Las políticas del desarrollo regional del Caribe: México y Venezuela.

Estudios Latinoamericanos 4 (1978), pp.205-218
Las políticas del desarrollo regional del Caribe: México y
Venezuela.
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Es sabido que en todos países del mundo existen disparidades
regionales de los índices socio-económicos y, en general, en la
distribución de la riqueza nacional. Esto produce que se presente tal
situación que algunas zonas se desarrollan más rápidamente mientras
que otras lo hacen más lentamente. Por tanto, no sólo las riquezas
naturales dan el grado de desarrollo, sino que esto también está
limitado por otros factores históricos y políticos. En los países de
América Latina existe una alta concentración y centralización de las
distintas ramas del poder público que constituye un obstáculo para el
desarrollo armonioso de las diferentes regiones. La estructura
regional de los países latinoamericanos y la generación de
disparidades regionales se pueden atribuir a la conjugación de una
serie de factores geográficos, históricos y principalmente de la
economía política. La existencia de un centro de desarrollo y una
periferia estancada en todos los países de América Latina ha sido
tenida en cuenta por todos los estudios de la problemática regional,
realizados en estos países. Se observa que desde hace unos años
existen proposiciones sobre descentralización del desarrollo,
integración de la economía y desarrollo de la periferia que se
adelantan como soluciones a problemas de tipo regional.
Hasta ahora, a la apreciación del desarrollo del centro durante un plazo
relativamente corto y al estancamiento de la perifería se les habían
ofrecido dos tipos de soluciones en América Latina: una de ellas es la
«alternativa liberal», o sea, el libre juego del mercado, la otra es la
que se llama «alternativa funcionalista» avanzada básicamente por el
Joint Center MIT Harvard que propone una planificación espacial
orientada hacia el desarrollo de polos en la periferia o lo que se llama
generalmente descentralización concentrada. Sin embargo, los
problemas del desarrollo regional en América Latina han sido objeto
de un gran interés en los últimos años. En este artículo se presenta la
política del desarrollo regional de dos países latinoamericanos, los
cuales a su vez pertenecen a la región Caribe: México y Venezuela.
Ambos muestran su política propia y sus propias vías de desarrollo
regional.
El molde ecológico de los países sólo ha favorecido el desarrollo de
algunas regiones. En los ambos, en las primeras décadas de nuestro
siglo, las medidas de la industrialización del desarrollo agrícola y
también el poder público, han reforzado la estructura centralizada y
regionalmente desigual, pero en los últimos años, han comenzado a
planificar y realizar el desarrollo económico regional. Han surgido
muchas nuevas instituciones y programas para apoyar el desarrollo
regional.
Trataremos de presentar esos cambios en ambos países.
México.
Generalmente existe la opinión de que México no ha tenido, antes de
1970, y que no tiene todavía una política nacional de desarrollo
socio-económico regional. Los intentos de planificación económica
han sido principalmente sectoriales y a la escala nacional. La función
del Estado era como administradora y reguladora de la actividad
pública y complementaria de la del sector privado. Sin embargo, la
idea de la planificación ha estado más o menos presente desde años
posteriores de la Revolución de 1910 - 1920 y se ha tratado de
institucionalizarla en diversas formas. En el año 1942 se
establecieron dos grupos con actividad planificadora. Por un lado, la
Comisión Federal de Planificación Económica y por otro, el Consejo
Mixto de Economía Regional, constituido por representantes
federales estatales y de los sectores productivos. Un nuevo giro a la
idea de la planificación fue en el treno curso de la campaña electoral
de Miguel Alemán. El gobierno puso en práctica unas cuantas
medidas diseñadas explicitamente como parte de un plan de
desarrollo interregional o de una región en particular, con el objetivo
de descentralizar la industria, fomentar zonas atrasadas y, en general
para el desarrollo regional.
Pasemos ahora a los programas regionales que se han realizado en
México en los últimos cuatro décadas y a sus efectos reales en el
desarrollo regional del país. Se puede observar que esos programas
se diferen en sus principios fundamentales y la mayoría de ellos no
tiene planes complejos del desarrollo de algunos elementos de la
economía nacional. Pero también existen varios programas que
estimulan el desarrollo de todas ramas de la región, es decir
contribuyen al desarrollo regional.
