A 20 años de la Convención sobre los Derechos del Niño

GT7 Sociología de las infancias y juventudes
La relación entre Estado – Infancia a 20 años de la Convención Internacional de
los Derechos del Niño. La primera infancia como sujeto de derecho.
Silvina Corbetta1 y Vanesa D’Alessandre2
Resumen
El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de Las Naciones Unidas adopta la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN), la cual fue incorporada a
la normativa argentina mediante la ley Nº 23.849, sancionada el 27 de septiembre de
1990. Pasadas ya más de dos décadas de aquel hecho histórico, los avances que se han
realizado han sido significativos, aunque resultan insuficientes a la luz de la persistente
proporción de niños y niñas cuyos derechos se ven vulnerados diariamente. Esta
ponencia presenta los primeros resultados de una investigación más amplia, cuyo
objetivo es analizar la situación de la primera infancia en la Argentina a partir de la
incorporación de la CDN. Esta ponencia constituye una breve presentación de los
hallazgos identificados hasta el momento. En particular, la descripción de las tendencias
demográficas recientes que dan forma al grupo poblacional de la primera infancia, la
identificación de los principales hitos normativos, así como las principales políticas y
programas nacionales orientados al sector. La construcción de la información que aquí
se presenta es el resultado del análisis de información cuantitativa y la revisión de
fuentes secundarias de diferentes orígenes; organismos gubernamentales y no
gubernamentales, análisis de leyes nacionales y literatura referida a la materia.
Palabras clave: Convención sobre los Derechos del Niño – Primera infancia –
Tendencias demográficas recientes de la primera infancia en Argentina – Marco
normativo- Modelos de Intervención del Estado- Políticas y programas para la primera
infancia.
Introducción: alcances y limitaciones de esta ponencia
El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN). En el caso específico de
nuestro país se adhiere a la misma mediante la Ley 23.849 en 1990. Este nuevo marco
de comprensión de la niñez, es incorporado a la Constitución Argentina en el año 1994
y a través de la Ley 26.061 de Protección Integral de la Infancia en el año 2005, que se
1
Silvina Corbetta, Politóloga (UBA), Especialista en Educación Ambiental para el Desarrollo Sustentable
(UnComa), actualmente cursando el Doctorado en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora independiente
en IIPE-UNESCO [email protected]
2
Vanesa D'Alessandre, Socióloga (UBA), actualmente cursando la Maestría en Desarrollo Humano de
FLACSO – Investigadora y Responsable del Área Información del SITEAL - IIPE/UNESCO – OEI
[email protected]
1
insta al Estado a adecuar el marco normativo e institucional para regular su vínculo con
la infancia desde nuevos términos. Pasadas ya más de dos décadas desde la adhesión se
registran avances significativos aunque insuficientes a la luz de la persistente
proporción de niños y niñas cuyos derechos se ven vulnerados cotidianamente.
Frente a este panorama, la Fundación ARCOR y el IIPE – UNESCO en Buenos Aires,
están llevando a cabo un estudio orientado a sistematizar y caracterizar las principales
acciones desarrolladas en el país destinadas a garantizar y promover el cumplimiento de
los derechos de la primera infancia en Argentina. El foco está puesto en la
caracterización de las principales transformaciones en la situación socioeconómica y
demográfica de la primera infancia a lo largo del período considerado, como así también
en la identificación de los principales acciones nacionales y provinciales para adecuar el
marco legal a la CDN y en la sistematización de las políticas y programas que
promueven la efectivización de los derechos plasmados en la ley.
Esta ponencia presenta parte del avance de la investigación en curso. En particular,
aquellos puntos en los que al momento se alcanzó mayor desarrollo. A los fines de la
presente, se comienza con una breve descripción de los componentes demográficos
centrales que dan forma al grupo poblacional de 0 a 8 años. Luego, se propone una
reflexión sobre los aspectos centrales que inspiraron y rigieron la relación del Estado
con la Infancia, a partir de la CDN. Más adelante, se exponen las acciones llevadas
adelante por el Estado Nacional en materia de protección y promoción de los derechos
de la primera infancia. En este apartado, se presentan los resultados de la primera
exploración en materia de normativa para la infancia en general y para la primera
infancia en particular y los principales planes, programas y proyectos nacionales
destinados a ese universo poblacional.
