La definición de agentes no estatales (ANE)

2.
Tipos de agentes no estatales
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El Acuerdo de Cotonú define los Agentes no estatales (ANE) como una
amplia gama de actores no gubernamentales de desarrollo, que abarcan:
el sector privado, los interlocutores económicos y sociales (sindicatos
incluidos) y la sociedad civil en todas sus formas, de acuerdo a las
características nacionales.
La definición de agentes no estatales (ANE)
La definición de Agentes no estatales o de Sociedad civil no puede ser unívoca y universal. Según lo
establecido en el marco del Acuerdo de Cotonú, cada uno de los países ACP puede definir, de
acuerdo a su contexto nacional, las categorías de organizaciones que forman parte de la sociedad
civil (SC) o, más en general, que entran en la categoría de agentes no estatales.
Inclusión vs selectividad
Teniendo en cuenta las limitaciones vinculadas a la naturaleza variable de los agentes no estatales y
de la sociedad civil dentro de cada país ACP, sigue siendo fundamental que el concepto permanezca
firmemente basado en las características y elementos comunes de cada contexto individual. Este
concepto debe tener en cuenta un principio de doble dimensión:
Por un lado, la capacidad inclusiva del concepto de sociedad civil (y de ANE), a fin de evitar la
exclusión de actores claves que podrían ser relevantes para contribuir a los objetivos de
desarrollo;
Por otro lado, el carácter selectivo del propio concepto.
En cuanto a la inclusión, el concepto debe reflejar la gran cantidad de estructuras organizativas
adoptadas por los agentes no estatales (y, en particular, la sociedad civil), donde organizaciones
comunitarias, a menudo informales, a nivel de base tienen la misma legitimidad social y política
como las plataformas, redes y organizaciones no gubernamentales (de mujeres, de desarrollo, de
Derechos humanos) que se encuentra en un nivel intermedio. La noción de "jerarquía" no existe
entre los diferentes niveles estructurales.
Al mismo tiempo, sin embargo, el concepto de agentes no estatales y de sociedad civil también debe
mantener una capacidad selectiva. Esto permite hacer una distinción entre actores colectivos de
diversos tipos que se inspiran en la responsabilidad social, y entidades que representan sólo a unos
pocos individuos, que a menudo operan en nombre de intereses propios.
De acuerdo con este enfoque, los agentes no estatales y, en particular, la sociedad civil, se compone
de la totalidad de los actores colectivos que operan a nivel local, regional o nacional, que se orientan
hacia la responsabilidad social, es decir, que operan para el desarrollo social y económico de la
comunidad, a menudo mediante la producción de bienes o servicios de interés público.
Dialéctica Sector Privado/Sociedad Civil
La noción de ANE cubre varias familias de actores que no son de ninguna manera homogéneas, con
vocaciones posiblemente complementarias, pero también muy diferentes. La importancia de esta
diferencia tiene un valor único de nivel práctico. En esencia, a nivel de los PIN (Programas
Indicativos Nacionales), a menudo se refiere el concepto de agentes no estatales, pero, en realidad,
es la sociedad civil, en la mayoría de los casos, que es percibida como el beneficiario de programas
de apoyo y de refuerzo de capacidades.
Aparte de una o dos experiencias limitadas, se puede decir que la naturaleza y la lógica de la ayuda
al sector privado y a la sociedad civil no han sido realmente compatibles dentro de los mismos
programas de refuerzo de capacidades si se han llevado a cabo bajo las mismas modalidades. Si, por
ejemplo, la vida democrática de una organización, o sus actividades en favor de los más pobres, son
criterios básicos de elegibilidad para las organizaciones de la sociedad civil, estos criterios en
realidad no tienen ningún significado real para el sector privado.
Si el sector privado es de vital importancia para los fines del desarrollo sostenible – una importancia
que, de hecho, se refleja en las políticas de desarrollo recientes de la UE, así como en la nueva
estrategia de la CE para el continente africano – su papel está más vinculado a la esfera económica
que con el actual proceso de desarrollo social de Democratización en la mayoría de los países ACP,
en particular en el África subsahariana.
Los diferentes niveles estructurales
Hay una creciente tendencia a identificar a los agentes no estatales como organizaciones no
gubernamentales y, en particular como organizaciones no gubernamentales de desarrollo. Si bien su
importancia ha sido esencial en numerosos países para alcanzar el objetivo de la democratización y
para aumentar la legitimidad de los estados multipartidistas, sigue habiendo un riesgo de que otros
actores colectivos, incluyendo, por ejemplo, el sector privado sin ánimo de lucro o los movimientos
de base, puedan ser excluidos. En cuanto a este último, a pesar de que a menudo carecen de
estructura formal y de reconocimiento del Estado, juegan un papel clave en la búsqueda de
soluciones efectivas para el desarrollo sostenible y la gobernanza local.
