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Entre la construcción de una alternativa regional y el diálogo global: el papel de
Unasur
Isabel Clemente Batalla
Programa de Estudios Internacionales
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de la República
Montevideo, Uruguay
[email protected]
Paper presentado a la Conferencia ISA-FLACSO
Buenos Aires, Julio 23-25, 2014
Borrador: No citar sin consulta a la autora
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Introducción
La creación de UNASUR como bloque regional con una dimensión política central
constituye un cambio cualitativo en la integración latinoamericana. En su primer lustro de
existencia UNASUR demostró capacidad para construir consensos ante situaciones de
crisis, por encima de diferencias político-ideológicas entre gobiernos sudamericanos y para
fortalecer mecanismos de solución de crisis políticas.
Sin embargo, el bloque está expuesto a factores de debilidad. Este paper argumenta que
el limitado desarrollo institucional y la escasa articulación con otras estructuras regionales
pueden afectar las potencialidades de UNASUR para consolidarse como instancia de
concertación entre sus Estados miembros y como ámbito de negociación con potencias
globales.
El análisis que sustenta este argumento se construye desde un triple abordaje que
integra institucionalismo histórico, teorías de la gobernanza y teorías del regionalismo y se
cumple en tres niveles diferentes: el nivel interno del bloque, el nivel regional y el nivel
sistémico.
UNASUR constituye una experiencia nueva en la integración de América Latina que ha
sido caracterizada como una manifestación del regionalismo post-Consenso de Washington,
un concepto elaborado por José Antonio Sanahuja para explicar formas de integración que
no se limitan a la integración económica sino que abarcan también formas de concertación
política, cooperación, construcción de instituciones y políticas de alcance regional. Se trata
de una respuesta al agotamiento del modelo de regionalismo abierto que fuera dominante
en la década de los 90 y cuyas manifestaciones mayores fueron la fundación de Mercosur y
la reformulación del antiguo Pacto Andino con la fundación de la CAN (SANAHUJA,
2007: 77). Esta elaboración teórica ha sido validada en la investigación sobre el proceso
sudamericano y las transiciones políticas que han experimentado un conjunto de países.
El foco de este trabajo es la dimensión política de la unión sudamericana y en ese
sentido, no incluye los proyectos de integración energética, productiva y de infraestructura
que se cuentan entre las prioridades del bloque regional. Se concentra en el desarrollo
cumplido por UNASUR como actor en la política regional y como foro de concertación. En
el nivel interno del bloque, el análisis del sistema de instituciones se apoya en los aportes
del nuevo institucionalismo, expuesto en particular en la obra de March y Olsen (2005).
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Estos autores definen las instituciones como colecciones de reglas y prácticas
organizadas, implantadas en estructuras de sentido y recursos que son relativamente
invariables ante el relevo de los individuos y relativamente resistentes a las preferencias y
expectativas de los individuos y al cambio en las circunstancias externas. Su aproximación
al estudio de las instituciones políticas se dirige a establecer las relaciones entre las
características del sistema institucional y la acción, desempeño y cambio en el proceso
político. En este estudio sobre la dimensión política de Unasur, el diseño institucional de la
organización es central para establecer su rol en el proceso político regional y sus
condiciones para asegurar la gobernanza regional.
Finalmente, este trabajo adopta, aplicándolas al contexto regional sudamericano, las
contribuciones de la teoría de la gobernanza (HELD 1999; MESSNER 2001) sobre el rol de
organismos e individuos con capacidad legítima para actuar en la preservación de la
estabilidad en las relaciones entre Estados o en la solución conflictos que por su magnitud o
carácter escapan a la acción de la soberanía nacional. Este ha sido el campo de acción
principal de UNASUR y el análisis de sus logros y sus limitaciones se sustenta en esa
aproximación. En el nivel de análisis regional, se considerarán las articulaciones entre
UNASUR y otras organizaciones de alcance regional. Finalmente, en el nivel sistémico, se
establecerán algunas direcciones de la relación entre UNASUR y otras instancias de
alcance global.
