos a la población vulnerable o en riesgo y que a su vez, se le que garanticen sus derechos mientras están bajo protección de la institución y que se les emprendan las acciones necesarias para restituirles prontamente el derecho a la familia. La ya mencionada desarticulación de acciones, la ausencia de un abordaje permanente, integrado, sistémico y sistemático de la atención, hacen pensar que la protección de derechos de los niños, niñas adolescentes no han permitido que el PANI tenga mayor impacto en su gestión global. De acuerdo a lo anterior, a la institución le falta desarrollar capacidad de destrezas y habilidades que le permitan crear mayores niveles de incidencia ante las contrapartes (sean estas instituciones públicas o en su defectos entidades privadas), de tal forma que se maximicen los recursos disponibles a efectos garantizar la protección a las personas menores de edad. Aspectos relativos a los objetivos generales del eje Cuando se analiza el objetivo general del eje de protección en donde se plantea que se debe “Incentivar la conformación de entornos protectores de los derechos de la niñez y la adolescencia, que articulen a la familia como primera instancia de protección de dichos derechos, a las instituciones co-responsables de la protección y a los sistemas locales de protección.” De acuerdo a lo planteado en dicho objetivo, se observa que se han llevado a cabo iniciativas que buscan dar solución a las necesidades de las personas menores de edad. Sin embargo, es claro que la problemática que presenta un segmento de esta población ha obligado a la institución a buscar nuevas formas de abordaje cuando se trata de la población que se ubica en los albergues propios y a su vez buscar dentro de las ONGs niveles de especialización cada vez más mayor. 61 Modelo de Gestión Institucional Al respecto es importante que la institución continúe buscando los mejores mecanismos que le permitan tratar de dar respuesta a la creciente y compleja demanda que se presenta en este tema. En el ámbito interno se definió como objetivo general “Brindar servicios de calidad a la población menor de edad que se encuentre en alternativas de protección, para que se cumplan todos sus derechos, especialmente la pronta restitución del derecho a la familia.” Este objetivo se podría concluir que se logra cumplir parcialmente. Sin embargo se podría destacar como positiva la gestión que se lleva a cabo con el proceso de certificación y evaluación de calidad que se lleva a cabo con las ONGs. Sin embargo es preciso hacer referencia que en el caso de las alternativas propias (Albergues Institucionales) hay importantes retos que cumplir como por ejemplo la calidad y la variedad de los servicios que se les brinda a las personas menores de edad. Esto último implica la incorporación de profesionales como psicólogos, psiquiatras, educadores, entre otros que puedan diversificar los mismos. Igual reto queda pendiente con el tema de la calidad y las condiciones generales en las que se encuentran esos albergues. La institución debería entrar a analizar y consecuentemente crear políticas propias, así como estrategias y por su puesto un plan de mediano plazo en donde se establezca de forma clara la posición que se estaría teniendo en materia de albergues propios. Lo anterior por cuanto se percibe que este tema presenta diferentes corrientes de pensamiento que limitan tener una posición estratégica al respecto. Análisis del eje de Organización, gestión y apoyo administrativo Alcance del eje El eje de organización, gestión y apoyo administrativo ha sido relacionado por los que elaboraron el plan estratégico con todas las actividades que deben efectuar las unidades administrativas y asesoras para apoyar, fortalecer y coadyuvar con las unidades y procesos técnicos, y la alta dirección, para que las acciones institucionales se dirijan al cumplimiento de la misión y la visión de manera eficaz y eficiente. Más que un eje estratégico como se ha planteado es una coadyuvancia institucional para que los programas, proyectos y acciones estratégicas se implementen de forma efectiva y eficaz. Objetivos Generales Objetivo de incidencia al interno Lograr que el PANI cuente con los recursos financieros, humanos, tecnológicos y materiales que le permitan, con una adecuada planificación estratégica, apoyar los procesos sustantivos para cumplir en forma eficaz y eficiente con las responsabilidades en materia de prevención, atención, protección, defensa, garantía y promoción de los derechos de las personas menores de edad. 62 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Objetivos específicos de incidencia en el interno organizacional según sus niveles de institucionalización Nivel Normativo Desarrollar un plan de control y seguimiento para asegurar que el PANI reciba los recursos financieros que establece la ley. Durante el proceso de estudio se evidencia que el PANI efectúa un control de los recursos financieros asignados por ley, a pesar de ello se presentan deficiencia en su desembolso tanto en tiempo como en monto dado que en gran medida no se entrega lo que la ley indica como obligatorio para el financiamiento de la operación del PANI. Nivel político – organizacional Gestionar oportunamente los recursos humanos, financieros, tecnológicos y materiales necesarios, garantizando un uso eficiente y una distribución adecuada de los mismos para el cumplimiento de los objetivos estratégicos institucionales. Desde la perspectiva de La Oficina de Recursos Humanos hay ausencia de un proceso sistemático y permanente de inducción del personal nuevo en todas las áreas, se tiene una respuesta muy limitada a las necesidades de capacitación técnica de las áreas operativas que básicamente se tramitan a través del Centro de Cultura, existe escaso apoyo para la gestión de contratación de personal de las áreas técnicas, limitándose al trámite de ingreso, no hay valoración psicométrica o de otro tipo, labor que en parte se realiza en las ofici- nas locales con personal no calificado para ello (abogados, administradores, planificadores). El aporte principal es de carácter tramitológico en la gestión de planillas, confección de tarjetas de identificación, reportes rutinarios de gestión. Tampoco se identificó que exista un aporte de planificación estratégica de recursos humanos. La institución cuenta con un plan de informática, sin embargo las soluciones actuales no se encuentran integradas y los procesos sustantivos, no cuentan con herramientas automatizadas, salvo la iniciativa del INFOPANI que se encuentra en un proceso de implementación. Nivel socio- cultural Promover una cultura de planeación estratégica institucional El área de Planificación y Desarrollo Institucional ha liderado este objetivo específico estableciendo pautas para la planificación institucional en principio en el POI, pero preparándose para el desarrollo del próximo PEI. Adicionalmente, se ha trabajado en el proceso de rendición de cuentas mediante el reporte de indicadores por parte de las áreas funcionales. El proceso es manual y manejado en Excel. Análisis de vinculación del eje con las variables de evaluación social El eje de apoyo administrativo más que un eje estratégico como se ha planteado es una coadyuvancia institucional para que los programas, proyectos y acciones estratégicas se implementen de forma efectiva y eficaz. Por lo 63 Modelo de Gestión Institucional que su pertinencia dentro del plan estratégico institucional debe ser evaluada. Esto no significa que no sea importante pero la gestión de apoyo administrativo debe responder las estrategias de los ejes primordiales del PANI. En el ámbito de eficacia, se observan debilidades en los objetivos específicos planteados, pero se han realizado acciones tendientes a la mejora en el período 2008-2012, por lo que no se puede obviar el esfuerzo institucional en esta materia. La sostenibilidad de los procesos planteados tal y como se han estipulado deben ser revisados en sus alcances y funciones dado que no se establece un marco robusto de gestión en el largo plazo. Análisis de carácter general relativos al eje de Organización, gestión y apoyo administrativo y su incidencia en la gestión estratégica del PANI Aspectos relativos al alcance del eje Al momento de llevar a cabo la presente evaluación queda claro que el PANI no ha logrado de manera efectiva y equilibrada la asignación de recursos presupuestarios, humanos, tecnológicos, procedimentales y de infraestructura para la mejor gestión de sus programas proyectos y acciones de abordaje de la fenomenología de la protección y atención de derechos de la niñez y adolescencia. Aun así, más allá de los resultados alcanzados, la gestión de soporte operativo o de “logística institucional” no es, ni debe ser considerada como una variable estratégica, por lo que los alcances de este eje salen sobrando en el marco del desarrollo estratégico institucional. Corresponderá al PANI valorar su eliminación en futuros planes estratégicos pues no cumple a todas luces una función de tal envergadura. Aspectos relativos a los objetivos generales del eje El objetivo general planteado para este eje es “Lograr que el PANI cuente con los recursos financieros, humanos, tecnológicos y materiales que le permitan, con una adecuada planificación estratégica, apoyar los procesos sustantivos para cumplir en forma eficaz y eficiente con las responsabilidades en materia de prevención, atención, protección, defensa, garantía y promoción de los derechos de las personas menores de edad.” El objetivo es sumamente general, el PANI en alguna medida ha logrado mantener la operación con el recurso humano existente y en cada uno de los ejes. Sin embargo, resulta fundamental que el plan estratégico incida en la asignación de estos recursos de apoyo para lograr los objetivos que se planteen. Por otra parte, si bien es cierto se han llevado a cabo esfuerzos, con contrataciones externa, y el desarrollo de algunas aplicaciones tecnológicas acordes al plan estratégico, es fundamental en el siguiente plan estratégico además de la formulación se cuente con los recursos necesarios para ejecutar de una mejor los objetivos planteados en el tiempo estipulado. 64 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 5 El modelo de atención y su vinculación con el PEI del PANI Características del modelo de atención actual Los modelos de gestión o servicio A nivel institucional el PANI consideró importante que a partir del año 2011 se planteara un modelo de gestión de servicios atencionales que lo harían efectivo las Oficinas Locales. A través de este se pretendía homologar y mejorar los procesos y procedimientos relacionados con la protección y defensa de los derechos de las personas menores de edad. De acuerdo a lo anterior resultaba prioritario que los “procesos atencionales se llevaran a cabo en concordancia con los plazos de ley establecidos y de acuerdo con los Modelos de Atención (Hogares Solidarios, ONG, Albergues), Protocolos, Reglamentos, Manuales y otros, vigentes a nivel institucional, en relación a la persona menor de edad y su familia”. A partir de ese momento, el PANI emprende un proceso paulatino que conlleva un viraje de su modelo de atención caracterizado por el paradigma de la Doctrina de Situación Irregular (DSI), que predominó por espacio de dos 65 Modelo de Gestión Institucional siglos, y tiene sus umbrales normativos, en la legislación latinoamericana formulada en las primeras décadas del siglo XX, y más concretamente en materia penal juvenil, respaldada por teorías positivistas del ser humano y de la sociedad, y enumeradas en los respectivos “Códigos de Menores”, en los que se exhiben las “problemáticas sociales” como enfermedades, y los niños y niñas que las viven, como objetos de compasión y control. Es así como este nuevo modelo de abordaje responde a la necesidad de tomar una posición ideológica, filosófica y conceptual, que como primera etapa, guie y condicione un viraje organizacional, que implica el paso de la Doctrina de situación irregular, a la nueva doctrina. Dentro de los contenidos más importantes se destacan: §§ Los procesos de análisis técnico §§ Los procesos de atención psicosocial §§ El proceso especial de protección en sede administrativa § § Otros procesos administrativos y judiciales. Este aspecto resulta de gran importancia para el desarrollo de la gestión institucional, sin embargo queda claro que una las más significativas limitaciones encontradas en este proceso de evaluación es que a pesar de las buenas propuestas se falla en el ciclo de la planificación que consisten en establecer mecanismos y acciones para la programación, monitoreo, seguimiento y evaluación. Hacia organizaciones más eficientes Sin lugar a dudas lo único que puede garantizar logros positivos en este ámbito es la creación de buenos servicios y un proceso de mejora continua. Por lo tanto, los modelos de atención para el servicio no solamente deben partir de la satisfacción de necesidades de los usuarios o beneficiarios de sus servicios, sino que deben de sobremanera, considerar como factor consustancial de su éxito las capacidades y actitudes del grupo humano que conforma la institución. Lo que es obvio y apreciable es que ante tal viraje, el PANI se abocó a la generación de normativa, procedimientos y estrategias de abordaje a la problemática social de la niñez y la adolescencia en el país, mas no se ha ocupado de generar el modelo de cambio institucional, organizacional, tecnológico y humano, necesario para la implementación efectiva de ese nuevo modelo. 