Finalmente, es importante señalar que dado el incipiente estado de avance del presente
estudio, se presenta un documento de corte preponderantemente descriptivo, ya que aún
no es posible analizar con certeza la relación entre la situación de la primera infancia
según los datos demográficos, el modelo de intervención del Estado -plasmado en la
normativa- con las acciones efectivas en terreno. Esto nos deja sin posibilidad de
identificar los núcleos problemáticos respecto a la aplicación y el alcance de la política
pública destinada a la promoción y protección de la primera infancia y mucho menos
por cierto, permitirnos avanzar en recomendaciones de política públicas.
2
1. Tendencias recientes en la conformación demográfica de la primera infancia
El Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en el año 2010 indica que 6 de los
40 millones de personas que conforman la población residente de Argentina tiene entre
0 y 8 años. Este grupo etareo representa al 15% del total.
Ahora bien, Argentina –al igual que el resto de los países de la región- se encuentra
atravesando un proceso demográfico determinado por la disminución sostenida,
pronunciada y conjunta de la fecundidad y la mortalidad, lo cual, como consecuencia
más importante tuvo el incremento considerable de la esperanza de vida y la
disminución en la velocidad de crecimiento poblacional interanual. De este modo, se
reconfiguran pirámides poblacionales de bases más estrechas, en donde el peso relativo
de los más pequeños tiende a reducirse a la vez que aumenta la presencia relativa de los
ancianos. Este paulatino envejecimiento de la población se expresa por primera vez y en
forma incipiente en la reducción intercensal 2001 – 2010 de poco más del 1% del grupo
de edad de 0 a 8 años. Esto es, la población Argentina continúa creciendo, a un ritmo
del 11% durante el período 2001 – 2010 pero sobre variaciones en las tasas de
fecundidad y mortalidad que implican simultáneamente la reducción del peso relativo
de los niños y el aumento de los ancianos sobre el conjunto.
El acceso desigual a las condiciones mínimas de subsistencia deriva en muchos casos en
la muerte evitable de los niños. En Argentina, nacen anualmente más 755 mil niños;
más de 10 mil mueren antes de cumplir los 5 años de edad, aproximadamente 9 mil
fallecen antes del primer año y, entre ellos, alrededor de 6 mil fallecen durante su
primer mes de vida. Asimismo, de acuerdo a las estadísticas suministradas por el
Ministerio de Salud Nacional para el año 2010, más del 60% de las defunciones
ocurridas durante el primer año de vida serían evitables a través de intervenciones
preventivas adecuadas y sencillas durante el embarazo y el parto, y tratamientos de bajo
costo al recién nacido. En las últimas dos décadas, se registró un importante avance en
la reducción de la mortalidad infantil. En efecto, la tasa de mortalidad infantil a
comienzos de la década del ’90 duplicaba a la registrada en el año 2010. No obstante, se
observan importantes brechas entre provincias que incluso aumentaron durante los
últimos años. En términos generales, las provincias más pobres del país presentan
riesgos más altos de muerte temprana y, pese a la disminución en sus tasas, la
heterogeneidad entre áreas geográficas y grupos sociales persiste y en algunos casos se
agudizó. De este modo, desde la lectura agregada de los dos principales componentes
3
que dan lugar al perfil socio demográfico de la primera infancia, esto es, el contexto en
que se nace y se muere, se confirma una vez más que, dado los actuales patrones
reproductivos, al momento de nacer los niños tienen una probabilidad más elevada de
sumarse a familias de escasos recursos económicos que a otro tipo de familias. Esta
desventaja inicial se refuerza al comprobar que la probabilidad de morir tampoco es
igual para todos los niños. Las condiciones nutricionales y la edad de la madre gestante,
la planificación familiar, el control de los embarazos por profesionales especializados,
el contexto en el que ocurre el parto y la atención de la puérpera y el recién nacido, son
los factores que en conjunto explican más del 60% de las muertes infantiles. Una vez
cumplido el primer año de vida, el entorno ambiental en el que se desarrollan los niños
y los cuidados básicos que estos reciben, son los aspectos más fuertemente relacionados
con el perfil de mortalidad que revela este grupo de edad. En efecto, la principal causa
de muerte de los niños de entre 1 y 4 años son las causas externas, es decir, accidentes,
en la mayoría de los casos domésticos, y exposición a violencias de diversa índole;
seguido por enfermedades del sistema respiratorio y enfermedades parasitarias.