La construcción de UNASUR
Aunque el primer antecedente de una propuesta de unión sudamericana se remonta al siglo
XIX, con el proyecto presentado por el colombiano Justo Arosemena en el Congreso
Hispanoamericano de Lima de 1864-65, los orígenes de la actual Unión de Naciones
Sudamericanas se encuentran en dos iniciativas de Brasil: la creación de una zona de paz y
cooperación en el Atlántico Sur (1986) y la propuesta del gobierno de Fernando Henrique
Cardoso. Estas propuestas fueron acompañadas de un movimiento de ideas y producción
académica, principalmente en Brasil pero también en otros países de Sudamérica.
Sin embargo, en la definición del rol que asumió UNASUR desde sus orígenes tuvieron
una incidencia importante las sucesivas experiencias anteriores de concertación política
entre países latinoamericanos: la iniciativa de Contadora, los acuerdos de Esquipulas, la
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fundación del Grupo de Río y la experiencia acumulada en acuerdos por consenso en
posiciones defendidas en foros multilaterales (MALLMANN 2008).
Ribeiro (2012: 203) sostiene que también pueden identificarse como antecedentes
lejanos de la fundación de UNASUR las ideas de autonomía en un marco de crecimiento y
desarrollo, los deseos de un espacio propio de los países sudamericanos sin interferencia de
Estados Unidos y las experiencias de asociaciones anteriores como el bloque de países del
Pacto Andino (1969), de los países caribeños en CARICOM (1973) y de Mercosur (1991).
La propuesta del gobierno brasileño, expuesta por primera vez en 1993, fue interpretada
en su momento como una respuesta a la Iniciativa para las Américas del presidente de
Estados Unidos George Bush. En la visión del entonces canciller Celso Amorim la
conformación del bloque sudamericano surgiría de la convergencia de los dos grupos
subregionales mayores: MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones.
Esta idea sin embargo fue abandonada debido a varios factores: el impulso del proyecto
ALCA, la crisis económica de 1999-2001 en los países del Mercosur, las negociaciones de
tratados bilaterales de comercio de varios países sudamericanos con Estados Unidos y la
crisis de la CAN por la salida de Venezuela del bloque en 2006. Al proyecto de una
confluencia entre bloques le sucedió la propuesta de creación de una asociación nueva, en
un proceso de discusiones en cumbres presidenciales de los países sudamericanos, en
Brasilia (2000), Guayaquil (2002) y Cusco (2004). El recorrido quedó trazado en la 18ª
reunión de cancilleres del Grupo de Río con la definición de objetivos que debería aprobar
la reunión de presidentes sudamericanos en Cusco.
En esa última reunión se acordó conformar una Comunidad Sudamericana de Naciones
(CSN): la Declaración aprobada en Cusco el 8 de diciembre de 2004 fundamentaba esa
creación en la existencia de “una identidad sudamericana compartida,” y de valores
comunes: democracia, solidaridad, derechos humanos, libertad, justicia social, respeto a la
integridad territorial, la diversidad, la no discriminación, y la afirmación de la igualdad
soberana de los Estados, la afirmación de su autonomía y la solución pacífica de
controversias. En esta instancia fundacional se hizo claramente visible que la nueva
organización era una construcción nueva y no una mera sumatoria de dos bloques de
integración ya establecidos.
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En primer lugar, la Declaración de Cusco identifica como base para la creación de la
CSN la existencia en los países sudamericanos de potencialidades “aún no aprovechadas”
para fortalecer “las capacidades de negociación y proyección internacionales.”
En segundo lugar, entre los valores compartidos por esos países, además de la
democracia, los derechos humanos, la libertad y la justicia social, se anotaban: la
afirmación de su autonomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución pacífica de
controversias. Adicionalmente, la Declaración afirma que la convergencia de intereses
políticos, económicos, sociales, culturales y de seguridad constituye un factor de
fortalecimiento y desarrollo “de sus capacidades internas para su mejor inserción
internacional.”
En tercer término, el texto aporta una definición del desarrollo económico que no se
limita al crecimiento sostenido de la economía sino que incluye políticas para “una más
justa y equitativa distribución del ingreso”, acceso a la educación, cohesión e inclusión
social y preservación del medio ambiente.