Dentro del proceso de modernización agrícola, una de las pocas
políticas de carácter propiamente regional ha sido las Comisiones de
las Cuencas Hidrológicas. En el período de la presidencia de Alemán
(1946-1952) se ha creado la Secretaría de Recursos Hidráulicos. El
modelo del exitoso experimiento del Tennesce Valley Authority
(TVA), en los Estados Unidos, se elevó a cabo en cuencas
hidrológicas del Golfo de México (Papaloapan, Grijalva y Panuco) y
del Pacífico (Tepalcatepec y Lerma-Chapala-Santiago). Estas obras
eran los primeros planes regionales de importante significación.
Estas comisiones intentaban coordinar el gasto del gobierno a través
de un organismo semi-independiente de carácter regional, querían
ayudar al descongestionamiento de la meseta central y elevar la
producción agrícola. Pero, el resultado de estas comisiones no ha
sido siempre del mismo grado.
La política de la industrialización, en este período, favorece la primacia
urbana. Los instrumentos para atraer capital al interior del país son
muy pobres, en comparación con las economías que presenta la
localización industrial en la ciudad de México.
La acelerada industrialización de México a partir de 1940 es en gran
medida, producto de la respuesta del sector privado a una diversidad
de incentivos fiscales, construcción de infraestructura etc. A partir de
1940, cerca del 30% de toda la inversión pública se encansadó hacia
el sector industrial. Además, el gobierno mexicano ha establecido
una serie de políticas destinadas a alentar la iniciativa del sector
privado. El gasto público federal es entonces uno de los principales
instrumentos de fomento industrial del país y ha contribuido en gran
parte a la presente concentración de actividades económicas en la
Zona Metropolitana Ciudad de México (ZMCM), la cual ha sido
favorecida por los programas de inversiones públicas federales. De
1940 a 1970 se han formulado numerosas políticas para. promover el
crecimiento industrial. Todás ellas trataban generalmente de
incrementar el desarrollo regional en el interior del país y la
descentralización de la industria de ZMCM.
A continuación se examinaran con brevedad algunas de estas leyes y
programas.
Desde 1940 entraron en vigor las Leyes de Extención Fiscal Estatal para
la industrialización, las cuales conceden diversas dispensas por
períodos que varian entre 10 y 30 años, dependiento de la entidad en
que se establezcan las empresas. Otra Ley es la Ley de Industrias
Nuevas y Necesarias. Esta ha sido la más ampliamente utilizada para
industrializar el país desde su promulgación en 1941. La versión
revisada de 1955 otorga diversas extenciones por períodos de 5, 7 y
10 años a las industrias que la propia ley define como nuevas y
necesarias. Al igual que la ley anterior, ésta no tuvo impacto en la
localización de las plantas industriales fuera de la ZMCM. De todas
las empresas que desde 1940 han recibido incentivos fiscales bajo
esta ley, más del 70% corresponden a la Región Central, y de éstas la
gran mayoría están ubicadas en la ZMCM. La ley ha tenido también
efectos positivos al fomentar la industrialización nacional. En la
actual situación la ley debe ser derogada o modificada para promover
la descentralización industrial y el desarrollo del país.
Para incrementar el desarrollo de la pequeña y mediana industria se
creó en 1953 el Fondo de Garantía y Fomento a la Pequeña y
Mediana Industria. Es único instrumento antes de 1970 que ha dado
preferencia a las empresas localizadas fuera de las áreas de
concentración industrial, especialmente fuera del Distrito Federal y
Monterrey. El único que poseía carácter regional era el Programa
Nacional Fronterizo. La existencia de una extensa frontera con
Estados Unidos ha tenido en el país diferentes implicaciones, las
cuales promueven la creación, en 1961, del Programa Nacional
Fronterizo. Este programa tenía que incorporar esta parte del país a la
vida económica nacional, estimular la industrialización zonal y
fomentar la afluencia de la producción nacional al mercado
fronterizo. Este programa dejó de existir en 1972.
El otro programa de desarrollo industrial han sido los llamados parques
y ciudades industriales. Este tiene como objetivo descentralizar la
industria nacional hacia las provincias. Desde la campaña de Luis
Echeverría se observió una mayor atención del gobierno a las
desigualdades regionales y a la macrocefalia urbana. El gobierno en
su política económica ha tenido a la descentralización industrial del
Valle de México y al desarrollo regional.
El papel más importante del desarrollo regional la tiene la Secretaría de
la Presidencia que en los últimos años ha venido multiplicando en
forma acelerada las medidas de fomento regional. A principios de
1974 se creó los Comités Promotores del Desarrollo SocioEconómico estatal. Esos comités elaboran programas de inversiones
federales a nivel de entidades federativas.
