Educación para Todos para 2015

ANÁLISI S
D E
L A
I E
Educación para Todos
para 2015
Respuesta
de la Internacional de la Educación
al Informe de Seguimiento de
la EPT en el Mundo 2009
 Ampliar la atención y la educación de la
primera infancia
 Proporcionar educación primaria
gratuita y obligatoria para todos
 Promover el aprendizaje y las
competencias necesarias en la vida
corriente para jóvenes y adultos
 Incrementar la alfabetización de adultos
en un 50%
 Lograr la paridad de género para el año
2005 y la igualdad de género para 2015
 Mejorar la calidad de la educación
EDUCATION INTERNATIONAL
INTERNATIONALE DE L’ÉDUCATION
INTERNACIONAL DE LA EDUCACIÓN
Introducción
El Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo se publicó por primera
vez en 2002 para supervisar los progresos realizados en relación con los
objetivos de la Educación para Todos (EPT) establecidos en el histórico
Marco de Acción de Dakar. El Informe de este año va más allá de estos seis
objetivos y aborda una serie de cuestiones relativas a la gobernanza de
los sistemas educativos, las finanzas y la gestión, en busca de soluciones
más complejas a la situación actual. Centra su interés en la igualdad como
objetivo supremo de toda política gubernamental y como una clave para
medir el éxito de las iniciativas de la comunidad internacional. Asimismo,
se centra en una gobernanza sólida de los sistemas educativos a guisa de
herramienta fundamental para lograr un nuevo impulso en favor de los
objetivos de la EPT.
Las páginas del Informe de Seguimiento de la EPT
en el Mundo (ISM) indicadas hacen referencia a su
versión en inglés. Por el momento, sólo existe en
español un resumen del Informe. Tanto el Informe
completo como su resumen en diferentes lenguas
podrán consultarse en:
http://www.unesco.org/en/efareport/reports/2009-governance/
Fotos de UNESCO, ISM 2009 / © Unesco
2
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
La séptima edición del Informe de Seguimiento
de la EPT en el Mundo sostiene que la equidad
debe ser un elemento central del programa de
la EPT. Se han observado importantes avances
hacia numerosos objetivos, pero los principales
no se cumplirán para el año 2015, y el tiempo
apremia. La financiación y gobernanza son
aspectos que juegan un papel importante. Según
el planteamiento actual de la gobernanza,
los gobiernos no están poniendo remedio a la
desigualdad. Los países en desarrollo no dedican
suficientes recursos a la educación básica y
los países donantes no han estado a la altura
de sus compromisos. El estancamiento de la
ayuda destinada a la educación es una grave
preocupación para las perspectivas educativas
en un gran número de países de bajos ingresos.
No obstante, el aumento de la financiación
sin disposiciones encaminadas a garantizar
la equidad no beneficiará a los grupos más
vulnerables y desfavorecidos. Es imperativo
aplicar a la política educativa un enfoque en
favor de los pobres a fin de que los objetivos
adquieran significado para los niños y niñas
no escolarizados y los 776 millones de adultos
analfabetos. En sus proyecciones sobre las
necesidades de escolarización de sólo dos tercios
de los países que cuentan con 75 millones de
niños actualmente no escolarizados, el Informe
estima que para el año 2015 todavía quedarán
29 millones de niños sin acceso a la educación.1
| 1 Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2009, p.25
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
3
Educación para Todos:
derecho humano y
catalizador para el desarrollo
De continuar las tendencias actuales, las ambiciosas metas planteadas
por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), incluida la educación
primaria universal con igualdad entre los géneros, no conseguirán alcanzarse para el año 2015. Lo más importante es que, pese a este pronóstico,
el Informe 2009 reafirma que no hay otra alternativa que acelerar los
progresos hacia la EPT, y los gobiernos deben actuar con un sentido renovado de urgencia y compromiso político. No obstante, se han observado
progresos significativos, lo que muestra que el compromiso internacional
es importante, se cumplan o no los plazos.
Por qué la Educación para Todos es importante
Los progresos hacia la Educación para Todos es uno de los retos decisivos
del desarrollo del siglo XXI. El derecho a la educación es un derecho humano fundamental y, como tal, debe defenderse como un fin en sí mismo.
Sin embargo, la educación también significa objetivos más amplios en el
ámbito social, económico y político. En el actual contexto de crisis económica y el antagonismo de diversos intereses, cabe hacer hincapié, como lo
hace el Informe, en este papel fundamental que desempeña la educación.
Sólo los ciudadanos y las ciudadanas que han recibido una educación
pueden lograr el crecimiento económico y para ello es necesario, ahora
más que nunca, hacer posible la igualdad de acceso a una educación de
calidad. Ningún país ni sociedad puede permitirse el lujo de excluir a
nadie de la educación por motivos de pobreza, origen étnico, religión o
género. El Informe alude a todo lo largo de sus páginas a los beneficios
que aporta la educación en términos económicos. Por ejemplo, cita varios
estudios que han descubierto que un año adicional de escolaridad incrementa la media del producto interno bruto (PIB) un 0,37 por ciento.2
Sin embargo, la educación es más que meras competencias para lograr
la sostenibilidad económica. Las escuelas son establecimientos culturales
donde los niños y las niñas aprenden los idiomas, la historia y la cultura
de sus respectivas sociedades, adquieren competencias sociales y confianza
en sí mismos, amplían sus horizontes y abordan las problemáticas en
tanto que ciudadanos activos y de pleno derecho . Las personas a las que
se les niega este amplio contexto educativo tienen menos probabilidades
de participar activamente en la sociedad y de influir en las decisiones que
afectan a sus vidas y a las de los demás. Es por ello que la educación es
también fundamental para la democracia y para fomentar una mayor
responsabilidad del gobierno.
| 2 ISM 2009, p.30
4
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio no
pueden lograrse sin la EPT, pero tampoco
pueden cumplirse las metas educativas sin
avances en las demás áreas de desarrollo
El Marco de Acción de Dakar fue aprobado en el año 2000. El mismo año,
en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los dirigentes de todo
el mundo adoptaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que abarcan
desde la reducción de la pobreza extrema y de la mortalidad infantil a
un mejor acceso al agua y al saneamiento. Los ODM sitúan las metas de
la educación en este contexto más amplio, vinculando así claramente los
logros de un área con el desarrollo de otra. De hecho, como demuestra
este Informe, es difícil mantener los progresos en una sola área del desarrollo. Reducir a la mitad la pobreza o disminuir la mortalidad infantil
en dos tercios no parece ser una propuesta seria, dado el lento y desigual
progreso realizado hacia la educación primaria universal (EPU). Por la
misma razón, el logro de la EPU no será viable si no se incrementa y se da
igualdad de acceso a los alimentos, servicios sanitarios, medicamentos y
demás recursos necesarios para subsistir. Es evidente que los niños y niñas
cuyas vidas se ven devastadas por el hambre, la pobreza y las enfermedades no están preparados para desarrollar todo su potencial en la escuela.