De este modo, la ventaja relativa que la reducción del peso poblacional de la primera
infancia pudiera significar en términos de los recursos necesarios para garantizar el
cumplimiento de sus derechos primordiales, choca con la mayor vulnerabilidad social
del grupo poblacional. Este aspecto finalmente queda claramente en evidencia al
observar que, en el 2010 de acuerdo a la información proveniente de la Encuesta
Permanente de Hogares, más de la mitad de los niños de 0 a 8 años residen en los
hogares ubicados en el 30% más bajo de la distribución de ingresos, situación que se
agudiza en el nordeste, noroeste y cuyo argentino en donde entre ocho y siete de cada
diez niños proviene de los hogares más pobres. Estas desventajas iniciales nos ubican de
lleno en un rasgo distintivo de los hogares en los que viven los niños de 0 a 8 años.
Estos son, desde diversos ángulos y por múltiples razones, socialmente más vulnerables
que el resto de los hogares.
2. El lugar de la CDN. Itinerarios de la relación entre Estado e Infancia en la
Argentina
Si lo que se pretende es subrayar los términos de la relación Estado Infancia en la cual
la CDN busca habrá que asumir que al menos desde la dimensión discursiva resulta
indiscutible el rol que la misma viene jugando desde hace poco más de 20 años en el
4
país. Prueba de ello es que en la actualidad resultarían casi excepcionales los casos de
políticas públicas orientadas a la primera infancia (y a la infancia en general), que en sus
fundamentos y objetivos, no tomen de referencia a la CDN. En términos generales,
constituye un punto de inflexión en el modo de pensar la niñez y el modo en que el
Estado y la sociedad toda, deberán relacionarse e intervenir en materia de infancia. En
algún sentido se puede sostener que la CDN se convierte en el instrumento a través del
cual los sectores históricamente involucrados en la búsqueda del bienestar de la infancia
logran visibilizar la defensa de los derechos al mismo tiempo en que el modelo
neoliberal se consolida en nuestro país. Es decir, los derechos de la niñez llegan (o
retornan) a las agendas políticas en un momento en que los dispositivos estatales que
apuntan a la justicia social estaban en franco retroceso.3
Silvia Stuchlik (2005) señala que la CDN se concibe así misma como un piso y plantea
la necesidad de realizar acciones concretas en lo administrativo, lo legislativo y judicial.
Desde la perspectiva del contexto de surgimiento de la CDN, se observa en cambio, una
situación paradojal entre la retórica del discurso estatal sobre la adhesión a la CDN en
1990 y las políticas económica del modelo. Es decir, por un lado, se producían avances
en términos del reconocimiento de los derechos de niñas y niños, con una ampliación
del campo de saberes en torno a la niñez pero por otro, el conocimiento acumulado no
3
No es objetivo de este trabajo bucear en las diferentes etapas de las políticas de niñez en este país, no
obstante es importante resaltar la etapa del estado de bienestar en Argentina, periodo donde muchos de los
esfuerzos institucionales estuvieron dirigidos directa o indirectamente hacia ciertos sectores de la
infancia, incluso proporcionando cambios en la propia concepción de la niñez. El plafond de políticas
instrumentadas durante el primero y segundo peronismo y la efectivización de los derechos sociales en el
marco del pleno empleo incluyen a la infancia sin lugar a dudas. En este sentido, Carlos, Eroles (2002) en
su obra las «Políticas Públicas de infancia. Una mirada desde los derechos», señala que «Bajo la
conducción de Landó, el área de Menores –durante el gobierno peronista- comienza a poner énfasis en los
aspectos preventivos y en el fortalecimiento de la familia» (Eroles, 2002). Incluso las políticas impulsadas
por el dispositivo institucional de aquella época apuntaban a darle un lugar de privilegio a los niños,
mujeres desamparadas y a los hijos de las familias obreras. En este sentido Alfredo Carballeda (1995)
sostiene: “Si pensamos en un marco conceptual para este modelo de la acción social y su aplicación en
nuestro país, la referencia inmediata es hacia la idea de Justicia Social, ratificando ahora globalmente la
cuestión de los derechos sociales y generando Políticas Sociales de cobertura universal, pero con un
sentido de dignidad, si se quiere, reparador». (Carballeda, 1995). En esta línea, un sector de la literatura
da cuenta de que las políticas implementadas durante este período irrumpen temporalmente sobre el tipo
de relación que se venían generando desde el modelo tutelar (sistema que desarrollaremos en el siguiente
subtítulo) concibiendo diferencialmente a la niñez. Prueba de ello resulta el siguiente fragmento del
Boletín Informativo de la Dirección General de Menores (1954): “Dejar vivir al niño plenamente,
intensamente, su infancia, sin apresuramientos lamentables, sin observaciones de ningún género; la
infancia no es una estación de paso en la vida; es una edad fundamental, única; durante ella se modela
definitivamente el hombre; vida sin infancia equivale a madurez sin frutos”. Sandra Carli (2005) en
“Infancia y peronismo. Los únicos privilegiados son los niños”, plantea que el mencionado gobierno
define la política de infancia como pieza central de su política estatal, levantando buena parte del debate y
de lo irresuelto de la década anterior.
