XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Naturaleza jurídica de la negociación colectiva pública y del contrato colectivo de condiciones de trabajo, celebrado por los organismos y entidades del Estado paraguayo Juan Carlos Boggino I - INTRODUCCIÓN Los contratos de colectivos de condiciones de trabajo celebrados por los organismos y entidades del Estado pertenecen al ámbito del Derecho Público y no al del Derecho Privado. La negociación colectiva pública en la República del Paraguay se rige por la Constitución y por las normas del Derecho Administrativo y Financiero aplicables, y sólo supletoriamente por el Código del Trabajo (aprobado por Ley Nº 213/1993) en aquellas materias a las que la normativa administrativa remita expresamente. La relación laboral o profesional en el sector público no está dada entre personas del Derecho Privado que son iguales ante la ley, tal como ocurre en el Derecho Laboral, sino que se trata de una relación entre personas que celebran un contrato sui generi perteneciente a la función pública, regido por leyes de orden público unilateralmente dictadas por el Estado, con carácter imperativo. En este sentido, debe señalarse que la República del Paraguay adoptó como política general lo que en la doctrina jurídica se denomina régimen estatutario de la función pública, en el cual prevalece la voluntad del ente público estatal, expresado mediante actos administrativos que deben encontrarse enmarcados en las normas jurídicas sancionadas por el Poder Legislativo y promulgadas por el Poder Ejecutivo1. De este modo, el presente documento pretende ofrecer una información y opinión elemental acerca de los aspectos más relevantes concernientes a la negociación y a la contratación colectiva de condiciones de trabajo en el ámbito de la administración pública, tanto al nivel estatal como al nivel municipal. Esto es así porque, si bien ambos niveles de administración pública aludidos precedentemente se encuentran conjuntamente regulados por un sistema jurídico único conformado por las normas constitucionales y legales que se enuncian y explicitan más abajo, sin embargo, las municipalidades de la República gozan de autonomía y autarquía en la recaudación, administración y erogación de sus propios recursos, lo cual implica la factibilidad legal de que éstas establezcan sus respectivos presupuestos, independientemente del Presupuesto General de la Nación, que es exclusivo de los demás organismos y entidades del Estado. Para el logro del objetivo pretendido con este trabajo, más abajo se desarrollan diversos tópicos relativos a los aspectos jurídicos del asunto que nos ocupa, arrancando en un estudio de las normas constitucionales que atañen a la función pública, en general, y a la negociación colectiva, en particular, pasando, luego, a una breve referencia sobre los diversos convenios internacionales propiciados por la Organización Internacional del Trabajo – OIT relativos a la misma materia en cuestión, hasta llegar al análisis de las leyes específicas que regulan precisamente los aspectos formales y substanciales del tema que nos ocupa. Finalmente, se consideran las generalidades referentes a la negociación y contratación colectiva en el ámbito de la administración municipal, realizándose un estudio esencial acerca de la cuestión desde el punto de vista de las normas de la Ley Nº 3.966/2010 Orgánica Municipal. 1Cristaldo (2008). 1 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Por último, la ponencia ofrecerá unas conclusiones puntuales que resumirán los aspectos más resaltantes del análisis a ser efectuado, abarcando una síntesis de los distintos tópicos jurídicos desarrollados en el informe propuesto, y planteará la necesidad de concienciar y sensibilizar a las partes negociadoras del contrato colectivo de condiciones de trabajo en el sector público acerca de los principios jurídicos aplicables al caso y sobre las limitaciones que dichos axiomas jurídicos y normas legales vigentes imponen en esta materia. II – ANTECEDENTES JURÍDICOS DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO PARAGUAYO Para emprender un estudio acerca de la negociación colectiva en el sector público paraguayo, necesariamente, debemos considerar y analizar los aspectos relativos a su origen, principios y el régimen jurídico aplicable en torno a ella. En el sentido expuesto precedentemente, debemos señalar que seis Artículos de la Constitución de la República del Paraguay sancionada en el año 1992 regulan por vez primera los aspectos jurídicos esenciales relativos a la función pública2. En efecto, la Constitución establece varios principios jurídicos, derechos y obligaciones acerca de la función pública, entre los cuales sobresalen el derecho de todos los paraguayos para ocupar funciones y empleos públicos, la regulación legal de las diversas carreras que pueden desarrollarse en el marco del servicio civil, consular, diplomático, docente, de investigación científica, judicial, militar y policial en los correspondientes organismos y entidades del Estado. 2“Artículo 101 - DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS. Los funcionarios y los empleados públicos están al servicio del país. Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos. La ley reglamentará las distintas carreras en las cuales dichos funcionarios y empleados presten servicios, las que, sin perjuicio de otras, son la judicial, la docente, la diplomática y consular, la de investigación científica y tecnológica, la de servicio civil, la militar y la policial.” “Artículo 102 - DE LOS DERECHOS LABORALES DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS. Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos.” “Artículo 103 - DEL REGIMEN DE JUBILACIONES. Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad.” “Artículo 104 - DE LA DECLARACIÓN OBLIGATORIA DE BIENES Y RENTAS. Los funcionarios y los empleados públicos, incluyendo a los de elección popular, los de entidades estatales, binacionales, autárquicas, descentralizadas y, en general, quienes perciban remuneraciones permanentes del Estado, estarán obligados a prestar declaración jurada de bienes y rentas dentro de los quince días de haber tomado posesión de su cargo, y en igual término al cesar en el mismo.” “Artículo 105 - DE LA PROHIBICIÓN DE DOBLE REMUNERACION. Ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia.” “Artículo 106 - DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO PÚBLICO. Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a abandonar en tal concepto.” 