La salud pública y la mortalidad infantil también están vinculadas a la
educación: el nivel de educación de la madre está relacionado con la tasa
de mortalidad de sus hijos menores de cinco años.3 Estos nexos parecen
obvios, pero suelen olvidarse con demasiada frecuencia en los limitados
debates sectoriales de las políticas estratégicas. Por este motivo, el Informe insiste en la interdependencia de los ODM y la EPT.
La Internacional de la Educación apoya
firmemente el criterio de que la educación
es un derecho humano fundamental y un
catalizador para la justicia social y el desarrollo
| 3 ISM 2009, p.33
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
5
El seguimiento de los
progresos hacia los
objetivos de la EPT
Educación de la primera infancia:
un largo camino por delante
El Informe señala que una nutrición adecuada, buena salud y seguridad
emocional, y un entorno familiar rico en lenguaje durante los primeros
años de vida son vitales para el éxito posterior en la educación y en la
vida.4 Asimismo, afirma que una buena educación de la primera infancia
(EPI) puede dotar a los niños con aptitudes cognitivas, comportamentales
y sociales que generan grandes ventajas para el acceso a la escuela primaria, la progresión escolar y los resultados del aprendizaje.5 Lamentablemente, el Informe señala que uno de cada tres niños menores de 6 años
en el mundo en desarrollo comienza la escuela primaria con su cuerpo, su
cerebro y sus perspectivas de aprendizaje permanentemente deteriorados
por la malnutrición y la mala salud.6
La Internacional de la Educación reivindica la
prestación universal de servicios educativos para la
primera infancia y medidas específicas para ayudar
a los pobres y más vulnerables. La IE insiste en que
la EPI es un bien público que debe formar parte
integrante de todo sistema educativo nacional. El
personal de la educación de la primera infancia
debe recibir formación inicial y continua de buena
calidad, así como desarrollo profesional y apoyo
continuos. Sus salarios y condiciones de servicio
deberán ser equiparables a las de los docentes con
el mismo nivel de cualificaciones en otros sectores.
No se cumplirá el objetivo de la
educación primaria universal
Evidentemente, se han dado pasos significativos hacia el logro de la Educación Primaria Universal (EPU) desde el foro de Dakar. Por ejemplo, en 2006
había más de 40 millones de niños adicionales en la escuela primaria que
en 1999. El África subsahariana y Asia meridional y occidental representan
| 4 ISM, p.42 | 5 ISM, p.50 | 4 ISM, p.42
6
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
la mayor parte del aumento, con un incremento de escolarización del 42%
en la primera región y del 22% en la segunda.7
No obstante, es evidente que de acuerdo con las tendencias actuales, no se
cumplirá el objetivo de lograr la educación primaria universal. Como revela
el Informe: “Unos 75 millones de niños en edad de escolaridad primaria
todavía siguen sin escolarizar y su número desciende muy lentamente y
también de forma muy desigual para lograr el objetivo previsto para 2015.”8
Se observan graves disparidades a nivel nacional y entre los países tanto
en lo que se refiere al acceso como al hecho de completar el ciclo de la
educación primaria. El 55% de los niños en edad escolar primaria sin
escolarizar son niñas y más de 4 de cada 5 de estos niños viven en zonas
rurales, principalmente en Asia meridional y occidental y el África subsahariana. El trabajo infantil, la mala salud y la discapacidad son algunos
de los principales obstáculos a la educación primaria universal. El Informe
observa que lamentablemente los niños con discapacidades se encuentran
entre los más marginados y con menos probabilidades de asistir a la
escuela.9
La IE acoge con satisfacción los progresos
realizados en favor de la EPU, pero defiende
enérgicamente una educación inclusiva de
calidad para todos: niños, niñas, los hijos
de familias pobres, las víctimas del trabajo
infantil, los niños migrantes, los de minorías
étnicas, los discapacitados, los de las zonas
rurales y todos los demás. Los gobiernos,
los sindicatos de docentes y todas las partes
implicadas en el ámbito educativo deben unirse
para garantizar el acceso a una educación de
calidad para los marginados e inaccesibles.
El Informe pide enfoques estratégicos integrados encaminados a eliminar
las barreras estructurales que mantienen a los niños al margen de la
escuela. Sostiene que muchos países tendrán que reforzar su atención
hacia los niños no escolarizados. El Informe también advierte que limitarse
| 7 ISM, p.57 | 8 ISM, p.56 | 9 ISM, p.82
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
7
Internacional de la Educación
a hacer que los niños asistan a la escuela no es suficiente; también es
esencial retenerlos, hacer que completen el ciclo y que su aprendizaje sea
provechoso.10
De la enseñanza secundaria en
adelante: resultados desiguales
El Informe revela que el número de personas escolarizadas en la enseñanza
secundaria ha aumentado casi en 76 millones desde 1999. El índice medio
neto de escolarización también aumentó del 52% en 1999 al 58% en
2006. Sin embargo, muchas regiones en desarrollo todavía se encuentran
rezagadas. Por ejemplo, en 2006, en el África Subsahariana, el índice neto de
escolarización secundaria era solamente del 25%.11
Los países que han hecho progresos significativos son los que se han
comprometido a proporcionar acceso universal a la educación básica, que
incluye el primer ciclo de enseñanza secundaria. El Informe sostiene que la
aplicación de la legislación relativa a la escolaridad obligatoria y la supresión
de los exámenes finales son algunas de las principales medidas adoptadas
por algunos países para mejorar las tasas de transición.
Los objetivos 3 y 4 de la EPT siguen desatendidos en gran medida. El
Informe constata que millones de adolescentes no han asistido nunca a la
escuela primaria y muchos más han abandonado los estudios y carecen de
las competencias necesarias para ganarse la vida y participar plenamente en
la sociedad. Además, alrededor de 776 millones de adultos, de los que dos
tercios son mujeres, carecen de las competencias básicas de alfabetización.
Los adultos analfabetos constituyen el 16% de la población en el mundo. Si
la tendencia actual se mantiene, para el año 2015 más de 700 millones de
adultos serán analfabetos. El problema se agrava por el hecho de que pocos
gobiernos han dado prioridad alguna a las necesidades de aprendizaje de
los jóvenes y de los adultos en sus políticas y estrategias educativas.12
La Internacional de la Educación insta a los
gobiernos, las organizaciones donantes, otros
organismos y partes interesadas a adoptar un
enfoque holístico en relación con la Educación
para Todos. Es preciso centrarse en todos
los objetivos de la EPT, a fin de que todos los
niños, jóvenes y adultos tengan acceso a una
educación de buena calidad. La Semana de Acción
Mundial (20 - 26 de abril) de este año se centra
principalmente en la alfabetización de los adultos
y en el aprendizaje permanente. La Internacional
de la Educación y sus organizaciones miembros,
su Campaña Mundial por la Educación y otros
socios aprovecharán esta oportunidad para poner
de relieve la necesidad de que los gobiernos y
otros agentes interesados aborden este objetivo
esencial, pero hasta ahora descuidado
La equidad de acceso a una educación de
calidad – ¡reto clave para seguir avanzando!
El Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo de 2009 muestra que
las oportunidades educativas siguen siendo sumamente polarizadas, tanto
entre los países como a nivel nacional en cada país. Nacer en un país en
| 10 ISM, p.64 | 11 ISM, p.84 | 12 ISM, p.91
8
Educación para Todos para 2015
desarrollo es un claro indicador de que se tienen menos oportunidades.
En los países de la OCDE, casi el 100% de los niños de 6 años están
escolarizados, mientras que en el África subsahariana sólo el 20% de este
tramo de edad asiste a la escuela. Hacia los 15 años, más del 80% de los
estudiantes asisten a la escuela secundaria en la región de la OCDE, pero
en el África subsahariana, sólo el 70% está escolarizado y una minoría de
ellos sigue la enseñanza secundaria.13 Estas cifras muestran claramente las
limitaciones, no sólo de acceso a la educación, sino también a una educación de calidad. Sin embargo, las desigualdades existentes dentro de cada
país proporcionan una imagen aún más sombría de las disparidades. Las
disparidades en materia de ingresos se ven reforzadas por las existentes
en materia de género, origen étnico y localización. Por esta razón, uno de
los mensajes centrales de este Informe es que los gobiernos nacionales y
los organismos internacionales de desarrollo deben reforzar el enfoque
en la equidad, a fin de alcanzar los objetivos fundamentales del Marco de
Acción de Dakar.14
Ciertamente, lo importante en la educación no es solamente el acceso,
sino también la calidad. La calidad de la educación es mucho más difícil
de medir y evaluar que la cantidad. Este Informe intenta abordar la
cuestión tomando como base algunos estudios internacionales, como
PISA, que muestran que algunos de los países en desarrollo participantes,
como Perú o Brasil, están muy por debajo de la media de los logros de
los estudiantes en los países de la OCDE. Sin embargo, debemos ser cautelosos con la utilización de estudios comparativos internacionales como
herramientas para medir la calidad de la educación. La verdadera calidad
implica mucho más de lo que puede evaluarse y depende de los contextos
nacionales, de los planes de estudios, de los objetivos y, ante todo, de
docentes cualificados, que cuenten con los recursos necesarios.
Igualdad de género: los progresos
son demasiado lentos
El programa de Dakar en lo que se refiere a la cuestión de género tiene
una doble articulación: el logro de la paridad de género y el avance hacia
la igualdad de género. Esta combinación hace que el marco de la EPT
sea mucho más amplio que otros objetivos de desarrollo internacionales.
El mundo ha experimentado un avance continuo hacia la paridad entre
los sexos que demuestran que las diferencias de género en la educación
pueden superarse mediante políticas públicas y cambios de actitud, pero
aún queda un largo camino por andar, ya que sólo 59 de 176 países han
logrado la paridad de género en la enseñanza primaria y secundaria.
Las diferencias son más hondas en Asia meridional y occidental así como
en el África subsahariana, con algunos éxitos, como por ejemplo un aumento del 30% en Nepal, Etiopía y Liberia. En numerosos países las niñas
tienen menos probabilidades de repetir grados y tienen más posibilidades
de llegar al último grado y finalizar el ciclo de la escuela primaria. En la
enseñanza primaria, más de la mitad de los países del África subsahariana, Asia meridional y occidental y los Estados árabes todavía tienen que
lograr la paridad de género.
En la enseñanza secundaria, entre las regiones en desarrollo, los Estados
árabes, Asia meridional y occidental y el África subsahariana todavía
muestran una baja participación. En cambio, en América Latina y el Caribe, se matricularon más niñas que niños. La expansión de la escolarización
en segunda enseñanza ha propiciado una reducción de las disparidades
de género en casi todas las regiones, pero sólo el 37% de los países la ha
logrado.
| 13 ISM, p.27 | 14 ISM, p.28
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
9
En la educación superior existen grandes diferencias entre las regiones.
La situación de los países en desarrollo es variable, con tasas más altas
de participación femenina en el Caribe y el Pacífico y un número mucho
menor de estudiantes mujeres en Asia meridional y occidental y el África
subsahariana.
La investigación transnacional utilizando datos de encuestas de hogares
realizadas para el Informe de 2009 destaca la fuerte asociación existente
entre la pobreza y las desigualdades de género en la educación.
La igualdad de género en las oportunidades y resultados educativos es lo
más difícil de lograr y es inherentemente más difícil de medir. Es evidente
que aún queda mucho por hacer. Las niñas siguen superando a los niños
en capacidades de lectura y en lo relativo a lengua y literatura. Tradicionalmente, son los niños los que superan a las niñas en matemáticas en
todos los grados de la educación primaria y secundaria, pero la imagen está
cambiando. La brecha en el ámbito de la ciencia a menudo disminuye, aunque los niños tienden a mantener una ventaja. La elección de orientación en
la educación superior sigue estando marcada por una fuerte selección con
connotación de género. En muchos casos, la presencia de docentes mujeres
puede incrementar la equidad y la paridad de género.
Para la Internacional de la Educación,
la desigualdad es uno de los principales
obstáculos al logro de los objetivos de Dakar
y de los ODM relativos a la educación.
El logro de la paridad entre los sexos y la igualdad
en la educación se deriva de los principios de
los derechos humanos, claramente establecidos
y aceptados por la comunidad internacional.
Además, la desigualdad de género en la educación
supone graves pérdidas para la sociedad.
Cuando las niñas y las mujeres se encuentran
en mayor desventaja educativa que los niños y
los hombres, el hecho de desplazar el equilibrio
hacia las niñas fomentará el civismo, mejorará
el bienestar de los hijos, reducirá la fecundidad
y mejorará las perspectivas de las generaciones
futuras. Por un gran número de razones, entre
las principales prioridades de la IE se encuentran
suprimir las diferencias de género en la
educación, mejorar la pertinencia y la calidad de
la educación de las niñas y de la mujer así como
contratar mujeres docentes donde haga falta.
De ahí que los gobiernos de todo el mundo deban
actuar con mucha mayor decisión para reducir
las disparidades que limitan las oportunidades
en la educación. La contratación de candidatos/
as a docentes en las zonas alejadas y procedentes
de diversos grupos socioeconómicos, étnicos
y culturales, darles formación y alentarlos a
trabajar como docentes cualificados en las zonas
y/o grupos de los que proceden contribuirá
sin duda alguna a fomentar la equidad.
10
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
Disponibilidad y calidad de los
docentes: el reto de la educación
El Informe reconoce el hecho de que el suministro de servicios educativos
de buena calidad depende en última instancia de lo que sucede en el aula,
y los docentes son los que se encuentran en la primera línea del frente.15
La Internacional de la Educación coincide y sostiene firmemente que el
determinante más importante de la calidad de la educación es el docente.
De ahí que si se desea mejorar la calidad de la educación, hay que mejorar
la calidad del docente. Además, el logro de la calidad y la equidad depende,
en gran medida, del papel central de los docentes y dirigentes escolares.