66 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Características del modelo de atención del PANI Análisis crítico del modelo de atención actual El modelo de atención se basó en la Doctrina de la Protección Integral. Lo anterior implica dejar atrás la noción de las personas menores de edad como objetos de protección y lástima, seres humanos disminuidos, dependientes de la voluntad adulta y de criterios caritativos y lastimeros, incapaces y, por lo tanto, receptores pasivos de protección y abordaje tanto Judicial como Administrativo (que dominó el accionar jurídico y estatal por varios siglos), y pasa a considerarlos sujetos sociales plenos de derechos y responsabilidades, de acuerdo a su autonomía progresiva y como actores del desarrollo nacional en todos los ámbitos, como parte integral de la sociedad y no un subconjunto de ella. Con el desarrollo tecnológico y la globalización de la economía, las organizaciones públicas se han visto en la necesidad de replantear su razón de ser, teniendo que redefinir a su vez el modelo de gestión que mejor conviene a sus intereses y alcances legales. La permanencia de una organización, en el medio en el cual actúa, radica en su capacidad de adaptación a los cambios generados en su entorno, a la calidad y oportunidad de la respuesta que puedan dar a las demandas de sus usuarios, para lo cual se requieren organizaciones flexibles, que respondan a las tendencias del entorno y a la oportuna satisfacción de las demandas de la sociedad a que sirve. El PANI no escapa a esta realidad, máxime por el rol que, como organización estratégica en la protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes le compete cumplir dentro de la sociedad costarricense. 67 Modelo de Gestión Institucional 68 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 6 La estructura organizacional y humana del PANI y el PEI Las estructuras institucionales y su incidencia en el PEI La vinculación entre los planes institucionales y la estructura funcional y humana La forma en que las organizaciones se estructuran se convierta en un medio para alcanzar los objetivos previstos. Dicho de otra forma, la estructura debe ser diseñada de tal forma que permita o facilite ajustarse a la estrategia. La teoría de la relación entre estructura y estrategia proponen el modelo de estimación de la orientación a la atención de necesidades de la sociedad. Esta relación se expresa, en particular, bajo la máxima de que “la estructura debe adaptarse a la estrategia”. Por tanto, toda estructura organizacional ha de ser un reflejo de la filosofía particular del planteamiento estratégico que soporta, aunque habrá que saber leer en la misma, los signos y rasgos estructurales que determinan, en este particular caso, los de la orientación a las demandas de la sociedad, en particular a sus clientes externos, (sean estos usuarios, o beneficiarios de los servicios organizacionales). 69 Modelo de Gestión Institucional Consecuentes con lo anterior pude decirse que el desarrollo estratégico es un proceso de cambio organizacional que nos obliga a prepararnos funcional, humana y tecnológicamente para poder conducir a la organización desde su posición actual la posición deseada (visión). La estructura orgánica – funcional del PANI La estructura funcional El PANI muestra una estructura funcional tradicional que ofrece poco margen de maniobra para la implementación estratégica, dado que no se ha ajustado al plan que se evalúa. La estructura actual, más allá de su rigidez dificulta los procesos de coordinación de actividades, la toma de decisiones así como las relaciones e interrelaciones que deben privar de forma efectiva entre instancias institucionales y, entre instancias institucionales y aliados del entorno. Los niveles de desagregación jerárquica En la estructura organizativa del PANI se aprecian claramente definidos cuatro niveles organizacionales de desagregación jerárquica: 1. Nivel político determinativo 2. Nivel técnico especializado El Nivel Político- Determinativo El nivel político es el responsable por la toma decisiones que afecta el quehacer institucional, y que como tal incide directamente en políticas y estrategias; en este nivel se centraliza el control y seguimiento de los cambios institucionales; así como el desempeño general de los programas y proyectos que promueve y favorece la organización. Todo lo anterior en armonía y concordancia con los postulados derivados del marco filosófico institucional vigente. Las máximas autoridades en este nivel son la Junta Directiva, la cual tiene una línea de mando directa con la Presidencia Ejecutiva, pero a su vez existen otras instancias que dependen de esa presidencia las cuales son: el Consejo Regional de Adopciones, el Consejo Nacional de Adopciones, las Juntas de Protección y la Auditoría Interna. Para el caso de la Presidencia Ejecutiva la misma tiene las siguientes instancias como dependencias directas: Asesoría Jurídica, Planificación y Desarrollo Institucional, Comunicación y Prensa, Contraloría de Servicios, Centro de Cultura de Derechos de Niñez y la Adolescencia y las Gerencias: de Administración y Técnica. El Nivel Técnico Especializado El nivel técnico especializado es la instancia institucional, garante de la gestión, implementación y control de los planes, programas y proyectos de la institución, destinados a incidir en primera instancia en las poblaciones beneficiarias y en segunda instancia en la población total. 3. Nivel técnico desconcentrado 4. Nivel de apoyo administrativo operativo 70 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 La Gerencia Técnica cuenta con la unidad de Servicios Técnicos de Asesoría y Supervisión Nacional, así mismo tiene a su cargo los Departamento de Atención Integral (De este dependen los Albergues la Garita y el San José), Acreditación, Adopciones, las Direcciones Regionales la Aldea Arthur Gough, las Oficinas Locales y los Albergues Institucionales. El nivel de Apoyo Administrativo Está compuesto por una Gerencia de Administración la cual se encuentra conformada por los siguientes Departamentos: Tecnologías de la Información, Financiero Contable, Recursos Humanos, Administración de Presupuesto, Suministros Bienes y Servicios y el Archivo Central. Los niveles de coordinación y comunicación institucional El desarrollo de las acciones de coordinación con entidades públicas y privadas más significativa del PANI se sustenta en el Sistema Nacional de Protección, tal y como se evidencia en la ilustración siguiente: Ilustración 2Sistema Nacional de Protección SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN Consejo Adolescentes Madre MS Erradicación Trabajo Infantil CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA Patronato Nacional de la Infancia (preside) Ministros Rectores Presidencias Ejecutivas Sociedad civil Conacoes PANI Seguimiento convención PANI Paternidad responsable INAMU DINADECO MS Trata de personas MSP Agencia Nacional PANI Consumo drogas IAFA PANI IMAS CCSS NIVEL REGIONAL MJ MTSS 446 COMITES TUTELARES 59 JUNTAS PROTECCION MTSS MEP SISTEMA LOCAL DE PROTECCION INTEGRAL INA MCUL CON 41 OFICINA LOCALES PANI ACTORES SOCIALES Fuente: PANI 71 Modelo de Gestión Institucional Análisis crítico de la estructura organizacional y sus facilidades para propiciar la implementación y gestión estratégica Los modelos de gestión Es ineludible apelar a criterios de calidad; en la medida que se oferten buenos servicios y productos, de nada valdrá conocer los modelos teóricos ideales que moldean el comportamiento de las organizaciones, sino existe compromiso a llevar el mensaje y asumir, de acuerdo al cambio de los tiempos tomando en consideración la integralidad con equidad, productividad y eficiencia. de la misma Gerencia Técnica. Esta situación no permite que los mismos se conviertan en una herramienta de trabajo uniforme. De acuerdo a lo anteriormente es claro que esta situación se convierte en una importante debilidad de parte de la Gerencia Técnica, y que por lo tanto debería de hacer los esfuerzos del caso con la finalidad de mejorar esta situación, por cuanto limita de manera clara su buena gestión. Por lo tanto, los modelos de gestión no solamente deben partir de la satisfacción de necesidades y prestación de servicios, deben de sobremanera, considerar como factor consustancial de su éxito las capacidades y actitudes del grupo humano que conforma la organización. Como producto de la presente evaluación se determinó que en el PANI se ha dado una tendencia histórica de crear “modelos de gestión” los cuales se cambian o dejan de operar sin haberse llevado a cabo la formalidad de las respectivas evaluaciones de medio término o finales. En otras palabras dependiendo del momento y la circunstancia de quien sea el o la Gerente Técnica, así se dejan de operar los mencionados modelos. Por otra parte, se da el caso de que los denominados modelos se elaboran pero al momento de ponerlos en funcionamiento por las instancias competentes los mismos carecen del debido seguimiento 72 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 7 La planificación operativa y los presupuestos La planificación operativa institucional (POI) y los presupuestos Los POI´s y su vinculación con el PEI institucional De acuerdo a las evidencias encontradas, a pesar de que el PEI había sido presentado y oficializado a nivel institucional a partir del mes de julio del año 2008, es hasta el segundo semestre del año 2009 en donde la Oficina de Planificación y Desarrollo Institucional (OPDI) lleva a cabo un proceso participativo a nivel institucional para la construcción del Plan Operativo Institucional correspondiente al año 2010. Se partió de dos aspectos medulares. Por una parte retomar lo plasmado en el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008-2012 y por otra apegarse a lo establecido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda a través de los “Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación Estratégica Sectorial e Institucional y Seguimiento y Evaluación Sectorial, la Contraloría General de la República y consecuentemente el Plan Nacional de Desarrollo“. 73 Modelo de Gestión Institucional De acuerdo a lo descrito anteriormente, a nivel metodológico dentro de este proceso de planificación institucional en el PANI se llevaron a cabo las siguientes acciones: §§ Talleres con funcionarios (as) claves de la institución para la validación de los resultados obtenidos durante el proceso de planificación. §§ Revisión de los compromisos que el PANI ha venido asumiendo desde años anteriores (Los últimos de dos años). El proceso descrito anteriormente permitió obtener los siguientes resultados: §§ Identificación y apropiación de las directrices emanadas por los entes externos e identificar los mecanismos a utilizar para honrar técnicamente los compromisos institucionales que se asumirán en los años futuros. §§ Realización de talleres con los funcionarios de la Oficina de Planificación Institucional a fin de tener claras las directrices de las entidades externas así como para la construcción de la estrategia a seguir para elaborar la planificación institucional. §§ Reuniones con instancias institucionales tomadoras de decisiones a fin de socializar los contenidos de las metodologías previstas de tal forma que permitiera obtener los productos esperados dentro del proceso de planificación institucional. §§ Reuniones con las entidades solicitantes de la información a efectos de aclarar dudas de los términos de referencia establecidos en la construcción del plan. §§ Talleres con funcionarios (as) institucionales del PANI tanto de las oficinas centrales como de las direcciones regionales y las oficinas locales). a- Realización de Talleres Para el caso de la aplicación de los talleres se trabajaron tres grandes temas, a saber: Validación del Plan Estratégico Institucional 20082012, realización de un análisis FODA institucional y construcción de líneas estratégicas institucionales prioritarias para el 2010 las cuales deberían ser el insumo básico para la construcción de los indicadores que medirían los compromisos institucionales para el año 2010. a.1 Sistematización de los resultados por taller Para cada uno de los casos se procedió a la sistematización de los resultados obtenidos en los talleres, esto sirvió de insumo al momento de construir las grandes líneas estratégicas de operación. a.2 Validación de las líneas Una vez obtenidas las líneas se procedió a validar la priorización de las mismas con funcionarios institucionales tomadores de decisiones, lo anterior con la finalidad de armonizar el quehacer institucional de cara a los compromisos previstos para el 2010. Una vez que las mismas fueron validadas se procedió a la construcción los indicadores que permitieran materializar los compromisos de la institución de acuerdo a lo establecido por parte de los entes externos. 