2 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Además de ello, el Artículo 102 de la Constitución instaura el derecho de los funcionarios y empleados públicos a gozar de los mismos derechos –valga la redundancia– establecidos por ella en su sección referida a los derechos laborales. Estos “derechos laborales” se encuentran regulados en los Artículos 86 al 100 de dicha Ley Suprema paraguaya, siendo uno de ellos el que establece su Artículo 97 y en el cual se atribuye a los sindicatos el derecho para promover acciones colectivas y concertar convenios sobre las condiciones de trabajo. Así, desde la vigencia de la Constitución de 1992, los funcionarios y empleados públicos y las funcionarias y empleadas públicas gozan de los mismos derechos laborales que corresponden a los empleados del sector privado, aunque ello –siempre conviene aclarar este aspecto muy importante– “dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos”, conforme a la última parte del Artículo 102 de la Constitución. III - PRINCIPALES NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES APLICABLES A LA NEGOCIACIÓN Y CONTRATACIÓN DE CONDICIONES GENERALES DE TRABAJO EN EL ÁMBITO PÚBLICO PARAGUAYO En materia de concertación de convenios sobre condiciones de trabajo entre funcionarios públicos y los organismos y entidades del Estado –incluyéndose entre ellos también a las municipalidades de la República– el régimen legislativo especialmente aplicable está basado en las normas previstas en la Ley N° 508/1994 De la Negociación colectiva en el Sector Público, en las disposiciones de las sucesivas Leyes del Presupuesto General de la Nación –y, en el caso de las municipalidades, también se incluyen las normas de administración financiera y presupuesto establecidas en la Ley N° 3.966/2010 Orgánica Municipal, así como las sucesivas Ordenanzas del Presupuesto Municipal– y sus respectivos decretos y demás reglamentos de ejecución. a) LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Tal como ya lo habíamos advertido antes, la actualmente vigente Constitución de la República del Paraguay –sancionada y promulgada el 20 de junio de 1992–, en su Parte I, Título II, Capítulo VIII Del Trabajo, Sección II De la Función Pública, Artículo 102 - DE LOS DERECHOS LABORALES DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS, establece que los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en la Constitución, en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras, dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos. Entre tales derechos constitucionales, se advierte que el Artículo 97 - DE LOS CONVENIOS COLECTIVOS dispone que los sindicatos tienen el derecho a promover acciones colectivas y a concertar convenios sobre las condiciones de trabajo, debiendo, asimismo, el Estado favorecer las soluciones conciliatorias de los conflictos de trabajo y la concertación social, siendo optativo para este fin recurrir al arbitraje. En este mismo orden de normas, el Artículo 96 de la Constitución, que regula acerca de la libertad sindical, establece que todos los trabajadores públicos y privados tienen derecho a organizarse en sindicatos sin necesidad de autorización previa, quedando, sin embargo, exceptuados de este derecho los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. 3 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Conforme a las normas constitucionales aludidas precedentemente podemos afirmar, pues, que en el año 1992 el sistema jurídico regulador de la función pública experimentó un cambio substancial con respecto al régimen constitucional anterior, en el cual ninguna norma de la anterior Constitución de 1967 hacía referencia a la función pública ni a los derechos inherentes a dicho instituto del derecho administrativo, que entonces sólo se encontraba regulado por la hoy derogada Ley Nº 200 Que Establece el Estatuto del Funcionario Público del 17 de julio de 1970. b) EL CONVENIO Nº 98 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO RATIFICADO POR LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Y QUE REGULA SOBRE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA, Y OTROS CONVENIOS ANÁLOGOS DE LA OIT Conforme al Artículo 137 de la Constitución de la República establece que ella es la ley suprema de la República. Ésta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado. Así, entre los diversos convenios de la Organización Internacional del Trabajo – OIT que la República del Paraguay ha ratificado y canjeado, en materia de concertación colectiva laboral tenemos el Convenio Nº 98 sobre el derecho de sindicalización y negociación colectiva del año 1949, aprobado y ratificado por ley del 21 de marzo de 1966. Sin embargo, el Artículo 6 del Convenio 98 establece que el mismo no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto. La norma jurídica transcripta precedentemente es suficientemente clara acerca de que este convenio de la OIT no se aplica en la regulación de la contratación colectiva en el sector público. Por lo expuesto, en materia de convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo acerca de la negociación colectiva de condiciones de trabajo en el sector gubernamental, resulta necesario remitirnos a otros instrumentos internacionales regulatorios de la cuestión que nos ocupa, tales como el Convenio 151 del año 1978 y el Convenio 154 del año 1981. Debe advertirse, sin embargo, que ambos convenios aludidos precedentemente no han sido ratificados por la República del Paraguay, razón por la cual sus disposiciones no integran ni forman parte del sistema jurídico nacional, no pudiendo, en consecuencia, exigirse su cumplimiento. c) OTROS CONVENIOS DE LA OIT QUE NO HAN SIDO RATIFICADOS POR LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Y QUE REGULAN SOBRE LAS RELACIONES DE TRABAJO Y LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La OIT también ha dictado otras importantes herramientas jurídicas internacionales que regulan, específica y precisamente, sobre las relaciones de trabajo en la administración pública y, asimismo, sobre la negociación colectiva que puede ser aplicable a la administración pública. Empero, tal como ha sido advertido más arriba, los convenios de la OIT que regulan específicamente sobre la materia que nos ocupa no han sido hasta la fecha ratificados por la República del Paraguay, lo cual implica que sus normas no forman parte del sistema jurídico paraguayo y, por ende, tampoco podrían ser aplicados coercitivamente. 4 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 En efecto, por una parte, tenemos el Convenio N° 151 Sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, y, por otra parte, también tenemos el Convenio N° 154 Sobre la negociación colectiva del 19 de junio de 1981. El primero de los convenios citados, en su Artículo 7, dispone expresamente que en los Estados deberán adoptarse medidas adecuadas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo. El segundo convenio aludido más arriba –en su Artículo 1, numeral 3– establece que sus normas sobre negociación colectiva también tienen campo de aplicación en lo que se refiere a la administración pública, y obliga a las autoridades nacionales a legislar, fijar o poner en práctica modalidades particulares de aplicación de dicho convenio. Por lo expuesto, una tarea pendiente de ejecución por parte del Estado paraguayo es la ratificación de los Convenios N° 151 del 27 de junio de 1978 y N° 154 del 19 de junio de 1981, puesto que –tal como ya lo hemos afirmado más arriba– el Convenio N° 98 del año 1949 no incluye a los funcionarios públicos ni a la administración pública, razón por la cual sus normas son insuficientes o inadecuadas para regular el tipo de contratación colectiva de condiciones de trabajo en el ámbito público que nos ocupa. En el sentido expuesto, debe recordarse que el Artículo 137 de la Constitución de la República dispone