Con objeto de coordinar las acciones de los Comités Estatales y
apoyarlos técnicamente se creó, a principios de 1974, la Dirección
General de Desarrollo Regional, en la Secretaría de la Presidencia.
Este organismo se ha propuesto crear los mecanismos de
coordinación entre los esfuerzos nacionales y entre los regionales y
estatales, entre otros con el objeto de reducir el despardicio de
recursos escasos. Para tal efecto, el gobierno federal creó en enero de
1975 la Comisión Nacional de Desarrollo Regional. Esta Comisión
integra los directores de organismos descentralizados y empresas de
participación estatal y está presidida por el Secretario de la
Presidencia. Esta Comisión tiene como función básica elaborar
planes de desarrollo para regiones que comprenden dos o más
entidades federativas.
Por último, durante los años sesenta existe una importante colaboración
de la ONU (CEPAL - ILPES) con la Secretaría de la Presidencia en
materia regional.
En los últimos años para mejorar el fomento y programación industrial
se han creado nuevos organismos que se encuentran bajo la
responsabilidad de la Nacional Financiera, tales como: Fondos de
Estudios de Preinversión Industrial en cada Estado, el Fondo
Nacional de Fomento Industrial y el Fideicomiso.
Los Fondos de Estudios de Preinversión deben identificar cuales de las
industrias son importantes, ampliar o establecer. Fondo Nacional de
Fomento Industrial (1972), el cual está destinado a participar parcial
y transitoriamente en el capital social de las pequeñas y medianas
industrias simultáneamente, para dar preferencia a las que se
establezcan en las zonas de menor concentración industrial.
El Fideicomiso, en cambio, fue creado en 1970 para la promoción de
conjuntos, parques y ciudades industriales.
En los últimos años, con objeto de promover el arraigo de la población
rural en el campo y en las localidades pequeñas la Dirección de
Inversión Pública de la Secretaría de la Presidencia realiza un
Programa Integral del Desarrollo Rural (PIDER). A este programa
pertenece la Comisión Nacional de las Zonas Aridas, la primera de
las que se crearon para la promoción del desarrollo de regiones
específicas y a la cual siguieron otras como la Comisión
Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepac.
En los últimos años se crearon también los programas completas del
desarrollo regional, que se interesan por el crecimiento y desarrollo
socio-económico complejo de la región. De 1971 a 1973 se crearon
los Comités Promotores del Desarrollo Socio-económico de los
Estados de Yucatán, Oaxaca, Chiapas. El principal objetivo fue
impulsar el desarrollo de Estados particularmente marginados.
Otro ejemplo del desarrollo económico de la región fue la creación de
los llamados centros de la Asistencia Técnica Internacional en la
región Lerma. El gobierno de México y las Naciones Unidas realizan
en forma conjunta la planificación del desarrollo integral de esta
región. Esto se realiza con el fin de crear un mecanismo de estudio
para racionalizar el crecimiento de las distintas regiones. A
continuación se menciona la posibilidad para México de contar con
un mecanismo ubicado en la región Lerma, proveniente de las
Naciones Unidas para el estudio y conocimiento de los problemas del
desarrollo regional.
Como se ha dicho, los resultados de las políticas regionales por ahora
son pobres, pero también es conocido que existen diferentes factores
que impiden a los objetivos de una política económica
instrumentalizarse por aparato político-administrativo. Para facilitar
todas las decisiones, en diciembre de 1973, entró en vigor la Ley
General de Población, la cual tiene por fin controlar la dinámica
demográfica y el desarrollo económico del país. Sus objetivos son
muy amplios, y varios de ellos inciden en la problemática regional y
urbana.
Institucionalización del problema y labores realizadas en
Venezuela.
Lá planificación económica aparece en Venezuela, por primera vez en
1958, a raíz de la creación de la Oficina Central de Coordinación y
Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN).
Para iniciar la planificación regional se escogió la región Sur - Oriental.
En 1959 se designó un Comisionado de la Presidencia de la
República para la región de Guayana, para conjuntamente con
CORDIPLAN, preparar la constitución de un «organismo
permanente que se encargaría de encausar las actividades económicas
del sector público y de orientar las del sector privado con miras al
desarrollo ordenado, dinámico e integral de Guayana».