74 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Resultados de ese proceso Es de reconocer que a partir de ese año 2009, se establecieron a nivel institucional las pautas básicas que han permitido que hasta la fecha se cuente con una batería de indicadores a través de los cuales ha sido posible mostrar estadísticas anuales a nivel de las Oficinas Locales, Direcciones Regionales quienes son las instancias responsables en última instancia de hacer la gestión a nivel institucional. Ambas instancias monitoreadas por la Gerencia Técnica. Con ese ejercicio fue posible cumplir con lo establecido con los entes externos, situación que era una deuda pendiente a nivel de la institución durante varios años. Correlación por ejes Durante el desarrollo de los POIs a partir del año 2010 se han realizado una correlación de los objetivos estratégicos de los POIs con los ejes del PEI sin que necesariamente corresponda a una partición de alcances parciales de metas dado, como se comentó anteriormente, el PEI, carece de valores metas a alcanzar en el largo plazo a pesar de contar con indicadores de gestión de sus objetivos específicos. Para tal efecto se cuenta con la siguiente descripción: Ahora bien, en lo relacionado a la vinculación entre el Plan Estratégico Institucional 20082012 (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POIs) es preciso hacer la referencia de que el primero fue construido sin tomar en consideración los requerimientos establecidos para tales fines en la normativa nacional vigente por parte de los entes que dan las pautas al respecto. Esta situación provocó entre otras cosas que los indicadores descritos dentro del PEI no cumplieran técnicamente con lo establecido por dichas entidades. Esto ocasionó que lo pautado en el PEI no permitiera ser medible y estratégicamente ser compatibles con dicha metodología. 75 Modelo de Gestión Institucional Cuadro 2. Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013 Objetivos en los planes operativos anuales 2010-2013 Objetivo estratégico 20112013 N° Objetivo estratégico 2010 Prioridad 1 Definir y fortalecer estrategias de intervención, en el marco del modelo de atención, que permitan brindar una respuesta oportuna y de calidad a las diferentes situaciones de vulnerabilidad o violación de derechos de la población menor de edad. Brindar una respuesta oportuna y de calidad a los niños, niñas y adolescentes ante 02 las diferentes situaciones de vulnerabilidad y violación de derechos. 2 Reforzar las acciones de prevención en las familias, las comunidades e instituciones públicas y privadas, para disminuir los factores de riesgo de violación de los derechos y promover entornos protectores de los mismos. Disminuir los factores de riesgo de violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y promover en03 tornos protectores de las personas menores de edad en las instituciones, la comunidad y las familias. 3 Fortalecer las capacidades internas de la entidad que permitan brindar una respuesta oportuna e integral con garantías procesales y de ejecución de las medidas de protección para la defensa ante los derechos vulnerados, amenazados y violentados de las personas menores de edad. Lograr que los niños, niñas y adolescentes ubicados en alternativas de protección se les 01 y 02 garanticen el ejercicio pleno de sus derechos. 4 Brindar servicios de calidad a la población menor de edad que se encuentre en alternativas de protección, para que se cumplan sus derechos, especialmente la restitución del derecho a la familia. Promover una cultura de reconocimiento, respeto y cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia 01 y 03 con la participación de las instancias que conforma el Sistema Nacional de Protección. 5 Incentivar la formulación de políticas y programas de promoción interinstitucionales, con la participación de todas las instancias del Sistema Nacional de Protección, con miras a fortalecer una cultura de reconocimiento, respeto y cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia. Asegurar a los niños, niñas y adolescentes y a sus familias, el cumplimiento y respeto de sus garantías procesales y 01 sustantivas en el marco de los procesos especiales de protección. Eje(s) estratégico(s) del PEI vinculado(s) a los POIs Atención (POI 2010) Atención (POI 2011) Atención (POI 2013) Prevención (POI 2010) Prevención (POI 2011) Prevención (POI 2012) Prevención (POI 2013) Defensa (POI 2010) Protección (POI 2011) Protección (POI 2012) Protección (POI 2013) Protección (POI 2010) Promoción (POI 2011) Promoción (POI 2012) Promoción (POI 2010) Defensa (POI 2011) Garantía (POI 2011) Defensa (POI 2012) Defensa (POI 2013) Fuente Oficina de Planificación y Desarrollo del Patronato Nacional de la Infancia (PANI 76 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Los presupuestos institucionales Un proceso de planificación estratégica involucra necesariamente la creación de Planes Operativos Institucionales, que transfieren la estrategia con una perspectiva de largo plazo a acciones de corto plazo para la obtención de los objetivos propuestos en él. La ejecución de cualquier plan requiere que se provea de los recursos económicos para la generación de las acciones específicas que se encuentran incorporadas en él, es por ello que resulta fundamental en el análisis de los resultados del PEI, evaluar la forma mediante la cual se asignaron los recursos económicos para soporte. Presupuestos del PANI durante la vigencia del PEI Aspectos generales En las entrevistas sostenidas con los y las funcionarias del PANI, resulta notorio que si bien es cierto existe una asignación de recursos previstos por ley, durante su historia el PANI se ha enfrentado en forma recurrente al no giro en tiempo y monto de los recursos asignados por las mismas. La incertidumbre en los ingresos afecta en forma negativa a la consecución de los objetivos estratégicos al generar inseguridad sobre su obtención o la creación de posibles compromisos para lograrlos. Este tipo de situación, si bien es frecuente en el sector público, propicia ineficiencia e ineficacia en la gestión económica-estratégica de las organizaciones. El departamento de administración del presupuesto, controla que el gasto posea contenido presupuestal y que se encuentre sustentado en el presupuesto previamente aprobado en la organización. El área se encarga del proceso de gestión y control de los fondos, dando énfasis al cumplimiento de compromisos preestablecidos como: salarios, contratos, transferencias y gastos fijos. Posteriormente el remanente del presupuesto es asignado a las regiones para el desarrollo de programas específicos, pero sin obligarlos, necesariamente, a que se encuentre directamente relacionados con proyectos del Plan Estratégico Institucional. El formular el presupuesto de esta forma obliga que la incidencia estratégica se encuentre en un nivel “indirecto” y no explícito en la asignación de recursos. Esto a pesar que se observa en el “Informe Evaluación Anual Metas Plan Operativo Institucional” (al menos para el 2012) las acciones efectuadas, así como en la liquidación de los Planes operativos institucionales (POI) se presenta un avance y cumplimiento de indicadores, no es factible hacer una separación específica de las partidas presupuestaria que tiene una incidencia univoca con los ejes establecidos por el PEI. De alguna forma y de manera relativamente forzada se pude llegar a segregar en los aspectos de publicidad, característica del eje de promoción y de prevención. 77 Modelo de Gestión Institucional Formulación del Presupuesto: En general y según entrevistas sostenidas con el encargado de presupuesto así como la entrevista sostenida con la Gerente Administrativa del PANI se pude determinar lo siguiente: Por un mandato legal, existe el compromiso de establecer en primera instancia el contenido presupuestario para satisfacer las necesidades de salarios y compromiso contractuales. Asimismo, se cuenta con una serie de fuentes de ingresos con fines específicos para tareas y programas que gestiona el PANI, por lo que con ellos no se cuenta con mayor flexibilidad para asignarlos en cualquier otra prioridad institucional. El presupuesto se asigna dando prioridad a los compromisos institucionales primero hacia las partidas de salarios y gastos contratados, así como compromisos y contratos con ONG, posteriormente se aplican partidas para proyectos específicos, y por último se distribuye el restante monto a las direcciones regionales. De acuerdo a lo descrito anteriormente no se encontró “link” entre la planificación estratégica, ordinaria y presupuesto. Estructuración del Presupuesto Durante la vigencia del PEI, el PANI ha mantenido la estructura del presupuesto en dos grandes programas donde se aglutinan los fondos: Estos programas son: Actividades centrales Este tiende a satisfacer la operación de las Oficinas Centrales de la institución, en las cuales se ubican las áreas de apoyo institucional, tales como: Tecnologías de la Información y Financiero Contable, entre otras. En este programa también se incorporan algunos proyectos como: INFOPANI, y sistemas de cómputo que procuran establecer una gestión más eficiente de la organización y mejorar la atención de los beneficiados. Derechos de los niños, niñas y adolescentes en adelante PDNNA: En él se incorporan los presupuestos de las Direcciones Regionales y las Oficinas Locales, además de programas de transferencias de fondos hacia las ONG y los Hogares Solidarios. Fondos que son gestionados desde Oficinas Centrales. Si se observa la conducta del presupuesto por programa en los últimos cinco años el programa con mayor peso presupuestal corresponde al PNNA superando por mucho al de Actividades Centrales que anda alrededor de un 30% del PNNA. 78 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Gráfico 1. Distribución proporcional por programa del presupuesto Distribución proporcional por programa 25 000 20 000 20 729 19 004 18 038 14 911 15 000 12 413 10 000 5 000 3 301 2008 4 392 4 229 2009 Actividades Centrales 2010 4 793 2011 5 751 2012 Derechos de los niños, niñas y Adolescentes Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007. Sin embargo, cuando se evalúa el crecimiento interanual de los programas se observa que el gasto ejecutado en las Actividades Centrales ha crecido en forma proporcionalmente superior a los asignados al PNNA, con excepción del año 2010. Siendo que el Programa PNNA debería acoger la mayor cantidad de acciones para cumplir con las metas de los ejes del PEI 2008-2012, sería de esperar la conducta fuera al menos de un crecimiento similar entre ambos programas, sin embargo no es así. 79 Modelo de Gestión Institucional Gráfico 2. Crecimiento interanual por programa de un año a otro % Crecimiento del Programa Contra Año Anterior 40% 30% 36% 31% 33% 21% 20% 20% 20% 13% 10% 0% -10% 5% 2008 2009 -4% 2010 Actividades Centrales 2011 9% 2012 Programa DNNA Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007. Una partida que es relevante en el gasto del PANI son las transferencias a ONG, que involucran más de 5 mil millones de colones en el año 2012 atendiendo a cerca de cinco mil niños, niñas y adolescentes. Al momento de la evaluación, la institución cuenta con más de 100 organizaciones que además de recibir el subsidio deberían ser fiscalizadas por el PANI. Esta condición resulta difícil de cumplir si se considera la cantidad de personal con que se cuenta para esta gestión. Al evaluar las dos transferencias más significativas se observa que Hogares Solidarios y las ONGs, presentan una tendencia crecimiento en el gasto institucional, entre los años 2008 y 2010 con una leve disminución en el 2011 pero retoma la tendencia de crecimiento para el año 2012. Alrededor del 25% del gasto total de la institución se asigna a la transferencia de fondos a estos dos entes, que en alguna medida son una tercerización de los servicios del PANI, por cuanto se transfieren tareas de los ejes de atención, garantía y protección a terceros. Conociendo que estas personas y organizaciones, representan un peso importante en el accionar de la institución, es necesario poseer una participación significativa en las metas de los ejes del Plan Estratégico Institucional, se deben prever acciones que establezcan una estrategia específica en tipo, clase y calidad del servicio que se debe obtener de estos servicios que se contratan, tanto para su acreditación, como un seguimiento para el desembolso de los fondos que garanticen la adecuada atención de los niños, las niñas y los adolescentes. 