5
desembocaba en el mejoramiento de las condiciones de vida de la infancia. Todo su
contrario. El crecimiento del desempleo y el aumento de la pobreza dejan a miles de
familias huérfanas de Estado y con ello, más niñas y niños perdieron la igualdad para el
ejercicio de sus derechos. (Carli, 2005). La CDN -más allá de la adhesión a la misma en
1990, y de su incorporación en 1994 en el artículo 75 de la Constitución Nacional- se
materializa 15 años más tarde en la sanción de la Ley 26.061 de Protección Integral de
los derechos de niñas, niños y adolescentes; inaugurando el marco normativo para el
nuevo modelo de intervención del Estado (Stuchlik, 2005).
3. La relación Estado-niñez antes de la CDN o el contexto normativo en el que se
desarrolla el modelo de intervención tutelar del Estado
Previo a la entrada en vigencia de la CDN, la relación entre Estado e Infancia estaba en
gran medida regulada por la Ley 10.903 del Patronato de Menores, también conocida
como “Ley Agote” (1919). La Ley del Patronato clasifica a los niños en dos grandes
grupos: los “menores” y “los niños socialmente aceptados”. El juez era quién discernía
cuáles niños requerían de su “protección tutelar” (menores) y, quiénes en cambio,
contaban con una familia capaz de disponer de su persona hasta la mayoría de edad
(niños socialmente aceptados). (De la Iglesia y otros, 2007) (Alonso y Bifarello, 2003).
De esta manera, la Ley le confería al juez de “menores” la protección de quienes se
encontraban en “peligro material o moral”, es decir, de aquellos “menores en situación
irregular”; un atributo que reúne en la misma figura a niños pobres, abandonados e
infractores. A esta tríada de niños asociables a riesgo y peligro, le corresponde
paradojalmente una protección del juez de tipo coercitivo, donde la separación del
medio familiar y comunitario evitan - según los argumentos de esta doctrina- que se
conviertan en futuros delincuentes. El modelo de intervención definido por la doctrina
de situación irregular le permite al juez (y a los dispositivos institucionales que lo
acompañan) sustituir el lugar de la familia y de la comunidad al que el “menor en
peligro” pertenece, y asimilar su rol a un “buen padre de familia” (Sec. DDHH-Unicef,
2006). En este sentido, Zaffaroni y otros (2002) sostienen que “la ideología tutelar (…)
cumplió la función de ocultar la carencia de políticas sociales respecto de la Infancia [o
bien de crear la] ilusión de política social” (Bifarello, 1997).
6
4. La relación Estado niñez después de la CDN o el contexto normativo en el que se
desarrolla el modelo de intervención de protección integral del Estado
La Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
es la traducción legislativa de la CDN y el instrumento destinado a revertir el modelo de
intervención tutelar. Esta Ley insta al Estado a “rearmarse” institucionalmente para
instituir a los niños como sujetos de derecho e instituirse como su garante. Establece “la
protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, sostiene la igualdad de
toda la infancia sin distinción o discriminación por motivos de sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de otra índole, nacionalidad, posición socioeconómica u otros
atributos, define el principio rector del interés superior del niño como la máxima
satisfacción integral y simultánea de los derechos y garantías reconocidos. Una
característica fundamental es que promueve el fortalecimiento de los vínculos entre
padres e hijos. En consecuencia, la separación de niños y padres, constituye una medida
a instrumentar como último recurso, solo aplicable de forma excepcional y reservada en
casos de violaciones graves de los deberes familiares. Si bien es ingenuo suponer que el
modelo de intervención tutelar caduca con la aprobación de una Ley, cierto es que la ley
habilita un marco imprescindible para realizar las reformas institucionales que
permitirán su cumplimiento efectivo. Desde esta perspectiva, la Ley 26.061 supone un
hito en la edificación de una nueva institucionalidad para promover y proteger a la
niñez. Un ejemplo de ello son las disposiciones generales que establece en materia de
políticas públicas. En su artículo 4 señala que las políticas públicas orientadas a
garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia deberán promover (a)
el fortalecimiento del rol de la familia (b) la descentralización de los organismos de
aplicación y de los planes y programas específicos de las distintas políticas de
protección de derechos, a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia; (c) la
gestión asociada de los organismos de gobierno en sus distintos niveles en
coordinación con la sociedad civil, con capacitación y fiscalización permanente; (d) la
promoción de redes intersectoriales locales; (e) deberá propiciar la constitución de
organizaciones y organismos para la defensa y protección de los derechos de las niñas,
niños y adolescentes. A través de estas disposiciones la Ley avanza en el diseño de
aquello que se denomina el Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas,
Niños y Adolescentes4.