El Informe señala acertadamente que los gobiernos tienen que dar formación y contratar docentes a gran escala para lograr los objetivos de la EPT. Se
estima que el mundo necesitará aproximadamente unos 18 millones más de
docentes de enseñanza primaria antes de 2015. La necesidad más acuciante
se da en el África subsahariana, donde se calcula que deben contratarse y
formarse docentes para ocupar 3,8 millones de plazas adicionales para el
año 2015 y en Asia, donde el cálculo es un poco inferior a los 8 millones.
Una educación de calidad depende en parte del tamaño de las clases y
la proporción razonable de alumnos por docente (PAD). Sin embargo, el
Informe revela que existen grandes disparidades regionales y nacionales
en lo relativo a la proporción de alumnos por docente. La proporción tope
aproximada de alumnos por docente que se utiliza habitualmente es de 40
por 1, pero las disparidades regionales y nacionales son muy importantes.
Algunos países (como Afganistán, Chad y Mozambique) superan una media
nacional de 60:1, pero en países con una PAD media nacional menor, existen
enormes disparidades entre las regiones.16
En muchos países, la disponibilidad de docentes formados es escasa.
Casi la mitad de los 40 países con datos tanto en 1999 como en 2006
incrementaron la presencia de docentes formados. Sin embargo, más de
un tercio de los países siguieron la dirección opuesta, mostrando una
disminución de los porcentajes de los docentes de enseñanza primaria
debidamente formados.
La proporción de alumnos por docente y la contratación de docentes de
calidad son elementos clave en la educación de calidad, pero son de crucial
importancia la calidad de la formación inicial y durante el servicio del
docente así como su motivación, la cual también está relacionada con la
satisfacción en el trabajo. Sin embargo, el Informe afirma: “Las pruebas
muestran que muchos países se enfrentan a una crisis de desánimo del
personal docente relacionada principalmente con los malos salarios,
las condiciones de trabajo y la escasez de oportunidades de desarrollo
profesional.
El Informe pone de manifiesto varios problemas a los que han de hacer
frente los docentes en los países en desarrollo. Señala los relacionados con
los niveles salariales, la equívoca utilización de “docentes con contrato”
y la falta de evidencias para la introducción de estructuras salariales
basadas en los resultados.17
La motivación de los docentes es un problema capital en muchos países en
desarrollo, provocando una fuga de docentes de la profesión y la carencia
de nuevos docentes para reemplazarlos. Los gobiernos suelen utilizar personas no cualificadas, miembros de la comunidad o cualquier persona que
pueda desempeñarse como “docente” para “resolver” rápidamente este
| 15 ISM, p.117 | 16 ISM, p.119-120 | 17 ISM, p.171-174
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
11
La posición de la IE es clara en lo que se refiere
a los docentes y la calidad. Una educación de
calidad sólo puede ser impartida por docentes
de calidad, por un personal docente cualificado.
Disponer de docentes es importante en este
aspecto, pero no sólo en cuanto a cantidad,
sino también en cuanto a calidad. Las políticas
de formación del personal docente revisten
una importancia capital para la gestión de
la disponibilidad de docentes debidamente
formados y la organización de una formación
adecuada tanto inicialmente como de manera
permanente durante el servicio. Los sindicatos
de docentes deben ser los socios por excelencia
a la hora de diseñar estas políticas.
El desarrollo profesional de los docentes debe
situarse en el centro de todas las políticas
relativas a los docentes, la calidad y la
equidad. La IE insiste en que los docentes y sus
sindicatos deben participar en el desarrollo
de la política educativa y en la determinación
de las condiciones de servicio del personal
docente y educativo, incluidos los salarios,
indemnizaciones y otras prestaciones. Deben
realizarse esfuerzos para mejorar el estatuto
de la profesión docente a fin de atraer a
más personas así como motivar y retener a
aquellas que ya se encuentran en servicio.
Asimismo, la IE sostiene que el factor
determinante más importante de la calidad
educativa es el docente. Por tanto, todo niño y
niña merece recibir la enseñanza de docentes
adecuadamente formados y cualificados. Los
docentes necesitan tanto una formación inicial
como durante el servicio así como un desarrollo
y apoyo profesional continuo para ser eficaces
en su trabajo. La contratación de docentes
no profesionales, en particular en el África
subsahariana y en Asia meridional, socava la
prestación de una educación de calidad. Es
preciso que los gobiernos, las instituciones
financieras internacionales y las organizaciones
no gubernamentales que promueven esta
deplorable práctica dejen de hacerlo. En cambio,
deben promover políticas y estrategias que
garanticen que todos los niños y niñas reciben
una enseñanza impartida por docentes que
poseen una formación y cualificación apropiada.
12
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
problema, creando aparentemente una mejor proporción entre alumnos
y docentes. Sin embargo, el Informe advierte que es preciso sopesar los
resultados superficialmente positivos con la preocupación de que puede
tratarse de una mera solución de compromiso entre el suministro de
docentes con contrato y la calidad de la educación en general.18 Por el
contrario, es preciso hacer algo para mejorar sustancialmente las políticas
de contratación de los docentes: “Una manera de reducir la presión de
la contratación de docentes es fortalecer la retención. En muchos países,
un gran número de docentes abandonan la profesión, no sólo debido a
las malas remuneración y condiciones, sino también debido a la falta de
apoyo, a las clases sobrepobladas y al deficiente estatuto de la profesión”,
sostiene el Informe.19
Otra solución rápida que se ha aplicado a veces para mejorar la
motivación del personal docente y sus resultados es la introducción de
la remuneración ligada a los resultados. El Informe observa que a pesar
de “la polémica y el entusiasmo que despierta la remuneración según
resultados en algunos sectores, la evidencia de las ventajas que se afirma
presenta es limitada.”20 El Informe sostiene además que a menudo estos
sistemas fomentan que los docentes se centren en los mejores estudiantes, o alienten el fenómeno de “estudiar para pasar el examen”.21 Los
gobiernos deben comprometerse más claramente a hacer más atractiva la
profesión docente.