80 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Gráfico 3. Transferencia a gastos total Transferencias especí específica ficas / gasto total 30,00% 25,00% 15,13% 20,00% 18,92% 18,42% 18,99% 17,16% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% 5,42% 4,83% 6,50% 6,32% 5,85% 2008 2009 2010 2011 2012 Hogares solidarios ONG Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007. Al analizar la distribución de los gastos en forma proporcional se observa que el mayor peso del gasto corresponde a salarios, sin embargo estos han tenido una disminución proporcional del gasto en los últimos años. En segunda posición se presentan las transferen- cias, siendo las más importantes en peso las de Hogares Solidarios y ONGs. Siempre continuando con el tema de los gastos se identificó que en tercer lugar se destaca el pago de servicios que ha mostrado un crecimiento progresivo en los años recientes. Gráfico 4. Distribución proporcional del gasto por partidas específicas Distribución proporcional del gasto 100% 90% 25,28% 80% 70% 5,53% 2,86% 28,42% 5,54% 5,98% 18,21% 17,42% 14,12% 17,26% 44,13% 45,16% 46,63% 46,52% 5,25% 30,26% 2,26% 2,66% 6,85% 60% 50% 31,33% 28,58% 2,58% 5,42% 17,47% 40% 30% 20% 44,27% 10% 0% 2008 Remuneraciones 2009 Servicios 2010 Materiales y suministros 2011 Bienes duraderos 2012 Trans. Corrientes Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007 81 Modelo de Gestión Institucional Estructura de financiamiento Un aspecto que ha resultado un problema en el quehacer institucional es la definición de los ingresos, por cuanto a pesar que existen leyes que establecen con claridad los fondos que se deben entregar al PANI, es frecuente que estos no sean entregados en forma integral en lo correspondiente al monto al PANI ni tampoco con la oportunidad para ser adecuadamente incorporados en el flujo del gasto institucional. Adicionalmente, existen partidas que presentan restricciones en su empleo y que impide su reasignación presupuestaria al interior de la organización, dependiendo de las prioridades institucionales. No se puede determinar ninguna tendencia en la conducta del superávit en cada uno de los años, como se puede observar en la siguiente gráfica Gráfico 5. Peso relativo del superavit como fuente de financiamiento a ingresos totales. Proporción del Superativ / Ingresos Totales 25,00 % 23,39 18,96 20,00 % 14,28 15,00 % 10,94 10,00 % 7,20 5,00 % 0,00 % 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007 82 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Análisis de Fuentes de ingreso: FODESAF: Es la principal y más estable fuente pero tenía como problema que no permite gastos administrativos, incluso los correspondientes a la atención directa de los niños, niñas y adolescentes por ejemplo el costo de alquiler de los albergues, este cambio se presentó a partir del año 2010 y se logró resolver la situación en el año 2013. El monto no ejecutado de FODESAF debe reintegrarse al final del ejercicio, permitiendo que se incorporen los gastos operativos que corresponde a los del programa 02. Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes. En el siguiente cuadro se puede apreciar que FODESAF es la fuente de fondos principal del PANI, la cual presenta restricciones indicadas previamente, en una segunda posición se encuentran los fondos de Subvención del Ministerio de Hacienda. Cabe acotar que para el año 2011 las Multas de Tránsito tuvieron una participación significativa en el financiamiento del PANI, pero ahora por la modificación en la Ley de Tránsito se vio disminuida en forma sustancial. Adicionalmente, se observa que el PANI ha podido transferir de un año a otro una parte de superávit como financiamiento para los proyectos institucionales. Gráfico 6. Peso proporcional dede laslos fuentes de anuales ingreso institucional. Composición proporcional ingresos 100,0% 90,0% 0,3% 5,6% 15,0% 80,0% 0,5% 0,9% 6,7% 4,7% 8,4% 22,1% 9,9% 17,6% 3,2% 1,6% 3,9% 1,9% 70,0% 60,0% 0,1% 1,6% 0,4% 32,6% 31,7% 31,5% 40,6% 39,2% 39,2% 50,0% 0,5% 0,2% 7,0% 16,2% 3,0% 1,5% 6,2% 30,7% 27,9% 45,5% 45,1% 12,1% 2,7% 1,4% 2,4% 1,2% 26,5% 40,0% 30,0% 20,0% 50,6% 10,0% 0,0% 2007 DESAF 2008 2009 Subvención Hacienda Ley 7972 art 14 2010 Ley 7972 art 15 2011 Superativ Cosevi-Multas 2012 Otros Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007 Seguidamente se observa la variación de cada una de las fuentes de financiamiento con que cuanta la institución. Resultaría razonable asumir que los fondos tuvieran una tasa de crecimiento muy similar entre una y otra fuente pero esto no es así. Si bien, para todos los años existe un crecimiento en los ingresos totales entregados al PANI, no se puede obser- 83 Modelo de Gestión Institucional Es notorio el cambio dado por el CONAVI en el año 2011 con las modificaciones a las multas de la Ley de Tránsito le proporcionó un peso importante a este rubro, como se puede observar en el cuadro anterior. Sin embargo, se ve reversado en el año 2012 con los cambios en la Ley. var que las fuentes de financiamiento presenten una condición de estabilidad, esto aunado a la existencia de fuentes con fines específicos genera una incertidumbre en la capacidad institucional de alcanzar sus metas concretas. Gráfico 7. Crecimiento anual de las fuentes de financiamiento del PANI Crecimiento de las fuentes contra con respecto al año anterior Ingresos Totales -50% -41% 18% 16% 11% 6% 32% 114% Otros 269% -46% -49% Cosevi-Multas -26% -51% 129% Superativ Ley 7972 art 14 33% 55% 4% 5% 112% 6% 4,% 5% 324,0% 6% Subvención Hacienda DESAF -100,0% 122% 57% -27% Ley 7972 art 15 -47% -73,5% 98% -50,0% 0,0% 12% 5% 8% 5% 28% 32% 15% 28% 6% 28% 50,0% 100,0% 2012 2011 150,0% 2010 2009 200,0% 250,0% 300,0% 350,0% 2008 Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007 84 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Gráfico 8. Crecimiento anual de los ingresos y gastos comparados con el IPC Crecimiento ingreso vrs Crecimiento Gasto 35% 32% 30% 25% 23% 20% 15% 15% 13,90% 11% 10% 0% 2008 2009 Inc. Ingresos 16% 2010 Ing.Gastos 11,3% 6,9% 4,74% 5,82% 6% 4,05% 5% 18% 2011 4,55% 2012 IPC Fuentes: PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008, 2007. BCCR: IPC Cuando se evalúa el crecimiento de los ingresos y los gastos se observa que hasta el año 2010 la tasa interanual de crecimiento de los gastos era superior a la de los ingresos cambiando su tendencia en este año. Sin embargo, cabe destacar que para todos los años el incremento tanto de los gastos como de los ingresos es muy superior al IPC interanual. Al comparar los ingresos y gastos totales se observa que en todos los años del PEI, la institución ha logrado controlar sus gastos por debajo de los ingresos asignados, generando por tanto un superávit que se logra al menos parcialmente de un año a otro como podemos observar en el gráfico 9. La generación de un superávit se encuentra estrechamente relacionada a la eficiencia de la entidad en organizar la ejecución presupuestaria o bien en la recepción de los fondos. En general el PANI recibió en el último trimestre del año para el 2012 el 35% de los recursos, situación que no favorece la buena ejecución. Se considera adicionalmente la poca flexibilidad que posee la institución para el uso de estos recursos, pues muchos son orientados por Ley a fines específicos. Llama la atención sobre todo los recursos provenientes de FODESAF, que presenta una entrega tardía alcanzando un 40% en el último trimestre del año, como se puede apreciar en el gráfico 10: 85 Modelo de Gestión Institucional Gráfico 9. Presentación de Ingresos y Gastos Ingresos vrs Gastos (Absolutos) 35 000,00 30 000,00 25 000,00 20 000,00 15 000,00 10 000,00 5 000,00 - 2008 2009 2010 Ingresos 2011 2012 Gastos Fuente PANI: Informe de liquidación presupuestos para los años 2012, 2011,2010, 2009, 2008,2007 Gráfico 10. Peso relativo de los recursos desembolsados en el último trimestre del año por fuente y total (2012,2011) Recursos desembolsados al PANI 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Hacienda Fodesaf Ult. Trimestre 2011 CONAVI Total Ult. Trimestre 2012 Fuente PANI: Planificación y Desarrollo institucional. 86 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 PARTE 8 Consideraciones finales Consideraciones de resultados Relacionadas con el marco filosófico del plan estratégico El diseño escogido es válido, y es una práctica que se identifica en la planeación estratégica, la coincidencia de los ejes estratégicos con los procesos institucionales pueden invisibilizar temas estratégicos y confundir objetivos de los procesos del quehacer institucional. El PEI 2008 - 2012, tuvo la cualidad que permitió aportar una visión homogénea, al menos a un nivel macro, de las prioridades institucionales. Esta visualización permitió a la institución establecer un rumbo claro para la cumplir con sus objetivos estratégicos. Sin entrar a valorar las motivaciones que generaron los objetivos específicos del PEI, la identificación de los tres niveles (normativo, político organizativo, y socio cultural) y los dos ámbitos (externo e interno) y la cantidad de componentes resultantes (15 objetivos generales, 44 objetivos específicos, 53 resultados esperados, 100 acciones prioritarias, 105 indicadores) podría estar sugiriendo la necesidad de desarrollar un nivel mayor de síntesis a partir de este análisis, lo que podría simplificar (unificar) algunos objetivos y dar un mayor potencial a los mismos, sin necesidad de que aparezca esta clasificación en la propuesta final. 87 Modelo de Gestión Institucional En el desarrollo del nuevo PEI, se debe considerar la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia, incluso podría considerarse con una planeación de más largo plazo alineado con la vigencia de la política que corresponde a 2009- 2021. Sobre las acciones prioritarias e indicadores se coincide plenamente con las apreciaciones realizadas en 2008 por la STAP, en lo concerniente a la visión, misión y principio, así como la definición de los indicadores, se hace énfasis en la apreciación de mantener estos componentes en el nivel estratégico exclusivamente. Cuando se evalúan los “indicadores” establecidos en el PEI, se observa que estos tienden a ser más una medición de variable que un indicador, dado que carecen de “dirección” al no establecer una meta clara que debería ser alcanzado al finalizar el período de ejecución del PEI. Esta situación se encuentra en todos los indicadores del PEI, situación que imposibilita hacer una evaluación cuantitativa de sus resultados, por lo que es imposible poder indicar si se cumplió con lo propuesto o no. Se debe efectuar un análisis si los “principios” que se incorporaron en la ley en su oportunidad son congruentes con los valores actuales de la institución bajo la definición que el mismo PEI en su anexo define. “VALORES: Principios, creencias, convicciones y reglas de conducta que guían la acción de la organización” El abordaje amplio que se identificó en el PEI y lo que en la práctica se demostró que la institución logró desarrollar en el periodo, puede estar sugiriendo la necesidad de contar con un instrumento estratégico de mayor plazo que involucre la interacción más profunda hacia otros participes externos a la institución. La aplicación operativa del PEI, expuesta en todos los ejes indica que los postulados básicos identificados en el mismo fueron acertados, a pesar de identificarse algunas prevalencias de unos ejes sobre otros, principalmente por la capacidad de contar con los recursos institucionales suficientes para poder satisfacerlos todos al unísono. El futuro PEI, con un plazo mayor puede dar a la institución una capacidad de generar planes de más largo plazo acorde a su capacidad operativa y financiera para atender la tarea encomendada en su Ley orgánica Relacionadas con los ejes estratégicos En lo concerniente al eje de rectoría se deben considerar dos aspectos, por una parte si efectivamente es un eje que deba integrarse al Plan Estratégico, al ser más la creación de mecanismos de apoyo y ejecución de otros ejes del PEI y por otra parte establecer claramente el rol de coordinación (no de rectoría, dado la condición jurídica de este término) en el ámbito de la protección de los derechos de las PME. En lo concerniente a la divulgación de la normativa, no existen mecanismos integrales de intercambio de nuevas normas entre las distintas instituciones. Para tales efectos, la creación de un Observatorio de la Niñez y Adolescencias puede permitir establecer un mecanismo más efectivo de comunicación de la normativa una vez aprobada, además de informar de los efectos de las políticas públicas mediante información estadísticas en la protección de los derechos de las PME. 88 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 La incorporación del eje de rectoría en el PEI 2008-2012 resultó pertinente y fundamental para aclarar los alcances de en qué consistía el concepto de rectoría