LA POLITICA AMBIENTAL MUNICIPAL

"LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO EXIGE QUE SUS AUTORIDADES LE SIRVAN, LO DEFIENDAN,
CUIDEN LOS INTERESES LOCALES, EL CUERPO Y EL ESPÍRITU DE LAS FAMILIAS QUE LO INTEGRAN,
QUE HACEN VIDA COMÚN EN SU ÁMBITO, PRIMICIA Y RESUMEN DE LA PATRIA"
Efraín González Luna
POLÍTICA AMBIENTAL MUNICIPAL
Álvaro García Hernández*
† J. Jesús García Vargas
in memoriam
1.1. Contexto
¿Por qué insistir en una adecuada política ambiental? La razón es sencilla,
después de la reunión Río + 10 (Johannesburgo), se determinó que el capital
ecológico mundial continúa su creciente detrimento y, aunque las acciones
destinadas a la protección y mejoramiento del ambiente se han intensificado, los
avances no son satisfactorios.
Consideramos que entre los aspectos que pueden originar un cambio de fondo y,
en consecuencia, con resultados más positivos, está la adopción, diseño y
consolidación de una política ambiental idónea cuya finalidad sea mejorar las
condiciones de vida de la población, sustentada en parámetros medibles y
coherentes con la realidad.
La crisis económica lleva a cuestas una crisis ambiental; será absurdo hablar de
la explotación racional de los recursos naturales si antes no se resuelve la
satisfacción de las necesidades colectivas como alimentación, empleo, salud,
vivienda, educación, etc.
Sin embargo, creemos que pueden realizarse acciones paralelas orientadas a
amortiguar el impacto que la sociedad ejerce sobre el sistema natural, de inicio
consideramos que la tendencia centralista de la política ambiental no ha sido del todo
exitosa, creemos que se debe intensificar la participación de los municipios del país
en el proyecto de generar las condiciones mediante las cuales su política ambiental
oriente a la nacional.
Los municipios del país constituyen la célula indispensable en la materialización
de los programas, planes y acciones a emprenderse con miras a lograr el paradigma
de la sustentabilidad, que en el ámbito internacional se ha propuesto.
Son los municipios los que directamente conocen su vocación natural, están más
cerca de sus problemas y quienes pueden proponer las estrategias y las acciones
para resolverlos en atención a sus recursos económicos y humanos. El papel que
juega la sociedad es fundamental, la organización colectiva redundará en su propio
beneficio.
1
Las políticas públicas ambientales no serán impuestas por la autoridad
municipal, por el contrario, serán diseñadas a partir de una visión multidisciplinaria e
interinstitucional, a la par de vigilar que los recursos públicos y privados sean
ejercidos con honestidad y eficacia.
Lamentablemente, los recursos económicos destinados a la realización de
acciones socioambientales, son visiblemente míseros en comparación a los que se
otorgan, por ejemplo, a la obra pública y, paradójicamente, esta última casi nunca
presenta su manifestación de impacto ambiental, conformando un círculo vicioso en
el que la protección y mejoramiento del entorno disminuye, tanto por la escasez de
recursos, como por la acción de obras que lo detrimentan.
Esperamos que en un futuro próximo los tomadores de decisiones y las formas
de hacer política evolucionen de tal forma que el capital ecológico sea el valor
esencial para proyectar el destino de los pueblos, la ecología debe quedar fuera de
los discursos decorativos para convertirse en acciones que fortalezcan la herencia
natural para los próximos habitantes del planeta.
Por lo anterior, se hace necesaria una breve exposición crítica, de cómo puede
diseñarse la sustentabilidad del desarrollo integral municipal.
1.2 Las políticas públicas ambientales en el ámbito internacional
Convencidos de que todo lo relacionado con la protección ambiental así como su
mejoramiento y preservación, perturba y en un futuro próximo deberá modificar el
ámbito político-administrativo en los tres niveles de gobierno.
Las políticas públicas ambientales emanan del Estado con la finalidad de orientar
y diseñar, mediante la participación de los distintos sectores, los mecanismos para
consolidar la restauración, preservación y mejoramiento del ambiente, a través de
instituciones, planes, programas y disposiciones jurídicas encaminadas a
salvaguardar las condiciones socioambientales idóneas para la convivencia y el
desarrollo de las generaciones humanas.
Jan C. McAlpine y Pat LeDonne,1 en su artículo “el gobierno de Estados Unidos,
la participación pública, el comercio internacional y el medio ambiente”, afirman que
en los Estados Unidos el diseño de la política ambiental es mucho más complicado
por la “balcanización” de la responsabilidad ambiental dentro del gobierno federal.
Las agencias con responsabilidad en política ambiental incluyen al Departamento del
Interior, el Departamento de Comercio y la Administración Nacional de Océanos y
Atmósfera, el Departamento de Agricultura, la Administración de Alimentos y Drogas,
el Departamento de Energía y la Agencia de Protección Ambiental (EPA), además, el
Departamento de Estado ha tenido la responsabilidad de supervisar las decisiones de
política exterior con respecto al medio ambiente.
1
Jan C. McAlpine y Pat LeDonne. “El gobierno de Estados Unidos, la participación pública, el comercio internacional y el
medio ambiente”. Jan C. McAlpine, líder del equipo de trabajo de medio ambiente global y comercio dependiente de la oficina
de administración, oficina de manejo cooperativo ambiental de la Agencia de Protección Ambiental (EPA), fue designado
oficial federal del comité de comercio y medio ambiente del Consejo Nacional Asesor de Política Ambiental y Tecnología
(NACEPT); antes de trabajar para el gobierno federal, McAlpine estaba en la Federación Ambiental del Agua. Pat LeDonne es
programadora analista del grupo de trabajo de comercio y medio ambiente global del NACEPT; ha trabajado para los estados de
Alaska y Washington principalmente en asuntos comerciales, y en la Administración de Comercio Internacional en el
Departamento de Comercio.
2
Según estos autores, la ley ambiental estadounidense más importante en lo que
respecta a normas sobre participación pública es el Acta Nacional de Política
Ambiental de 1969 (NEPA). Ésta, continúan los autores, una de las leyes ambientales
federales más antiguas, requiere que las agencias federales preparen informes de
impacto ambiental de las iniciativas federales propuestas más importantes con
capacidad de afectar significativamente la calidad del ambiente humano. Las
regulaciones de la NEPA fijan un extenso proceso que garantiza oportunidades para la
participación pública y el diálogo durante la etapa de planificación de estas acciones.
Respecto al fortalecimiento del sistema de información ambiental y como medida
que consideramos importante para rescatarse como alternativa de reforzamiento a lo
ya establecido por la Ley General de la materia, es lo relacionado con el Acta de
Planeación de Emergencias y Derecho de Información de la Comunidad de 1986.
McAlpine y LeDonne afirman que, en esencia, incorpora el concepto de que las
comunidades deben poder informarse acerca de la cantidad y clase de químicos
peligrosos usados a su alrededor. También creó los Catálogos de Liberación de
Tóxicos (TRI) a efectos de proveer información precisa al público sobre químicos
potencialmente peligrosos. El Acta tiene el crédito de haber reducido las emisiones
contaminantes y es vista como una de las herramientas políticas ambientales más
efectivas.
Heraldo Muñoz2 hace un recuento de la experiencia chilena en cuanto a la
política ambiental, manifiesta que su desarrollo no estuvo relacionado de manera
alguna con la aplicación de la apertura económica, confirma que hasta 1989 la acción
del Estado en materia ambiental fue marginal. Durante el periodo autoritario entero
(1973-1989), dice Muñoz, no solamente no existió una política ambiental, sino que la
falta de controles ambientales era visualizada como una ventaja adicional para atraer
capitales extranjeros a Chile. Así, el alcance en la formulación de una política
ambiental coincidió con el regreso a la democracia en 1990.