Respuesta al Informe 2009 en
relación con el VIH/SIDA
El Informe 2009 observa pertinentemente las repercusiones del VIH/
SIDA en los sistemas educativos y llama la atención sobre el hecho de que
la escasez de personal docente sigue siendo un obstáculo capital para
el logro de los objetivos de la EPT, un hecho sobre el que la IE y sus miembros llaman constantemente la atención. En muchos países, el devastador
impacto del VIH/SIDA en los sistemas educativos sigue siendo abordado
de manera insuficiente en la planificación de la educación. “En muchos
casos se ha hecho hincapié en la reforma curricular en la educación a fin
de incluir la enseñanza de la prevención del VIH/SIDA en lugar de dar
una respuesta integrada para hacer frente a las múltiples desventajas que
enfrentan los niños afectados por el VIH/SIDA.”22
La IE observa con satisfacción el reconocimiento del Informe en este
sentido: “Los sistemas educativos pueden desempeñar un papel mucho más
activo y eficaz en la lucha contra el VIH/SIDA mediante la enseñanza y la
sensibilización acerca de los comportamientos que implican riesgo.”23 Estas
recomendaciones, sin embargo, sigue siendo generales y no son suficientes
para resolver concretamente el problema. Por ejemplo, debe alentarse a los
gobiernos a formular políticas encaminadas a apoyar a los niños que viven
con el VIH y/o han perdido a sus padres debido a esta enfermedad, una
situación en la que se encuentra alrededor del 9% de la población menor
de 15 años en el África subsahariana. Como señala el Informe, en Kenia, el
acceso a los medicamentos por parte de las familias que viven con el VIH/
SIDA ha mejorado la asistencia a la escuela de los niños.24
El Informe reconoce que en algunas partes de África, los problemas
de salud relacionados con el VIH son los causantes del absentismo del
personal docente. Los docentes y sus sindicatos están abordando la
cuestión mediante la inclusión y el apoyo a los docentes que viven con el
VIH y el SIDA, velando por que puedan seguir trabajando en un entorno
comprensivo, desprovisto de estigmas y discriminación. En países como
Namibia, Senegal, Kenia, Uganda y Malawi, las asociaciones de docentes
| 18 ISM, pp.173 | 19 ISM, p.173-174 | 20 ISM, p.178 | 21 ISM, p.178-179
| 22 ISM, p.192 | 23 ISM, p.35 | 24 ISM, p.82
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
13
Internacional de la Educación
atienden las necesidades de los compañeros y compañeras que viven con
el VIH y ayudan a difundir el mensaje de que los docentes que tienen
acceso al tratamiento y atención médicos pueden seguir contribuyendo a
la consecución de los objetivos de la EPT.
Como señala el Informe:
“Hay fuertes indicios de que la educación primaria
ejerce una importante influencia en el conocimiento
de la prevención del VIH, y la enseñanza secundaria
tiene un impacto aún más fuerte.”
(Herz and Sperling, 2004, Informe de Seguimiento 2009, p. 35)
Para la IE, la educación es la mejor vacuna
social contra el VIH/SIDA. Incrementar los
esfuerzos de los gobiernos nacionales y de la
comunidad internacional para fortalecer los
sistemas de educación pública es esencial no
sólo para el logro de la educación primaria
universal, sino también para poner fin a la
propagación del VIH/SIDA para el año 2015.
14
Educación para Todos para 2015
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
15
Elevar la calidad y
fortalecer la equidad:
por qué es importante
la gobernanza
En el Marco de Acción de Dakar, la gobernanza de los sistemas educativos
apenas desempeña un papel en el logro de la Educación para Todos. En la
declaración, los gobiernos hacen un compromiso muy general: “Desarrollar sistemas de gestión y de gobernabilidad educativa que sean reactivos,
participativos y responsables.” El Informe 2009, sin embargo, argumenta
en favor de los motivos por los que un examen más de cerca de la
gobernanza es fundamental para alcanzar los objetivos. En este esfuerzo,
adopta una visión crítica hacia las reformas de la gobernanza ideológicamente inspirada, como las vigorosamente promovidas por los programas
de descentralización y de competición escolar, poco avaladas por la
investigación académica. Según los autores, no existe un “plan” para las
reformas en materia de gobernanza. Por el contrario, el contexto local
define lo que funciona o no funciona para la gobernanza educativa. Sin
embargo, existen problemas en las prácticas de gobernanza local y, de no
abordarse, la EPT seguirá siendo más un mero objetivo, que una realidad.
Los sindicatos de docentes pueden utilizar el análisis y las recomendaciones de esta sección para exigir el lugar que les corresponde en la mesa de
las negociaciones, reforzando sus reivindicaciones.
La gobernanza es una cuestión compleja, difícil de definir con precisión.
De ahí que el Informe opte por una visión general: “En su sentido más
amplio, se refiere a los procesos formales e informales por los cuales se
formulan las políticas, las prioridades identificadas, los recursos asignados y las reformas aplicadas y supervisadas.”25 Por tanto, comprende
las principales áreas de política estratégica que afectan a los sindicatos
de docentes, tales como la remuneración de los docentes, la política de
contratación del personal docente o el lugar que ocupan los sindicatos en
la formulación de las políticas educativas.
Para sacar sus conclusiones sobre las cuestiones de gobernanza, el equipo
de investigación analizó el proceso decisorio en 184 países, centrándose
en muchas de las cuestiones ya mencionadas. La amplia muestra contiene
una gran cantidad de información y constituye una buena base para un
análisis crítico de las actuales estructuras de gobernanza y las reformas
recientes. Representa uno de los primeros análisis globales de la política
de gobernanza en la educación, con una visión particular de la equidad,
en el marco de la Educación para Todos.
Se hace un análisis concreto de la financiación de la educación, la competición entre las escuelas, la “gobernanza del docente” y la importancia de
| 25 ISM, p.129
16
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
la educación para la reducción de la pobreza. Su conclusión general es que
al cabo de “dos décadas de una reforma de gran alcance de la gobernanza
de la educación, todavía se está deliberando sobre los resultados. A pesar
del entusiasmo persistente, hay sorprendentemente pocas pruebas de
que las medidas de gobernanza aplicadas hasta ahora hayan mejorado la
calidad de la educación y propicien una mayor equidad.”26 Observa dos
razones de peso que explican los resultados decepcionantes:
• A la hora de formular sus estrategias para
las reformas de la gobernanza, los gobiernos
calcan los planes de los países ricos sin
ponerlos en cuestión.
• Los gobiernos no sitúan la equidad ni la
reducción de la pobreza en el centro de la
reforma de la gobernanza27
Estrategias de financiación para
reducir la brecha de la equidad
La financiación de la educación para todos sigue siendo uno de los principales retos, pese a las mejoras que pueden observarse. El Informe indica que
pueden hacerse varios comentarios analíticos acerca de las estadísticas sobre
la financiación de la educación. Aunque sólo unos pocos gobiernos invierten
el 6% de su PIB en educación, inclusive las cifras más positivas del PIB deben
analizarse con un sentido crítico. Estas estadísticas suelen decir menos acerca
de la prioridad política que se concede a la educación que las cifras sobre “el
gasto destinado a la educación como porcentaje del total del gasto nacional”. Existen problemas similares con la participación de la remuneración de
los docentes como parte del presupuesto nacional para la educación. El Informe observa además que “la parte importante que ocupa la remuneración
de los docentes en la financiación de la educación no es, como se supone a
veces, un indicador de que los docentes estén demasiado bien pagados;... Por
el contrario, indica que el sector de la educación primaria tiene menos recursos de los necesarios, lo que sugiere la necesidad de un mayor compromiso
por parte de los gobiernos y los donantes de la ayuda.”28
Sin embargo, el mensaje más importante es que la descentralización de la
autoridad financiera puede tener un efecto negativo sobre la equidad. La
| 26 ISM, p.130 | 27 ISM, p.130 | 28 ISM, p.135
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
17
Internacional de la Educación
comunidad internacional de desarrollo presenta a menudo la financiación
y la estrategia de descentralización a la luz de la equidad. El número de
escuelas financiadas por fondos públicos, cómo pueden conseguir otros
fondos y de qué forma pueden utilizarlos define qué tanta libertad tiene
una escuela para cumplir sus propios objetivos. Sin embargo, el Informe
se muestra crítico en relación con los efectos que surte la descentralización
de la autoridad financiera del gobierno central sobre la equidad. Observa
dos grandes peligros. “En primer lugar, la devolución de autoridad en
materia financiera puede actuar como un poderoso motor para las disparidades en este ámbito.”29 En segundo lugar, “la devolución de autoridad
financiera y política a estructuras que presentan una gobernanza local endeble puede tener consecuencias negativas para la cobertura y la calidad
de la educación, con consecuencias perniciosas para la equidad”.30
Se proponen cuatro amplias normas para orientar a los responsables de la
formulación de políticas con el fin de hacer más equitativas las políticas de
descentralización. Estas normas podrían ser utilizadas por los sindicatos de
docentes para llevar a cabo un examen crítico de estas políticas en sus países.