En cuarto lugar, el texto proclama la adhesión al multilateralismo “renovado y
democrático”, la inclusión del desarrollo económico y social en la agenda mundial y la
vigencia del estado de derecho como principio de gobernanza, en explícita referencia a la
Carta Democrática Interamericana.
Finalmente, el proyecto futuro que este documento plantea es “un espacio sudamericano
integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura” que promovería
la articulación con otras instancias de integración regional y aseguraría “mayor gravitación
y representación en los foros internacionales. Los objetivos de este proyecto transcendían
claramente los de los grupos de integración ya existentes aun cuando existieron también
elementos comunes a todos.
También la estrategia de creación quedó definida en este importante documento: se
preveía una construcción gradual de niveles y ámbitos de acción conjunta, sobre la base de
la institucionalidad ya existente según dos criterios rectores: evitar la duplicación y
superposición de organismos y reducir costos. Las reuniones de jefes de Estado y de
ministros de relaciones exteriores serían las instancias de conducción del proceso.
La I Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la CSN se llevó a cabo en Brasilia en
septiembre de 2005, y fue luego complementada con una sesión extraordinaria celebrada en
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Montevideo, coincidiendo con la XX Reunión del Consejo del Mercosur. En el temario en
discusión estaba el informe de conclusiones de las reuniones de los ministros de Energía y
Desarrollo Social dos días antes en Caracas. Las divergencias del presidente de Venezuela
Hugo Chávez con la propuesta de estructura institucional obligaron a postergar algunas
decisiones: el acuerdo permitió finalmente la firma de la declaración por todos los
presidentes y la inclusión de los puntos reclamados por Chávez (uno de los cuales era la
creación de una Comisión del Sur encargada de elaborar un plan estratégico de integración)
en una carta posterior que se aprobaría en la sesión de Montevideo.
La agenda que la cumbre de Brasilia aprobó incluía como temas prioritarios el diálogo
político, medio ambiente, integración física, integración energética, mecanismos de
financiamiento, combate a las asimetrías, justicia social y telecomunicaciones. El énfasis en
la concertación política fue la contribución principal de Lula: su advertencia de que no
habría salida individual para ningún país en las condiciones actuales del orden mundial es
un indicador de la orientación política del gobierno brasileño hacia la construcción de una
unión sudamericana.
En la reunión de Montevideo en diciembre de 2005, se llegó a un acuerdo sobre un plan
de trabajo que recogía anteriores planteamientos de Chávez y propuestas de Tabaré
Vázquez en el sentido de ganar el apoyo político de todos los países miembros (MAIRA
2007, p. 51).
La segunda cumbre sudamericana se reunió en Cochabamba, Bolivia, en diciembre 8 y
9 de 2006, bajo el signo negativo de una crisis política originada en la oposición a la ley de
tierras aprobada por el gobierno de Evo Morales y en el surgimiento de movimientos
autonomistas en provincias del oriente boliviano, pero también bajo condiciones favorables
generadas en el contexto externo: las elecciones para renovación del Congreso en Estados
Unidos favorecieron a la corriente opuesta al libre comercio y el triunfo electoral de Rafael
Correa en Ecuador dio paso a una política exterior de aproximación al Brasil, de
alejamiento de la CAN y de nueva relación con OPEP. Adicionalmente, en la reunión
plenaria sobre seguridad en la Triple Frontera del mecanismo 4+1 (Argentina, Brasil,
Paraguay y Estados Unidos) el 4 y 5 de diciembre, los ministros sudamericanos
desestimaron las conclusiones de un informe de inteligencia norteamericano sobre el riesgo
del financiamiento al terrorismo y de conexión con Hezbollah. Pocos días antes, Paraguay
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había tomado la decisión de no renovar la inmunidad para las tropas del Comando Sur en
ejercicios en territorio paraguayo (CLEMENTE 2006).
En esa cumbre se registraron matices importantes de diferencia sobre la naturaleza del
bloque: mientras el presidente de Venezuela defendía la idea de creación de una
organización que reemplazaría los bloques subregionales existentes (CAN y MERCOSUR),
el Itamaraty concebía la Comunidad Sudamericana de Naciones como una construcción
diferente, que no exigía la disolución de los bloques subregionales y que permitía la
incorporación de países que no estaban en ninguno, como Chile, Guyana y Surinam. Esta
línea de política coincidía con los intereses de Bolivia en la CAN, ligados en particular a la
negociación, con Estados Unidos, de las preferencias arancelarias para países andinos.