De esta misma experiencia y relacionada con la apertura comercial, Muñoz
describe tres variantes de política ambiental:
1. Políticas estratégicas de protección ambiental: reflejan la existencia de un
diseño conceptual a largo plazo de crecimiento económico con el elemento
sustentable;
2. Políticas de protección ambiental anticipadoras o pragmáticas: se trata de
políticas formuladas en función de facilitar la inserción económica del país en
cuestión en mercados altamente competitivos o ecológicamente exigentes, y
de facilitar negociaciones de libre comercio con países desarrollados,
minimizando así eventuales presiones futuras con respecto a los niveles de
protección ambiental en el país en desarrollo; y
3. Políticas ambientales reactivas: formuladas esencialmente en respuesta a
críticas o a presiones, externas o internas, generalmente efectuadas en el
2
Heraldo Muñoz. Libre comercio y medio ambiente en la perspectiva del caso chileno. Heraldo Muñoz, egresado cum laude
del departamento de ciencias políticas, con especialización en relaciones internacionales de la Pontificia Universidad Católica
de su natal Chile, con maestría y doctorado por la Universidad de Denver. Recibió el premio al ex alumno distinguido 1991,
otorgado por los miembros de la facultad y alumnos de la escuela de egresados de relaciones internacionales de la misma
universidad. Ha recibido, entre otras, la beca doctoral “recursos para el futuro”. Catedrático de la Universidad de Chile,
profesor visitante en varias universidades y centros de investigación de los Estados Unidos y Europa. Fundador y director del
Programa de seguimiento de las políticas exteriores latinoamericanas (Prospel).
3
contexto de negociaciones comerciales con países con normas ambientales
altas.
Gabriel Quadri de la Torre3 habla de tres principios de política ambiental que han
ido ganando terreno en los países industrializados, principalmente en los miembros
de la Comunidad Europea, y los cuales, según el autor, se oponen a la aplicación de
instrumentos de segundo orden o de tipo indirecto para el control ambiental, como
sería el caso de las restricciones al comercio.
Estos principios son:
A. Quien contamina paga
En otras palabras, esto significa para Quadri que los costos ambientales
provocados por el sector privado (productores y consumidores), deben ser asumidos
en el mismo sector y no trasladados a la sociedad en su conjunto vía el gasto
gubernamental (o, más extensivamente, el que impone impactos ambientales, que
asuma sus costos).
B. Prevención
Esta regla es, en nuestra consideración, elemento indispensable para
salvaguardar el capital ecológico, coincidimos con Quadri en el sentido de que este
principio refleja el hecho de que es menos costoso actuar con anticipación
previniendo impactos ambientales que incluso podrían ser irreversibles; también
acude al criterio de que no es necesaria una evidencia científica contundente sobre
daños ambientales para justificar una reacción de política, sino que una probabilidad
o posibilidad de daño irreversible o considerablemente oneroso debe provocar la
respuesta adecuada. El costo social ambiental de una política preventiva sobre algún
proceso de desequilibrio que no resultase al final de cuentas tan serio como se
esperaba, siempre será menor al costo de una política pasiva.
C. Subsidiariedad
Este principio se refiere a la conveniencia de que los problemas ambientales
sean siempre confrontados al nivel institucional o de autoridad más cercano posible
(vecinal, municipal, regional, estatal, nacional).
Por otra parte, Robert Repetto4 en su artículo “Complementariedades entre libre
comercio internacional y políticas ambientales”, considera que las buenas políticas
ambientales pueden ayudar a asegurar ganancias comerciales y evitar conflictos.
Más aún, la liberalización del comercio puede llevar a una mejor calidad ambiental.
Lo que se necesita para promover ambos objetivos es una visión consistente del
desarrollo sostenible y un conjunto coherente de políticas nacionales e
internacionales.
En un análisis denominado “Algunas consideraciones sobre el Tratado Trilateral
de Libre Comercio y el medio ambiente”, Juan Carlos Belausteguigoitia Rius afirma
que usar la política comercial para resolver problemas ambientales ocasiona con
3
Gabriel Quadri de la Torre. “Ecología y libre comercio: consideraciones sobre el Tratado de Libre Comercio”. Material
fotocopiado de apoyo a la maestría en docencia e investigación jurídica de la UAZ. México, 2002.
4
Vicepresidente y director del programa de economía y población en el World Resources Institute (WRI). Antes de trabajar
para el WRI en 1993, fue profesor asociado de economía en la escuela de salud pública de la Universidad de Harvard y
miembro de la facultad de economía en el centro de estudios de población de la misma universidad.
4
frecuencia pérdidas en el ingreso nacional y no garantiza la solución de los
problemas ambientales; por otro lado, el contar con un marco institucional de políticas
ambientales adecuado hará que los beneficios sociales del libre comercio (que
incluyen el incremento en el ingreso como se mide tradicionalmente, los efectos en el
medio ambiente y los cambios en el valor de los recursos naturales) se maximicen.
Roberto A. Sánchez5 considera que el último grupo de deficiencias estructurales
se establece por las políticas públicas para la protección ambiental en México. El
enfoque actual prioriza las acciones correctivas, incorporando pocas acciones
preventivas. Si bien es explicable el énfasis en acciones correctivas dado el grado de
deterioro ambiental en México, es necesario poner en práctica en forma paralela las
acciones preventivas que eviten el surgimiento de nuevos problemas ambientales.
Definitivamente el efecto cultural, y podemos decir intergeneracional, de
remediar el daño en contraposición a prevenirlo, se ha depositado,
desafortunadamente, como línea constante en el diseño y puesta en marcha de los
mecanismos de política ambiental en México; en este punto, Sánchez establece que
las políticas públicas en materia ambiental requieren también de una planeación con
objetivos y metas claros de mediano y largo plazos (de 10 y 25 años
respectivamente), una visión global de la gestión ambiental y vinculación bien
definida con los programas de crecimiento económico y social en el país.
1.3. La política ambiental a partir de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente6, contempla
en sus capítulos III y IV varios aspectos relacionados con la formulación y conducción
de la política ambiental en los tres niveles de gobierno.
El artículo 15 señala la obligación de observar por parte del Ejecutivo federal
varios principios al momento de diseñar la estrategia nacional, dentro de los cuales
se contemplan los siguientes:
• Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio
dependen la vida y las posibilidades productivas del país, deben ser
aprovechados de manera que se asegure una productividad óptima y
sostenida, compatible con su equilibrio e integridad.
• Las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la
protección del equilibrio ecológico.
• Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el
ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que
cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique.
Asimismo, debe incentivarse a quien proteja el ambiente y aproveche de
manera sustentable los recursos naturales. (principio ampliado de la idea
quien contamina paga).
• La responsabilidad respecto al equilibrio ecológico.
5
Roberto.Sánchez A. “Algunas reflexiones sobre las posibles implicaciones ambientales del TLC en México”.
Estados Unidos Mexicanos. “Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”. Diario Oficial de la
Federación, 28 enero 1988. (En lo sucesivo LGEEPA.)
6
5
• La prevención de las causas que generan los desequilibrios ecológicos.
• El sujeto principal de la concertación ecológica son no solamente los
individuos, sino también los grupos y organizaciones sociales. El propósito
de la concertación de acciones ecológicas es reorientar la relación entre la
sociedad y la naturaleza.
• Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su
desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades, en los términos de ésta y
otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho. (En relación
con el artículo 4° párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y el artículo 30 de la Constitución Política del Estado de
Zacatecas).
• Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos
indígenas, a la protección, preservación, uso y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad.
• La erradicación de la pobreza es necesaria para el desarrollo sustentable.
• Las mujeres cumplen una importante función en la protección,
preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y en
el desarrollo.
• El control y la prevención de la contaminación ambiental, el adecuado
aprovechamiento de los elementos naturales y el mejoramiento del entorno
natural en los asentamientos humanos, son elementos fundamentales para
elevar la calidad de vida de la población.
• Las autoridades competentes, en igualdad de circunstancias ante las
demás naciones, promoverán la preservación y restauración del equilibrio de
los ecosistemas regionales y globales.
• A través de la cuantificación del costo de la contaminación del ambiente y
del agotamiento de los recursos naturales provocados por las actividades
económicas en un año determinado, se calculará el producto interno neto
ecológico (PINE). El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
integrará el PINE al Sistema de Cuentas Nacionales.
• La educación es un medio para valorar la vida a través de la prevención
del deterioro ambiental, preservación, restauración y aprovechamiento
sostenible de los ecosistemas y con ello evitar los desequilibrios ecológicos
y daños ambientales.