a. Las facultades del gobierno local para
recaudar ingresos deberán definirse
claramente;
b. El gobierno central deberá conservar la
capacidad redistributiva;
c. Las fórmulas de financiación
intergubernamental deberán incorporar los
objetivos de la equidad;
d. Los gobiernos centrales deberán evaluar
cuidadosamente las consecuencias de la
descentralización para el logro de los
objetivos nacionales en lo relativo a la
educación.31
Elección escolar, competencia y hacer oír su voz
El Informe proporciona pruebas para aseverar que la competencia entre
educación financiada con fondos públicos y privados es perjudicial a la
educación para todos, y afirma que “la competencia y la elección escolar
tienen la posibilidad de reforzar la desigualdad”.32 Ya antes, la OCDE había llegado a la conclusión de que la competencia no produce necesariamente mejores resultados en el aprendizaje. El Informe cita el estudio PISA
de 2007 donde señala que el hecho de que “los estudiantes se encuentren
en escuelas competitivas o no deja de tener importancia para su desempeño cuando se toman en cuenta los factores socioeconómicos... Se encontró
que ninguno de los factores relacionados con la presión por parte de
los padres ni la elección escolar tenían una relación estadísticamente
significativa con la equidad educativa”.33 Esta constatación contradice los
argumentos que promueven obcecadamente la competencia entre escuelas
y la privatización.
Otro mensaje útil es que las oportunidades que aprovecha el sector privado son a menudo indicios de los fallos del sistema público. El Informe
hace hincapié en la aparición de proveedores privados que cobran cuotas
escolares bajas, a menudo situados en zonas donde no existe un sistema
público. El Informe también señala la ausencia de normas para algunas
escuelas privadas, en particular las que cobran cuotas escolares bajas. En
los países en desarrollo, estas escuelas han surgido en las zonas donde hay
| 29 ISM, p.146 | 30 ISM, p.147 | 31 ISM, p.150-151 | 32 ISM, p.152 | 33 OCDE, 2007, p. 236
18
Educación para Todos para 2015
poca o ninguna prestación educativa pública. Asimismo, observa que, en
lugar de aceptar esta tendencia a medida que expande su alcance “deberá
darse total prioridad a mejorar sus estándares y accesibilidad en lugar de
canalizar las finanzas públicas hacia el sector privado”.34
Otra preocupación planteada por el Informe, es la cuestión de la participación de los padres y de las organizaciones de la sociedad civil en la
toma de decisiones en las escuelas. Deberían hacerse más esfuerzos para
hacer que esta participación sea equitativa. El Informe advierte que el
traslado de “la toma de decisiones a nivel de las asociaciones locales a
menudo concentra el poder en manos de las élites locales”.35 En lugar de
crear más oportunidades para escuchar la voz de los pobres, la descentralización puede contribuir a reforzar las inequidades.
Un enfoque integrado de la
educación y la pobreza
La educación desempeña un papel importante en que las familias salgan
de la pobreza. La educación puede incrementar las oportunidades de
mejores empleos y estimular estilos de vida más saludables y un mejor
uso de las oportunidades que se presentan. Sin embargo, con demasiada
frecuencia los gobiernos no hacen esta conexión, lo que demuestra la falta
de atención que se presta a la educación en los documentos estratégicos
de reducción de la pobreza (DELP). Estos documentos describen las grandes
prioridades de desarrollo de los gobiernos. El Informe señala que la
mayoría de estos documentos “adoptan un enfoque estrecho de miras y
reduccionista de la educación, que rara vez refleja el amplio programa de
la EPT”.36
Otro problema es que se dejan fuera del proceso de formulación o aplicación de las estrategias para la reducción de la pobreza a todas las voces
críticas. “Los sindicatos de docentes, muchos de los cuales se oponen a las
reformas educativas que afectan al empleo y a las condiciones salariales, a
menudo no están invitados a participar en el diálogo político.”37 Cabe reiterar que es preciso tomar más en cuenta a los docentes y a sus sindicatos
para hacer de la Educación para Todos una realidad.
La IE ha advertido desde hace mucho tiempo
que la descentralización sin una financiación y
responsabilidad adecuadas y equitativas así como
las prácticas de la competición en la educación
pueden poner en peligro el logro de la EPT. La
buena gobernanza de los sistemas educativos y las
escuelas necesita escuchar la voz de los docentes
y de sus sindicatos. Los sindicatos de docentes
tienen que ser reconocidos como socios en el
diálogo social y como interlocutores en el diálogo
más amplio sobre la educación en el seno de la
sociedad. Los docentes y sus sindicatos tienen
que ser tomados más en cuenta para lograr un
enfoque integrado a la educación y la pobreza.
| 34 ISM, p.164 | 35 ISM, p.157 | 36 ISM, p.185 | 37 (Mund et al., 2007, p. 198)
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
19
Incrementar la ayuda y
mejorar la gobernanza
Teniendo en cuenta que el Informe de 2007 calculó que se necesitaban 11 mil
millones de dólares estadounidenses anuales para ayudar en los países de
bajos ingresos a la consecución de los tres objetivos de la EPT (educación y
cuidados de la primera infancia, la enseñanza primaria universal y la alfabetización de adultos) y que los actuales compromisos tendrían que triplicar el
importe anual, se reiteran aquí brevemente varias tendencias alarmantes en el
flujo total de la ayuda puestas de relieve en el Informe Informe 2009:
• La ayuda oficial al desarrollo ha disminuido
durante dos años consecutivos; los donantes
están muy lejos de cumplir sus compromisos y
probablemente estarán muy lejos de cumplir su
meta: todavía quedan por comprometer casi 30
mil millones de dólares (en precios de 2004) de
compromisos para cumplir las promesas de los
donantes para 2010.
• La Comisión Europea y especialmente los EE.UU.
contribuyen relativamente muy poco en relación
con el tamaño de sus economías. Algunos países
europeos se han quedado muy a la zaga.
• Desde el año 2000, ha habido muy poco aumento
en la proporción de la ayuda para la educación,
incluida la educación básica, dirigida a los 50
países menos adelantados38 y la distribución
sigue siendo desigual: menos de la mitad de la
ayuda destinada a la educación básica se asignó a
los 50 países menos adelantados.39
• Sólo un pequeño grupo de donantes se dedica a
contribuir a la educación básica en su conjunto.