4
Por otra parte, es necesario señalar que la Ley establece tres niveles en la conformación del Sistema de Protección
Integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes a) NACIONAL: Es el organismo especializado en materia
7
El Sistema de Protección Integral se sustenta sobre tres instancias sucesivas. En primer
lugar se insta a garantizar los derechos de la niñez a través de políticas públicas. Para
ello, se involucra a ministerios y secretarias nacionales, incluyendo la específica de
niñez (SENNAF) y al Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia que es el
espacio institucional de representación federal, donde nación y provincias debaten e
identifican prioridades. A partir de allí cada una de las jurisdicciones diseña el conjunto
de intervenciones que directa e indirectamente promueven el cumplimiento de los
derechos de la infancia comprometidos en la Constitución Nacional, a través de los
servicios provinciales y municipales. La segunda instancia la conforman las medidas de
protección integral de derechos. La tercera y última instancia la conforman las
medidas excepcionales.
De este modo el Sistema de Protección Integral de la Infancia promueve el diseño e
implementación de políticas públicas universales e integrales como estrategia
fundamental para abordar el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia, en su
dimensión personal, familiar y comunitaria. El segundo lugar del Sistema se habilita
cuando hay ausencia u omisión de políticas públicas y corresponde la adopción de
Medidas de Protección Integral. Este tipo de medida está destinado a resolver
situaciones puntuales de vulneración de derechos por falta de acceso a la política
pública o por vulneración dentro del propio grupo familiar. Llegado este punto, “la
medida de Protección Integral implica la intervención inmediata de parte de un área
administrativa determinada, con un programa adecuado que garantice el derecho que
esté siendo vulnerado” (CASACIDN, 2008). La tercera y última instancia del Sistema
son las Medidas Excepcionales y “sólo” se deben habilitar una vez que fueran agotadas
la primera y segunda instancia. Las medidas excepcionales son las que deben aplicarse
en aquellos casos en que se llegue a la conclusión de que la protección de los derechos
del niño requiere el alejamiento de su familia temporal o permanentemente. Por su
radicalidad, son medidas limitadas en el tiempo, que solo deben prolongarse mientras
persistan las causas que le dieron origen. La Medida Excepcional se adopta en la sede
administrativa y se informa al Poder Judicial, con el único objetivo de verificar que el
accionar del órgano administrativo se realice conforme a la ley. Es así que, en contraste
de derechos de infancia y adolescencia en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional; b) FEDERAL: Es el órgano de
articulación y concertación, para el diseño, planificación y efectivización de políticas públicas en todo el ámbito del
territorio de la República Argentina; c) PROVINCIAL: Es el órgano de planificación y ejecución de las políticas de
la niñez, cuya forma y jerarquía, determinará cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respetando las
respectivas autonomías así como las instituciones preexistentes (Artículo 42).
8
con el modelo de intervención del patronato el único rol de los jueces es ser garantes del
Sistema, a través de un control cruzado con el poder gubernamental (CASACIDN,
2008).
Entre los órganos administrativos de protección de derechos que crea la Ley son: (a) el
Defensor de los Derechos de las niñas, niños y adolescentes (b) a nivel federal, el
Consejo Federal de la Niñez, Adolescencia y Familia, integrado por los representantes e
los órganos de Protección de Derechos de Niñez. Es el órgano deliberativo, consultivo y
planificador de políticas públicas para la infancia y la adolescencia en todo el territorio
(c) a nivel nacional la Ley crea en el ámbito del Poder Ejecutivo la Secretaría Nacional
de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) que es el organismo técnico especializado
en infancia y familia cuyo fin es el crear los lineamientos de las políticas públicas
dirigidas a la niñez y presidir el Consejo Federal de la Niñez, Adolescencia y Familia.
Las organizaciones de la sociedad civil ocupan un lugar en la Ley. Estas cuentan con
representación en la SENNAF y son actores sustantivos del diseño y prestación de
servicios en los niveles local y provincial5.