Así, nació el primer organismo regional, la Corporación Venezolana de
Guayana, cuya creación fue declarada en 1960. El programa de
Guayana ha reprezentado - en la década de los años sesenta - el
mayor esfuerzo del desarrollo regional. En este período se creó una
nueva región en la parte oriental del país y se expandieron las
capacidades productivas de la nación con la incorporación de nuevos
recursos. Además, se construyó la base de la industria pesada para la
industrialización del país y así se estimuló la expansión económica
en otras partes de Venezuela.
Pero el objetivo más importante fue que este programa sirvió como
poderoso ejemplo en las posibilidades de planificación completa del
desarrollo regional. Este organismo debía realizar sus tareas dentro
de los lineamientos del Plan de la Nación, con proyecciones a 20
años para algunos sectores. A esta iniciativa siguieron otras. En 1962
se creó la Comisión Promotora del Desarrollo de Los Andes, que en
1964 quedo constituida por ley en Corporación de Los Andes. En ese
mismo año se creó el Consejo Zuliano de Planificación y Promoción
y se estableció, tras un proceso de promoción mixta, la Fundación
para el Desarrollo de la Región Centro-Occidental.
Sin embargo, estos esfuerzos no estaban encuadrados dentro de un
sistema definido de planificación regional, ni siquiera dentro de un
sistema de regionalización. Para cambiar la situación, era necesario
un proceso profundo de reforma de la administración pública que
llevará a las regiones el poder de decisión centralizado en Caracas.
Había que acomoter una verdadera descentralización.
A fines del año 60, continuó la creación de organismos regionales, pero
ya dentro del marco de un Decreto de Regionalización
Administrativa, que venía a ser el fundamento de la planificación
regional. Este decreto tiene tres importantes aspectos; una
delimitación de regiones administrativas, la denominación y
descripción funcional de los organismos de planificación regional
dentro de un esquema integral, las disposiciones tendientes a la
descentralización del poder de decisión, en sus formulaciones
preliminares.
Además, a partir de este momento se han creado varios organismos
regionales. En el año 1969 se creó la Dirección de Desarrollo
Regional de CORDIPLAN y el mismo año se creó la Comisión para
el Desarrollo del Sur de Venezuela y la Oficina Regional de
Coordinación y Planificación (el ORCOPLAN) de la Región NorOriental. En 1970 surgen la Corporación de Desarrollo de la Región
Zuliana, cuyo ORCOPLAN unía ya mencionado Consejo Zuliano de
Planificación y Promoción el OROOPLAN de la Región Sur y la
Corporación de Desarrollo de la Región Nor-Oriental. El decreto de
regionalización asigna a la Corporación de Los Andes y a la
Corporación Venezolana de Guayana las atribuciones de los
respectivos ORCOPLANES.
En 1971 se promulga la ley de creación de la Corporación de Desarrollo
de la Región Centro-Occidental. En 1972 se promulgó un decreto de
regionalización por un Reglamento de Regionalización
Administrativa, cuyo decreto introduce cambios en la composición
de algunos organismos regionales, aunque los ya instalados no se
modificaban. En conjunto, el esquema regional contempla para cada
región la existencia de las siguientes organismos.
En cada región está creada una Corporación Regional de Desarrollo, la
cual opera como mecanismo promotor del desarrollo regional a
través de la función crediticia y financiera en general y establece un
Comité Regional de Gobierno (COREGO) integrado por los
Gobernadores de los Estados respectivos, el Presidente de la
Corporación de la región correspondente y el Director de la Oficina
Regional de Coordinación y Planificación.
Funcionan igualmente, en cada región, un Comité Sectorial Regional
de Coordinación (COSERCO), concebido como el órgano de
coordinación de la acción ejecutiva nacional, estatal, municipal y
privado. También funciona un Consejo Regional de Desarrollo
(COREDE) donde se consagra la participación de las
municipalidades, las oficinas regionales de los órganos públicos
centrales, los sectores privados y otras estructuras representativas de
la colectividad regional. Por último, se creó el Consejo Nacional de
Desarrollo Regional de carácter consultativo, el cual funciona en la
Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de
la República y está presidido por el Jefe de la Oficina. El Consejo
Nacional de Desarrollo Regional tiene entre sus atribuciones, la de
conocer de las situaciones económicas y sociales de las diversas
regiones, así como de los planes de desarrollo regional y verificar su
armonización, proponer al Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina
Central de Coordinación y Planificación, políticas económicas y
sociales con carácter regional y estudiar aquellas materiales que
somete a su consideración el Presidente de la República, el Consejo
de Ministros, el Comité Interministerial o el Jefe de CORDIPLAN.