El nombre “Comunidad Sudamericana de Naciones” fue luego modificado por
UNASUR, a propuesta del presidente de Venezuela, durante la primera reunión de
Ministros de Energía del nuevo bloque, organizada por resolución de la cumbre de
Cochabamba, en Isla Margarita en 2007.
Si bien puede ser entendida como la culminación de un proceso de creación de
asociaciones con diverso alcance regional, el proyecto de integración de UNASUR se
diferencia de las experiencias precedentes en varios sentidos: no está centrado en el
comercio, tiene un foco importante en infraestructura e integración energética y asigna una
alta prioridad a los principios de diálogo político, multilateralismo, fortalecimiento de la
democracia y la seguridad, consagración de Sudamérica como zona de paz y concertación
para la solución pacífica de los conflictos regionales. Este paper se concentra en el análisis
de la dimensión política del bloque, explicitada en los objetivos específicos que el tratado
establece como: fortalecimiento del diálogo político, ciudadanía sudamericana,
coordinación entre organismos especializados de los Estados en la lucha contra el
terrorismo, el tráfico de drogas y armas y la corrupción, la cooperación judicial y el
intercambio de información y experiencia en problemas de defensa.
Estructura institucional de UNASUR
Con una institucionalidad minimalista, la organización de UNASUR no presenta
grandes diferencias con anteriores esquemas organizativos de la región, en consistencia
perfecta con el modelo inter-gubernamental (MORAVCSIK 2009). Una excepción
importante, que marca una innovación en la historia de la integración latinoamericana, es la
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creación de un Consejo de Defensa Sudamericano y la aprobación de su Estatuto en la
cumbre del 15 de diciembre de 2008.
El Tratado constitutivo de UNASUR, firmado el 23 de mayo de 2008 y ratificado en
fechas diferentes por los países fundadores, establece la estructura institucional y los
criterios de funcionamiento y toma de decisiones. El bloque está formado por doce Estadospartes (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú,
Surinam, Uruguay y Venezuela y cuenta con dos miembros observadores, México y
Panamá (RIBEIRO pp. 193-195)
Los organismos de UNASUR son el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno, el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Consejo de Delegados y la Secretaría
General. De acuerdo con las estipulaciones del tratado, fueron también creados varios
consejos sectoriales de ministros y grupos de trabajo. La conducción del bloque está a
cargo de una presidencia pro-tempore de duración anual. La Secretaría General, también
rotativa, ejerce la representación del bloque por delegación expresa y cumple la función
ejecutiva: su sede está establecida en Quito. El período de ejercicio de la Secretaría General
es de dos años, renovable por una sola vez.
El Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno se reúne anualmente, aunque a pedido de
un Estado miembro y con el consenso de los restantes, puede celebrar reuniones
extraordinarias. El Consejo es el máximo organismo de UNASUR: establece las directrices
políticas y aprueba las directrices políticas, aprueba los planes y programas y define las
prioridades. Es también el organismo que asume la representación del bloque en instancias
internacionales y ante otras partes. El Consejo designa el Secretario General, sobre la
propuesta que transmite el Consejo de Ministros.
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores es responsable de implementar las
decisiones del Consejo, conducir el diálogo político y coordinar las posiciones en los temas
en agenda. Se apoya en grupos de trabajo responsables de temas específicos y se reúne
semestralmente aunque el tratado constitutivo prevé la posibilidad de reuniones
extraordinarias.
El Consejo de Delegados tiene a su cargo la implementación de las decisiones, elabora
proyectos y coordina iniciativas. Se integra con un delegado de cada Estado parte y sesiona
con periodicidad bimensual, en el país que ejerce la presidencia pro-témpore.
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La toma de decisiones se basa en el consenso y la implementación puede ser gradual y
flexible, según las posibilidades de cada país.
El 26 de noviembre de 2010 fue suscrito, en la cumbre de UNASUR en Georgetown
(República Cooperativa de Guyana) el Protocolo Adicional del Tratado Constitutivo de
UNASUR sobre Compromiso Democrático.