En cambio, no se puede ignorar la realidad de las organizaciones de coordinación, que a menudo
tienen un papel insustituible en la presión que ejercen sobre el Estado, en particular en la
elaboración de políticas sectoriales. La tipología propuesta sirve para aclarar el papel y el
posicionamiento de cada agente no estatal dentro de la sociedad nacional, y para evitar la
competencia entre los agentes que no pueden compartir el mismo punto de partida. En efecto, los
valores, misión, capacidades técnicas, modus operandi y el liderazgo de un agente de base no se
puede comparar a los de una “organización paraguas” con un mayor nivel de organización, aunque
las dos operen en el mismo sector.
La tipología se basa en cuatro niveles estructurales que se presentan en la tabla de abajo. Cada una
de las cuatro flechas en la columna izquierda de esta tabla representa uno de los cuatro niveles
estructurales de los agentes no estatales, a saber, (de arriba a abajo): organizaciones paraguas de
cuarto nivel, organizaciones paraguas de tercer nivel, organizaciones intermediarias proporcionando
apoyo / orientación a los más pequeñas, y organizaciones de base.
Las flechas pequeñas a negro representan el flujo de comunicación y las relaciones verticales y
horizontales entre las organizaciones.
Fuente: Maurizio Floridi y Beatriz Sanz Corella
En cuanto a los cuatro niveles estructurales de los agentes no estatales, la siguiente tabla describen
sus características principales, misiones y vocaciones.
El cuarto nivel incluye a las organizaciones paraguas que se caracterizan por un alto grado
de flexibilidad y permeabilidad (la estructura es casi inexistente, las relaciones entre los
miembros son poco formalizadas). Se crean para proporcionar un "frente único" para hacer
frente a un problema externo común, para tratar con las autoridades públicas, etc.
El tercer nivel, está compuesto por las organizaciones de coordinación (en particular, redes y
federaciones), establecidas en torno a temáticas y/o distribución geográficas. La forma
resultante de organización es a menudo vista como un espacio común para la comunicación y
la cooperación entre las organizaciones miembros y como una herramienta para proporcionar
servicios a sus miembros en áreas como el Refuerzo de capacidades, relaciones públicas, la
defensa de intereses colectivos, grupos de presión etc
El segundo nivel se refiere a los agentes establecidos formalmente, con un nivel avanzado de
organización interna, trabajando para el beneficio de la comunidad y/o para la prestación de
apoyo y orientación a las organizaciones de primer nivel. Las ONG de desarrollo, los centros
de reflexión sobre el desarrollo y las fundaciones, asociaciones de derechos humanos, socioprofesionales, sindicatos, etc. pertenecen a esta tipología.
El primer nivel incluye las organizaciones de base, cooperativas, organizaciones campesinas,
organizaciones de mujeres, grupos de jóvenes, deportivos y las asociaciones culturales, etc.,
en entornos rurales y urbanos, establecidos por los ciudadanos con el fin de encontrar
soluciones a los problemas en un contexto local, defender sus derechos, o mejorar sus
condiciones de vida y aumentar el acceso a los servicios sociales (salud, educación, etc.).
Esta tipología de los agentes no estatales permite comprender, con base en un ejercicio de mapeo, el
posicionamiento de los diferentes actores, así como los problemas vinculados a cada nivel y las
soluciones a ser consideradas en el marco del apoyo a la NSA y los programas de refuerzo de
capacidades.
La importancia de una estrategia diversificada en los
programas de apoyo a los ANE
Si bien la experiencia de los programas de apoyo a la sociedad civil en el marco del 9 º FED ha
puesto de manifiesto una serie de características comunes entre los agentes no estatales, también
puso en evidencia la necesidad de adoptar una estrategia diversificada, de acuerdo a las
características específicas de los agentes no estatales. Esta estrategia debe tener en cuenta tres
aspectos: la diferenciación por familia de agente, la diferenciación por niveles estructurales /
organizacionales de los agentes no estatales, y la diferenciación en cuanto a las áreas de refuerzo de
capacidades.
La diferenciación de los agentes por familia
Con respecto a las tres familias de los ANE mencionadas en el Acuerdo de Cotonú (artículo 6), en
particular la sociedad civil, los empleadores y el sector privado y los sindicatos y interlocutores
económico/sociales, diferencias significativas se pueden encontrar en cada contexto nacional.
Aunque los objetivos de las tres familias de agentes no estatales son similares, cada familia puede
aportar, sobre la base de su propia especialización, facultades y experiencia, una contribución
específica al esfuerzo de los países ACP en la dirección del desarrollo sostenible mediante la Buena
gobernanza y la ciudadanía optimizada.