la aprobación y ratificación de los acuerdos, convenios y tratados internacionales, a los efectos de su vigencia jurídica. d) LA LEY Nº 508/1994 DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO Se ha afirmado antes de ahora que la República del Paraguay no ha ratificado los Convenios 151 y 154 de la OIT que obligan a los estados-parte a adoptar medidas adecuadas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, y también obligan a las autoridades nacionales de dichos estados-parte a legislar, fijar o poner en práctica modalidades particulares de negociación colectiva en el ámbito de la administración pública, respectivamente. Sin embargo, debe destacarse que –aun cuando la República del Paraguay no hubiera ratificado ambos convenios de la OIT referidos precedentemente– la Ley Nº 508/1994, promulgada el 27 de diciembre de 1994, origina, ciertamente, los principios y enunciados generales establecidos en los convenios de la OIT relativos al asunto que nos ocupa. Pero, la Ley N° 508/1994 no sólo representa la materialización legislativa nacional de los Convenios de la OIT N° 151 y N° 154, sino que también establece las normas legales que regulan el ejercicio del derecho que la Constitución de la República le atribuye a los funcionarios o empleados públicos para gozar de los derechos laborales establecidos en la misma. Así, la Ley N° 508/1994 constituye, pues, la aplicación de las garantías instituidas en los Artículos 102 y 97 de la Constitución en beneficio de todos los funcionarios y funcionarias públicos que sirven en los organismos y entidades del Estado paraguayo. 5 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Objeto y ámbito de aplicación de la Ley Nº 508/1994 En su Artículo 1°, la Ley N° 508/1994 establece que su objeto y principal propósito es establecer el marco legal general dentro del cual se desarrollarán las negociaciones colectivas sobre condiciones de trabajo que se celebraren entre el Estado y los funcionarios y empleados públicos. Aclara, seguidamente, su Artículo 2°, que los sujetos afectados por dicha ley son los funcionarios y empleados públicos de los organismos que componen la administración central, las entidades descentralizadas, las empresas públicas, los bancos oficiales, las gobernaciones y las municipalidades. Sujetos exentos de las normas de la Ley Nº 508/1994 No obstante el carácter de personal al servicio del Estado que ostentan ciertos y determinados servidores públicos que ocupan cargos de relevante autoridad y jerarquía administrativa al frente de los diversos organismos y entidades del Estado, precisamente porque debe tenerse en cuenta la importancia de sus funciones, la representatividad que ostentan, y la autoridad investida a sus cargos, de acuerdo con el Artículo 3° de la Ley N° 508/1994, se encuentran exceptuados de los beneficios y efectos establecidos en los contratos colectivos de condiciones de trabajo los siguientes servidores públicos: a) Los Ministros, los Vice-Ministros, Secretarios Generales, Secretarios Privados, Directores Generales, Asesores y Miembros de Gabinete y quienes presten servicios en ámbitos del Poder Ejecutivo con rangos equivalentes; b) El Procurador General de la República; c) Los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, miembros de los Tribunales de Apelación, del Tribunal de Cuentas, del Superior Tribunal de Justicia Electoral, Jueces de Primera Instancia, Jueces de Instrucción, Jueces de Paz Letrada, Jueces de Paz y los Actuarios; d) El Fiscal General del Estado y los Agentes Fiscales; e) Los integrantes del Consejo de la Magistratura; f) El Defensor del Pueblo y sus Representantes; g) El Contralor y el Subcontralor de la Contraloría General de la República; h) El Presidente, los Directores y Gerentes de los Bancos oficiales, y los Directores y Gerentes que actúen en su representación en cualquier Banco en que participe accionariamente el Estado; i) Los Presidentes, Miembros de Consejos, Directores y Gerentes de entes estatales y organismos descentralizados; j) El personal de la Fuerza Pública, excepto del que trabaje en relación de dependencia como obrero o empleado; k) El personal diplomático que ostente rango de Embajador, Ministro o Consejero de Embajada; Cónsules Generales, Cónsules y Vice Cónsules; l) Quienes ejerzan cargos por elección popular o cumplan temporalmente funciones asimilables o de jerarquía equivalente a los cargos mencionados en el presente Artículo; y m) Los Secretarios Generales, Secretarios, Directores, Vice Directores, Jefes y Sub Jefes de Departamentos de ambas Cámaras del Congreso. Negociaciones contractuales prohibidas por la Ley Nº 508/1994 Debe advertirse, asimismo, que –atendiendo a la especial naturaleza de la administración pública, en cuyo ámbito prima el principio de legalidad de la administración– la Ley N° 508/1994 establece una serie de prohibiciones relacionadas con determinadas cuestiones que no pueden ser objeto de negociación. 6 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Así, el Artículo 4° de dicha ley prohíbe a las partes negociar asuntos relativos a la estructura y organización de los organismos y entidades del Estado. Tampoco está permitido negociar sobre las facultades de dirección, administración y fiscalización del Estado. En igual sentido, está vedado pactar sobre cualquier otro modo de ingreso de funcionarios públicos y de promoción en la carrera administrativa que se aparte del principio de idoneidad como único requisito para dichos menesteres. Finalmente, la norma legal señalada impide taxativamente negociar los rubros no previstos en el Presupuesto General de la Nación, debiendo, además, las tratativas salariales o económicas sujetarse a la respectiva ley presupuestaria. La doctrina expuesta por los autores del derecho administrativo que han estudiado este aspecto específico de la cuestión que nos ocupa3, considera no-negociables a numerosos aspectos propios de un contrato colectivo de condiciones de trabajo y, que al mismo tiempo, son los puntos de mayor interés para el funcionario empleado del sector público. El tema salarial y sus reajustes son algunos de los puntos más delicados, complejos y polémicos de la cuestión. Ellos se relacionan con el derecho público financiero y presupuestario y no pueden desconectarse de las políticas públicas en materia de ingresos y gastos de los recursos del Tesoro Público. Por esta razón, una cláusula que, como regla general, estipule condiciones más favorables al trabajador en materia de remuneraciones y adicionales en cualquier convenio colectivo, resulta absolutamente incompatible con el orden público general. La fijación de la remuneración en convención colectiva para el sector público no es tampoco compatible con el orden jerárquico normativo. Al efecto, y para el derecho español, es interesante la lectura del estudio preparado por Tomás Sala Franco, expresamente sobre el problema suscitado a raíz de la celebración de convenciones colectivas en el sector público. La idea central de la doctrina se halla explicada con conceptos plenamente válidos…el derecho a la negociación colectiva no es un derecho absoluto, como no lo es ningún otro derecho reconocido por la Constitución. Al respecto, sostiene