Los antecedentes del Consejo de Defensa de UNASUR se encuentran en la cooperación
argentino-brasileña para control marítimo del Atlántico Sur, con la iniciativa de Brasil,
apoyada por Argentina para el establecimiento de una zona de paz (ZPECAS), aprobada
por la Asamblea General de Naciones Unidas (Resolución 41/11 de 27 de octubre de 1986).
Esta resolución constituye un antecedente importante para UNASUR y su política de
defensa de la paz en la región y demuestra la continuidad en ciertas líneas de acción de los
países sudamericanos de frente al sistema internacional. En una mirada retrospectiva, la
sustitución de las “hipótesis de conflicto” por “hipótesis de cooperación” que se vincula al
Consejo de Defensa sudamericano, bien puede ser entendida como un desarrollo reciente de
la gestión de Argentina y Brasil en 1986.
El Consejo de Defensa Sudamericano no pretende ser una réplica de la OTAN: fue
concebido como una instancia de consulta, intercambio de informaciones, cooperación y
coordinación de políticas estatales para prevenir y contener amenazas y para desarrollos
futuros de industria militar. El Plan de Acción 2009-2010 del CDS estableció como
objetivo convertir a Sudamérica en una verdadera zona de paz.
Visiones e intereses de los países miembros de UNASUR
Tal como quedó manifiesto en la revisión del proceso fundacional, más allá de los acuerdos
expuestos en las declaraciones de las cumbres presidenciales, los objetivos y las visiones de
futuro de la organización sudamericana diferían entre los países fundadores. Aunque el
nacimiento de la organización aparece ligado al cambio político en un “giro a la izquierda”
en varios países, UNASUR agrupó desde el comienzo países con gobiernos de
orientaciones político-ideológicas muy diversas. Aunque todos arribaron a la coincidencia
en la necesidad de su creación y en el mismo año 2008 quedó definida la estructura
institucional y la creación del Consejo de Defensa Sudamericano, hay importantes matices
de diferencia en los intereses de cada país en relación con el bloque sudamericano.
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Según Comini el proyecto de construcción de un espacio de integración sudamericano
es resultado de una concepción geoestratégica de Brasil cuyos orígenes se remontan a un
período muy anterior al cambio de gobierno en 2003. Por otra parte, el proyecto UNASUR
es también importante para los objetivos de la diplomacia brasileña en el sistema
multilateral.
En el caso de Argentina, UNASUR y el Consejo de Defensa Sudamericano puede
representar una plataforma de proyección política. El interés de Uruguay en UNASUR se
explica en una tradición de política exterior hacia la búsqueda de consensos en la región
para fortalecer posiciones conjuntas en foros multilaterales y para potenciar las expectativas
de inserción internacional. Paraguay y Bolivia encuentran en UNASUR un espacio donde
atraer apoyos y cooperación. Los intereses de Chile serían principalmente políticos al
insertarse en un foro regional donde puede encontrar contrapesos valiosos ante presiones de
sus vecinos con los cuales mantiene antiguos diferendos limítrofes. Tanto como para Chile
y Bolivia, también para Perú, Ecuador y Colombia, los proyectos de infraestructura de
comunicaciones responden a intereses importantes de conectividad con los países litoral
atlántico. En el caso de Colombia, las diferencias con el gobierno venezolano
especialmente fuertes durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez pesaron en la valorización
de UNASUR como organización para la contención de conflictos. Para Venezuela, la
integración en UNASUR representa una base de apoyo en la conflictiva relación con
Estados Unidos.
UNASUR: foro de concertación política y resolución de conflictos regionales e
intermésticos
Los desafíos mayores a la gobernanza regional se originaron en conflictos de origen
doméstico que rápidamente se regionalizaron comprometiendo las relaciones entre Estados
En su corta historia, Unasur ha tenido una actuación intensa en la solución de una serie
de conflictos regionales: la crisis en las relaciones entre Colombia y Venezuela, el conflicto
de las autonomías en Bolivia, el intento de golpe policial en Ecuador, el golpe de Estado en
Paraguay y la crisis política en Venezuela.