El mismo ordenamiento federal señala como instrumentos de política ambiental
los siguientes:
a) Planeación ambiental municipal
Es apremiante utilizar las ventajas de la planeación aplicada al medio ambiente;
consideramos que existe un significativo vacío en gran parte de los municipios del
país; son necesarios programas del sector que determinen, previa evaluación, la
problemática que aqueja a los municipios para diseñar las estrategias que orienten a
su vez las acciones en donde el sector público, social y privado participen
activamente en beneficio de sus comunidades.
6
Por su parte, la Agenda Municipal para la Gestión Ambiental7 señala en su
capítulo I, “el desarrollo sustentable y la planeación ambiental”, que la planeación
ambiental municipal es una actividad propia del desarrollo sustentable, diseñada para
programar, ejecutar y evaluar racional y sistemáticamente todas las acciones
económicas, sociales, políticas y culturales que se relacionan con el medio ambiente.
De acuerdo con la Agenda, el principal objetivo de este instrumento de política
ambiental es transformar la realidad del municipio, de conformidad con los consensos
llevados a cabo por la autoridad y la ciudadanía, y sustentados éstos por las normas,
principios y objetivos que establecen la Constitución federal, la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley de Planeación8.
La finalidad de la planeación ambiental, de acuerdo con la Semarnap (hoy
SEMARNAT), es sintetizar la visión estratégica sobre la solución de los problemas
ambientales existentes en el municipio y que su área respectiva determine, con los
anhelos y expectativas de la ciudadanía sobre el futuro ambiental que desean; y
expresar esa síntesis no solamente en proyectos y programas específicos, sino en
actitudes, valores y acciones cotidianas que permitan transitar hacia un modelo de
desarrollo sustentable en la localidad.
Dentro de lo que se puede lograr con una debida planeación ambiental se tiene:
• Programa para el Desarrollo Sustentable del Municipio (a propuesta de la
agenda municipal: Programa Ambiental Municipal)
• Resolución sistemática a los problemas municipales relacionados con su
entorno.
• Aplicación eficiente de los recursos humanos y materiales del municipio.
• Orientación al crecimiento de los centros de población y la optimización de
los servicios públicos municipales.
• Participación activa de la comunidad en el diseño y evaluación de las
estrategias, acciones y metas fijadas en el Programa.
• Generación de información que sirva de base para proyecciones urbanas
futuras.
a) Ordenamiento ecológico del territorio (ámbito federal)
Este tipo de ordenamiento es procedente en atención a la naturaleza y
características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas
sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción (fracción I, artículo 19 de la
LGEEPA), en atención a la vocación de cada zona o región, en función de sus recursos
naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes
(fracción II, artículo 19 de la LGEEPA).
A su vez, la LGEEPA señala en el artículo 19 bis que el ordenamiento ecológico
del territorio nacional se llevará a cabo mediante los programas de ordenamiento
ecológico que a continuación se exponen:
7
La Agenda municipal para la gestión ambiental tiene como objetivo proporcionar a las autoridades municipales información
básica, metodologías, experiencias y recomendaciones de instrumentación para orientar y consolidar su gestión ambiental.
Poder Ejecutivo Federal, Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1995-2000.
8
Idem.
7
Programa de
Ordenamiento
Ecológico
General del
Territorio
(Artículo 20 LGEEPA)
La regionalización ecológica del territorio nacional y de las zonas sobre las que la
nación ejerce soberanía y jurisdicción, a partir del diagnóstico de las
características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales, así como de
las actividades productivas que en ellas se desarrollen y, de la ubicación y
situación de los asentamientos humanos existentes, y (Artículo 20 fracción I,
LGEEPA)
Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección,
restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como
para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos.
(Artículo 20 fracción II, LGEEPA)
La determinación del área o región a ordenar, describiendo sus atributos físicos,
bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones
ambientales y las tecnologías utilizadas por los habitantes del área; (Artículo 20
Bis 3 fracción I, LGEEPA)
Programa de
Ordenamiento
Ecológico Regional
(Artículo 20 Bis 3, LGEEPA)
La determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación,
protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
que se localicen en la región de que se trate, así como para la realización de
actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos, y (Artículo 20
Bis 3 fracción II, LGEEPA)
Los lineamientos para su ejecución, evaluación, seguimiento y modificación.
(Artículo 20 Bis 3 fracción III, LGEEPA)
Ordenamiento
Ecológico del
Territorio
(Artículo 19 LGEEPA)
Programa de
Ordenamiento
Ecológico Local
(Artículo 20 Bis 4, LGEEPA)
Serán expedidos por las autoridades municipales, y en su caso del Distrito Federal,
de conformidad con las leyes locales en materia ambiental, y tendrán por objeto:
(Artículo 20 Bis 4 LGEEPA)
I. Determinar las distintas áreas
ecológicas que se localicen en la zona
o región de que se trate, describiendo
sus atributos físicos, bióticos y
socioeconómicos,
así
como
el
diagnóstico
de
sus condiciones
ambientales.
II. Regular, fuera de los centros de
población, los usos del suelo con el
propósito de proteger el ambiente y
preservar, restaurar y aprovechar de
manera sustentable los recursos
naturales, y
III. Establecer los criterios de
regulación
ecológica
para
la
protección, preservación, restauración
y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales dentro de los
centros de población.
Programa de
Ordenamiento
Ecológico Marino
(Artículo 20 Bis 7, LGEEPA)
Estos programas tendrán por objeto el establecer los lineamientos y previsiones a
que deberá sujetarse la preservación, restauración, protección y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales existentes en áreas o superficies específicas
ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes.
(Artículo 20 Bis 6 LGEEPA)
I. La delimitación precisa del área que
abarcará el programa;
II. La determinación de las zonas
ecológicas
a
partir
de
las
características,
disponibilidad
y
demanda de los recursos naturales en
ellas comprendidas, así como el tipo
de actividades productivas, y
III. Los lineamientos, estrategias y
demás
previsiones
para
la
preservación, protección, restauración
y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales, así como la
realización de actividades productivas
y demás obras o actividades que
puedan afectar los ecosistemas
respectivos.
Fig. 1. Panorama General del Ordenamiento Ecológico del Territorio Nacional y los programas que de él se
derivan, de conformidad con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
En lo tocante a los municipios, de conformidad con el artículo 20 bis 4 de la
LGEEPA, deben instrumentar el ordenamiento ecológico local del territorio, el cual será
expedido por las autoridades municipales con apego a las leyes locales en materia
ambiental y, tal como se muestra en la figura número 1, tendrá por objeto:
I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o
región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y
socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de
las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate;
II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el
propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de
manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la
realización de actividades productivas y la localización de asentamientos
humanos, y
III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección,
preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en
los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes.
8
c) Instrumentos económicos
Para incentivar el acatamiento de las líneas generales de la política ambiental,
los municipios están en posibilidad de orientar, desarrollar y aplicar, en los términos
del artículo 21 de la LGEEPA, instrumentos económicos encaminados a resarcir el
daño que las actividades industriales, comerciales y de servicios generan al
ambiente.
Ejemplo de esto sería la formulación de un fondo ambiental municipal como
sistema de recaudación económica, sustentado en un Reglamento Ambiental con
fijación de sanciones pecuniarias (entre otras), cuyo único fin debe ser intensificar
programas de reforestación en áreas previamente establecidas al par de soportar
campañas de concientización y educación destinadas a generar nuevas actitudes
entre la población.
d) Regulación ambiental de los asentamientos humanos
De conformidad con el artículo 23 de la LGEEPA, la debida planeación del
desarrollo urbano y la vivienda facilitará culminar con los objetivos de una política
ecológica. Con tal encomienda, este tipo de regulación deberá realizarse con apego a
los programas de ordenamiento local del territorio.
Éste es uno de los aspectos que más deben trabajarse por las autoridades de
los tres niveles de gobierno, es por demás sabido el impacto que los asentamientos
generan al entorno, por lo que la fracción III del citado artículo dispone que en la
determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de población se debe
evitar la afectación de áreas con alto valor ambiental.