la ilegalidad de las convenciones colectivas y cualquier acto que supere los topes presupuestarios. La libertad de negociación reconocida en la Constitución no es absoluta: “Los límites a la libertad de negociación, como cualquier otro derecho constitucional, sólo son legítimos si encuentran base en la necesidad de proteger otros derechos constitucionalmente tutelados. Dichas limitaciones derivan válidamente de la necesaria adecuación de la negociación colectiva a la política de rentas y planificación que autoriza la misma Constitución”.4 Por tanto, los negociadores no podrían ni deberían convenir al respecto de los siguientes aspectos puntuales: a) la cláusula de ajuste de remuneración que opere de manera automática; b) los convenios no podrán afectar las facultades de dirección reservada al poder público; c) no se debe afectar la productividad en virtud de modificaciones a las condiciones de trabajo, es decir, disminuir la productividad; d) no se podrán admitir cláusulas que limiten las facultades de designación y promoción del funcionario; e) no se deben admitir licencias, permisos, vacaciones o jubilaciones superiores a los reconocidos en la legislación vigente; f) no se podrá limitar la incorporación de tecnología en el servicio; etc. 3Ríos Ávalos (2003:72-74). 4Rodríguez Mancini (1990). 7 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Aspectos que sí pueden ser negociados por las partes del contrato En el lado opuesto existen materias que, al carecer de una consecuencia económica o financiera directa o indirecta, sí podrían ser objeto de la negociación colectiva en el sector público, tales como: el régimen disciplinario que no fuere establecido en la ley, el régimen del escalafón, el sistema de calificaciones para promociones, el régimen de consultas técnicas, el derecho a la información, el análisis del proyecto del presupuesto, la intervención con derecho a voz en la elaboración del presupuesto, el derecho a la formulación de peticiones, observaciones al proyecto de presupuesto, la regulación de procedimientos para negociar y resolver conflictos, preparación de reglas de evaluación, de capacitación y concurso para ocupar cargos vacantes sin romper los principios de igualdad e idoneidad, etc. Contrato esencialmente regulado por el derecho administrativo Otro aspecto que resulta necesario enfatizar se refiere a las normas que deben aplicarse en la negociación colectiva en el sector público. Al respecto, el Artículo 12 de la Ley N° 508/1994 establece que corresponde combinar las normas del derecho administrativo y laboral “en cuanto fuesen aplicables” (sic). Acerca de esta cuestión debe señalarse que el contrato colectivo de condiciones de trabajo en el sector público es un contrato administrativo y que no es un contrato laboral. Esta distinción apuntada precedentemente adquiere relevancia jurídica en razón de que en el derecho administrativo rige el Principio de Legalidad, en tanto que en el derecho laboral rige el Principio de Licitud y, también, el Principio de la Autonomía de la Voluntad, que son característicos del Derecho Privado. Así pues, en virtud del Principio de Legalidad todos los actos de los agentes estatales deben fundarse en la Constitución y en la ley, debiendo observarse severamente el orden de prelación de normas establecidos en el Artículo 137 de la Constitución de la República, así se traten de actos individuales o se traten de actos reglamentarios. e) LA LEY Nº 1.626/2000 DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Hemos visto que la Ley N° 508/1994 De la Negociación Colectiva en el Sector Público constituye, básicamente, la normativa reglamentaria del derecho de los funcionarios y empleados públicos a concertar convenios sobre condiciones de trabajo, establecido por los Artículos 102 y 97 de la Constitución de la República. Pero no sólo esta ley contiene normas legales al respecto del asunto que nos ocupa. En efecto, la Ley N° 1.626/2000 De la Función Pública también regula diversos aspectos relativos a la negociación colectiva en el ámbito de los organismos y entidades del Estado. Competencia exclusiva de la Secretaría de la Función Pública para homologar y registrar el contrato colectivo de condiciones de trabajo celebrado en el ámbito público Así, en su Artículo 96, inciso m), la precitada Ley de la Función Pública establece de manera clara e incuestionable la atribución exclusiva de la Secretaría de la Función Pública para homologar y registrar los reglamentos internos y contratos colectivos de condiciones de trabajo, subscriptos entre los organismos y entidades del Estado y los sindicatos que representan a sus funcionarios y empleados públicos. 8 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Acerca de la atribución legal señalada, es muy importante destacar que la homologación y registro de dichos convenios colectivos se encuentra condicionada a que ellos “reúnan los requisitos de fondo y forma para su validez”, conforme lo dispone la última parte del inciso legal referido precedentemente. Por lo tanto, la Secretaría de la Función Pública, en todos los casos en que recibe contratos colectivos de condiciones de trabajo celebrados entre las autoridades de los organismos y entidades del Estado y los representantes de los respectivos sindicatos de trabajadores, analiza si dichos instrumentos se ajustan y no se oponen a las normas legales previstas en la Ley de la Negociación Colectiva en el Sector Público, en la Ley de la Función Pública, en la Ley del Presupuesto General de la Nación, y en las demás leyes orgánicas de los organismos y entidades del Estado que fueren aplicables al contrato en estudio. Si alguna de las cláusulas del contrato analizado es contraria a las normas legales señaladas antes, el contrato en cuestión es homologado parcialmente, quedándose sin registración la cláusula irregular. También es importante tener en presente que la norma del Artículo 96, inciso m), de la Ley N° 1.626/2000 De la Función Pública ha derogado implícitamente el Artículo 10 de la Ley N° 508/1994 De la Negociación Colectiva en el Sector Público, el cual atribuía al Ministerio de Justicia y Trabajo la facultad de registrar y publicar los contratos celebrados en el marco de la Ley N° 508/1994. Consecuentemente con ello, a partir de la entrada en vigencia de la Ley de la Función Pública, al final del año 2000, la Secretaría de la Función Pública es el único organismo del Poder Ejecutivo competente para aprobar contratos colectivos de condiciones de trabajo del sector público, quedando vigente para el Ministerio de Justicia y Trabajo la facultad de homologar los contratos colectivos celebrados en el sector privado. Preponderancia del interés general frente el interés particular del funcionario Otro aspecto que la Ley de la Función Pública regula en materia de negociación colectiva de convenios de condiciones de trabajo en el ámbito público, se refiere a la obligación de considerarse el interés público. En efecto, el Artículo 51 de la Ley N° 1.626/2000 establece que la negociación colectiva de contratos de trabajo se regirá por la ley especial que regule la materia –la Ley N° 508/1994–, debiendo siempre considerarse el interés general implícito