De hecho, la mitad de todos los compromisos de
ayuda a la educación básica proceden solamente
de tres donantes: los Países Bajos, el Reino
Unido y la Asociación Internacional de Fomento,
responsables del 60% de toda la ayuda a los
países de bajos ingresos.40 “Cuando el crecimiento
es impulsado por unos pocos donantes, existe
un mayor riesgo de experimentar una súbita
| 38 ISM, p.211 | 39 ISM, p.218 | 40 ISM, pp.214-215
20
Educación para Todos para 2015
Internacional de la Educación
reducción de la ayuda”41, lo que inevitablemente
lastrará el avance hacia la EPT.
• El Informe critica a Francia, Alemania y Japón
por descuidar la ayuda para la educación
básica en los países de bajos ingresos y por
mantener programas que apenas coinciden con
sus compromisos internacionales con el Marco
de Acción de Dakar y los ODM relativos a la
educación.42
La IE observa con satisfacción que el Informe
2009 reconozca que, pese a que la ayuda es
indispensable en muchos países en desarrollo
para cumplir los objetivos de la EPT y los ODM
en general, las tendencias mundiales de la ayuda
son un grave motivo de preocupación, dado que
los donantes han faltado a sus compromisos en
relación con el Marco de Dakar y en reducir la
creciente brecha financiera. Cabe destacar que el
reconocimiento de este hecho y la preocupación
manifestados en el Informe existen desde hace
mucho tiempo, sobre todo teniendo en cuenta la
desaceleración del aumento de los compromisos
de ayuda para la educación en general y la
educación básica desde el año 2000. La cada vez
más frágil situación financiera global, resultante
de la crisis económica, inevitablemente influirá
en los niveles de la ayuda oficial para el desarrollo
y, en un futuro próximo, podría dar lugar a
nuevos recortes en los presupuestos de ayuda. La
IE recomienda la supervisión tanto de la ayuda
como de la gobernanza de la ayuda a todos los
niveles, en particular en los contextos locales
donde la ayuda debería estar surtiendo efecto.
| 41 ISM, p.215 | 42 ISM, p.217
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
21
Internacional de la Educación
Ayudar a los más necesitados:
¡la equidad no avanza!
“En su diálogo con los países en desarrollo, los donantes han hecho
especial hincapié en la importancia de la equidad en el gasto público. La
parte de la educación básica en el gasto global se utiliza por lo general
como un indicador de la equidad. En caso de que se aplicaran las mismas
normas a sí mismos, muchos donantes considerarían que sus propios
programas de ayuda acusan una gran desigualdad.”43
La cuestión de un aumento de la ayuda sigue dependiendo, desde la
perspectiva de los donantes, de la capacidad de los beneficiarios a mostrar
resultados positivos. El Informe destaca las desigualdades en la distribución
de la ayuda en favor de los países de ingresos medios que han mostrado
avances en el logro de la EPT, en detrimento de los países de bajos ingresos,
que a menudo presentan los indicadores más insuficientes de la EPT, pero
son sin duda alguna los más necesitados de ayuda. Como la IE llegó a la
conclusión en relación con los Informe anteriores y la evolución hacia la EPT,
la realidad es que la necesidad a menudo no es un factor determinante para
decidir dónde prestar la ayuda. Cuatro años después de los compromisos
contraídos por el G8 en Gleneagles, el Informe reconoce que aunque se han
dado algunos pasos hacia la concesión de ayuda basada en las necesidades
(brindando más ayuda a los países con el mayor número de niños no escolarizados), no se ha hecho de forma coherente. Todavía las dos quintas partes
de la ayuda a la educación y una cuarta parte de la ayuda a la educación
básica fueron a parar a los países de ingresos medios.
La IE insiste en que la ayuda debería plantearse
con un enfoque a largo plazo y ser distribuida
equitativamente a todos los países que
necesiten apoyo financiero para suministrar una
educación de calidad así como una formación
adecuada y condiciones de trabajo justas para
los docentes. La formación adecuada y el apoyo
no deben pasarse por alto, y la mayoría de los
países, sean de medianos o de bajos ingresos,
necesita apoyo financiero en estos ámbitos.
A los Estados frágiles particularmente necesitados de apoyo, no debería
negárseles la ayuda a causa de la inestabilidad de sus gobiernos, o graves
problemas en la calidad de la educación. No obstante, parece ser así:
“En 2006, treinta y cinco países recibieron 1,6 mil millones de dólares
estadounidenses de ayuda a la educación, de los cuales 900 millones de
dólares se destinaron a la educación básica.”44 La parte de la ayuda a la
educación que les correspondió difícilmente superó a la concedida a todos
los demás países de bajos ingresos.
Los verdaderos progresos hacia la EPT deben conciliarse con la ayuda al
desarrollo que esté en consonancia con las necesidades individuales de los
países receptores, en particular para los países a los que se ha alentado a
esbozar planes nacionales a gran escala y que, en el futuro, se quedarán
sin los recursos necesarios para aplicar plenamente estos planes. Los países
no deberían tener que esperar a recibir financiación con el fin de construir
escuelas, contratar, formar y apoyar a sus docentes, ni para proporcionar
los incentivos necesarios para llegar a los grupos marginados. Al mismo
tiempo, si la ayuda no es previsible, no puede sostenerse la base de la
| 43 ISM, p.214 | 44 ISM, p.213
22
Educación para Todos para 2015
inversión a largo plazo en las escuelas, la contratación y formación de
docentes ni el apoyo a los grupos marginados.45
La Iniciativa de Financiación Acelerada
no cumple las expectativas
El Informe indica que los donantes no han dado prioridad suficiente a los
objetivos de la EPT, ya sea a través de sus propios programas o mediante
el apoyo al Fondo Catalítico de la IFA, también el apoyo bilateral para
la educación básica está disminuyendo.46 “Del total de los compromisos
de ayuda a la educación básica en los países de bajos ingresos en 2006,
los del Fondo Catalítico representaron poco más del 2%. Con miras al
futuro, el Fondo se enfrenta a un importante e inminente déficit.”47 Se
piensa que en los próximos años, los países que reciben apoyo del Fondo
Catalítico dejarán de hacerlo y otros países no recibirán ningún apoyo a
sus planes.