Metodológicamente, la nueva estructura no modifica el precedimiento
para la planificación, sino que la complementa. En cada etapa se
produce un intercambio circular de información entre el nivel
nacional y los niveles sectoriales y regionales, actuando, como
eslabón, la Dirección de Desarrollo Regional de CORDIPLAN. Del
proceso surgan varios planes simultáneos: Plan Nacional de
Desarrollo Sectorial, un Plan Nacional de Desarrollo Regional y
ocho planes regionales de desarrollo, totalmente compatibilizados,
que forman en conjunto el Plan de la Nación.
Conclusiones.
He presentado el problema de la planificación regional en dos países
latinoamericanos. Hemos visto que en cada de estos países esas
cuestiones tienen su propia vía de desarrollo y que esos problemas
son todavía nuevos en la economía de México o de Venezuela.
Según los criterios establecidos en México a este momento en este país
falta una política general de desarrollo regional. No obstante, en los
últimos años podemos hablar sobre creación de un lineamiento
básico de la estrategia del desarrollo regional. Pero también es dificil
realizar los planes de inversiones. Las empresas económicas son
administradas por distintos organismos del sector público en los
cuales las decisiones son tomadas por funcionarios que no siempre
representan los mismos intereses personales ni de grupo. El gobierno
de Luis Echeverría ha hecho esfuerzos para reducir la inefectividad y
baja productividad de la parte de sector público constituida por
organismos descentralizados y de participación estatal, a través de la
nueva ley de control y vigilencia.
En suma, sin embargo, podemos decir que en los últimos años se han
puesto en vigor varias medidas tendientes a la descentralización
industrial y al desarrollo regional. Es decir, podemos pensar que se
está planteado las bases para que México pueda contar por primera
vez con una política nacional de desarrollo regional.
En caso de Venezuela se puede concluir que a partir de la creación de
la Corporación Venezolana de Guayana se despertó un interés
creciente en los distintos sectores de la colectividad para impulsar
sus regiones. Es bien puntualizar que la política seguida por
Venezuela en la implantación de la planificación regional no ha
tenido como punto de partida la realización de un estudio sistemático
de país para delimitar las diferentes regiones y fijar la importancia
relativa de éste dentro del proceso de desarrollo. Pero se ha orientado
hacia regiones rezagadas o de aquellas cuyas excepcional dotación de
recursos justificaba una atención preferente. Sin embargo, se ha
procedido con prudencia en, cuanto a la creación de las instituciones
y entidades que deben impulsar el desarrollo de una determinada
región. Y por fin, la estructura de la planificación de desarrollo
regional de Venezuela es conceptualmente muy simple. Por una parte
un organismo central - CORDIPLAN, y por otra una serie de
organismos, unos de carácter sectorial y otros regional, los cuales son
una especie de auxiliares de CORDIPLAN en las diversas regiones y
sectores de la Economía Nacional. Desde hace varios años
Venezuela lleva a cabo investigaciones regionales de este tipo. El
gobierno de ese país ha puesto especialmente mucha atención, en los
problemas que conllevaron a la creación de determinadas
instituciones que coordinaban estas investigaciones.
Un pequeño examen de estos trabajos puede ser una revisión de la
bibliografía que trata de la problemática citada. La cantidad de
publicaciones, artículos y de otros trabajos es muy amplia.
Indiscutiblemente un resultado de estos trabajos es la planificación,
muy precisa del desarrollo regional. Se debe prestar atención a la
clara y lógica estructura organizativa de determinadas unidas de
planificación y coordinación del desarrollo regional.
Sin embargo, otra situación existe en México. Este país tiene
indiscutiblemente una mayor tradición en el campo de la
planificación económica que Venezuela. El mismo proceso de
planificación del desarrollo regional y su realización ocurren aquí
completamente de diferente manera y son mucho más complicados.
Desde hace cierto tiempo se han venido creando planes para proteger el
desarrollo de algunas zonas del país, especialmente las cuencas,
donde se debe desarrollar la agricultura en terrenos bajo de riego. En
el último período se han hecho una serie de planes para el desarrollo
de la industria e igualmente algunos que tratan generalmente acerca
del desarrollo de todas las ramas de la economía en una determinada
región.
Sin embargo, comparando este modelo de acción con el venezolano
debemos asegurar que el mexicano es en ciertos momentos caótico y
que el proceso de planificación del desarrollo se encuentra de la
gestión de muchas instituciones lo cual complica más y por
momentos dificulta este desarrollo.
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