en el servicio público, con lo cual no se hace otra cosa más que ratificar la aplicación –en los convenios colectivos del sector público– del principio establecido por el Artículo 128 de la Constitución de la República, cuya primera parte dispone: “En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general”. Aspectos del contrato regulados por la Ley Nº 1.626/2000 Finalmente, la Ley de la Función Pública también regula casi la totalidad de los demás aspectos que deben observarse en la negociación colectiva en el ámbito público. Una de las facetas que se encuentra expresamente legislada en la Ley N° 1.626/2000 es la obligación de establecer concursos públicos de oposición, tanto para el ingreso de las personas a la función pública, como para el ascenso o promoción de los funcionarios y empleados públicos a otros cargos de jerarquía administrativa o categoría salarial superior. En tal sentido, los Artículos 15 y 35 de la antedicha Ley de la Función Pública establecen la obligatoriedad de utilizar los concursos públicos de oposición para el nombramiento y promoción de funcionarios públicos, bajo la pena de nulidad del nombramiento efectuado, a tenor de lo que dispone 9 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 el Artículo 17 de esta misma ley. Este conjunto de normas legales recién aludidas concuerda con la norma del Artículo 4°, inciso c), de la Ley N° 508/1994, a la que ya nos habíamos referido más arriba y que establece la prohibición de negociar sobre el principio de idoneidad como requisito para el ingreso y la promoción en las distintas carreras administrativas. Aplicación específica del Código del Trabajo en el contrato No obstante la preponderancia casi exclusiva de la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública” en materia de regulación de los derechos del funcionario y empleado público, existen –sin embargo– algunos aspectos de la relación entre los organismos o entidades del Estado y sus funcionarios o empleados públicos que encuentran su sustento legal en varias disposiciones de la Ley N° 213/1993 del Código del Trabajo. En tal sentido, la misma Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública”, en su Artículo 50, remite expresamente las cuestiones relativas a las vacaciones, protección pre y postnatal de la funcionaria que se encuentre en estado de gravidez, permisos por matrimonio, paternidad y fallecimiento del cónyuge, etc., a las regulaciones establecidas a ese respecto por el Código del Trabajo. La Ley del Presupuesto General de la Nación también se remite a las normas del Código del Trabajo cuando trata algunos aspectos relacionados con beneficios económicos previstos a favor del funcionario público, tales como la bonificación familiar, la compensación por insalubridad, etc. Fuera de estos asuntos señalados precedentemente y de algunas cuestiones relacionadas con los sindicatos y formalidades de la contratación colectiva, la Ley de la Función Pública y la Ley del Presupuesto General de la Nación no hacen remisión expresa al Código del Trabajo, razón por la cual las normas de este código no son aplicables a la función pública, sobre todo teniendo en consideración la naturaleza jurídica de la función pública o del empleo público como parte integrante del Derecho Administrativo (y no del Derecho Laboral). Recuérdese en este sentido que el Artículo 102 de la Constitución de la República del Paraguay establece que los derechos de los funcionarios y empleados públicos se ejercen “dentro de los límites establecidos por la ley”, con lo cual se reafirma la importancia del principio de legalidad en las cuestiones relativas a la función pública. f) LAS LEYES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Otro de los instrumentos básicos que gobierna la contratación colectiva de condiciones de trabajo en el sector público es el correspondiente Presupuesto General de la Nación, sus anexos y demás normas reglamentarias. El Presupuesto General de la Nación tiene la particularidad de su vigencia anual específica, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año. En el ejercicio fiscal del año 2011 en curso, la Ley N° 4.249/2011 es la que aprobó el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2011, incluyendo a sus Anexos. Esta ley –como también lo hicieron las anteriores leyes presupuestarias que le antecedieron–, en su Artículo 35, advierte al Ministro, Presidente, Director, o responsable principal de un organismo o entidad del Estado que acuerde contratos colectivos de trabajo con remuneraciones y beneficios que no estén previstos o que excedan los créditos presupuestarios aprobados por esta ley, sin el cumplimiento de las disposiciones de la Ley N° 508/1994 “De la Negociación Colectiva en el Sector Público”, que incurrirá en falta grave y que será responsable personalmente conforme a las normas legales vigentes. 10 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Esta norma de la Ley del Presupuesto General de la Nación guarda estrecha consonancia con las disposiciones de los Artículos 4°, inciso d), y 5° de la ya referida Ley N° 508/1994, que prohíben negociar las cuestiones relativas a los rubros no previstos en el presupuesto y que obliga a sujetar las tratativas salariales o económicas a la ley del presupuesto. Las consideraciones jurídicas anteriormente expuestas evidencian que los agentes de los organismos y entidades del Estado, quienes ostentan la representación de sus instituciones estatales en las gestiones correspondientes a la negociación de los respectivos contratos o convenios colectivos de condiciones de trabajo, carecen de una voluntad propia para negociar beneficios de naturaleza económica, sino que deben en todo momento regir sus actuaciones por la autorización especial proveniente de la Ley del Presupuesto General de la Nación. Por esta razón, el agente o la autoridad del ente negociador deberán siempre revisar y tener en cuenta cuáles son sus facultades de negociación y no deberá extralimitarse en el ejercicio de dichas facultades negociadoras. En este sentido, el agente negociador deberá tener presente que cualquier omisión o compromiso asumido fuera de sus facultades legales traerá como consecuencia la nulidad de lo negociado con los sindicatos, en razón de que por aplicación del Principio de Legalidad del Derecho Administrativo, así como de la norma del Artículo 137 de la Constitución de la República, los actos administrativos que fueren irregulares porque sus agentes carecen de autorización legal para su otorgamiento, son sancionados con la nulidad del mismo acto, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil y penal del funcionario público que lo autorizó, conforme a lo dispuesto por el Artículo 106 de la misma Constitución y por los Artículos 1833, 1834 y 1845 de la Ley Nº 1.183/1985 del Código Civil, así como por el ya citado Artículo 35 de la Ley N° 4.249/2011 del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2011. Pero, no sólo la Ley del Presupuesto General de la Nación es aplicable a la negociación colectiva de condiciones de trabajo en el sector público. También forman parte del sistema normativo que enmarca dicha negociación, primeramente, y la ejecución del