Actualmente, se observa un consenso generalizado en torno a que la creación por Ley
de los Órganos administrativos de Protección de Derechos es uno de los mayores
avances alcanzados desde la adhesión del país a la CDN6. En este sentido uno de los
desafíos a cumplimentar en esta investigación es identificar el grado de
institucionalización que el Sistema de Protección Integral de la Infancia logra en la
práctica y el grado de implementación que los Órganos administrativos de Protección de
Derechos, especialmente en las jurisdicciones posee. Al momento, al menos en la escala
nacional, se pudo detectar que el Defensor de los Derechos del niño, sigue sin ser
nombrado.
5
En su título III, Articulo 32, La Ley nacional define que “El Sistema de Protección Integral de Derechos de las
Niñas, Niños y Adolescentes está conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios que diseñan,
planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las políticas públicas, de gestión estatal o privadas, en el ámbito
nacional, provincial y municipal, destinados a la promoción, prevención, asistencia, protección, resguardo y
restablecimiento de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, y establece los medios a través de los cuales se
asegura el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Convención sobre
los Derechos del Niño, demás tratados de derechos humanos ratificados por el Estado argentino y el ordenamiento
jurídico nacional”. La Ley establece que lo que denomina “Política de Protección Integral de Derechos de las niñas,
niños y adolescentes” deberá “ser implementada mediante una concertación articulada de acciones de la Nación, las
provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Municipios”. (Ley 26.061)
6
Por una cuestión de espacio no se detallan las provincias clasificadas según el modelo de intervención vigente en
materia de niñez. Por otra parte, nos encontramos a la fecha procesando entre las provincias que han adecuado sus
leyes a la CDN las áreas temáticas en primera infancia que las normativas provincias incluyen.
9
5. Otras normativas nacionales que incluyen a la primera infancia como titulares
de derechos
Si se toma como referencia la literatura especializada en la materia, la Ley 26.061
constituye un hito dentro del conjunto de los esfuerzos realizados en materia de
protección de la infancia. Desde esta perspectiva, es posible identificar entre otras, dos
grandes grupos de normativas: aquel grupo que conforman su antesala y otro conjunto
de normas tributarias de la ley de Protección Integral. Dentro del primer grupo se
destaca la Ley 25.724 (2003) a través de la cual se crea el Programa Nacional de
Nutrición y Alimentación “Plan de Seguridad Alimentaria”. Este Programa tiene
como objetivo cubrir los requisitos nutricionales entre otros a niños de hasta 14 años y
embrazadas. Promueve el desarrollo de actividades de estimulación temprana en los
niños hasta los cinco años de edad en situación de abandono, que integren familias de
riesgo; la asistencia social y orientación a las familias en relación a la atención de sus
hijos y el cuidado durante el embarazo; la prioridad en la atención a las mujeres
embarazadas y a los niños hasta los 5 (cinco) años de edad.
En el segundo grupo se destacan la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo
orientada a incrementar progresivamente el presupuesto del Gobierno nacional, las
Provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hasta alcanzar, en el año 2010, una
participación del 6% en el Producto Bruto Interno. El incremento de la inversión en
educación estará destinado, entre otros, a incluir en el nivel inicial al 100% de la
población de 5 años de edad y asegurar la incorporación creciente de niños y niñas
de 3 y 4 años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos. Otorga, además
una prórroga por otros cinco años del Fondo de Incentivo Docente (FONID) y crea un
Fondo de Compensación salarial docente, para mejorar las condiciones educativas en las
provincias más carenciadas. Cabe mencionar al Decreto 415/ 206 reglamentario de la
Ley 26.061 que garantiza el derecho a la identidad estableciendo la gratuidad del
otorgamiento del primer DNI a todos los niños, niñas y adolescentes nacidos en
territorio argentino7 y el Decreto 90/2009 mediante el cual todos los niños y niñas,
desde su nacimiento y hasta los 12 años podrán obtener en forma gratuita su primer
DNI, a través de un procedimiento ágil y sencillo que deberá ser realizado en cualquier
Registro Civil del país. Luego es de suma importancia la Ley de Educación
7
Desde la Ley 26.061 y fundamentalmente, a raíz de la Asignación Universal por Hijo se llevan a cabo
operativos masivos de documentación a todos los niños y niñas –argentinos y migrantes-. RENAPERMinisterio del Interior.