En general, la sociedad civil incluye las asociaciones y las organizaciones vinculadas a movimientos
religiosos, grupos deportivos, asociaciones culturales y medios de comunicación. La familia de los
interlocutores sociales y económicos incluye sindicatos, asociaciones profesionales o socioprofesionales, centros de investigación y, en algunos países, las universidades. La familia de la
sociedad civil puede aportar experiencias valiosas a las entidades sociales y económicas, en términos
de un abordaje orientado al Desarrollo, y un enfoque en la inclusión de grupos marginados.
Los empleadores (o sector privado) pueden, en caso necesario, ofrecer su experiencia,
conocimientos y recursos cuando se trata de diseñar e implementar programas de generación de
ingresos y de creación de empleo.
En cuanto a los sindicatos, su contribución es fundamental para afirmar un concepto integral de la
ciudadanía, para promover estrategias de inclusión social y económica no sólo sobre la base de una
lógica de confrontación, y para la movilización del sector informal. Así que todas las familias de ANE
pueden contribuir a su pleno potencial, es importante para permitir que cada agente pueda
desempeñar su papel con respecto a su vocación específica y a sus respectivas capacidades técnicas.
Diferenciación por nivel de organización
Si las vocaciones y las características de los 4 niveles de organización de los agentes no estatales
difieren considerablemente, las herramientas de análisis y estrategias de apoyo deben tener en
cuenta el papel presente y futuro que cada nivel puede desempeñar en el desarrollo de los países. Si
las organizaciones de 1er nivel pueden garantizar la movilización social y la naturaleza comunitaria
de las intervenciones, las organizaciones de segundo nivel, en particular las organizaciones de la
sociedad civil, pueden contribuir al desarrollo con sus (a veces acentuadas) facultades y
competencias. Cuando se trata de organizaciones paraguas de 3er nivel, éstas pueden facilitar el
acceso de sus miembros a los recursos, facilitar información y, sobre todo, aprovechar las lecciones
aprendidas. Este nivel es igualmente importante para garantizar una visión nacional sobre
cuestiones de gobernanza y desarrollo, así como actividades de cabildeo a nivel de políticas, así
como con respecto a la situación y las condiciones de funcionamiento de sus organizaciones
miembros.
Por último, las organizaciones paraguas de 4 º nivel tienen un papel fundamental que desempeñar,
no sólo en términos de diálogo político sobre las estrategias de desarrollo nacional, sino también
para garantizar la coordinación entre las diferentes familias de los agentes no estatales.
Cada nivel estructural, por lo tanto, gracias a su función y posicionamiento estratégico específico,
puede aportar su propia contribución a los esfuerzos de buena gobernanza y de lucha contra la
pobreza de un país.
Una estrategia diferenciada resulta así necesaria para garantizar que cada nivel se fortalezca en el
ejercicio de sus funciones y prerrogativas, al servicio del interés colectivo y del desarrollo del país.
También es importante reconocer la articulación de cada familia de agentes no estatales en función
del nivel de organización, como se muestra en la tabla de abajo.
Como se muestra en la tabla, en el primer nivel a menudo es imposible distinguir entre la familia de
la sociedad civil y la de los empleadores y del sector privado. Además, es raro encontrar
organizaciones de cuarto nivel en el sector privado.
Diferenciación por nivel de refuerzo de capacidades
El refuerzo de las capacidades de los agentes no estatales debe basarse en un análisis claro de los
beneficiarios: las acciones de capacitación deben hacerse a medida de las necesidades de la
organización beneficiaria. A este respecto, hay que tener en cuenta el nivel de la intervención: el
fortalecimiento de las capacidades de cada organización difiere fundamentalmente del apoyo
institucional ofrecido al “sector” de la sociedad civil.
Por tanto, lo que se requiere es una noción de refuerzo de capacidades de los ANE como un proceso
de orientación y entrenamiento, en la fase de evaluación de las necesidades, así como en la
implementación de medidas de capacitación. En cuanto al primero, es vital recordar que las
necesidades de refuerzo de capacidades percibidas por una organización pueden diferir
considerablemente de las necesidades reales. Sólo una actividad que guía al actor a través de esta
fase delicada, por consiguiente, garantiza un análisis eficiente y una elección correcta de las
acciones que deban tomarse.
En cuanto al segundo aspecto, es necesario acompañar a los actores en todo el proceso de desarrollo
de capacidades, manteniendo una clara distinción entre la capacitación a nivel individual,
organizacional e institucional.
La importancia de un enfoque adaptado de refuerzo de capacidades se refiere a los objetivos así
como a lo medios. Una organización puede solamente tener necesidad de fortalecer ciertas
facultades técnicas limitadas, por lo que metodologías específicas de capacitación pueden ser
adoptadas, o más bien requieren una intervención global, por ejemplo a través de un ejercicio de
planificación estratégica - para revisar y reforzar su misión.