del PANI en la protección de los derechos de las PME y establecer el futuro marco de coordinación del PANI con otras instituciones. Sin embargo, en el Plan Estratégico futuro se recomienda evaluar si resulta pertinente su incorporación dado que este tema corresponde a acciones estratégica que den sustento a otros objetivos estratégicos En lo concerniente a los objetivos estratégicos no existe forma de medir satisfactoriamente lo planteado el PEI, dado que estos carecen de indicadores cuantitativos que permitan determinar si se logró o no la meta pretendida. Sin embargo, en el apartado de cada uno de los ejes estratégicos, se hace un análisis de los objetivos específicos y de las acciones llevadas a cabo para cumplir con ellos, considerando su nivel de ejecución en términos cualitativos dada la restricción indicada anteriormente. Al evaluar el proceso de atención el PANI, estableció una estrategia multicanal, incrementando las soluciones de atención física (oficinas locales) y virtual (internet, Facebook, 1147) durante el período 2008-2012, permite a la institución potenciar su cobertura y una respuesta más efectiva e inmediata a las situaciones de vulnerabilidad o violación de los derechos de las PME. Esto sin embargo, no se vio apoyado con una capacidad instalada en la capacidad de dar seguimiento y conclusión de las necesidades de atención conocidas, logrando por ejemplo, para el año 2012 un porcentaje de atención del 70,39% de los casos conocidos. Por otra parte los ejes estratégicos de promoción y prevención son complementarios entre sí, y transversales a los ejes de protección y atención, por lo que se puede evaluar si efectivamente deben visualizarse en forma independiente. Por otra parte el eje de apoyo administrativo no posee características de estratégico, siendo que este debe responder a las necesidades que se plantee en los otros ejes como un proceso de apoyo a la consecución de los resultados. Al momento de llevarse a cabo la presente evaluación queda claro que el PANI no ha logrado de manera efectiva y equilibrada la asignación de recursos presupuestarios, humanos, tecnológicos, procedimentales y de infraestructura para la mejor gestión de sus programas proyectos y acciones de abordaje de la fenomenología de la protección y atención de derechos de la niñez y adolescencia. Relacionados con el modelo de atención El PANI definió un modelo de atención basado en el esquema de protección integral para efectos de alinear su actuar institucional. El modelo se encuentra en un proceso de implementación y aún no se puede determinar la generación de resultados concretos dado que no todas las oficinas lo han implementado. Sin embargo, el modelo es acorde con el marco filosófico de la PNNA. Se debe tener particular cuidado en impulsar la adopción del modelo con mayor celeridad y la instauración de la herramienta correspondiente dado los plazos empleados para tal fin. Lo que es apreciable es que ante tal viraje en el modelo de atención, el PANI se abocó a la generación de normativa, procedimientos y es- 89 Modelo de Gestión Institucional trategias de abordaje a la problemática social de la niñez y la adolescencia en el país, mas no se ha ocupado de generar el modelo de cambio institucional, organizacional, tecnológico y humano, necesario para la implementación efectiva de ese nuevo modelo. Por ejemplo, se cuenta con el INFOPANI que es un proyecto que ha avanzado lentamente aspecto que afecta la implementación del modelo de gestión establecido. Desde esta perspectiva de incidencia es que el equipo consultor ha abordado el análisis de la estructura orgánico - funcional, humana y tecnológica del PANI y valorar su incidencia en la operación, ejecución e influencia del PEI sujeto de evaluación. No se visualiza que la estructura funcional del PANI se haya modificado y adaptado a las necesidades del PEI para su implementación y alcance de resultados, un claro ejemplo de ello es el poco peso del personal asignado a la promoción contra el asignado a otros ejes como atención y protección. Se deben evaluar si se cuenta con los recursos necesarios, para lograr implementar el modelo de gestión seleccionado. La estructura orgánico - funcional Relacionados con la estructura organizacional, humana y el apoyo tecnológico La búsqueda de estructuras más acordes con las estrategias están llevando a las organizaciones modernas al diseño basado en procesos,permitiendola revisión permanente de los procesos, a la luz del modelo de gestión y los procesos que lo sustentan y, a partir de ello, rediseñar su los procedimientos de trabajo, de cara a la estrategia organizacional. La calidad, oportunidad y efectividad de los servicios son la esencia clave para dar un adecuado marco estructural e institucional a los derechos de las personas menores de edad y coadyuvar en su incorporación eficaz e irreversible en las prácticas sociales de la población de forma útil a la cultura y la sociedad. Es por ello que, tan importantes son las normas, los procedimientos y los planteamientos de abordaje que se implementarán con tales fines como, la claridad, capacidad y operacionalidad de la estructura organizacional, el equipo humano y las tecnologías responsables de que los planteamientos se hagan realidades efectivas ante la sociedad. La organización debe contar con una estructura logística de soporte a las actividades fundamentales del PANI. El PANI muestra una estructura funcional tradicional que ofrece poco margen de maniobra para la implementación estratégica, dado que no se ha ajustado al plan que se evalúa. La estructura actual, más allá de su rigidez dificulta los procesos de coordinación de actividades, la toma de decisiones así como las relaciones e interrelaciones que deben privar de forma efectiva entre instancias institucionales y, entre instancias institucionales y aliados del entorno. 90 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Sobre la incorporación del recurso humano dentro de la institución Desde la perspectiva del Departamento de Recursos Humanos, existe ausencia de un proceso sistemático y permanente de inducción del personal nuevo en todas las áreas, se tiene una respuesta muy limitada a las necesidades de capacitación técnica de las áreas operativas que básicamente se tramita a través del Centro de Cultura7. El apoyo para la gestión de contratación de personal de las áreas técnicas, se limita al trámite de ingreso, no hay valoración psicométrica o de otro tipo, labor que en parte se realiza en las oficinas locales con personal no calificado para ello (abogados, administradores, planificadores). El aporte principal es de carácter tramitológico en la gestión de planillas, confección de tarjetas de identificación, reportes rutinarios de gestión. Tampoco se identificó un aporte de planificación estratégica de recursos humanos. El Departamento de Recursos Humanos no reporta acciones ni otro tipo de relaciones con los POIs institucionales. La estructura tecnológica Es necesario el fortalecimiento de la estructura tecnológica de gestión y de servicios del PANI, de forma tal que los procesos institucionales no se vean afectados por deficiencias de interoperabilidad tecnológica que afectan de forma directa los programas y proyectos institucionales, y sus relaciones e interelaciones con el interno y entorno de la institución 7 Informe Plan Anual Operativo del Centro de Cultura de Derechos de la Niñez y la Adolescencia CCDNA 2012 y 2013 Relacionadas con los planes operativos y los presupuestos Planes operativos Los Planes Operativos institucionales lograron establecer: a) una política social selectiva en comunidades y distritos prioritarios; b) la readecuación operativa orientada hacia las prioridades institucionales, c) el ajuste con adaptación hacia su realidad presupuestal, d) adecuación estratégica de los resultados esperados plasmados originalmente, e) el establecimiento y re-programación de metas, y c) la asignación de responsabilidades en la implementación operativa de los ejes seleccionados. La vinculación de los objetivos del PEI con los POIs es alcanzada en 2010 a partir de una estrategia de operativización del PEI. Un número significativo de los proyectos y programas desarrollados a partir de la estrategia de operativización del PEI en 2010 están teniendo resultados todavía en 2013, y se espera que su cumplimiento se prolongue por uno o dos años más. Presupuestos Por la forma en que se definió en el periodo 2008-2012 el presupuesto institucional existe una relación limitada entre este y los planes estratégicos y los planes operativos institucionales. En realidad estos no incidieron en forma explícita en la asignación presupuestaria aspecto que limita la adecuada gestión estratégica de la institución al no dotar de los fondos necesarios los objetivos estratégicos y operativos que la institución define. 91 Modelo de Gestión Institucional Las restricciones y fluctuaciones de los ingresos del PANI han impedido a la institución brindar una mejor atención y calidad en todos los niveles de gestión del PANI. El presupuesto del PANI es condicionado en más de un 80% por las obligaciones contractuales, tributarias y operativas, el resultante se asigna para las acciones identificadas en los POIs en los cuatro ejes prioritarios (protección, atención, promoción y prevención). El formular el presupuesto de esta forma obliga que la incidencia estratégica se encuentre en un nivel “indirecto” y no explícito en la asignación de recursos. Esto a pesar que se observa en el “Informe Evaluación Anual Metas Plan Operativo Institucional” (al menos para el 2012) las acciones efectuadas, así como en la liquidación de los Planes operativos institucionales (POI) se presenta un avance y cumplimiento de indicadores, no es factible hacer una separación específica de las partidas presupuestaria que tiene una incidencia univoca con los ejes establecidos por el PEI. 92 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Glosario de términos usuales en el proceso de evaluación del PANI Acción estratégica: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Es todo aquel programa o proyecto consistente con el Plan Nacional de Desarrollo, cuya ejecución ha sido considerada por la Presidencia de la República de importancia prioritaria por su impacto en el ámbito nacional, sectorial y regional dentro del conjunto de tareas por realizar por una entidad pública, ministerios y demás órganos. Actividad: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) acciones emprendidas o labor realizada mediante las cuales se movilizan los insumos para generar productos determinados. Actividades de control: (Ley N° 8292 General de control Interno) políticas y procedimientos que permiten obtener la seguridad de que se llevan a cabo las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República, por los jerarcas y los titulares subordinados para la consecución de los objetivos del sistema de control interno. Administración activa: (Ley N° 8292 General de control Interno) desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia. Adolescencia (primera etapa): (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) Período que va desde los 12 a los 14 años. Se divide la adolescencia en dos etapas, de acuerdo con la realidad jurídica costarricense. En esta primera etapa, los y las adolescentes adquieren niveles de responsabilidad penal por sus actos ilícitos, de acuerdo con la Ley de Justicia Penal Juvenil, y en materia laboral tienen prohibición absoluta de trabajar. Se puede describir como una etapa de autoafirmación. Se inicia el interés por la pareja y por información acerca de la sexualidad. Para fortalecer la participación de la persona en la vida social, se requiere empoderamiento y desmitifi- 93 Modelo de Gestión Institucional cación de la pubertad y de la adolescencia. Resulta pertinente la reflexión sobre proyecto de vida. La franja de población comprende unos 255 000 adolescentes. Ayuda técnica (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Elemento requerido por una persona con discapacidad para mejorar su funcionalidad y garantizar su autonomía. Adolescencia (segunda etapa): (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) Etapa comprendida entre los 15 y 17 años. Para esta edad, el CNA reconoce la realidad del trabajador o la trabajadora adolescente, y le garantiza un régimen de protección (artículos 78 y siguientes). Al cumplir los 18 años de edad adquirirá los derechos políticos, momento en que culmina el período de adolescencia. Cuenta con autonomía psicológica y legal para establecer relaciones de noviazgo y para trabajar, aunque prevalece su derecho a la educación. En esta franja de población se encuentran poco más de 260 000 adolescentes. Cadena de resultados: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es la lógica causal desde el comienzo de la intervención, empezando por los recursos disponibles hasta los objetivos a largo plazo (Jacoby 2007). Da una definición lógica de cómo una secuencia de insumos, actividades y productos relacionados directamente con la intervención, interactúan y establecen las vías por las que se logran los impactos. Adolescente: (Ley N° 7739 “Código de la niñez y adolescencia) Se considera adolescente a toda persona mayor de doce años y menor de dieciocho. Ante la duda, prevalecerá la condición de adolescente frente a la de adulto. Ciego(a): (Ley N° 2171) considerase ciega a toda persona que con lentes correctivos no posea una agudeza visual de más de 20-200 o 6-60 en la gráfica de Snellen o cuyo campo visual esté disminuido a menos de 20 grados y ciega total, a toda persona que no tiene percepción de luz. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 7286 de 4 de febrero de 1992) Ambiente de control:(Ley N° 8292 General de control Interno) conjunto de factores del ambiente organizacional que deben establecer y mantener el jerarca, los titulares subordinados y demás funcionarios, para permitir el desarrollo de una actitud positiva y de apoyo para el control interno y para una administración escrupulosa. Conclusiones: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) son las determinaciones o juicios de valor al que se llega para cada criterio o interrogante central de la evaluación, las cuales deben ser corroboradas por las evidencias y conectadas de forma lógica con los hallazgos de la evaluación. Aprovechamiento del producto: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) representa la medida y la manera en que la población beneficiaria recibe, usa y aprovecha los bienes y servicios puestos a disposición por el programa. Criterios: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es una condición que permite realizar una elección, lo que implica que sobre un criterio se pueda basar una decisión o un juicio de valor o una norma para acceder a la verdad. En el caso de los criterios 94 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 de evaluación, que corresponden a diferentes puntos de vista sobre lo que se evalúa, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) ha formalizado cinco criterios eficiencia, eficacia, sostenibilidad, pertinencia, impacto que hoy son de uso común a nivel internacional y siempre pueden ser usados como un punto de partida aun cuando se decida enfocar la evaluación hacia criterios más específicos. Diagnóstico: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) en el contexto de intervenciones públicas, el diagnóstico corresponde a una fase de planificación y comprende un análisis de la realidad que interesa transformar. Sobre la base de informaciones, datos y hechos recogidos y ordenados sistemáticamente, se delimitan los problemas, prioritarios, causas y consecuencias de dichos problemas, los afectados por el problema y posibles involucrados en la intervención y las posibles áreas y estrategias de intervención. Desarrollo integral de la persona joven: (Ley N° 8261 “ley general de la persona joven”) Proceso por el cual la persona joven, mediante el ejercicio efectivo de sus derechos y el acceso democrático a las oportunidades que el Estado garantiza por medio de las instituciones un adecuado desarrollo espiritual, social, afectivo, ético, cognoscitivo, físico, moral y material, que la involucre a participar activamente en el desarrollo de la vida nacional y en la identificación y solución de los problemas que la afectan a ella como parte de un grupo social y a la sociedad como un todo. Desconcentración operativa: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Atribución de competencia al órgano que ejecuta un determinado proceso, para adoptar decisiones administrativas y operativas con el propósito de alcanzar objetivos que le son propios, con apego al marco normativo establecido por el órgano competente. Directriz o lineamiento: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Instrumento normativo por medio del cual se vincula a los órganos destinatarios a cumplir con un fin, un medio o un objetivo determinado, reconociéndoseles plena libertad en cuanto a la elección de las acciones necesarias para procurar su adecuada aplicación. Discapacidad (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Cualquier deficiencia física, mental o sensorial que limite, sustancialmente, una o más de las actividades principales de un individuo. Discriminación contra las personas con discapacidad: (Ley N° 7948) El término “discriminación contra las personas con discapacidad” significa toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales. No constituye discriminación la distinción o preferencia adoptada por un Estado parte a fin de promover la integración social o el desarrollo personal de las personas con discapacidad, siempre que la distinción o preferencia no limite en sí misma el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad y que los individuos con discapacidad no se vean obligados a aceptar tal dis- 95 Modelo de Gestión Institucional tinción o preferencia. En los casos en que la legislación interna prevea la figura de la declaratoria de interdicción, cuando sea necesaria y apropiada para su bienestar, ésta no constituirá discriminación. Eficacia: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervención, tomando en cuenta su importancia relativa. Comúnmente, se refiere a los efectos directos que la intervención se ha propuesto. Sin embargo, también es usado como medida agregada o juicio sobre el mérito o el valor de una actividad, es decir, el grado al cual una intervención ha logrado, o se espera que logre, sus principales objetivos pertinentes de manera eficaz, en forma sostenible y con un impacto institucional positivo en el desarrollo. Eficiencia: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo, logrando su optimización. En economía, la eficiencia es relación entre los resultados obtenidos (ganancias, objetivos cumplidos, productos, etc.) y los recursos utilizados (horas hombre, capital invertido, materias primas, etc.). Equiparación de oportunidades (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Proceso de ajuste del entorno, los servicios, las actividades, la información, la documentación así como las actitudes a las necesidades de las personas, en particular de las discapacitadas. Estados contables e informes complementarios consolidados y agregados: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administra- ción Financiera de la República y presupuestos públicos) Documentos orientados a revelar la situación, actividad y flujo .de recursos del conjunto de órganos y entes que conforman el Sector Público, a una fecha o periodo determinado. Surgen de la agregación y consolidación de información contable a nivel sectorial y permiten determinar magnitudes de bienes y servicios, remuneraciones, ingresos, gasto público, ahorro, inversión, endeudamiento, situación presupuestal y fiscal, y, en general, agregados de importancia significativa para la definición, análisis y control de decisiones de política macroeconómica. Estimulación temprana (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Atención brindada al niño entre cero y siete años para potenciar y desarrollar al máximo sus posibilidades físicas, intelectuales, sensoriales y afectivas, mediante programas sistemáticos y secuenciados que abarcan todas las áreas del desarrollo humano, sin forzar el curso lógico de la maduración. Evaluación de resultados: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Es el proceso Comparativo entre lo planificado y lo realizado, desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo, mediante la aplicación de medidas de desempeño, verificando el grado de cumplimiento de las previsiones contenidas en los instrumentos de planificación y presupuesto, en relación con los logros obtenidos. Evaluación Estratégica: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Es una valoración/análisis sistemática y objetiva sobre el diseño, puesta en práctica de los resultados de políticas, planes, programas y proyectos impulsados por instituciones y sectores 96 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 que integran el Sistema Nacional de Evaluación, los cuales se priorizan y seleccionan mediante el procedimiento establecido por MIDEPLAN, con el objetivo de sustentar la toma de decisiones para mejorar la gestión pública. Evaluabilidad: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es la posibilidad que tiene una intervención pública para ser evaluada. De este modo, es pertinente llevar a cabo un análisis de evaluabilidad después de que se haya formulado el objetivo de la evaluación. Un análisis de evaluabilidad valora la existencia de las condiciones óptimas para que la evaluación pueda llevarse a cabo y responde a interrogantes que dan espacio para preparar la intervención a la evaluación, aportando así legitimación a la decisión de evaluar o no dicha intervención. Evaluación ex-ante: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella que se lleva a cabo antes de que inicia la implementación de una intervención pública. El objetivo de la evaluación ex ante es analizar el diseño de la intervención, esto es, su racionalidad y coherencia, y contribuir a su optimización, de acuerdo con el enfoque temático, se trata de verificar la bondad del diagnóstico socioeconómico realizado, constatar la existencia de objetivos claramente definidos y medibles, analizar su correspondencia con los problemas y examinar la lógica y factibilidad del modelo de intervención diseñado. Evaluación ex-post: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se lleva a cabo un tiempo considerable después de haber terminado la intervención pública a eva- luar. Tiene siempre una funcionalidad sumativa dado que ya no puede influir en la gestión de la misma. Esto no quiere decir que los resultados no puedan informar decisiones sobre futuras iniciativas acerca del mismo problema al que se dirigió la intervención (funcionalidad preformativa). Por lo común, la evaluación se enfoca en el efecto e impacto y en la sostenibilidad de capacidades desarrolladas y de los cambios alcanzados en la población objetivo. Evaluación externa: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella que se lleva a cabo por personal distinto a la institución ejecutora, dado que para lograr el propósito de la evaluación se requiere de independencia y neutralidad por parte del evaluador, se necesita un evaluador con una visión no contaminada de la intervención y que tenga una mayor capacidad de concertar (e incluso mediar) intereses y perspectivas divergentes. Evaluación final: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se lleva a cabo en el momento en que termina la intervención pública. Tiene siempre una funcionalidad sumativa, tratando de conocer hasta qué punto la intervención aplicada ha conseguido los objetivos específicos establecidos (cuando es con referencia a objetivos) o está creando un valor agregado con respecto a los parámetros o criterios de valor definidos (cuando la evaluación está centrada en resultados) y a qué costo se han alcanzado dichos logros (en términos de tiempo, recursos humanos, recursos materiales y monetarios). Evaluación formativa: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) tiene 97 Modelo de Gestión Institucional como finalidad la mejora de la intervención evaluada, buscando identificar fortalezas y debilidades de la intervención y proponiendo medidas correctivas, aunque una evaluación formativa también incluye la medición de resultados intermedios, suele concentrarse en el análisis del concepto de la intervención y del proceso de implementación. Los usuarios principales son las mismas personas involucradas en la intervención evaluada. Evaluación intermedia: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella que se lleva a cabo durante el proceso de implementación. Por lo general, asume una funcionalidad formativa (evaluación formativa), examinando la forma en la que se gestiona y ejecuta una determinada intervención. Sin embargo, también puede asumir una funcionalidad sumativa y orientarse hacia el logro de resultados intermedios. Más específicamente, la evaluación intermedia trata de medir la capacidad del gestor en relación con el diseño formulado, ejecución, seguimiento y evaluación de la intervención y de valorar el grado de implicación de los gestores con dichas tareas, su actitud, formación, organización, procedimientos y criterios de funcionamiento interno y la dotación de recursos para llevarlas a cabo óptimamente. Evaluación interna: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella que se realiza cuando el propósito de la evaluación permite ser llevada a cabo por la misma institución que ejecuta la intervención (o el mismo personal a cargo de la intervención en el caso de la auto-evaluación). Esto es el caso cuando se requiere de un íntimo conocimiento de la institución ejecutora y/o de la evalua- ción – más que de la elaboración y aplicación rigurosa de técnicas de