El primer conflicto involucró a tres países de la región: Colombia, Ecuador y Venezuela
aunque el origen estuvo en el histórico estado de confrontación entre Estado colombiano y
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movimientos guerrilleros. El estallido del conflicto regional se produjo con la acción de las
fuerzas armadas colombianas para atacar y destruir un campamento de las FARC
establecido en territorio ecuatoriano, sobre la frontera con Colombia el 1° de marzo de
2008. El gobierno de Ecuador levantó inmediatamente su protesta y recibió el respaldo del
gobierno de Venezuela. Este conflicto, claramente inter-méstico, fue abordado en primera
instancia por la OEA, organismo al cual Colombia presentó una denuncia contra el
gobierno de Ecuador por complicidad con la guerrilla colombiana. La OEA sin embargo,
dictaminó que Colombia había violado la soberanía territorial de Ecuador. El Grupo de Río,
que celebraba su XXª Cumbre en Santo Domingo, asumió el caso, y el 5 de marzo, logró
una reconciliación temporal, formalizada en el apretón de manos de los presidentes a
pedido del presidente anfitrión Leonel Fernández. También intervinieron formulando
declaraciones el Secretario General de ONU Ban-Ki Moon y el entonces Alto
Representante de Política Exterior y Seguridad de la Unión Europea Javier Solanas. La
intervención de UNASUR fue posterior y se cumplió con gestiones de buenos oficios en el
sentido de recomponer las relaciones entre los tres países.
El segundo conflicto que tuvo que confrontar la recién creada UNASUR fue la crisis en
Bolivia originada en reivindicaciones autonomistas de las provincias del oriente boliviano
con objetivos quasi-separatistas. El proceso se inició con acciones de desobediencia civil y
política dirigidas por los prefectos de los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y
Pando. Las acciones se limitaron al inicio a paros cívicos y cortes de ruta pero luego
escalaron vertiginosamente a comienzos de septiembre con el atentado al gasoducto de
Tarija, quedando suspendido el suministro de gas a Brasil, y con la masacre de campesinos
partidarios del presidente Morales en el departamento de Pando.
UNASUR, bajo la presidencia de Chile, convocó a una reunión cumbre con carácter
urgente el 15 de septiembre. El documento, conocido como “Declaración de la Moneda”
fue aprobado por unanimidad y contenía los siguientes puntos: pleno respaldo al gobierno
de Bolivia, advertencia en el sentido de que UNASUR no toleraría rupturas del orden
institucional, condena a la toma de instalaciones del gobierno, llamamiento a cesar las
acciones de violencia y desacato a las autoridades, condena a la masacre de Pando, llamado
a la sociedad a mantener la integridad territorial del país e inicio de un proceso de diálogo
conducido por una Comisión internacional facilitadora. La propuesta de Michelle Bachelet
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de incluir a la OEA en ese diálogo no obtuvo consenso. La rápida reacción de UNASUR
obtuvo resultados positivos: meses después se había descomprimido sensiblemente la
tensión.
El tercer caso se encuadra claramente en un conflicto interno: una revuelta policial en
Ecuador el 30 de septiembre de 2010, en torno a un conjunto de reivindicaciones
corporativas, derivó en escalada discursiva y culminó en intento de secuestro del presidente
en un hospital. Definido como “golpe de Estado policial” por el oficialismo ecuatoriano y
como “intento de desestabilización” por observadores internacionales, el problema fue
tratado en reunión urgente de presidentes de UNASUR en la sede de la Cancillería
argentina. La declaración del bloque garantizaba el pleno respaldo al presidente Correa. La
OEA emitió una declaración de “unánime repudio” al accionar policial y Naciones Unidas
se pronunció en pleno respaldo al presidente de Ecuador. Meses después, en la Cumbre de
UNASUR en Georgetown, era aprobado el 26 de noviembre de 2010 el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR de compromiso con la Democracia.
El cuarto problema se originó en el juicio sumario bajo el cargo de “mal desempeño” de
sus funciones y destitución por el Parlamento al presidente de Paraguay Fernando Lugo en
2012. Este episodio coincidió con la conferencia Río + 20 en Brasil y los presidentes y
cancilleres de UNASUR realizaron una reunión de urgencia para tratar la crisis paraguaya.