Así mismo, la fracción VI del mismo artículo 23 establece que la federación, los
estados, el Distrito Federal y los municipios, en la esfera de su competencia,
promoverán la utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de
política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles con la protección y
restauración del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable.
El último concepto (desarrollo urbano sustentable), debería ser el modelo para
reorientar el crecimiento, muchas veces arbitrario, de los centros de población.
Especial atención deberá observarse en lo concerniente al agua, elemento que
aún adolece la indiferencia de los tomadores de decisiones; no existen programas
permanentes de tratamiento, captación y disposición del agua; pese a los urgentes
avisos de las autoridades mundiales y a fenómenos sociales como la ecomigración,
la cultura del agua es todavía casi nula.
Es importante resaltar la consigna establecida por la fracción IX del citado
artículo y que pudiera servir de epígrafe al presente ensayo:
La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios
que deterioren la calidad de vida de la población y, a la vez, prever las
tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una
relación suficiente entre la base de recursos y la población, y cuidar de los
factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de
la vida...9
9
LGEEPA, art. 23, frac. IX.
9
e) Evaluación del impacto ambiental
En materia de impacto ambiental el panorama se antoja áspero: al no existir en
los municipios un área administrativa encargada de la política ambiental, surge como
resultado lógico, la inexistencia o la inoperancia de un reglamento que establezca,
entre otras cosas, la disposición de que toda obra, tanto pública como privada,
presente la manifestación de impacto ambiental, o bien un informe preventivo.
Actualmente tenemos, como resultado, un alto grado de degradación del capital
ecológico, provocado en la mayoría de las veces por las mismas autoridades
municipales o estatales.
Reducir al mínimo o prevenir al máximo los posibles riesgos que la actividad
humana pueda generar al sistema natural, debe ser norma ineludible para la
administración pública de los tres niveles de gobierno.
Tratemos de responder a los siguientes cuestionamientos: ¿Se han cumplido las
disposiciones federales y estatales en materia de impacto ambiental? ¿Se conocen?
¿Las autoridades estatales y municipales han cumplido con su observancia? A
continuación se describen, con la finalidad de descubrir y determinar el grado de
afectación a nuestro patrimonio común.
Ámbito federal
Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente
Artículo 28
Ámbito estatal
Ley Estatal del Equilibrio
Ecológico y la Protección al
Ambiente
Artículos 27 y 28
Ámbito municipal
Ley General del
Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente
Art. 8° fracción XIV
Art. 28. La evaluación del impacto ambiental
es el procedimiento a través del cual la
Secretaría establece las condiciones a que se
sujetará la realización de obras y actividades
que puedan causar desequilibrio ecológico o
rebasar los límites y condiciones establecidos
en las disposiciones aplicables para proteger
el ambiente y preservar y restaurar los
ecosistemas, a fin de evitar o reducir al
mínimo sus efectos negativos sobre el
ambiente. Para ello, en los casos que
determine el Reglamento que al efecto se
expida, quienes pretendan llevar a cabo
alguna de las siguientes obras o actividades,
requerirán previamente la autorización en
materia de impacto ambiental de la
Secretaría:
I. Obras hidráulicas, vías generales de
comunicación,
oleoductos,
gasoductos,
carboductos y poliductos;
II. Industria del petróleo, petroquímica,
química, siderúrgica, papelera, azucarera, del
cemento y eléctrica;
III. Exploración, explotación y beneficio de
minerales y sustancias reservadas a la
Federación en los términos de las Leyes
Minera y Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en Materia Nuclear;
IV.
Instalaciones
de
tratamiento,
confinamiento o eliminación de residuos
peligrosos, así como residuos radiactivos;
V. Aprovechamientos forestales en selvas
Art. 27. La realización de obras y
actividades públicas o privadas,
que puedan causar desequilibrios
ecológicos al rebasar los límites y
condiciones señalados en las
disposiciones aplicables deberán
sujetarse a la autorización previa
de
la
Secretaría,
con
la
intervención de los gobiernos
municipales correspondientes, así
como al cumplimiento de los
requisitos que se les impongan
una vez evaluado el impacto
ambiental
que
pudieran
ocasionar, sin perjuicio de otras
autorizaciones que corresponda
otorgar
a
las
autoridades
competentes.
Art. 8° Corresponden a los
Municipios, de conformidad
con lo dispuesto en esta
Ley y las leyes locales en la
materia,
las
siguientes
facultades:
XIV. La participación en la
evaluación del impacto
ambiental de obras o
actividades de competencia
estatal, cuando las mismas
se realicen en el ámbito de
su
circunscripción
territorial.
Art. 28. Corresponderá a la
Secretaría (IEMAZ) evaluar el
impacto ambiental a que se
refiere el artículo anterior de esta
Ley, particularmente tratándose
de las siguientes materias:
I. Obra pública estatal;
II. Caminos rurales;
III.
Zonas
y
parques
industriales;
IV. Exploración, extracción y
procesamiento de minerales o
sustancias
que
constituyen
depósitos
de
naturaleza
10
tropicales y especies de difícil regeneración;
VI. Plantaciones forestales;
VII. Cambios de uso del suelo de áreas
forestales, así como en selvas y zonas áridas;
VIII. Parques industriales donde se prevea la
realización
de
actividades
altamente
riesgosas;
IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los
ecosistemas costeros;
X. Obras y actividades en humedales,
manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros
conectados con el mar, así como en sus
litorales o zonas federales;
XI. Obras en áreas naturales protegidas de
competencia de la Federación;
XII. Actividades pesqueras, acuícolas o
agropecuarias que puedan poner en peligro la
preservación de una o más especies o causar
daños a los ecosistemas, y
XIII. Obras o actividades que correspondan
a asuntos de competencia federal, que
puedan causar desequilibrios ecológicos
graves e irreparables, daños a la salud
pública o a los ecosistemas, o rebasar los
límites y condiciones establecidos en las
disposiciones
jurídicas
relativas
a
la
preservación del equilibrio ecológico y la
protección del ambiente.
semejante a los componentes de
los terrenos;
V. Desarrollos turísticos estatales
y privados;
VI. Instalación de tratamiento,
confinamiento o eliminación de
aguas residuales y de residuos
sólidos no peligrosos;
VII. Fraccionamientos, unidades
habitacionales y nuevos centros
de población; y
VIII. Las demás que no sean
competencia de la Federación.
f) Informe preventivo
En los términos del artículo 31 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, la realización de las obras y actividades a que se refieren las
fracciones I a XII del artículo 28 requerirán la presentación de un informe preventivo y
no una manifestación de impacto ambiental, cuando:
I. Existan normas oficiales mexicanas u otras disposiciones que regulen las
emisiones, las descargas, el aprovechamiento de recursos naturales y, en general,
todos los impactos ambientales relevantes que puedan producir las obras o
actividades;
II. Las obras o actividades de que se trate estén expresamente previstas por un
plan parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que haya sido
evaluado por la Secretaría en los términos del artículo siguiente, o
III. Se trate de instalaciones ubicadas en parques industriales autorizados en los
términos de la presente sección.
Consideraciones generales de la manifestación de impacto ambiental
I) Respecto a las obras de instalaciones de tratamiento, confinamiento o
eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos, parques
industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas;
desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros, y obras en áreas
naturales protegidas de competencia de la federación, la SEMARNAT notificará a los
gobiernos estatales y municipales o del Distrito Federal que ha recibido la MIA
respectiva, a fin de que éstos manifiesten lo que a su derecho convenga.
11
II)
Cuando la SEMARNAT reciba una manifestación de impacto ambiental e integre
el expediente, pondrá ésta a disposición del público con el fin de que pueda ser
consultada por cualquier persona.
Excepción: Los promoventes de la obra o actividad podrán requerir que se
mantenga en reserva la información argumentando que, de hacerse pública, se
afectarían sus derechos de propiedad industrial, y la confidencialidad de la
información comercial que aporte el interesado.
III) En los términos del artículo 35 de la LGEEPA, el proceso de evaluación de la
MIA consistirá en revisar si la solicitud se realizó de acuerdo con las formalidades de
la misma Ley, el Reglamento y las normas oficiales mexicanas relacionadas con el
caso concreto, para estar en condiciones de integrar el expediente correspondiente
en un término que no exceda de diez días.
Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la SEMARNAT emitirá,
debidamente fundada y motivada, su resolución (60 días contados a partir de la
recepción de la MIA, artículo 35 bis de la LGEEPA), misma que deberá establecer la
autorización de la obra en los mismos términos en que se propuso, o bien
condicionada a la modificación o aplicación de medidas de prevención y mitigación
del proyecto con la finalidad de que se eviten, mitiguen o compensen los impactos
ambientales que pudieran producirse en la construcción, operación o en caso de
accidente.
En los casos en que se contravengan las disposiciones jurídico-ambientales, o
que la obra afecte a una o más especies amenazadas o en peligro de extinción, o
bien que la información contenida en la MIA por parte de los promoventes sea falsa,
procederá la negación de la autorización solicitada.
g) Normas Oficiales Mexicanas
El artículo 36 de la multicitada Ley señala la facultad de la SEMARNAT respecto a
la emisión de normas oficiales orientadas a garantizar la sustentabilidad de las
actividades económicas y el aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Las NOM ambientales tienen como finalidad:
I. Establecer los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos,
metas, parámetros y límites permisibles que deberán observarse en
regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en aprovechamiento de recursos
naturales, en el desarrollo de actividades económicas, en el uso y destino de
bienes, en insumos y en procesos;
II. Considerar las condiciones necesarias para el bienestar de la población
y la preservación o restauración de los recursos naturales y la protección al
ambiente;
III. Estimular o inducir a los agentes económicos para reorientar sus
procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al desarrollo
sustentable;
IV. Otorgar certidumbre a largo plazo a la inversión e inducir a los agentes
económicos a asumir los costos de la afectación ambiental que ocasionen, y
V. Fomentar actividades productivas en un marco de eficiencia y
sustentabilidad.
12
La expedición y modificación de las normas oficiales mexicanas en
materia ambiental, se sujetará al procedimiento establecido en la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización.10
Las NOM ambientales son obligatorias en el territorio nacional y señalarán su
ámbito de validez, vigencia y gradualidad en su aplicación, según lo dispuesto por el
artículo 31 de la LGEEPA.
h) Autorregulación y auditorías ambientales
En los términos del artículo 38 de la LGEEPA, el sector privado puede someterse a
procesos voluntarios de autorregulación ambiental para mejorar sus procesos de
producción y demás actividades, dentro de los parámetros ambientalmente
sustentables y de conformidad con los lineamientos que la SEMARNAT les proponga,
en observancia a la normatividad y legislación aplicable en la materia.
En este tenor, la SEMARNAT inducirá o concertará, entre otras cosas, la
compatibilidad ambiental de los procesos productivos, sistemas de protección y
restauración ecológica, convenidos con cámaras de industria, comercio y otras
actividades
productivas,
organizaciones
de
productores,
organizaciones
representativas de una zona o región, instituciones de investigación científica y
tecnológica y otras organizaciones interesadas.
Otros importantes puntos que se describen de manera amplia en el citado
artículo son:
• El cumplimiento de normas voluntarias o especificaciones técnicas en materia
ambiental que sean más estrictas que las normas oficiales mexicanas.
• El establecimiento de sistemas de certificación de procesos o productos para
inducir patrones de consumo que sean compatibles o que preserven, mejoren o
restauren el medio ambiente.
En lo tocante a las auditorías ambientales podemos decir que son procesos
voluntarios incitados por los responsables de la operación de una industria o empresa
con la finalidad de adoptar prácticas y alternativas sustentables de operación e
ingeniaría, mediante el establecimiento de medidas de prevención y corrección
orientadas a preservar nuestro entorno (artículo 38 bis de la LGEEPA).
Huelga mencionar que la SEMARNAT cuenta con distintos programas de estímulos
para las empresas que se sometan a este tipo de procedimientos y en lo
concerniente con los Estado y el Distrito Federal, el numeral 38 Bis 2, establece la
posibilidad de establecer esos sistemas de autorregulación y auditorías ambientales.
I)
Investigación y educación ecológicas
En palabras del maestro Carlos Arellano García, investigar es un vocablo que
deriva del latín investigare y significa hacer diligencias para descubrir una cosa y, en
consideración del mismo autor, representa la realización de una importantísima tarea
humana, consistente en desempeñar una actividad orientada al descubrimiento de
algo.11
10
LGEEPA, art. 36, frac. I, II, III, IV y V.
11
Carlos Arellano García. Métodos y técnicas de la investigación jurídica. México: Porrúa, 2001, p. 23.
13
En este apartado, la labor del docente-investigador es invaluable, es necesario
intensificar la vinculación entre las universidades y la sociedad para orientar nuevas
actitudes de las presentes generaciones con la finalidad de dejar una herencia de
conocimientos y técnicas que sean evolucionadas por las próximas.
Es necesario regionalizar el papel de las instituciones académicas en busca de
las alternativas que se destinen a buscar los mejores cauces a través de los cuales la
aspiración de mejores condiciones de vida se haga realidad mediante la
implementación de nuevas tecnologías socioambientales; en este intento, deben
ejecutarse las acciones necesarias para que los municipios y comunidades se vean
beneficiados.
Efectivamente, muchos convenios en materia ambiental han sido signados entre
las autoridades estatales, municipales y las instituciones académicas; sin embargo,
los lineamientos en ellos descritos no se instrumentan, dejando pasar la oportunidad
de intercambiar experiencias entre gobierno-universidad-sociedad y diseñar las
aristas de posibilidades que puedan servir de base en la toma de decisiones.
Podemos realizar la siguiente conclusión preliminar: la política ambiental será
exitosa en la medida en que la población tenga los conocimientos y proyecte sus
actitudes en forma positiva hacia su medio, obtenidos a través de una apropiada
educación ambiental.
En conjunto, gobierno y sociedad civil debemos generar y adoptar una cultura de
acción y participación sobre los temas que se relacionan con la economía del país,
las condiciones sociales, el desarrollo político y la política ambiental, adoptando
posturas críticas y de propuestas, en el entendido de que están en juego el presente
y el futuro de la humanidad, de que la sociedad aspira permanentemente a mejores
condiciones de vida y que estas condiciones están íntimamente ligadas con el nivel
educativo.
Es urgente formar educadores dispuestos a ser en pensamientos y acciones,
pedagogos ambientales que promuevan los valores humanos como la equidad, la
ética, la justicia y la solidaridad, con la firme convicción de transitar hacia una
convivencia armónica entre los seres humanos y de éstos para con la naturaleza.
Por su parte el artículo 3° fracción XXXVI de la LGEEPA, define a la educación
ambiental como el proceso de formación dirigido a toda la sociedad, tanto en el
ámbito escolar como en el extraescolar, para facilitar la percepción integrada del
ambiente a fin de lograr conductas más racionales a favor del desarrollo social y del
ambiente. La educación ambiental comprende la asimilación de conocimientos, la
formación de valores, el desarrollo de competencias y conductas con el propósito de
garantizar la preservación de la vida.
La Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente12, establece
también en la fracción XVI del artículo 3°:
Educación ambiental: proceso permanente y sistematizado de
aprendizaje, mediante el cual un individuo cualquiera adquiere conciencia de
ser parte integrante de la naturaleza y actúa positivamente hacia ella.
12
Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, art. 3°, frac. XVI.
Vigente desde el 28 de marzo de 1990.
14
1.4. La política ambiental en la Ley Orgánica del Municipio
Dentro de la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Municipio13 se
establece que en el esquema del sistema federal, el municipio es el centro sobre el
cual gira la actuación tanto del estado como de la federación; se reconoce igualmente
que es la base de la organización política y administrativa, además, se dice que el
municipio es donde se encuentra la esencia del equilibrio de toda relación entre
gobiernos.
En este sentido, la restauración, preservación y mejoramiento del ambiente debe
ser una prioridad en el ámbito municipal, por ser éste la unidad a partir de la cual se
conocen los problemas y los retos relacionados con el entorno, además de
determinar las oportunidades con las que se cuenta para lograr mejores condiciones
de vida de la población.