investigación– para responder las interrogantes. El mayor involucramiento con la intervención también tiene la consecuencia de que se pueden obtener recomendaciones más factibles y practicables que en muchas evaluaciones externas. Además, se debe considerar una serie de razones para su elección: cuando las instituciones tienen limitaciones presupuestarias, explorar el posible desarrollo de nuevas capacidades que puedan ser de gran valor para la organización, motivos específicos de confidencialidad y delicadeza de la información que se maneja en algunas organizaciones, necesidad de crear una adecuada conciencia del significado y el valor del proceso evaluativo entre los miembros de la organización, posibilidades de contar con gente idónea para realizar las tareas propias del quehacer evaluativo, fortalecimiento de la organización a partir de un quehacer colectivo de sus integrantes, investigar los potenciales latentes para emprender un proceso de auto aprendizaje significativo. Evaluación sumativa: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es aquella que se concentra en los resultados de una intervención y, por tanto, se rige en mayor medida por los criterios de la objetividad y precisión de la información generada. Factores externos (también: variables confusoras, factores confusores externos): (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) son aquellas situaciones presentes en el entorno de la intervención que pueden influir en el proceso de implementación y en los resultados, aunque no están directamente relacionados con la intervención. De 98 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 esta manera, la presencia de factores externos dificulta la determinación del “resultado neto” de la intervención. Gestión institucional: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Es la acción que relaciona la planificación con la ejecución de los procesos internos de cada órgano o ente, según se trate, mediante la asignación de recursos financieros y humanos, para proveer bienes y servicios finales a los ciudadanos. El objetivo de la gestión institucional es garantizar la obtención efectiva de los resultados previstos en los instrumentos de planificación, asegurando la calidad de los bienes y servicios. Gestión institucional: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Es la acción que relaciona la planificación con la ejecución de los procesos internos de cada órgano o ente, según se trate, mediante la asignación de recursos financieros y humanos, para proveer bienes y servicios finales a los ciudadanos. El objetivo de la gestión institucional es garantizar la obtención efectiva de los resultados previstos en los instrumentos de planificación, asegurando la calidad de los bienes y servicios. Grupo delictivo organizado: (Ley N° 8302) se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material. Hallazgos: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es una declaración de hechos encontrados que están basados en el análisis de datos, los cuales deben ser presentados respondiendo a las preguntas específicas planteadas en la evaluación. Igualdad de oportunidades (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Principio que reconoce la importancia de las diversas necesidades del individuo, las cuales deben constituir la base de la planificación de la sociedad con el fin de asegurar el empleo de los recursos para garantizar que las personas disfruten de iguales oportunidades de acceso y participación en idénticas circunstancias. Impacto: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) efectos de largo plazo, positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos directa e indirectamente por una intervención, intencionalmente o no. Más específicamente, se usa también como medida en que la intervención contribuye a la resolución del problema que dio lugar a su diseño. Indicador (de desempeño / de resultado): (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) variable o relación de variables que permite verificar los cambios debidos a la intervención o que muestra resultados en relación con lo que se ha planeado y pueden ser a nivel cuantitativo o cualitativo. Infancia: (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) Período que va desde el nacimiento hasta los 2 años. Con el nacimiento, se agrega a lo anterior el cuidado de otros factores: componentes básicos de 99 Modelo de Gestión Institucional apego afectivo, lactancia materna, etc. Son esenciales los vínculos afectivos, la nutrición adecuada, la estimulación temprana y todas las acciones relacionadas con salud mental e integral preventiva. Al finalizar esta etapa, se inicia el proceso de establecimiento de límites, basado en criterios o principios de realidad. Representa a una población de 230 000 niños y niñas aproximadamente (INEC). Insumos: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a recursos financieros, humanos y materiales empleados en una intervención. Intervención pública: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se utiliza el término intervención pública para hacer referencia a cualquier tipo de actuación pública: política, plan, programa o proyecto, dirigidos a resolver un problema definido a través de una estrategia de acción. Involucrados: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) aquellas personas, grupos o instituciones que tienen intereses relacionados con la intervención y que, a través de sus actitudes o acciones, pueden influir en el desarrollo del mismo (como por ejemplo las entidades financieras o ejecutoras, otros socios de la intervención, beneficiarios de la intervención, otras partes interesadas). Lecciones aprendidas: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) una hipótesis general basada en las conclusiones de una evaluación específica que establece o apoya un principio general y que en teoría podría ser útil y beneficiosa en otras situaciones; suelen ir más allá de las preguntas específicas de la evaluación y resumen en qué medida la evaluación de una intervención en particular contribuye a la generación de nuevo conocimiento en temas relacionados con la evaluación. Línea Base: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es el valor que presentan los indicadores contemplados antes del diseño de una intervención y permite conocer la situación en el momento de iniciarse las acciones planificadas. De esta manera, establece el “punto de partida“, en relación con la cual puede medirse el avance o pueden efectuarse comparaciones. Medios ilícitos: (Según Ley N° 8071, “Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de Menores”) incluyen, entre otros, secuestro, consentimiento fraudulento o forzado, la entrega o recepción de pagos o beneficios ilícitos con el fin de lograr el consentimiento de los padres, las personas o la institución a cuyo cargo se halla el menor, o cualquier otro medio ilícito ya sea en el Estado de residencia habitual del menor o en el Estado Parte en el que el menor se encuentre. Menor: (Según Ley N° 8071, “Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de Menores”) significa todo ser humano cuya edad sea inferior a dieciocho años. Monitoreo: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es una función continua que responde a la pregunta ¿Qué estamos haciendo?; implica una recopilación sistemática de datos o información prioritaria sobre indicadores especificados para propor- 100 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 cionar a los gestores y a las partes interesadas principales de una intervención indicaciones sobre el avance en la planeación y el logro de los objetivos, así como, de la utilización de los fondos asignados. Muestra: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) conjunto de unidades o elementos de análisis sacados de una población de mayor tamaño. Necesidad educativa especial (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Necesidad de una persona derivada de su capacidad o de sus dificultades de aprendizaje. Niñez media: (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) Etapa comprendida entre los 7 y 11 años. Se inscribe básicamente en el período de escuela. Niños y niñas requieren la atención de sus garantías básicas: alimentación, descanso apropiado, afecto, etc. Se forman los hábitos de higiene, orden y responsabilidad. Es un período de concreción de la lectoescritura, pero al mismo tiempo muy relevante en materia de vida social, cuando se dan las bases de la cooperación, solidaridad y capacidad de elegir. Aumenta la autonomía y se inicia la pubertad, por lo que la educación sexual resulta indispensable. El grupo lo constituyen aproximadamente 410,000 niños y niñas. Hasta los 12 años la persona es inimputable en materia penal. Niñez temprana: (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) Período entre los 3 y 6 años. Esta etapa corresponde con la época preescolar. Niños y niñas mantienen dependencia total de las personas adultas, pero inician una relación más activa con sus iguales, así como factores asociados a la identidad sexo/género, por lo que es el momento de iniciar la educación sobre la sexualidad. Se fortalece el desarrollo de las capacidades motoras finas y la capacidad conceptual. Los niños y niñas de este rango de edad usualmente han completado su desarrollo neurológico para la comunicación, lo que tiene implicaciones para el lenguaje. La vida social es más activa, y la formación en hábitos y valores empieza a adquirir un papel importante. Es necesario desarrollar y brindar servicios para la estimulación temprana a los niños y niñas que así lo requieran, especialmente para personas con alguna discapacidad. Comprende una población de poco más de 310,000 niños y niñas. Notariado público: (Ley N° 7764 “Código Notarial, Capítulo I) El notariado público es la función pública ejercida privadamente. Por medio de ella, el funcionario habilitado asesora a las personas sobre la correcta formación legal de su voluntad en los actos o contratos jurídicos y da fe de la existencia de los hechos que ocurran ante él. Notario público: (Ley N° 7764 “Código Notarial, Capítulo I) El notario público es el profesional en Derecho, especialista en Derecho Notarial y Registral, habilitado legalmente para ejercer la función notarial. En leyes, reglamentos, acuerdos y documentos, cuando se use la palabra notario debe entenderse referida al notario público. Niño(a): (Ley N° 7739 “Código de la niñez y adolescencia) Se considerará niño o niña a toda persona desde su concepción hasta los doce años de edad cumplidos. Ante la duda, prevalecerá la condición de niño frente a la de adolescente. 101 Modelo de Gestión Institucional Objetivo de desarrollo: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) es el impacto intencional esperado que contribuye a generar beneficios físicos, financieros, institucionales, sociales, ambientales o de otra índole a una sociedad, una comunidad o un grupo de personas mediante una o más intervenciones para el desarrollo. Objetivos específicos (de una intervención pública): (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) define los principales bienes y servicios que la intervención debe poner a disposición. Objetivos específicos de la evaluación: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) está relacionado con el producto de la evaluación, es decir, al conocimiento generado acerca de los principales criterios de la evaluación. Los objetivos deberían responder a preguntas específicas de la problemática planteada y finalidad de la intervención. Objetivo general (de una intervención pública): (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a los efectos y beneficios directos que se quieren alcanzar en una intervención. Objetivo general de la evaluación: referido a la manera en que la evaluación será usada y en que deberá incidir sobre el concepto de la intervención evaluada. Se debe plantear solamente un objetivo general y este debe estar en correspondencia con la pregunta que justifica la evaluación (¿Para qué y para quién se quiere evaluar?). Organización de personas con discapacidad (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Son aquellas organizaciones dirigidas por personas con discapacidad o por sus familiares cuyos fines y objetivos están dirigidos a la promoción y defensa de la igualdad de oportunidades. Patronato Nacional de la Infancia (PANI): es una institución autónoma con administración descentralizada y presupuesto propio. Su fin primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad. Peores formas de trabajo infantil: (Ley N° 8122) Esta expresión abarca: “a) todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados; b) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la producción de pornografía o actuaciones pornográficas; c) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes, y d) el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños”. Personas jóvenes: (Ley N° 8261 “ley general de la persona joven”) Personas con edades comprendidas entre los doce y treinta y cinco años, llámense adolescentes, jóvenes o adultos jóvenes; lo anterior sin perjuicio de lo que dispongan otras leyes en beneficio de los niños y adolescentes. 