10
26.206/2006 que normativiza el nivel inicial e incluye a niños /niñas desde los 45 días
hasta los cinco (5) años inclusive, con obligatoriedad el último año. Esta Ley
promueve a las jurisdicciones a alcanzar la universalización de los servicios
educativos para niños/as de cuatro años con el fin de garantizar el aprendizaje y
desarrollo del grupo de 45 días a 5 años. De esta forma, posiciona a los niños como
sujetos de derechos y partícipes activos/as de un proceso de formación integral,
miembros de una familia y de una comunidad.8
Otra Ley tributaria de la Ley de Protección Integral es aquella que regula los Centros
de Desarrollo Infantil Comunitarios (2007)9 para niños hasta 4 años. Esta norma
busca “fortalecer las políticas públicas orientadas a la primera infancia y generar
espacios de trabajo conjunto entre organizaciones comunitarias, actores locales,
provinciales y nacionales”.
Finalmente, un avance fundamental en relación con la protección de la infancia es el
Decreto 1602/2009 a través del cual se crea la Asignación Universal por Hijo (2009)
que “abarca a aquellos niños y adolescentes que no perciban otra asignación y
pertenezcan a grupos familiares desocupados o que se desempeñen en la actividad
informal y ganen menos del salario mínimo, vital y móvil”. La AUH establece como
contraprestación el cumplimiento del control sanitario y el plan de vacunación
obligatoria hasta los 4 años del niño/niña. A partir de los 5 años, adicionalmente, deberá
acreditarse la concurrencia a establecimientos educativos públicos. (Administración
Nacional de Seguridad Social – ANSES, 2009). Este universo de normas deberá
complementarse, sin lugar a duda, con la cobertura de salud y educación, de modo de
dimensionar con mayor rigurosidad las acciones del Estado más allá de las políticas que
se restringen a normas, planes, programas y proyectos.
8
Según el documento de Programación de Objetivos, Estrategias y Líneas de acción, están comprendidas
la instituciones que brinden Educación Inicial: a) de gestión estatal, pertenecientes tanto a los órganos de
gobierno de la educación como a otros organismos gubernamentales. b) de gestión privada y/o
pertenecientes a organizaciones sin fines de lucro, sociedades civiles, gremios, sindicatos, cooperativas,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones barriales, comunitarias y otros.
9
Los Centros de Desarrollo Infantil deberán garantizar: a) La idoneidad del personal a cargo de los
Centros para la atención de la primera infancia; b) Las normas de higiene, seguridad y nutrición c)
Instalaciones físicas adecuadas para su correcto funcionamiento d) Los controles periódicos de
crecimiento y desarrollo requeridos para cada edad. (SENAF www.mds.gov.ar)
11
6. Los principales planes, programas, y proyectos nacionales que incluyen la
atención a la primera infancia
Según los datos aportados por el Documento elaborado para el Encuentro Regional de
Políticas Integrales: Crecer Juntos para la Primera Infancia10, una de las iniciativas
más recientes en materia de protección de los derechos de la niñez; es el Plan Nacional
de Acción por los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (período 2012-2015). En
sus objetivos generales se expresa el propósito de generar condiciones para el
cumplimiento efectivo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, a través del
desarrollo de políticas públicas integrales, implementadas interinstitucional e
intersectorialmente y con enfoque territorial. Se vincula directamente con las metas
de implementación de la Ley de Protección Integral el Estado Nacional en las que se
propone, según el documento rector, consolidar los Sistemas de Protección de
Derechos a nivel nacional, provincial y municipal. Como acciones indispensables se
mencionan (a) la adecuación del 100% de las normas provinciales a los principios de la
protección integral (b) el incremento de los Servicios Locales de Protección de
Derechos considerados al nivel territorial más próximo a la población (c) la
construcción de protocolos, instrumentos, u otras metodologías que den efectividad a la
aplicación de los Sistemas. El antecedente más significativo de este plan es el elaborado
y promovido por la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos y el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia,
dependiente del Ministerio de Desarrollo Social en el 2003. Su objetivo primordial fue
consensuar con una diversidad de actores gubernamentales y de la sociedad civil la
norma que guiaría la protección de la infancia según la consagra la CDN. Finalmente,
en 2005 y a raíz de la promulgación de la Ley 26.061, los Ministerios Nacionales de
Desarrollo Social, de Salud, Educación y el Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación, suscribieron un Convenio de
Colaboración con el objeto de poner en marcha el Programa Nacional de Desarrollo
Infantil-Primeros Años.