La política ambiental ofrece una amplia gama de beneficios y posibilidades
inexploradas por la gran mayoría de los municipios del país, circunstancia que afecta
de manera importante al sistema natural.
En los albores del tercer milenio, el desarrollo sustentable resulta ser un modelo
ajeno a las prioridades municipales, resultado tal vez de que otras necesidades como
el empleo, la vivienda, el crecimiento arbitrario de los asentamientos humanos, etc.,
deben satisfacerse en un periodo de tres años, término insuficiente para solventar
proyectos de largo plazo, si tomamos en consideración el aspecto político de la
sucesión a que se dedica un alto porcentaje del periodo de gestión.
Identificamos varios obstáculos que impiden el avance de la política ambiental
municipal:
1) Los tomadores de decisiones carecen, en su mayoría, de una cultura y
conciencia ambiental, lo que impide que en la elaboración de planes de desarrollo
(incluyendo el urbano y el agropecuario), o en la estructuración de la administración
pública municipal y demás acciones, dejen fuera la concepción de la sustentabilidad.
2) En los casos en que se consolide una unidad administrativa relacionada con la
ecología, su personal requiere de capacitación y preparación, de lo contrario, se
condena a proyectar su actuación partiendo del esquema: ECOLOGÍA = ARBOLITO.
3) No existe un sistema que preserve los recursos humanos con vocación,
capacitación y prestigio profesional en el área ambiental (servicio civil de carrera).
4) Existe escasez de recursos económicos y materiales para implementar
programas, acciones, eventos, talleres, cursos, etc., relacionados con la restauración,
preservación y mejoramiento del ambiente, la explotación racional y sustentable de
los recursos naturales y la exploración e implementación de tecnologías con
adopción de alternativas que integran el cuidado del entorno.
Pudiéramos extender aún más la lista de los retos que enfrenta la política
ambiental; sin embargo, consideramos dirigir más este ensayo a identificar las
oportunidades que en este campo se tienen.
De acuerdo con el artículo 49, fracciones IV, XXII d), XXVII f) y k), de la Ley
Orgánica del Municipio, corresponde a los ayuntamientos:
13
Estado Libre y Soberano de Zacatecas, “Ley Orgánica del Municipio”. Decreto n° 351, publicado en el Periódico Oficial,
Órgano del Gobierno del Estado, n° 73, 14 septiembre 2001. Esta Ley abroga a la Ley Orgánica del Municipio Libre del
Estado de Zacatecas de 15 septiembre 1993.
15
IV. Ejercer las funciones que en materia de desarrollo urbano y vivienda,
ecología y patrimonio cultural, así como de programas de transporte público de
pasajeros, les confiere a los municipios la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y demás leyes aplicables.
XXII. Fomentar las siguientes acciones y actividades para el desarrollo
económico y social del municipio:
d) la explotación racional de los recursos naturales.
XXVII. Coordinarse con el ejecutivo estatal y por su conducto con el ejecutivo
federal a efecto de:
f) cuidar los recursos naturales y turísticos de su circunscripción territorial.
k) los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,
estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de
desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones,
intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y
permisos para construcciones y participar en la creación y administración de reservas
ecológicas. Para tal efecto, de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero
del artículo 27 de la Constitución general de la república, expedirán los reglamentos y
disposiciones administrativas que fueren necesarios.
Bajo esta panorámica, se antoja importante que cada municipio cuente al interior
de la estructura de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social (artículo 97, Ley
Orgánica del Municipio) con la Unidad de Desarrollo Sustentable, para aplicar las
atribuciones que anteriormente se describen.
1.5. El desarrollo sustentable y su aplicación en el ámbito municipal
En este particular, nos adentramos inicialmente a proponer una definición de
sustentabilidad en el ámbito municipal, en el sentido de que es la capacidad
adoptable por parte de los municipios para que mediante una adecuada política
ambiental se logre la satisfacción de las necesidades económicas, socioambientales
y culturales de los habitantes, mediante la implementación de alternativas y
tecnologías sustentables que promuevan la productividad y el progreso de sus
comunidades, teniendo como base la conciencia de ser parte integrante de la
estructura ambiental y en la que el compromiso permanente sea la preservación del
patrimonio común.
Sin ánimo de caer en la tendencia de diseñar escenarios catastróficos para
después orientar soluciones, consideramos urgente que los municipios de nuestra
entidad federativa diseñen otra forma de concebir el desarrollo y la necesidad de
idear nuevas alternativas de equilibrio entre el sistema social con el natural,
retomando como punto de partida los postulados que a partir de 1987 se
desprendieron del informe Nuestro futuro común (Brundtland).
Tenemos frente a nosotros el reto y la oportunidad para que desde el ámbito
municipal impulsemos una visión propia, en la que las autoridades y programas del
gobierno municipal se destinen a mejorar la calidad de vida desde la perspectiva del
cuidado y las relaciones armónicas entre la naturaleza y los seres humanos.
El desarrollo sustentable puede iniciar, a nuestra consideración, el proceso para
convertirse en realidad, si al interior de cada administración pública municipal se
16
creara, previa aprobación del Cabildo, una unidad de desarrollo sustentable (nombre
tentativo, para no caer en incongruencias como ecología y medio ambiente),
instancia que trace las líneas de la política ambiental municipal, traducida en la
elaboración de un diagnóstico para establecer prioridades y estrategias a incluirse en
el programa ambiental municipal.
Dicha unidad administrativa deberá incluir su programa operativo anual, manual
de organización, manual de procedimientos y, por supuesto, un Reglamento
Ambiental Municipal, el cual debe constituirse en el instrumento jurídico que
establezca los parámetros y mecanismos a ejecutarse con la finalidad de lograr
mejores estadios de convivencia armónica, en el que se describan mínimamente los
siguientes temas:
I.
Autoridades y distribución de competencias;
II.
Participación ciudadana y gestión ambiental;
III. Consejo de Ecología Municipal;
IV. Denuncia popular;
V.
Instrumentos de política ambiental municipal (planeación, ordenamiento
ecológico, evaluación del impacto ambiental, educación e información
ambiental);
VI. Áreas naturales protegidas;
VII. Tratamiento de aguas residuales;
VIII. Procedimiento administrativo;
IX. Medidas de seguridad;
X.
Inspección y vigilancia;
XI. Sanciones y recursos administrativos.
Los puntos anteriores no son, evidentemente, limitativos y deberán adaptarse
a las características lógicas de cada municipio, en atención a sus posibilidades
técnicas, recursos y prioridades.
La protección jurídica de los recursos naturales y el establecimiento de los
parámetros de racionalidad deben llevar una coherencia que garantice la
satisfacción de los factores propicios para lograr el progreso de los municipios y su
desarrollo sustentable.
1.6. Análisis de la jerarquía jurídica de la política ambiental
1.6.1. Ámbito federal
Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos14
Dentro de las garantías individuales que consagra la Constitución federal se
encuentra lo que establece el artículo 4º, párrafo cuarto: “toda persona tiene derecho
a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.
Esta prerrogativa marca el punto de partida bajo el que se justifican los planes,
acciones y programas, cuyos objetivos sean lograr que cada individuo, con
independencia de su nacionalidad y en forma armónica, desenvuelva sus
14
Estados Unidos Mexicanos, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 4° párrafo cuarto y 115 fr. V
17
capacidades dentro de un entorno que le asegure la satisfacción de sus necesidades
económicas y sociales dentro de los parámetros socioambientales.