102 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Pertinencia: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que los objetivos de una intervención son congruentes con las necesidades de la población objetivo y las políticas del país. En retrospectiva, se refiere a si los objetivos y el diseño siguen adecuados aun cuando haya cambiado el entorno de la intervención. Plan: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Es el instrumento mediante el cual las instituciones definen objetivos, acciones, indicadores y metas que deberán ejecutar en el corto, mediano y largo plazo y donde se estiman los recursos requeridos. Plan Anual Operativo (PAO): (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Instrumento formulado en sujeción al PND en el que se concretan las políticas nacionales, sectoriales y regionales de las entidades públicas, ministerios y demás órganos según corresponda, mediante la definición de objetivos, acciones, indicadores y metas, que deberán ejecutar durante el período presupuestario y se estiman los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para obtener los resultados esperados y se identifican los responsables de las metas establecidas. Plan Nacional de Desarrollo (PND): (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Marco orientador del Gobierno de la República que define las políticas que normarán la acción de gobierna para promover el desarrollo del país, el aumento de la producción y la productividad, la distribución del ingreso, el acceso a los servicios sociales y la participación ciudadana para la mejora en la calidad de vida de la población. Establece de forma vinculante para las entidades públicas, los ministerios y demás órganos, las prioridades, objetivos y estrategias derivados de esas políticas, que han sido fijadas por el Gobierno de la República a nivel nacional, regional y sectorial. Población objetivo: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) entendemos aquella parte de la población afectada por un determinado problema que potencialmente podría ser beneficiada, en forma directa o indirecta por la intervención. Población beneficiaria: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) entendemos aquella población que se aprovecha en forma directa de la intervención. Son aquellos que reciben un bien o servicio de la intervención para satisfacer una necesidad identificada y es con ellos que la intervención va a trabajar más de cerca. Política: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Es la decisión (es este caso del Gobierno) que desarrolla determinada acción orientada a resolver problemas públicos relevantes. Incluye la toma de decisiones, su formulación, desarrollo y evaluación. Pornografía infantil: (Según Ley N° 8172) Por pornografía infantil se entiende toda representación, por cualquier medio, de un niño dedicado a actividades sexuales explícitas, reales o simuladas, o toda representación de las partes genitales de un niño con fines primordialmente sexuales. 103 Modelo de Gestión Institucional Prenatal: (Política Nacional de la Niñez y Adolescencia CR 2009-2021) Se refiere al momento inicial de concepción de la persona hasta el nacimiento. Durante el proceso de gestación se encuentra a completa merced de la atención que se le pueda brindar, a través del servicio médico prenatal, nutrición y así como otros programas relacionados con la preparación para el ejercicio responsable de la maternidad y la paternidad de sus progenitores. Principio de economía: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) La obtención de bienes y servicios al menor costo, en igualdad de condiciones de calidad. Principio de eficacia: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) El logro de los resultados de manera oportuna, en directa relación con los objetivos y metas. Principio de eficiencia: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) La aplicación más conveniente de los recursos asignados para maximizar los resultados obtenidos o esperados. Principio de publicidad: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) El brindar a terceros la más amplia información sobre los presupuestos públicos, el uso de los recursos públicos, a través de los medios y sistemas de información disponibles, los valores, sus emisores y las características de las operaciones y servicios, en aras de la transparencia que debe prevalecer en el manejo de la Hacienda Pública, como garantes que abonen a la seguridad jurídica, a la eficiencia y la eficacia. Principio de seguridad: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) El establecimiento de una infraestructura jurídica y operativa que permita al mercado tener certeza y confianza sobre lo que es derecho en cada momento y sobre lo que previsiblemente será en el futuro, para orientar su actuar. Principio de transparencia: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Se aplica a un mercado financiero o a una operación que no tiene partes ocultas que limiten el libre ejercicio de es leyes de la oferta y la demanda y en el cual se puede verificar la correcta formación de precios. Programa: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Es un conjunto de proyectos o servicios inter-relacionados, mismos que se dirigen hacia el logro de objetivos específicos (generalmente similares). Programación física del presupuesto: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Definición de las metas anuales y periódicas en términos de producción física de bienes y servicios, intermedios y finales, que se pretenden alcanzar durante el ejercicio económico formulado, tanto en el nivel institucional como en el programático. Programación financiera de la ejecución presupuestaria: (Reglamento N° 32988 a la Ley de Administración Financiera de la República y presupuestos públicos) Es el proceso que permite mantener el equilibrio entre los ingresos efectivos y los gastos autorizados para ejecutar el presupuesto, en donde la Dirección 104 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 General de Presupuesto Nacional, conjuntamente con la Tesorería Nacional, aprueban las cuotas de gasto del ejercicio económico de que se trate. Propósitos ilícitos: (Según Ley N° 8071, “Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de Menores”) Incluyen, entre otros, prostitución, explotación sexual, servidumbre o cualquier otro propósito ilícito, ya sea en el Estado de residencia habitual del menor o en el Estado Parte en el que el menor se halle localizado. Prostitución infantil: (Según Ley N° 8172) Por prostitución infantil se entiende la utilización de un niño en actividades sexuales a cambio de remuneración o de cualquier otra retribución. Proyectos: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) Nivel más concreto de programación o unidad mínima de planificación. Intervención planificada destinada a lograr ciertos objetivos específicos con un presupuesto dado y dentro de cierto período de tiempo. Se orienta a la producción de un bien o servicio público. Recomendaciones: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) son propuestas acerca de acciones concretas a emprender o decisiones a tomar. Deben ser prácticas y factibles para los usuarios de la evaluación; deben evitar generalidades y ser lo más concretas posibles en términos de: ¿Quién? debe hacer ¿qué? y ¿cómo? Las recomendaciones deben estar apoyadas específicamente por las evidencias y vinculadas en forma lógica a los hallazgos y conclusiones. Resultados: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) son cambios efectuados por las acciones ejecutadas de una intervención pública y pueden ser del producto, efecto o impacto (intencional o no, positivo o negativo), es decir, siguiendo la definición de la OECD, el término de resultado se entiende de manera transversal para cambios efectuados en cualquier nivel de la cadena de resultados y no relacionado con un nivel específico de la cadena. Resultado bruto: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a la totalidad de los cambios observados en consecuencia a una intervención. Sin embargo, el resultado bruto puede ser causado tanto por la intervención evaluada como también por diversos factores externos e incluso efectos relacionados con el diseño de la evaluación. Resultado neto: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a aquellos resultados que son causados específicamente por la intervención y no por otros factores externos. El resultado neto de una intervención es la diferencia entre la situación real (con intervención) y la situación contra factual (sin intervención). Riesgo: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) son factores externos que pudieran incidir negativamente en la implementación o los resultados de la intervención. Servicio de apoyo (ley N° 7600 del 29 de mayo de 1996): Ayudas técnicas, equipo, recursos auxiliares, asistencia personal y servicios 105 Modelo de Gestión Institucional de educación especial requeridos por las personas con discapacidad para aumentar su grado de autonomía y garantizar oportunidades equiparables de acceso al desarrollo. Sistema de control interno: (Ley N° 8292 General de control Interno) Se refiere a la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos:a)Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal; b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información; c)Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones; d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico. Sistema Nacional de Juventud: (Ley N° 8261 “ley general de la persona joven”) Conjunto de instituciones públicas y privadas, organizaciones no gubernamentales y entidades civiles cuyo objetivo sea propiciar el cumplimiento de los derechos y mayores oportunidades para las personas jóvenes. Sociedad civil: (Ley N° 8261 “ley general de la persona joven”) Conjunto de instituciones y organizaciones privadas, organizaciones no gubernamentales, familias y otras organizaciones sociales, establecidas formal o informalmente. Sostenibilidad: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) medida en que los resultados alcanzados perdurarán más allá del final de la intervención. Teoría de cambio / Teoría de la intervención: (Manual gerencial para el diseño y elección de evaluaciones estratégicas de Gobierno MIDEPLAN 2012) se refiere a la modelación explícita de los mecanismos que median entre la implementación de la intervención y la aparición de los resultados esperados. En otras palabras, son los mecanismos que permiten analizar y elaborar la ruta a seguir para lograr un cambio deseado, identificando las precondiciones que permitirán o inhibirán cada paso, enlistando las actividades que producirán esas condiciones y explicando cómo esas actividades podrían desarrollarse para producir los impactos. Tráfico Internacional de menores: (Según Ley N° 8071, “Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de Menores”) Significa la substracción, el traslado o la retención, o la tentativa de substracción, traslado o retención, de un menor con propósitos o medios ilícitos. Trata de personas: (Ley N° 8315) a) Por “trata de personas” se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos; b) El consentimiento dado por la víctima de la trata de personas a toda forma de explotación que se tenga la intención de realizar descrita en el apartado a) del presente artículo no se tendrá en cuenta cuando se haya recurrido a cualquiera de los medios enunciados en dicho apartado; c) La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de un niño con fines de explotación se considerará “trata de personas” incluso cuando no se recu- 106 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 rra a ninguno de los medios enunciados en el apartado a) del presente artículo. Valoración del riesgo: (Ley N° 8292 General de control Interno) identificación y análisis de los riesgos que enfrenta la institución, tanto de fuentes internas como externas relevantes para la consecución de los objetivos; deben ser realizados por el jerarca y los titulares subordinados, con el fin de determinar cómo se deben administrar dichos riesgos. Venta de niños: (Según Ley N° 8172) Por venta de niños se entiende todo acto o transacción en virtud del cual un niño es transferido por una persona o grupo de personas a otra a cambio de remuneración o de cualquier otra retribución. 107 Modelo de Gestión Institucional 108 PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA • Evaluación del Plan Estratégico Institucional (PEI) del PANI, 2008 – 2012 Bibliografía consultada ANAJ-MO (2011) “Agenda de trabajo en materia de niñez, adolescencia y juventud del cantón de Montes de Oca 2012-2013”. SSLP Montes de Oca. 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