contrato, posteriormente, las disposiciones de los Anexos del Presupuesto, tales como el Clasificador Presupuestario, y, asimismo, los decretos reglamentarios de dichos instrumentos legales, cuyas disposiciones de orden público también deben ser observadas y acatadas, bajo pena de nulidad, por las partes firmantes de todo y cualquier contrato o convenio colectivo de condiciones de trabajo en el sector público. Como corolario de estas breves reflexiones en torno a la Ley del Presupuesto General de la Nación debe traerse a colación lo dispuesto por el Artículo 215, segunda parte, de la Constitución de la República que establece la imposibilidad de delegarse a otro órgano del Estado que no sea el Congreso las cuestiones legislativas presupuestarias. Esta prohibición de rango constitucional tiene razón en el hecho de que la aprobación del presupuesto tiene una importancia gravitante por el control de las inversiones del dinero público. De ahí la advertencia señalada en el referido Artículo 35 de la Ley del Presupuesto acerca de la in-negociabilidad de remuneraciones o beneficios que no estén previstos o que excedan las previsiones legales presupuestarias. Acerca de esta mismo aspecto, se cuestiona si el acuerdo, contrato o convenio colectivo subscripto tiene o no efecto vinculante para el Congreso Nacional. Algunos autores especialistas en la materia particularmente consideran que no tienen efecto vinculante, porque si bien la facultad de negociar no establece límites, el Congreso, como guardián supremo de los intereses generales del país, sí puede 11 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 fijarlos y porque tiene la facultad de rechazar totalmente el proyecto de Presupuesto presentado a su estudio por el Poder Ejecutivo. Y esto es así por igual exigencia a la establecida para la actuación de los negociadores representantes de los trabajadores que deja supeditada a la decisión de la Asamblea General de asociados del sindicato la aprobación de los contratos colectivos5. IV - LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA PÚBLICA EN EL ÁMBITO MUNICIPAL Decíamos antes de ahora que en el ámbito municipal también se aplica, básicamente, la Ley Nº 508/1994 De la negociación colectiva en el sector público, aunque su aplicación ofrece algunas particularidades especiales referidas, principalmente, a los aspectos financieros y presupuestarios municipales que se encuentran regulados por las normas especialmente establecidas para ese efecto en la Ley N° 3.966/2010 Orgánica Municipal. La autonomía municipal debe ser ejercida dentro del marco de la ley En efecto, sin dejar de tener presentes la autonomía y autarquía municipal, garantizadas por la Constitución de la República –las cuales deben ser ejercidas “con arreglo a la ley” 6–, la negociación colectiva de condiciones de trabajo entre las municipalidades de la República y los funcionarios municipales también se rige por las normas de la Ley Nº 508/1994 De la negociación colectiva en el sector público. A este respecto, el Artículo 2º de la precitada ley establece, expresamente, que los sujetos afectados por sus normas también abarcan a funcionarios y empleados públicos de las municipalidades, excepto a los intendentes y concejales municipales, quienes ejercen sus funciones por elección popular, y a las demás autoridades jerárquicas municipales conforme a los incisos l) y m) del Artículo 3º de la misma Ley N° 508/1994. Pese a la validez de la autonomía municipal normativa que ha sido aludida más arriba, en la contratación colectiva de condiciones de trabajo realizada en el ámbito municipal, sin embargo, deben observarse las mismas prohibiciones establecidas en el Artículo 4º de la Ley Nº 508/1994 para los demás organismos y entidades del Estado paraguayo. Tales prohibiciones se refieren, precisamente, la imposibilidad de negociarse aspectos relacionados con la estructura y organización institucional de la municipalidad, así como sobre las facultades de administración, dirección y fiscalización que jurídicamente le son atribuidas a las máximas autoridades comunales: el intendente y concejales miembros de la junta municipal. Tampoco puede ser objeto de negociación colectiva en el ámbito municipal el principio de idoneidad como requisito para el ingreso y la promoción en la función pública, ni los rubros presupuestarios no previstos en el presupuesto municipal. 5Altamirano (1995:23). 6Véanse los Artículos 166 y 168 de la Constitución de la República: “Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la ley: …3. la administración y disposición de sus bienes; 4. La elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos; …6. el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones…”. Asimismo, véase el Artículo 5° de la Ley N° 3.966/2010 Orgánica Municipal: “Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos, de conformidad al Artículo 166 de la Constitución Nacional”. 12 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Necesaria aprobación del contrato por parte de la Junta Municipal Teniendo en cuenta que el convenio colectivo de condiciones de trabajo en el ámbito municipal debe ser necesariamente aprobado por la Junta Municipal, los aspectos presupuestarios afectados por el convenio colectivo pueden ser considerados y aprobados en el momento cuando el intendente municipal remita al órgano legislativo municipal el contrato negociado para su aprobación. En efecto, primeramente, durante la negociación del contrato, la representación de las entidades descentralizadas, gobernaciones o municipalidades será ejercida por una comisión designada según corresponda. Luego, una vez celebrado el acuerdo, el contrato deberá ser instrumentado mediante el acto administrativo pertinente7. Así, en el mismo sentido expuesto precedentemente, debe tenerse en cuenta que el gobierno municipal es ejercido por la Junta Municipal y la Intendencia Municipal, y que la Junta Municipal es el órgano normativo, de control y deliberante, en tanto que la Intendencia Municipal tiene a su cargo la administración general de la municipalidad8. Por tanto, dadas las premisas jurídicas enunciadas en los párrafos precedentes, no cabe duda alguna acerca de la participación conjunta de ambos órganos municipales en la negociación, celebración y aprobación del contrato colectivo de condiciones de trabajo en el ámbito municipal. Limitaciones legales establecidas en relación con el presupuesto asignado al pago de servicios personales Otro importantísimo aspecto relacionado, exclusivamente, con el funcionariado público municipal consiste en la condición legal a la que se encuentra sujeto el presupuesto municipal concerniente a los gastos en el objeto correspondiente a los servicios personales. A este respecto, la Ley Orgánica Municipal establece, implícitamente, la prohibición de erogar más del 60% de los ingresos corrientes ejecutados durante el ejercicio presupuestario del año inmediato anterior9. Por lo tanto, en la contratación colectiva municipal, la disposición legal negativa referida en el párrafo precedente, también debe ser añadida a las demás prohibiciones legales establecidas en el Artículo 4º de la Ley Nº 508/1994 que ha sido comentado anteriormente. Asimismo, cabe tener en cuenta que la Ley Nº 3.966/2010 Orgánica Municipal, en su Artículo 220, establece de manera expresa la aplicación a los funcionarios municipales de las normas de la Ley de la Función Pública, con lo cual se ratifica la vigencia de dicha ley reguladora de la función pública también en el ámbito municipal. 