Por otra parte, en lo que concierne a las facultades que se contemplan en el
artículo 115, fracción V, de la Constitución federal, se señala:
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,
estarán facultados para:
a) formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano
municipal;
b) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales
deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la
federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar
la participación de los municipios;
d) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y
en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público
de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
De acuerdo con el artículo 8º de esta disposición jurídica, corresponden a los
municipios, con apego a las leyes locales, las siguientes facultades:
I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;
II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes
locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias
que no estén expresamente atribuidas a la federación o a los estados;
III. La aplicación de la disposiciones jurídicas en materia de prevención y control
de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como
establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de
contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean
consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la
legislación estatal corresponda al gobierno del estado;
IV. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control
de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte,
almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e
industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 137 de la presente ley;
V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los
centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas
previstas por la legislación local;
18
VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control
de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones
electromagnéticas y lumínicas y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el
ambiente, provenientes de fuentes fijas que funcionen como establecimientos
mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las
disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles, excepto las
que conforme a esta ley sean consideradas de jurisdicción federal;
VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y
control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de
drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas
nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación
local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados;
VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico
local del territorio a que se refiere el artículo 20 bis 4 de esta ley, en los términos en
ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo,
establecidos en dichos programas;
IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al
ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los
servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros,
tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a
la federación o a los estados en la presente ley;
X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio
ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su
circunscripción territorial;
XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las
políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;
XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas
por la federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI
y VII de este artículo;
XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y
difusión en materia ambiental;
XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o
actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de
su circunscripción territorial;
XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección
al ambiente, y
XVI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del
equilibrio ecológico y protección al ambiente les concedan esta ley u otros
ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la
federación o a los estados.
19
1.6.2 Ámbito estatal
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas
En nuestra entidad federativa, la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Zacatecas15 establece, dentro del título II “de los derechos
fundamentales”, el concepto de sustentabilidad y el derecho a vivir en un ambiente
adecuado y sano en los siguientes términos:
Artículo 30. Todo individuo tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado y sano que propicie el desarrollo integral de manera sustentable.
El estado dictará, en el ámbito de su competencia, las medidas apropiadas que
garanticen la preservación del equilibrio ecológico, la protección del ambiente y el
aprovechamiento racional de los recursos naturales, de manera que no se
comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.
Lo anterior marca la pauta para que dentro del gobierno municipal su población
obtenga un adecuado desarrollo integral, desde el punto de vista económico, político,
social, cultural y, por supuesto, ecológico.
Es necesario romper con los viejos modelos centralistas mal diseñados y en
ocasiones orientados hacia otros fines, ya que la calidad de vida de los habitantes de
las zonas marginadas y con altos índices de pobreza, analfabetismo, desnutrición,
etc., serán los únicos indicadores de la sustentabilidad en cualquier entidad de la
República Mexicana, no son los discursos ni las estadísticas bien elaboradas.
Desafortunadamente, los municipios, no nada más de Zacatecas sino de todo el
país, reflejan un atraso considerable cuando hablamos de reglamentación, planes y
programas relacionados con el medio ambiente; por ello, todavía a inicios del siglo
XXI las ciudades crecen sin orden, sin progreso y con gastos enormes que se
traducen a su vez en la elevación de los impuestos destinados a solventar los
mismos errores.
Tres años no bastan para diseñar y poner en marcha proyectos productivos con
tecnologías sustentables o lograr que el nuevo paradigma de la sustentabilidad sea
una realidad en los municipios; sin embargo, mucho daño nos hará no comenzar a
implementar las medidas de política ambiental que coordine la unidad de ecología en
este ámbito.
Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
De conformidad con el artículo 6º de esta Ley,16 corresponde a los municipios de
la entidad, dentro de sus respectivas jurisdicciones:
I. La formulación y conducción de la política y de los criterios ecológicos, en
congruencia con los que, en su caso, hubieren formulado la federación y el gobierno
de la entidad;
15
Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, art. 30. México:
Anaya, 2001, p. 17.
16
Estado Libre y Soberano de Zacatecas, “Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”. Publicada en el
Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, n° 103, 27 diciembre 1989, en vigor desde el 28 marzo 1990.
20
II. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al
ambiente que se realicen en sus respectivas circunscripciones territoriales, salvo
cuando se refieran a asuntos reservados a la federación o al gobierno del estado;
III. La preservación y control de emergencias ecológicas y contingencias
ambientales, cuando la magnitud o gravedad de los desequilibrios ecológicos o
daños al ambiente no rebasen el territorio municipal o no hagan necesaria la
participación del gobierno del estado o de la federación;
IV. La creación y administración de áreas naturales protegidas de jurisdicción
local, en coordinación con el gobierno del estado;
V. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera, generada por
fuentes fijas de giros menores, fuentes naturales, quemas y fuentes móviles, excepto
el trasporte federal;
VI. La verificación del cumplimiento de las normas técnicas ecológicas de
emisión máxima permisible de contaminantes a la atmósfera, por parte de los giros
menores y de las fuentes móviles, excepto el trasporte federal, mediante el
establecimiento y operación de sistemas de verificación;
VII. El establecimiento de medidas para retirar de la circulación los vehículos
automotores que rebasen los límites máximos permisibles de emisiones
contaminantes a la atmósfera que establezcan los reglamentos y normas técnicas
ecológicas aplicables;
VIII. La puesta en práctica de medidas de tránsito y vialidad para evitar que los
niveles de concentración de contaminantes en la atmósfera emitidos por los
vehículos automotores, rebasen los límites máximos permisibles que determinen los
reglamentos y las normas técnicas ecológicas aplicables;
IX. El condicionamiento de las autorizaciones para el uso del suelo o de las
licencias de construcción u operación, al resultado satisfactorio de la evaluación de
impacto ambiental, en el caso de proyectos de obras, acciones y servicios que se
mencionan en el artículo 28 de esta ley;
X. La prevención y control de la contaminación de aguas federales que tengan
asignadas o concesionadas para la prestación de servicios públicos y de las que se
descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población,
sin perjuicio de las facultades de la federación en materia de descarga, infiltración y
reúso de aguas residuales;
XI. La verificación del cumplimiento de las normas técnicas ecológicas que se
expidan para el vertimiento de aguas residuales en los sistemas de drenaje y
alcantarillado;
XII. El dictamen de las solicitudes de permiso para descargar aguas residuales
en los sistemas de drenaje y alcantarillado que administren, con base en las
disposiciones que al efecto se establezcan en las normas técnicas ecológicas
aplicables;
XIII. El establecimiento de las medidas para hacer efectiva la prohibición de
emisiones contaminantes que rebasen los niveles máximos permisibles y resulten
perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente, salvo en las zonas donde existan
fuentes emisoras de jurisdicción federal;
XIV. La regulación de la imagen de los centros de población para protegerlos de
la contaminación visual;
21
XV. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección
ambiental en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los
servicios de alcantarillado, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones,
rastros, calles, parques urbanos y jardines, tránsito y trasporte local;
XVI. El manejo y disposición final de los residuos sólidos industriales no
peligrosos, así como la vigilancia del manejo de los residuos sólidos industriales que
no sean peligrosos;
XVII. La prevención y control de la contaminación del suelo, generada por
fuentes municipales o de su jurisdicción;
XVIII. El establecimiento de las medidas necesarias en el ámbito de su
competencia para imponer las sanciones correspondientes por infracciones a la
presente ley o a las ordenanzas, reglamentos y bandos de policía y buen gobierno;
XIX. La concertación de acciones con los sectores social y privado, en materia
de su competencia, conforme a la presente ley.
Con base en estas disposiciones, los municipios emitirán las ordenanzas,
reglamentos y bandos municipales para proveer al cumplimiento de la presente ley.
1.7 Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable en el Ámbito Municipal
Podemos definir a la política ambiental municipal como aquella que emana del
Ayuntamiento en forma colegiada y de conformidad con la Ley Orgánica del
Municipio, destinada a lograr una mejor calidad de vida de la población, tomando
como punto de partida la implementación de instrumentos, normas y acciones de
carácter socioambiental en beneficio de las presentes y futuras generaciones y con
apego a las disposiciones, facultades y obligaciones plasmadas en la Constitución
federal, la particular del Estado y las leyes federales, estatales y reglamentos
aplicables en esta materia.
Sobre las alternativas de solución a los problemas del medio ambiente en la
esfera municipal que coadyuven a dar respuesta eficaz a las adversidades que ya se
padecen en varios municipios del Estado como Mazapil, Villa González Ortega, Noria
de Ángeles etc., se debe destacar la importancia de la creación de Consejos
Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CODESUS), ideado como un órgano de
participación social que coadyuvará a diseñar un desarrollo integral.
Esta instancia podrá estar integrada por consejeros consultivos, directivos y
demás ciudadanos que tengan interés en colaborar junto con el Gobierno Municipal
en las tareas que impulsen un desarrollo equilibrado y sostenible.