La cuestión de las organizaciones de base y los actores
emergentes
Los recursos puestos a disposición de los agentes no estatales por las organizaciones donantes
tienden a privilegiar los niveles más estructurados de las organizaciones en detrimento de los otros
actores y, en particular, de las organizaciones de base (organizaciones de 1er nivel). Esto se aplica
particularmente a la Unión Europea cuyos instrumentos financieros, en particular el FED, son
bastante pesados en lo concierne a los procedimientos. Sin embargo, las organizaciones de primer
nivel son a menudo las fuerzas más activas de la sociedad, especialmente a nivel local, donde la
mayoría de los actores colectivos no gozan de las estructuras formales, ni son reconocidos
oficialmente. Es en este nivel, en efecto, donde los cambios pertinentes siempre tienen lugar, en
términos de evolución social y económica, así como en términos de la promoción de la libertad de
expresión política, Derechos humanos, el derecho a la seguridad, el derecho a la educación y la
salud, en la gestión y prevención de conflictos, la lucha contra la impunidad y la corrupción, y en la
promoción de los derechos de los trabajadores y productores.
Un proyecto o programa que tiene como objetivo apoyar a los agentes no estatales no puede ignorar
la existencia de nuevos actores, que representan instancias sociales relevantes y emergentes, y que
tienden a actuar de acuerdo con un profundo sentido de responsabilidad social al tiempo que
trabajan para ofrecer soluciones eficaces e innovadoras para el desarrollo sostenible.
Centrarse en estos actores emergentes requiere la concienciación de quiénes son y de lo que hacen.
Para garantizar que son elegibles en el marco de un programa de capacitación, podemos pedir que
se adapten a las normas y procedimientos, de esta manera cambiando o incluso distorsionando su
naturaleza, o bien nos adaptamos los procedimientos a sus identidades y características. Cada
programa de capacitación cuyo objetivo es “estructurar” ANE informales, o ayudarles en el “proceso
de madurez” de sus formas asociativas está condenado al fracaso.
En un nivel concreto, es necesario garantizar que los criterios de elegibilidad para el acceso a la
financiación proporcionen a estos actores emergentes la oportunidad de participar, y que los tipos
de acciones que pueden llevarse a cabo sean lo más amplio posible. En otras palabras, es necesario
que el programa o proyecto de apoyo se base en la demanda de los actores, en lugar de ser
impulsado por la oferta.
Puntos de referencia para más información
Referencias en los textos de la Comisión europea
Directrices sobre los Principios y Buenas Prácticas para la Participación de los agentes no
estatales en los diálogos y consultas para el desarrollo. DG de desarrollo de la CE. Noviembre
de 2004, § 3.1.2. La identificación de los ANE.
Estudio de capitalización sobre los programas de los ANE de refuerzo de capacidades en el
marco del 9 º FED. Contrato de Servicio 2008/162532. Informe Final. Escrito por Mauricio
Floridi, Beatriz Sanz Corella y Stephano Verdecchia. IBF. Junio de 2009, § 1. Tipos de ANE.
Evaluación del suministro de la ayuda a través de organizaciones de la sociedad civil de la CE.
Informe final. Contrato de Servicio para la Evaluación (sectorial y temática) de los Programas
y Políticas de la Comisión Europea en terceros países, en relación con el desarrollo social y
humano. Contrato número EVA/116-833. Redactado por un consorcio integrado por PARTICIP,
CIDEAL, Channel Research y South Research.
Participación de los agentes no estatales en las estrategias de reducción de la pobreza, los
enfoques sectoriales y el seguimiento y la implementación de políticas. Proyecto de enero de
2009. AIDCO/E/4 - Comisión Europea; § 2 "Definición de sociedad civil y agentes no estatales".
Manual sobre la promoción de la buena gobernanza en el desarrollo y la cooperación de la UE.
Borrador. CE. Oficina de Cooperación EuropeAid. Red Temática sobre la Buena Gobernanza.
2004
Sobre la Comisión europea y la sociedad civil: http://ec.europa.eu/civil_society/index_en.htm
Sobre el Proceso de Palermo :
http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/dialogue_en.htm
Otras referencias
El Acuerdo de Cotonú. Una guía para los ANE. Creado por ECDPM para la Secretaría ACP.
Febrero de 2004; § 3.4. ¿Quién puede participar?
Ensuring Civil Society Participation in EC Development Assistance Programmes. Janice Giffen
con Moussa Ba, Ann Chaplin, Halima Noor y Mandkini Pant. Intrac & BOND. January 2004
CIVICUS Civil society Index [www.civicus.org/new/CSI_overview.asp]