En 2009 se integraron a este Programa los Ministerios Nacionales de Trabajo y
Seguridad Social y Justicia y Derechos Humanos (Documento DS, 2011). Al cabo de
10
Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Protección Social, Educación, Justicia y Derechos
Humanos. (2011). Política Pública, innovación e Integralidad. Documento elaborado para el Encuentro
Regional de Políticas Integrales: Crecer Juntos para la Primera Infancia. Noviembre. Buenos Aires
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estos últimos años se han gestado desde el nivel nacional tres programas dirigidos
específicamente a la atención de la primera infancia; el Programa Nacional de
Desarrollo Infantil “Primeros Años”, el Programa Nacional de Desarrollo Infantil
dependiente de Educación y, los Centros de Desarrollo Infantil (CDI) comunitarios
dependiente de la SENNAF. La característica particular es que esta tríada de programas
se proponen funcionar de forma articulada. En el caso particular del Programa
Nacional de Desarrollo Infantil “Primeros Años” sus beneficiarios son niños y niñas
de 0 a 4 años, sus familias y la comunidad a la que pertenecen. De acuerdo al
documento del Proyecto, el Programa integra y articula recursos, desde una perspectiva
integral, para lograr un impacto significativo y superador sobre las prácticas de crianza
y las oportunidades ofrecidas a las niñas y a los niños. Se propone instalar, como
política pública, el abordaje integral del desarrollo de niñas y niños en su contexto
familiar y comunitario, acompañar y fortalecer a las familias en la crianza de los niños
desde el nacimiento hasta los 4 años de edad, a la vez que generar conciencia a nivel
nacional acerca de los derechos de la primera infancia y de la necesidad de garantizar a
los más pequeños un adecuado desarrollo desde un abordaje integral.
El Programa Primeros Años es implementado en todas las provincias del país a través
de acciones coordinadas entre los ministerios de Desarrollo Social, Educación y Salud
de la Nación. Este programa forma parte –junto a otras políticas, programas y acciones
– del Plan Nacional de Acción por los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes,
estrategia del Gobierno Nacional para el cumplimiento pleno de los derechos de la
infancia.
Por su parte, el Programa Nacional de Desarrollo Infantil del Ministerio de
Educación, lleva adelante estrategias de sensibilización en torno a la importancia de los
primeros años de vida de niños y niñas y el rol central de los adultos en ese tramo.
Elabora y distribuyen materiales didácticos para la formación de promotores,
facilitadores y otros actores institucionales y de la comunidad próximos a la familia
durante la crianza. Finalmente, los CDI que reciben a niños hasta 4 años.
Otro esfuerzo significativo es el Plan Nacer, iniciado en 2005, a través del cual se
busca mejorar la cobertura de salud y la calidad de atención de las mujeres
embarazadas, puérperas y de los niños/as menores de 6 años que no tienen obra social.
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A modo de cierre
Los avances realizados en la normatización de la CDN, en la implementación de la Ley
de Protección Integral y en las intervenciones orientadas a la primera infancia
presentados a lo largo de esta ponencia contrastan con la información estadística que
revela la persistencia de una estructura de desigualdad social y territorial que afecta con
fuerza a este grupo poblacional. Esto es, la cobertura histórica que el país posee en
servicios públicos y los esfuerzos que en estos últimos años se han hecho en salud,
educación, entre otros, no logran superar las disparidades regionales ni complementarse
con agilidad con las políticas destinadas a la infancia. Este aspecto obliga a reflexionar
sobre la relación entre la normativa y el acceso al bienestar mínimo requerido para
garantizar el cumplimiento de los derechos constitucionales de la primera infancia. Es
así que el hecho de que en la actualidad el Estado disponga de una estructura
institucional para llevar adelante un modelo de intervención integral no asegura que en
la práctica este se ponga en funcionamiento cada vez que a un niño o niña se le vulneren
sus derechos, ni menos aún que se estén atacando las verdaderas causas de su
incumplimiento.
Aún así, desde una mirada procesual, es posible detectar el progresivo ingreso de la
primera infancia en la agenda de políticas públicas. Como ejemplos sustantivos se
destacan los avances en torno a la universalización de la sala de 5 años, la Asignación
Universal por hijo, el derecho a la identidad o la implementación de los CDI.
Desde nuestra perspectiva, resta instalar el debate en torno a las limitaciones de la CDN
y sus leyes tributarias para velar por el cumplimiento de los derechos de los niños si no
se discuten las bases de los modelos de desarrollo anclados en la reproducción incesante
de la desigualdad social, y que en el caso de la primera infancia tiene su correlato en la
posición hegemónica adultocéntrica desde la cual se la conceptualiza.
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