Dentro de los objetivos que pudieran trazarse a partir de la creación del CODESUS
se encuentran:
I. Consolidar un mecanismo formal, directo y legitimado de la sociedad para la
toma de decisiones sobre la política ambiental municipal y el análisis de las
repercusiones directas o indirectas en el desarrollo sustentable del municipio;
II. Gestionar recursos, evaluar actividades y desempeñarse como contraloría
social de los diferentes proyectos socioambientales en el ámbito municipal;
III. Apoyar al Ayuntamiento para generar y fortalecer la autogestión municipal y
de esa manera sustentar las decisiones gubernamentales bajo las bases de la
22
participación ciudadana y adecuación a nuestra realidad local, en el contexto de los
ámbitos regional, estatal y nacional;
IV. Involucrar a la ciudadanía en la ejecución de los proyectos socioambientales
contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal, con una visión a largo plazo, al
tiempo que permita disminuir los efectos negativos de las discontinuidades entre
cada período del gobierno municipal;
V. Promover e identificar fuentes de financiamiento para realizar proyectos
ambientales básicos para la transición del desarrollo sustentable;
VI. Coadyuvar con la Unidad de Ecología y Medio Ambiente (nombre tentativo) y
la Comisión de Regidores sobre Medio Ambiente, a la realización de acciones
tendientes a restaurar, proteger y mejorar el ambiente; y
VII. Evaluar y diseñar en coordinación con la Unidad y la Comisión, la política
ambiental municipal, estableciendo el diagnóstico, estrategias, prioridades y metas
para el cumplimiento de sus objetivos.
El CODESUS será la estructura formal de la participación civil orientada a diseñar y
evaluar la política ambiental municipal, con una visión multidisciplinaria e
interinstitucional en la consolidación del desarrollo sustentable para los municipios.
Dentro de las atribuciones que corresponderán al CODESUS destacan:
I. Exponer a la Comisión de Medio Ambiente del Cabildo, la situación que guarda
la aplicación de los instrumentos de política ambiental en el ámbito municipal;
II. Emitir las opiniones por escrito al Presidente Municipal respecto a los asuntos
que se le hayan encomendado y que por su importancia así lo requieran;
III. Analizar, y aprobar en su caso, las reformas y adiciones necesarias al
Reglamento Ambiental Municipal;
IV. Presentar al Cabildo, para su aprobación, las reformas al presente
Reglamento, y proponer proyectos de reglamentos necesarios para consolidar la
sustentabilidad del desarrollo en el Municipio;
V. Evaluar y opinar sobre los planes, programas y proyectos municipales
relacionados con el desarrollo sustentable;
VI. Nombrar, en cualquier tiempo, comisiones transitorias y las demás que
coadyuven al logro de sus objetivos;
VII. Establecer relaciones de coordinación con los Consejos Consultivos de otros
municipios, tanto del Estado como de otras entidades federativas;
VIII. Organizar reuniones, seminarios, congresos y demás eventos académicos
con expertos nacionales e internacionales en materia de desarrollo sustentable,
ecología y medio ambiente, en congruencia con los objetivos del CODESUS, y
IX. Fomentar la vinculación con las instituciones académicas para difundir libros,
folletos y revistas, orientados a consolidar la cultura y la conciencia ambiental.
1.8 Agenda ambiental municipal17
Uno de los programas que la federación, a través de la SEMARNAT, ofrece a los
municipios es la Agenda municipal para la gestión ambiental, compuesto por cinco
capítulos a saber:
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Poder Ejecutivo Federal, Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Programa Ambiental Municipal.
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En el primer capítulo se trata el tema “El desarrollo sustentable y la planeación
municipal”; aquí se establece el mecanismo para integrar el crecimiento económico,
el desarrollo social y la preservación de los recursos naturales, así como la
necesidad de que los problemas ambientales se resuelvan en el lugar donde se
originan, sin soslayar su impacto regional.
La tarea del Presidente Municipal y de su equipo de trabajo es fundamental para
que, con su conocimiento de los problemas y de la realidad de su comunidad, se
formulen soluciones concertadas y eficaces para revertir el deterioro ambiental.
La primera herramienta que la autoridad municipal puede utilizar para abordar la
problemática ambiental en su espacio territorial es la planeación. Por tal razón, este
capítulo resalta el proceso de planeación vinculado a la descentralización de la
política ambiental; se propone la elaboración de un programa ambiental municipal,
como instrumento básico para alcanzar los objetivos de mejoramiento ambiental y de
preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
En el capítulo 2, denominado “El desarrollo sustentable y el marco jurídico
administrativo”, se revisan los principales ordenamientos jurídicos que dan sustento
legal a la gestión ambiental en general y las atribuciones que la ley otorga a los
municipios en particular.
Se pone especial énfasis a lo estipulado en la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, asimismo, se analizan sucintamente los
diferentes planes y programas sectoriales que inciden en el quehacer ambiental y los
compromisos internacionales que el gobierno mexicano ha contraído, así como la
participación que se espera del municipio en el cumplimiento de éstos.
El capítulo 3, “La gestión ambiental municipal”, presenta los fundamentos para
organizar un sistema municipal de gestión ambiental, y propone al Presidente
Municipal los elementos básicos para aplicar de manera oportuna y eficiente, la
política ambiental municipal.
De igual forma se mencionan los instrumentos de participación y organización
que pueden ser utilizados a fin de generar acciones y captar recursos para el cuidado
y protección de los recursos naturales y ambientales; se describen los instrumentos
de la política de la gestión ambiental y su aplicación en el municipio, identificando sus
atribuciones específicas y generales, y se incluyen algunos lineamientos para
elaborar un Reglamento Ambiental Municipal, así como una sección referida a la
prevención y atención de desastres, considerando que éstos pueden tener incidencia
no solo en la salud humana sino en el deterioro ambiental y de los recursos
naturales.
El capítulo 4 se refiere al “Financiamiento de un sistema municipal de gestión
ambiental”.
Tomando en cuenta que los municipios tienen facultades en materia ambiental y
para cumplirlas necesitan recursos, que regularmente son escasos, para financiar
programas y proyectos de protección ambiental, así como de dotación de servicios y
bienes públicos, en este capítulo se describen las fuentes de financiamiento que el
Presidente Municipal puede utilizar, uniendo los esfuerzos institucionales con los de
su comunidad. Se describen los instrumentos económicos fiscales, financieros y de
mercado a los que pueden tener acceso los ayuntamientos para estos fines.
En el capítulo 5, “Experiencias relevantes de gestión ambiental municipal” se
recogen, en una primera aproximación, las experiencias exitosas que en materia de
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gestión ambiental han tenido algunos municipios del país, destacando los resultados
de la actividad gubernamental y comunitaria.
Este apartado, como el resto del documento, está concebido para que se pueda
actualizar de tiempo en tiempo, y pretende ofrecer a la autoridad municipal algunos
ejemplos que pudieran ser aplicables en sus propias localidades.
1.8. Conclusiones
Primera. El capital ecológico mundial continúa mermándose, lo cual debe alertar
a los gobiernos municipales en la toma de decisiones y en la adopción de una
eficiente política ambiental que garantice la satisfacción de las necesidades
esenciales de las comunidades y la preservación del medio.
Segunda. Toda crisis económica conlleva una crisis ambiental, constituyendo un
círculo caótico de difícil solución, lo cual pone a prueba la capacidad de los gobiernos
para solucionar esta complejidad en la que las autoridades municipales no deben
estar ajenas.
Tercera. Los municipios deben propiciar que se agudicen los mecanismos de
descentralización de la política ambiental federal.
Cuarta. La participación social es determinante en la estructuración de la política
ambiental municipal.
Quinta. El elemento de más valía en cuanto a la política ambiental es la
prevención de los impactos ambientales, ya que estos suelen ser irreversibles,
cuando menos para las presentes generaciones.
* Álvaro García Hernández
Universidad Autónoma de Zacatecas
Investigador del programa Jurismática del Centro de Investigaciones Jurídicas
Docente de la Unidad Académica de Derecho
Maestría en Docencia e Investigación Jurídicas
[email protected]
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