7Acerca de la representación de la municipalidad durante la negociación del contrato, por una parte, y de la autorización administrativa para celebrar el contrato, por otra parte, considérense las normas jurídicas de los Artículos 6° -párrafo cuarto– y 10° -primer párrafo– de la Ley N° 508/1994, respectivamente. 8Véase el Artículo 20 de la Ley N° 3.966/2010 Orgánica Municipal. 9Acerca de esta prohibición específica, véanse los Artículos 179 y 279 de la Ley Nº 3.966/2010 Orgánica Municipal: “Servicios personales.- Las municipalidades no podrán gastar en servicios personales más del 60% (sesenta por ciento) de sus ingresos corrientes ejecutados, según el último informe anual de ejecución presupuestaria. Las remuneraciones del personal municipal serán establecidas en la Ordenanza de Presupuesto, de acuerdo con las posibilidades económicas de la Municipalidad”; y, “Servicios personales.- Los gastos de los ingresos corrientes en servicios personales establecidos en el Artículo 179 de esta Ley, se aplicarán de la siguiente manera: a un año de la vigencia de la Ley, el límite será el 85% (ochenta y cinco por ciento), a los dos años, el 75% (setenta y cinco por ciento), a los tres años, el 65%(sesenta y cinco por ciento), y a los cuatro años, el 60% (sesenta por ciento)”, respectivamente. 13 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Responsabilidad personal del intendente y concejales municipales Por último –del mismo modo en que la Ley del Presupuesto General de la Nación actualmente vigente10 atribuye la responsabilidad personal de la autoridad de todo organismo o entidad del Estado que celebre contratos colectivos de condiciones de trabajo contraviniendo las normas legales y presupuestarias aplicables al caso– en el ámbito administrativo municipal tanto el intendente municipal como los concejales municipales tampoco están exentos de responsabilidad administrativa, civil y penal en razón de haber incurrido en alguna conducta irregular durante la negociación, celebración y ejecución de contratos colectivos de condiciones de trabajo. En efecto, la Ley Nº 3.966/2010 Orgánica Municipal, en su Artículo 276, establece cuáles son las responsabilidades de las autoridades municipales. Al respecto, la precitada norma legal dispone: “Los miembros de la Junta serán personalmente responsables con sus bienes, conforme a las leyes civiles y penales, por los perjuicios ocasionados a la Municipalidad en el ejercicio de sus funciones, por actos y operaciones, cuya realización autoricen en contravención a las disposiciones legales vigentes, salvo aquéllos que hubieren hecho constar su voto en disidencia en el acta de la respectiva sesión o los ausentes con permiso previo. El Intendente y los demás funcionarios municipales están sujetos a la responsabilidad civil y penal por incumplimiento de las disposiciones de esta Ley en el desempeño de sus funciones. La acción para hacer efectiva la responsabilidad civil prescribe a los dos años, contados desde la fecha de finalización de sus funciones”. Por consiguiente, de acuerdo con la ley aplicable, los intendentes y concejales municipales son personalmente responsables de todo daño patrimonial que pudiere sufrir la municipalidad respectiva debido a negociar, celebrar y/o ejecutar contratos colectivos de condiciones de trabajo sin observar el cumplimiento de las normas legales aplicables al caso. V – DERECHO SINDICAL Y NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO Tal como fue señalado más arriba, la aludida Ley Nº 508/1994 “De Negociación Colectiva en el Sector Público” dispone que la aplicación de sus normas a los procesos de negociación colectiva en el sector se realizará “…combinando las normas del derecho administrativo y laboral en cuanto fuesen aplicables…” (Artículo 12). Esta disposición legal permite la aplicación de manera armónica y combinada de toda la regulación del derecho de sindicalización que es pertinente en el ámbito de la función pública y que se encuentra presente en las diversas normas de la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública”, así como de la misma Ley Nº 508/1994 “De Negociación Colectiva en el Sector Público”, y de la Ley Nº 213/1993 del Código del Trabajo. No obstante, debe tenerse presente que el derecho de sindicalización en los organismos y entidades del Estado se ejerce siempre teniendo en consideración el interés general implícito en el servicio público (Artículo 110 de la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública”). A partir de estas consideraciones, las siguientes disposiciones del derecho de sindicalización del funcionario público son aplicables a las negociaciones colectivas en el sector público: 10Ley Nº 4.581/2011 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2012”, Artículo 36: “El Ministro, Presidente, Director o responsable principal de un Organismo o Entidad del Estado (OEE) que acuerde contratos colectivos de trabajo con remuneraciones y beneficios que no estén previstos o excedan los créditos presupuestarios aprobados por esta Ley, sin el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Nº 508/1994 “DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO”, incurrirá en falta grave y será responsable personalmente conforme a lo establecido en las normas legales vigentes”. 14 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 a) En representación de los funcionarios y trabajadores del Estado, solamente podrán ser negociadores en el sector público las organizaciones gremiales o federaciones con personería gremial reconocida, a través de una comisión negociadora designada (Artículo 6º de la Ley Nº 508/1994 “De Negociación Colectiva en el Sector Público”). Los representantes del sindicato negociador (o de los sindicatos, en caso que así fuere) deberán justificar su personería para celebrar el contrato colectivo (Artículo 327 del Código del Trabajo). La personería gremial será acreditada con la resolución de la Autoridad Administrativa del Trabajo 11 que inscribe al sindicato y la nómina de los negociadores del contrato colectivo designados, conforme a los requisitos que se establecen en los estatutos del sindicato respectivo. En caso de existir pluralidad de organizaciones sindicales con derecho a negociar en un sólo organismo o entidad del Estado, y si no existiere acuerdo respecto a la conformación de la comisión negociadora, la Autoridad Administrativa del Trabajo procederá a definir el número de miembros que les corresponda a cada parte. A tal fin tomará en cuenta la cantidad de socios cotizantes que posea cada sindicato en el sector que corresponda (Artículo 7º de la Ley Nº 508/1994 “De Negociación Colectiva en el Sector Público”). b) La garantía de la estabilidad alcanza hasta a cuatro negociadores del contrato colectivo, desde la notificación al respectivo organismo o entidad del Estado, por cualquier medio, hasta seis meses después de