En ese encuentro se decidió enviar una misión de cancilleres a Asunción para observar el
juicio y exigir garantías. Sin embargo, la participación en ese grupo de Nicolás Maduro no
contribuyó al buen comienzo de las relaciones entre delegación de UNASUR y
parlamentarios paraguayos quienes, en forma sostenida, habían votado en contra de la
incorporación de Venezuela en el Mercosur. Paraguay fue suspendido de UNASUR y
retornó al bloque, después de las elecciones presidenciales de 2013 y la correspondiente
decisión del Consejo.
Finalmente, el quinto episodio tuvo por centro la crisis política en Venezuela, con la
escalada de violencia que siguió a la elección presidencial de Nicolás Maduro. En este caso,
la metodología adoptada por UNASUR fue la designación de una comisión de cancilleres
con el objetivo de oficiar como facilitadores del diálogo entre las partes enfrentadas.
Un balance preliminar del papel de UNASUR como garante de la gobernanza regional
revela resultados desparejos. La metodología ha pasado del tradicional ejercicio de buenos
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oficios a la generación de salvaguardas como el Protocolo de Compromiso democrático.
Por otra parte, UNASUR ha hecho uso de las experiencias anteriores de Grupo de Río (en
la gestión de la crisis colombo-ecuatoriana-venezolana) y de Mercosur (adoptando el
modelo seguido por este bloque en un caso muy parecido, el intento de golpe en 1997 en
Paraguay). La acción de UNASUR se canaliza principalmente a través de misiones de
cancilleres y diplomacia presidencial.
Las articulaciones con otros bloques regionales son escasas. La desconfianza histórica
de los latinoamericanos hacia la OEA no hace muy fluída la comunicación entre las dos
organizaciones, las cuales tienen por otra parte, objetivos diferentes. OEA ha sido
desplazada por UNASUR en las definiciones de políticas de seguridad regional, hecho que
se corresponde con las diferencias de enfoque entre estas dos organizaciones.
Si en la etapa inicial, la relación entre UNASUR y ALBA puso de manifiesto varios
matices de diferencia, estas se allanaron en el proceso posterior a partir del respaldo
decidido de la unión sudamericana a los gobiernos de Evo Morales y Rafael Correa en sus
respectivas crisis internas.
La fundación de CELAC puede generar una nueva superposición aunque es un hecho
de que los objetivos de las dos organizaciones son diferentes. Queda sin embargo pendiente
para un futuro próximo la racionalización del complejo mapa de las organizaciones
latinoamericanas y el lugar de cada una en él.
Conclusiones
El carácter de UNASUR como construcción política se manifiesta en la delimitación
del espacio sudamericano para formular un modelo de seguridad regional. La organización
institucional no contiene mayores diferencias con las que adoptaron otros grupos regionales
anteriores, excepto en dos importantes innovaciones, la creación de un Consejo de Defensa
Sudamericano y el Protocolo de Compromiso Democrático, el cual, si bien participa de los
mismos principios de la Carta Interamericana, se articula directamente con la noción de
gobernanza democrática en la región.
El carácter intergubernamental del bloque sudamericano conlleva un activo rol de la
diplomacia presidencial en las gestiones de concertación política. Esa función, que en otros
bloques como la Unión Europea, está confiada a instituciones de carácter supranacional, es
cumplida en UNASUR por autoridades que tienen al mismo tiempo responsabilidades y
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agendas de prioridades nacionales. Este es un flanco débil de UNASUR en términos de
eficacia en la función de asegurar la gobernanza. Cuando ese hecho se combina con
coyunturas de mala relación interpersonal de algunos presidentes, los factores de riesgo
para la unidad de acción aumentan.
Finalmente, la superposición de tantos organismos con objetivos funciones parecidas
no contribuye a una definición nítida de región. Se trata de una debilidad conceptual que
puede afectar las potencialidades políticas de UNASUR. Sin embargo, a pesar de estas
condiciones, el bloque sudamericano se ha afirmado como interlocutor dentro de la región y
fuera de ella, con Naciones Unidas y la Unión Europea en las gestiones para la superación
de crisis políticas.
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