Aun cuando se ha prometido resolver las deficiencias en los países aprobados por la Iniciativa de Financiación Acelerada e incrementar la ayuda a la
educación, es preciso que se haga en la práctica con un renovado compromiso internacional. El Informe pide al Grupo de Alto Nivel sobre Educación
para Todos proporcionar orientación a los jefes de estado o gobiernos, los
organismos de desarrollo, los ministros de educación y representantes de
la educación y el sector privado, a fin de reforzar la voluntad política y
acelerar los progresos hacia la EPT a través de la identificación de recursos,
el fortalecimiento de las asociaciones y la definición de prioridades. El
Informe afirma que hasta ahora el Grupo de Alto Nivel no ha sabido
estimular la acción internacional y el compromiso de los ministerios en los
países donantes. “La EPT ha carecido de una voz fuerte y coherente que la
mantenga en el centro de la agenda internacional del desarrollo.” »48
La gobernanza y la eficacia de la ayuda
Con una mejor coordinación de la entrega de la ayuda, la Declaración de
París sobre Eficacia de la ayuda de 2005, con sus principios fundamentales de apropiación nacional, alineación y armonización, tenía como fin
mejorar la previsibilidad de ayuda, utilizar las instituciones y sistemas
financieros nacionales para la entrega de la ayuda y reducir los costos de
transacción a través de la coordinación de los donantes. No obstante, el
Informe 2009 señala continuos problemas graves en la gobernanza de la
ayuda: “Con demasiada frecuencia, la apropiación nacional es insuficiente,
los costos de transacción son elevados y la asistencia al desarrollo se
aporta de maneras que erosionan, en lugar de desarrollar, la capacidad
institucional de los beneficiarios de la ayuda.”49
El más problemático de los nuevos enfoques de la gobernanza de la ayuda
es pasar a programas sectoriales así como la armonización de la ayuda
con las prioridades nacionales. El Informe reconoce que estos nuevos modelos no han conseguido realmente desarrollar la apropiación nacional sin
interferencia de los donantes y sin que promuevan sus propios conceptos
de “buena gobernanza” en el sector educativo. Como señala el Informe:
“Los donantes no tienen el monopolio de las ideas sobre lo que constituye
la buena gobernanza para la educación.”50 La Comisión Europea y el
Banco Mundial se han mostrado particularmente activos en la promoción de la buena gobernanza a través de sus programas de ayuda. El
incumplimiento de los gobiernos nacionales de los requisitos y prioridades
de los donantes (cumplan o no las normas de buena gobernanza) puede
poner en peligro la admisibilidad de un país a la ayuda, en detrimento de
los esfuerzos de quienes participan activamente en la mejora del sistema
| 45 ISM, p.220 | 46 ISM, p.218 | 47 ISM, p.216
| 48 ISM, p.219 | 49 ISM, p.205 | 50 ISM, p.233
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
23
Internacional de la Educación
educativo y, como es el caso de los sindicatos de docentes, en la situación
de los docentes.
El Informe reconoce: “Existe el riesgo de que las políticas que reflejan
determinadas corrientes del debate sobre política educativa en los países
ricos (como delegar los poderes de las autoridades locales a las escuelas, la
expansión de los programadores de vales, la remuneración de los docentes
basada en los resultados y un papel más importante del sector privado
en la provisión de la educación) empiecen a promoverse habitualmente.”51 Esta perspectiva no tiene en cuenta si estos métodos educativos
exportados son pertinentes para el país receptor. La IE advierte contra la
exportación de estructuras y programas educativos, como los programas
de vales, la remuneración basada en los resultados, la descentralización, la
privatización, la evaluación de los estudiantes, que no corresponden a las
necesidades de un país.
La Agenda de París ha reforzado el enfoque sectorial como modelo de
ayuda a los países de bajos ingresos. Si bien la idea de coordinar la
prestación de la ayuda de todos los donantes para apoyar amplios programas sectoriales puede contribuir a fortalecer la apropiación nacional en
algunos países, además de ayudar a organizar y armonizar la prestación
de la ayuda, los enfoques sectoriales no van a ser necesariamente eficaces
en todas partes y no deberán convertirse en un esquema para proporcionar ayuda a todos los países receptores. En última instancia, esta óptica
puede socavar el liderazgo y la capacidad de los países receptores y su
influencia sobre el desarrollo y la aplicación de los programas. Como
afirma el propio Informe: “La ayuda destinada a programas puede ofrecer
un camino hecho para lograr una mayor eficiencia, pero también puede
implicar una mayor intrusión en la política nacional.”52 Adaptar la ayuda
a las circunstancias de cada país es crucial; los donantes deben ser capaces
de dejar de lado sus propios programas. Por ejemplo, reducir la formación
previa al servicio de los docentes con la finalidad de contratar rápidamente
personal docente para paliar el desequilibrio en la proporción de estudiantes
y docentes no deberá convertirse en un fin que justifique los medios.
Si bien la IE comparte la crítica del Informe de
que es más difícil cambiar los procedimientos
que cambiar el lenguaje de la gobernanza de
la ayuda, es preciso desarrollar y supervisar
enfoques concretos: para los organismos
donantes, los gobiernos donantes, los gobiernos
receptores, la sociedad civil y también con la
participación fundamental de los que reciben
el apoyo sobre el terreno, es decir, los docentes
y el personal de la educación. El Informe
no recomienda que la Agenda de París sea
supervisada y seguida muy de cerca, cuando es
en los contextos locales que realmente puede
supervisarse la eficacia de las donaciones
| 51 ISM, p.233 | 52 ISM, p.222
24
Educación para Todos para 2015
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
25
Conclusiones
Sobre la base de las conclusiones, el Informe hace recomendaciones a los gobiernos, los donantes y los agentes no gubernamentales. La IE considera que estas recomendaciones no
contienen los tres mensajes clave del Informe 2009.
• El papel de la educación como derecho
humano y como catalizador de la justicia
social y el desarrollo sostenible.
• El papel esencial que desempeñan los
docentes y la necesidad de atraer, formar
y retener en todas las aulas a docentes
cualificados. Para lograrlo, es preciso
desarrollar la gestión participativa y una
ayuda previsible. Cabe hacer hincapié en la
poca importancia que se concede al papel
de los docentes en las estrategias de la
Iniciativa de Financiación Acelerada. La IE
habría esperado un claro llamamiento para
poner fin a la creciente contratación de
docentes no cualificados.
• El impacto negativo que ejerce sobre los
objetivos de la EPT el incumplimiento de los
compromisos de los donantes, pese a todas
las afirmaciones y declaraciones de gran
vuelo. Debiera haberse encontrado el nexo
entre este incumplimiento y los someros
resultados obtenidos en materia de equidad
y calidad de la educación.
El mensaje clave del Informe es:
“Si verdaderamente queremos la EPT, ya es hora
de invertir en una educación equitativa y en docentes de calidad.”
Lamentablemente, las recomendaciones no destacan suficientemente este mensaje.
Internacional de la Educación
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Educación para Todos para 2015
Respuesta de la Internacional de la Educación al
Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008
27
El noble concepto de la educación
pública universal y gratuita continúa
siendo una promesa incumplida para
millones de niños y niñas en todo el mundo.
El verdadero progreso sólo se puede
conseguir mediante el diálogo
continuado y sustancial entre los
responsables políticos del gobierno y
los representantes de los sindicatos de
docentes y trabajadores de la enseñanza
en todo el mundo.
*
Internacional de la
Educación
es la Federación Sindical
Internacional que representa a 30
millones de docentes y personal de
la educación de todos los niveles,
desde preescolar a la universidad,
en 172 países y territorios.
Sede
5, Bd du Roi Albert II
1210 Bruselas (Bélgica)
Tel +32 2 224 06 11
Fax +32 2 224 06 06
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