homologado y registrado el contrato respectivo (Artículo 318, inciso d), del Código del Trabajo en concordancia con los Artículos 124 y 125 de la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública”). En el sector público, la garantía de estabilidad sindical consiste en la prohibición de traslado o envío en comisión del funcionario delegado negociador –salvo aceptación expresa de éste– durante el período de vigencia de la estabilidad. c) Previo a su homologación y registro, todo Contrato Colectivo de Condiciones de Trabajo firmado deberá ser aprobado por la Asamblea General del sindicato negociador, de conformidad con los requisitos para la validez de las Asambleas Generales que se estipulan en la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública” (Artículos 116 y 117 inciso d) de la precitada ley). La aprobación deberá ser por la mayoría que se establezca en los Estatutos respectivos o, en su defecto, por mayoría simple. d) El Contrato Colectivo de Condiciones de Trabajo homologado y registrado, beneficia igualmente a los funcionarios del organismo o entidad del Estado que no sean asociados al sindicato negociador y a los no sindicalizados (Artículo 11 de la Ley Nº 508/1994 “De Negociación Colectiva en el Sector Público”). 11De acuerdo con el Artículo 407 de la Ley Nº 213/1993 del Código del Trabajo, la Autoridad Administrativa del Trabajo en este caso es el Ministerio de Justicia y Trabajo o sus dependencias. La Secretaría de la Función Pública, creada por el Artículo 93 de la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública”, no forma parte de dicho ministerio del Poder Ejecutivo razón por la cual ella no es competente para registrar, otorgar personería gremial y autorizar el funcionamiento de los sindicatos de funcionarios y del personal al servicio de los organismos y entidades del Estado, aunque sí es legalmente competente para homologar y registrar los contratos colectivos de condiciones de trabajo que celebren los organismos y entidades del Estado, según lo establece la norma del Artículo 96, inciso m), de la precitada Ley Nº 1.626/2000. 15 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 e) Todo contrato colectivo de trabajo debe ser redactado y firmado, bajo pena de nulidad, en tres ejemplares: Uno para el organismo o entidad del Estado, otro para la representación sindical, y el tercero para ser presentado para su homologación y registro ante la Secretaría de la Función Pública (Artículo 328 del Código del Trabajo). f) El contrato colectivo de trabajo producirá efectos legales desde el momento en que fuera homologado y registrado por la Secretaría de la Función Pública, a petición de cualquiera de las partes (Artículo 328 del Código del Trabajo, en concordancia con el Artículo 96, inciso m), de la Ley Nº 1.626/2000 “De la Función Pública”). g) Todo contrato colectivo es revisable total o parcialmente cada dos años, a petición escrita de cualquiera de las partes que lo hubiesen celebrado, en los términos siguientes: Si lo pidiesen los sindicatos de funcionarios, la revisión se hará siempre que los solicitantes representen cuanto menos el 51% (cincuenta y uno por ciento) de la totalidad de los agremiados afectados por el contrato (Artículo 333 del Código del Trabajo). h) En caso de disolución del sindicato de funcionarios que haya sido parte de un contrato colectivo, aquéllos continuarán prestando sus servicios en las condiciones pactadas en el contrato (Artículo 338 del Código del Trabajo). i) Son aplicables al sector público las estipulaciones que rigen la celebración y naturaleza de los convenios colectivos de condiciones de trabajo que adquieren rango de Contrato-Ley, es decir, aquellos contratos colectivos que hayan sido celebrados por las dos terceras partes de los funcionarios de la Administración Pública (Artículo 344 y siguientes del Código del Trabajo). VI – BIBLIOGRAFÍA Cristaldo, Jorge Darío (2008), “Convenios colectivos públicos, inconstitucionales e ilegales”, en Diario ABC Color, edición impresa publicada en Asunción, Paraguay, por Editorial Azeta S.A., el domingo 05 de octubre de 2008 (disponible en la página web: http://archivo.abc.com.py/2008-1005/articulos/456905/convenios-colectivos-publicos-inconstitucionales-e-ilegales, 30-07-2012. Ríos Ávalos, Bonifacio, Dr. (2003), La Teoría del Derecho y el Contrato Colectivo en la Función Pública, 2da. Edición Actualizada, Intercontinental (ed.), Asunción, Paraguay. Rodríguez Mancini, Jorge, Dr. (1990), La negociación colectiva, Astrea (ed.), Buenos Aires, Argentina. Altamirano A., José V., Dr. (1995), Negociación Colectiva – Apuntes Esquemáticos, Litocolor (ed.), Asunción, Paraguay. VII – RESEÑA BIOGRÁFICA DEL AUTOR El autor de este documento –el señor Juan Carlos Boggino– es abogado de profesión y consultor legal externo contratado por la Secretaría de la Función Pública, organismo dependiente de la Presidencia de la República del Paraguay, desde el año 2009, previo concurso de méritos y aptitudes realizado en el mes de noviembre de 2008, de conformidad con las Políticas para la Selección y Contratación de Consultores financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que fueron establecidas en el Documento (BID) GN-2350-7. 16 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 El autor es experto en las ramas del Derecho Público (Derecho Administrativo, Constitucional, Financiero, Tributario) habiéndose desempeñado como consultor jurídico, desde el año 1991, para diversos organismos y entidades del Estado paraguayo, tales como: el Ministerio de Industria y Comercio, el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, el Ministerio Público o Fiscalía General del Estado, el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), el Banco Central del Paraguay, la Entidad Binacional Yacyretá, la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), Corte Suprema de Justicia, así como para la Municipalidad de la Ciudad de Asunción, y para diversas agencias de cooperación internacional que apoyan programas y ejecutan proyectos relativos al sector público, entre las cuales se encuentran: USAID, JICA, PNUD, BID, BM, GTZ/GIZ, la Unión Europea. En el ámbito de su práctica profesional en el sector privado, el autor de este documento también ha asesorado jurídicamente, y ha actuado y defendido administrativa y judicialmente a diversas empresas comerciales como abogado matriculado ante la Corte Suprema de Justicia de la República del Paraguay, en procesos contencioso-administrativos tramitado ante la administración pública y los tribunales de la República del Paraguay. Asimismo, el autor se ha desempeñado como profesor contratado de las cátedras de Finanzas Públicas y de Derecho Tributario en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Diplomáticas de la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, en Asunción, Paraguay, y ha dictado cursos para la formulación de diseños y estrategias de políticas públicas para prevenir y erradicar la corrupción para programas apoyados y financiados por la Agencia Internacional de Cooperación del Gobierno de los Estados Unidos de América (USAID, por sus siglas en idioma inglés). E-mail: [email protected] Tel. & Fax (++ 595 21) 66 35 36 17